Francisco Serrán Pagan

CULTURA
ESPAÑOLA Y
AUTONOMIAS
P R E M I O C U L T U R A Y C O M U N I C A C I O N 1979

CULTURA
Y
COMUNICACION
8
COLECCION «CULTURA Y COMUNICACION»

CULTURA ESPAÑOLA Y AUTONOMIAS

MINISTERIO DE CULTURA
SECRETARÍA GENERAL TÉCNICA
Autor: Francisco Serrán Pagan

Editado por: Secretaría General Técnica

Gabinete de Estudios y Coordinación
Servicio de Publicaciones
 INDICE

Págs.

Presentación 5
CAPITULO I
Concepto de la cultura 7
CAPITULO II
La cultura española 13
CAPITULO III
Las culturas de las nacionalidades y regiones autónomas 15
CAPITULO IV
Las Constituciones extranjeras 17
La Constitución de la República portuguesa de 2 de abril de
1976 17
La Constitución de la República italiana de 27 de diciembre
de 1947 19
La Ley Fundamental de Bonn de 23 de mayo de 1949 20
La Constitución de la República Popular de Bulgaria de 18 de
mayo de 1971 21
La Constitución cubana dé 24 de febrero de 1976 23
La Ley Fundamental de la Unión de Repúblicas Socialistas So-
viéticas, aprobada en la Séptima Sesión Extraordinaria del
Soviet Supremo de la URSS de la Novena Legislatura el 7 de
octubre de 1977 24
CAPITULO V
La cultura en las Constituciones españolas anteriores a la de 1978. 29
El Estatuto de Cataluña 35
El Estatuto del País Vasco 37
CAPITULO VI
Análisis de los preceptos de la vigente Constitución española
relativos al hecho cultural 41
El artículo 27 de la Constitución 42
Examen del artículo 44 de la Constitución 48

— 3 —
 Págs.

El artículo 46 de la Constitución 51
El artículo 48 de la Constitución 55
El artículo 148 de la Constitución 58
El artículo 149 de la Constitución 61

CAPITULO VII
La cultura española y las autonomías bajo el prisma de la Cons-
titución española de 1978 71
Introducción 71
Características con las que aparece regulada la cultura en la
Constitución Española 72
Principios que deben regular la distribución de las compe-
tencias entre Estado y Comunidades Autónomas en materia
de cultura 76
Relaciones existentes entre las autonomías y diversas facetas
del fenómeno cultural 99

CAPITULO VIII
La cultura en el Proyecto de Estatuto de Autonomía del País
Vasco 115
Introducción 115
Las referencias a la cultura contenidas en el articulado del
Proyecto de Autonomía del País Vasco 116

CAPITULO IX .
El Proyecto de Estatuto de Autonomía de Cataluña 149
Introducción 149
Análisis de los distintos artículos del Proyecto de Estatuto
de Autonomía catalán, que regulan materias relativas a la
cultura 151
Valoración del contenido del Proyecto de Estatuto de Autonomía
de Cataluña en el área cultural 177

CAPITULO X
El Proyecto de Estatuto de Autonomía de Galicia 179
Introducción 179
Análisis de las distintas referencias al hecho cultural conte-
nidas en el articulado del Proyecto 180
Valoración de la regulación cultural contenida en el Proyecto
de Estatuto de Autonomía de Galicia 192

CAPITULO XI
Las competencias de los entes locales en materia de cultura ... 195

CAPITULO XII
Conclusiones finales 201
Bibliografía 217

_ 4 _
 PRESENTACION

La colección -CULTURA y COMUNICACION» que

nace de la idea de contribuir al enriquecimiento del
acervo doctrinal y experimental, dentro de unos con-
ceptos actualizados más dinámicos y creadores de la
cultura y la comunicación, ha ofrecido en los siete nú-
meros anteriores diversos textos seleccionados entre
publicaciones de la UNESCO y del Consejo de Europa.

Este número presenta el trabajo que, bajo el título

-CULTURA ESPAÑOLA Y AUTONOMIAS» fue seleccio-
nado en el primer concurso convocado sobre temas
culturales por el Ministerio de Cultura en 1979 al ob-
jeto de promocionar y dar la máxima difusión a los
estudios, investigaciones y experiencias de todos
aquellos que dedican especial atención a los temas
culturales en nuestro país, tratando de esta forma de
estimular la investigación sobre la realidad cultural
española y sus posibilidades de desarrollo.

Se considera que estos trabajos pueden contribuir

a completar nuestra biografía respecto de una materia
de primera importancia en la sociedad actual. Cons-
tituyen un conjunto de experiencias e investigaciones
sobre temas culturales que merecen hacerse asequi-
bles a los interesados y al público en general me-
diante su más amplia difusión.

— 5 —
 CAPITULO I

CONCEPTO DE LA CULTURA

Cultura es palabra de clara estirpe latina; el actual tér-

mino lo heredamos de expresión tal como «agri cultura»
(cultivo del campo), que fue en el siglo XVI trastocada me-
tafóricamente por el ilustre humanista Juan Luis Vives en
«cultura animi» (cultivo del espíritu).
Si bien la etimología del vocablo resulta fácil de precisar,
la determinación del concepto plantea notables dificultades,
siendo la literatura destinada a ofrecernos una definición
o definiciones de la cultura inmensa.
Kroeber y Kluckohn han inventariado hasta 164 definicio-
nes diferentes.
Una primera aproximación al concepto requiere deslin-
darlo de otro término con el que reiteradamente se le ha
confundido: la civilización. Los alemanes distinguen rigu-
rosamente la Kultur (cultura), es decir, los valores vitales
que cobran expresión en la religión, la ciencia, la filosofía,
el arte y otras formas refinadas de vida que suponen reali-
zación en el plano del espíritu, y la civilización, o sea la
conquista inteligente que el hombre hace de la naturaleza
a través de la técnica. En el polo opuesto los norteameri-
canos los confunden. En lo que Spengler y otros pensado-
res coinciden es en que una civilización determinada puede
ser el ciclo final o última fase de una cultura.

