FACULTAD DE ESTUDIOS SUPERIORES

ARAGÓN

SISTEMA UNIVERSIDAD ABIERTA

LICENCIATURA EN ECONOMÍA

MATERIAL DIDÁCTICO

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
PRESENTACIÓN

El Sistema Universidad Abierta desde su fundación ha contribuido a la innovación de los procesos de aprendizaje en la Universidad
Nacional Autónoma de México y en todo el país. En 1972, a iniciativa del Dr. Pablo González Casanova se creó el Sistema Universidad
Abierta enfocado al aprendizaje y en las necesidades a satisfacer del estudiante, permitiéndole a éste integrar su educación a las exigencias
prácticas de la vida tanto cotidiana como profesional.

La educación abierta y a distancia es una forma de organización y políticas que tienden a la flexibilización en cuanto a tiempos, plazos y
formas de interacción entre estudiante y asesor.

La participación de estudiante y asesor en la construcción del conocimiento es en base a la corresponsabilidad de ambos protagonistas,
especialmente del primero.

En este sentido, la División del Sistema Universidad Abierta y Educación Continua tiene la responsabilidad de poner al alcance de la mano
todos los elementos necesarios para la consecución de los objetivos de aprendizaje. Un elemento básico de este proceso lo constituye el
material didáctico en torno al cual giran las fortalezas del sistema abierto.

Los materiales didácticos más que una antología de lecturas, es una estrategia de trabajo diferente para garantizar su uso adecuado. En este
caso, los materiales didácticos son autoadministrables, es decir, cuentan con los elementos suficientes para que el estudiante por sí mismo
pueda comprender los objetivos de aprendizaje, desarrollar las actividades que le permitan alcanzarlos y contar con los elementos de
evaluación y autoevaluación en el momento en que deben realizar sus exámenes.

Complementando lo anterior, la labor del asesor es potenciar la utilidad de estos materiales didácticos para hacer que los elementos básicos
que se encuentran en ellos sean ampliados y profundizados a través de la discusión no sólo con un estudiante en particular sino con el
total de participantes en cada asignatura.

El material didáctico y las sesiones de asesorías personalizadas o grupales, a distancia o presenciales son espacios de análisis donde el
estudiante es activo promotor de su aprendizaje y no un pasivo oyente.

En este orden de ideas se cuenta con material didáctico de cuidadosa selección de lecturas que abarca los variados temas del programa de
estudio e incluye de manera clara los objetivos y actividades para conseguirlos, asimismo, se encuentra en este material didáctico los
elementos para medir el avance del aprendizaje.

Por otro lado el continuo avance tecnológico permite ofrecerte el material didáctico en Internet, accediendo a la plataforma “SUAragón en
línea”, lo que permite consultarlo desde cualquier lugar y momento, así como interactuar con tus asesores y compañeros por medio del
foro de discusión y recibir información propia de tus asignaturas.

Como toda actividad universitaria es un material que está sujeto a la crítica bajo la premisa de que todo es perfectible. Dado el vertiginoso
avance de la ciencia en esta era del conocimiento, se considera también que es una obra temporal constantemente sujeta a revisión y
modificación para mantenerla a tono con los cambios que el estudio de la Economía imponen.

Finalmente, la División del SUA Aragón destaca el esfuerzo que significó hacer llegar a sus manos este material didáctico. Para lograrlo se
conjugaron muchos esfuerzos tanto académicos como prácticos por parte de los autores en un trabajo pionero en la más joven de las
Facultades de la Universidad Nacional Autónoma de México.

Material didáctico adaptado con fines educativos, no lucrativos.

INDICE

Introducción
Datos de identificación de la asignatura
Objetivo general
Criterios de evaluación
TEMA I. Introducción a la administración pública
1.1. Concepto y campo de estudio.
1.2. Diferencias entre administración pública y privada.
1.3. La administración pública como sistema de instituciones.
1.4. Evolución histórica del sistema estatal en México.
TEMA II. El proceso administrativo
2.1. Los elementos del sistema administrativo.
2.2. La organización administrativa.
2.3. Las etapas del proceso administrativo.
2.4. El proceso de la toma de decisiones.
2.5. La administración pública y el desarrollo económico.
TEMA III. Tamaño actual y composición de la administración pública en méxico
3.1 Marco jurídico que defiende su estructura y funciones.
3.2 La administración pública federal.
3.3 La administración pública estatal.
3.4 La administración pública municipal.
3.5 Las interrelaciones horizontales (relaciones entre poderes) y las relaciones verticales (federalismo)
TEMA IV. La reforma administrativa
4.1. Las bases jurídicas para la reforma administrativa.
4.2. Las etapas de la reforma administrativa.
4.3. Análisis de algunas reformas actuales.
4.4. El servicio civil de carrera en la administración pública federal.
INTRODUCCIÓN

La administración pública por naturaleza se encuentra sujeta a constantes cambios en concordancia con las demandas sociales, de los
constantes proceso de modernización, nuevas situaciones ideológicas, religiosas, sociales, económicas, políticas y tecnológicas. En este
contexto la administración pública establece el vínculo entre la sociedad y el estado.

Nuestro tema se tiene que ubicar en el marco del Estado, como la organización política de una sociedad, debido a que con su actividad
tendrá efectos en cada ciudadano, como hemos podido observar en acciones orientadas a la salud pública, el ejemplo reciente visto en las
medidas sanitarias aplicadas durante la influenza, que tuvieron repercusiones, incluso en la economía del país; y así los diferentes actos de
autoridad, que tienen sus efectos, por citar algunas, las autorizaciones o prohibiciones, y por lo mismo nos regula desde que nacemos,
vivimos y hasta que morimos.

Durante el desarrollo del tema de Administración Pública se estudiará precisamente la complejidad para delimitar el objeto de estudio, en
esta ciencia relativamente joven en su estudio y tan antigua como el Estado mismo; su definición en términos generales de acuerdo con
Wilson, es el gobierno en acción se entiende que es con la sociedad misma.

En el proceso de toma de decisiones en la administración pública se involucran el Poder legislativo con su función legislativa, el Poder
Judicial con el control constitucional y el Poder Ejecutivo que es el que cumple con su actividad el atender las necesidades y demandas
sociales, para lo cual cuenta con las Secretarias de Estado (administración Pública centralizada); en el desempeño de sus funciones destaca
la prestación de servicios públicos, provisión de bienes públicos, promoción y fomento, regulación y supervisión, funciones de las fuerzas
armadas; en las administrativas y de apoyo, el proceso presupuestario, y apoyo a la función pública y al mejoramiento de la gestión; tiene
obligaciones como son las pensiones y jubilaciones, aportaciones de seguridad social, entre otros.

El poder ejecutivo cuenta también con la administración pública paraestatal mediante los organismos descentralizados, empresas de
participación estatal mayoritaria y fideicomisos públicos, para el despacho de todos los asuntos concernientes al gobierno y Estado.

En un sistema federal y representativo, estudiaremos los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal, así como de las relaciones
intergubernamentales que se dan entre los tres niveles de Gobierno.

Por otra parte, la administración pública mexicana también ha tenido un proceso de reforma al aparato administrativo público y formando
parte de la agenda de los gobiernos a lo largo de la década de los sesenta y setenta, tanto en países, con alto nivel de desarrollo económico,
como en los países en vías de desarrollo. En estos programas se persiguieron diversos objetivos, de magnitudes diferentes. Sin embargo, se
puede decir que en general, "bajo la denominación de movimientos de reforma administrativa, virtualmente todos los países intentaron
obtener mejoras significativas en la productividad estatal". (Kliksberg 1984:7).

En este tenor, tal como lo afirma en su texto Omar Guerrero, la Administración pública se caracteriza por atributos propiamente estatales,
por principio, es una cualidad del Estado y sólo se puede explicar a partir del Estado.

“Tal aseveración es aplicable a todas las organizaciones de dominación que se han sucedido en la historia de la humanidad,

“La índole de esa cualidad del Estado es el movimiento, de modo que la administración pública consiste en la actividad del Estado. Tal
como es observable a lo largo del pensamiento administrativo (…). En Alemania, Carlos Marx se refirió a la actividad organizadora del
Estado y Lorenz von Stein a la actividad del Estado; en los Estados Unidos, Woodrow Wilson discernía sobre el gobierno en acción, Luther
Gulick sobre el trabajo del gobierno y Marshall Dimock al Estado como constructor

La actividad del Estado entraña una gran variedad de expresiones, lo cual no ha facilitado que el Estado se defina por lo que hace. Max
Weber, atento a esta dificultad, optó por conceptuar al Estado con base no en sus funciones o finalidades, sino con fundamento en su medio
específico: la fuerza física territorialmente monopolizada. Sin embargo, la administración pública desafía esa imposibilidad, y encuentra su
definición agrupando las acciones primigenias y principales que el Estado realiza para perpetuar y desarrollar a la sociedad. Con base en
las argumentaciones precedentes, podemos afirmar que la administración pública está encaminada a producir las condiciones que facilitan
la perpetuación de la sociedad y crear las capacidades de desarrollo de los elementos que la constituyen.

NOMBRE DE LA ASIGNATURA: Administración Pública

LICENCIATURA: Economía
SEMESTRE: Segundo
ÁREA A LA QUE PERTENECE: Política Económica
SERIACIÓN: Indicativa
CARÁCTER: Obligatoria
NÚMERO DE CRÉDITOS: 6 Créditos

Objetivo general del curso

_________________________________________________________________________________________________________________________

Conocer al detalle la estructura de la Administración Pública mexicana, así como comprender el proceso general de toma de decisiones en
el ámbito de la organización del estado mexicano.

Criterios para la evaluación

_________________________________________________________________________________________________________________________

El alumno de la asignatura de Administración Pública, debe leer los materiales didácticos correspondientes a cada uno de los temas del
programa de la asignatura (antología), para que al final resuelva un cuestionario por unidad temática el cual le permitirá apreciar desde su
perspectiva el conocimiento y comprensión de los mismos.

Este cuestionario es una modalidad dentro del proceso de evaluación del aprendizaje del alumno, que el maestro puede tomar como parte
de su proceso de evaluación además de los requerimientos individuales que bajo el principio de la libertad de cátedra le otorga la
Universidad Nacional Autónoma de México, como lo son exámenes parciales por unidad, examen final, trabajos de investigación, controles
de lectura, ensayos, etc.
 UNIDAD I

Introducción a la Administración Pública

INTRODUCCIÓN

En el primer capítulo, se revisará el marco conceptual, el objeto y campo de estudio de la Administración Pública, las diferencias con la
administración privada, la administración pública como sistema de instituciones, explicable por su relación con las clases sociales, en la
medida en que el propio Estado ha sido explicado por esta misma relación.

ACTIVIDADES DE APRENDIZAJE
 Realiza las lecturas que se presentan en la unidad.
 Desarrolla un cuadro en donde definas los principales conceptos de la administración y su campo de estudio en la economía.
 Elabora un mapa conceptual, en donde identifiques la evolución histórica del sistema estatal en México y su importancia en la
administración pública mexicana.
 Enlista las diferencias entre la administración pública y la privada.
Objetivo particular

Conocer el uso de la ciencia de la administración como auxiliar de la economía, así como la estructura organizativa del sistema de
administración pública mexicana.

CONTENIDOS
1.1. Concepto y campo de estudio.
1.2. Diferencias entre administración pública y privada.
1.3. La administración pública como sistema de instituciones.
1.4. Evolución histórica del sistema estatal en México.
Para cubrir la información de los subtemas, consultar las siguientes fuentes:

Fichas bibliográficas de los documentos

Documento Ficha
1.A SANABRIA, López Juan José
La Ciencia de la Administración Pública: un
enfoque Político de la Actividad
Administrativa del Estado en el Marco de la
Globalización
INAP, México 1996
Págs. 37-67
1.B GUERRERO, Omar
La Administración Pública del Estado
Capitalista
5ª ed., Edit. Fontarama, México 2002,
Págs. 31-62
1.C AGUILAR, Villanueva Luis.
Los objetos de conocimiento de la
administración pública
Revista de Administración Pública, INAP,
No. 54, México abril-junio 1993.
Págs. 361-384.
1.D GALVAN, Escobedo José.
Tratado de Administración General
Ediciones INAP, México 1980
Págs. 41-53
1.E AYALA, Espino José
Economía del sector público mexicano
2ª. Ed., Edit. Esfinge, México 2001,
Págs. 23-38
 1.A SANABRIA, López Juan José
La Ciencia de la Administración Pública: un
enfoque Político de la Actividad
Administrativa del Estado en el Marco de la
Globalización
INAP, México 1996
Págs. 37-67
CAPÍTULO I

Poder, Organización y Administración Pública

Definir, en un sentido muy simple y general,

consiste en establecer los límites de una materia

a través de la identificación de sus atributos principales.

Omar Guerrero

Para Mariano Baena del Alcázar,37 el estudio de la Administración Pública, como una Ciencia Social, debe referirse necesariamente al
estudio del poder, y su presencia en la sociedad. El poder es un elemento vinculante eficaz en las relaciones sociales porque actúa
permitiendo inducir el comportamiento de otros como un medio para alcanzar un fin determinado. De ahí la importante relación que se
da entre el poder y la organización.

La organización reúne un conjunto de capacidades humanas, de recursos financieros y materiales para que el poder pueda servirse de
ellos. Esta cuestión presenta una connotación especial si nos remitimos a las organizaciones al servicio del poder político.

La forma de organización del poder político bajo la que vivimos es el Estado. A partir de estos elementos entendemos por administración
pública el conjunto de organizaciones, características del Estado, que con su actividad tienden a satisfacer necesidades consideradas como
públicas en una sociedad dada.

1. 1. El poder

Norberto Bobbio,38 prestigiado pensador político italiano, distingue tres interpretaciones sobre la naturaleza del poder:

Una interpretación sustancialista es la que sustenta el filósofo inglés Thomas Hobbes. Para este autor "el poder de un hombre... son los
medios que tiene en el presente para obtener algún aparente bien futuro". Estos medios pueden ser propiedades naturales, como la fuerza y
la inteligencia, o prendas adquiridas, como la riqueza, aquí el poder es entendido como un objeto o una sustancia que se emplea para
alcanzar nuestros deseos.

El enfoque subjetivista es desarrollado por otro filósofo John Locke, entendiendo por poder la cualidad que tiene un sujeto de obtener
ciertos efectos, por ejemplo, el soberano tiene el poder de hacer leyes, y con ellas influir en la conducta de sus súbditos.

Las interpretaciones sustancialista y subjetivista coinciden en ver al poder como "algo" que se posee: ya sea como un objeto, ya como un
atributo. Sin embargo, es claro que no hay poder si no hay, junto individuo que lo ejerce, otro individuo que se ve persuadido a
comportarse del modo deseado por el primero. Ciertamente, el poder puede ser ejercido haciendo uso de cosas o atributos, pero si un
mandato no es obedecido el poder no se ejerce: si me encuentro solo, o si el otro no está dispuesto a tener un cierto comportamiento
inducido por mí, el poder desaparece.

A partir de esta reflexión es que la interpretación más utilizada en el discurso político contemporáneo remite al poder a un concepto
relacional. El poder, entonces, se entiende como una relación entre dos sujetos, cada uno de los cuales posee voluntad , y en donde el primer
sujeto modifica el comportamiento del segundo. De ahí que se considere que el poder se ejerce sobre la acción de otros y no sobre las
personas. En esta interpretación el poder manifiesta una cualidad racional dado que la persona sujeta al ejercicio del poder "debe
comprender las alternativas que creará la elección entre el acatamiento y la desobediencia"39, entonces, es importante contar con una clara
comunicación entre la persona que da las órdenes y la que obedece.

Las relaciones de poder aparecen, por tanto, en el marco de una estrategia de racionalidad instrumental, de tal forma que los cálculos

37
Vid. Baena del Alcázar, Mariano. Curso de... op cit., p. 23.
38
Bobbio, Norberto. Estado, gobierno y sociedad. Por una teoría general de la política. México, FCE, 1994. P. 101.
39
Salcedo Aquino, Roberto. “ Poder ” , en Martínez Silva, Mario. Diccionario de política y administración pública; México, Colegio de
Licenciados en Ciencias Políticas y Administra ción Pública A.C., 1981, Tomo II, P. 253.
que, desde el punto de vista del amenazado, se formulan en una relación de poder son:40

Primer cálculo: Que el amenazado estime que el amenazador cuenta con la posesión de los recursos capaces de llevar su voluntad a la
obediencia.

Segundo cálculo: Que el amenazado estime que los costos que para él representa la obediencia son menores que los que experimentaría
en caso de que el sujeto activo haga efectiva la amenaza.

Tercer cálculo: Que el amenazado estime que en caso de obedecer, el amenazador no ejecutará su amenaza.

Así, los elementos que componen una relación de poder sor, los siguientes41:

1. Sujeto activo. Es el sujeto que se encuentra en condiciones de modificar la voluntad de otro para que realice la conducta que el
primero exige.

2. Sujeto pasivo. Es el sujeto que recibe la acción instrumentadora del sujeto activo.

3. Mandato. Es la expresión de la intención del que manda y, como hemos señalado, debe manifestarla en forma clara al sujeto
pasivo.

4. Amenaza. Con ella se respalda el mandato que emite el sujeto activo.

5. Contraamenaza. La relación de poder supone que ambos actores poseen recursos que ponen en juego de tal suerte que a
veces la contra amenaza pasa a ocupar el lugar de la amenaza.

6. Obediencia. Es el momento en que la relación de poder se convierte en un acto de poder, ya que el sujeto pasivo de la
relación realiza la conducta pedida en el mandato.

1.1.1. Recursos del poder

Los recursos del poder consisten en todo lo que puede ser usado por el sujeto activo para lograr obediencia respaldando un mandato. Estos
recursos son innumerables: la riqueza, la fuerza (física o armada, individual o colectiva), la información y el conocimiento, el prestigio, la
popularidad, etcétera.

Para la manifestación concreta de una relación de poder se necesita que los recursos del poder se encuentren desigualmente distribuidos,
ya que:

Si no fuere así, entonces, por lo menos desde el punto de vista teórico, tanto la amenaza como la contraamenaza estarían en condiciones de
equilibrarse la una a la otra, y la relación y el acto de poder no podrían configurarse. 42

Casi todos los sujetos que integran la sociedad, individuales o colectivos disponen de recursos diversamente combinados. Todos los
recursos del poder son intercambiables en una medida más o menos amplia: la riqueza puede ser empleada para contratar el uso de la
fuerza, y adquirir con ésta más riqueza.

1.1.2. Fuentes del poder

Hay dos manifestaciones fundamentales del poder en cuanto a sus fuentes: el poder consensual y el poder coercitivo. El poder consensual
se expresa en las relaciones en las que el sujeto pasivo obedece en razón de su convencimiento de que debe obedecer. Aquí el sujeto pasivo
comparte con el sujeto activo creencias afines con relación a aspectos como el modo de producir y distribuir los recursos materiales y no
materiales, la naturaleza y dirección de los cambios en las instituciones, las normas que definen y mantienen el orden social, etcétera.

En esta relación los recursos de poder que emplea el sujeto activo son valores. Los valores son las creencias que definen estados deseables
de alcanzar o de conservar, y con base a los cuales se juzgan las acciones propias y ajenas. Por tal, la amenaza se orienta a producir un
daño o perjuicio en la estructura psicológica del sujeto pasivo en la forma de vergüenza o culpa. 43

Pero, cuando no hay una identificación de los valores del sujeto pasivo con los valores del sujeto activo, el mandato se sirve de la amenaza

40
Cfr. Escobar Valenzuela, Miguel. Contribución al estudio del poder, México, ENEP
Acatlán, 1988, p. 34.
41
Ibíd., pp. 31-33
42
43
Vid. Ibid., pp.95-103
de una represión física, psicológica o económica, entonces nos encontramos ante el poder coercitivo.

La característica del poder coercitivo es la fuerza, sin embargo no se debe confundir con la violencia. En la violencia el sujeto activo
"cosifica" al sujeto pasivo, es decir, que lo transforma de un sujeto con voluntad en un objeto que, naturalmente, carece de la misma, y por
lo tanto, cesa la relación de poder.

El poder tampoco es manipulación, ya que ésta es la sumisión del otro, o sea, el condicionar los actos del sujeto pasivo sin la conciencia de
éste, sin conocimiento por parte del que obedece. En este punto es importante recordar que en una relación de poder debe existir una
comunicación clara entre la persona que ordena y la que obedece a través del mandato.

Así, la violencia y la manipulación entrañan obediencia pero sin un vínculo racional, un vínculo consciente entre mandato y obediencia,
por lo tanto, no son relaciones de poder.

1.2. El poder político

La noción de poder político es más específica que la de poder. A la política se le considera un ámbito diferente de otras funciones de la
sociedad y en la política se encuentra involucrada una forma especial de poder.

Las características que perfilan la política según Hilda Aburto44 son:

1. La política es una actividad humana

2. La política se produce en cualquier tipo de comunidad más o menos organizada, en la medida que existan estructuras de poder y/o
autoridad.

3. La política es una actividad competitiva

4. La política se da entorno a la obtención de ventajas, bienes o privilegios por parte de grupos, individuos o sociedades.

5. La política ocurre en una situación de relativa escasez de los bienes o ventajas que se buscan.

6. La política en cuanto a la simple búsqueda y/o la obtención de tales bienes o ventajas por parte de un individuo o grupo, incide en el
ámbito del interés común de la comunidad de que se trate.

Por tanto a la política se le identifica como una conducta humana competitiva en torno a la obtención de bienes, ventajas o privilegios
escasos, actividad que afecta los intereses de toda la comunidad.

Por otra parte, dos ideas que frecuentemente se asocian con el término política son las de orden y conflicto. Para Bovero una comunidad
simple se vuelve política en el momento en el cual un grupo se organiza y toma forma con la aparición de una función o papel unificante,
polarizando a comunidad en gobernantes y gobernados, es decir, que articula una relación específica mando-obediencia45 . En este
sentido, Marcos Kaplan46 agrega que la función del poder consiste precisamente en la defensa de la sociedad contra sus propias
contradicciones, conflictos y debilidades. Así, la política se identifica con la idea del orden colectivo que impide la disgregación de la
comunidad, oponiéndose al surgimiento de conflictos internos.

Sin embargo, cuando referimos a la política en el marco de las relaciones entre centros de poder, la idea que sobre la política se tiene, es la
idea de un conflicto. Este conflicto es extremo y no se encuentra una verdadera solución, sino que siempre se busca una forma de
imposición.

La aparente contradicción entre las dos ideas de política es más bien una diferencia de perspectiva sobre la actuación de los grupos
humanos. Es decir, en una perspectiva prevalece una consideración, "externa" del grupo, que es visto en una relación de desafío abierto o
latente con otros grupos (conflicto). En la otra perspectiva predomina una consideración "interna" del grupo que es vista con relación con
los miembros, a los que les son impuestas la reglas para la convivencia (orden). La política, como una actividad humana competitiva que
afecta los intereses de la comunidad, va de la mano tanto con la contraposición como con la composición de poderes47

1.2.1. Fuerza, legitimidad y legalidad

44
Aburto Muñoz, Hilda. "Política" en Martínez Silva, Mario, Diccionario de política y administración pública, México, Colegio de Licenciados en Ciencias Políticas y
Administración Pública A.C., 1981, "Tomo II, pp. 265-271
45
Vid. Bovero, Michelangelo. "Lugares clásicos y perspectivas contemporáneas sobre política y poder" en Bobbio, Norberto y Bovero, Michelangelo, Origen y fundamentos
del poder político, México, Grijalbo, 1985, p. 43
46
Kaplan, Marcos. Estado y Sociedad, México, UNAM,1983, p. 152
47
Cfr. Bovero, Michelangelo. “Lugares clásicos y perspectivas…op. cit. “, p. 41
En las relaciones entre grupos políticos independientes el instrumento decisivo para que un grupo imponga su voluntad sobre los otros es
el empleo de la fuerza. Con el uso de la fuerza el poder político, se convierte en el poder supremo o soberano, cuya posesión distingue al
grupo dominante. Norberto Bobbio señala que los juristas medievales identificaron al poder político como forma de poder, diferente de
cualquier otra, mediante la elaboración del concepto de soberanía o summa potestas:

Como la fuerza es el medio más resolutivo para ejercer el dominio del hombre sobre el hombre, quien detenta el uso de este medio
excluyendo a todos los demás dentro de ciertos confines tiene la soberanía entendida como summa potestas, como poder supremo,
summa en el sentido de que no reconoce superior alguno (superiorem non recognoscens), suprema en el sentido de que no tiene
ningún poder por encima de sí misma. Si el uso de la fuerza es la condición necesaria del poder político, sólo el uso exclusivo de
este poder es la condición suficiente.48

El poder político, entonces, es el poder que apela en última instancia a la fuerza para resolver los conflictos que acarrearían la disgregación
interna de la comunidad y su supresión desde el exterior. Un poder coactivo considerado como poder político debe impedir que el recurso
de la fuerza sea ejercido por otros sujetos, para ello necesita eliminar otros centros individuales que ejercen poder coercitivo y concentrar la
fuerza en un solo punto, es decir, instituir el poder soberano.

Pero si se quiere distinguir el mandato del poder político de la intimidación del bandido es necesario concebir al poder político como un
poder autorizado. Si el poder político se funda tan sólo o principalmente en la amenaza o en el temor de las penas o sanciones o en la
promesa de premios, no se mueve eficaz y permanentemente a los sujetos que integran la comunidad a la obediencia.

A medida que un pueblo se civiliza, el hecho de centralizar la posesión de los recursos del poder político (principalmente la fuerza) no es
condición suficiente para la obediencia, ahora es necesario haberlos adquirido observando ciertas reglas y principios que confieren el
derecho, universalmente reconocido, de gobernar. El poder político es una relación de poder que se ejerce sobre los actos de los hombres y
no sobre cosas, por tanto, tarde o temprano, el poder político debe cimentarse en el consenso de los súbditos para ser aceptado. Sólo la
justificación hace del poder de mandar un derecho y de la obediencia un deber, en este sentido destaca la importancia de la legitimidad.

Según Karl M. Deutsch49 legitimidad se refiere a lo que se hace en política, es decir, la compatibilidad de una acción o prácticas políticas
con el código de valores prevaleciente en la comunidad. La legitimidad es la existencia en una parte importante de la población de un
grado de consenso que permita la obediencia sin que sea necesario recurrir a la fuerza. Todo poder trata de ganarse la confianza de la
comunidad para que se le reconozca como legítimo, transformando la obediencia en adhesión. Desde el punto de vista del soberano, la
legitimidad es lo que fundamenta su derecho; y desde el punto de vista del súbdito la legitimidad es el fundamento de su deber de
obedecer. Lo contrario del poder legítimo es el poder de hecho.

Por otra parte, es un principio consagrado en una larga tradición que "el buen gobierno" es de quien gobierna con base en las leyes. Para
Aristóteles la ventaja del gobierno por las leyes es que éstas no tienen pasiones que necesariamente se encuentran en todo hombre. La ley
en este sentido impide los cambios bruscos. Así, durante siglos la subordinación del rey a la ley tiene el valor de un principio moral o
religioso. Desde el punto de vista del súbdito la legalidad es la garantía de su derecho de no ser oprimido, lo contrario del poder legal es el
poder arbitrario. La legalidad, por tanto, tolera el ejercicio discrecional del poder, pero excluye el ejercicio arbitrario, o sea, los actos
realizados con un juicio exclusivamente personal de una situación dada por el titular de dicho poder.

1.2.2. Formas de organización del poder político

El poder político, como una forma particular de poder cohesiona y garantiza la existencia de una comunidad. El poder político resulta una
noción más específica que la de poder, pero más amplia que la del ámbito estatal, pues antes de que existiera este último, había relaciones
de poder político. De este modo, Rodolfo Jiménez Guzmán establece que:

El Estado es por consecuencia, una forma especial de organización del poder político, caracterizada -básicamente por la concentración-
expropiación exitosa del ejercicio de la violencia legítima. Lo que sugiere que en ejercicio otros momentos el poder político se encontraba
disperso en otros agregados sociales.50

El poder político es visto como mecanismo presente en toda comunidad más o menos jerarquizada, en donde se materializa a través de las
relaciones de mando-obediencia. Todas las sociedades desarrollan el fenómeno del poder político, pero "puede admitirse así la creencia de
un espectro o gradación histórica que abarca sociedades acéfalas, segmentarias, de gobierno mínimo, de gobierno difuso, de jefatura;
continuo en cuyo extremo puede emerger finalmente el Estado en sentido estricto”.51

Manuel García Pelayo52 señala que en la antigüedad, y desde el punto de vista espacial, tanto en oriente como en occidente solamente se
generaron dos formas políticas: la ciudad y el imperio. En las ciudades del mundo antiguo el hombre se siente existencialmente

48
Bobbio, Norberto. Estado gobierno y…op. cit., p. 108. Cursivas en el original.
49
Vid. Deutsch, Karl W. Política y gobierno, Madrid, FCE, 1976, p. 29.
50
Jiménez Guzmán, Rodolfo. Política, un modo de abordarla, México, ENEP Acatlán, 1990, p. 56.
51
Kaplan, Marcos. Estado y...op. cit., p. 152.
52
García Pelayo, Manuel. Las formas políticas en el Antiguo Oriente, Venezuela, Monte Ávila Latinoamericana, 1993, pp. 10-15.
vinculado no al territorio sino a la ciudad pues la fundación de una ciudad era vista como la revelación de una fuerza santa y
sobrenatural. La ciudad es un centro político autárquico que se convirtió en el centro de la vida religiosa, económica, artística y
administrativa de muchas culturas: la sumeria, la maya, la griega. En cuanto a ésta última, Aristóteles concibe a la polis como "la multitud
de ciudadanos capaz de gobernarse por sí misma de procurarse, en general, todo lo necesario a su existencia.”53

Mientras que el imperio es un espacio y comunidad culturales organizado desde un solo centro de poder, que no mantiene relaciones
regulares con el exterior. El emperador trataba de fortalecerse a expensas de la realeza subordinada, y a generar un impulso
expansionista hacia el exterior para encontrar en la conquista continua una confirmación de su poder. Tal es el caso del Imperio Romano,
el Egipcio, el Persa, el Azteca.

El Estado, en contraste con la ciudad y el imperio, es una forma de organizar el orden político que se originó entre los siglos XIII y XVIII
sobre la base de presupuestos específicos de la historia europea y que se ha extendido a partir de entonces a todo el orbe.

Es indiscutible que la palabra "Estado" se impuso por la difusión y el prestigio de El Príncipe de Maquiavelo:

Tutti li stati, tutti e dominii che hanno avuto e hanno imperio sopra li uomini, sono stati e sono o republiche o principati. 54

Pero el término no fue introducido por Maquiavelo. Como explica Norberto Bobbio55 minuciosas y amplias investigaciones sobre el uso
de "Estado", en el lenguaje de los siglos XV y XVI, muestran que el paso del significado común del término status (situación) a Estado en
el sentido moderno de la palabra, ya se había dado mediante el aislamiento del primer término en la expresión clásica de status rei
repubblicae. El término resolvió la exigencia de encontrar un nombre nuevo para una realidad nueva, diferente a la polis y al imperium. El
elemento principal que diferencia al Estado de la ciudad y del imperio radica en la progresiva centralización del poder en una instancia
unitaria y exclusiva que ejerce la fuerza en un territorio concreto determinado, desarrollando en esta función una cada vez mayor
impersonalidad e integrando, con otros Estados, una comunidad internacional en la que goza del respeto de su existencia.

Por tanto, el Estado56 es una forma especial de organización del poder político, caracterizada por:

a) La expropiación exitosa del monopolio de la violencia legítima.

b) El ejercicio de la dominación por medio de un cuadro burocrático. La burocracia como "frontera" entre la sociedad civil y la
sociedad política. y como especialización del trabajo administrativo gubernamental.

c) La presencia de un cuerpo legal general que sustenta la legitimidad en el hecho de que "todos somos iguales frente a la
norma".

d) La presencia de un poder ejecutivo bajo diferentes formas, pero que intenta dar coherencia a la organización del poder
político estatal.

e) Un conjunto de valores e instituciones que proporcionan cohesión en el entramado social.

En este apartado nos limitamos a perfilar estos aspectos sobre el Estado. En el transcurso de la investigación ampliaremos nuestras ideas
sobre el Estado y su importante relación con la administración pública.

1.3. Organización

1.3.1. Grupo, asociación y organización

El ser humano para Aristóteles es un zoon politikon, un animal político que va a manifestar su naturaleza viviendo en comunidad. Las
formas que el hombre ha adoptado para su vida en comunidad son el grupo, la asociación y la organización.

El grupo es un conjunto de personas que tienen opiniones o intereses comunes derivados de una o más cualidades comunes, como la
profesión, el tipo de trabajo, el sector y lugar de ocupación, la afiliación religiosa o política, el status económico o jurídico, el apego a una
localidad o a una idea. Es requisito para la existencia de un grupo el que esté formado por más de un individuo, pero no tan numeroso
que excluya la posibilidad de que cada uno de los integrantes eventualmente pueda conocer a los demás. El grupo además deberá
compartir un espacio suficientemente limitado que facilite la producción de interacciones relativamente intensas y duraderas. La

53
Citado en Martínez Silva, Mario. Diccionario de política y administración pública, México, Colegio de Licenciados en Ciencia Política y Administración Pública A.C.,
1981, Tomo II, p. 263.
54
“Todos los Estados, todos los dominios que han tenido y tienen imperio sobre los hombres, han sido y son repúblicas o principados". Maquiavelo. Nicolás, De
principatibus, Traducción, notas y estudio introductorio Arteaga Nava, EIlizur y Trigueros Gaisman. Laura, México, Trillas, 1993, pp. 50-51.
55
Vid. Bobbio, Norberto. Estado, gobierno y...op. cit., p. 86.
56
Jiménez Guzmán, Rodolfo. Política un modo de...op., cit., pp. 77-78.
interacción supone comunicación, y ésta el hecho de que se comparta un conjunto mayor o menor de bagaje cultural, es decir, un
conjunto de explicaciones y aplicaciones que el grupo considera válidas y eficaces, mismas que determinan su comportamiento.

Por otro lado, una asociación es, en sentido estricto, un proceso de acercamiento entre dos o más individuos o grupos. Como asociación
también se designa a la colectividad más o menos estable que se origina a partir del proceso de reducción de la distancia social antes
mencionado. Las asociaciones se clasifican con base en las funciones principales que desarrollan, así encontramos asociaciones culturales,
recreativas, religiosas, profesionales, políticas, etcétera. Toda asociación cuenta con una estructura formal centralizada pero junto a la
estructura formal subsiste una estructura informal que se genera a partir de la interacción espontánea de las personas. Cabe aclarar que en
las asociaciones, dada la importancia que tiene las relaciones informales sobre las formales , los fines efectivos no siempre corresponden a
los fines oficiales.

En cuanto al término organización, éste proviene del griego organon que quiere decir instrumento, y como tal es un producto humano que
puede ser perfeccionado con el tiempo para el logro de fines que están socialmente condicionados. Según Luciano Gallino57 el término
organización se emplea en tres sentidos en Ciencias Sociales:

1. Para designar la actividad intencionalmente dirigida a establecer, mediante normas explícitas, relaciones relativamente duraderas
entre un conjunto de personas para perseguir de manera racional un objetivo.

2. Para designar la entidad concreta que resulta de tal actividad.

3. Para designar la estructura de las principales relaciones formalmente previstas y codificadas, es decir la organización desde el punto
de vista formal.

En toda organización se encuentran tres elementos íntimamente interrelacionados:

1)el obrar social de un conjunto de hombres basado en una conducta recíproca, la cooperación de los cuales 2) se orienta regularmente en
sentido de una ordenación normativa cuyo establecimiento y aseguramiento 3) corre a cargo de órganos especiales. 58

Una organización, por tanto, nace en el momento en que se establecen procedimientos explícitos para coordinar las actividades de un
grupo con miras al logro de objetivos específicos. La ejecución continua de los cometidos de la organización queda garantizada incluso con
el cambio de los sujetos que la integran porque la organización, en este sentido, presenta una estructura diferenciada horizontal y
verticalmente que configura un sistema de papeles asignados individualmente, que no están ligados personalmente a los sujetos concretos.

Es así que la organización se muestra como un tipo de agrupación humana deliberadamente constituida para alcanzar fines específicos
caracterizada por:59

1. Una división del trabajo, del poder y de las responsabilidades de la comunicación planeadas deliberadamente para favorecer la
realización de fines específicos.

2. La presencia de uno o varios centros de poder que controlan los esfuerzos de la organización y los dirigen hacia sus fines a partir de
una revisión continua de la actuación de la organización, y que en caso necesario, remodelan su estructura para incrementar su eficiencia.

3. La substitución del personal cuando éste no satisface sus requerimientos, o también la combinación del mismo por medio de
promociones o traslados.