En la cultura, Oswaldo Spengler ve, en cierto modo, como

una buena parte del vitalismo, «alma». En la civilización,

— 7 —
vislumbra «intelecto» espíritu ametafísico. En la vida de los
Estados, civilización significa imperialismo, detención de la
vida política, inmovilidad social; cuando la civilizacón apa-
rece ya tiene que habérselas con formas muertas en plena
disolución. Con la civilización desaparece la lucha por las
ideas y surge la lucha por razones económicas. Al mundo
de Don Quijote le sustituye el mundo de Sancho Panza.
Cada cultura tiene, según Spengler, su alma y su símbolo
primario. Su creación espiritual toda es imagen de esta
alma y de este símbolo. Cuando el arte entra en la fase de
civilización, se anquilosa, se tecnifica, es pura imitación,
infantilismo, falsedad, impotencia, producción para el mer-
cado.

Thomas Mann entendió que cultura equivale a auténtica

espiritualidad, en tanto que la civilización implicaba meca-
nización.

Apuntadas las diferencias existentes entre ambos con-

ceptos, debemos profundizar en la definición del objeto de
nuestro estudio.

¿Qué es cultura? La definición de la cultura puede abor-

darse desde diversas perspectivas:

a) Desde un punto de vista antropológico; así la cultura

la constituirían el conjunto de artefactos y modos pautados
de vida de un grupo; en este sentido puede destacarse la
definición de Tylor que considera cultura: «el complejo del
saber, las creencias, la moral, las leyes, los usos y las cos-
tumbres, así como las facultades y hábitos de cualquier
tipo adquiridos por el hombre».

b) Desde un punto de vista refinado y elitista: Matthew

Arnold entiende como cultura el logro de la perfección en
el individuo.

c) Desde un punto de vista simbólico: Daniel Bell, si-

guiendo a Ernst Cassirev, considera cultura el ámbito de
las formas simbólicas, el campo del simbolismo expresivo;

— 8 —
es decir, los esfuerzos en la pintura, la poesía y la ficción,
o en las formas religiosas de letanías, liturgias y rituales,
que tratan de explorar y expresar los sentidos de la exis-
tencia humana en alguna forma imaginativa. La cultura para
una sociedad, un grupo o una persona es un proceso de
sustentación de una identidad mediante la coherencia lo-
grada por un consistente punto de vista estático, una con-
cepción moral del yo y un estilo de vida que exhibe esas
concepciones en los objetos que adornan a nuestro hogar y
a nosotros mismos, y en el gusto que expresa esos puntos
de vista. La cultura es, por ende, el ámbito de la sensibi-
lidad, la emoción y la índole moral, y el de la inteligencia,
que trata de poner orden en esos sentimientos.

d) Desde un punto de vista personalista y subjetivo:

para Hourdin la cultura reúne la parte de asimilación de las
técnicas existentes en una civilización determinada que
cada uno de los hombres que agrupa puede asumir.
e) Desde un punto de vista espiritual y creativo: Ortega
define la cultura como «labor, producción de las cosas hu-
manas; es hacer ciencia, hacer moral, hacer arte. Cuando
hablamos de mayor o menor cultura queremos decir mayor
o menor capacidad de producir cosas humanas». Implica,
por tanto, el mejoramiento de las facultades físicas, inte-
lectuales y morales del hombre. Es cifra y compendio de la
experiencia individual. Cultura es lo que el hombre añade
a su propia naturaleza, lo que en él es libre y consciente,
lo que supone un reflejo de espíritu.

f) Finalmente, desde un punto de vista trascendente a

la voluntad del hombre, Leo Frobenius afirma que no es la
voluntad del hombre la que produce las culturas sino que
la cultura vive sobre el hombre, atraviesa al hombre, la
cultura está ligada, según sus formas, a territorios determi-
nados, los círculos culturales; las formas se transmutan
en el trasplante y originan al emparejarse nuevas formas.
La cultura, en suma, puede concebirse como un ser vi-
viente.

— 9 —
 La precisión del concepto cultura no sólo ha sido abor-
dada por historiadores, antropólogos, sociólogos y filósofos,
sino incluso por organismos internacionales:

— La UNESCO, desde un punto de vista antropológico,

considera que el concepto cultura engloba las estruc-
turas, modos y condiciones de vida de una sociedad,
y las diferentes formas en que el individuo se expresa
y se realiza en una sociedad.

— El Consejo de Europa, con una perspectiva subjetivis-

ta, considera cultural todo lo que permite al individuo
situarse con respecto al mundo, a la sociedad y al
patrimonio cultural, todo lo que le permite compren-
der mejor su situación para poder eventualmente ac-
tuar para modificarlo.

La multiplicidad de definiciones existentes en torno a la

cultura y de aproximaciones científicas a dicho concepto
realizados desde las perspectivas más diversas impiden que
pueda formularse una definición única de la misma; no obs-
tante, existe en la cultura una característica que conviene
destacar, su dinamismo; como ha señalado Ortega y Gasset,
«la cultura nace del fondo viviente del sujeto y es vida sen-
suestricto, espontaneidad, subjetividad. Poco a poco, la
ciencia, la ética, el arte, la fe religiosa y la norma jurídica
se van desprendiendo del sujeto y adquiriendo consistencia
propia, valor independiente, autoridad. Llega un momento
en que la vida misma se inclina ante ello, se rinde ante
su obra y se pone a su servicio. La cultura se ha objetivado.
La cultura sólo pervive mientras sigue recibiendo constante
influjo vital de los sujetos. Cuando esta transfusión se in-
terrumpe y la cultura se aleja, no tarda en secarse e hiera-
tizarse. Tiene pues la cultura una hora de nacimiento y
otra de anquilosamiento. Hay una cultura germinal y una
cultura ya hecha».

En el tiempo en que vivimos, la cultura ha adquirido im-

portancia suprema por dos razones complementarias. En

— 10 —
primer término, la cultura se ha convertido en el compo-
nente más dinámico de nuestra civilización, superando has-
ta al dinamismo de la tecnología. Hay actualmente en el
arte un impulso dominante hacia lo nuevo y original, una
búsqueda consciente de formas y sensaciones futuras. En
segundo término, en los últimos cincuenta años, aproxima-
damente, se ha producido la legitimación de este impulso
cultural. La sociedad ahora acepta este papel de la imagi-
nación, en lugar de considerar, como en el pasado, que la
cultura establece una norma y afirma una tradición filosófi-
co-moral con relación a las cuales lo nuevo puede ser me-
dido y censurado. Nuestra cultura tiene una misión sin pre-
cedentes: es una búsqueda oficial e incesante de una nueva
sensibilidad.

— 11 —
 CAPITULO II

LA CULTURA ESPAÑOLA

Durante mucho tiempo se ha creído en el monismo cul-

tural, es decir, en la idea de que sólo existe una cultura de
la cual habían ido surgiendo diversas culturas nacionales.
Hoy se ha vuelto ya de esa creencia, pues cada cultura
tiene un origen, una formación diferente.

Fue Leo Frobenius quien introdujo el concepto de los ám-

bitos culturales, según el cual cada elemento etnográfico
deja de ser algo independiente para convertirse en atributo
de una cultura.

España es desde los íberos y los celtas, y tras la coloni-

zación fenicia, pasando por la griega y la cartaginesa y el
dominio romano, a la posterior dominación árabe y las in-
vasiones bárbaras del siglo V, una amplia plataforma penin-
sular en la que el paso de cada pueblo deja su impronta
artística y cultural, con rasgos muy diferenciados.

La conciencia de estar realizándose como españoles, ob-

serva Américo Castro, ha sido sentida como un continuado
presente desde el comienzo de la Reconquista hasta nues-
tros días.

La existencia de una comunidad nacional española autén-

tica, que no ha sido construida artificialmente sino gestada
a través de un lento proceso histórico de unificación nacio-
nal, determina que exista una cultura española y que la
manera de ser y comportarse de la nación española se ex-

— 13 —
plique en virtud de esa cultura, de tal manera que si en
algún momento de la historia la comunidad nacional deja
de ser fiel a su cultura o se produce una quiebra en su sis-
tema de ideas por relajación interior o influencia exterior,
tal comunidad deja de existir o se declara insolidaria con
su pasado.

Esa cultura española, que trasciende y rebasa las cultu-

ras regionales, que se enriquece con ellas pero que no cons-
tituye una mera suma de las mismas, tiene una entidad
propia y un prestigio y difusión peculiares; cultura espa-
ñola que si bien por los condicionamientos históricos de
los azares de la vida nacional de los siglos XVII a XIX que-
dó ausente de la revolución científica y técnica moderna
iniciada en Europa en dicho período, como contrapartida,
afirma Salvador de Madariaga, se ha creado la lengua más
hermosa de Europa, al menos en su perfil, volumen, color,
nobleza y armonía, y sobre la base de esa lengua, una de
las literaturas más vigorosas, más realistas y más ricas del
mundo, expresiones ambas (lengua y literatura) las más
directas del carácter de un pueblo.

La existencia de esta cultura nacional española determi-

na que el Estado deba asumir la defensa de este patrimonio
cultural nacional y establecer las condiciones adecuadas
para la difusión de la misma y su progreso.

— 14 —
 CAPITULO III

LAS CULTURAS
DE LAS NACIONALIDADES
Y REGIONES AUTONOMAS

La Constitución Española, ratificada en el Referéndum de

6 de diciembre de 1978, reconoce y garantiza en su artícu-
lo 2 ° el derecho a la autonomía de las nacionalidades y
regiones que integran la nación española.

En su artículo 143, párrafo 1, establece que las provin-

cias limítrofes con características históricas, culturales y
económicas comunes, los territorios insulares y las provin-
cias con entidad regional histórica podrán acceder a su au-
togobierno y constituirse en comunidades autónomas.

Reconoce, pues, nuestra Constitución la existencia de

culturas regionales con rasgos propios sustantivos.

A este reconocimiento tan amplio y generoso se ha llega-

do por superación de un concepto patrimonial de la cultura,
a través de un proceso de democratización cultural. En
épocas anteriores, el Estado intentaba levantar el nivel cul-
tural de las masas, pero el contenido de la cultura no se
prestaba a discusión; una élite social definía, preservaba
y enriquecía el patrimonio cultural que había que difundir.

La aparición dei concepto «democracia cultural» implica

que la masa debe definir por sí misma la cultura.

En este sentido, la misión de los poderes públicos no es

otra que hacer a cada uno beneficiario de la cultura adqui-

— 15 —
rida y posibilitar a todos los ciudadanos el acceso a la
definición de esa cultura entendida en un aspecto totalmen-
te dinámico.
La democracia cultural implica, pues, la potenciación de
las formas de cultura viva existentes en los distintos gru-
pos de la sociedad.

La tarea del Estado consistirá no sólo en crear un am-

biente en el que los miembros de la comunidad nacional
accedan a la cultura española en sus ámbitos de conoci-
miento y definición, sino también en el establecimiento de
las condiciones necesarias para que las culturas regionales
se desarrollen y coexistan armónicamente entre sí y con
la cultura nacional, a la que enriquecerán con sus aportes.

El reconocimiento por parte del Estado de las culturas de

las nacionalidades y regiones autónomas plantea el proble-
ma de cuáles son las competencias del mismo relativas a
la cultura nacional española y a las distintas culturas re-
gionales autónomas, así como cuáles sean las competencias
de las distintas comunidades autónomas en relación con la
cultura nacional y la regional, competencias que examinare-
mos en capítulos ulteriores, para lo cual abordaremos pri-
mero el estudio del derecho constitucional histórico espa-
ñol, para concluir con el examen de la Constitución española
de 1978 y de los proyectos de estatutos vasco, catalán y
gallego.

— 16 —
 CAPITULO IV

LAS CONSTITUCIONES EXTRANJERAS

De las constituciones vigentes actualmente en las na-

ciones nos interesa estudiar únicamente aquellas en las
que la protección de la cultura está especialmente recogida
y que pertenezcan a países que, a su vez, reconozcan au-
tonomía administrativa a los estados, regiones o naciona-
lidades que los integren.

Por ello no aludiremos a las Constituciones de los Esta-

dos Unidos de América, ni a la de México de 5 de febrero
de 1917 que, pese a regular el funcionamiento de Estados
Federales, no contienen declaración alguna sobre la cultu-
ra. Tampoco estudiaremos la pluralidad de normas que pue-
den considerarse integran el ordenamiento constitucional
británico y el francés, ya que en los mismos la cultura no
es objeto de especial atención.