Sin embargo, se debe señalar que la organización no siempre debe poseer una estructura y una asignación de papeles propios de una
estructura burocrática aún cuando se hable de una tendencia hacia la burocratización, de toda organización.60

Así, en, función de lo señalado, la organización se encuentra en condiciones más ventajosas para satisfacer las diferentes necesidades que
plantee la sociedad, de una manera más eficaz que el grupo y la asociación, de ahí el éxito de organizaciones como el ejército, las escuelas,
los hospitales, la iglesia, la administración pública, la empresa.

1.3.2. Sociedad y organización

Nuestra época se encuentra caracterizada por una sociedad organizada que se orienta hacia la eficacia y la eficiencia. En este ambiente la
organización se constituye como un instrumento coordinador de personas y recursos para la satisfacción de necesidades. En este sentido,
señala Amitai Etzioni:

57
.Vid. Gallino, Luciano. "Organización" en Diccionario de Sociología, México, Siglo XXI, 1995, pp. 661-665.
58
Heller, Herman. Teoría del Estado, México, FCE., 1987, p. 249.
59
Cfr. Etzioni, Amitai. Organizaciones modernas, México, UTHEA. 1986, pp. 4-5
60
Vid. Mayntz, Renate. Sociología de la organización, España, .Alianza Universidad. 1987, p. 26.
Nacemos dentro de organizaciones, somos educados por ellas y la mayor parte de nosotros consumimos buena parte de nuestra vida
trabajando para organizaciones. Empleamos gran parte de nuestro tiempo libre gastando, jugando y rezando en organizaciones. La
mayoría de nosotros morirá dentro de una organización, y cuando llegue el día del entierro la organización más grande de todas —el
Estado— deberá otorgar su permiso oficial.61

Las organizaciones no son una invención reciente. Los sumerios, asirios, caldeos, hititas , egipcios, romanos, aztecas, incas y chinos, por
mencionar algunas civilizaciones de la antigüedad, hicieron uso de la organización para construir obras hidráulicas (canales , acueductos,
reservas, esclusas, etcétera, para la irrigación); obras de defensa y comunicación (murallas y carreteras); y edificios destinados a
necesidades públicas (palacios; tumbas, templos).62

Sin embargo, en la sociedad moderna contamos con un gran número de organizaciones que satisfacen una mayor variedad de necesidades
de manera eficiente. Con el desarrollo del proceso, de industrialización a mediados del siglo XIX en Europa, las fábricas no se limitarían
solamente a fungir como un espacio para guardar las máquinas, sino que será el lugar donde comenzaron a manifestarse nuevas formas en
las relaciones de trabajo que terminarán por abarcar a una gran parte de la población, y que más tarde, penetrarán en una amplia gama de
esferas sociales.

Las organizaciones se encuentran condicionadas histórica y culturalmente. En este sentido, las organizaciones de la antigüedad eran pocas,
abarcaban a una pequeña fracción de los miembros de la sociedad y carecían de muchos de los principios que hacen de la organización un
instrumento eficiente en la actualidad. De esta forma, tenemos como ejemplo a las burocracias con las que contaban los imperios egipcio y
chino, en las cuales las posiciones en dicha organización no estaban separadas del status social, por lo que el reclutamiento estaba limitado
a la nobleza, y la distribución de recompensas por la actuación en la organización no era desempeñada por la misma organización.

La característica principal de la consolidación de una organización radica en un proceso denominado diferenciación social, es decir, que
las “partes” de una sociedad adquieren una identidad distinta. Este proceso se aprecia mejor en su magnitud sobre el fondo de una
sociedad primitiva. Las sociedades primitivas desempeñan las mismas funciones sociales básicas que las grandes y complejas. Funciones
que son la producción de bienes y servicios, la distribución de productos, la integración social y la normativa. En la sociedad primitiva o
poco diferenciada dichas funciones son desempeñadas por una sola unidad social como la familia o la iglesia, mientras que en una
sociedad altamente diferenciada, las funciones señaladas son servidas por diferentes unidades sociales. La importancia de la
diferenciación social en organizaciones especializadas en la sociedad moderna queda establecida por Etzioni en los siguientes términos:

La diferenciación es esencial para la revolución de la organización por dos razones relacionadas. En primer lugar, permite el
establecimiento de nuevas unidades sociales consagradas a funciones específicas, especialmente la de producción y distribución, dejando
las de integración social y normativa en manos de unidades más antiguas y más tradicionales, sobre todo, la familia. En segundo lugar,
hace posible la formación de unidades sociales "artificiales", deliberadamente planeadas para el servicio eficiente de estas funciones, tales
unidades tienen un sistema de normas y una estructura (incluyendo una autoridad jerárquica) que han sido instrumentadas para
adecuarse al fin o fines específicos de la organización. La producción, realizada antaño por el padre y sus hijos, se desarrolla ahora en la
fábrica, que el libre de poner a los más jóvenes a cargo de los rnás antiguos o de agrupar a los obreros en el orden que considere
eficiente.63

Las organizaciones que predominan por su número e importancia en el mundo moderno son las empresas (privadas y públicas, nacionales,
multinacionales y transnacionales), los partidos políticos, las iglesias (no sólo la iglesia católica), los ejércitos nacionales y la administración
pública. La organización es una forma idónea bajo determinadas condiciones. La creación de organizaciones y su integración a la estructura
de la sociedad es un proceso que descansa sobre varios supuestos, y sólo llega a manifestarse bajo ciertas condiciones, como veremos a
continuación.

1.3.2.1. La división del trabajo

Cuando muchas personas trabajan juntas solo es posible obtener los mejores resultados a través de la división del trabajo. Lo que
cualquier grupo descubre es que las tareas como la orientación de las actividades de los miembros o el asegurar los medios de
subsistencia, son actividades indispensables pero que no es posible que todos los miembros las lleven a cabo.

Por tal, el trabajo se divide básicamente porque dos o más individuos no pueden desarrollar al mismo tiempo la misma actividad en el
mismo lugar. Otros motivos por los que se divide el trabajo son:

1. Los hombres difieren en habilidad, capacidad, intereses, valores y simpatías vocacionales.

2. Actualmente, el conocimiento es tan amplio que hace imposible el ideal renacentista de que una misma persona pueda dominarlo
todo.

61
Etzioni, Amitai. Organizaciones...op. cit., p. 1.
62
Vid. García Pelayo, Manuel. Las. formas políticas en…op. cit., pp. 16-22.
63
Etzioni, Amitai. Organizaciones...op. cit., pp. 190-191.
El trabajo se divide porque la naturaleza del ser humano es limitada, y por tanto la división del trabajo tiene como consecuencia la
especialización. La especialización es la habilidad o conocimiento que se adquiere por la dedicación al cultivo de un arte, profesión u
oficio. La utilidad de la especialización es un elemento presente en toda sociedad: herrar un caballo, construir un mueble, vender
mercancías, reparar un auto, discutir una causa, curar los dientes, son actividades que se hacen más productivas cuando las personas que
las realizan poseen los conocimientos y la experiencia que resulta de hacer sólo ese trabajo y no otros.

Actualmente, por lo tanto, la división del trabajo se da en la descomposición de un determinado oficio, arte o profesión en ramas cada vez
más especializadas, pero también puede comprender sectores de actividad de una sociedad. Si la división del trabajo se origina como
consecuencia de las limitaciones humanas, más adelante ésta se derivará de factores económicos y técnicos, mismos que cambian en
función de razones histórico-sociales. Por ejemplo, se ha designado como división del trabajo la separación vertical de los aspectos
creativos, intelectuales y directivos del trabajo, de aquellos habituales, manuales, ejecutivos; en donde dependen los segundos respecto
de los primeros. Esta forma de división del trabajo, característica de las empresas productivas en la mayor parte de los países industriales,
es la llamada división técnica del trabajo.

1.3.2.2. La autoridad

La autoridad es una manifestación del poder que es capaz de atribuir a otros sujetos la posibilidad de ejercer un poder legítimo en una
cadena de sucesivas delegaciones. La autoridad es, entonces, una forma de poder consentido que se manifiesta solamente en la marco de la
organización. Así, la autoridad es “el derecho que tiene una persona por su nivel jerárquico a exigir a otra el cumplimiento responsable de
los deberes que le ha asignado en su condición de subordinado suyo". 64

En este sentido, se tiene autoridad cuando el sujeto pasivo de la relación de poder adopta como criterio de su propio comportamiento el
mandato del sujeto activo siempre y cuando se cumplan cuatro condiciones:

1. Que se comprenda el mandato.

2. Que el mandato no sea incompatible con los fines de la organización.

3. Que el mandato sea compatible con sus intereses o valores personales.

4. Que cuente con los medios para cumplir el mandato.

La autoridad en la organización se manifiesta a través de la estructura administrativa independientemente de las personas concretas que
participen en dicha relación de poder. En toda organización corresponde a la autoridad central tomar decisiones que coordinen la acción
del personal y de los recursos para alcanzar los fines de la organización, ya que por su posición jerárquica puede integrar y coordinar los
esfuerzos individuales en uno de conjunto.

A partir de la autoridad central, los niveles jerárquicos inferiores adquieren autoridad a través de la delegación, entendiendo por ésta un
acto mediante el cual un superior jerárquico confiere deberes y responsabilidades a un subalterno, otorgándole la autoridad requerida para
llevar a cabo tales funciones.

Toda organización reconoce dos posiciones estructurales: los niveles de autoridad y los grados de responsabilidad. La responsabilidad es la
obligación en que está todo integrante de una organización de dar cuenta por el debido cumplimiento de las tareas fijada a él. De esta
forma, la línea de autoridad o línea de mando va desde el nivel más alto hasta el nivel más bajo de autoridad. La línea de responsabilidad o
línea de ejecución, por su parte, va desde el más bajo hasta el más alto nivel de autoridad. Estas líneas también se conocen como líneas de
comunicación. Los canales de comunicación de una organización deben estar siempre abiertos para propiciar el desarrollo de una acción
rápida y ordenada.

Finalmente, además de la autoridad formal de la que hemos hablado, existe otro tipo de autoridad en la organización:

Cuando las decisiones y recomendaciones de un especialista se aceptan , por estar dentro de las normas establecidas para la respectiva
profesión u oficio y servir adecuadamente a los intereses de la empresa o institución, esa persona tiene autoridad técnica o funcional.65

La autoridad técnica o funcional se adquiere por el conocimiento o la habilidad particular en cualquier campo del conocimiento. Esta
autoridad no se desprende de la estructura formal de la organización, sino que es una cualidad subjetiva que lleva a adquirir a una persona
un reconocimiento por su saber.

1.3.2.3. El "hombre organización"

64
Jiménez Castro, Wilburg. Introducción al estudio de la teoría administrativa, México. FCE., 1970: p. 162.
65
Ibíd., p. 165. Cursivas en el original.
La sociedad moderna y sus organizaciones necesitan una clase de ser humano muy peculiar. Se pueden identificar cuatro características de
la personalidad que se busca desarrollar en el "hombre organización”:66

1. Capacidad de adaptación durante el ciclo vital diario a diferentes papeles que debe desempeñar y diferentes sistemas de autoridad a los
que se ve sometido.

2. Tolerancia a la frustración que permite que la persona se desprenda de preferencias y lazos subjetivos tratando entonces casos y no a
personas concretas. El conflicto no se resuelve recurriendo a la fuerza, sino apelando a reglas y compromisos.

3. Capacidad de diferir la gratificación, elemento que permite la presencia regular de los individuos en el trabajo y también posibilita
que se trabaje en una tarea rutinaria a un paso uniforme.

4. Orientación hacia el logro, o sea la urgencia de lograr recompensas materiales y/o simbólicas por apegarse a las reglas y por el
desempeño adecuado de tareas. Esta característica además permite que el sujeto se someta a pérdidas económicas y de posición debido a
una larga preparación educativa, ya que este sacrificio se compensará al ocupar niveles jerárquicos superiores dentro de la organización.

De que se posean o no estas características en la personalidad de un individuo, dependerá el que sea reclutado o no para participar en la
organización. Pero, a pesar de una selección de los más aptos para su desempeño en una organización, mucha gente que trabaja para
organizaciones se siente enajenada y frustrada a consecuencia de su trabajo.

El problema así se presenta en términos de buscar conciliar una estructura racional de la organización para el logro de sus objetivos con
un mínimo de efectos negativos para sus integrantes. Esta situación ha motivado el desarrollo de escuelas y tendencias que enuncian
principios con los que se trata de combinar los esfuerzos, valores e intereses humanos con los objetivos de la organización, como por
ejemplo, la Administración científica de Taylor y Fayol, la idea de Racionalidad Acotada de Herbert Simon, o el Enfoque Contingente de
Etzioni, por mencionar algunos.

Por otra parte, todas las sociedades actuales buscan desarrollar organizaciones modernas para obtener los bienes y servicios que éstas
producen. Sin embargo, la mayor parte de estas sociedades no cuentan con las condiciones que posibiliten la consolidación de las
características propias del "hombre organización" de occidente. En la mayor parte de los países, los individuos se orientan menos hacia
el logro y buscan gratificaciones a corto plazo. Cuando se establecen organizaciones modernas sin los requisitos en la conducta de las
personas se propicia el desarrollo de patologías como:

1. El uso de los medios de la organización para fines privados.

2. La preferencia en el reclutamiento de parientes y amigos sin hacer uso de criterios de aptitud y actitud para el puesto.

3. El desempeño en la organización tiene como objetivo la búsqueda de recompensas proporcionadas por sujetos o grupos que se
encuentran fuera de ella, más que en las otorgadas por la propia organización.

4. Ineficiencia por la escasa coordinación y por la falta de motivación.

Una de las organizaciones que en los países en desarrollo que es presa de estas patologías lo es la administración pública. A continuación,
describiremos el origen de esta organización pública.

1.4. La administración pública

Como señala Omar Guerrero,67 administración tiene el mismo significado en los idiomas que se derivaron del latín. Así, administración
deriva de la voz latina administratio compuesta por ad (a) y ministrare (servir, cuidar); que era empleada entre los romanos para referir el
acto o la función de prestar un servicio a otras personas. El foco de la palabra administratio lo ocupa el vocablo ministrare que deriva del
sustantivo minister ("el que sirve o ayuda"). Minister, a su vez, proviene de minis, voz referida a “lo menor", como contraste de magis ("lo
mayor"). Por consiguiente, el minister era el funcionario subordinado a la autoridad del magister, cuya tarea se circunscribía a la realización
de funciones subalternas. En suma: administrare, significaba entre los romanos, la satisfacción de las necesidades de la sociedad con un
esfuerzo extra por parte de los oficiales.

No obstante lo anterior, a partir de principios del siglo XX, con el término administración, se tiende a hacer énfasis en los procesos por los
cuales una organización (preferentemente la empresa privada capitalista) alcanza su objetivo.

De esta forma, Brook Adams en The Theory of Social Revolutions en 1913 define a la administración como “la capacidad de coordinar
hábilmente muchas energías sociales con frecuencia conflictivas, en un solo organismo, para que ellas puedan operar como una sola

66
Cfr. Etzioni, Amitai. Organizaciones…op. Cit., pp. 194-196.
67
Vid. López Alvarez, Francisco. La administración pública y la vida económica en Mé xico, pp. 22-23; citado por Guerrero, Omar. Principios de...op. cit., p. 37.
unidad”68. Para George Terry y Stephen Franklin administración es "un proceso muy particular consistente en las actividades de
planeación, organización; ejecución y control, desempeñadas para determinar y alcanzar los objetivos señalados con el uso de seres
humanos y otros recursos".69 Finalmente, Harorld Koontz y Heinz Weihrich conciben a la administración como "el proceso de diseñar y
mantener un ambiente en el que las personas, trabajando en grupos, alcancen con eficiencia metas seleccionadas". 70

Las definiciones enunciadas tienen en común percibir a la administración como un proceso, como una actividad que sigue una serie de
pasos tendientes a alcanzar un objetivo, tratando de sacar el mayor provecho de los recursos disponibles , en especial del recurso humano.

Por otra parte, la voz pública, igual que el término política, cuentan con la misma raíz etimológica: ambas derivan de pul (multiplicidad,
amplitud). De ésta raíz deriva la palabra polis (ciudad), que derivará al latín populus (pueblo). El sustantivo populus se adjetivó en puplicus
y luego en publicus, de donde viene público.71

Actualmente el término "público" posee diversas acepciones: lo oficial, lo notorio, lo manifiesto, lo sabido por todos, lo que pertenece al
pueblo; definido negativamente es aquello que no es privado. En términos generales , lo público es aquello que puede interesar
directamente a los ciudadanos, en su carácter civil o político, o a la sociedad. En sentido restringido, es aquello que compete al ejercicio
del poder, a lo que influye en la vida colectiva.

Lo público es un espacio impuesto al Estado, desde la sociedad, en el se consigue poner al margen de la lógica del mercado un complejo
de tareas percibidas como necesarias para la reproducción y desarrollo de dicha sociedad en una época determinada. 72 Las necesidades
públicas cambian a lo largo del tiempo porque son definidas desde la sociedad. La sociedad es cambiante y por lo tanto, cambia también
la naturaleza de sus demandas al poder político. Lo público es un ámbito social e históricamente determinado que no es lo estatal, pero lo
público requiere del Estado porque sólo a través del reconocimiento de éste adquiere un carácter regulativo universal que no podría
adquirir de otra forma:

"Por ello, no toda demanda social se convierte inmediatamente en necesidad pública, sólo cuando su satisfacción se considera obligatoria
mediante el reconocimiento político de la misma, es posible hablar de que ha adquirido un carácter público." 73

Las necesidades públicas son satisfechas a través de la actividad organizada del Estado, por tal, la administración pública se perfila como
un conjunto de organizaciones que deberán contar con las siguientes características:

a) Poseen una estructura a través de la cual se facilita el ejercicio del poder público sobre un territorio determinado.

b) Llevan a cabo la prestación de servicios a los ciudadanos y/o el control de las organizaciones privadas que los prestan.

Contar con un conjunto de organizaciones que tienen por fin la satisfacción de necesidades consideradas como públicas por la sociedad es
una característica propia del Estado, incluso, la administración pública, se presenta como la concreción del Estado.

En función de lo señalado, por administración pública entendemos el conjunto de organizaciones características del Estado que con su
actividad tienden a satisfacer necesidades consideradas como públicas por una sociedad dada. Sólo hay administración pública cuando
aparece históricamente el Estado, por tal, se puede decir que la evolución del Estado es la historia de la administración pública.

1.4.1. Dos percepciones sobre la génesis de la administración pública

Según Mariano Baena, son dos los factores que determinaron la aparición de la administración estatal: la centralización política y la
realización de tareas comunes permanentes y relevantes.74 La centralización política se desarrolla a partir de que en el interior de un
territorio delimitado solamente una instancia se haya legitimada para el ejercicio de la violencia con el fin de asegurar el orden en el interior
y asegurar su sobrevivencia frente al exterior, monopolizando los medios necesarios para el desempeño de dicha tarea, así como el
establecimiento de derecho positivo. La importancia de la realización de tareas comunes permanentes y relevantes desde las formas de
organización política de la antigüedad, como ha sido ya señalado, llevó al establecimiento de instancias administrativas que permitían el
flujo de recursos para alcanzar dichos objetivos. Actualmente, la organización, se presenta como el instrumento más eficaz para el logro de
objetivos.

La centralización de poder político y la realización de tareas comunes permanentes y relevantes se encuentran íntimamente vinculados:

La tarea a realizar puede ser la fuerza impulsora de la centralización política, pero aquélla puede ser también la consecuencia

68
Citado por Jiménez Castro, Wilburg. Introducción al estudio de…op. cit., p. 22
69
Terry, George y Franklin, Stephen. Principios de administración, México, C.E.C.S.A., 1986, p. 22.
70
Koontz, Harold y Weihrich, Heinz. Administración. Una perspectiva global, México, Mc Graw Hill, 1996, p. 4.
71
Cfr. Guerrero, Omar. Principios de…op. cit., pp. 40-41
72
Cfr. Gurza Lavalle, Adrián. La reconstrucción de lo Público. El caso Conasupo, México, ENEP Acatlán, 1994, p. 63
73
Gurza Lavalle, Adrián. "Lo público. Un descuido de la administración pública” en Estudios Políticos, México, FCP y S, núm. 5, octubre-diciembre, 1994, p. 148.
74
Baena del Alcázar, Mariano. Curso de...op. cit., pp. 25-27.
 inmediata de la formación del Estado territorial y estar encaminada funcionalmente a su conservación. 75

De esta suerte, cuando el poder político se encamina a la realización de una tarea considerada relevante, éste adquiere un importante nivel
de legitimidad, tolerando así los gobernados a dicho poder, porque éste es visto como necesario para la consecución del objetivo común.

Por otra parte, y desde una perspectiva marxista, Omar Guerrero establece cuatro condiciones históricas que deben cumplirse para el
desarrollo de la administración pública en el Estado capitalista.76

La primera condición consiste en la separación entre la sociedad y el Estado. El Estado se separa de la sociedad porque necesita
presentarse como "neutral" en la lucha de clases, y de esta forma, encontrarse en condiciones para mediar en dicho conflicto:

Precisamente en la medida que el Estado es la unidad política de las clases dominantes y que tiene como propósito evitar que la
sociedad se consuma en una lucha estéril, es que el propio Estado puede ponerse por encima de la sociedad y crear y reproducir
sus propias instituciones. Por tanto, el Estado es capaz de gobernar para las clases dominantes en el grado en que éstas se
someten a la par con las clases dominadas, a su dominio; el Estado puede gobernar la sociedad civil y paliar las luchas que se
dan en su seno, siempre que las clases dominantes —para seguir siéndolo —se subordinen a él.77

La necesidad de entablar una relación entre Estado y sociedad es la segunda condición. El Estado busca franquear su separación con la
sociedad pretendiendo dar unidad a la propia sociedad construyendo la noción de interés común, mismo que aspira a representar. De
esta forma el Estado, como guardián del interés común, podrá resolver el divorcio entre los intereses de clase de la burguesía y los del
proletariado.

La tercera condición se manifiesta en las formas de mediación entre la sociedad y el Estado: "Las clases [sociales] y la administración
pública son formas de mediación que comunican la sociedad y el Estado, pero que no resuelven su unidad”.78

Las clases sociales son colectividades en las que los individuos que integran la sociedad se vinculan con otros semejantes con quienes
comparten intereses. Así, en el ámbito político trascienden lo que en el espacio económico se presenta como particular, de forma tal que
ahora pueden ser escuchados por el Estado. Por su parte, "la administración pública con su mediación individualiza en la sociedad civil la
universalidad del Estado”.79

El Estado como guardián del interés general, por sí solo se encuentra imposibilitado para actuar en el ámb ito del interés particular.
Entonces, para atender las necesidades concretas de la burguesía o del proletariado se sirve de la administración pública. La universalidad
del Estado se concretiza en actos individuales a través de la administración pública.

Finalmente, la organización de la relación es la cuarta condición. "Las formas de relación están organizadas en delegaciones. Las clases,
hacia el siglo XIX, organizaban su delegación en el poder legislativo; hoy, siglo XX, incluyen también a las corporaciones y gremios
clasistas. La Administración pública desde el siglo XIX a la fecha está organizada, como delegación en el poder ejecutivo". 80

1.4.2. Breve descripción del desarrollo histórico de la administración pública

1.4.2. 1. La monarquía absoluta

La forma de organización del poder político designada como Estado nació en Europa, hacia el siglo XVI, bajo la forma primigenia de la
Monarquía Absoluta. A través de la Monarquía Absoluta se eliminaron los elementos característicos de la constitución económica, política
y social del feudalismo.

El feudo se integraba por una aldea rodeada por varias hectáreas de tierra labrada, ésta era trabajada por los aldeanos, y el espacio en su
conjunto era delimitado por una franja de terreno que podían ser praderas, yermos, bosques o pastos. La tierra cultivada era propiedad del
señor (que podía ser un noble o un miembro de la Iglesia) y parte de ésta era arrendada a los aldeanos; el producto de la tierra se destinaba
totalmente al autoconsumo. Dichos arrendatarios eran llamados siervos (del latín servus, esclavo) y tenían el derecho de mantener a su
familia unida, cualquiera que fuese la voluntad del señor feudal.

El sistema de organización feudal se basaba en la posesión de la tierra, en un sistema de obligaciones mutuas y de servicios. El señor
feudal, como el siervo, no poseían la tierra, sino que era el arrendatario de otro señor de mayor jerarquía. 81 Los feudos originalmente
fueron otorgados como recompensas personales, pero la posesión de esas tierras terminó siendo hereditaria. Se desarrolló entonces una

75
Ibid., p. 27.
76
Guerrero, Omar. La administración pública del Estado capitalista, México, Fontamara, 1995, pp.108-110.
77
Ibid. p.71.
78
Ibid. p. 92.
79
Ibid. p. 107.
80
Ibid., p 110.
81
Vid. Huberman, Leo. Los bienes terrenales del hombre. Historia de la riqueza de las naciones, M é x i c o . , N u e s t r o T i e m p o , 1 9 8 7 , 13-27.
administración patrimonial en la que se da una identidad entre los ámbitos de lo público y lo privado, es decir, los asuntos propios del
poder político no eran distinguidos de los asuntos domésticos del señor feudal. Las tareas administrativas y judiciales, de esta forma, se
hallan dispersas en manos de los nobles, de la Iglesia o incluso de las Ciudades. Este sistema de organización político-administrativo,
sumamente descentralizado, se desarrolló también a partir de las condiciones adversas de comunicación entre partes territoriales muy
alejadas entre sí.

Más tarde, terminó por imponerse como actividad económica el comercio. La incipiente actividad comercial propició que en los cruces de
caminos y a la orilla de las vías fluviales más importantes se establecieran ferias permanentes para el intercambio de mercancías, dando así
origen a las Ciudades libres. Dichas Ciudades debido a su riqueza pronto tuvieron, más poder que los señores feudales. La circulación de
mercancías junto con el desarraigo de los siervos del feudo cambiaron el panorama europeo entre los siglos X y XV. El comercio y la
producción de bienes destinados al intercambio sometió a su dependencia a las otras formas de producción. Hasta entonces, en el marco
del feudo autárquico, el productor de una mercancía también era su propietario, pero con el desarrollo del comercio el productor y el
vendedor son personas diferentes, y el producto se considera un medio para la obtención de dinero.

Sin embargo, para su mejor desempeño, este sistema económico necesitaba de caminos seguros y de una regulación administrativa y legal
previsibles y eficaces. Estas necesidades de los comerciantes coincidieron con la reivindicación de los monarcas del monopolio del poder
político dentro de su territorio:

El desposeimiento del poder administrativo de los estamentos por parte del soberano absoluto, es un completo paralelismo al
desarrollo de la empresa capitalista por la paulatina expropiación de los productores por cuenta propia. De la misma forma como
el funcionario administrativo ya no es el propietario del dinero que gasta, al trabajador ya no le pertenecen los medios de
producción con los cuales trabaja. Ambas empresas exigen una organización estrictamente racional del trabajo. Las relaciones
entre el poder y los súbditos se convierten de personales en materiales, con lo cual se posibilita la distinción entre la esfera oficial y
la iniciativa privada. Entonces se separan las esferas del Estado y de la sociedad.82

El rey tuvo como aliado importante a las Ciudades en su lucha con los señores. Así, el monarca tuvo que emplear el recurso de la fuerza,
materializado en el poder militar, como medio para centralizar el poder político. Como ya ha sido enunciado, la centralización del poder
político significa que dentro de un territorio dado solamente una instancia podía detentar el monopolio del uso de la fuerza.

El mantenimiento de un ejército permanente, para lograr este fin, requirió de una recaudación de impuestos estable, asimismo, con estos
ejércitos se consiguió la obtención de tributos financieros regulares. La función de recaudación de impuestos que era desempeñada por los
señores feudales pasó a manos del monarca. La recaudación de tributos se apoyó en el desarrollo de la burguesía dedicada a las prácticas
del comercio y de la industria tareas que fueron facilitadas con la construcción y el mantenimiento de los caminos que eran utilizados y
protegidos por el ejercito del monarca.

Con el fin de que el rey se asegurara del cobro de los impuestos, fue preciso que construyera un cuadro de funcionarios leales e
incondicionales que dieron origen a la organización comisarial. De esta forma, con el absolutismo, los cortesanos del soberano (chambelán,
mariscal, etc.) se convirtieron en funcionarios administrativos, aunque todavía al servicio personal del monarca, por lo que no pueden ser
considerados funcionarios públicos. Por encargo directo del soberano, revocable en cualquier momento, deben llevar a cabo la pacificación
del territorio, la recaudación de impuestos, la administración de la renta estatal y del soberano (todavía no separadas) y el apoyo e impulso
al comercio. Sin embargo las comisiones regias convivieron todavía con los oficios estamentales:

El oficio como función del Estado no es, sin embargo, un invento de la monarquía absoluta; ya se evidencia en las monarquías
medievales; sin embargo, en éstas no se conoce el sueldo como medio de pago por los servicios, y el ejercicio del cargo se da en
prebenda comerciable para producir beneficios. […] De hecho no es un cargo sino un medio de producir beneficios, una
propiedad privada que genera ingresos.83

El oficio estamental es un cargo perpetuo con poderes discrecionales, mientras que la comisión regia es una prerrogativa del soberano, por
lo que no posee poder propio, ya que se encauza solamente a la realización de la voluntad del rey en una tarea concreta. Además, el
monarca puede delegar en algún subordinado el derecho de nombrar comisarios. Esta forma de organización permitió el desarrollo de una
administración territorial que promoverá la centralización política, porque dicha administración territorial en manos de comisarios del
monarca fungió como "correa de transmisión entre el centro y la periferia, además de que es ciertamente el dispositivo de gobierno y
administración desde donde se promueve un conjunto de acciones y actividades que incrementan y dilatan la presencia del Estado en la
sociedad".84

Estos elementos colocaron al monarca absoluto en condiciones de enfrentarse exitosamente con los poderes feudales y estamentales, al
grado de convertir finalmente los oficios en dignidades desprovistas de función que podían ser vendidos a precio fijo a los particulares, e

82
Kühnl, Reinhard. “El liberalismo” en Abendroth, Wolfang y Lenk, Kurt, Introducción a la ciencia política, España, Anagrama, 1971, pp. 60-61.
83
Guerrero, Omar. La administración pública del…op. cit, p. 136.
84
Moreno Espinosa, Roberto. La Administración territorial en México. Antecedentes históricos. México, IAPEM-UAEM, 1995, p. 3.
incluso, se convirtieron en una fuente de ingresos para la corona a través de tributos que gravaban su posesión.85

Sin embargo, "bajo las monarquías del antiguo régimen todo el poder político estaba, por lo menos en teoría, concentrado en el soberano
(...) pero en realidad estaba asistido por un consejo que le presentaba las diversas opciones para la acción política. Darle su consejo
(consilium) era uno de los deberes de los vasallos para con su señor". 86

En esta época los ministros individuales (como Richelieu con Luis XIII en Francia) eran menos numerosos que los Consejos. En Nápoles y
en el Imperio Germánico, las organizaciones colegiadas encargadas de las finanzas llevaban el nombre de "cámaras" (Camara della Sommaria
y la Hofkammer, respectivamente). Los miembros de estos Consejos podían ser nobles y burgueses con formación legal. Además, como lo
explica Pere Molas Ribalta:

[...] el término "cámara" se aplicaba también a cuerpos de cuentas en Francia y Borgoña a partir de la Edad Media, así como en el
siglo XVIII en Prusia (Generalrechenkammer) y en Austria (Hofrechenkammer). Además, “cámara” puede referirse a la casa del
príncipe, como en Inglaterra, o al círculo político más confidencial del soberano, como en el caso de Federico II de Prusia. 87

Con estos instrumentos las Monarquías Absolutas europeas, a la par que avanzan sobre los poderes feudales, invaden cada vez más el
espacio social fomentando el desarrollo de empresas entre los burgueses para incrementar la riqueza del reino, además de propiciar la
seguridad y tranquilad de los súbditos.

Conforme se amplía el rango de acción regio, se hace más compleja la administración de los asuntos del reino, y por ende, se necesita
hechar mano de personal capaz. Ante esta situación en algunos monarcas se dio la preocupación, como en Luis XIV de Francia88, por contar
con buenos consejeros o en su defecto vigilar el trabajo de la alta nobleza, o el recurrir a burgueses y nobles secundones en detrimento de la
gran nobleza y los altos dignatarios eclesiásticos como Pedro el Grande de Rusia.89

Junto a estos integrantes de los cuerpos colegiados no tardará en aparecer una multitud de secretarios provenientes del bajo clero, la
nobleza más modesta y pequeños burgueses con formación jurídica. Pero, a pesar de que la burguesía comenzó a hacer sentir su presencia
en el ámbito público, estaba excluida del gobierno del Estado. Además aunque la Monarquía Absoluta apoyó la expansión de la actividad
económica burguesa, siempre quedaba la posibilidad de una intervención arbitraria del poder político en el proceso económico y en la
esfera de la vida privada que viniera a trastornar el desarrollo de los negocios. Esta situación orilló a la burguesía a buscar el control del
poder político.

1.4.2.2. El Estado liberal burgués

Ya en algunas obras de los pensadores del siglo XVIII se criticaba la legitimidad divina del poder real. El Estado devino entonces en una
institución humana, legitimada por la voluntad del pueblo, de ahí la misión que tenía el Estado de procurar el bien terrenal de sus súbditos,
mientras que al monarca se le concebía solamente como el mandatario del pueblo y no su señor por voluntad divina.

Con la Revolución francesa de 1789, la burguesía pretendió instaurar un nuevo orden social y político en el que se sustituyó la voluntad
regia por la autorregulación social a través de la ley. El 26 de agosto de ese año, en París, los representantes del pueblo, constituidos en
Asamblea Nacional, declararon los Derechos del Hombre y el Ciudadano. En los 17 artículos que integran dicha Declaración, se establece la
separación definitiva entre el Estado y la sociedad.

En el artículo 2° de la Declaración se establece que toda asociación política tiene como finalidad la conservación de la libertad, la propiedad,
la seguridad y la resistencia a la opresión; estos Derechos del Hombre son naturales e imprescriptibles. Los Derechos del Hombre son
inherentes a la vida privada, y por tal se ubican en el ámbito de la sociedad civil.

Los Derechos del Ciudadano contemplan el derecho a participar personalmente, o a través de representantes, en la formación de la ley, que
es la expresión de la voluntad general; también, y en virtud a la igualdad, todos los ciudadanos tienen derecho a ser admisibles a todas las
dignidades, puestos y empleos públicos, según su capacidad.

Para garantizar los Derechos del Hombre y el Ciudadano se hace necesaria la existencia de la fuerza pública para beneficio de todos,
entonces, los ciudadanos tienen que contribuir, en razón de sus posibilidades, al mantenimiento de la fuerza pública y poseen el derecho a
comprobar las necesidades de la contribución pública, a vigilar su empleo y a determinar su cuota, su base, su recaudación y su duración.

85
Vid. Baena del Alcázar, Mariano. Curso de...op. cit., pp. 88-89
86
Molas Ribalta, Pere. "El impacto de las instituciones centrales"', en Reinhard, Wolf gang, Las élites del poder y la construcción del Estado, México, FCE, 1997, p.
38.
87
Ibíd., p. 45.
88
"Ni vos, ni yo, hijo mío, iremos a buscar para esa clase de empleos a aquellos a quienes el alejamiento o su obscuridad ocultan a nuestra vista, sea cual fuere la capacidad
que puedan tener. Es preciso por necesidad decidirse sobre un pequeño número que el azar nos presenta, es decir que se encuentran ya en los cargos, o a quienes su
nacimiento o inclinación han colocado más cerca de nosotros" Luís XIV. Memorias., México, FCE, 1989, p.24.
89
Vid. Massie, Robert K. Pedro el Grande. Su vida y su mundo, Madrid, Alianza, 1986, pp. 100-114.
La sociedad tiene el deber de pedir cuentas de su administración a todo funcionario público.90

De acuerdo con lo anterior, la concepción burguesa del Estado se reduce, como señala Eduardo García de Enterría, al esquema de: leyes,
tribunales y orden público para garantizar la paz y seguridad, tanto en lo interno como con el exterior. 91

En este modelo se somete la acción del Poder Ejecutivo al control de los representantes del pueblo en el Parlamento, quienes a través de la
libre confrontación de opiniones, buscarán conformar el interés general, es decir, el "bien común". En el marco del Parlamento y por medio
de la discusión pública con argumentos razonables, los representantes de todo el pueblo formularán normas generales y abstractas que
coincidan con la opinión pública y que eviten la injerencia arbitraria del poder político en la vida privada.