Hecha esta salvedad, abordaremos el estudio de diversas

Constituciones, destacando las declaraciones programáti-
cas que contengan respecto de la cultura, así como anali-
zando la regulación de competencias que en la normación
de las mismas se establecen.

A. La Constitución de la República Portuguesa de 2 de

abril de 1976
La Constitución portuguesa, en su artículo 6.°, tras pro-
clamar que el Estado es unitario, establece que en su orga-

— 17 —
nización respetará los principios de autonomía de las enti-
dades locales y de descentralización democrática de la
Administración Pública.

En su artículo 42 regula la libertad de creación cultural,

estableciendo en su párrafo primero que será libre la crea-
ción intelectual, artística y científica. Aclarando en su pá-
rrafo segundo que dicha libertad comprende el derecho a la
invención, producción y divulgación de obras científicas, li-
terarias o artísticas, incluyendo la protección legal de los
derechos de autor.

Tras establecer este principio de libertad, respecto del

aspecto dinámico y creativo de la cultura, aborda la Cons-
titución del vecino país la regulación del aspecto estático
de la cultura, esto es, de la cultura como valor establecido.
En este sentido, el artículo 73 de la Constitución expresa
en su párrafo primero que todos los ciudadanos tendrán
derecho a la educación y a la cultura, añadiendo en su pá-
rrafo tercero que el Estado promoverá la democratización
de la cultura, estimulando y asegurando el acceso de todos
los ciudadanos, en especial de los trabajadores, al goce de
la cultura y a la creación cultural, a través de organizacio-
nes populares básicas, colectividades de cultura y recreo,
medios de comunicación social y otros medios adecuados.

Junto a estas competencias la Constitución asigna al Es-

tado portugués la misión de estimular y proteger la creación
e investigación científica (art. 77) y la preservación, defensa
y aprovechamiento del patrimonio cultural del pueblo por-
tugués (art. 78).

El examen global de estos preceptos lleva a la conclusión

de que la cultura es un derecho fundamental de la persona
humana, y como tal se regula en la parte I: «De los dere-
chos y deberes fundamentales», título III, asignándosele al
Estado la obligación de su promoción, estímulo, difusión y
defensa. En este sentido la Constitución establece un ám-
bito de competencia estatal exclusiva, toda vez que el

— 18 —
artículo 167, apartado c), dispone que será competencia
exclusiva de la Asamblea de la República legislar sobre
derechos, libertades y garantías. Por ello, el artículo 229,
al regular los poderes de las Regiones Autónomas, les per-
mite legislar en materias de interés específico para la re-
gión que no estén reservados a la competencia propia de
los órganos de soberanía.

¿Cuáles son entonces las competencias de las regiones

autónomas en materia de cultura?

Del apartado 4) del artículo 229 de la Constitución parece

deducirse que se limitarán a supervisar los servicios e ins-
tituciones públicas que ejerzan su actividad exclusivamente
en la región. Igualmente, de conformidad con lo prevenido
en el artículo 231, los órganos de gobierno regional serán
oídos siempre por los órganos de soberanía nacional en las
cuestiones que se refieran específicamente a las regiones
autónomas.

De este breve análisis de la Constitución portuguesa de

1976 podemos concluir que, en la misma, la cultura se tipi-
fica como un derecho fundamental de la persona, cuya pro-
tección, promoción y defensa corresponde fundamentalmen-
te al Estado, y respecto del cual las regiones autónomas
únicamente tienen competencias de carácter secundario.

B. La Constitución de la República Italiana de 27 de

diciembre de 1947

De modo análogo a la Constitución portuguesa, la italia-

na, en su artículo 5 ° , establece que la República, una e in-
divisible, reconoce y promueve las autonomías locales.

En su artículo 9.° establece que la República promoverá

el desarrollo de la cultura y de la investigación científica
y técnica. Tutelará el paisaje y el patrimonio histórico y
artístico de la nación.

— 19 —
 El artículo 33 dispone que el arte y la ciencia son libres,
así como también su enseñanza. Igualmente, añade que las
instituciones de alta Cultura, Universidades y Academias
tienen derecho a su propios ordenamientos autónomos, den-
tro de ios límites establecidos por las leyes del Estado.
Al regular las competencias de las regiones, el artícu-
lo 117 establece que la región dictará normas legislativas
en los límites de los principios fundamentales establecidos
por las leyes del Estado, siempre que dichas normas no se
opongan a los intereses nacionales y a los de las otras
regiones; entre otras materias podrán legislar en relación
con los museos y bibliotecas de las Corporaciones locales.
El artículo 118 establece que corresponderá a la región
la gestión administrativa de las materias enumeradas en el
artículo 117, salvo las de interés exclusivamente local que
las leyes de la República podrán atribuir a las provincias,
a los municipios y a otras corporaciones locales. Añade el
precepto que el Estado, mediante ley, podrá delegar en las
regiones el ejercicio de otras funciones administrativas.
La Constitución italiana, pues, reconoce en principio que
la cultura es casi exclusivamente competencia estatal; úni-
camente los museos y bibliotecas de las corporaciones lo-
cales, en principio, serían competencia de las regiones. El
Estado, sin embargo, podrá delegar en las regiones otras
competencias en materia de cultura.

C. La Ley Fundamental de Bonn de 23 de mayo de 1949

La Constitución de la República Federal Alemana procla-
ma en su artículo 5.°, párrafo tercero, qué el arte, la cien-
cia, la investigación y la enseñanza son libres.
La cultura no es aludida expresamente en la Constitución
sino marginalmente, al establecer el artículo 2 ° que el te-
rritorio de la Federación será reorganizado por ley federal,
teniéndose en cuenta los factores históricos y culturales,
entre otros.

— 20 —
 Por otra parte, al establecer el artículo 73 las materias
sobre las que la Federación tiene competencia legislativa
exclusiva, las únicas materias con incidencia cultural que
se mencionan son los derechos de autor y de edición.
Sin embargo, el artículo 74, al enumerar las materias en
las que los Estados y la Federación tienen competencias
concurrentes en el párrafo 5, recoge expresamente la de-
fensa del patrimonio cultural alemán contra la emigración
al extranjero.
De estos principios se deduce que en la Constitución
alemana las materias culturales no son competencia exclu-
siva de la Federación, sino que pueden ser asumidas indis-
tintamente por los Estados o por la propia Federación; úni-
camente cabe destacar que, a tenor de lo prevenido en el
artículo 75 de dicha Constitución, la Federación tiene el
derecho de dictar normas básicas en materia de los prin-
cipios generales de la enseñanza superior y del régimen
jurídico de la prensa y el cine. Esta legislación, a tenor de
lo prevenido en el artículo 31 de la Constitución, privaría
sobre el derecho de los Estados.