El Poder Ejecutivo sólo entrará en acción como consecuencia de una ley aprobada por el Parlamento, eliminando así de la actividad estatal
el factor de la decisión personal imprevisible. Así, como explica Jörg Kammler:

La publicidad y la racionalidad han de garantizar la justicia. La autenticidad y juiciosidad de la praxis política. En cuanto al
contenido, esta praxis ha de limitarse a las medidas que posibiliten el desarrollo esencialmente autónomo de la sociedad. Como
función de la sociedad, y puesto a su servicio por ésta, el poder público sólo ha de dar el marco para una sociedad que por sí
misma se desarrolla de forma razonable.92

En esta lógica, naturalmente, no hay cabida para la organización administrativa que permitió el triunfo del monarca absoluto sobre el
orden feudal. La sociedad sobrevive en virtud de su propio dinamismo; El Estado solamente organiza el orden coactivo para respaldar la
ley, la libertad y la propiedad. El ciudadano obedece en virtud a la norma y no del ciudadano que la aplica.

Sin embargo la idea de "bien común" determinada a partir de una discusión que contrasta opiniones, es un ejercicio cuando la composición
social del Parlamento es relativamente homogénea. Los representantes del pueblo serán ciudadanos poseedores e ilustrados porque
solamente las personas cultas podían tener la suficiente capacidad de visión de las necesidades generales, por otra parte, como poseedores,
están obligados a pagar impuestos y vigilar el destino de los mismos. No obstante, la gran mayoría de los representantes parlamentarios
pudo lograr la formación intelectual que les permitía su "objetividad" gracias a su riqueza , debido a que ésta les permitía dedicar gran parte
de su tiempo a la discusión y análisis de las necesidades del pueblo. Así, bajo estas condiciones, se logró discernir rápidamente la
naturaleza del "bien común para todos los burgueses".

Paradójicamente, y a pesar del esquema liberal burgués de Estado, era necesario contar con un poder político organizado y extenso, capaz
de transformar la estructura social del absolutismo y cumplir los anhelos de la Revolución de 1789. En donde las tareas ejecutivas se
atribuyeron a órganos unipersonales, mientras que a los cuerpos colegiados se les asigna funciones consultivas. 93

La simple promulgación de nuevas leyes no bastaba para trasformar a la sociedad, esta labor de cambio fue asumida por la administración
pública:94

1. La administración pública centralizada se encargó de ejercer la facultad de gestión de los negocios públicos que detentaban las
desaparecidas clases privilegiadas.

2. La idea de igualdad conduce a sustituir a los poderes secundarios dependientes de la voluntad del soberano, por la estructura de la
administración centralizada, negando así la posibilidad de privilegios de clase o personales.

3. Por su parte, la administración pública, se convierte en un elemento que determina la extensión y perfección de las condiciones de
igualdad.

Más tarde, durante el siglo XIX, y nuevamente pese a los dictados de la teoría liberal burguesa, las necesidades del desarrollo de la
sociedad ampliaron el campo de acción de la administración pública, y por ende, del Poder Ejecutivo. Si la actividad comercial requirió en
principio de la centralización del poder político, la actividad industrial necesitó del proteccionismo y para ello exigió la puesta en marcha
de servicios de aduanas eficaces, además de una política de subvenciones.

Con la industrialización se incrementaron las tareas de la administración pública en materia de infraestructura al hacerse cargo, de manera
directa o supervisando, la construcción de obras y la prestación de servicios que son necesarios para el funcionamiento de la sociedad, tales
como la educación, los ferrocarriles, los servicios de correo, etcétera. Además, la actividad en ultramar de los Estados liberales burgueses
industrializados los determina el crecimiento de la organización destinada a controlar la administración colonial. De esta forma, la
administración pública se encuentra presente en la sociedad burguesa de una manera mejor organizada y más eficaz que en el régimen

90
Asamblea Nacional. Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano. Artículos 5, 6, 12, 13, 14 y 15.
91
Vid. García de Enterría, Eduardo. Revolución francesa y administración conte mporánea, Madrid, Taurus, 1981, pp. 20-26.
92
Kammler, Jörg. "Funciones de gobierno", en Abendroth, Wolfgang y Lenk, Kurt. Introducción a la ciencia política, España. Anagrama 1971. p. 192.
93
Vid. Baena del Alcázar, Mariano. Curso de...op. cit., p. 98.
94
García de Enterría, Eduardo. Revolución francesa y...op. cit., pp. 43-52.
absolutista.

Como hemos visto, para abordar el estudio de la administración pública debemos partir del estudio del poder. El poder es concebido como
una relación entre dos sujetos con voluntad donde el sujeto activo busca modificar la conducta del sujeto pasivo a través de una amenaza.
[...]
1.B GUERRERO, Omar
La Administración Pública del Estado
Capitalista.
5ª ed., Edit. Fontarama, México, 2002,
Págs. 31-62.
I. CRÍTICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. EL ESTUDIO DEL OBJETO

La Administración Pública es el desarrollo más reciente en el campo de las ciencias sociales; más precisamente, el campo de estudio más
reciente de la ciencia política. Sin embargo, por factores resumibles en su juventud, no ha consolidado su definición como objeto de
conocimiento. A esto debe agregarse la manía de los estudiosos por establecer «escuelas», «corrientes» o «tendencias» de la disciplina,
contribuyendo a fragmentar, más que a unificar, el campo de estudio. El problema mayor es, no obstante, la marcada orientación de los
politólogos por estudiar la Administración Pública como disciplina, más que como objeto,1 y situarla en la particularidad de cada marco
nacional, con la consiguiente proliferación de «teorías» parciales con validez igualmente parcial.

El resultado es el siguiente: la construcción de teoría se reduce a modelos formales y la investigación empírica a marcos nacionales. La
teoría de la Administración Pública es, por tanto, un proyecto, no una realidad. Sus estudiosos han producido esquemas, modelos y marcos
conceptuales sin conexión alguna con la realidad histórica, en tanto que las investigaciones empíricas sólo han descrito la parcialidad
implícita de cada marco nacional. En circunstancias tales, la definición de la administración pública sólo es válida en cada contexto
nacional, dejándose al margen la formulación de un concepto unívoco y general que sea válido para el modo de producción capitalista
como totalidad.

1. EL PROBLEMA DE DEFINICIÓN

La teoría de la Administración Pública capitalista está por elaborarse. Tal es la razón por la cual, alternativamente, es preferible hacer
referencia al estudio de la Administración Pública.

Los estudiosos de la Administración Pública, de Wilson a la fecha, han intentado definirla a partir de la identificación de un «centro fuerte»
y fronteras demarcables. Este esfuerzo ha tenido el siguiente proceso: comienza por delimitar las fronteras, para luego precisar el centro. La
cuestión es: ¿dónde comienza la administración pública y dónde termina? Los estudiosos han respondido: comienza donde concluye la
política y termina donde empieza la sociedad. Y han tenido razón, pero parcial e indirectamente. En efecto, la administración pública es
una relación que vincula al Estado con la sociedad, pero los estudiosos han deformado el hecho: en lugar de investigar el divorcio entre
sociedad y Estado, han formulado una falsa dicotomía: la de la política y la administración, suplantando el divorcio de la sociedad y el
Estado por el divorcio de la administración y la política. Es aquí donde principia el equívoco en la definición de la administración pública.
Las causas de esta desviación hay que buscadas en la dicotomía política-administración.

Moreland, uno de los pioneros de la disciplina, se propuso elaborar una fundamentación para la dicotomía política-administración; en su
opinión: «la política decide sobre los objetivos que serán alcanzados, la administración pone a la política en ejecución o para hablar en otras palabras,
realiza cosas»2. En esta perspectiva, las fronteras de la administración pública supondrían de un lado la política y del otro la sociedad. Los
estudiosos parten de la separación de la sociedad y el Estado, pero no han tomado conciencia del hecho; es decir, el Estado ha sido
sustituido por la política y la sociedad sólo se comprende como un supuesto de la acción administrativa. Es a partir de este momento
cuando los politólogos intentan definir la administración en oposición a la política.

A este respecto Wilson afirmó, en el primer estudio sustancial y exclusivamente dedicado a la administración pública, que ésta «es la parte más
evidente del gobierno, es el gobierno en acción; es el ejecutivo, es el que actúa, la dimensión más visible del gobierno y, por supuesto, es tan vieja como el
gobierno mismo».3 Antes que Wilson, Gaetano Mosca había argumentado que el gobierno «más que consentir o prohibir las modificaciones de
la constitución o de las leyes, consiste en dirigir como un todo la maquinaria militar, financiera, judicial y administrativa, o influir sobre
quienes la dirigen».4

1
Es sabido que cualquier objeto, es decir un hecho social, un fenómeno, es susceptible de estudio y por lo tanto es un objeto de conocimiento. Un estudio supone un objeto,
es decir, un hecho o fenómeno o un conjunto de hechos y fenómenos, que inspira y define un campo dado de conocimiento. El estudio o disciplina existe por cuanto explica
un fenómeno específico de la realidad, que le es propio y peculiar. El objeto es un hecho, el estudio su explicación analítica y sistemática. Sin embargo, cuando una
disciplina se reproduce a sí misma como abstracción formal, es decir, cuando crea modelos o conceptos prescriptivos o arquetípicos que idealizan la realidad, el estudio se
divorcia del objeto; la disciplina se hace etérea, celestial, formal. La Administración Pública está en esta situación. Tal es el tema de este capítulo.
2
Moreland, «The science of public administration», p. 414. En el plano disciplinario, en esta misma página agrega: «La ciencia política trata esencialmente con los métodos
por los cuales es formulada la política pública; y la emparentada Ciencia de la Administración Pública comienza donde la política termina.»
3
«The study of administration», p. 198.
4
Elementi di scienza politica, p. 171
La administración pública ha sido definida como la actividad misma del gobierno y el gobierno ha sido definido como una totalidad que
engloba el organismo actuante del Estado; pero éste ha quedado al margen de la definición, y el gobierno, que expresa su realidad como
organización de dominación, queda definido como una maquinaria formal dotada de poder propio. El gobierno y la administración han
sido concebidos como estructuras formales. Wilson y Mosca no han explicado las raíces sociales del poder gubernamental, ni el papel de la
administración pública como ejercicio de ese poder; no han señalado el origen del poder del gobierno en el seno del Estado, ni el origen de
su poder como el poder de las clases dominantes; no han comprendido, en fin, que el poder estatal que se ejerce en la sociedad no es sino la
relación que vincula dos entes que se encuentran separados, y que esa relación contribuye a establecer lazos de reciprocidad necesarios
para paliar los efectos de su divorcio.

Por esta razón, la definición de la administración pública ha sido distorsionada; se ha reducido el gobierno a la formalización organizada
de un dominio de clase, sin partir del poder de esta clase, y la administración pública confinada a la acción formal de ese gobierno. Los
estudiosos acertaron, pero sólo en la apariencia superficial del concepto formal del gobierno, por cuanto conciben la administración pública
al margen de la realidad que yace en la escisión del Estado y la sociedad.

Los publiadministrativistas tratan el problema en otra forma totalmente distinta. Así, Wilson define la administración pública como el
gobierno en acción y pone énfasis en la evidencia y visibilidad de tal acción; pero no señala para quiénes la acción gubernamental es
evidente y visible. No lo hizo, quizás, por su obviedad: es evidente y visible para los dominados. Son las clases dominadas las que sufren la
acción del gobierno, como acción de las clases dominantes; pero no se puede actuar sobre los dominados si no es precisamente para
dominarlos. El gobierno no existe sino para realizar un dominio de clase; el gobierno no es un dominio per se. Ni Wilson ni Mosca
comprenden el dominio de clase y, al suponer la acción gubernamental en la sociedad, producen definiciones formales plasmadas en la
superficialidad de los hechos.

No obstante, Wilson tiene el mérito de haber insinuado en su concepto de administración pública como gobierno en acción, la
desvinculación entre el Estado y la sociedad; sin embargo, al usar el concepto de política por el de Estado, fue incapaz de percibir la
realidad de la división de la sociedad y el Estado, formulando en su lugar la falsa dicotomía de administración y política. Aportó, no
obstante, un dato trascendental: que la administración pública, como gobierno en acción, no es sino la actividad de un ente en otro, que le
es ajeno; es el Estado presente en la sociedad por medio de la administración pública. Es, en suma, una relación entre el Estado y la
sociedad.5

Por su parte, Mosca afirmó que la esencia del gobierno consiste en dirigir o influir sobre quienes dirigen. Años después, Weber definió la
política como la «dirección o la influencia sobre la dirección de una asociación política». 6 Fundamentalmente, para ambos autores gobierno y
política son idénticos; los dos conceptos ponen énfasis en la categoría dirección. En contraste, conforme a Wilson y Moreland, la
administración cobra significado en la categoría acción. Estos son precisamente los fundamentos de la dicotomía política-administración,
problema fundamental de la Administración Pública como disciplina académica.7

La Administración Pública nace como disciplina a partir de la distinción entre política y administración y su esquema teórico originario
consiste en la célebre dicotomía planteada. Aunque la distinción entre decisión y acción no es desconocida antes de Wilson, 8 la dicotomía
formulada por él es el primer intento por delimitar el campo de estudio de la Administración pública, a partir de su diferenciación con la
política. El proyecto académico de Wilson consiste en poner a la luz del día una función del Estado hasta entonces casi marginada por el
pensamiento político: la función administrativa. El Estado es la organización política suprema que se levanta sobre la sociedad para
someterla a su dominio; pero el Estado no sólo asume una función política de dominio, sino que también desempeña otras funciones: la
económica, la ideológica y la administrativa. La misión de la dicotomía consiste en desembarazar la función administrativa de las restantes,
resaltando su sustantividad. Al efecto, Wilson formula una diferenciación mediante la cual la administración queda separada,

5
A mediados del siglo XIX, cuatro décadas antes de la obra de Wilson, Tocqueville había percibido la separación de la sociedad y el Estado. Sin embargo, como Wilson,
Tocqueville sólo apreció los efectos visibles sin remontarse a las causas. Observó la acción gubernamental en la vida civil como algo extraño a la sociedad, pero no fue
capaz de explicarla porque no llegó a comprender el antagonismo entre la sociedad y el Estado. En esta forma, señala que «bajo el antiguo régimen, al igual que en nuestros
días, no había en Francia, ciudad, burgo, pueblo, aldea, por pequeña que fuese, hospital, fábrica, convento ni colegio, que pudiese tener una voluntad independiente en sus
asuntos particulares, ni administrar según sus deseos sus propios bienes. Entonces como ahora, la administración tenía a los franceses bajo su tutela, y si la insolencia de esta
expresión todavía no se había revelado, ya existía al menos la realidad que expresaba». El antiguo régimen y la revolución, p. 86.
6
«La política como vocación», p.. 243.
7
Sin incurrir en exageración, se puede afirmar que el conocimiento acumulado y la construcción teórica de la Administración Pública puede resumirse en la separación entre
política y administración o bien, en su relación de parentesco. Sobre la primera línea pueden citarse las siguientes obras: Wilson, op. cit.; Moreland, op. cit.; Goodnow.
Politics and administration; Willoughby. The government of modern states; Gulick, «Politics Administration and 'the new deal»; Simon, El comportamiento administrativo,
especialmente el cap. 1; Riggs, «Professionalism, political science and, public administration». La segunda orientación se contempla en las siguientes obras: Martin,
«Political science and public administration»; Meniam, .The development of the theory for public administration»; Gulick, .La ciencia, los valores y la administración
pública». El resto de la literatura pone énfasis en la gerencia y omite relación con la política, acercándose más bien al concepto de «Ciencia Administrativa» que al de
Administración pública, tan en boga en la década de los treinta.
8
Hegel fue quien primero identificó y desarrolló la distinción entre la <<decisión» y la <<aplicación», en el capítulo sobre el poder del gobierno de su Filosofía. del
Derecho. Por su parte, Tocqueville tuvo el acierto de concebir esta distinción como una necesidad histórica. A este respecto afirmó lo siguiente: «es bastante extraño que, en
el seno de una sociedad tan ilustrada y donde la administración publica desempeñaba desde hacía mucho tiempo un papel tan importante, no se hubiera pensado en
...distinguir, sin separarlos, el poder que debe ejecutar del que debe supervisar y prescribir». Op. cit., pp. 250-251. Del mismo modo, Rousseau y Paine, desechando el
esquema tripartito de poderes, se inclinan por la visión dual entre el legislativo y el ejecutivo. Ver, respectivamente, El Contrato Social, pp. 240-242, y Los derechos del
hombre, pp. 184-185.
específicamente, de su hermana siamesa, la política; es su idea el evidenciar un nuevo campo de conocimiento, crear una nueva disciplina,9
destacándola a partir de la identificación de una función del Estado, la administración, en contraste con otra, la política.

La dicotomía de Wilson nace de una realidad histórica concreta; pero no le interesa explicar esa realidad, sino solamente situar la
Administración Pública en los cubículos de investigación y en las aulas universitarias. Sólo le interesa incorporar al conocimiento aquella
función del Estado denominada administración pública. Por esta razón, la dicotomía permanece en la superficie académica y la distinción
entre política y administración queda situada en el terreno conceptual. La separación de ambas se planteará en un modelo lógico, pero
desligado de la realidad. La dicotomía política-administración es falsa. Su formulación sólo atiende un interés académico.

Este espíritu propiamente académico que se percibe en la dicotomía política-administración, también es observable en
publiadministrativistas contemporáneos a Wilson: Goodnow y Willoughby. El primero plantea la dicotomía como una solución a la rigidez
del esquema tripartito de poderes, rigidez que impide obtener una imagen genuina de las funciones del Estado. La división tripartita de
poderes enmascara una confusión real en. tres legislación, ejecución y jurisdicción, tal y como tiene verificativo en el seno de cada órgano o
autoridad que se presume es exclusivamente legislativo, ejecutivo o judicial;10 esto es, la división tripartita de poderes es incapaz de
diferenciar las funciones del Estado porque las identifica con órganos que no son unifuncionales, sino plurifuncionales. Por tanto, no hay
que diferenciar estructuras para luego distinguir funciones, sino al revés: primero distinguir funciones y luego relacionarlas con cada
estructura concreta que la desempeña.

Goodnow, sin embargo, formula la dicotomía política-administración con un criterio analógico. En la misma forma como en un hombre se
puede distinguir su mente y su actividad, en el Estado se pueden diferenciar la voluntad y la acción, es decir, sus funciones primarias: la
expresión de la voluntad del Estado y la ejecución de esa voluntad. Ambas funciones se encuentran, en todos los Estados y son diferenciables en
la medida en que cada una se especifica con toda precisión, por cuanto asumen la expresión o la ejecución de la voluntad del Estado. Según
Goodnow, sin embargo, esta diferenciación se encuentra falsificada por la división tripartita de poderes, en la medida en que asigna
arbitrariamente la legislación, la ejecución y la jurisdicción a órganos que, en realidad, son plurifuncionales.11

De este modo, en lugar de atribuir cada función del Estado a un órgano concreto, la expresión y la ejecución de la voluntad del Estado
deben ser diferenciables análogamente tal como se distinguen la mente y la acción de un hombre;12 es decir, separando la expresión de la
voluntad del Estado y la ejecución de esa voluntad, 13 independientemente de los órganos a los cuales se atribuyen una u otra, o ambas a la
vez. Así, las funciones primarias del Estado no son identificables con órganos concretos plurifuncionales, sino con la política, por cuanto
ésta expresa la voluntad del Estado, y con administración, por cuanto la ejecuta.14

La distinción entre expresión y ejecución, tal como la formula Goodnow, tiene mucho más parentesco con la separación entre legislación y
ejecución (haciendo la salvedad de que nos referimos a funciones, no órganos), que con la división entre política y administración. Resulta
natural identificar la expresión de la voluntad del Estado con la legislación, más que con la política y, a su vez, la ejecución de la voluntad del Estado
con la ejecución más que con administración.

9
«Nadie escribió sistemáticamente de la administración como una rama de la ciencia del gobierno hasta que el presente siglo (XIX) hubiera pasado su primera juventud y
comenzado a cultivar su flor característica del pensamiento sistemático. Hasta nuestros días todos los politólogos a quienes leemos actualmente han pensado, argumentado y
dogmatizado sólo acerca de la constitución del gobierno; acerca de la naturaleza del Estado, la esencia y sede de la soberanía, el poder popular y las prerrogativas regias;
acerca de los grandes significados que yacen en el corazón del gobierno y los elevados fines señalados por la naturaleza y los espíritus humanos a los propósitos mismos del
gobierno. El campo central de controversia era el gran campo de la teoría en la cual la monarquía rompía lanzas contra la democracia, donde la monarquía había construido
baluartes de privilegio para sí misma y en la que acechaba la oportunidad de hacer buenas sus demandas de recibir sumisión de todos sus competidores. En medio de esta
gran guerra de principios, la administración no podía ordenar una tregua para su propia consideración. La cuestión era siempre: ¿quién hará las leyes y cómo deberán ser
esas leyes? La otra cuestión, cómo deberán las leyes ser administradas con inteligencia, con equidad, con rapidez y sin fricciones, era marginada como un 'detalle práctico'
que los empleados podían resolver después que los doctores hubieran convenido sus principios... el que la filosofía política tomara esta dirección no fue por supuesto un
accidente... la filosofía de todos los tiempos, como dijo Hegel, 'no es sino el espíritu de ese tiempo expresado en pensamiento abstracto'; y la filosofía política, como la
filosofía de cualquier otra clase, sólo ha ayudado a sostener el espíritu de los acontecimientos contemporáneos. La preocupación de los primeros tiempos estuvo casi siempre
relacionada con la constitución del gobierno; y consecuentemente esto fue lo que ocupó el pensamiento humano. Hubo poca o nula preocupación acerca de la administración
y mucho menos en lo que era atendido por administradores.» Op. cit., pp. 198-199.
10
«El órgano del gobierno cuya principal función es la ejecución de la voluntad del Estado está, frecuentemente, entrometido con la expresión de esa voluntad en sus
detalles. Esos detalles, sin embargo, cuando son expresados, deben conformarse con los principios generales establecidos por el órgano cuya principal responsabilidad es la
expresión. Esto es, la autoridad llamada ejecutiva tiene, en la mayoría de los casos, considerable poder legislativo o de ordenanza.
»Por otra parte, el órgano cuya principal responsabilidad es expresar la voluntad del Estado, por ejemplo, la legislatura, tiene generalmente el poder de control en una forma
u otra forma sobre la ejecución de la voluntad del Estado por el órgano en cuya ejecución está principalmente entrometido. Esto es, mientras las dos funciones primarias del
gobierno son susceptibles de diferenciación, los órganos del gobierno a los cuales el descargo es atribuido, no pueden ser claramente definidos.» Goodnow, Politics and
administration, p. 16.
11
«Es imposible asignar cada una de esas funciones a una autoridad separada, no meramente porque el ejercicio del poder gubernamental no pueda ser claramente repartido,
sino porque, como los sistemas políticos las realizan, esas dos funciones primarias del gobierno tienden a ser diferenciadas dentro de funciones menores y secundarias. El
descargo de cada una de esas funciones menores es atribuido a órganos gubernamentales separados e independientes. Estos órganos tienen su propio nombre y lugar en el
sistema gubernamental» lbid.
12
«Las funciones políticas se agrupan naturalmente bajo dos títulos, que son igualmente aplicables a las operaciones mentales y las acciones de personalidades
autoconscientes.» lbid, p. 9.
13
«La acción del Estado como entidad consiste en operaciones necesarias para la expresión de su voluntad y en operaciones necesarias para la ejecución de esa voluntad.
La voluntad del Estado o soberanía debe ser concretada y formulada antes que la acción política pueda ser realizada. La voluntad del Estado o soberanía debe ser ejecutada,
después de que ella ha sido formulada, si esa voluntad es el resultado de la acción gubernamental. Todas las acciones del Estado o de sus órganos, aunque son acometidas
con este propósito, una y otra facilitan la expresión de esa voluntad o ayudan en su ejecución.» lbid
14
<<Estas dos funciones del gobierno pueden, por propósitos de conveniencia, ser designadas respectivamente como política y administración. Política se relaciona con las
políticas o expresiones de la voluntad del Estado. Administración se relaciona con la ejecución de esas políticas.»lbid, p. 18.
La dicotomía política-administración de Goodnow viene a dar al traste con la diferenciación de las funciones primarias del Estado, en el
grado en que la expresión y la ejecución de la voluntad del Estado serían naturalmente identificables y atribuibles a dos funciones -no
órganos- que tradicionalmente se conocen como legislación y ejecución; es decir, Goodnow puede tener razón en cuanto no identificar
directamente las funciones primarias del Estado con los órganos denominados poder legislativo y poder ejecutivo, pero no en cuanto no
identificadas a las funciones de legislación y ejecución y, en su lugar, hacerla con política y administración. Si Goodnow hubiera
identificado funcionalmente el binomio expresión y ejecución con el de legislación y ejecución, en lugar de hacerlo con la dicotomía
política-administración, se hubiera situado ante la estructura real del régimen político bipolar tal y como el capitalismo lo ha engendrado,
ubicándose al mismo tiempo en la tradición teórica de Rousseau, Paine, Hegel, Tocqueville y Marx.

La dicotomía política-administración es artificiosamente identificada con expresión y ejecución, y Goodnow no aporta testimonio alguno
que pruebe que expresión sea política y ejecución sea administración. Aunque al realizar esta identificación aluda a «propósitos de
conveniencia», la «conveniencia» no le autoriza a identificar política con expresión y administración con ejecución. Goodnow se queda en
la superficialidad de la dicotomía política-administración.

Por su parte, William WiIloughby llega a la dicotomía política-administración por una vía distinta a la de Wilson y Goodnow. No realiza
una distinción funcional, sino una separación estructural. Sin embargo, como Wilson y Goodnow, Willoughby disiente con la división
tripartita de poderes, a la cual atribuye defectos y deficiencias.15 En su lugar, propone un esquema pentapartito 16 en el cual se incluye al
electorado y la administración como poderes del Estado.

La división tradicional de poderes fue formulada en época del predominio de las monarquías, razón por la cual se omitió al electorado
como una rama del gobierno que, no obstante, puede estar situada dentro o fuera de la maquinaria formal del Estado, según sus funciones
requieran permanencia y continuidad o en su caso, sólo la participación temporal en comicios y contiendas electorales. La presencia del
electorado satisface, pues, la laguna histórica dejada por la división tripartita de poderes.

En cuanto a la administración, el centro del problema no yace directamente en su distinción con política, sino con ejecución; es decir, el
fundamento de la dicotomía política-administración de Willoughby consiste en la distinción primaria entre administración y ejecución,
distinción en la que se basa la propia dicotomía. De este modo, en primer lugar se debe impugnar la confusión entre ejecución y
administración17y en segundo lugar definir su división conforme dos criterios: 1) diferenciar entre la supervisión del cumplimiento de la
ley y su cumplimiento efectivo18 y 2) diferenciar el ejecutivo como todo y la administración como parte.19

Disipada la confusión entre ejecución y administración, así como clarificadas sus diferencias, se puede plantear definiciones que les son
correspondientes. Willoughby, evidentemente te inspirado en el régimen político parlamentario -en el que se hace la distinción entre Jefe
de Estado y Jefe de Gobierno-, intenta llevar a cabo la definición funcional de ejecución20 y administración.21 La función ejecutiva consiste en la
representación gubernamental como totalidad y en la vigilancia del cumplimiento de la ley; por su parte, la función administrativa entraña el
administrar realmente la ley. Willoughby se cuida de no decir que la administración es ejecutiva, pero cae en la tautología de definirla como la
que administra la ley -por cierto, realmente, quizá porque el ejecutivo no lo hace «realmente»-, quedándonos, a fin de cuentas, sin el concepto
de función administrativa. De ambas definiciones, desprende que la función ejecutiva es naturalmente política, en tanto que la función

15
«La tradicional clasificación tripartita de los poderes gubernamentales. Basada en este principio de clasificación, todos los poderes del gobierno han sido ampliamente
concebidos dentro de una u otra de las tres grandes clases, de acuerdo a como ellos tienen que ver con 1) la determinación o establecimiento de la ley. 2) la interpretación de
la ley y 3) su cumplimiento. A estas tres clases han sido dados los nombres de Legislativo. Judicial y Ejecutivo. Estructuralmente considerado, se ha estimado que el
gobierno debe ser constituido por tres grandes ramas teniendo como funciones la creación, la adjudicación y el cumplimiento de la ley...» «No obstante el hecho que esta
división tripartita de los poderes gubernamentales ha recibido tal reconocimiento para darle la designación de división clásica de poderes gubernamentales. su examen podría
mostrar que ella no puede sujetarse a la prueba del análisis científico, y además de que incurre... en serias dificultades en el trabajo de problemas prácticos de la distribución
funcional de los poderes gubernamentales.» WilIoughby, The government of modern states, p. 217.
16
«El defecto de este sistema de clasificación (el tripartito) radica en el hecho de que fracasa en distinguir y hacer una provisión separada para las funciones del Electorado y
la Administración.» Ibid.
17
«La administración como una rama distinta del gobierno. En la clasificación tripartita de poderes gubernamentales, ningún reconocimiento es dado a la administración
como una función o rama separada del gobierno... es confundida con el ejecutivo y tratada como una parte de la función ejecutiva... los términos ejecutivo y administrativo
son también intercambiablemente usados. Esto es excesivamente desafortunado porque, como nosotros podemos verja, los dos términos deberían ser empleados como
connotación de operaciones que son distintas en carácter» Ibid, p.219.
18
«Para entender la diferencia entre los dos, cuando son propiamente empleados, es necesario distinguir entre dos cosas. La primera de éstas es la diferencia entre la función
de vigilar que las leyes sean cumplidas y aquella otra que hace realmente las cosas que las leyes señalan. Esta distinción es especialmente visible donde el ejercicio de la
autoridad es distribuido entre varios órganos o partes. Donde éste es el caso es evidente que debe haber alguna autoridad cuya especial función es la de vigilar la distribución
de las leyes de gobierno, determinar las responsabilidades especiales de las diferentes partes y regular que las relaciones de esta última con el resto sea un hecho cumplido.
Sin una autoridad tal, las diferentes partes no pueden ser correlacionadas dentro de un único sistema armonioso y realizar el trabajo en cooperación apropiada con las otras,
para la consecución de los fines comunes.» Ibid.
19
«La segunda distinción es entre el acto de una organización como totalidad y el acto de una de sus partes. Hay muchos casos donde. la acción gubernamental debe
representar la acción del gobierno como una unidad. Esto implica especialmente el campo completo de las relaciones internacionales, en las cuales está involucrado el trato
de algún órgano o autoridad cuya función sea la de representar el gobierno en esta capacidad.» tbid, pp. 219-220.
20
«Con estas distinciones y requerimientos en mente, la diferencia esencial que existe entre la función ejecutiva y la función administrativa, usando estos términos en su
sentido propiamente técnico, puede ser realizada. La función ejecutiva es la función de representar el gobierno como un todo y vigilar que todas sus leyes sean cumplidas
por sus diferentes partes.» Ibid, p. 220.
21
«La función administrativa es la función de administrar realmente la ley tal como es declarada por la rama legislativa e interpretada por la rama judicial del gobierno.»
Ibid.
administrativa es, como su nombre lo indica, naturalmente administrativa. 22 La dicotomía política-administración se ha vuelto a consumar,
de nueva cuenta, con la arbitrariedad habitual de los publiadministrativistas; arbitrariedad habitual que identifica la función ejecutiva con
la política, y no con la Jefatura de Estado en un régimen político parlamentario; que identifica, a su vez, la función administrativa,
normalmente atribuible al Jefe de Gobierno de ese mismo régimen, con la administración -en sentido restringido- como rama separada del
régimen político. La dicotomía de WiIloughby es tan falsa y superficial, como las que formularon sus predecesores: Wilson y Goodnow.

La dicotomía política-administración es el factor común del origen del estudio de la Administración Pública, en diferentes países del modo
de producción capitalista. Es formulada en Estados Unidos por Wilson, Goodnow y WiIloughby; en Inglaterra por MoreIand; y en
Alemania por Weber. La Administración Pública nace ya preñada de la dicotomía; su origen y desarrollo no se puede explicar al margen de
su propia dicotomía. Y es la dicotomía política-administración, precisamente, su talón de Aquiles. Gracias a ella, la Administración Pública
ha sido construida sobre pies de barro, sin conexión a la realidad; 23 además de la pantanosa cimentación proveída por la dicotomía política
administración, ha sido edificada sobre otra dicotomía igualmente vulnerable: la del hecho y el concepto. 24

Por esta razón sorprende tanto la separación de política y administración, como la forma en que es concebida. Los politólogos no
distinguen política y administración sobre la base de la identificación de hechos, sino en la construcción conceptual formal. Como corolario
a la dicotomía, Wilson plantea la inexistencia de fronteras reales entre política y administración. 25 ¿Para qué entonces habrán de
distinguirse? La respuesta sólo puede ser ésta: como construcción conceptual formal, la dicotomía política-administración sólo pretende
destacar, por comparación exclusión, dos elementos que, sin serIo, presenta como contrarios. 26 De este modo, los atributos de un polo –
administración- lo realzan frente a los atributos del otro -política-, elaborándose un mapa formal accesible al pensamiento. El problema, sin
embargo, no se resuelve.

La dicotomía es descriptiva, no explicativa; es incapaz de traslucir el fondo real sobre el que descansa la falsedad de la división entre
política y administración, es decir, el divorcio de la sociedad y el Estado. Por todo esto, el estudio de la Administración Pública debe
fundamentarse en hechos históricos que testimonien las relaciones de la sociedad y el Estado en diferentes modos de producción, no en
categorías formales que, aunque relativas al capitalismo, sólo describen con superficialidad y miopía las relaciones empíricas que
pretenden expresar. Cuando la ciencia política haya estudiado la administración pública en los diferentes modos de producción,
comparando sus peculiaridades históricas, y haya acumulado suficiente información sobre la realidad social en la cual está sumergida, el
problema de definición comenzará a ser resuelto.

2. EL PROBLEMA DE IDENTIDAD

La dicotomía política-administración es la clave de la teoría de la Administración Pública, inclusive para el enfoque que, sin superarla, la ha
puesto en tela de juicio: el enfoque de la política pública. La dicotomía dio origen, hacia la década de los cincuenta, a un replanteamiento
total de definición que, opuesto radicalmente a sus proposiciones, pretende superar las deficiencias e insuficiencias de la división de
política y administración y cimentar las bases de una categoría de administración pública en la que ambas ya no estén separadas, sino
unidas. Sin embargo, el enfoque de la política pública fracasa en su empeño: más que identificar y esclarecer las relaciones de la política y la
administración, las confunde en un término impreciso y tautológico: «política pública». Ambos conceptos, política y pública, son idénticos
porque se refieren a lo mismo: lo general o colectivo que encarnan en el Estado, como totalidad que integra todo lo individual*. La política
siempre es pública.

El enfoque de la política pública, que incluye a un grupo importante de politólogos27, sumerge a la política y la administración en este
pantanoso concepto de «política pública», no sólo indiferenciándolas sino agregando a la categoría administración pública organizaciones
políticas gubernamentales y extragubernamentales como los cuerpos legislativos y judiciales, partidos, grupos de presión y movimientos

22
Esta distinción es usualmente hecha para declarar que la función ejecutiva es esencialmente de carácter político; esto es, tiene que ver con la determinación de las políticas
generales y está involucrada con el ejercicio de la decisión de su uso; y la administración está interesada con la puesta en práctica de las políticas tal como son
determinadas por otros órganos.» Ibid.
23
El estudio de la Administración Pública capitalista no ha sido capaz de relacionar la realidad y el concepto de la administración pública. Ha hecho del concepto una
fórmula de reproducción de modelos y clasificaciones. desligados de la realidad. La función del concepto es completamente distinta; a este respecto, Kosík ha afirmado que
«la evidencia no coincide con la claridad y distinción de las cosas, sino más bien con la falta de claridad en la representación de ellas... el todo, pues, es accesible
directamente al hombre, pero como un todo caótico y nebuloso... el concepto de la cosa es la comprensión de ella y comprender lo que la cosa es significa conocer su
estructura. El rasgo más característico del conocimiento consiste en la descomposición del todo». Dialéctica de lo concreto, pp. 30, 39 y 40.
24
En ninguna ciencia es aceptable el divorcio entre hecho y concepto porque entre ambos existe una estrecha relación. «En sentido estricto, un hecho es un conjunto de
propiedades observadas, en tanto que un concepto es un artificio para operar con tales observaciones». Meehan, Pensamiento político contemporáneo, p. 21.
25
«No hay líneas de demarcación, que establezcan aparte las funciones administrativas de las no-administrativas, que puedan fluir entre éste y ese departamento de gobierno,
sin ir de lo alto de una colina al fondo de un valle, sobre vertiginosas alturas de distinciones y al través de densas junglas de disposiciones estatutarias, acá y acullá alrededor
de 'síes', 'peros', 'cuántos', 'sin embargos', hasta que unos y otros se pierdan al ojo común no acostumbrado a esta clase de indagaciones y consecuentemente, no habituado al
teodolito del discernimiento lógico.» Wilson, op. cit., p. 211.
26
«La dicotomía es útil para establecer comparaciones, pero no tiene el poder de explicar. Su principal utilidad es la de ayudar a enfocar la observación y sugerir
investigaciones ulteriores.» Meehan, op. cit., p. 35.
*
Recordemos que los griegos llamaban Polís y los romanos Respública al Estado, para referirse a la entidad en la cual se concreta el interés colectivo.
27
Los principales miembros de esta orientación son los siguientes: White, Introducción al estudio de la administración pública; Gaus, «The present status of public
administration»; Dimock, Administración Pública; Pffifner, Public administration; Truman, The governmental process; Morstein Marx, Elements of public administration;
Reagan, The administration of Public policy.
de opinión.28

La política pública es un proceso en el cual concurren los más variados organismos políticos, gubernamentales y no gubernamentales. La
formulación teórica de este proceso no sólo borra el antagonismo entre la sociedad y el Estado; también se disipa la distinción de lo público
y lo privado: en la política pública los intereses privados se transforman en públicos y los intereses públicos se convierten en privados. La
política pública desplaza y sustituye a la administración pública y, al reconciliar, cristalizar y conjugar los intereses privados en el interés
público, toma para sí un cometido natural de la administración del Estado. Pero, a su vez, la política pública también desplaza y limita el
concepto de política, circunscribiéndola a una mera recepción de los intereses de grupos e individuos. 29

La política ha sido reducida y la administración sustituida. ¿Qué es la administración pública? Nada: se confunde con la política 30 o con la
política pública31. Al esfumarse el divorcio del Estado y la sociedad, desaparece la intermediación y, por tanto, la administración pública
como relación entre ambos. El enfoque de la política pública, al impugnar la dicotomía política-administración, ha llevado el problema al
otro polo. Pretendiendo resolver el pecado de exceso en la dicotomía política administración, el enfoque de la política pública cae en el
pecado de defecto: si el exceso de la dicotomía fue divorciar lo inseparable, el defecto de la política pública fue identificar lo inconfundible;
es decir, es tan cierto que la administración pública es a la vez administración y política, como lo es que ambas integran una estructura
dual, pero inconfundible. No se debe divorciar política y administración, pero tampoco se han de confundir.

La política pública es un concepto que, por tanto, también borra las fronteras entre política y administración porque, como lo declara
Dimock, la política se relaciona con todo aquello involucrado con la formulación de la política pública; y, como además de concebir los
planes de acción los lleva a cabo, usurpa la acción misma que corresponde acometer a la administración. La política pública y las
reorientaciones del campo de la Administración Pública en la década de los cincuenta no sólo no resuelven el problema de definición, sino
que abren otro mayor: el problema de identidad. 32

El enfoque de la política pública echa por la borda los logros, no sólo de los fundadores de la disciplina, sino de todo el conocimiento
acumulado. White, Gaus, Pffifner y Dimock pierden de vista el objeto de la Administración Pública. Los autores de la dicotomía definieron
parcialmente la administración pública como una función específica del Estado; la separación, aunque fue artificial, al menos delimitó
provisionalmente el perfil de la acción gubernamental. En cambio, el enfoque de la política pública no sólo desconoce su diferenciación,
sino que incluso la pierde de vista: la administración pública se disipa en la bruma creada por la política pública; en lugar de sostener el
principio de la distinción entre vida pública y vida privada -implícito en la dicotomía política-administración-, el enfoque de la política
pública confunde en el seno de este mismo concepto organismos representativos de la sociedad civil (parlamento, partidos, grupos de
presión y movimientos de opinión), con instituciones del Estado (el ejecutivo y el judicial), haciendo imposible identificar y definir la
administración pública.

El estudio pierde su objeto. La política pública conjuga los intereses y los conflictos de clase en un proceso político que, como si se tratara
de un mercado de economía liberal, permite a las organizaciones, no a las clases, negociar o contender en un juego institucional en el que el
interés privado ha sido formalmente sacrificado con miras del interés público. Sin fronteras perceptibles, sociedad y Estado son uno. Del
mismo modo, no hay gobierno de clases, porque no hay dominio ni explotación de clase; la política pública es la varita mágica que
convierte a la lucha de clases en una contienda entre organismos formales: partidos, grupos de presión, burocracias, legislaturas, ejecutivos
y poderes judiciales, sin que unos u otros sean necesariamente diferenciables como públicos o privados.

Al disiparse los linderos de la vida privada y la vida pública, el Estado político es confundido con la sociedad civil sobre la cual ejerce su
dominio, desapareciendo un rasgo característico del modo de producción capitalista: la división del Estado y la sociedad. Sin tal división, la
administración pública también desaparece confundida, en la política pública, con el parlamento, los partidos, los grupos de presión y los

28
La polivalencia del término «política pública» queda manifiesta en la siguiente definición de Dimock: «La política pública es la reconciliación y la cristalización de los
puntos de vista y los deseos de muchas personas y grupos en el cuerpo social... la reconciliación de diversos intereses en el interés público en una empresa conjunta de
ambos poderes, el legislativo y el ejecutivo.» Citado por Landau, «El concepto de la toma de decisiones en el campo de la administración pública», p. 22.
29
«Por política se entiende todo lo que hace el gobierno en el sentido de determinar la política pública, estimando la presión de los grupos de intereses sobre el conjunto,
incluida la administración.» ibid.
30
Una definición de administración pública harto incluyente es la de Marshall Dimock: «La administración pública está relacionada con 'el qué' y ‘el cómo' del gobierno. El
'qué' es la materia, el conocimiento técnico del campo que capacita al administrador para realizar sus tareas. El 'cómo' es las técnicas de gerencia, los principios de
acuerdo a los cuales los programas cooperativos son realizados con eficacia.» «The study of administration», p. 31. En esta definición el «qué», o sea la voluntad política
de establecer los fines del Estad, ha sido remplazado y confundido por el conocimiento del campo. El “cómo”, por su parte, que implica la realización de la voluntad política,
ha sido substituido por técnicas de gerencia. Lo que en la dicotomía aparece como una separación para definir, distinguiendo política y administración, en el enfoque de la
política pública aparece confundido.
31
Una definición de administración pública que la confunde con política pública, es la formulada por Pffifnery Presthus. <<La administración pública puede ser definida
como la coordinación de esfuerzas individuales y de grupo para realizar la política pública.>> Public administration, P. 7. Reconciliar, cristalizar y conjugar intereses
particulares en, el interés público, es coordinar esfuerzos de individuos y grupos. Según este enfoque, la coordinación es un cometido de la política pública, no de la
administración pública. Estamos ante un caso patente.
32
«Las definiciones de postguerra originaron una serie de problemas que constituyen un desafío a la integridad del 'campo'. Destinados a compensar la rigidez de la
dicotomía política-administración, alcanzaron tal extensión que ya no revisten ninguna significación. Hacen prácticamente imposible especificar un área de actividad que no
pueda considerarse situada dentro del ámbito de la administración. Sin embargo, en su contexto, resulta evidente que White y Pffifner se refieren sólo al gobierno. Nos
vemos entonces enfrentados, sin embargo, con un área de interés que abarca todas las ramas de la actividad gubernamental. Las legislaturas, los poderes ejecutivos, las
cortes, los partidos y la burocracia, todos ‘realizan operaciones que tienen corno finalidad el cumplimiento de la imposición de la política pública... el campo de la
Administración Pública queda entonces corno una masa imprecisa y vacilante, no es posible distinguirlo de la Ciencia Política... la Administración Pública no es un
subcampo de la Ciencia Política; se trata en ambos casos de una misma disciplina. En el esfuerzo por definir el campo, el campo se evapora.» Landau, op. cit., pp. 20-21.
movimientos de opinión. La Administración Pública no sólo ha dejado de ser definida, también ha perdido identidad.

II. CRITICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA. EL OBJETO DE ESTUDIO

El estudio de la Administración Pública ha acumulado y desarrollado conocimientos sobre esta disciplina, pero no sobre el objeto que le es
propio. El estudio de la Administración Pública es el estudio de la disciplina conocida con tal denominación. Los publiadministrativistas se
han preocupado por desarrollar categorías de análisis que, en lugar de ser construidas desde la realidad, han sido formuladas hacia el
interior de la disciplina. El objeto del estudio ha sido parcialmente definido al través de la dicotomía política-administración y
arbitrariamente sustituido y esfumado en el enfoque de la política pública. El Movimiento de Administración Científica, que agrupó en la
década de los treinta a los principales prosélitos de Taylor y Fayol -Gulick y Urwick entre los principales-, estuvo tan preocupado por crear
una Ciencia Administrativa general que arrancó a la Administración Pública de su campo académico natural: Ciencia Política.

La administración pública, un objeto de estudio sin definición ni identificación, ha derivado, como preocupa a Waldo, en una materia sin
disciplina.1 En los sesenta, la Administración Pública se encontró en una crisis de identidad 2 y en los setenta en una crisis de creatividad.3

La crisis de creatividad, a la que hemos aludido, no es sino el resultado natural de aquello que los norteamericanos han dado en llamar
«crisis de identidad» o «crisis intelectual». Del mismo modo, la crisis de identidad no es sino el efecto de las distorsiones producidas por la
indefinición y la ausencia de identidad. En los setenta se pone de manifiesto, como crisis, lo que comenzó a incubarse desde finales del
siglo pasado: la dicotomía política-administración, que sólo logró diferenciar y situar la administración pública, desorienta la disciplina
respecto del objeto; el enfoque de la política pública, por su parte, desplaza la disciplina respecto del objeto, confundiendo política con
administración y administración con política.

La crisis de identidad no es sino la consecuencia manifiesta de la pérdida de una disciplina, la Administración Pública, del objeto que le es
propio. La crisis de creatividad, por su parte, no es sino el resultado producido por la ausencia de una materia sobre la cual fundamentarse
un estudio. El edificio del estudio de la Administración Pública Capitalista se desploma, porque sus cimientos, la materia de estudio, se han
evaporado.

3. EL PROBLEMA DE LA HISTORIA

El estudio de la Administración Pública fracasó porque no atendió a la historia como fuente de conocimiento. Fracasó porque el estudio y el
objeto quedaron separados; porque quien conoce y lo conocido fueron aislados, porque quien conoce no es autor y actor de la historia, sino
un sujeto situado fuera de la realidad. La crisis de identidad, que es una toma de conciencia de los académicos de la Administración
Pública y un reencuentro de una disciplina con su realidad, consiste en la manifestación de un claro divorcio del científico y su disciplina,
con la materia que da contenido a esa disciplina. Esto demuestra que la Administración Pública, es el estudio de la Administración Pública, es
decir, de la disciplina, no del objeto.

No es accidental que sea a mediados de los cincuenta cuando la Administración Pública se encuentra sin objeto de estudio; éste se
desvaneció con el concepto de política pública, cuando política y administración quedaron identificadas. Hasta entonces, los
publiadministrativistas habían trabajado sobre un objeto distorsionado, pero al fin objeto. En tanto que la dicotomía política-administración
había proporcionado un centro de interés y un esfuerzo por distinguir administración y política, como una base de producción intelectual,
el enfoque de política pública, al fundir política y administración en la noción de política pública, extravió el objeto y dejó a los estudiosos
con las manos vacías. Lo que siguió a la década de los cincuenta, sin embargo, fue peor.

La ausencia de un objeto de estudio dio pie a las más variadas versiones. Algunos pensadores declararon el requiem de la Administración
Pública,4 otros argumentaron un esfuerzo de reorientación 5 y el resto atribuyó la identificación de la historia reciente de la disciplina con la

1
En 1968 Waldo manifestó su preocupación, acerca de cierta afirmación en el sentido de que la sociología es una disciplina en busca de un objeto y la administración
pública un objeto en busca de una disciplina. «Scope of the theory of public administration», p. 1. En forma similar, Caiden afirmó en 1965 que la Administración Pública
no es «una nueva área, sino un nuevo interés en un viejo objeto al que nuevas técnicas, que han sido desarrolladas en poco tiempo, pudieron ser aplicadas». «In defense of
public administration», p. 227.
2
Aunque la «crisis de identidad» de la Administración Pública tiene su origen a mediados de los cincuenta, se manifiesta en forma nítida en los sesenta. Una buena parte de
la literatura está destinada a analizar la crisis. Destacan en particular las siguientes obras: Mosher, «Research in public administration»; Parker, «The end of public
administration»; Caiden, op. cit.; Waldo, op. cit.; Riggs, «Professionalism, political science and the scope of public administration»; Landau, «El concepto de la toma de
decisiones en el campo de la administración pública»; Mac Curdy, Public administration. A bibliography; Ostrom, The intellectual crisis in the american public
administration; Marini, The new public administration; Savage, «Dismantling the administrative state».
3
Una revisión selectiva, no exhaustiva, de la literatura de la Administración Pública, dio por resultado que entre 1887 y la década de los setenta existe una tendencia
descendente en las aportaciones de los estudiosos, hasta hacerse crítica en nuestro tiempo. Exponemos las causas de esta crisis en las páginas siguientes.
4
Mosher y Parker fueron especialmente pesimistas. El primero afirmó, respecto de la administración pública, que «quizás es mejor que no sea definida. Es más bien un área
de interés que una disciplina; más un foco que una ciencia independiente». Op. cit., p. 177. Parker, por su parte, dijo acerca de la Administración Pública, que «ninguna
ciencia o arte puede ser identificada por este título, mucho menos una práctica independiente o una disciplina intelectual coherente. El término no tiene relación con el
mundo del pensamiento sistemático». Op. cit., p. 99.
5
Caiden, Mac Curdy y Landau han sugerido que la crisis de identidad obedece a un desequilibrio natural dado por la reconstrucción del campo de la Administración Pública.
Ostrom la acredita la pérdida del paradigma de la dicotomía política-administración, durante los cincuenta.
omnipresencia de la crisis.6 Sin embargo, los estudiosos de la Administración Pública respondieron a la crisis de identidad en la misma
forma en que habían producido y reproducido el conocimiento de la disciplina: elaborando fórmulas lapidarias para el estudio,
reorientando el estudio o haciendo de la crisis una categoría para el estudio. En ningún caso replanteó la relación entre la disciplina y el
objeto; la crisis de identidad se convirtió en el objeto del estudio, no en la forma de encontrar, identificar y definir la materia. Como
siempre, la disciplina siguió siendo la materia de la disciplina.

Hay distorsiones en la dicotomía política-administración y en el concepto de política pública; pero también hay un esfuerzo por crear e
innovar. Sin objeto real de estudio y situada como centro de disertaciones y polémicas, la crisis de identidad, sin ser resuelta, desembocó en
una crisis de creatividad y esta crisis en el ambiente intelectual contemporáneo en el que se desenvuelve el estudio de la Administración
Pública.7 De la indefinición, la Administración Pública derivó a la ausencia de identificación, para luego pasar a la improductividad, Pero la
improductividad no es sino el resultado del problema básico, el pecado original de la Administración Pública: el problema de definición.
La Administración Pública ha recorrido un ciclo, un círculo vicioso que, comenzando en la indefinición ha vuelto a la indefinición.

La falta de creatividad es un problema que, en contraste con la actitud de los publiadministrativistas contemporáneos, no se resolverá con
el estudio del objeto sino con el objeto del estudio. La administración pública habrá de encontrarse consigo misma como fenómeno real,
histórico y concreto. La administración pública es un sujeto histórico que existe en el tiempo y el espacio, y que tuvo y tiene una realidad
específica en los distintos modos de producción que se han sucedido en la historia.8

Situando la administración pública como centro de análisis y concibiendo su estudio como parte integrante de su realidad, el problema de
la historia surge como el primer punto de la explicación de aquélla dentro del marco y la especificidad de cada modo de producción.9 Lo
importante para esta disertación no radica tanto en el análisis de todos los modos de producción, o en el estudio cabal de cualquiera de
ellos; lo interesante para este trabajo es precisar y explicar el papel histórico de la administración pública en el modo de producción
capitalista, destacando sus orígenes inmediatos. Por tanto, la especificidad histórica de la administración pública la situamos
exclusivamente en el capitalismo, pero sin desatender sus orígenes en el modo de producción feudal. Así pues, considerando su
pertenencia social, económica y política, es preocupación en este trabajo especificar estructuras, procesos y funciones de la administración
pública que la identifican y definen como un objeto concreto de estudio.

Algunos estudios han destacado la importancia de las fuentes originales de la administración pública,10 aportando datos sobre la materia
en los modos de producción que precedieron al feudalismo; sin embargo, para este trabajo, los antecedentes prefeudales sólo son
ilustración histórica. La importancia de esos estudios consiste en demostrar la existencia de grandes organizaciones administrativas del
Estado, con antelación al capitalismo y, a la vez, evidenciar la peculiaridad de la administración pública en cada modo de producción.
Hacen énfasis en el carácter centralizado del Estado y la extensión creciente de su actividad por medio de la administración pública. Tal es
el caso de Wittfogel con el concepto de despotismo oriental, y de Eisenstadt con la categoría de Imperio burocrático.11 Sin conexión alguna, con

6
Waldo es el prototipo de esta versión: «El efecto de las complejas nuevas tareas sumadas a los ataques críticos, han creado una crisis de identidad de la Administración
Pública. La relación de la naturaleza y los límites del objeto con los métodos, estudio y enseñanza de esta materia, se ha convertido en problemática. Ahora. a dos décadas de
los ataques críticos, la crisis de identidad no ha sido resuelta satisfactoriamente. La mayoría de los problemas teóricos importantes de la administración pública están
relacionados a esta continua crisis, a las formas mediante las cuales puede resolverse y a las implicaciones y resultados de las resoluciones posibles». Op. cit., p. 5.
7
Durante los estudios doctorales y la preparación de cuaderno Teoría administrativa de la ciencia política, aprecié una tendencia descendente en la creatividad e innovación
del conocimiento de la Administración Pública, Este hecho quedó corroborado en el semestre correspondiente al Estudio de la Administración pública (una cátedra
universitaria a mi cargo). Fueron expuestas y discutidas, cronológicamente, la siguientes obras: Wilson«The study of administration»; Goodnow, politics and
administration; Moreland, <<The science of public administration>>; Willoughby, the government of modern states; White, <<Public administration>> y <<The meaning of
principles in public administration; Dimock, <<What is public administration?>>, <<The meaning and scope of public administration>>y <<The study of administration>>;
Gulick, <<Politics, administration and “the new deal”>> y <<La ciencia, los valores y la administración pública>>; Merriam, <<The development for the theory of
administration>>; Dahl, <<The science of public administration>>; Simon, <<A comment on “the scienceof public administration”>>; Parker, <<The end of public
administration>>; Caiden, <<In defense of public administration>>; Waldo, <<The scope of the theory of public administration>>; Riggs, <<Professionalism, political
science and the scope of public administration >>; Cadwell, <<Methodology in the theory of public administration>>; Ostrom, <<Public choice. A different approach to the
study of public administration>>; Kirhart, <<Toward a theory of public administration>>; Savage, <<Dismantling the administrative state>>; y Ridley, <<Public
administration: cause for discontent>>. Durante el curso el consenso indicó que conforme avanzábamos en el análisis de las obras antiguas hacia recientes, la creatividad y
novedad del conocimiento disminuía. La lectura incluyó articulas completos, capítulos de libros y, sin ser exhaustiva, contempló lo mas selecto y representativo de los
ensayos y obras más citadas por los tratadistas. Se consultaron ensayos de precursores como los de Wilson y Moreland; obras reconocidas, como las antologías de
Charlesworth (Waldo, Riggs y Caldwell) y Marini (Kirhart); articulos de la celebérrima Public administration review (Dahl, Simon y Ostrom); y otros de origen diverso. La
inclusión fue que en la actualidad la administración pública vive una crisis de creatividad.
8
Como sucesión de modos de producción no debe entenderse un desarrollo unilineal, cuyo proceso pone a un modo de producción necesariamente después de otro. Los
modos de producción son una representación simplificada de las estructuras características de las diversas formaciones económico-sociales y de sus leyes fundamentales de
movimiento». Melotti, Marx y el Tercer Mundo, p. 13. Esfuerzos intelectuales encomiables por precisar el carácter explicativo de los modos de producción se encuentran en
Godelier. Esquema de evolución de las sociedades, Cap. 1 y en Teoría marxista de las sociedades precapitalistas, Introducción; y en Fioravanti, El concepto de modo de
producción, Cap. 1.
9
«Modo determinado de producción» ...es la «relación mutua entre los individuos como una relación activa y determinada respecto a la naturaleza inorgánica, modo de
trabajo determinado». Marx, Fundamentos de la economía política, p. 379. «Se entiende por modo de producción la forma particular como, en una fase determinada de
desarrollo social, se desenvuelve el proceso de metabolismo entre hombre y naturaleza, es decir, el proceso que permite producir bienes materiales y, en especial, los
medios de subsistencia y producción.» Melotti, op. cit., p. 10. Para profundizar en este concepto, ver: Fioravanti, op. cit., Cap. I y Althusser y Balibar, Para leer El capital,
segunda parte, Cap. I.
10
Entre estos científicos destacan los siguientes autores: Weber, Economía y sociedad; Wittfogel, Despotismo oriental; Hintze, Historia de las formas políticas; Jacoby, La
burocratización del mundo; Eisenstadt, Los sistemas políticos de los imperios.
11
Sobre el imperio burocrático Eisenstadt ha dicho que «cada uno de estos imperios o sistemas políticos ha desempeñado un papel grande e importante en la historia y la
cultura de la humanidad y ha dejado su impronta sobre muchas tradiciones culturales y sobre muchos aspectos de la sociedad y la civilización modernas. En muchos
aspectos es imposible comprender los rasgos y los problemas del sistema político moderno sin analizar su derivación histórica desde los Imperios», Op. cit., p. 30.
miras diferentes, con métodos distintos y enfoques contrastados, Wittfogel y Eisenstadt dan relevancia a nueva información sobre un
problema que aporta posibilidades de investigación del objeto de estudio de la administración pública: las fuentes históricas originales de
la administración pública.

En contraste a la Europa prefeudal y feudal, Oriente desconoció las aristocracias terratenientes o bien conoció su débil existencia. El modo
de producción asiático se caracterizaba por la ausencia o precariedad de la propiedad privada y, por tanto, de clases propietarias
poderosas. El Estado, encarnado en un déspota y una burocracia política y cortesana, monopolizaba la propiedad patrimonial y
concentraba un poder enorme e ilimitado. La forma y dimensiones que asume el poder político en el modo de producción asiático, como
poder absoluto y autocrático, es una consecuencia que brota directamente de las relaciones de producción y del carácter patrimonial de la
propiedad estatal.

El gobierno es la realización del Estado como organización del dominio de clase y de toda forma de dominación de clase implicó una forma
determinada de organización del Estado. De este modo, en una Ciudad-Estado, por ejemplo, el gobierno adquirió la forma de una
organización colegial en la cual las clases dominadas -especialmente los esclavos, fuerza de trabajo fundamental- estaban excluidas. La
organización colegial aseguraba una participación directa y completa de la clase dominante en las grandes asambleas (como la Ekklesía
ateniense y la Apella espartana) en tanto que el despacho de los asuntos públicos más técnicos y complicados se efectuaba por medio de
colegios de delegados -como la Boulé ateniense y su comisión permanente de prytaneos, así como la Gerusía espartana. Atenas, Esparta y la
Roma republicana no desconocieron las funciones ejecutivas, pero éstas se limitaban también a la organización colegial no jerárquica ni
monocrática -como los dos Arcontes atenienses, los cinco éforos espartanos y los dos cónsules romanos, que compartían autoridad y
responsabilidad-, y por el carácter rotativo de los cargos, el ejercicio de las funciones se desempeñaba en forma temporal, no como
ocupación principal.

La Atenas y Esparta clásicas, así como la Roma republicana, viven formas de organización política sencillas que brotan del carácter
autónomo de la Ciudad-Estado.12 La clase dominante, pequeña y cultivada, no sólo tiene tiempo para atender los problemas políticos, sino
también para dedicarse holgadamente a cultivar el arte y la filosofía, sin preocuparse mayormente de las tareas productivas. El trabajo
esclavo suministra todo lo materialmente necesario para subsistencia de la comunidad y cualquier liberto se encuentra ante la posibilidad
de, al no cubrir sus deudas, pasar a la condición de esclavo. La sociedad de la Polis y la Civitas tiene procesos vitales de autorregulación,
que hacen de la administración del Estado un aparato accesorio y complementario. El Estado ateniense, como el espartano y el romano, es
la unidad política de la clase dominante y, por tanto, de las dominadas al integrarse a la sociedad; pero la función administrativa del
Estado es tan modesta que el aparato de acción no desarrolla ni la profesionalización ni la burocracia. La administración colegial de estas
formas del Estado se encuentra directamente determinada por el desarrollo de las fuerzas productivas del esclavismo y, por tanto, también
lo está por las relaciones sociales incubadas por esas mismas fuerzas. La organización colegial de la administración griega y romana es
consecuente al Estado esclavista no autoritario ni centralista.

El estado capitalista ha heredado y desarrollado avances históricos en la organización administrativa, los cuales, evidentemente, no
provienen de Grecia y Roma republicanas. Estos progresos le fueron legados por el Estado oriental. Es en el modo de producción asiático
donde el Estado asume, por el abismo social entre la clase dominante y las clases dominadas, un carácter absoluto y autocrático -y, por
tanto, margina a la sociedad de múltiples funciones económicas y culturales, además de las políticas- y donde sufre el crecimiento
desmesurado de su aparato de acción. El Estado, al asumir la tarea de suministrar el agua para regadío -mediante presas, acueductos,
diques y otras obras conexas-, recoger, almacenar y contabilizar toda la cosecha, distribuir y suministrar los frutos de la agricultura, operar
y mantener las obras hidráulicas, y construir y conservar caminos, murallas, templos, tumbas, ciudades y recintos gubernamentales no sólo
realiza extensas actividades económicas -además de las naturalmente políticas- sino otras más que adquieren un específico carácter
administrativo. El Estado oriental es un Estado administrativo.

Entre el Estado oriental -despotismo oriental como en adelante lo llamaremos- y el Estado capitalista existe una relación histórica poco
conocida y relativamente estudiada. A excepción de los autores antes citados (ver nota 10), la Ciencia política ha desatendido prácticamente
esta relación histórica y, por consecuencia, la Administración Pública no posee un conocimiento muy importante para identificar y definir
el objeto de su estudio. La administración pública capitalista se caracteriza, esencialmente, por su carácter profesional, burocrático,
monocrático y jerárquico; profesionalismo, burocracia, monocracia y Jerarquía no existen sino en la medida en que, en el seno de
sociedades precedentes, se hayan engendrado sus gérmenes. Ni Grecia ni el feudalismo los incubaron; éstos nacieron en Oriente para
luego, después de dormitar en el feudalismo, tomar su forma superior en el modo de producción capitalista. Sólo en un imperio universal13
cuya razón de ser excluía de sí la existencia de otro imperio universal y que en su seno inhibía el nacimiento de fuerzas intra y
extragubernamentales, capaces de vulnerar su carácter autocrático y absolutista, era posible el incubarse los gérmenes históricos de una
administración que en el capitalismo adoptaría un carácter profesional, burocrático, monocrático y jerárquico.

El despotismo oriental tenía a su cargo, en contraste a la Polis y la Civitas, una variada y extensa gama de actividades no políticas que
evocan aquellas que asume en la actualidad el Estado capitalista. El Estado oriental, mediante una gigantesca organización administrativa,

12
Un buen estudio sobre el Estado en la Grecia clásica lo constituye el breve ensayo de Aymard, «Greek cities during the classic epoch».
13
El tipo más característico del Imperio universal, como Persia Sasánida, el Bajo Imperio Romano y el Imperio Bizantino, lo constituye el propio despotismo oriental. Este y
el Imperio universal son idénticos. <<Por Imperio Universal entiendo aquellas configuraciones de Estado de .la antigüedad y de las culturas extraeuropeas que, dentro de
un espacio, que era considerado entonces como el mundo conocido y habitado, establecieron una dominación universal y no reconocieron junto a ellos ningún Estado con
los mismos derechos, >>Hintze, op. Cit., p. 34.
realizaba diferentes e importantes tareas: además de construir y administrar obras hidráulicas y no hidráulicas, así como controlar y
administrar la producción agrícola, desempeña otras importantes actividades económicas como las de tributación -generalmente en especie
y mano de obra requisada-, distribución y transportación. Su organización administrativa comprende oficinas de planificación -
especialmente para construcción y suministro de fuerza de trabajo-, presupuestación, egresos, tesorería y contabilidad. No sólo estimula la
artesanía, sino que crea y maneja los establecimientos artesanales, además de administrar minas y salinas. Finalmente, dado que la
ideología dominante es la ideología de la clase dominante, el Estado oriental asume también el liderazgo intelectual sagrado y secular,
haciendo de la Iglesia una institución estatal cuya cabeza, normalmente, es el propio déspota.14

El modo de producción asiático, su origen, desarrollo y trasmisión al capitalismo, constituye una de las lagunas en el objeto de la
Administración Pública. Muchas de las características hoy vigentes en la administración pública capitalista, pueden ser rastreadas en sus
orígenes primarios en el modo de producción asiático. Además del profesionalismo, burocracia, monocracia y jerarquización, la separación
entre oficio y funcionario, el sistema de salarios, el procedimiento de promoción, los procesos de adiestramiento y otros avances en la
organización administrativa, que son característicos de la administración pública capitalista, fueron creados y desarrollados por el
despotismo oriental. Los paralelos más significativos con la administración pública capitalista, los encontramos plasmados en el Estado
oriental o en Estados que, como los Imperios Romano y Bizantino, se orientalizaron por el contacto con las sociedades asiáticas.15

El problema de la historia, que concibe a cada modo de producción como creador de una forma de administración específica, deberá ser el
primero que tenga que afrontar la Administración Pública; pero, sin exclusividad, deberá abordar el estudio de la administración pública
en otras sociedades precapitalistas para señalar sus posibles conexiones con la sociedad capitalista. Deberá replantear la situación de la
administración pública en la Edad Media, analizando en especial la relación que guarda el feudalismo con las sociedades precedentes; de
esta relación se podrá responder más precisamente sobre el papel de las monarquías medievales en la formación de la administración
pública capitalista y, finalmente, la cualidad transitoria de la monarquía absoluta hacia el Estado capitalista avanzado. El análisis histórico
de la administración pública aportará información indispensable que dé luz sobre la identidad y la definición del objeto de estudio.

4. EL PROBLEMA DE LAS CLASES SOCIALES

El problema de la historia está íntimamente ligado a otro problema esencial de la Administración Pública y que no ha sido atendido: el
problema de las clases sociales. No existen estudios sobre la relación de las clases sociales y la administración pública, ni en sociedades
precapitalistas ni en la capitalista. En las sociedades precapitalistas tal relación deberá establecerse identificando a las clases entre la
maraña social de castas y estamentos; en la sociedad capitalista, en contraste, la relación, al expresarse evidentemente, brotará al desnudo.
El capitalismo ha llegado a una organización social que, basada en una articulación puramente económica, 16 es diferenciada y
especializada. En el capitalismo las clases brotan al desnudo, sin máscaras ni disfraces jurídicos -como en la Edad Media-, sin ropajes
orgánicos y formales de los cargos públicos –como en el modo de producción asiático--, sin ataduras religiosas, tradicionales o
consanguíneas. El capitalismo abolió todas aquellas relaciones sociales que adscribían al individuo a castas, estamentos y profesiones,
creando las condiciones en las cuales los hombres sólo son identificables por su papel en la producción, por su relación con la propiedad y
con los medios de producción; como miembros de clases sociales.

La administración pública, como otras manifestaciones sociales (como la economía y la política), debe ser estudiada a partir de los
fundamentos materiales y las relaciones de producción. 17 Las condiciones materiales de existencia y las relaciones de producción que
engendran, constituyen los cimientos del edificio de la sociedad y el Estado, así como las formas determinadas de conciencia que le son
correspondientes.18 En lo más profundo de la estructura social yacen las fuerzas productivas que crean las relaciones entre el trabajo y el
capital, fundamento sobre el cual se constituyen las formas de conciencia social. Como consecuencia, son las fuerzas productivas las que
crean las relaciones de producción y, por su mutua relación, en un momento determinado originan el desarrollo de la sociedad.

Las fuerzas productivas determinan el desarrollo histórico que no sigue sin embargo, una tendencia unilineal. Las diferentes épocas de la

14
El modo de producción asiático constituye quizás el más valioso laboratorio social para determinar las fuentes originarias de la administración pública; aunque poco
estudiado, el modo de producción asiático tiene ya suficiente literatura para comenzar a estudiarse como el seno en el cual es engendrada la primera forma de
administración. Listamos aquí algunas obras interesantes: Marx, Fundamentos de la crítica de la economía política (en el apartado de las formaciones precapitalistas) y los
artículos sobre la India Dhoquois. «Le mode de production asiatique»; Melotti, «Modo di produzione asiatico e depotismo orientale»; Montesquieu, El espíritu de las leyes,
libros XIV y XIX; Soffri, El modo de producción asiático; con este mismo título, las obras de Bartra y Marx, Engels y Godelier. Así como la de Chesnaux; Wifftogel,
«Teoría de la sociedad oriental»; Steward, Symposium sobre las civilizaciones de regadío; Palerm, Agricultura y <sociedad en Mesoamérica y Agricultura y civilización en
Mesoamérica: Max y Engels, La ideología alemana; Childe, ¿Qué sucedió en la historia?
15
La diferencia entre un Estado oriental y otro orientalizado. yace en la pureza y predominio del modo de producción asiático en una formación social dada. En el Estado
oriental el m.p.a. es puro o dominante económica y políticamente; en el Estado orientalizado, sin ser dominante en lo económico, su predominio político lo eleva sobre los
otros modos de producción coexistentes.
16
El capitalismo significa «la destrucción de la estructura estamental y la construcción de una sociedad articulada de un modo puramente económica». Lukács, Historia y
conciencia de clase, p. 64
17
Corresponde a Marx el mérito de haber explicado la relación entre el Estado y la sociedad, así como la relación de ambos con la estructura económica. «Mis
investigaciones dieron por resultado: que las relaciones jurídicas, así como las formas de Estado, no pueden explicarse ni por sí mismas, ni por la llamada evolución general
del espíritu humano; que se originan más bien en las condiciones materiales de existencia que Hegel, siguiendo el ejemplo de los ingleses y franceses del siglo XVIII,
comprendía bajo el nombre de 'sociedad civil'; pero que la anatomía de la sociedad hay que buscarla en la economía política.» Crítica de la economía política, p. 7.
18
«Los hombres que establecen las relaciones sociales conforme la producción material, producen también los principios, las ideas, las categorías, conforme a las relaciones
sociales.» Miseria de la filosofía, p. 338.
historia no hacen sino expresar el desarrollo progresivo que esas mismas fuerzas han promovido.19 El paso de una formación social a otra,
señala el crecimiento de las fuerzas productivas y la abolición de las relaciones de producción que, en ese momento, están limitando su
crecimiento; esta misma transformación liquida las características orgánicas del Estado y las formas de conciencia, reemplazándolas por
otras que son engendradas en nuevas relaciones de producción. 20 La nueva sociedad aparece cuando en su seno existen fuerzas
productivas suficientemente desarrolladas; la antigua sociedad desaparece en el momento en el cual se han desarrollado hasta su límite las
fuerzas productivas a las que puede dar cabida.

Cada época progresiva del desarrollo histórico engendra, por tanto, determinado tipo de relaciones de producción. El esclavismo incubó
las relaciones entre amos y esclavos, el feudalismo las de señores y siervos y el capitalismo las de burgueses y proletarios. Estas relaciones,
la esclavitud, el trabajo servil y el trabajo asalariado, como relaciones de producción, implican al mismo tiempo una relación de propiedad
y no propiedad de los medios para producir. La propiedad o no propiedad determina la desigualdad entre propietario y no propietario, la
formación de clases cuya relación, la de producción, se ha convertido en una relación de explotación del propietario sobre el trabajador.
Como es sabido, las relaciones de explotación han sido explicadas por Marx en las diferentes épocas del progreso humano; pero también
hizo algo ausente entre los estudiosos contemporáneos: explicar el lugar de la administración pública en el campo de las clases y los
conflictos de clases.

Hasta el momento, la Administración Pública ha concebido el objeto de estudio como una organización formal, 21 cuyo contenido humano
ha sido identificado como la burocracia. Como si se tratara de un autómata, la administración pública ha sido definida, dentro de esta
caracterización general, como un aparato, una organización, un instrumento, una acción instrumental o el efecto de una acción
instrumental.22 En todo caso la administración pública es considerada como un ente con cuerpo propio -la burocracia- y una vocación
natural: poner en la práctica los designios del Estado. Pero como organización formal ligada naturalmente a los fines del Estado, la
administración pública sólo existe en el Estado y, este mismo es concebido como una organización que toma realidad en la organización de
la administración pública.23 El Estado formal no puede sino contener una administración pública formal; el Estado desligado de las clases,
queda interpuesto entre las clases y la administración pública. Es entonces cuando los autores pueden definir la administración pública con
exclusiva referencia al Estado, pero sólo al Estado formal, porque el otro, el real, ha desaparecido por su desvinculación con las clases; es
entonces que el Estado es observado como una organización con poder propio y la administración pública como el medio de ejecución de
ese poder.