D. La Constitución de la República Popular de Bulgaria

de 18 de mayo de 1971
La República Popular de Bulgaria se divide administrati-
vamente en municipios y distritos, a tenor del artículo 109
de su Constitución; la autogestión popular en dichas cir-
cunscripciones se lleva a cabo por los Consejos Populares
Municipales y de Distrito.
El artículo 3.° de la Constitución establece que el Estado
está al servicio del pueblo y crea condiciones para el me-
joramiento constante del bienestar, la enseñanza y la pro-
tección de la salud del pueblo, así como para el desarrollo,
en todos los dominios, de la ciencia y la cultura.
El protagonismo del Estado en el área cultural se recoge
igualmente en el artículo 26:

— 21 —
 «1) El Estado protege los derechos de autor sobre obras
científicas, literarias y artísticas, así como las de los inven-
tores y racionalizadores.

2) El Estado y las organizaciones cooperativas y socia-

les establecen las condiciones necesarias para el desplie-
gue de la actividad creadora y la utilización de las obras
de los autores, inventores y racionalizadores en beneficio
del desarrollo económico y cultural de la sociedad.

3) Los autores, inventores y racionalizadores no pueden

disfrutar de sus derechos en detrimento del interés social.»

A su vez, el artículo 46 establece:

«1) La creación en el dominio de la ciencia, el arte y la

cultura sirve al pueblo y se desarrolla en el espíritu co-
munista.

2) El Estado dedica cuidados particulares al desarrollo

de la ciencia, el arte y la cultura, creando centros docentes
superiores, institutos de investigación científica, editoria-
les, bibliotecas, museos, galerías de pintura, teatros, cines,
radio y televisión.»

Sin perjuicio de este protagonismo estatal, el artículo 114

establece, que en los municipios y distritos los Consejos
Populares dirigen el desarrollo de la actividad cultural-edu-
cativa, realizándose ésta mediante la justa armonización de
los intereses generales del Estado y los locales.

Debe destacarse que si bien los Consejos Populares cons-

titucionalmente pueden dirigir la actividad cultural, los mi-
nistros estatales, tal como previene el artículo 107 de la
Constitución, pueden dejar en suspenso la ejecución de los
actos de los Comités Ejecutivos de los Consejos Populares,
y si el Comité Ejecutivo no deroga el acto en suspenso, el
litigio se resuelve por el Consejo de Ministros.

En principio, el panorama que delinea la Constitución

búlgara es un sistema de competencias concurrentes, pero

— 22 —
la tutela administrativa ejercitada por los ministros y el
Consejo de Ministros conlleva a que el protagonismo esta-
tal en el área cultural sea análogo al del sistema soviético,
que luego estudiaremos.

E. La Constitución Cubana de 24 de febrero de 1976

La República de Cuba se divide administrativamente en
provincias y municipios.

Las competencias del Estado en materia de cultura se

desarrolla en los artículos 8.° y 38 de la Constitución. El
primero de ellos establece que el Estado socialista realiza
la voluntad del pueblo trabajador y asegura el avance edu-
cacional, científico, técnico y cultural del país y, como poder
del pueblo en servicio del propio pueblo, garantiza que no
haya persona que no tenga acceso al estudio, la cultura y
el deporte. El segundo de los preceptos citados expresa que
el Estado orienta, fomenta y promueve la educación, la
cultura y las ciencias en todas sus manifestaciones; añade
el precepto que en su política educativa y cultural se atiene,
entre otros, a los siguientes postulados:

— Fundamenta su política educacional y cultural en la

concepción científica del mundo, establecida y desa-
rrollada por el marxismo-leninismo.

— Es libre la creación artística y las formas de expre-

sión en el arte, siempre que su contenido no sea con-
trario a la Revolución.

— El Estado, a fin de elevar la cultura del pueblo, se

ocupa de fomentar la educación artística, la vocación
para la creación y el cultivo del arte y la capacidad
para apreciarlo.

— El Estado orienta, fomenta y promueve la cultura físi-

ca y el deporte en todas sus manifestaciones como
medio de educación y contribución a la formación in-
tegral de los ciudadanos.

— 23 —
 — El Estado vela por la conservación del patrimonio cul-
tural y la riqueza artística e histórica de la nación.
Protege los monumentos nacionales y los lugares no-
tables por la belleza natural o por su reconocido va-
lor artístico o histórico.
— El Estado promueve la participación de los ciudadanos
a través de las organizaciones sociales y de masas del
país en la realización de su política educacional y cul-
tural.
En el ámbito de las provincias y municipios el artícu-
lo 102 de la Constitución establece que las Asambleas Lo-
cales del Poder Popular están investidas de la más alta auto-
ridad para el ejercicio de las funciones estatales en sus
demarcaciones respectivas. Para ello, en cuanto las con-
ciernen, ejercen gobierno, y a través de los órganos que
constituyen, dirigen entidades económicas de producción
y de servicios, que les están directamente subordinadas, y
desarrollan las actividades requeridas para satisfacer nece-
sidades asistenciales, económicas, culturales, educacionales
y recreativas de la colectividad del territorio a que se ex-
tiende la jurisdicción de cada una.
De este breve examen del panorama de la cultura en la
Constitución cubana debe destacarse: por una parte, la
enorme preocupación por el desarrollo de la cultura pre-
sente en la misma y, por otra, el protagonismo exclusivo
del Estado en esta misión, toda vez que las Asambleas So-
ciales del Poder Popular no son otra cosa que los órganos
superiores locales del Poder del Estado.

F. La Ley Fundamental de la Unión de Repúblicas Socia-

listas Soviéticas aprobada en la séptima sesión extra-
ordinaria del Soviet Supremo de la URSS de la novena
legislatura el 7 de octubre de 1977
La vigente Constitución soviética dedica su capítulo ter-
cero al «desarrollo social y cultura». Dentro de este capí-
tulo son fundamentales los artículos 22 y 25 a 27.

— 24 —
 Ei primero de ellos dispone que «En la URSS se reali-
za... un programa de transformación del trabajo agrícola
en una variedad del trabajo industrial, de ampliación de la
red de instituciones de enseñanza, cultura, sanidad... en las
zonas rurales.»

Los artículos 25 a 27, no circunscribiéndose a la difusión

cultural en las zonas rurales, establecen los siguientes prin-
cipios:

a) En la URSS existe y se perfecciona un sistema único

de instrucción pública que asegura la formación cultural y
la capacitación profesional de los ciudadanos, sirve a la
educación comunista y al desarrollo espiritual y físico de
la juventud, preparándola para el trabajo y la actividad
social.

b) El Estado asegura el desarrollo sistemático de la

ciencia y preparación de cuadros científicos.

c) El Estado vela por la protección, multiplicación y am-

plia utilización de los valores espirituales para la educación
moral y estética de los soviéticos y para elevar su nivel
cultural.

d) En la URSS se estimula por todos los medios el desa-

rrollo del arte profesional y del arte vocacional.

El artículo 34 dispone que «La igualdad de derechos de

los ciudadanos de la URSS se asegura en todos los domi-
nios de la vida económica, política, social y cultural.»

Más adelante, al regular el capítulo 7, los derechos, liber-

tades y deberes fundamentales de los ciudadanos de la
URSS, el artículo 41 establece que «Los ciudadanos de
la URSS tienen derecho a la instrucción.»

Asegura este derecho la gratuidad de todos los tipos de

instrucción, la implantación con carácter general de la en-
señanza secundaria obligatoria de la juventud y ei amplio
desarrollo de la instrucción profesional y técnica, secun-

— 25 —
daria, especializada y superior sobre la base de vincular la
enseñanza con la vida y la producción; el desarrollo de
la enseñanza vespertina y a distancia; la concesión por el
Estado de becas y ventajas a los alumnos y estudiantes;
la entrega gratuita de manuales escolares; la posibilidad de
estudiar en la escuela en la lengua materna, y la creación
de posibilidades para la formación autodidacta.

Por su parte, el artículo 46, con criterio progresista, di-

ferencia netamente la cultura de la educación, y tras esta-
blecer que «Los ciudadanos de la URSS tienen derecho a
disfrutar de los adelantos de la cultura», añade que «Este
derecho se asegura mediante la asequibilidad de los valo-
res de la cultura propia y universal que se encuentran en
los fondos estatales y sociales; mediante el desarrollo y la
distribución proporcional y educativa en el territorio del
país, el fomento de la televisión y la radio, de la labor
editorial y de la prensa periódica, de la red de bibliotecas
gratuitas, así como la ampliación del intercambio cultural
con los Estados extranjeros.»

Examinada la regulación de la cultura como derecho, in-

teresa estudiar las competencias en materia de cultura.
A este respecto es fundamental el artículo 73 de la Cons-
titución, que establece las competencias exclusivas de la
Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, entre las que se
cuenta aplicar una política socioeconómica única, elaboran-
do el plan estatal de desarrollo económico y social.

El artículo 76, al establecer las competencias de las re-

públicas federadas, dispone que ejercen «autónomamente el
poder del Estado en su territorio con excepción de lo esta-
blecido en el artículo 73»; se trata, pues, no del ejercicio
de competencias propias, sino de competencias delegadas.

En este sentido de centralismo administrativo, debe des-

tacarse el Consejo de Ministros, órgano de máxima potes-
tad ejecutiva y administrativa del país, tal y como establece
el artículo 131 de la Constitución, asegura la dirección de

— 26 —
la edificación socio-cultural; elabora y aplica medidas para
asegurar el ascenso del bienestar y del nivel cultural del
pueblo, para fomentar la ciencia y la técnica. En el uso de
estas facultades el artículo 134 les faculta para dejar en
suspenso el cumplimiento de las disposiciones y órdenes
de los Consejos de Ministros de las República Federadas,
así como anular las órdenes de los Ministerios de la URSS,
de los comités estatales y de otros organismos de su com-
petencia.

Del examen global de estos preceptos se desprende que

la cultura es una competencia exclusiva de la Unión de Re-
públicas Socialistas Soviéticas, estando centralizado su con-
trol en el Consejo de Ministros, que orienta la labor de los
ministerios federales y federales republicanos, en este área.

Del examen conjunto de estas Constituciones, resulta

que los sistemas de articular las competencias en materia
de cultura pueden encuadrarse en los siguientes grupos:

1. Sistemas de monopolio estatal: Unión Soviética, Bul-

garia y Cuba.
2. Sistemas en que las entidades regionales autónomas
tienen competencias de carácter secundario: Portugal.

3. Sistemas en los que correspondiendo al Estado la ge-

neralidad de las competencias, pueden delegarse facultades
en los entes regionales a los que inicialmente corresponden
sólo competencias limitadas en el área cultural: Italia.

4. Sistemas de competencias concurrentes entre entes

regionales y Estado: Alemania.

— 27 —
 CAPITULO V

LA CULTURA
EN LAS CONSTITUCIONES ESPAÑOLAS
ANTERIORES A LA DE 1978

En los comienzos del constitucionalismo español, son

dos las normas fundamentales que se destacan: la Consti-
tución de Bayona de 1808 y la Constitución de Cádiz de 1812.
La primera de ellas no contiene referencia alguna a la cul-
tura. La segunda aborda el problema cultural en diversos
artículos. Así, el artículo 321 establecía que estarían a car-
go de los Ayuntamientos las escuelas de primeras letras.
El artículo 335 disponía que tocaba a las Diputaciones pro-
mover la educación de la juventud conforme a los planes
aprobados.

El Título IX de la Constitución del año 1812 abordaba el

tema de la «Instrucción Pública», disponiendo el artículo 366
que «en todos los pueblos de la Monarquía se establecerán
escuelas de primeras letras, en las que se enseñará a los
niños a leer, escribir y contar, y el catecismo de la religión
católica. La preocupación cultural asoma igualmente en el
artículo 367, que establecía que «asimismo se arreglará y
creará el número competente de universidades y de otros
establecimientos de instrucción que se juzguen convenien-
tes para la enseñanza de todas las ciencias, literatura y
bellas artes».