El objeto de la Administración Pública sólo puede ser identificado si son superadas las concepciones formales y encontradas sus raíces en la
realidad social. La administración pública no es simplemente un cuerpo formal encarnable en la burocracia, que ciegamente pone en acción
el poder de un Estado formal, que existe sólo en función de la realización de ese poder. La administración pública es explicable por su
relación con las clases sociales, en la medida en que el propio Estado ha sido explicado por esta misma relación. El Estado es la unidad de
las clases o fracciones dominantes. La burguesía, incapaz de realizar su unidad en un partido, fraccionada por rivalidades intestinas,
enfrascada en lucha con las clases dominadas, no se unifica sino en el Estado. El Estado capitalista, entonces, no hace sino organizar y
ejercer el poder de las clases dominantes.24

El Estado está relacionado con las clases dominantes, cuyo poder político organiza y ejerce por medio de sus instituciones. La
administración pública es una institución estatal y es, por tanto, un centro de poder. De este modo, el poder de la administración pública
no es otro sino el poder mismo de las clases dominantes organizado, globalmente, en el Estado. La administración pública, así, no hace sino
actuar en interés de las clases dominantes. Los autores no han desatendido el carácter coercitivo de la administración pública, pero lo han
asimilado a la naturaleza compulsiva del Estado25 Así caracterizada, respondiendo a la «razón de Estado», la administración pública asume

19
«Esbozados a grandes rasgos, los modos de producción asiático, antiguo, feudal y burgués moderno pueden ser designados como otras tantas épocas progresivas de la
formación social económica.» Marx, Crítica..., p. 8.
20
«Una sociedad no desaparece nunca antes de que sean desarrolladas todas las fuerzas productivas que pueda contener, y las relaciones de producción nuevas y superiores
no se constituyen jamás en ella antes de que las condiciones materiales de existencia de esas relaciones se hayan incubado en el seno mismo de la vieja sociedad.» lbid.
21
«La administración puede ser considerada como el mayor invento y artificio por el que los hombres civilizados en sociedades complejas tratan de controlar su cultura, por
el que intentan alcanzar simultáneamente -dentro de los límites de su ingenio y conocimiento- los fines de estabilidad y los fines de la transformación.» Waldo, El estudio de
la administración pública, p. 25
22
La concepción de la administración pública corno aparato es claramente visible en Weber. Su concepto de «cuadro» o «aparato» administrativo del Estado denota su
significado de maquinaria formal. En su definición de Estado sitúa al cuadro administrativo como un aparato que detenta y ejerce el monopolio de la violencia física.
Economía... pp. 43-45. Las concepciones «organicistas» son más frecuentes que la anterior; como organización, la concepción de la administración pública no es equivoca
sino en la medida en que tiende a identificarla exclusivamente con estructuras especificas. Tal es el caso de la siguiente definición: «por administración pública se entiende,
en el uso común, las actividades de las ramas ejecutivas de los gobiernos nacional, de los estados y localidades; las de las juntas y comisiones independientes creadas por
el Congreso y por las legislaturas estatales; las de las sociedades mercantiles gubernamentales, y las de ciertos organismos distintos de carácter especializado». Simon et
al, Administración pública, p. 5. La caracterización instrumentalista también es muy común y considera que «la administración pública, en su acepción más simple, es el
instrumento que el gobierno moviliza para la ejecución práctica de sus programas.» Rodríguez Reyes, Administración del sector público, p. 29. Como acción instrumental,
la administración pública también ha sido definida con frecuencia. De acuerdo con esta concepción, «la administración pública consiste en todas las operaciones que tienen
por objeto la realización o la observancia forzosa de la política del Estado». White, Introducción al estudio de la administración pública, p. 1. Finalmente, como enfoque
«innovador», Riggs presenta un concepto que señala a la administración corno hechos concretados. «El significado de la administración puede ser limitado a un concepto
funcional, es decir, a la consecuencia de la acción, no a la intención o a la acción misma» Op. cit., p.37.
23
Tal es la concepción del Estado de Weber. «Por Estado debe entenderse un instituto político de actividad continuada, cuando y en la medida en que su cuadro
administrativo mantenga con éxito la pretensión al monopolio de la coacción física para el mantenimiento del orden vigente.» Economía..., p. 44.
24
«El poder de las clases sociales está organizado, en su ejercicio, en instituciones específicas, en centros de poder, siendo el Estado en este contexto el centro de ejercicio
del poder político.» Poulantzas, Poder político y clases sociales en el Estado capitalista, p. 140.
25
La versión weberiana del Estado capitalista es indudablemente la más atractiva en la ciencia política, especialmente la norteamericana. Weber encuentra en la violencia
física legítima el elemento «específico» que sin ser el único ni el normal, define el Estado. Como institución estatal, la administración pública ha sido frecuentemente
actividades coactivas que encuentran su justificación en la «legitimidad» del régimen vigente; el poder del Estado, emanado de la
«voluntad colectiva» o de la «soberanía popular», es el poder organizado de las instituciones públicas que se emplea en forma legítima. Las
clases dominantes, mediante esta fórmula, han disfrazado su poder en el poder del Estado.

El poder del Estado, poder de las clases dominantes, es comprendido por los pensadores -especialmente Weber- como un poder que,
aunque no exclusivamente expresado como violencia física, es detentado en forma monopolística. Las clases dominantes, en su lucha con
las clases dominadas, no pueden sino aspirar a centralizar y monopolizar la violencia. El ejército, la policía, los tribunales y otros medios de
coerción, son las instituciones compulsivas que organizan y ejercen el poder de unas clases contra otras interponiendo en el conflicto de
clases, para encubrir la violencia, la «razón de Estado». Antes que Max Weber, Bodino y Hobbes, por citar a dos pensadores, habían
elaborado la teoría del Estado soberano que centralizaba el poder y la fuerza física. Hoy en día, en el Estado capitalista la soberanía estatal
ha sido sustituida por la soberanía popular, sin que el Estado capitalista haya dejado de reclamar el monopolio de la violencia.

Las clases y sus luchas determinan directamente al Estado y los centros de poder del Estado. Es cierto que es el fraccionamiento de las
clases dominantes y la necesidad de hegemonía de una clase o fracción de clase, sólo con superables en la unidad política del Estado
capitalista; pero también es cierto que en su lucha contra las clases dominadas, las clases dominantes tienen en el Estado la organización de
su unidad de clase y el ejercicio de su poder. Por tanto, las clases dominadas son también una condición del Estado. El Estado capitalista,
de este modo, ostenta, por la lucha de clases, una autonomía relativa con respecto de las clases dominantes para proteger los intereses no
del Estado, ni de las clases dominadas, sino los de las clases dominantes mismas. Así, ni el Estado tiene un poder propio ni tampoco es un
simple instrumento en manos de las clases dominantes.26 Al proteger intereses de clase, los burgueses, el Estado, unidad política de clase,
inodado en la lucha de clases, llega a sacrificar intereses inmediatos de la burguesía, poniendo a salvo los intereses inmediatos e
importantes. El Estado sacrifica el interés económico inmediato de la burguesía en aras de su interés político mediato.

El Estado capitalista burgués, sin embargo, para organizar y ejercer el poder de clase, debe presentarse -y así lo hace- como un Estado
nacional. La misma clase o fracción de clase que se erige como hegemónica, capitaneando a las clases dominantes, detenta la hegemonía
sobre las clases dominadas y encabeza a la sociedad. Tal función, sin embargo, no es desempeñada por la clase o fracción hegemónica,27
sino por el Estado que no sólo unifica a las clases dominantes, sino a la sociedad en su conjunto. 28 Tal unidad que entre las clases
dominantes se manifiesta como una unidad contradictoria, lo es también entre las propias clases dominantes y las clases dominadas. El
Estado con esta función contribuye a paliar las luchas de clases y evita que la sociedad se consuma en una lucha estéril en la cual no haya ni
vencedores ni derrotados, sino sólo vencidos.

Al ejercer el poder de la burguesía, el Estado capitalista actúa como Estado de clase que vela por intereses determinados. Pero las clases
dominadas no han dejado de ser protagonistas en la lucha de clases. En el conflicto, las clases tratan de imponerse como clases y el Estado
asume en este mismo conflicto un papel importante. El Estado, además de desempeñar su función natural de dominio, es decir, el dominio
de unas clases sobre otras, asume la creación de las condiciones de la explotación de las clases dominadas. El Estado se atribuye, entonces,
la función económica de establecer condiciones propias para la reproducción del capitalismo como modo de producción. Pero, al crear las
condiciones generales de la producción,29 el Estado también crea las condiciones materiales para la reproducción de las relaciones de
producción, es decir, establece bases sobre las cuales se reproducen las relaciones de explotación y dominio entre las clases propietarias y
las clases trabajadoras.

Hacer realidad la explotación y el dominio de clase significa no sólo su existencia, sino su realización concreta; así, tal realización pone en
juego aquella institución estatal que, como centro de poder, se caracteriza por su naturaleza esencialmente activa: la administración
pública. En su función de explotación y dominio, el Estado se organiza en gobierno y éste, al actuar, asume, por este hecho, el carácter de
administración pública que va a relacionar al Estado y la sociedad.

En su lugar dentro de la lucha de clases, el Estado se relaciona también con las clases dominadas y, por tanto, la administración pública
queda vinculada a las clases dominadas y a sus luchas de clase. Pero la administración pública no asumirá la defensa de clase de los
intereses de las clases dominadas; también se comportará con respecto a ellas en una relación de tutela y servicio. Para que las clases no se
consuman en una lucha estéril, para que los intereses dominantes sean los intereses de las clases dominantes, el Estado, al tutelar y servir,
aparenta representar a las clases dominadas cuando en realidad reproduce las condiciones y las relaciones de producción del capitalismo.
Los servicios públicos, a cargo de la administración pública -en su caso, a cargo de los municipios o empresas del gobierno central-,

identificada con la compulsión física que el Estado ha reclamado monopolísticamente; pero no existen estudios específicos que ahonden en este importante aspecto de la
administración pública como centro de poder.
26
Como lo señala Poulantzas, el hecho de que el Estado y sus instituciones sean centros del poder de las clases dominantes, «no quiere decir, sin embargo, que los centros de
poder, las diversas instituciones de carácter económico, político, militar, cultural, etc., sean simples instrumentos, órganos o apéndices del poder de las clases sociales». Op.
cit., p. 140.
27
Sobre el problema de la hegemonía ver: Poulantzas, Hegemonía y dominación en el Estado moderno.
28
«Esto conduce, en el nivel de las relaciones del Estado y de la lucha política de clases, a un resultado en apariencia paradójico, pero que, en realidad, constituye el 'secreto'
de ese Estado-nacional-popular de clase: el poder institucionalizado del Estado capitalista de clase presenta una unidad propia de clase, en la medida precisamente en que
puede presentarse como un Estado nacional-popular, como un Estado que no representa el poder de una clase o de clases determinadas, sino la unidad política de agentes
privados, entregados a antagonismos económicos que el Estado se atribuye la función de superar, unificando a los agentes en un cuerpo 'popular-nacional',» Poulantzas,
Poder político..., p. 360.
29
Mandel señala como primera función del Estado la creación de las condiciones generales de la producción, argumentando como fundamento de esta actividad estatal a la
incapacidad que, en algunos momentos, tienen las clases dominantes para crearlas ellas mismas, «El Estado en la época del capitalismo tardío», pp. 15-19.
suministran satisfactores elementales a los asalariados; la tutela, por su parte, contrapesa los rigores impuestos a los trabajadores por el
raquitismo salarial. Así, la administración pública, inmersa en la lucha de clases, aparece como un centro de poder estatal que debe ser
estudiado desde estas mismas raíces sociales, en la misma forma como la ciencia política lo deberá hacer con los parlamentos o los partidos.

La administración pública es una institución del Estado que, como centro de poder participa en la organización y el ejercicio del poder de
las clases dominantes. Como tal, la administración pública es la administración del Estado, organización pública de las clases dominantes y
por tanto, una institución de clase: crea y reproduce las condiciones de la producción capitalista. Pero, también, como institución estatal, la
administración pública, al contribuir a la unidad de la sociedad, tutela y sirve a las clases dominadas; tutela y servicio que, en el
capitalismo, no tienen como función sino la de reproducir las relaciones de producción. El capitalismo produce capitalismo.
AGUILAR, Villanueva Luis.
1.C
Los objetos de conocimiento de la
administración pública
Revista de Administración Pública, INAP,
No. 54, México, abril-junio, 1993.
Págs. 361-384.
LOS OBJETOS DE CONOCIMIENTO DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA

Luís Aguilar Villanueva

LA ADMINISTRACION PUBLICA A LA BUSQUE DA DE SU OBJETO DE CONOCIMIENTO

Frecuentemente se oye decir que la ciencia de la administración pública padece en México una crisis de identidad, que los pesimistas
interpretan como la manifestación más dramática de su imposible derecho a la cientificidad y que los optimistas, por su lado, entienden
como una saludable crisis vital de crecimiento y desarrollo, que impulsará a buscar su refundamentación rigurosa como ciencia.
Independientemente de que hoy existe una mentalidad apocalíptica que conceptualiza como "crisis" cualquier desajuste, problema o
incapacidad social, política o científica, no deja de ser cierto que entre los más importantes publiadministrativistas mexicanos no hay
consenso en torno al objeto de conocimiento de la ciencia de la administración pública y, menos aún, en torno al proceso.de conocimiento
del objeto. Más que una crisis de identidad, se asiste en los hechos a una ausencia de identidad. Sin embargo, el gran dinamismo de
investigaciones y publicaciones en los últimos años y la excelente calidad de varias o muchas de ellas muestran que los científicos y
profesionales mexicanos de la administración pública protagonizan un proceso de acumulación (y ruptura) crítica de conocimientos, que
no tardará en dar fundamento riguroso a la teoría y al método de la ciencia público-administrativa en México.

Ante todo conviene tomar conciencia que, como cualquier otra ciencia, la ciencia de la administración pública es un movimiento intelectual
que avanza según una línea de desarrollo interno y externo. La ciencia es un progreso y tiene una idea de su progreso. Evito
deliberadamente la cuestión espinosísima acerca del por qué y cómo progresan las ciencias y, en particular, las ciencias sociales. Los hechos
muestran, al menos, que la ciencia de la administración pública se ha desarrollado internamente mediante un debate crítico entre métodos,
teorías y técnicas de investigación. Este debate remite fundamentalmente a la discusión en torno a los diversos objetos de conocimiento que
para ella se han propuesto o que ella misma se ha dado en la práctica, así como a la discusión en torno a la idea o imagen de ciencia que
para ella se propone o que se ejecuta implícita o explícitamente en las investigaciones históricas o empíricas y en los proyectos técnicos. En
esta línea de desarrollo interno se ubican las confrontaciones ideológicas y políticas sobre la estructura y finalidad presente y futura del
Estado y su gobierno (en particular, del Estado y gobierno mexicanos) y, por ende, de la administración pública.

El desarrollo interno de la ciencia publiadministrativa se mueve, entonces, impulsado por un conjunto de cuestionamientos teóricos,
ideológicos y políticos en torno al fenómeno de la administración pública, que, en síntesis formal, pueden reconducirse a tres grandes
cuestiones radicales: a) la idea o imagen de ciencia (social) y, por tanto, de ciencia de la administración pública; b) la idea o imagen del
objeto de la ciencia de la administración pública, y c) el ideal deseado de administración pública, por el que se lucha ideológica y
políticamente, cuestión que trasciende el ámbito del conocimiento. En este escrito, se traducirán las dos primeras cuestiones con el par
conceptual "conocimiento del objeto" y "objeto de conocimiento". Estas dos cuestiones radicales catalizan a su alrededor una constelación
de problemas y variantes de problemas de no menor importancia, a saber y a manera de ejemplo, la relación conciencia realidad, teoría-
práctica, ciencia-historia, ciencia-ideología, ciencia-política, libertad humana-explicación causal, producción-poder, capitalismo-Estado,
etcétera.

Su línea de desarrollo externo, en cambio, se debe al movimiento real, histórico, de la sociedad estatal que es materia y efecto de la
administración pública. Es así que ella se desarrolla al compás de los acontecimientos políticos y de los problemas administrativos de una
sociedad, de sus luchas organizadas o espontáneas de clases, de los conflictos entre estados nacionales, etc. En efecto, el movimiento de la
sociedad ha convertido a la administración pública en su causa y efecto, en su agente y consecuencia: por un lado, mediante la
administración, se satisfacen demandas, se resuelven problemas, se alcanza o se reconquista legitimidad y apoyo para el Estado-gobierno;
por otro lado, la administración pública, mediante sus decisiones, programas y acciones u omisiones operativas, ocasiona problemas,
genera y agudiza conflictos, debilita legitimidades y ahuyenta apoyos. Hoy, el Estado y su administración no sólo resuelven problemas
sociales y políticos, sino que son el origen de la cuestión social y política, por lo que la administración pública hace y por lo que deja de
hacer y por la manera como lo hace o deja de hacerlo.
En efecto, el hecho de la administración pública, así como hoy existe y opera, es indudablemente efecto de los conflictos y demandas
sociales y políticas que surgieron dentro de una "sociedad civil" separada del Estado y dentro de un Estado ausente respecto de la dinámica
productiva y mercantil de una sociedad civil constituida por sujetos formalmente libres. La administración pública (en sentido estricto)
nace y crece bajo la presión de las, crisis que interrumpen el crecimiento de la riqueza social y bajo el sacudimiento de la paz y estabilidad
social, debido a los dramáticos conflictos de las clases sociales y sus organizaciones. La crisis del Estado liberal de derecho y su obligado
tránsito en Estado social son el origen de la expansión histórica de la administración pública. Por otro lado, la administración pública es
hoy causa de problemas sociales y reivindicaciones políticas. Hoy se asiste a una presencia reguladora y administrativa del Estado en la
producción y circulación de bienes y servicios sociales, así como en el seno de las relaciones sociales entre las clases, las etnias, los grupos y
las regiones territoriales. Esto origina que las decisiones u omisiones administrativas del gobierno estatal en el campo del crecimiento de la
riqueza nacional y en el cuidado de la pacificación social conduzcan objetivamente a generar nuevos problemas o a agudizar viejos. Sus
decisiones u omisiones presupuestarias, fiscales, monetarias, laborales, etc., hacen que la administración pública condicione el ciclo del
crecimiento de la riqueza y que, con ello, defina y caracterice las relaciones entre capital y trabajo, demanda y oferta, producción y
mercado, excedente y distribución, etc., al mismo tiempo que define y caracteriza el ámbito y la modalidad de las luchas de clase y grupos
de interés. De igual manera sus decisiones u omisiones en el campo de la educación, la salud, la comunicación, la familia, etc., hacen que la
administración pública intervenga en el área de las relaciones sociales, definiendo y caracterizando el ámbito y las modalidades de la
integración o del conflicto de las conciencias y las voluntades. En suma, en nuestro Estado contemporáneo, que es sustancial mente
administrador del crecimiento, el bienestar y la paz social, la administración pública es un factor intrínseco de la cuestión social y política.
Sus tinos y sus errores son constitutivos del hecho y de la manera como se realiza el crecimiento de la riqueza y la pacificación social, del
hecho y de la manera como se desorienta y frena la productividad y como la lucha social se despliega o se concilia.

Esta línea de desarrollo externo que intensifica la necesidad y diversifica la presencia de la administración pública dentro de la sociedad
estatal contemporánea, ha empujado a una reflexión sobre su existencia, naturaleza, fines, alcances y límites y, finalmente, a una reflexión
científica. Es decir, el Estado social ha dado origen a una "administración científica" de la sociedad (del crecimiento de la riqueza y del
bienestar, de la composición armónica de las diferencias y desigualdades) y ésta ha dado origen a una "ciencia de la administración". Pero,
el planteamiento acerca de una ciencia de la administración pública ha liberado también todo ese conjunto de cuestiones que
necesariamente acompañan el nacimiento y la fundación de una ciencia y, en particular, de una ciencia humana, social: las cuestiones
generales acerca de la relación sujeto-objeto, conciencia-realidad, ciencia-historia (política), etc., y las cuestiones particulares acerca de la
formación del concepto y de la hipótesis, acerca de la verificación de los enunciados: teoría(s), método(s), técnica(s).

Es en este punto donde aparecen las divergencias entre los publiadministrativistas mexicanos que de diversa manera enfocan "el objeto de
conocimiento" de la administración pública y, en consecuencia, proponen maneras, diferentes de "conocimiento del objeto" En este punto
aparecen, pero no se sitúan realmente las oposiciones. En el fondo, las divergencias teórico-metodológicas sobre la administración pública
se remiten a las experiencias, los aprendizajes, las relaciones que los intelectuales han vivido y viven con el Estado, el gobierno y su
administración. Sus conceptos tematizan este mundo estatal político vivido directamente, preteóricamente. Este punto, que es sin duda
decisivo en el debate, no será por ahora aludido en este escrito. Prometo hacerlo en otra ocasión. Aquí prefiero describir someramente los
diversos grupos de intelectuales publiadministrativistas y sus posturas u ópticas básicas. Al mismo tiempo expreso algunas ideas que
podrían quizá limpiar el camino para un acercamiento hacia "el objeto de conocimiento" de la administración pública.

LOS DIVERSOS OBJETOS DE CONOCIMIENTO PROPUESTOS PARA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

En primer lugar hay un grupo de científicos mexicanos que considera casi exclusivamente a la administración pública como institución
estatal (o "aparato de Estado"), ubicándola algunos más precisamente como una realidad o momento del poder ejecutivo o gobierno del
Estado. La conceptualización correspondiente caracteriza a la administración pública como la organización de acciones -normativamente
reglamentada y estructurada- para la realización de finalidades que le son predadas y ordenadas autoritativamente por el gobierno del
Estado y que resultan de las decisiones (planes, programas, acciones) que éste toma a la luz de las necesidades y proyectos del Estado
mismo. La administración pública es un sistema de acción y una organización de actores inscrita en el Estado y a servicio del gobierno del
Estado.

En esta perspectiva de conceptualización se hace énfasis en el carácter dependiente o subordinado de la administración pública respecto de
la política estatal-gubernamental, así como en su carácter ejecutorio o instrumental respecto de los fines políticos gubernamentales. Aquí la
administración pública es fundamentalmente concebida como una función y el administrador público como funcionario público. Dicho
weberianamente, es un "sistema de acción racional de acuerdo a fines" (Zweckrationalität).

En esta conceptualización, la administración pública tiende a estar privada de una existencia y consistencia original y autónoma y de una
identidad propia. En cuanto mera función o instrumento dependiente, su origen, existencia, sustancia, estructura, tendencia y destino,
dependen del Estado-gobierno. Su ser está en el otro y la administración no es sino la política misma gubernamental en acto o proceso de
realización. En el fondo, no es posible la distinción de principio ni de hecho entre administración y Estado, entre estructura administrativa
y política gubernamental.

Si coqueteáramos con Hegel y Marx, se podría decir que el ser de la administración pública es un ser "enajenado", existe en y por el otro de
sí mismo y, por ello, está destinada a removerse y cancelarse como tal. Su razón de ser es que el otro de sí misma exista y para que el otro se
realice cabalmente. Es, por esto, que para Hegel la administración pública tiene su real esencia en el "Estado ético" y, para Marx, en el
capital. La administración pública es entonces, esencialmente la política del Estado y del capital, pero que en ella aparece y existe como algo
no político, como no-Estado, no-capital. Sin embargo, sólo mediante ella el Estado y el capital se realizan. Por la administración pública el
Estado se realiza efectivamente como orden de dominación jurídico-ético global y sin fisuras; y por ella el capital se valoriza por entero en
toda la sociedad. En suma, la verdad y real existencia de la administración pública es la valorización del capital y su dominación política.

Desde este punto de vista resulta lógico que conocer y explicar científicamente la administración pública significa conocer el Estado y, más
profundamente, conocer el capital que en el fondo da origen -se dice- al Estado de derecho, a la división de poderes, a la separación entre
Estado y sociedad civil, entre público y privado, así como da origen a la separación entre política y administración y al surgimiento de la
administración como una actividad separada de "la sociedad.

Desde esta óptica, comprender y explicar el origen, la estructura y funcionamiento de la administración pública significa
fundamentalmente estudiar el origen, la estructura y el funcionamiento del Estado y del gobierno y, más radicalmente, la base o estructura
social que necesariamente ha dado origen al Estado, a su constitución jurídico-coactiva, al gobierno y, por ende, a la administración
pública. El meollo de la ciencia de la administración pública es averiguar por qué históricamente ella existe o por qué es históricamente
necesario que ella exista. Este estudio causal oscila normalmente entre causas antecedentes y causas finales, entre la indagación del origen
histórico de la administración pública y la averiguación de su finalidad intrínseca o estructural.

Este grupo de pensadores suele explicar origen, estructura y función del Estado a partir de factores y desarrollos extra-estatales o
prepolíticos y, por tanto, explica también la existencia y la finalidad de la administración pública a partir de ellos. Resulta entonces que la
clave de explicación del Estado y su administración pública se ubica fuera del Estado y de la administración pública. Por ejemplo: en la
"naturaleza humana" ("estado natural") y en sus derechos o libertades propias e inalienables; o en un “alma nacional" o "espíritu del
pueblo" que se hereda, renueva y expande ininterrumpidamente por la conciencia y acción de los ciudadanos; o en los intereses de las
"élites", que asumen la responsabilidad de la conducción ideal y práctica de las masas, o en "clases sociales" que surgen y se dibujan dentro
de relaciones de producción marcadas por la propiedad privada de los medios productivos y por la dirección particularista de todo el
proceso de producción, etcétera.

De esto resulta que el gobierno del Estado y su administración pública derivada se explican enteramente en su origen, función y tendencia
por la pura naturaleza humana o bien por la historia nacional, la historia de la circulación de las élites o la historia de la formación y lucha
de clases. Jusnaturalismo, historicismo, teoría de las élites y materialismo histórico de las clases sociales, no difieren formalmente en su
manera de abordar el estudio del Estado y de su administración pública. La administración pública está referida al Estado, así como el
Estado está referido a lo natural-social. En función de la naturaleza humana y/o de la historia cultural, económica y social nace y actúa el
Estado, así como en función del Estado surge y opera la administración pública.

Esta manera de pensar no cambia sino se refuerza claramente al abordar el estudio del Estado moderno de derecho (Estado en sentido
estricto y propio), en el que por primera vez se origina, delinea y estructura la administración pública (en sentido estricto y propio). Es aquí
donde, por primera vez, lo público se diferencia de lo privado y donde el gobierno jurídico-coactivo del Estado y la administración pública
son las condiciones de posibilidad para que lo privado pueda constituirse en la trabazón intrínseca de la sociedad entera y pueda ocupar
todo su ámbito. Es aquí también donde estructuralmente se necesita de una administración pública, central y globalizadora, que integre y
cohesione elementos y momentos sociales que, por la clausura de la libre acción privada, están sueltos y son centrífugos; de la misma
manera se requiere una administración que prevea y realice el interés general o público por encima y dentro de las diferencias,
desigualdades y conflictos que, a su pesar, desencadenan objetivamente los intereses privados. En suma, lo público es la condición o
mediación necesaria para la existencia legítima o institucional de lo privado, así como la administración pública es una de las condiciones
ineludibles para la realización de los intereses privados y, sobre todo, para su concordancia y ensamble con miras a la pacificación social y
al crecimiento de la riqueza social.

Tampoco se renuncia a esta manera de pensar ante la evolución que ha vivido el Estado, al desplazarse hacia formas de Estado social o
Welfare. Esta forma nueva y contemporánea del Estado es la que ha desarrollado y privilegiado la administración pública, en respuesta al
fracaso de lo privado: crisis del capital y conflicto de clases. Es en ella donde se toma y agudiza la conciencia de los límites y altos riesgos
de una separación tajante entre lo público y lo privado, entre la administración pública y la libre producción privada. Las crisis de
crecimiento productivo y los conflictos sociales de clases, derivados de una estructura social montada sobre la institucionalización de lo
privado, abrieron y agrandaron el espacio de acción para la administración pública y para la subordinación jurídica, ideológica y operativa
del interés privado al público. Pero, hasta en esta etapa de la historia política no se renuncia a pensar la administración pública como
actividad subordinada al gobierno del Estado y éste a fuerzas y movimientos que se definen, sin el Estado y que precondicionan
irresistiblemente y de antemano su gobierno y administración.

Para todo este grupo de eminentes intelectuales mexicanos la ciencia de la administración pública es sustancialmente una ciencia del
Estado. No importan las diferencias de disciplina ni las divergencias teóricas o metodológicas, en la medida que la perspectiva y la
mentalidad es fundamentalmente la misma. Es evidente que los contenidos, resultados y énfasis en la conceptualización de la
administración pública son indudablemente diferentes, si el estudio del Estado se desarrolla desde la teoría (jurídica) del Estado o desde la
ciencia histórico-social, o si se avanza dentro de ésta con el cuerpo teórico-metodológico de la "crítica de la economía política", de la
"sociología política" o de la "ciencia política" con sus respectivas escuelas, corrientes, variantes y autores. Pero, estas diferencias y
divergencias son fenómenos secundarios de una misma postura esencial de fondo: la inserción real de la administración pública en el
Estado-gobierno y la remisión de éste a un ámbito de realidades pre-estatales o pre-políticas que se considera son en última instancia las
históricamente determinantes y las que explican lógicamente la política y la administración gubernamental.

Esta operación conceptual no es entendida trivialmente como una mera "contextualización" de la administración pública dentro del Estado.
Es, en cambio, su conceptualización propia e intrínseca como "institución del Estado" y, por ende, como una realidad que en su estructura,
función y operación está determinada y contenida por el Estado y su gobierno. Es así que son secundarios, ornamentales, poco
significativos los estudios que se llevan a cabo sobre el origen, la composición y los tipos de la burocracia; sobre el reclutamiento,
circulación, articulación y conflictos entre funcionarios; sobre las características y alcances de la vinculación entre administración y política
(gubernamental o de oposición), sobre su constitución como cuerpo o clase política, sobre la ideología característica del funcionariado, y
otros estudios semejantes. En esta línea de pensamiento la cuestión central es el estudio de la "naturaleza" de la administración pública
(origen, estructura, función, operación y tendencias) dentro del estudio más profundo de la naturaleza del Estado. Si no se afronta este
tema, se yerra el objeto de conocimiento, con graves consecuencias teóricas e históricas (políticas, administrativas y sociales).

La ciencia de la administración pública es, entonces, estrictamente "ciencia política", independientemente de la imagen que se tenga de la
ciencia política y de su método. Y es tal, en razón de su "objeto de conocimiento" que es conceptualizado como una realidad
intrínsecamente estatal-gubernamental.

Hay otro grupo de intelectuales mexicanos, que levantan objeciones a que el objeto de conocimiento de la ciencia de la administración
pública sea lo estatal, lo gubernamental o lo político y que, por tanto, sea o deba ser una ciencia política o una disciplina determinada en su
ejercicio por el cuerpo teórico-metodológico de la ciencia política. No ponen en duda que la administración pública sea una institución
estatal-gubernamental, sino se cuestiona y objeta que este concepto ("objeto de conocimiento") silencie y prescinda de tomar en
consideración lo específicamente administrativo de la administración pública. En su opinión, el concepto institucional-estatal subraya y
destaca sólo que la administración pública es una organización (legalmente estructurada) de acciones, para realizar los fines que le son
ordenados por el gobierno del Estado y que derivan de las decisiones que éste toma ante situaciones sociales y políticas, dentro del marco
constitucional.

Sin embargo este concepto, aunque da cuenta en general de las características institucionales, organizativas y funcionales de la
administración pública, no contiene ni destaca con claridad y suficiencia la manera cómo ella alcanza los fines estatales y ejecuta las
decisiones gubernamentales. No presta atención al proceso administrativo público, a la administración pública como acción administrativa, ni
a su marco entero de operación y a su práctica. El énfasis en el carácter estatal o político descuida y deja de lado el carácter administrativo
de la administración pública. Derecho, ejército, cámaras legislativas, estados federales, municipios, poder ejecutivo, suprema corte,
procesos electorales, etc., son todas instituciones del Estado, que empero son distintas de la administración pública. El concepto
institucional con su óptica y reducción política no toma en consideración lo específicamente determinado de la administración pública y lo
evapora en un concepto genérico. Por tanto, se insiste en que el objeto de conocimiento de la ciencia de la administración pública sea
precisamente el proceso administrativo público que evidentemente se inscribe en el Estado y está normado constitucionalmente en su
organización y funciones y subordinado al gobierno, pero que no se agota en ésta su figura institucional recortada y puesta de relieve.

Para este grupo de científicos, el objeto de conocimiento de la administración pública debe denotar principalmente su naturaleza
administrativa y connotar sólo su naturaleza política. En este sentido, la ciencia de la administración pública debe ser una ciencia
administrativa más que una ciencia política. Como toda administración deberá conocer sus fines y medios, sus normas organizativas y
distribución de funciones, sus recursos, medios técnicos y desempeños, su grado de eficiencia y eficacia, etc. En este enfoque, algunos
reconocen lúcidamente que la administración pública no puede ser deducida del cuerpo teórico-metodológico de la administración
empresarial o productiva ni ser una mera extrapolación de ella, pero no faltan inadvertidos que simplemente las equiparan y asocian
indistintamente. Si excluimos a éstos, los primeros no pierden de vista los fines constitucionales del Estado y su actualización histórica en
las decisiones y programas gubernamentales, así como tampoco olvidan la originalidad de la organización de la administración pública, su
diverso ámbito de acción y la superior complejidad de sus procedimientos y desempeños, en cuanto que su eficiencia y eficacia no
depende sólo de la organización de las acciones de la burocracia, sino de la movilización y consenso de grandes sectores de la población
ciudadana.

Sin embargo, a pesar de ello, la administración pública no deja de ser administración, proceso administrativo; y es esto lo que debe ser
primordialmente conceptualizado, estudiado, explicado. En su opinión, se debe apuntar que la administración pública está en función de
fines políticos, pero que no los realiza política sino administrativamente. Este proceso administrativo mediante el cual se alcanzan fines
políticos es justamente lo que debe ser erigido como el objeto de conocimiento de la ciencia de la administración pública, y lo que debe ser
conceptualizado como administración pública, para captar con precisión y riqueza la especificidad de su inscripción en las instituciones
estatales, así como su identidad y diferencia dentro del conjunto de éstas.

El concepto de la administración pública como institución estatal destacaba su naturaleza funcional para fines políticos, de lo cual deducía
su naturaleza política y fundaba su incorporación en la ciencia política. En cambio, el concepto de la administración pública como proceso
administrativo destaca la naturaleza administrativa de sus acciones y funciones orientadas por fines políticos y, por ende, propone una
ciencia administrativa. El primer concepto se produce desde una perspectiva teleológica, que consiste en definir la administración pública
desde los fines que atiende y realiza; el segundo concepto se produce desde una perspectiva esencial que consiste en definir la
administración pública a partir de las acciones y modalidades con las que atiende y realiza los fines. El primer concepto hace casi exclusivo
énfasis en mostrar que la administración pública es funcional y que existe en función de fines políticos (naturaleza política); el segundo
concepto, por su lado, hace casi exclusivo énfasis en mostrar cómo esta realidad funcional está intrínsecamente constituida y organizada y
cómo opera para poder realizar los fines políticos.

El primer concepto define a la administración pública por sus fines (políticos); el segundo la define por sus medios propios y por la
organización de sus medios (administración). Esta doble cara en la definición de la administración pública no debe ser desvalorizada ni
debe desconcertarnos. En efecto, lógicamente la definición de realidades funcionales, como es la administración pública, comporta una
alternativa conceptual. Se les puede definir por sus fines o bien por sus operaciones y características internas. Esto es una situación normal
en las ciencias naturales físicas cuando se definen magnitudes funcionales y en las biológicas cuando se definen órganos o sistemas de un
ser vivo. Sin embargo, enunciar simplemente los fines de una realidad funcional, sin que su concepto incluya el comportamiento específico
por medio del cual se ejerce la función y se alcanza el fin, resulta científicamente poco productivo. Las realidades complejas, como son los
organismos vivos y los sistemas sociales. (Políticos), están dotados de varios elementos y momentos funcionales que contribuyen al alcance
del fin general de la realidad total, pero no es menos cierto que cada uno de esos elementos y momentos funcionales realizan sus
contribuciones mediante procedimientos, relaciones, desempeños y efectos diversos. Parece, entonces, necesario destacar en los conceptos
de función, además del fin, las características propias del ejercicio de la función.

Por último, existe en nuestra comunidad un tercer grupo de intelectuales que, al hacer énfasis en la naturaleza exclusivamente
administrativa de la administración pública, convierten la ciencia de la administración pública en una suerte de arte o tecnología, de "razón
técnica", Para este grupo, el objeto de estudio y el objetivo de conocimiento consiste en descubrir y evaluar la eficiencia y eficacia de ciertas
técnicas o de ciertos procedimientos que, referidos a recursos humanos, materiales, financieros, etc., posibilitan el alcance de los fines
gubernamentales. En este sentido, para ellos, no existe una o la ciencia de la administración pública. La administración pública es, más
bien, una tecnología que se fundamenta en los supuestos y aplicaciones de otras ciencias básicas, como la economía, la psicología, las
ciencias físico-matemáticas y biológicas, etc. Estas al formular funciones constantes de comportamiento de la naturaleza, del hombre y de la
riqueza social expresada en moneda, ofrecen la base para descubrir, innovar, evaluar, diseñar y aplicar técnicas o intervenciones
programáticas sobre todos los elementos que incluye Ia administración pública y que le son necesarios para la realización maximizadora u
optimizadora de sus fines. El estudio de la administración pública se vuelve, entonces, un adiestramiento al manejo de técnicas o bien, en el
mejor de los casos, un adiestramiento crítico que fomenta la capacidad de discriminar la aceptación y aplicación de técnicas a la luz de sus
supuestos científicos (externos a la administración pública) o de sus rendimientos operativos respecto de los fines.

Esta tendencia a “descientifizar" la administración pública se encuentra comúnmente difundida entre los profesionales
publiadministrativistas en ejercicio, implicados en tareas, encargos y responsabilidades inaplazables. Para éstos, las técnicas de planeación,
presupuestación, evaluación, distribución, seguimiento, etc., son más importantes que el debate epistemológico y metodológico sobre la
posibilidad y ámbito de validez de una ciencia de la administración pública. Algunos profesionales, menos advertidos y ahogados en su
pragmatismo, llegan a despreciar o menospreciar los esfuerzos por lograr una ciencia de la administración pública; otros, más agudos
intelectualmente y acostumbrados a reflexionar críticamente sobre su práctica y los supuestos de su práctica, no desestiman la necesidad de
una ciencia administrativa, pero dejan este encargo a los "intelectuales". Esta escisión entre prácticos y teóricos de la administración pública
es precisamente la que ha impedido en nuestro país el consenso en torno al objeto de conocimiento de la administración pública. Se puede
aventurar la suposición que los teóricos, al estar separados del ejercicio administrativo y al desconocer sus técnicas y problemas, son los
que han empujado hacia una ciencia de la administración pública como "ciencia política", que poco contribuye e incide en el ejercicio
administrativo. De la misma manera, los profesionales, quizá por inclinación personal o a causa del agobio de sus responsabilidades, han
reducido la administración pública al puro uso inteligente de procesos técnicos, convirtiéndola a su pesar en una tecnología sin autonomía
intrínseca, sin autoreflexión racional y fundamentación científica.

ACERCAMIENTO AL OBJETO DE CONOCIMIENTO DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA

Si enlistamos los diversos objetos de conocimiento propuestos para la administración pública, resulta que ésta es conceptualizada como
"institución estatal", "proceso administrativo", "técnica de administración". La reflexión sobre estos conceptos nos lleva a entender que
todos captan, sin excepción, un aspecto esencial e imprescindible de la administración pública, pero también que prescinden de otros
aspectos, elementos y momentos que le son inherentes y necesarios, a tal punto que sin ellos no se conceptualizaría la administración
pública en su existencia efectiva y modalidad propia. En efecto, un concepto de administración pública como pura realidad estatal que no
incluya y destaque su esencial característica administrativa y, por ende, su proceso de acción, resulta limitado. Así también, un concepto
que, por subrayar el aspecto administrativo, no recoja su carácter "público" y, por tanto, su inserción en el Estado y su referencia intrínseca
al gobierno del Estado, resulta ser un concepto limitado. De la, misma manera, se muestran los límites de un concepto que, por recoger en
su contenido lógico la acción administrativa, privilegia las técnicas de administración y deja de lado o borra el hecho de que las técnicas se
incorporan dentro de un proceso que no es discrecional, sino que está legalmente institucionalizado en sus competencias y funciones y que
además opera para la realización de fines gubernamentales que le son autoritativamente predados.

Estas rápidas observaciones, muestran, cuando menos, que existen claros límites en cada uno de los conceptos de administración pública
que usualmente se profieren y promueven en nuestro medio. Al reflexionar sobre cada uno de estos conceptos y sobre su pretensión de
reproducir exhaustivamente la realidad de la administración pública, se descubre y se toma conciencia de su unilateralidad, parcialidad,
limitación. Pero donde hay límite y parcialidad hay remoción y superación del concepto. Esta es la lección inolvidable de la dialéctica de la
conciencia, que Hegel nos ha enseñado magistralmente: "omnis determinatío est negatio" ("toda determinación-delimitación está destinada a
su negación"). En efecto, Hegel nos mostró que los conceptos son "productos de la conciencia" que se afana por apropiarse de la realidad de
experiencia y, por ello, tienen vida y muerte, reposo y movimiento. La conciencia que produjo los conceptos, apenas toma conciencia de sus
límites y contradicciones internos, está espontánea e irresistiblemente empujada a negarlos, destruirlos y a producirlos de nuevo, en una
inquieta dinámica por llegar a su verdad, a la coincidencia entre pensar y ser, abstracto y concreto (entre lo racional y lo real), al logro de la
"totalidad". Marx también captó ese irresistible tránsito de la conciencia desde el concepto abstracto al concepto concreto, "pleno de muchas
determinaciones y relaciones", en el que finalmente llegan a reposo la conciencia y el ser, la teoría y la praxis: "Ia totalidad concreta".

La formación dialéctica de los conceptos merecería un apartado especial, de importancia decisiva; pero aquí prefiero esquivar este punto y
sólo remitir al programa metodológico de Hegel y Marx (a pesar de sus diferencias). De todos modos, algo importante nos enseña el mapa
de los conceptos ("objetos de conocimiento") que sobre la administración pública existen en nuestro país, as í como el mapa de los grupos
intelectuales que producen esos conceptos o a ellos se adscriben. Lo que el mapa nos muestra son los límites de los conceptos, su verdad
parcial, a medias y por tanto a ser condenados a remoción y superación en nuevos conceptos más integrados. Las corrientes mexicanas de
publiadministrativistas han producido conceptos que han desgajado y segmentado el todo, lo concreto. Evidentemente, el concepto, que
necesariamente resulta de análisis o de separación, no puede reproducir conceptualmente todos y cada uno de los elementos y momentos
pormenorizados que componen de hecho el concreto. No tiene sentido. Pero el análisis sí debe recoger y contener en su resultado
conceptual todos aquellos elementos y momentos sin los cuales no se compone ni existe el concreto como tal, a saber, lo esencial y
específico de ese concreto histórico, llamado administración pública (Marx es aleccionador; no recoge en su concepto de "capital" todos y
cada uno de los momentos y elementos que lo integran en su existencia y ejercicio histórico de hecho -"Ia totalidad caótica"-, pero sí esas
determinaciones y relaciones sin las cuales no existiría históricamente el capital y sin las cuales no se entendería ni se explicaría a la
sociedad capitalista -la "totalidad determinada" de la "abstracción determinada"- como un todo).

En cambio, en nuestro medio, la realidad de la administración pública ha sido analíticamente desmontada, despedazada, amputada; el
resultado conceptual del análisis nos ha arrojado sólo segmentos de realidad, cachos sueltos, aspectos aislados. El análisis, al no haber
llegado a las determinaciones y relaciones específicas, esenciales y necesarias, sin las cuales no existiría y se integraría la administración
pública as í como ella históricamente existe y deviene, no ha llegado tampoco ni podría llegar a la síntesis, a la recomposición y re-montaje
de la administración pública como un todo concreto. Y un concepto analítico incapaz de reconstruir lo concreto (con-creto significa com-
puesto y, por ende, un todo real), incapaz de re-componerlo y de re-integrarlo, es sin más un concepto fallido, científicamente impotente
porque incapaz de explicar, un concepto falso. Y, debido a ésta, su negatividad-parcialidad-limitación, se trata de un concepto destinado a
ser negado, completado, trascendido.

Es así que, en nuestro medio, por olvido metodológico, se retuvo y retiene exclusivamente de la administración pública sólo su corte
estatal-gubernamental o su corte administrativo, su aspecto político o su aspecto administrativo. Y estos cortes analíticos, abstractos (en
sentido peyorativo), que se excluyen recíprocamente, terminan por inhibir y perder su capacidad de síntesis, de reconstrucción de una
realidad que, por la reflexión sobre sus conceptos ("objetos de conocimiento"), muestra claramente a la conciencia que es una realidad más
rica y esencial que su concepto y que posee una integración que supera la estrechez de su delimitación-definición conceptual.

Es por ello que conviene, en primer lugar, examinar y criticar ese endurecimiento polarizado entre la administración pública entendida
como realidad política y la administración pública entendida como proceso administrativo. ¿Se puede reducir conceptualmente la
administración pública a mero hecho político o a mero hecho administrativo y tiene cada uno de estos dos conceptos analíticos la
capacidad lógica de síntesis, la capacidad de recomponer y reconstruir la administración pública en su realidad histórica efectiva, en su
totalidad concreta? ¿.Puede la administración pública ser explicada en su totalidad por reducción a su exclusivo concepto político o a su
exclusivo concepto administrativo? ¿Existe, en verdad, esa oposición entre política y administración, entre institución estatal-
gubernamental y técnica-proceso administrativo, que los conceptos parciales expresan y profieren? En segundo lugar, conviene proponer a
discusión y debate un concepto globalizador que recoja los elementos y momentos esenciales y necesarios de la administración pública,
para medir su aceptabilidad y con fiabilidad, así como para medir si con su introducción se aporta una salida y superación a la parálisis y
polarización de los conceptos enfrentados. Comenzaré con la presentación de una propuesta conceptual.

Si hacemos un ejercicio intelectual por traer a la luz lo que entendemos por administración pública, parece ser que su concepto debe
contener lógicamente los siguientes elementos:

a) Los fines del Estado explícitamente contemplados en la Constitución (los derechos y obligaciones del Estado), que definen
normativamente el ámbito de la acción e intencionalidad estatal y cuyo rebasamiento o restreñimiento ocasionan que el Estado sea
en principio cuestionable y criticable en su legitimidad.

b) Los fines del gobierno del Estado, explícitamente contemplados en sus planes y programas sectoriales o globales, que definen
decisionistamente el ámbito de la acción e intencionalidad gubernamental y cuyo rebasamiento o restreñimiento respecto de la
Constitución ocasionan que el gobierno sea en principio cuestionable y criticable en su legitimidad. En este punto conviene
destacar que los planes y programas de gobierno se definen normalmente por una referencia negativa a la Constitución, es decir,
por el "principio de no contradicción" a la Constitución, y por una referencia positiva a las demandas y expectativas que las
organizaciones políticas o civiles levantan y proyectan a partir de las situaciones de la vida social (relaciones de producción y
relaciones de comunicación) y a partir de la conciencia y valoración que tienen de ellas.
 c) La disposición, distribución u organización de los actores y de las acciones para alcanzar de manera sistemática, continua y
deliberada los fines estatales y gubernamentales; disposición u organización que, en primer lugar, se deriva lógicamente
(axiológicamente) de la Constitución y, por ende, es establecida normativamente por leyes, y que en segundo lugar se deriva
técnicamente de los planes y programas de gobierno, dado que se establece su existencia y validez con base en un razonamiento
que demuestra su eficiencia y eficacia ("racionalidad") para los objetivos y metas de los planes y programas, por lo que su
cuestionabilidad o crítica se funda en su inoperancia o fracaso.

d) La disposición, distribución u organización de los recursos, medios e instrumentos que se consideran necesarios y/o suficientes
para que los actores y sus acciones alcancen de manera sistemática, continua y deliberada los fines estatales y gubernamentales;
disposición, distribución u organización que se deriva lógicamente (axiológicamente) de la Constitución y técnicamente de los
objetivos y prioridades de los planes y programas de gobierno, con base en razonamientos de eficiencia y eficacia; razón por la
cual su cuestionabilidad y crítica se funda en su inoperancia o fracaso.

e) Las operaciones o procedimientos de ejecución que los actores realizan de hecho en sus acciones y que incluyen el uso de
recursos, medios o instrumentos; operaciones o procedimientos a los que los actores atribuyen, con base en la ciencia y/o en su
experiencia, cualidades de eficiencia y eficacia para el logro de los fines estatales y gubernamentales; razón por la cual su
cuestionabilidad o crítica se sujeta a un juicio sobre inoperancia o fracaso.

f) Los efectos que causan conjuntamente la organización de los actores, la distribución de los recursos y medios, así como los
procedimientos de ejecución; efectos que se manifiestan empíricamente en el éxito o fracaso (de acuerdo a plazos calculados)
respecto del alcance de los fines estatales o gubernamentales y cuya prueba empírica se muestra en la extinción o bien en la
renovación agudizada de las demandas y reivindicaciones de las organizaciones Políticas y civiles.

Si aceptamos que el concepto de administración pública debe contener (por ahora, más enunciativa que explicativamente) los citados
elementos, podemos entonces comenzar a debatir sobre el objeto de conocimiento de la administración Pública. Parece ser que el contenido
lógico de este concepto propuesto permite, al menos, superar el endurecimiento polarizado e improductivo de los conceptos de
administración pública como "institución estatal", "proceso administrativo", "técnica de administración". En efecto, es un concepto complejo
que contiene en su comprensión lógica los fines estatales-gubernamentales; la organización de las acciones, de los recursos y medios; su
funcionalidad respecto de los fines; las técnicas empleadas para incrementar la eficacia de las acciones y sus efectos o consecuencias
respecto de la consecución de los fines.

La dimensión de los fines resalta el carácter o la naturaleza política (mejor dicho, estatal-gubernamental) de la administración pública;
mientras la dimensión de la organización, de las técnicas y las acciones -los medios- resaltan su carácter o naturaleza administrativa. Ambas
dimensiones integran el concepto y deben ser consideradas en su unidad indisoluble. En efecto, no es pensable algo como "fin" si no se le
piensa simultáneamente como algo que puede ser producido y, por consiguiente, que exige acción, esfuerzo o gasto de energía, uso de
medios o instrumentos que disminuyen o economizan esfuerzo en la acción, a la vez que aumentan su rendimiento. Es decir, nada se puede
establecer o proyectar como fin, si en principio no se conoce y se calcula que se le puede producir o alcanzar por medio de acciones
combinadas con recursos e instrumentos. Fin significa algo que es producible por una acción o un sistema de acciones que incluye
disponibilidad de recursos y uso de instrumentos: el Fin supone los medios (acciones, recursos, instrumentos).

De la misma manera, no es pensable algo como "medio" si no se le piensa simultáneamente como algo que puede producir un efecto o un
conjunto de efectos, cuyo acontecimiento se espera, se desea, se busca. Nada se puede establecer como Medio, si en principio no se conoce o
se calcula que puede producir o alcanzar efectos esperados. Medio significa lo que está dotado con la capacidad de producir (acciones,
recursos, instrumentos) aquello que se anticipa y proyecta como algo que por alguna razón debe existir o es mejor que exista: el Medio
supone el fin, es decir, lo que finaliza la acción o en lo que los efectos de la acción finalizan y terminan. El fin es "lo producible" (lo que
puede ser producido, dado que por alguna razón se piensa y estima que debe ser producido); el medio es "lo productivo" y "lo productor"
(lo que puede producir aquello que por alguna razón se piensa y estima que debe ser producido). En suma, nada se constituye como fin sin
intrínseca referencia a los medios, así como nada se constituye como medio sin referencia a fines.

Ahora bien, por más que se le dé vueltas al asunto, la administración es sustantivamente la relación medios-fines. Es la actividad humana
que establece y proyecta fines con fundamento en los medios, de la misma manera que establece y constituye los medios en razón de su
eficacia respecto de fines. Administrar es hacer que los fines, en verdad y en sentido estricto, sean fines (productibles, factibles, realizables,
posibles de existir) y que los medios, en verdad y en sentido estricto, sean medios (productores, factores, realizadores, posibilitadores de
existencias, efectuadores). Por lo contrario, no son fines las expectativas y aspiraciones, los objetivos y propósitos, que en principio o con
base en una estimación de experiencia (de acciones, recursos, instrumentos) no son pensables como producibles o factibles; desde esta
perspectiva son sólo ensueños, deseos, utopías, valores, anteproyectos. Tampoco son medios las acciones, los recursos e instrumentos que
en principio o con base en una estimación de experiencia no son pensables como productores o efectuadores; desde esta perspectiva son
sólo intentos, empeños, ensayos, conatos, atrevimientos, trámites; o bien, conjeturas, corazonadas, presentimientos, apuestas, etcétera.

Este prolijo rodeo tenía la intención de enriquecer el concepto de administración pública como concepto de síntesis ("síntesis de
determinaciones") entre política y administración. En efecto, el concepto de política denota los fines estatales-gubernamentales, es decir, los
fines implícita o explícitamente constitucionales y los fines (con sus respectivos objetivos y metas) de los planes y programas de gobierno.
Evidentemente la política tiene que ver con la conquista total o parcial del poder soberano del Estado; pero se busca el poder, en el fondo y
a pesar de la tautología, para poder realizar fines. El poder es instrumental y funcional. Aunque se aspire patológicamente al poder por sí
mismo, los hechos sociales y políticos empujan inexorablemente, so pena de perderlo, a emplearlo e instrumentalizarlo en función de otros
fines. En suma, la política tiene que ver con fines y con el poder realizarlos.

Pero, se dijo antes que no hay fines si éstos no son factibles, y que son factibles sólo con fundamento en los medios. Esta afirmación cobra
importancia decisiva en el campo de la política. En efecto, la religión, la moral, el arte, la erótica proyectan fines para acciones,
frecuentemente con la conciencia o la inconciencia de que los efectos de las acciones no podrán finalizar en ellos y coincidir con ellos. Pero,
en estas áreas del espíritu, el fracaso no tiene relevancia decisiva, para determinar la validez o insignificancia del fin aspirado y proyectado
o de la religión, la moral, el arte (esto vale, al menos, para las sociedades y conciencias modernas). Sin embargo, en el campo de la política,
al menos como la entendemos y practicamos en los estados modernos, no puede haber absolutamente fines que en principio se consideren
irrealizables, no factibles o no producibles. El fracaso tiene relevancia decisiva para la validez o legitimidad de una política. Fracasar
prácticamente en el cumplimiento histórico de los fines establecidos en la Constitución (derechos y obligaciones) o fracasar en el
cumplimiento de los planes y programas gubernamentales (asumidos por poblaciones enteras y ratificados por la voluntad popular
mediante el voto) significa condenar una política de gobierno del Estado a ser cuestionada, criticada, deslegitimada, liquidada. Significa
prácticamente un fatal fracaso político. Una política que proyecta fines no históricamente factibles no es política, es pseudopolítica,
"demagogia". La política que lanza fines, sin atender a los medios (acciones, recursos, instrumentos) que fundan su factibilidad real, es la
negación de la política sin más. Si en los últimos tiempos, gracias a algunos inadvertidos comunistas, anarco-sindicalistas, tercermundistas,
nacionalistas, derechistas, neofascistas y moralizantes, hemos estado tentados de considerar la política como el reino de lo imposible (“la
imagínation au pouvoir"), no es menos cierto que los rotundos fracasos nos han hecho aprender el alfabeto elemental de lo que se debe
entender mínimamente por política.

La política moderna es el reino de lo posible y de lo factible. Si política tiene que ver con el poder y con el poder soberano del Estado,
entonces quiere decir también poder realizar los fines constitucionales y gubernamentales. Toda impotencia deriva en crisis de gobierno y
se desborda, en situaciones límites, en crisis de Estado: ingobernabilidad y fracaso del Estado. Ahora bien, la factibilidad de los fines
políticos se apoya en principio en la coactividad física del derecho y de los brazos armados (ejército y policía). Derecho y coacción son, sin
duda, medios privilegiados para la obtención de los fines estatales-gubernamentales. Pero, aunque condiciones necesarias, no son
suficientes para la producción de los fines. Por más radical que esto parezca, la factibilidad de los fines estatales (constitucionales) y
gubernamentales (planes y programas) se funda, en la práctica, sólo en la administración pública. La administración de justicia, la
administración hacendaria y presupuestaria, la administración social (trabajo, educación, salud, alimentación, etc.) son los instrumentos
que constituyen los fines estatales-gubernamentales en reales fines. Por la administración los fines políticos se convierten en fines. Más aún,
aunque en sentido general, la política es tal mediante la administración pública. Esta afirmación merece argumentación. La comparación de
la administración pública con el derecho abre el camino a la demostración.

EL DERECHO: LOS FINES Y LOS MEDIOS

No es extraño que los recientes enunciados tengan la sonoridad de una arriesgada especulación, para aquellos cuya concepción del Estado
se reduce exclusivamente a la pura juridicidad, al Estado de derecho. Para ellos, el derecho y no la administración pública es el factor
constituyente del Estado. Sin duda ésta es una afirmación innegable en la modernidad. El sistema de relaciones sociales existentes adquiere
solidez y continuidad mediante una normatividad (proceso de institucionalización de los hechos sociales) recíprocamente aceptada y
compartida por los actores sociales que se mueven dentro de esas relaciones, que además las han producido y que continúan con sus
acciones a reproducirlas. Ahora bien, la novedad de las sociedades modernas radica en que la normatividad fundante y garantizadora, de
sus relaciones básicas es sólo el derecho (racional). La nuestra es esencialmente una sociedad jurídica, no una sociedad religiosa, moral o
consuetudinaria. Y el despliegue consecuente del derecho en todos los campos de las relaciones sociales, articulado con la necesidad de que
el derecho se haga valer y tenga fuerza a lo largo y ancho de toda la sociedad, es lo que convierta a ésta en una organización jurídica, en
Estado de derecho, en Sociedad-Estado o sociedad estatizada. Las diversas formas de Estado y las diversas formas de gobierno son sólo
cristalizaciones y actualizaciones históricas de las posibilidades lógicas que el derecho racional precontiene y entraña implícitamente.

Ahora bien, la juridicidad racional del Estado moderno implica y despliega aquellos fines que se derivan del hombre como actor racional o
"ser de razón" y que, por otro lado, el hombre fundamenta y acepta sólo mediante argumentación racional (por más que se quiera
desvalorizar esta idea, no hay otro camino en la modernidad más que el argumentar racionalmente contra ella. Estamos dentro del círculo
de la razón y la crítica que, históricamente se ejerce y es aceptable, resulta ser sólo la crítica racional. Sólo por medio de la razón se acepta la
crítica al hombre como ser de razón o a un cierto concepto de razón. De la misma manera que sólo por la razón se puede criticar al derecho
racional y a sus derivaciones reglamentarias).

En este sentido, el derecho racional (formal, universal, abstracto y deductivo) pretende proyectar sólo fines que valen y se legitiman por el
medio de la argumentación racional, por medio del debate racional que se ejerce en diálogo público (racionalidad, publicidad y juridicidad,
forman parte de la grandiosa sintaxis de la ilustración de los tiempos modernos). Lo que posibilita el reino de los valores y fines
(racionales) del derecho es el uso de la razón. Lo original y grandioso del derecho racional es su autofundamentación (recordar a Kant,
Hegel, Kelsen), es decir, la identidad entre la razón que proyecta la norma y la razón que la funda. Dicho de otro modo, no hay más fines y
valores en el derecho y sus normas que los que los medios de la razón han establecido como racionales. A causa de la razón no corre en el
derecho distancia alguna entre los fines y los medios. La razón hace posible los fines-valores racionales del derecho. El medio posibilita el
fin: la sola razón.

Pero hay algo aún más original y grandioso en el derecho. Una vez constituido el derecho, una vez establecido el cuerpo de leyes, él mismo
tiene dentro de sí la capacidad de ejecutarse, de hacerse valer. De nuevo, aparece con toda su originalidad y grandeza la clausura del
derecho racional. Sin salirse de la razón y sin escaparse del círculo de la lógica desplegada con congruencia, el derecho racional posee los
medios (axiomas, leyes generales, estatutos, reglamentos, etc.) para llegar a su fin, a saber, la producción de una nueva ley, el juicio sobre
un caso particular, el colmo de un vacío legal, la interpretación más segura ante la ambigüedad de realidades sociales, contingentes, etc. El
medio de la argumentación racional, ejercida sin contradicciones, es el que posibilita que los fines del derecho sean vez por vez alcanzados
de cara a una historia social, plural y cambiante, irrepetible.

En esta característica del Estado de derecho, debido a su ser sólo derecho racional, se muestra ejemplarmente la relación intrínseca e
interdependiente que entre los medios y los fines existe en la política, el gobierno y el Estado modernos. En este nivel, un partido político o
un gobierno no pueden, so pena la deslegitimidad universal o el uso deteriorado de la violencia física y la corrupción moral, proyectar fines
que no sean jurídicamente factibles, es decir, sin que la razón pública pueda mostrar que son compatibles con la Constitución del Estado, o
que derivan lógicamente de ella o, al menos, que interpretativamente no le son contradictorios. La legitimidad de un gobierno o de un
partido de oposición es el empleo sistemático del medio de la argumentación racional para establecer sus fines. La racionalidad, en el
sentido de no incompatibilidad o incongruencia lógica, es el medio para fundar la "posibilidad jurídica" de una política, su factibilidad
legal, su legitimidad. Lo que constituye en históricamente posible una política gubernamental o partidista es, ni más ni menos, su
constitucionalidad, su constitución racional. Sin apego a la ley, producto de la argumentación pública de la razón, resulta imposible un fin
estatal-gubernamental.

Se dirá que "en los hechos" esto no sucede o que raramente sucede. Se podrá añadir más insolentemente la necesidad de que el vendaval de
la fuerza violenta, provocada por intereses insatisfechos o deseos reprimidos, barra con constituciones y leyes que oprimen o reproducen el
dominio implacable de otros intereses particulares. Pero difícilmente se podrá escapar a la cultura ilustrada de la modernidad o a la lógica
racional de la cultura política contemporánea. Por este camino, resulta muy difícil aceptar y entender que un o el avance histórico sea una
sociedad sin debate racional público o una organización social sin una constitución racional (jurídica y/o moral) normativa de sus
relaciones básicas. Los "estados naturales" y sus "Leviathanes", "los dioses de la guerra" de brutos intereses, no podrán sino encarar el juicio
inexorable de la razón, con su idea que una sociedad humana debe ser y está llamada a ser una sociedad de seres racionales, que piensan y
que a partir de sus pensamientos (cribados por el diálogo crítico y público) proyectan los fines y valores de su vida social y personal.

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: LOS FINES Y LOS MEDIOS

Sin embargo, el Estado contemporáneo ya no es tan solo pura juridicidad. Con el derecho y a partir de él ha nacido la forma del Estado
social, del Estado administrador del crecimiento de la riqueza y de su distribución en el cuerpo social, del Estado de bienestar. No vale aquí
la pena recordar las causas del tránsito del Estado liberal, casi exclusivamente jurídico, al nuevo Estado social que organiza y administra
una sociedad civil cada vez más consciente de sus posibilidades y límites, de sus fracasos.

Es así que la nueva forma del Estado asume por medio de sus gobiernos la doble tarea que recapitula toda la rica aventura de la
convivencia humana: la tarea del crecimiento sostenido de la riqueza socialmente producida y disponible, así como la tarea de la
pacificación permanente de los conflictos sociales, personales y grupales. Su primera tarea, a manera de ejemplo, incluye la promoción de
innovaciones en la productividad y, por ello, el sostenimiento de las investigaciones científicas y tecnológicas (el desarrollo de la educación
superior); la valorización del capital mediante todo un conjunto de políticas económicas (financieras, monetarias, fiscales, industriales y
comerciales, etc.); la explotación de recursos naturales; la capacitación y educación de la fuerza de trabajo, su pleno empleo, la proporción
entre el precio de las mercancías y los salarios, la creación de un mercado interno y externo para los bienes nacionales y la generación de
condiciones para un aumento constante del bienestar global mediante subsidios, facilidades crediticias, seguridad social..., etc. Su segunda
tarea, a manera de ejemplo, conlleva una expansión del derecho civil, con particular énfasis en el derecho laboral, un arbitraje permanente
de los conflictos obrero-patronales; una intervención en la fijación adecuada de los precios; una continua presencia en la generación de
condiciones incrementales de salud, educación, alimentación, vivienda, etc.; una regulación del equilibrio entre regiones, etnias y grupos
sociales; apertura de cauces para la demanda gremial y política por medio de sindicatos-partidos; una política exterior de convivencia
pacífica, etcétera.

Todo este conjunto de tareas, asumidas por el Estado social contemporáneo, implica y exige fundamentalmente tareas técnicas. En efecto, o
bien el derecho social exige para su realización tareas técnicas, o bien el derecho social traza sólo grandes principios normativos que
necesariamente las implica, para poder traducirse en hechos sociales operativos. Parece ser, a diferencia de tiempos pasados, que los fines-
valores del derecho social devienen realidad sólo por el rodeo y por la mediación de la razón técnica. Y si ésta se orienta por el derecho
racional, también lo excede, caminando en la soledad de sus propios pasos y cálculos de metas. Antes, sólo la razón práctica se expresaba
en el derecho racional y proyectaba sólo los fines y valores que ella misma podía argumentativamente fundar como propios y auténticos de
todo ser racional. Ahora, la razón práctica proyecta y sanciona como propios del ser racional los fines de su bienestar material,
insertándolos en el derecho social (derecho que apenas comienza a ser "público"). Por ello, ahora, entra en crisis la vieja autosuficiencia y
compacta clausura de la razón sólo teórica y práctica de esa razón que dibujaba una teoría del hombre ("antropología filosófica
jusnaturalista") y de ella deducía lógicamente sus exigencias, sus derechos y obligaciones prácticas, sus modos inalienables de vida y
práctica social. Ahora, en el Estado social, la razón práctica toma conciencia que sólo puede realizarse con la mediación de la razón técnica.
El Estado, además de jurídico, es jurídicamente procurador del bienestar de la sociedad en su conjunto. Y el bienestar pasa ineludiblemente
por el rodeo de ciencia y tecnología, de trabajo ligado a una producción tecnológica que se basa en ciencia natural.

En las épocas políticas pasadas, que se centraban en la ejecución de libertades, propiedades y dignidades humanas, los fines estatales-
gubernamentales eran factibles por el solo medio del derecho racional que normaba, sancionaba, juzgaba y decretaba. Ahora, cuando
empiezan a existir o existen derechos de bienestar, de empleo y recreación, de educación y salud, etc., los derechos humanos son factibles
por el medio de una razón técnica que calcula recursos, instrumentos, procedimientos, costos, beneficios, plazos, para dar a la población los
bienes y servicios de educación, vivienda, salud, alimentación, etc. Ahora el Estado construye, vacuna, hospitaliza y opera, imparte clases,
monta laboratorios, distribuye alimentos, abre caminos y gestiona transportes, siembra, compra, vende, otorga créditos, fija precios, hace
deporte, etc. Ya no basta, entonces, la razón práctica del derecho racional, pues ésta además de condición necesaria, implica y exige como
su condición integradora de suficiencia operativa el uso sistemático de la razón técnica, de la razón científica y tecnológica orientada al
bienestar social.

Podemos sin duda añorar (y hoy esta nostalgia conlleva casi siempre una política programática de "derecha") aquellos hermosos viejos
tiempos de una sociedad civil separada del Estado, de un Estado que se constituía y operaba sólo con el derecho y el añadido de su
gendarmería para infractores internos y su ejército tricolor para enemigos externos. Pero hoy esta realidad estatal ya no existe. Vivimos en
los países capitalistas y socialistas un Estado que es ya la organización y administración de la sociedad entera. Y tenemos más contacto
diario con las ventanillas de los administradores públicos que con las togas de los jueces y los uniformes de los gendarmes. El "Estado
gendarme", ausente de la vida social hecha de producción y conflicto, ha dado paso a un Estado social que, a pesar de sus límites y de sus
crisis, marca nuestra biografía personal y la historia social de nuestras generaciones.

Por esto, la política estatal-gubernamental proyecta fines cuya factibilidad se basa y calcula en argumentos racionales técnicos. Y, dicho
más concretamente, la política estatal-gubernamental lanza fines cuya factibilidad se basa y se calcula mediante el saber y la experiencia
profesional de los funcionarios o administradores públicos. Dicho a la Weber, hoy se domina "gracias al saber". Esta es la novedad histórica
que marcará la historia social previsible del hombre.

El estímulo de estas observaciones nos lleva al corazón de la cuestión, en el que deberán anudarse los muchos cabos sueltos de las pasadas
consideraciones. El enunciado principal es que la política se constituye mediante la administración pública y, por tanto, que su concepto ("objeto
de conocimiento") integra indisolublemente la política con la administración, la institución estatal con el proceso administrativo técnico. En
efecto:

a) si el Estado contemporáneo se constituye por un Derecho racional social

b) si el gobierno del Estado de derecho social (la naciente y creciente forma del derecho público) no puede sino apuntar, en consecuencia, a
la realización de fines de bienestar general, que cristalizan y expresan históricamente los valores-derechos de la persona humana en
cuanto ser racional y en cuanto actor social

c) si la política gubernamental (o de oposición) basa en principio su legitimidad -en el fondo, su posibilidad de existencia histórica- por su
capacidad (poder) de realizar los fines de bienestar general que cristalizan y expresan los valores-derechos de la persona humana racional y
social

d) si el logro del bienestar general es básicamente posible por el aumento de la producción de- riqueza social y de su distribución general

e) si la producción de riqueza está hoy y para el futuro previsible ligada intrínsecamente a la ciencia y a la tecnología, incorporadas de
manera sistemática al proceso de trabajo; y si el aumento (optimización) de la distribución social de la riqueza está ligado a la aceptación
colectiva de valores, traducidos en normas, debatidos racionalmente,

se sigue, entonces, que:

a) no puede existir (legítimamente y, tarde o temprano, históricamente) un gobierno del Estado de derecho social, si sus políticas
gubernamentales no hacen factibles o realizan los fines de bienestar general, en .los que se expresan los valores-derechos de la persona
humana en cuanto ser racional y actor social

b) no es factible o realizable una política gubernamental de bienestar general sin aumentar la producción y la distribución de la riqueza
social

c) no son factibles o realizables incrementos sostenidos en la producción de riqueza sin inserción de ciencia y tecnología en el proceso de
trabajo y, por tanto, sin una organización y administración del trabajo humano de acuerdo a las exigencias inescapables de la ciencia y la
técnica (exigencias de explotación y conservación de recursos naturales y derivados, exigencias de maximización de los rendimientos
productivos y de estimación de sus rendimientos decrecientes, exigencias de economización-costo y beneficio, esfuerzo y eficacia, etcétera).

d) no son factibles o realizables incrementos sostenidos en la distribución de la riqueza sin cálculos científico-técnicos, de acuerdo a plazos,
sobre la proporción equilibrada entre oferta y demanda (agregada y desagregada), reproducción y consumo, insumos y productos,
necesidad de excedente y satisfacción de necesidades, etcétera.

De todo esto se deduce que las políticas gubernamentales (los fines) en un Estado de derecho social necesitan, para realizarse, de la
administración pública (los medios). Cualquiera de los fines del gobierno (planes y programas) necesita de un juicio de "factibilidad
técnica" con base en los recursos, instrumentos, procedimientos disponibles y en una estimación a cálculo de sus efectos previsibles. Los
fines políticos se fundan en los medios administrativos. El cálculo técnico de los científicos (especialistas, ingenieros, investigadores,
técnicos, etc.) se vuelve imprescindible para un gobierno del Estado que se oriente por los valores-derechos sociales del hombre. Y este
cálculo técnico de los hombres de ciencia es, al día de hoy, el corazón de la administración pública. Cada vez más los funcionarios públicos
tienen perfiles de hombres de ciencia, con años de estudio especializado y de experiencia profesional exitosa. Si en las viejas funciones del
Estado o en sus operaciones de rutina hay cabida para los empleados tradicionales, sucede ahora, en el tiempo del Estado social, que la
inserción de científicos y tecnólogos en la administración pública resulta esencial y necesaria. No puede haber política de bienestar social
sin administración pública social.

Difícilmente se pueden alcanzar los fines del bienestar general en los renglones (por ejemplo) de empleo, educación, salud, sin la mediación
del cálculo de su factibilidad técnica. Sin este cálculo es muy alta la posibilidad de fracaso de una política gubernamental orientada al
bienestar social. Y el fracaso implica en la práctica deslegitimación, pérdida de consenso, movilización crítica, crisis de gobierno y, en
situaciones extremas, golpe de Estado. Hoy en día, la razón técnica, la razón administrativa, que pondera la proporción de medios fines y
mediante la ponderación define la factibilidad de los fines, son razón práctica, razón política. Esta es la novedad histórica de la política
estatal, a saber, el hecho de que le es imposible ser tal sin el aporte de la administración científico-técnica.