— 29 —
 El centralismo, en materia de instrucción pública, lo es-
tablecía el artículo 370 de la Constitución, al disponer que
las Cortes, por medio de planes y estatutos especiales, arre-
glarán cuanto pertenezca al importante objeto de la instruc-
ción pública.

Las características básicas de esta Constitución son

pues, en primer lugar, no considerar la cultura como un
concepto autónomo, sino como integrada junto con la edu-
cación en la idea de Instrucción Pública; en segundo tér-
mino, establece un acusado centralismo en materia de Ins-
trucción Pública, toda vez que las Diputaciones sólo pro-
mueven la educación de la juventud conforme al plan apro-
bado por las Cortes, y la única competencia cultural asu-
mida por los Ayuntamientos es la vigilancia de las escuelas
de primeras letras.

— II —

Las Constituciones de los períodos absolutista, liberal e

isabelino (Estatuto Real de 10 de abril de 1834, Constitución
de 18 de junio de 1837, Constitución de 23 de mayo de 1845
y Constitución no promulgada de 1856) no abordan el pro-
blema de la instrucción pública, y se limitan a establecer
la organización político-administrativa del Estado.

— III —

La Constitución revolucionaria de 1 de junio de 1869, en

su artículo 24, establece que «Todo español podrá fundar
y mantener establecimientos de instrucción o educación sin
previa licencia, salvo la inspección de la autoridad compe-
tente por razones de higiene y moralidad.»

Esta Constitución establece un sistema de libertad de

enseñanza total en el que el Estado no asume protagonismo

— 30 —
alguno, y que en el Manifiesto Provisional de 25 de octubre
de 1868 se fundaba del siguiente modo: «La libertad de
enseñanza es otra de las reformas cardinales que la revo-
lución ha reclamado y que el Gobierno provisional se ha
apresurado a satisfacer sin pérdida de tiempo. Los excesos
cometidos en estos últimos años por la reacción desenfre-
nada y ciega contra las espontáneas manifestaciones del
entendimiento humano, arrojando de la cátedra sin respeto
a los derechos legal y legítimamente adquiridos y persegui-
dos hasta en el santuario del hogar y de la conciencia; esa
inquisición tenebrosa ejercida incesantemente contra el pen-
samiento profesional, condenado a perpetuar servidumbre o
a vergonzoso castigo por Gobiernos convertidos en auxilia-
res sumidos de oscuros e irresponsables poderes; ese esta-
do de descomposición a que había llegado la instrucción
pública en España, merced a planes monstruosos impuestos
no por las necesidades de la ciencia, sino por las estrictas
miras de partido y de secta; ese desconcierto, esa confu-
sión, en fin, cuyas consecuencias hubieran sido funestísi-
mas a no llegar tan oportunamente el remedio, han dado al
Gobierno provisional la norma para resolver la cuestión de
la enseñanza, de manera que la ilustración, en vez de ser
buscada, vaya a buscar al pueblo, y no vuelva a verse el
predominio absorbente de escuelas y sistemas más amigos
del monopolio que de la controversia.»

— IV —

El proyecto de Constitución Federal de la República Es-

pañola del año 1873, establecía en su artículo 14 los Estados
que componían la Nación española. En su artículo 19 esta-
blecía que ningún español podía ser privado de emitir libre-
mente sus ideas y opiniones, ya de palabra, ya por escrito,
valiéndose de la imprenta o de otro procedimiento semejan-
te. Por otra parte, el artículo 26 establecía, al igual que el
artículo 24 de la Constitución de 1869, el derecho de todo

— 31 —
español de fundar establecimientos de instrucción o de edu-
cación, sin previa licencia, salvo la inspección de la auto-
ridad competente por razones de higiene o moralidad.

Sin embargo, a diferencia del abstencionismo cultural es-

tatal de la Constitución de 1869, el Proyecto consignó como
facultad de los poderes públicos de la Federación en el tí-
tulo V «el establecimiento de la Universidad Federal y de
cuatro escuelas normales superiores de agricultura, artes y
oficios en los cuatro puntos de la Federación que se deter-
minen por una ley».

Al regular las competencias de los Estados, el artículo 96

del Proyecto establecía que «regirán su política propia, su
industria, su hacienda, sus obras públicas, sus caminos re-
gionales, su beneficencia, su instrucción y todos los asuntos
civiles y sociales que no hayan sido por esta Constitución
remitidos al Poder Federal».
En suma, el Proyecto establecía la libertad de enseñanza
e instrucción y, en consecuencia, las competencias de Fe-
deración y Estados en materia cultural tendrían carácter
concurrente. Debe destacarse, sin embargo, que pese a la
autonomía de cada Estado, que podía fundar las Universi-
dades y escuelas especiales que estimasen convenientes,
el artículo 98 del Proyecto establecía la «obligación de
cada Estado de conservar un instituto de segunda enseñan-
za por cada una de las actuales provincias».

— V —

La Constitución de la Monarquía española de 30 de junio

de 1876 establecía, en su artículo 12, que «Todo español
podrá fundar y sostener establecimientos de instrucción o
de educación con arreglo a las leyes.

Al Estado corresponde expedir los títulos profesionales

y establecer las condiciones de los que pretendan obtener-
los, y la forma en que han de probar su aptitud.

— 32 —
 Una ley especial determinará los deberes de los profe-
sores y las reglas a que ha de someterse la enseñanza en
los establecimientos de instrucción pública costeados por
el Estado, las provincias y los pueblos.*

De estas declaraciones se infiere, en primer lugar, que

la cultura sigue sin tener un tratamiento autónomo, y en
segundo término, que el sistema de libertad de enseñanza
se ve muy reducido, toda vez que por medio de ley el Es-
tado establece las reglas de enseñanza.

— VI —

La Constitución de la República española de 9 de diciem-

bre de 1931 proclama en su artículo primero que «La Repú-
blica constituye un Estado integral, compatible con la auto-
nomía de los municipios y de las regiones.»