Hemos estado demasiado acostumbrados ("ideologizados") a pensar en la pura juridicidad del Estado. Es evidente que en el viejo liberal
Estado de derecho, separado de la sociedad civil, era inexistente e ininteligible la naturaleza política de la administración pública. En efecto,
la administración pública era entonces mera administración hacendaria, de registro "civil" y, en los casos más avanzados, de educción
"pública" (gracias a la ilustración, para la cual la creación del Estado y programa de emancipación por medio de la opinión pública y de la
educación de la razón eran coincidentes y aspectos de un mismo movimiento social). En efecto, una vez más, la administración pública
carecía de todo sentido y de toda materia en un Estado que se separaba de la sociedad civil y cuya constitución (jurídica) no era más que la
ampliación sancionada de las libertades (derechos y obligaciones) sociales actuantes en las relaciones de producción, intercambio,
convivencia (connubium et comensalitas) y comunicación social. No se vé qué sentido y materia pueda tener una administración pública en
una sociedad civil que produce e intercambia a la luz de la idea y/o ideal de individuos formalmente libres, vinculados sólo por contratos
libres. En una sociedad civil de libres empresarios, trabajadores libres y libres contratos, es obviamente claro y jurídicamente lógico que
corresponde a los civiles-burgueses (Bürger-Bourgeois) la administración de la producción y circulación de mercancías, la administración del
crecimiento de "la riqueza de la nación". En un Estado jurídico, separado y ausente de la producción de los bienes y servicios sociales, la
administración de la riqueza y del bienestar es sólo derecho de los privados civiles. Derecho que, por cierto, estaba integrado en y
sancionado por la Constitución del Estado, en el mismo momento de su nacimiento y fundación. En este tipo de Estado constituido, la
administración pública no tenía naturaleza civil ni política. En el parlamento y no en los burós se jugaba toda la política. En los jueces y no
en los funcionarios residía la legitimidad del gobierno del Estado jurídico.

Sin embargo, en la nueva forma de Estado social -y el Estado mexicano postrevolucionario lo es esencialmente, a pesar de sus límites
económicos y políticos- ya no es el derecho la totalidad. Ahora, el derecho racional es, más bien, el punto de partida y no el punto de llegada
o el universo estatal. Ahora, se han erigido en derecho constitucional del Estado las reivindicaciones y protestas de las masas sin empleo,
sin propiedad y bienestar, sin seguridad social; de la misma manera la idea racional de naturaleza humana se ha desarrollado lógica y
congruentemente en existencia histórica y ser social (no sólo a causa de Marx), al mismo tiempo que el concepto de "hombre" ha parido no
sólo los derechos del "ciudadano", sino que extendido rigurosamente su idea de hombre a las condiciones sociales de la persona, al actor
social (productivo o no). Y en este salto cualitativo, que enfrenta el Estado de manera activa y hasta protagónica con los problemas y límites
económicos y sociales de todos y cada uno de sus "ciudadanos", la administración pública encuentra su sentido y su materia. Ya no se trata
sólo de garantizar las libertades civiles transformadas en derecho público, sino de garantizar un proyecto de libertad total que implica y
exige emancipación de las necesidades sociales, de garantizar la creación de condiciones sociales que promuevan la libertad integral y
general: los derechos sociales, que están aún a la espera de su explícita asunción y constitución en derecho público (para hablar en términos
convencionales).

Ahora bien, en mi opinión, el campo de acción de la administración pública es este proyecto de libertad total que implica y exige
emancipación de las necesidades sociales. Se podría pensar y decir que este proyecto no es administrativo sino político. Esta postura, de
nuevo en mi opinión, es obsoleta y reproduce viejas y persistentes concepciones decimonónicas de la política. Atribuyamos a la política el
sentido de una movilización de las conciencias y de las voluntades hacia toda una constelación de deseos, expectativas, reivindicaciones
cuyo objeto y objetivo es culturalmente calificado como valor (incondicional y universal). Pensemos congruentemente que la situación
límite de la política es la lucha por el valor intrínseco de un proyecto de libertad total y general (¿habría política en el momento que esto
existiera? No). La consecuencia lógica es que este proyecto implica la emancipación de las necesidades y de los límites sociales, sin
excepción alguna para ninguno. Ahora bien, esta emancipación es una tarea técnica y requiere de una administración racional sin fisuras.

En efecto, la superación de las necesidades y límites sociales conlleva en principio la solución de dos problemas, en los que todas las
sociedades existidas han fallado: el crecimiento de la riqueza (bienes y servicios) mediante trabajo hasta la situación de abundancia o
excedente social y la pacificación de los conflictos sociales.

Concedamos al economicismo que hay una conexión negra, mortal, entre el conflicto social y la desigual distribución del excedente de
riqueza social disponible. Concedamos que el proyecto de libertad total general implica resolver el problema de equilibrar producción y
distribución de la riqueza producida, riqueza disponible y apropiación colectiva. Concedamos que por moral general convencida o por
derecho general efectivo sea posible lograr que la producción de riqueza no sea desigualmente distribuida o apropiada.

Todas estas concesiones, que son supuestos, para realizarse históricamente, dependen de una condición, de la condición que se produzca
socialmente riqueza (bienes y servicios). Y la producción de riqueza es una cuestión técnica, una cuestión administrativa. Supone ciencia y
tecnología; organización del trabajo humano; articulación del trabajo con recursos, instrumentos y procedimientos operativos; cálculo de
los efectos del trabajo (científico-técnico) según plazos, previsión de las consecuencias que desencadenan los efectos inmediatos. Más aún,
suponen decisiones que enfrentan alternativa u opciones de acción; cálculos y previsiones de la cadena de efectos que cada alternativa u
opción de acción conlleva objetiva e inexorablemente según plazos (cortos, medios, largos); almacenamientos actualizados de información
que permitan conocer los recursos y medios disponibles para definir la factibilidad de los fines (consecuencias) y su séquito de efectos
derivados; etc. Esta complejidad, a nuestro pesar, supone una refinadísima razón técnica y una eficacísima organización administrativa.

En suma, el fin del bienestar general cristaliza y expresa históricamente los valores derechos de la persona humana como ser social
material, expandiendo la anterior conceptualización y valoración de la persona como pura naturaleza humana y ser racional. El Estado de
derecho social surge (bajo la presión de los conflictos sociales y las crisis de crecimiento de la riqueza) en el momento que se reconocen y
sancionan constitucionalmente los derechos sociales, los derechos que se derivan de la persona en su calidad de actor social. Ahora bien, la
realización de las condiciones sociales para que el ejercicio de este derecho sea operativo, implica necesariamente una política orientada
ejecutivamente al fin del bienestar global. Y la factibilidad de este fin supone necesariamente la razón técnica, el cálculo científico-técnico,
que conlleva administración de recursos, instrumentos, medios, procedimientos y acciones. Sin esta razón técnico-administrativa los fines
de la política actual (social) no se constituyen en factibles y, por ende, en reales fines (en sentido estricto), sino en meras aspiraciones,
deseos, esperanzas, etc. Y bajo las actuales condiciones una política sin factibilidad de sus pronunciamientos, planes y programas -sin
realizabilidad de sus fines- es sin más la negación de la política, crisis de gobierno y de Estado. En este sentido la política gubernamental se
constituye hoy por medio de la administración pública. O, lo que es lo mismo, la razón práctica (fines y valores) existe hoy mediante la
razón técnica (administración de los medios). En este sentido también el concepto de la administración pública ("objeto de conocimiento")
es un concepto complejo que implica en su contenido lógico la unidad de los dos momentos de política y administración, “institución
estatal” y "proceso administrativo". Se trata pues, de un concepto de totalidad (dialéctico-concreto) que subsume y supera la oposición
muerta y paralizada de los viejos conceptos parciales y limitados de administración pública como realidad política y de administración
pública como realidad administrativa.
GALVAN, Escobedo José.
1.D
Tratado de Administración General
Ediciones INAP, México 1980
Págs. 41-53
[…]

4. TIPOS DE ADMINISTRACION

El surgimiento y desarrollo de todo tipo de organismos, así como la multiplicidad de relaciones entre ellos, han dado lugar a la existencia
de diferentes tipos de administración que a veces hacen difícil su clasificación. La clasificación más común es aquella que toma como
punto de referencia el sector económico que sirve, es decir, atendiendo a que el organismo sea de carácter público, privado o que reúna
características de ambos sectores. Desde este punto de vista pueden distinguirse tres tipos fundamentales de administración: a)
administración pública; b) administración privada; c) administración mixta. Sin embargo, debemos advertir de una vez que ninguno de
estos tipos de administración es independiente y que, como veremos más adelante, llevado su análisis a su más profunda significación,
encontraremos que dichos tipos forman parte de un todo que, como disciplinas, no difieren ni en la teoría ni en la práctica y que los
principios validos para uno son también para el otro.

a) Administración pública

La administración pública se define de varias maneras; veamos algunas de ellas: Gulick y Urwick dicen que “la administración pública es
aquella parte de la ciencia de la administración que concierne al gobierno, fundamentalmente al Poder Ejecutivo, que es el encargado de
llevar a cabo las tareas gubernamentales”17. Desde luego, Gulick y Urwick reconocen que existen también problemas administrativos en los
poderes legislativo y judicial; sólo que, por definición, es el poder ejecutivo o administrativo el encargado de realizar la política
gubernamental, considerando al poder público en su conjunto.

17
Luther Guljck y Lindali E. u-wick, op. df
 FIGURA No. 1
EL PROCESO ADMINISTRATIVO

Pfiffner y Prestnus señalan que “la administración pública consiste en llevar a cabo el trabajo del gobierno coordinando los esfuerzos de
modo que puedan colaborar unidos en el logro de sus propósitos”. 18 “Por su parte, Wilson opina que la administración pública es la
“aplicación detallada y sistemática de la Ley. Toda aplicación concreta de una ley general es un acto de administración, ya sea la aplicación
o cobro de un impuesto, la condena de un criminal, la ejecución de una obra pública o el reclutamiento militar”. 19

La administración pública es, pues, la ejecución y observancia de la política gubernamental, según ha sido delineada por las autoridades
competentes, y por lo tanto, a ella conciernen los problemas, poderes, organización y técnicas que lleva implícita la aplicación de las leyes y
políticas formuladas por las dependencias gubernamentales encargadas de ello. La administración pública es la ley en acción; es la parte
ejecutiva del gobierno.

La administración pública en consecuencia, significa primordialmente las labores de las empresas civiles que se encargan, por mandato
legal, de tramitar los negocios públicos que se le han asignado. Sin embargo, los negocios públicos pueden abarcar ámbitos políticos
distintos y en esa forma la administración pública puede ser de carácter internacional o nacional; puede ser de tipo federal o central, estatal
o departamental, municipal o urbana. Puede abarcar también las actividades del poder legislativo, puesto que existe mucho de
administración en la elaboración de las leyes. Abarca, asimismo, las funciones de las cortes y tribunales en su papel de administradores de
la justicia, a las oficinas civiles y militares que dependen directamente o no del Ejecutivo, etc. En esta forma la administración pública
puede ser de la rama ejecutiva, de la rama legislativa, de la rama judicial, de la rama militar, etc.

Por lo que respecta a la actividad específica de aplicación, la administración pública podrá a su vez, referirse a la administración de
personal, de presupuesto, de materiales, financiera, etc.

La administración pública concentra su estudio en aquellos aspectos de organización, procedimientos y métodos que son comunes a la
mayoría de las oficinas administrativas. La aplicación del cuerpo de conocimiento de esta disciplina a cualquier función especial, digamos,
la de salubridad, puede conducirnos desde el nivel municipal al estatal, al nacional y aún al internacional. Puede extenderse desde las
montañas a los desiertos; puede tener idénticos problemas en áreas diferentes, como salubridad, educación o comunicaciones, o puede ir de
una función gubernamental pura, como el arresto y detención de un delincuente, a una cuasi-gubernamental o cuasi-comercial, como la
atención de una planta eléctrica.

b) Administración privada

La administración privada concierne a las actividades de los particulares en todos sus órdenes y es, por tanto, también muy amplia. La
industria es la ilustración más obvia de la administración privada; pero la encontramos también altamente desarrollada en los organismos
eclesiásticos, en los colegios, en las universidades e instituciones privadas de beneficencia. Para fines de clasificación por el ámbito que
abarca la administración privada, puede ser también de tipo internacional, como ciertas sociedades de carácter cultural, político o social, y
los consorcios y carteles que van más allá de las fronteras de un país. En la misma forma, puede ser también de tipo nacional, regional o
local. Por la estructura de la organización a la cual se aplica, la administración privada puede ser bancaria industrial, comercial, agrícola,
escolar, eclesiástica, etc., y por la aplicación específica que se le da dentro del organismo, puede también, como en el caso de la
administración pública, referirse a la administración del presupuesto, del personal, de las finanzas, del equipo, etc.

c) Administración mixta

La administración mixta o cuasi pública se refiere a las actividades de aquellos organismos que están bajo la jurisdicción tanto del poder
público como del sector privado y a ellas corresponden las instituciones de participación estatal, descentralizadas o autónomas que tan
prolíficamente se han desarrollado en los últimos tiempos y que forman lo que se llama la administración pública paraestatal. Por el ámbito

18
John M. Pfiffner & Vance Presthus. ‘Public Administration”, 3a. Edición, The Ronald Press co. New York, 1953.
19
Woodrow Wilson. “The Study of Public Administration”. Public Affairs Press, Washington 8, D.C.
que abarca la administración mixta puede ser de carácter internacional, nacional y regional y por la estructura del organismo a que sirve,
puede ser de tipo descentralizado, autónomo, semi-oficial, de participación, etc. Por su aplicación específica, puede, como las anteriores, ser
de personal, de presupuesto, etc.

El cuadro No. 1 presenta los tipos de administración ya mencionados. Hay que hacer hincapié, sin embargo, en que las distinciones que se
hacen en dicho cuadro sobre los distintos tipos de administración son puramente enunciativas y para fines analíticos. Como ya se ha dicho
anteriormente, el proceso administrativo y las técnicas empleadas no hacen distingos y los principios, por su calidad científica o casi
científica, son de carácter universal como cualquier otro principio dentro de las ciencias físicas o sociales. La teoría administrativa es la
misma en todas partes. Sin embargo, esto no quiere decir que ignoremos que dentro de cada rama administrativa de las anteriormente
mencionadas, existan situaciones específicas que las caracterizan y, por tanto, las técnicas empleadas en el proceso administrativo tienen
que ajustarse y adaptarse a las situaciones privativas de cada una de ellas.

Sea cual fuere el tipo al que se aplique, el éxito de una administración depende de tres factores: a) relaciones estrechas y efectivas entre el
ejecutivo y la legislatura para la estructuración de la política. En el caso de empresas privadas, entre el gerente y la junta de directores que
gobiernan la organización; b) habilidad del ejecutivo, o del gerente y sus colaboradores, para incorporar los lineamientos dictados por la
legislatura (o cuerpo de directores) a un plan practico de operación; c) destreza de los encargados de dirigir, controlar, coordinar e instruir,
para ganarse la colaboración de todos los empleados y trabajadores, a fin de alcanzar los objetivos planeados. Así pues, los elementos
claves de la administración se basan en tres grupos de consideraciones: 1) personalidad y capacidad del ejecutivo que se encarga de llevar a
cabo la política, 2) relaciones entre dicho jefe y sus asociados inmediatos en la estructura más elevada de la jerarquía administrativa; 3)
relaciones entre jefes de operaciones de alto rango y los empleados de menor categoría.
CUADRO No. 1
TIPOS DE ADMINISTRACIÓN
POR SU POR SU POR SU
ÁMBITO ESTRUCTURA APLICACIÓN
Internacional Ejecutiva Personal
Federal Legislativa Presupuesto
Central Judicial Financiera
PUBLICA Estatal o Militar Materiales
Dental etc. etc.
Municipal
etc.
De consorcios Bancaria Personal
De carteles Industrial Presupuesto
De sociedad Comercial Financiera
PRIVADA De Agrícola Materiales
monopolios Escolar etc.
etc. Eclesiástica
etc.
Internacional Descentralizada Personal
Nacional Autónoma Presupuesto
MIXTA Regional Semi-oficial Financiera
etc. De participación Materiales
etc. etc.
5. COMPARACIÓN ENTRE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y PRIVADA

Mucho se ha discutido sobre si la administración pública es una disciplina independiente de la administración privada o si, por el
contrario, ambas son parte de una disciplina general llamada “administración”. Existen muchos autores que piensan que esto ultimo es lo
correcto y que no se justifica en forma alguna la existencia de dos disciplinas separadas. Sin embargo, no podemos desconocer que dentro
de cada esfera es particular, existen situaciones específicas que las caracterizan, así como que tienen grandes analogías. A continuación
estudiaremos algunas de las diferencias y analogías más destacadas entre la administración pública y la privada.

a) Diferencias

Pfiffner y Presthus dicen que una característica que distingue al administrador público del privado es que aquél “no esta constantemente
bajo la zozobra de los estados de perdidas y ganancias, como lo está su hermano en el terreno de los negocios”. 20 El poder público
proporciona muchos servicios que son, en gran medida, intangibles, por los cuales el consumidor individual no paga honorarios, por lo
menos en forma directa. Por este motivo y con el objeto de encontrar un instrumento de evaluación, se han hecho esfuerzos serios para
establecer normas de eficiencia administrativa; pero hasta la fecha tanto el público como el administrador se encuentran sin medios
precisos para conocer la intensidad y la calidad de las actividades encomendadas al Estado. La doctrina de las limitaciones constitucionales

20
John M. Pfiffner & R. Vance Presthus, op. cit.
en los países democráticos establece mecanismos de supervisión sobre el administrador público: el poder legislativo y el judicial se
encargan de supervisar la rama ejecutiva, pero a nadie escapa que dicha forma es tan elástica, que sigue en pie el problema de la evaluación
de la actividad administrativa en el campo gubernamental.

Otra diferencia que se desprende de la primera, según el mismo autor, es la tendencia legalista de los funcionarios públicos. Un
administrador público tiene que estar seguro de que sus acciones se ajusten a las prescripciones legales. En consecuencia, debe consultar
constantemente los códigos y reglamentos que le indican la forma de proceder. El administrador privado, ciertamente, también consulta
códigos y reglamentos para proceder, pero con distinto fin; no para saber qué es lo que debe hacer, sino para encontrar la forma de hacer lo
que se propone sin ser sancionado. En otras palabras, las leyes les sirven al administrador público para saber qué es lo que debe hacer y al
privado qué es lo que no debe hacer. En este caso el administrador público tiene también una desventaja sobre el privado.

Dimock dice que la administración pública se caracteriza por ser menos idónea que la privada, pues la limitan sus responsabilidades, que
están enmarcadas en reglamentos rígidos que no pueden cambiar a voluntad. Además, está sujeta a cambios imprevistos o premeditados
de política, lo cual se traduce necesariamente en cambios en la administración. El mismo Dimock da el remedio para estas desventajas:
creación de servidores públicos profesionales permanentes, que ocupen los puestos de más alta jerarquía, y proveer de cierta autonomía a
la administración para alejarla de influencias políticas.

Dimock añade que, de acuerdo con su experiencia, tanto en las empresas privadas en que ha prestado sus servicios, como en las
dependencias federales, encontró los mismos problemas de reconciliar la autonomía de operación con el control entre los distintos niveles
de autoridad, así como entre los distintos departamentos. Lo mismo en cuanto al problema de las demoras, papeleo, etc., pero que dichos
problemas se acentúan en la administración pública debido a la política gubernamental, las restricciones legales, etc., que están por encima
de la autonomía administrativa y la libertad de acción.21

Una distinción muy común entre ambos tipos de administración, es aquella que se refiere a los fines. Desde el punto de vista del objetivo,
es indiscutible que existe una distinción tajante: el objeto del gobierno es servir al ciudadano; procurar el bienestar colectivo; pugnar por el
desarrollo equilibrado y justo; salvaguardar las instituciones; procurar la continuidad de los servicios, etc. En cambio, el propósito de la
empresa privada es la obtención de un lucro aunque no puede negarse que existen empresas privadas que trabajan con fines no lucrativos
y que aun a veces desarrollan actividades que, en principio debieran corresponder al Estado.

Donham dice que, a pesar de su gran similitud, existen diferencias entre administración pública y privada, principalmente por lo que
respecta al elemento humano. En efecto, dice, en el gobierno existe más continuidad y definición en el mandato que en la empresa privada,
pues los límites de la acción están con frecuencia claramente definidos en leyes y reglamentos muchos de ellos sancionados aun por la
legislatura. Donham afirma que tal situación no existe en las empresas privadas. La responsabilidad ante la legislatura y la interferencia de
ésta; la responsabilidad ante el ejecutivo, los controles generales definidos, etc., son características que le dan poco parecido con los
negocios privados. Los enlaces políticos de las dependencias gubernamentales son radicalmente diferentes de los de las compañías
privadas. Esto, desde luego, puede suceder en las compañías privadas de gran magnitud; pero indudablemente en menor escala y la
diferencia cuantitativa se convierte en diferencia cualitativa. 22

Stamp describe cuatro diferencias que es conveniente mencionar: En primer lugar, afirma que el juicio de los empleados gubernamentales
que están en contacto con el público es muy limitado, pues la administración pública no puede hacer discriminaciones de ninguna especie
entre personas. Cualquier juicio que emita tiene que ser ejercido como una distinción entre casos pero sin distinción de clases sociales. Esta
uniformidad en el tratamiento a todo lo largo de la administración la llama el Principio de la Estabilidad o Consistencia. Tal obligación no
existe en la administración privada, excepto en aquellas empresas en que sus negocios dependen del mantenimiento de una norma
absolutamente exacta; no existe compulsión alguna para servir a determinada gente, por lo que no tiene que preocuparse de este principio
de la estabilidad o consistencia: Puede ser todo lo inconsistente que quiera y prestar o dejar de prestar determinados servicios, a tal o cual
grupo o clase social.

Una segunda característica es lo que llama el Principio del Control Financiero. Desde el punto de vista constitucional, el control financiero es
una autoridad ejercida sobre las actividades del Estado a través de la tesorería o la oficina del presupuesto, y este control ejerce influencia
restrictiva en todas las dependencias del gobierno. No es posible a una dependencia del gobierno experimentar en nada que requiera un
gasto, pues sus egresos están perfectamente definidos en cantidad y en propósito. Dicha influencia restrictiva no existe en las empresas
privadas.

La tercera característica, es el Principio del Reembolso Marginal. Todos sabemos que los gastos en las empresas privadas se hacen de acuerdo
con la tendencia general del lucro. La máxima es: “En la medida en que el gasto de un peso en determinada forma, me devuelva más de
$1.00 haré dicho gasto; pero si el reembolso es de $1.00 o inferior, es tiempo de abandonar el negocio”; y el margen de utilidad entre los
distintos gastos es el principio invisible, pero definitivo de las actividades en los negocios privados. Dicho principio no puede regir las
actividades públicas y nunca podrá hacerlo. El principio del “reembolso marginal”, es sólo característico de las empresas privadas.

21
Marshal E. Dimock & c3Iady O. Dirnock.”Public Administration”. Rinehart & Co. New York. 1953
22
Waliace B. Donham. “Governmental & Business Exocutives’, Public Administration Re view, Primavera. 1946, Vol. 6.
El cuarto principio es el de la Responsabilidad Ministerial. En una democracia con sistema parlamentario, hasta el último acto del más
humilde servidor público se realiza a la luz de la suprema autoridad, que es la legislatura, a lo largo de una serie infinita de pasos en una
amplia escala jerárquica. Esto es quizás un poco exagerado, pero el hecho es que bajo el principio de la responsabilidad ministerial, es
necesario para los jefes administrativos justificar los actos de su departamento y este hecho tiene una influencia extraordinaria en su
personal y en todo el carácter de la administración. No hay nada parecido, afirma Stamp, en el terreno privado de los negocios.23

b) Similitudes

Pfiffner y Presthus afirman que los problemas de administración y organización corren por los mismos canales, independientemente de
que se trate de un organismo gubernamental o de una empresa privada. 24

lsaacs encuentra mucho parecido entre “poder”, que es el fin de los políticos y “ganancia”, que es el fin de los hombres de negocios. Entre
los puntos similares está el de identificarse con las necesidades de la clientela, aunque las demandas de ésta no sean necesariamente
lógicas, pues de hecho pueden ser predominantemente ilógicas. Aún más, para llevar a cabo las tareas del Estado, la administración
pública tiene exactamente los mismos problemas básicos que la administración privada; aunque puede hacer caso omiso del lucro, hacer
uso de la fuerza, etc., el gobierno tiene dificultades para competir con las empresas privadas en los mercados de abastecimiento y en la
selección del personal. Así pues, sus problemas son parecidos a los de los negocios privados. 25

En el aspecto humano de la administración, Urwick duda que pueda establecerse una diferencia intrínseca e incontrovertible entre empresa
pública y privada, “todavía está por verse —dice— si las debilidades especiales a que están sujetas las empresas públicas: papeleo,
antagonismos interdepartamentales, inercia, repulsión a la responsabilidad, burocracia -—se deben realmente a la ausencia del incentivo
pecuniario. Para aplicar al gobierno el calificativo de burócrata, debemos estar seguros de que las diferencias burocráticas entre gobierno y
empresas privadas, son mayores que las que existen entre varias clases de empresas o varias clases de gobierno. Puede no haber mayores
similitudes entre los grandes negocios y los grandes gobiernos que las que hay, digamos, entre una industria manufacturera grande y un
departamento de una casa comercial o entre la Autoridad del Valle del Tennessee y el Departamento de Estado”. 26

Al respecto, Dennison decía: “Los hombres que hayan tenido oportunidad de estudiar las actividades públicas y privadas y que hayan
sabido hacer correctamente los análisis y comparaciones científicas, descubren por lo común, que la diferencia entre una gran organización
y una pequeña es mucho mayor que la diferencia entre una organización pública y una privada. Y entre empresas privadas y públicas de
una administración y naturaleza comparables, hay más similitudes que diferencias”. 27

Smith piensa como lsaacs, que todas las empresas combinadas del gobierno, constituyen la empresa más grande del país y que en sus
operaciones tienen los mismos problemas que cualquier negocio. Sufre escasez de mano de obra y materias primas, confronta las mismas
dificultades de organización y sistemas. En este aspecto, hace hincapié en una declaración de un empresario que sirvió algún tiempo como
funcionario público. Discutiendo el papeleo en el gobierno, decía: “tenemos la misma cosa en las empresas privadas, sólo que en éstas le
llamamos “sistema”. Desde luego, cuanto más grande y compleja sea una organización, se requiere un mayor “sistema”. 28

La Segunda Guerra Mundial puso a prueba las habilidades de los administradores públicos y privados como nunca se había hecho antes.
Todos saben el éxito con que trabajó el administrador privado al respecto; pero el administrador público lo hizo mejor de lo que muchos
pensaban. Si el gobierno se esfuerza por mejorar, las empresas privadas se darán cuenta de que pueden aprender de él muchas lecciones
valiosas sobre la administración en gran escala.

Una razón de ello es que la amplitud de la empresa gubernamental provee un campo de experimentación para todo tipo de técnicas
administrativas. El gobierno es tan inmenso y complejo que los problemas que presenta la administración pública son superiores, tanto en
tamaño como en naturaleza, de aquellos que confronta la administración privada, por lo que el gobierno es un tremendo laboratorio en que
se pueden y deben encontrar muchas variables en un grado que resulta imposible para la industria privada.

Las diferencias que se encuentran entre la administración pública y la privada, pierden significación con la transferencia de gran número
de administradores privados a los puestos públicos. Posiblemente, el problema más difícil en esta transferencia de habilidades ha estado en
la administración considerada específicamente. Las técnicas son, con mucho, las mismas y aplicables en ambos campos; pero la dificultad
está en que los administradores privados deben hacer un reajuste de sus valores y experiencias para entender las complejidades de la
administración pública. Estas complejidades surgen del hecho de que cualquier cosa que haga el administrador público repercute directa o
indirectamente sobre los habitantes de un país.

La administración pública ha aprovechado grandemente los servicios de los administradores privados y con frecuencia les han encontrado
fallas aunque también éxitos. En algunos casos los administradores privados, en los que a veces se ponen grandes esperanzas, lo hacen

23
Josiah C. Stamp. ‘”The control Between the Administration of Business & PubIjc Affairs”. Journal of Public Administration, 1923, Vol. 1
24
John M. Pfjffner & Vance R. Presthus. op. cit.
25
Nathan saacs. “The Logic of Public & Private Administration”. M.P. McNair & H.T. Lewis lEds): Business and Modern Society-Harvard university Press. 1938.
26
Lindail F. Urwick. “Management of Tomorrow” London: Nisbet and Co. 1937.
27
Henry S. Dennison. “Basic Principles of Personnel Management in the Government Economy
28
Harold D. Smith. “The Management of your Government”. McGraw – Hill Book company,
muy mal como administradores públicos, al no lograr adaptar su pensamiento a las condiciones complejas del gobierno. En otros, pueden
adaptarse con gran efectividad a las necesidades de la administración pública. Sin duda, la misma disparidad de éxito se ha notado en la
transferencia de los administradores públicos a la iniciativa privada.

El administrador tiene un lugar clave en el manejo de la organización en gran escala, sea pública o privada. Es el administrador quien
aprovecha los resultados de la investigación científica, los arregla en un orden apropiado, y obtiene con ello productos con los que se
pueden satisfacer necesidades. Es el administrador el que actúa después de que el ingeniero ha dominado el poder de las corrientes
acuáticas y dirige el suministro de la energía eléctrica. En el gobierno, como en la industria, los hombres que planifican y organizan son
elementos esenciales del complicado mecanismo de la civilización moderna, elementos que dirigen mecanismos de producción destinados
a satisfacer necesidades y deseos humanos.

Cuando se adentra uno en las raíces de la motivación individual se hace difícil probar una diferencia sustancial entre burócratas
gubernamentales y privados. No hay psicología o filosofía individual distintiva que esté estrictamente relacionada con un grupo u otro, a
pesar de las divergentes ideas sociales, políticas y económicas que puedan expresar su elección profesional entre gobierno y empresa
privada. El administrador gubernamental confiesa el mismo incentivo que mueve al administrador privado: “el deseo de acumular bienes
y proveer seguridad para su familia y para él mismo”, mientras el jefe de empresa privada sostiene igualmente, como el burócrata
gubernamental, que “su país en sí es el incentivo”.
AYALA, Espino José
1.E
Economía del sector público mexicano
2ª. Ed., Edit. Esfinge, México, 2001,
Págs. 23-43.
CAPITULO 1

Definición del sector público

INTRODUCCIÓN

El sector público de la economía mexicana puede ser estudiado desde cuatro perspectivas complementarias: 1. su institucionalidad o marco
normativo, 2. su estructura orgánica o tipo de organización, 3. el proceso político de toma de decisiones públicas y, 4. por la evolución de
sus principales indicadores económicos o tamaño del Estado. Los principales elementos de cada uno de ellos son los siguientes:

1. Institucionalidad. La estructura constitucional y las leyes reglamentarias que establecen el marco jurídico en el cual se desenvuelven las
actividades del sector público. En él se definen sus objetivos, funciones y atributos, es decir, fija el marco de restricciones institucionales o
lo que es igual, aquello que la ley permite o prohíbe hacer. Además, fija las fronteras para la acción económica en el marco de una economía
mixta capitalista.

2. Organización. El sector público se organiza de acuerdo con el marco legal existente. Éste determina la estructura del gobierno central, de
los gobiernos de los estados y los municipios, del sector paraestatal y, en general, de sus entidades y órganos. Además, la ley fija al sector
público y sus agencias los distintos atributos, objetivos, competencias y funciones, de acuerdo con los cuales se deberá organizar:

 Congreso de la Unión que reúne a las cámaras de diputados y senadores.

 Presidencia de la República.

 Administración pública y sus distintas ramas.

 Suprema Corte de Justicia.

 Agencias públicas descentralizadas, organismos, empresas y fideicomisos.

3. Política. El proceso político es el medio a través del cual se relacionan los distintos grupos de la sociedad con el Estado, pero también los
distintos niveles del gobierno y sus distintos órganos y agencias. La política es la arena en la cual se toman las decisiones públicas, se define
el presupuesto público, y las principales políticas públicas. A través del proceso político democrático los agentes intercambian ofertas
programáticas y demandas ciudadanas.

Si las instituciones, las organizaciones y el proceso político del sector público son democráticos, será posible articular las distintas visiones
de los grupos sociales y repartir los costos y beneficios involucrados en la intervención del sector público de la economía. Pero quizá lo más
importante es que la democracia permite reforzar la idea del interés público o del espíritu público que generalmente está detrás de la
intervención del gobierno en la economía, si bien es cierto que el carácter público no elimina las contradicciones entre grupos de interés.
Los grupos buscarán maximizar sus beneficios, sin embargo, ello no conduce a la destrucción del sistema. Esta conducta es viable porque la
maximización involucra la aceptación consciente y la voluntad de negociar entre diferentes alternativas que permitan la cohesión social y la
gobernabilidad, porque es algo que beneficia a todos los grupos y, además, sin ello la vida económica y social sería inviable. En el siguiente
esquema se ilustran las relaciones de gobernación que ocurren entre estos tres ámbitos.

4. Tamaño. El tamaño del sector público refleja la importancia que le dan los distintos grupos sociales; las necesidades sociales y
económicas acumuladas o futuras y, finalmente, la ideología política dominante en un régimen o sistema. En los siguientes tres
capítulos nos referimos con mayor amplitud a los temas anteriores.
ESQUEMA 1.1. El triángulo de la gobernación institucional

Organización
Institucionalidad La presidencia
Constitución El Congreso
Ley Orgánica de la La Suprema Corte de Justicia
Administración Pública La administración pública
Las leyes reglamentarias Las empresas públicas

Proceso político y toma de

decisiones.
Sistema electoral
Partidos políticos
Organizaciones sociales.

¿QUÉ ES EL SECTOR PÚBLICO?

Una primera pregunta que debemos contestar es que entendemos por sector público. El sector público de la economía comprende una
parte relevante de los recursos económicos de una sociedad, factores productivos y de la producción que son de apropiación pública. Los
recursos están organizados, y sus objetivos y funciones sometidos a un determinado orden institucional y legal prescrito en la Constitución
y las leyes reglamentarias. Ello constituye su marco normativo. El sector público incluye todos los departamentos, agencias del gobierno,
corporaciones y empresas públicas. Ello le confiere su organización y estructura orgánica. Desde otra perspectiva, el sector público es la
autoridad formal para tomar decisiones que trascienden a los grupos privados y al mercado, lo cual le otorga un gran poder e influencia
sobre los recursos totales de los cuales disponen la economía y la sociedad en su conjunto.

La importancia del sector público se refleja claramente en el peso de los gastos y los ingresos públicos en las economías contemporáneas.
En los países industrializados el gasto del sector público ha alcanzado casi la mitad del producto interno bruto. Los impuestos al ingreso
(de las personas y las empresas) significan una tercera parte del producto interno bruto. En los países en vías de desarrollo estos
indicadores representan, en promedio, una cuarta parte del mismo.

La expansión del sector público, prácticamente ininterrumpida desde la crisis de 1929, ha sufrido una etapa de ajuste y cambio estructural
en los últimos tres lustroso El retraso del sector público en la participación de la economía se refleja en la disminución de algunas de sus
actividades. Por ejemplo, es notable la pérdida de influencia en la producción de bienes por medio de una reducción importante de las
empresas públicas, ha caído el empleo público en la administración central, la educación, el bienestar social y la defensa. Sin embargo, a
pesar de lo anterior no cabe duda que la presencia del sector público no sólo se ha mantenido, sino que incluso ha aumentado en los años
de reforma del Estado y de las políticas de ajuste. En la gráfica 1.1 se ilustra esta tendencia para los países que son miembros de OCDE
(Banco Mundial, Informe del Desarrollo, 1997).

La importancia relativa del sector público de la economía para inducir el crecimiento y la planeación del desarrollo ha perdido influencia
económica y aun ideológica; y en contraste, han ganado importancia los temas vinculados a la crisis de la economía pública. En la agenda
de discusión aparecen nuevos temas: la crisis fiscal del Estado, la crisis de gobernabilidad y legitimidad, las fallas del gobierno y el fracaso
de la planeación económica, la ineficiencia de la empresa pública, etc. Con razón o sin ella, es indudable que éstos son los nuevos temas y
campos hacia donde se dirigen los esfuerzos de reestructuración de la economía pública y a los cuales los analistas buscan dar respuesta.
GRÁFICA 1.1. El crecimiento del Estado en todo el mundo Gasto total del gobierno/% del PIB (1870-
1995)
El notable desarrollo e importancia de las actividades económicas que han girado alrededor del sector público condujeron a la creación de
un nuevo campo de estudio que apoyado en los instrumentos de distintas disciplinas permitieron estudiado sistemáticamente. Como en
otros casos, la realidad se desarrolló más rápidamente que las ciencias sociales que la estudian. En efecto, primero ocurrió el desarrollo de
las empresas públicas, de las inversiones públicas masivas, la ampliación del sistema de seguridad social, el crecimiento industrial y
urbano, la reglamentación y regulación de múltiples actividades económicas, el crecimiento de la administración pública como un todo; la
expansión de la burocracia; el diseño y administración del presupuesto público federal; la administración y organización del sistema
tributario, entre otros fenómenos. Después vinieron nuevas teorías y/o disciplinas: teoría de la empresa pública; técnicas de
presupuestación y programación del gasto; teoría de la planificación económica; economía urbana, desarrollo regional; economía de la
educación, análisis costo-beneficio de inversiones públicas, economía de la regulación, análisis económico del derecho, etcétera.

El crecimiento y diversificación de la economía del sector público como un conjunto de actividades y de disciplinas que la estudian da
lugar, indudablemente, a la aparición de nuevos términos, conceptos, categorías e instrumentos de análisis que pueden llegar a tener
implicaciones más allá de su significado semántico inmediato. 1 Un ejemplo típico de lo anterior es la identificación entre sector público y
muchos conceptos similares, por ejemplo, Estado, gobierno, administración pública, economía pública, régimen político, empresa pública,
sector nacionalizado de la economía, y sector estatal de la economía. Otros ejemplos aluden al desarrollo de una jerga conceptual amplia y
diversa: gobierno central, gobierno federal, gobierno local, departamentos, finanzas intergubernamentales, sector paraestatal, etc. Sólo en
un sentido muy general podemos usar esos términos como equivalentes; sin embargo, significa distintas cosas y, a veces, existen
diferencias sustanciales, ya sea porque se refieren a procesos y/o áreas con características propias y/o porque se estudian con disciplinas
también desarrolladas ex profeso: administración presupuestaria, programación del presupuesto, finanzas locales, etc. En el cuadro 1.1 se
presentan algunas de las tareas básicas del sector público. Conviene observar que la variedad de objetivos reflejan su complejidad.

Se ve en algunos de los procesos prácticos e importantes de la economía del sector público una mejor administración y mayor eficiencia
aunque siempre falta mucho por hacer. Actualmente es más común observar:

 La evaluación de proyectos de inversión del sector público es un asunto rutinario.

 Las técnicas de contabilidad de las cuentas públicas son de uso generalizado para planear y evaluar el gasto y el ingreso públicos.
 Los procedimientos para fijar los precios de los bienes y servicios del sector público se comienzan a usar crecientemente.
 La medición del desempeño del sector público y la evaluación de sus resultados es una demanda creciente y una práctica que tiende a
secularizarse en todo el mundo.

¿POR QUÉ LA NECESIDAD DE UN SECTOR PÚBLICO DE LA ECONOMÍA?

El sector público de la economía se desarrolló significativamente a lo largo del siglo XX. El papel del gobierno trascendió su función,
tradicionalmente reservada a la administración de las finanzas públicas, a saber, los programas de gasto para proveer de bienes y servicios
públicos básicos a la población y a la obtención de ingresos para financiar los programas, relativamente modestos, de gasto público. La
mayor complejidad y diversificación de la economía, sociedad y política, requirió de un sector público que pudiera encarar las necesidades
crecientes de una sociedad más demandante. El proceso expansivo del sector público se refleja en un conjunto amplio y creciente de
actividades económicas que progresivamente tomó a su cargo el Estado.
CUADRO 1.1. Tareas del sector público en el sentido amplio
Problemas de política Objetivos
Organización gubernamental Mantiene y adapta la creación de políticas e implanta agencias
públicas.
Unidad nacional Atenúa o evita las tendencias al elitismo y fragmentación
subcultural.
Desarrollo económico Mantenimiento o recuperación del crecimiento, apoyo a la
inversión y al ahorro.
Estabilidad económica Combinación satisfactoria en proporción al incremento de la
inflación, mantenimiento de la balanza de pagos y el empleo.
Bienestar social Abrir oportunidades de empleo, salud, educación, vivienda y
protección a los vulnerables.
Participación Responde a las demandas de la participación popular, estatus
racial, étnico, grupo de sexo y edad.
Calidad de la vida Preservar la calidad de la vida en zonas urbanas, proteger contra el
deterioro ambiental, favorecer la cultura plural y tolerante.
Política exterior y de Defender la soberanía, resolución pacífica de controversias
seguridad nacional internacionales, desarrollo del libre comercio, libertades de
migración y respeto a los derechos humanos.
Las nuevas funciones del Estado trascendieron los límites que convencionalmente se habían admitido como adecuados. Poco a poco el
gobierno participó en la provisión de bienes y servicios públicos asociados con la rápida urbanización e industrialización de las economías;

1
Un tratamiento amplio de estos temas puede revisarse en José Ayala Espino, Economía pública, 1997.
muchos países establecieron diversos programas de seguridad social (pensiones para el retiro, asistencia y ayuda médica y amplios
programas de vivienda), la educación pública se amplió significativamente, los gastos en equipo y mantenimiento urbano se
incrementaron; aumentó el desarrollo y mantenimiento de la infraestructura básica de comunicaciones, transporte, puertos y aeropuertos,
entre algunos de los aspectos más destacados (véase el cuadro 1.2).
CUADRO 1.2. Crecimiento del sector público como reflejo de la complejidad económica
Crecimiento del Respuesta a la Sobrecarga de funciones Eficiencia y
gobierno complejidad eficacia
Gasto Público Heterogeneidad Mayores demandas sociales Problemas de
Empleo público estructural y presiones políticas información:
agencia/principal
y gorrón
Gasto en bienestar Heterogeneidad Diferenciación social Regulación y
Seguridad social demográfica desregulación
Educación Focalización de
demandas y presiones
Vivienda Regulación
Desarrollo urbano Administración fiscal Costos de
Medio ambiente transacción
Defensa de derechos
El surgimiento de un sector público fuerte mostró que el desarrollo económico no sólo depende de las transacciones económicas en el
mercado y el comportamiento del sector privado de la economía, sino también de los bienes y servicios de las leyes y normas de la
educación del bienestar social y de la infraestructura, proporcionados por el Estado.

Fuera de cualquier consideración política o ideológica se ha reconocido que el sector público ha realizado invariablemente un conjunto de
funciones, cuya importancia relativa sólo cambia dependiendo del tipo de país de que se trate, pero en todas las economías se encuentran
presentes, como se ilustra en el cuadro 1.3. En efecto, se reconoce ampliamente que el sector público ha jugado un destacado papel en el
desarrollo económico porque:

 Ha contribuido a mejorar la asignación de recursos en la economía y a favorecer un mejor empleo de los mismos porque ha corregido
fallas e ineficiencia de los mercados. Particularmente en la provisión y producción de bienes y servicios públicos que el mercado no
proveería a ningún precio; la provisión de infraestructura, educación básica, salud, etcétera.
 Ha mejorado la distribución del ingreso y la riqueza a través de la política social.
CUADRO 1.3. Funciones típicas del sector público
Manejar fallas del mercado Mejorar distribución
Estado mínimo Provisión de bienes públicos puros Protección de los pobres
Programas antipobreza
Alivio de desastres
Manejar externalidades Provisión de seguro social
Estado Educación básica Redistribución de pensiones
intermedio Mejoramiento del ambiente Ayuda a familias
Seguro de desempleo
Estado activo Coordinar mercados Redistribución de la riqueza y
de los activos
FUENTE: Banco Mundial. Informe de la economía mundial, Banco Mundial, 1997.

 Ha ayudado a la estabilización de la economía por medio de las políticas fiscal y monetaria.

 Ha creado confianza y certidumbre a través del mantenimiento y vigilancia del sistema legal y regulatorio de la economía. Gracias a ello
el gobierno garantiza el respeto a los derechos de propiedad, el cumplimiento de los contratos entre agentes económicos, la resolución de
controversias por medio de los tribunales y el mantenimiento de estructuras competitivas en distintos mercados.

Éstas son las funciones clásicas que todos los economistas aceptan. A ellas se puede añadir el papel del sector público en el desarrollo. En
efecto, en el largo plazo el desempeño económico de los países dependió del papel del gobierno en aquellos ámbitos en los cuales el
mercado hubiera jugado un papel ineficiente o simplemente no hubiera jugado ningún papel. El sector privado no actúa en un vacío
institucional y sin una infraestructura en el sentido amplio del término, educativa, tecnológica, financiera, física, ambiental y social para
toda la economía. Esta infraestructura no puede ser provista por ninguna empresa, ni guiada por las señales del mercado, sólo el Estado
puede hacerlo.2 En el siguiente esquema se ilustran las interacciones entre el sistema económico, el sector público y las instituciones por
medio de las actividades presupuestarias.

2
. Esta idea ha sido puesta en el centro del debate por J. Stiglitz, al cuestionar el papel del Estado n el desarrollo; véase “The role of the goverment in economic
development”, en Anual World Bank Conference on Development Economics 1996, The World Bank, Washington, D. C., 1997
 ESQUEMA 1.2. El estado como proveedor

Gasto público Bienestar

Sector público
Sistema Sistema
económico Administración institucional
Impuesto publica Legitimidad
s
El sector público es tan importante que, para muchos economistas, las diferencias en el desempeño económico pueden ser explicadas por
su papel. En efecto, así lo acredita la experiencia histórica de los países industrializados y del sudeste asiático. Conocer el papel del
gobierno en el crecimiento puede ser una guía útil para definir el tipo de instituciones y reformas que actualmente se requieren. Aunque el
mercado jugó un papel importante en el desarrollo, no cabe duda que sin las instituciones y el gobierno, el mercado no hubiera alcanzado
el éxito efectivamente logrado. J. Stiglitz ha destacado seis aspectos en los cuales las políticas públicas y los arreglos institucionales han sido
un factor decisivo en el desempeño económico de los países exitosos.

 La promoción de la educación como un derecho universal tiene un conjunto de encadenamientos virtuosos: mejora la calidad de la mano
de obra, iguala oportunidades, democratiza la participación ciudadana, etc. Existen evidencias de que un mayor nivel educativo mejora la
distribución del ingreso y aumenta la tasa de ahorro interno.
 La promoción de la tecnología es un elemento decisivo para incentivar la inversión en actividades de riesgo pero portadoras de progreso
técnico que favorece el encadenamiento productivo y eleva la competitividad. La historia del progreso técnico debe mucho al activo papel
del Estado no sólo en la defensa de derechos de propiedad, patentes y marcas, sino en su promoción directa.
 Apoyar el desarrollo de un sistema financiero capaz de dirigir los recursos financieros escasos eficientemente hacia las actividades más
promisorias de elevar la productividad y la competitividad. La estructura institucional no sólo se restringió a atender problemas relativos a
la regulación de las actividades bancarias, la protección de los ahorradores, el establecimiento y vigilancia de las leyes de quiebra, entre
otros. El papel del Estado fue más lejos al crear instituciones financieras en aquellas actividades en las cuales el sector privado no lo hubiera
hecho. La historia económica está llena de ejemplos.
 Invertir en infraestructura física, social e institucional, permite desarrollar o consolidar mercados en las áreas en las cuales los precios no
lo hacen posible. Las redes de comunicaciones y las modernas tecnologías de información son en buena medida proveídas por el gobierno.
En las economías en desarrollo la infraestructura institucional es un aspecto relevante de las nuevas políticas que incluye los derechos de
propiedad, los contratos, un sistema judicial independiente, políticas que promuevan la competencia y regulen los mercados.
 Prevenir la degradación ambiental y mejorar el uso de los recursos naturales requieren de políticas que sean capaces de desarrollar un
sistema institucional que proporcione incentivos a los agentes económicos para que compartan costos y beneficios. La sustentabilidad del
desarrollo requiere de buenas políticas en este ámbito.
 Crear y mantener el sistema de seguridad social que incluye el acceso a los servicios básicos de salud. Ello no sólo se justifica en términos
de eficiencia para mantener una fuerza laboral sana y productiva, sino también como un valor de la justicia social. La modernización, la
industrialización y la expansión de los centros urbanos plantean a todos los países, especialmente a los que están en desarrollo, que el
gobierno se involucre activamente en la creación del sistema de seguridad social.

Las tradicionales funciones del Estado se acentúan en las economías en desarrollo, incluidas las economías en transición al mercado,
porque las fallas del mercado son mayores y porque los mercados son inexistentes o precarios. Además, no cabe duda de que estas
economías son más sensibles y vulnerables al proceso de globalización. En efecto, los mercados, la planta productiva, los empleos, la
infraestructura física e institucional existentes, entre otros aspectos, pueden ser severamente afectadas por la creciente competencia
internacional y una economía mundial demandante de una mayor productividad. Ello redobla la necesidad de que el Estado ayude a crear
mercados a través de apoyos institucionales que permitan sistemas financieros más eficientes y estables, introducción de prácticas
competitivas, un sistema legal más eficiente y con fiable, y por supuesto, un sistema de restricciones institucionales que mejoren la calidad
de las políticas públicas, Todo ello significa crear un sistema de incentivo:; para que los agentes se desenvuelvan en un ambiente más
favorable a la coordinación económica en la inversión.

La existencia de instituciones adecuadas parece ser la respuesta a varias interrogantes sobre el desempeño de los países exitosos:
 El éxito en conseguir y mantener altas tasas de ahorro interno, sin despreciar los factores tradicionales, lo cierto es que la estabilidad y
confianza en el sistema financiero es un factor decisivo.
 Las inversiones eficientes requieren de instituciones financieras eficientes que provean de fondos a las empresas con capacidades de
exportación, por ejemplo, en los países del sudeste asiático. Altos niveles de inversión por largos periodos ocurrió en países socialistas o en
otros países que absorbieron ahorro externo, pero sus programas de inversión no fueron eficientes.
 La capacidad para absorber creativamente tecnologías no depende exclusivamente de los recursos financieros para hacerlo, ni siquiera es
el principal problema. En realidad, la capacidad para incorporar y difundir progreso técnico depende de las inversiones e instituciones que
permitan fortalecer el capital humano y atraer al capital extranjero portador del avance técnico.
 El crecimiento y la mejoría en la distribución del ingreso para alcanzar una sociedad igualitaria no es un resultado del azar. Por el
contrario, es fruto de las políticas públicas que deliberadamente buscan mejorar la distribución, no sólo como un derecho esencial de la
justicia distributiva, sino incluso como un factor que fortalezca el mercado interno y cree condiciones propicias para mantener tasas de
crecimiento más altas.
Aunque aceptemos o no el papel de las instituciones como un aspecto clave del desarrollo, es importante considerar que el Estado y los
agentes económicos pueden llegar a establecer instituciones y políticas ineficientes. Muchas experiencias en el pasado y de hoy día
documentan esta tendencia. Ello, por supuesto, no quiere decir que no existan también experiencias exitosas. Lo anterior puede deberse a
dos cosas; primero, que no existen los incentivos para que los agentes, incluido el Estado, diseñen y acuerden las instituciones más
adecuadas; y segundo, a que las instituciones y las políticas pueden ser muy rígidas para ajustarse a las condiciones cambiantes del
mercado. Este último aspecto es particularmente importante en el contexto de globalización.

A pesar de ser un problema complejo y difícil de resolver existen posibilidades para mejorar significativamente el papel de las
instituciones. Entre ellas-se pueden destacar:

 Fortalecer un ambiente de competencia entre los sectores de la economía, los mercados y los agentes. Ello puede permitir mejorar
sustantivamente la disponibilidad de información, elevar la participación de los agentes en la toma de decisiones y desarrollar los
mecanismos para "balancear" el poder de decisión y de mercado de los distintos agentes. Es destacable la posibilidad de la participación de
los ciudadanos y los consumidores como individuos activos en los procesos de elección pública y en el mercado.
 Las recompensas y castigos del mercado son muy eficientes para vigilar y medir el desempeño de las empresas. Esto sin embargo, es más
difícil de lograr en el sector público, porque además de los mecanismos de mercado, existen mecanismos asignación de recursos públicos
más difíciles de medir, evaluar y vigilar. Las relaciones agencia-principal en las actividades públicas son más intensas que en el sector
privado. En consecuencia, fijar estructuras de incentivos adecuadas es más difícil. Habría que reconocer las características del sector
público para prevenir problemas, cambiar políticas, evaluar y fiscalizar. Las prácticas de administración gerencial son posibles de aplicar
en las actividades públicas.
 También es posible mejorar el marco regulatorio de las actividades gubernamentales y privadas. En muchos casos las políticas
regulatorias pueden llevarse a cabo a costos más bajos. Es probable que en la etapa de aprendizaje de las nuevas políticas los costos sean
altos, pero después pueden comenzar a bajar. Una buena política de regulación puede elevar significativamente las ganancias de bienestar
social a un costo bajo y con aparatos burocráticos pequeños. El medio ambiente, las telecomunicaciones, los servicios financieros son
algunas de las actividades más destacadas en las cuales pueden ocurrir mejorías sustantivas. En el cuadro 1.4 se pone de relieve el tránsito
que está ocurriendo del sector público tradicional al moderno.

El sector público está llamado a jugar un papel destacado en el contexto de mayor competencia internacional y formación de bloques
económicos. En el cuadro 1.5 se ilustran los principales desafíos del gobierno.

DEFINICIONES DEL SECTOR PÚBLICO SEGÚN CRITERIO ELEGIDO

Como resultado de la creciente importancia del Estado en la economía, la definición y medición del tamaño del sector público en la
economía se convirtió en un problema relevante. En efecto, paralelamente al desarrollo de las teorías y modelos sobre el crecimiento del
Estado, se desarrollaron definiciones y técnicas de medición de su tamaño. En general, éstas se identifican con la noción de sector público,
que aunque no recoge toda la complejidad de las funciones del Estado, es el concepto más usado para estudiar el comportamiento del
gobierno en la economía.

Se requiere de una definición clara y práctica del sector público para contar con:

 . Un conjunto de definiciones y variables mensurables.

 . Un marco conceptual aceptado por la mayoría de analistas, gobiernos e instituciones multilaterales.
Ello permitirá:
 El intercambio analítico de información entre los estudiosos y las instituciones públicas y privadas que se encargan del diseño y
aplicación de las políticas públicas.
 Contrastar la mayor o menor validez de la información.
CUADRO 1.4. Sector público tradicional y nuevo sector público. Tendencias
Área Sector público nacional Nuevo sector público
Énfasis de las políticas Políticas fiscal y Políticas orientadas a la oferta, favorecedoras
económicas monetaria orientadas de la competencia, productividad y calidad
al manejo de la
demanda
Provisión de infraestructura Estandarizada: para Especializada: orientada a grupos sociales y
uso generalizado en objetivos específicos. Atiende necesidades
materia de transporte, específicas
educación, salud,
comunicaciones,
etcétera
 Seguridad social Estandarizada: asume Especializada: orientada a objetivos
a la población y sus diferenciados de grupos heterogéneos de la
necesidades como población
uniformes

Administración pública Centralizada, control Descentralizada y decisiones

jerárquico y decisiones basadas en estructuradas de pares
desde arriba
Métodos de producción Producción en masa y Producción individualizada basada en el
división taylorista del conocimiento integrado a la producción y el
trabajo en la consumo
concepción y ejecución
Información Control de arriba abajo Transparencia y elección basada en discusión
Planeación basada en abierta, recompensa al desempeño individual e
objetivos y control del incentivos personalizados
gasto

Idealmente, la definición de sector público debería consistir en las operaciones consolidadas del gobierno general con el resto de la
economía y el mundo. Debería incluir las operaciones del gobierno central, estatal y local, y los organismos internacionales o gobiernos de
otros países, excluyendo todas las transacciones entre diferentes niveles de gobierno. Desgraciadamente los sistemas de información
estadística disponibles no permiten tener esa amplia visión del gobierno. Las estadísticas más comunes están referidas al gobierno central
y, en consecuencia, los análisis basados en ellas reducen el ámbito de acción del gobierno.
CUADRO 1.5. Desafíos del sector público ante la globalización Desafíos
Tendencias
Desafíos Tendencias
Inestabilidad interna Grupos sociales emergentes, migraciones importantes,
cambios en el mercado de trabajo, marginación y pobreza.
Inestabilidad externa Necesidad de seguridad global y regional bloques
económicos, neoproteccionismo, inestabilidad financiera y
crisis de instituciones multilaterales.
Dependencia económica Vulnerabilidad de las economías nacionales y menores
márgenes de maniobra a las políticas internas.
Integración social Marginación social, necesidades básicas, cambios en los
patrones culturales, y de los valores.
Integración tecnológica Nueva estandarización de procesos y productos,
integración de redes productivas, desigualdades y
asimetrías.
Interdependencia Relaciones sistémicas entre las ecologías nacionales,
ecológica calentamiento global, manejo de desechos tóxicos, cambios
climáticos, etcétera.

El sector público comprende distintas áreas de la economía lo cual complica su definición. Por ejemplo, las siguientes:

1. Actividades estratégicas que corresponde a las funciones mínimas del Estado como el mantenimiento de la ley, el orden, la seguridad
nacional y la defensa.

2. Actividades exclusivas que incluye la prestación de servicios que sólo el gobierno puede realizar como el cobro de impuestos, la
seguridad pública, regulación, y educación básica.

3. Actividades competitivas en las cuales el sector público compite con el sector privado, hospitales, educación media y superior,
investigación, etcétera.

4. Actividades de mercado en las cuales el gobierno busca la obtención de beneficios, la rentabilidad y la competencia en el mismo.

Por estas razones, entre otras, no existe una definición del sector público unánimemente aceptada, en realidad, pueden construirse distintas
definiciones, ello depende de las necesidades de análisis y de la información disponible. Por ejemplo, puede definirse restrictivamente y
sólo incluir su núcleo básico, o bien puede caber una definición más amplia donde se incluyan actividades que están en la frontera del
sector privado y el mercado como se ve en el esquema 1.3.

Existen seis maneras básicas de definir al sector público de acuerdo con las variables que se incluyan y al grado de cobertura o generalidad
que se adopte. Véanse el cuadro 1.6 y el recuadro de la siguiente página.
 ESQUEMA 1.3. Delimitación del sector público

Sector público
Sector amplio Mercado
privado Núcleo del sector
público

CUADRO 1.6. Variables incluidas y/o grado de generalidad

Uso de recursos por el gobierno
El nivel de gasto del gobierno
Necesidades de financiamiento
Definiciones del sector La propiedad pública
público Las áreas económicas que controla el
gobierno
La producción pública
Criterio jurídico
Criterio contable
Recursos empleados por el gobierno

El gobierno, como un agente más en la economía, emplea recursos: trabajo, capital, tierra y materias primas. Esta definición coloca el acento
en el problema de la asignación de recursos entre fines competitivos, en un marco de escasez y restricciones económicas. La extensión del
dominio del Estado sobre los recursos escasos es un factor importante para el desempeño de la economía; ya que habría una pérdida del
producto si estos fueran usados ineficientemente, en comparación con el uso que se les podría dar, si estuvieran bajo el control del sector
privado.
¿Sector público, gobierno, administración pública o Estado?
Éstos son conceptos que suelen utilizarse indiscriminadamente y de forma indistinta, lo cual
suele conducir a confusiones. El Estado es el concepto más amplio e incorpora las nociones
de soberanía, territorio, cultura y régimen político; el gobierno también tiene un grado de
abstracción en su definición, es decir, se le concibe como la representación del poder público
materializada en su poder de coherción y su capacidad de actuación sobre las fuerzas
sociales, en cambio, la administración pública comprende el conjunto de organizaciones que
operan la matriz institucional del gobierno en el ámbito del ejercicio directo del actuar del
gobierno y la operación de sus políticas. El sector público es identificado como la conjunción
de la institucionalidad pública, su organización y sus relaciones rebasando el ámbito
ejecutivo para contemplar la parte pública de las relaciones sociales, políticas y económicas.

Por ejemplo, en una recesión el gobierno puede tener la fuerza y voluntad para introducir políticas de empleo y de salarios que permitan
mejorar la eficiencia en la asignación de recursos y la distribución del ingreso; en cambio, en una etapa expansiva, es probable que carezca
de voluntad para impulsar políticas de ajuste en el nivel de empleo y en los salarios. En este caso, el sector privado enfrentaría restricciones
en el mercado laboral, porque el gobierno mantiene condiciones para que el empleo y los salarios se sitúen por encima de su nivel de
equilibrio óptimo, con lo cual se crean condiciones para el surgimiento de presiones inflacionarias y una asignación ineficiente de recursos.

Nivel de gasto del gobierno

El sector público puede definirse de acuerdo con el monto del gasto público, asentado en las cuentas nacionales. Esta definición difiere de
la anterior por que incluye gastos de transferencias que no involucran el uso de recursos reales. Adicionalmente, única se incluirán los
déficit de las empresas públicas, asumiendo que éstos se financian con subsidios gubernamentales. Los subsidios a las empresas privadas
también se incluyen en esta definición. El gobierno ofrece, en algunos casos, exenciones fiscales a las empresas o familias que representan
un subsidio implícito y que no aparecen contabilizadas. Los conceptos incluidos en el sistema de cuentas nacionales son relevantes para
medir adecuadamente el tamaño del sector público.

El sistema de cuentas nacionales es la estructura analítica más usada, para medir el tamaño del sector público. El concepto principal es el
gobierno general, que incluye al gobierno central, a los estatales y a los locales, pero excluye a la mayoría de las empresas públicas, excepto
aquellas que producen, principalmente para el sector público, o que venden bienes y servicios públicos en muy pequeña escala. Las
empresas públicas que operan en un contexto comercial se excluyen de la contabilidad del gobierno general, independientemente de que
sus operaciones se controlen presupuestalmente por el gobierno general o que sean propiedad de alguna agencia que forma parte del
gobierno.

Existen tres posibilidades para medir el tamaño del sector público en las cuentas nacionales:

 La primera es la participación del consumo del gobierno central en el PIB. Ello incluye el gasto corriente en compras de bienes y servicios
en todos los niveles de gobierno, aportaciones al seguro social y los fondos de las organizaciones internacionales que operen en el país. Ésta
es una medición limitada porque no incluye los gastos públicos de empresas no financieras y las instituciones financieras públicas. Es decir,
el consumo del gobierno sólo cubre: a) sueldos y salarios de los empleados públicos; b) compra de bienes y servicios a otros sectores de la
economía; c) equipo militar, y d) otras compras al extranjero.

 La segunda es la participación del gasto del gobierno general en el PIB. Esta medición cubre el gasto corriente y de capital, y es más
amplia que la primera medición, que sólo cubre el gasto corriente. El problema con esta medición es la escasa disponibilidad de los datos
para los gobiernos estatales y locales, ello dificulta el análisis comparativo y/o de largo plazo, además se excluyen los gastos
extrapresupuestales del gobierno central. De esta forma se subestima el tamaño e influencia real del sector público en la economía.

 La tercera es la participación del ingreso corriente del gobierno central en el PIB. El ingreso corriente es la suma de los ingresos tributarios
y los no tributarios. Esta medición también subestima el tamaño del sector público porque sólo mide los ingresos del gobierno central y
excluye los gobiernos estatales y locales.

Necesidades de financiamiento

La otra cara del gasto son sus fuentes de financiamiento (tributarias y no tributarias), que se reflejan en los distintos conceptos de déficit
público y que, en cierto tipo de análisis, son un indicador del tamaño del sector público.

Un primer concepto relevante es el balance financiero del sector público, que mide el gasto total menos los ingresos totales; reflejando el
efecto económico del presupuesto en los mercados financieros. En caso de déficit, suma recursos del sector privado al público; en el caso de
superávit, resta recursos del sector privado. Un segundo concepto es el balance operacional del sector público que mide los requerimientos o
necesidades gubernamentales de recursos no financiados con ingresos fiscales, además descuenta la inflación de los intereses del servicio
de la deuda. El tercer concepto importante es el balance primario, que mide el esfuerzo del gobierno para equilibrar sus cuentas. La
aplicación de cualquiera de estos conceptos de pende de las necesidades de análisis. Los cambios relativos de estos indicadores sirven para
medir la posición de la política fiscal. La posición fiscal indicará el tipo de políticas que pueden (y deben) aplicarse, en algunas ocasiones
expansivas y en otras recesivas.

Las definiciones del balance del sector público, permiten analizar el problema del equilibrio presupuestal desde el punto de vista del déficit
fiscal. En este caso existen tres definiciones. El déficit financiero es igual al déficit del gobierno central más el déficit del sector paraestatal
controlado presupuestalmente, más el déficit del sector paraestatal no controlado presupuestalmente. El déficit primario es igual al déficit
financiero, menos el pago total de intereses (internos y externos), y finalmente el déficit operacional es igual al déficit financiero total,
menos la intermediación financiera del sector público, menos las obligaciones de los intermediarios financieros oficiales aceptados por el
gobierno central, menos el componente inflacionario de la deuda interna neta del sector público no financiero en moneda nacional, más la
aceptación de obligaciones por intermediarios oficiales sobre el gobierno central.

Propiedad pública

El sector público puede definirse de acuerdo con la proporción que posee de los activos totales de una economía. Los activos
gubernamentales son la mejor definición legal de lo que constituye al sector público, pero no es sustantiva desde el punto de vista
económico. Esta definición resultaría útil, sólo en la medida en que la propiedad pública afecte las elecciones y decisiones de los agentes
económicos. Desde la perspectiva de los derechos de propiedad, esta definición sería relevante; por ejemplo, en presencia de fallas del
mercado. La distribución de los costos y beneficios entre agentes económicos, es un asunto que depende en gran medida del
establecimiento de los derechos de propiedad entre individuos e instituciones. Entre mejor definidos estén los derechos de propiedad por
parte del Estado, más fácil será alcanzar acuerdos para solucionar externalidades negativas o positivas.

Áreas económicas de control del gobierno

El grado de cobertura del sector público sobre las actividades económicas, es una medida útil para definir la participación económica del
gobierno. Por ejemplo, su importancia en la Industria, en la agricultura, en los servicios bancarios y en otras actividades relevantes. En el
fondo, esta definición no es clara, ya que, en realidad las formas de control y participación en la economía pueden variar
significativamente: participación mayoritaria, minoritaria, contratos de riesgo, coinversiones, sociedades mixtas, etc. lo cual dificulta la
delimitación del ámbito de participación del gobierno en la economía. El gobierno puede ejercer el control legal sobre algunas áreas de la
economía, sin necesidad de controlar su propiedad. En algunos países, la importancia del sector público en la asignación de recursos y en la
propiedad de activos puede ser pequeña, pero su intervención a través de la regulación y el control legal de ciertas actividades económicas
es muy importante.

Producción pública

El sector público puede definirse por su participación en la producción. Este criterio es relevante para el análisis de temas relacionados con
la eficiencia económica, porque pone de relieve las actividades en las cuales el Estado es productor o proveedor directo de bienes y
servicios públicos y privados por medio de empresas públicas, organismos descentralizados y empresas mixtas con participación
minoritaria del gobierno, pero excluye el papel del gobierno en la determinación de la demanda, a través de su poder de compra, el cual en
muchas ocasiones tiene un papel clave en las decisiones de producción.

Cada una de las definiciones anteriores tiene ventajas y desventajas, pero sin duda, la definición basada en el nivel de gasto público es la
dominante, ello no excluye la necesidad de introducir otras definiciones más pertinentes al análisis de temas específicos.

La complejidad, el amplio número de organismos públicos y la especialización de las funciones del sector público obligan a usar además de
los anteriores criterios económicos otros que ayuden a la delimitación. En efecto, los criterios jurídicos y contables son útiles al respecto.

Criterio jurídico

Desde el punto de vista jurídico, al sector público lo define la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. El sector público
comprende al gobierno central que contiene a los ramos administrativos de los tres poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. A estos ramos
se le agrega los gobiernos estatales y municipales y sus estructuras administrativas más importantes. Finalmente comprende al sector
paraestatal del gobierno federal y de los estados.

Las formas jurídicas que pueden adoptar las Instituciones que forman parte del sector público son muy variadas. Algunos de los criterios
más usa dos son:

 Regulación, si las agencias gubernamentales están o no sujetas a regulaciones de una misma clase o categoría.

 Presupuesto, de acuerdo con la forma a través de la cual a las entidades públicas se les suministra el presupuesto: centralmente) con
mecanismos de control, descentralización y autonomía presupuestaria, etcétera.

 Régimen financiero, si los organismos públicos gozan de autonomía financiera o si dependen de estructuras del gobierno superiores.

 Control, si las entidades tienen algún tipo de control gubernamental en sus estructuras administrativas.

 Contabilidad, de acuerdo con el tipo de registro contable en el sistema de cuentas nacionales y de la cuenta pública.

 Contratación, si las agencias tienen un tipo de contratos (administrativo, de desempeño, arrendamiento, etc.) distintos a los mercantiles
con algún nivel del gobierno federal.

Criterio contable

Desde el punto de vista contable el sector público es definido implícitamente por el Sistema de Cuentas Nacionales (INEGI) y la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público que al delimitar sus divisiones para efectos del registro y procesamiento de la información contable. De este
modo encontramos tres criterios, el primero de ellos y más generalizado por su nivel de agregación delimita al sector público por los
diferentes niveles de gobierno:

 Gobierno federal

 Sector paraestatal

 Entidades federativas, Distrito Federal y municipios.

En el nivel institucional (y también contablemente) al sector público se le define en tres divisiones:

 Gobierno federal

 Organismos y empresas controlados presupuestalmente

 Organismos y empresas no controlados.

Un tercer criterio utilizado para la definición contable del sector público toma como referencia su estructura orgánica y consta de los
siguientes apartados:

Administración central

 Secretarías de Estado

 Subsecretarías

 Procuradurías de justicia Oficialías mayores

 Contralorías

 Coordinaciones generales

 Direcciones generales

 Comisiones

 Consejos.

Administración paraestatal

 Organismos descentralizados

 Empresas de participación estatal mayoritaria

 Empresas de participación estatal minoritaria

 Fideicomisos.

Las fuentes institucionales de estas clasificaciones contables son: la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Presidencia de la República
y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática. Estas dependencias oficiales procuran homologar sus criterios de definición
y delimitación contable con las instituciones internacionales, especialmente con el Fondo Monetario Internacional y la Organización de las
Naciones Unidas.

Conviene señalar, finalmente, que las definiciones antes descritas tienen importancia sobre las distintas ideologías. En efecto, la mayor o
menor presencia del sector público se refleja en la lucha política, ideológica, social y, por supuesto, en los conflictos de interés económico
que se entablan entre distintos grupos. En el cuadro 1.7 se señalan algunas de las ideologías que han jugado un papel importante en la
definición del sector público.

RESUMEN

 El sector público de la economía comprende una parte relevante de los recursos económicos, factores productivos y de la producción que
son de apropiación pública.

 A partir de su definición el sector público se puede estudiar desde cuatro perspectivas diferentes: a) Institucionalidad, b) organización, e)
política, c evolución de sus principales indicadores o tamaño del Estado.

 Las funciones básicas del sector público son:

 Mejorar la asignación de recursos en la economía, b) mejorar la distribución del ingreso y la riqueza, e) ayudar a la estabilización de la
economía, d) crear confianza y certidumbre a través del mantenimiento y vigilancia del sistema legal y regulatorio de la economía.
GUÍA DE AUTOEVALUACIÓN
Preguntas abiertas
Responda las siguientes preguntas

1.Explique qué es el poder político

2.Mencione cuáles son las fuentes de poder.

3.¿Cuál es el recurso de última instancia para resolver los conflictos que acarrearían con la desintegración interna de una sociedad?

4.¿Qué es el Estado?

5.De acuerdo con el testo de Juan José Sanabria, qué es la organización política.

Preguntas Falso-Verdadero
Responda Falso o verdadero según sea el caso.

6. Wilson afirmó que la administración pública, es la parte más evidente del gobierno, es el gobierno en acción, la dimensión
más visible del gobierno y es tan vieja como el gobierno mismo: _____________
7. En la dicotomía administración política va implícita la distinción entre vida pública y vida privada: ____________
8. Moreland fundamentó la dicotomía política administración de la siguiente forma: la política decide los objetivos que serán
alcanzados, la administración pone la política en ejecución, realiza cosas: ______________
9. Willoughby dice que la administración es ejecutiva: ___________

Preguntas Opción múltiple

Subraya a la respuesta correcta.
10. Según Dimock, la política pública involucra planes de acción, diversos grupos, distintos intereses, por lo que abre otro
problema al de la definición, que es el de la identidad.
a) La política pública conjuga intereses y conflictos.
b) Establece fronteras entre la sociedad y estado.
c) Distingue la vida pública y la vida privada.

BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA

 Sin bibliografía complementaria.