Las funciones del Estado en relación con la cultura se

establecen fundamentalmente en los artículos 45, 48 y 50
de la Constitución. El primero de ellos expresa «toda la ri-
queza artística e histórica del país, sea quien fuere su due-
ño, constituye el tesoro cultural de la Nación y estará bajo
la salvaguardia del Estado, que podrá prohibir su exporta-
ción y enajenación y decretar las expropiaciones legales
que estimase oportunas para su defensa. El Estado organi-
zará un registro de la riqueza artística e histórica, asegu-
rará su celosa custodia y atenderá a su perfecta conserva-
ción».

El artículo 48 disponía: «El Servicio de la cultura es atri-

bución esencial del Estado, y lo prestará mediante insti-
tuciones educativas enlazadas por el sistema de escuela
unificado.»

Finalmente, el artículo 50 establecía: «Las regiones autó-

nomas podrán organizar la enseñanza en sus lenguas res-
pectivas de acuerdo con las facultades que se concedan en

— 33 —
sus Estatutos. Es obligatorio el estudio de la lengua cas-
tellana y ésta se usará también como instrumento de ense-
ñanza en todos los centros de instrucción primaria y se-
cundaria de las regiones autónomas. El Estado podrá man-
tener o crear en ellas instituciones docentes en todos los
grados, en el idioma oficial de la República.

El Estado ejercitará la suprema inspección en todo el te-

rritorio nacional para asegurar el cumplimiento de las dis-
posiciones contenidas en este artículo y en los dos ante-
riores. (El artículo 49 establecía que la expedición de títulos
académicos correspondía al Estado, que establecería las
pruebas y requisitos necesarios para obtenerlos, aun en los
casos en que los certificados de estudios procedieran de
centros de enseñanza de las regiones autónomas.)

El Estado atenderá a la expansión cultural de España, es-

tableciendo delegaciones y centros de estudio y enseñanza
en el extranjero y especialmente en los países hispanoame-
ricanos.»

El sistema que parece desprenderse de estos preceptos,

supondría que el Estado tendría competencias exclusivas en
materia de protección y defensa del patrimonio cultural na-
cional, y competencias concurrentes con las regiones autó-
nomas en materia de enseñanza, ejerciendo, sin embargo, la
suprema inspección sobre éstas en esta materia. En cam-
bio, el artículo 14 de la Constitución, al establecer las com-
petencias legislativas y ejecutivas que incumben con exclu-
sividad al Estado, no enumera ninguna materia relativa a la
cultura. El artículo 15, al establecer aquellas materias en
las que al Estado corresponde únicamente la legislación
con exclusividad y a las regiones autónomas la ejecución,
incluya la legislación sobre propiedad intelectual e indus-
trial, régimen de prensa y espectáculos públicos y radiodi-
fusión. Por lo tanto, para determinar qué competencias pue-
den corresponder a las regiones autónomas con exclusivo
derecho a legislar sobre ellas y a ejecutar las normas dic-
tadas, tiene vital importancia lo prevenido en el artículo 16

— 34 —
de la Constitución, precepto que establecía que «En las ma-
terias no comprendidas en los dos artículos anteriores po-
drán corresponder a la competencia de las regiones autóno-
mas la legislación exclusiva y la ejecución directa, conforme
a lo que dispongan los respectivos Estatutos aprobados por
las Cortes.» Del tenor de este precepto se desprende que
ni siquiera la defensa del patrimonio cultural histórico será
competencia exclusiva del Estado, sino que habrá que aten-
der a los distintos Estatutos para determinar quién tenga
competencia exclusiva en aquellos ámbitos culturales que
no sean propiedad intelectual, prensa, espectáculos públicos
y radiodifusión; debiendo tenerse en cuenta que el artícu-
lo 18 de la Constitución establecía que «Todas las mate-
rias que no estén explícitamente reconocidas en su Esta-
tuto a la región autónoma se reputarán propias de la com-
petencia del Estado; pero ésta podrá distribuir o transmitir
las facultades por medio de una ley.»

Como conclusión, podemos destacar que la Constitución

española de 1931 es particularmente confusa al establecer
las competencias culturales de Estado y regiones autóno-
mas, por lo que en definitiva los Estatutos tienen una im-
portancia excepcional para clarificar las atribuciones de las
mismas; por ello abordaremos el examen de los Estatutos
aprobados conforme al artículo 11 de la Constitución.

A) El Estatuto de Cataluña
(Ley de 15 de septiembre de 1932)
El Estatuto catalán de 1932, al enumerar en su artícu-
lo 12 las materias en las que correspondía a la Generalidad
de Cataluña la legislación exclusiva y la ejecución directa,
no menciona en absoluto competencia cultural alguna. Por
el contrario, al enumerar las materias en las que la Gene-
ralidad se limita a ejecutar la legislación del Estado, el
artículo 5.° alude al Régimen de Prensa, Asociaciones, re-
uniones y espectáculos públicos, así como a la radiodfusión,
sin perjuicio del derecho del Estado a coordinar los medios

— 35 —
de comunicación en todo el país, y del derecho del mismo
a instalar en Cataluña servicios propios de radiodifusión,
y de ejercer la inspección de los que funcionen por con-
cesión de la Generalidad.

El artículo 7 ° del Estatuto establece que la Generalidad

de Cataluña podrá crear y sostener los centros de ense-
ñanza en todos los grados y órdenes que estime oportuno,
siempre con arreglo a lo dispuesto en el artículo 50 de la
Constitución (siendo obligatorio el estudio de la lengua cas-
tellana y el uso de ésta como instrumento de enseñanza),
con independencia de las instituciones docentes y cultu-
rales del Estado y con los recursos de la Hacienda de la
Generalidad, dotada por este Estatuto.

Al amparo de la autorización contenida en los artículos 11

y 18 de la Constitución de 1931, la Generalidad asume, a
tenor de lo prevenido en el artículo 7.° del Estatuto, los
servicios de Bellas Artes, Museos, Bibliotecas, Conserva-
ción y Monumentos y Archivos, salvo el de la Corona de
Aragón.

Termina el artículo 7.° del Estatuto estableciendo que si

la «Generalidad lo propone, el Gobierno de la República po-
drá otorgar a la Universidad de Barcelona un régimen de
autonomía; en tal caso, ésta se organizará como Universi-
dad única regida por un patronato que ofrezca a las len-
guas y a las culturas castellana y catalana, las garantías
recíprocas de convivencia, en igualdad de derechos, para
profesores y alumnos.

Las pruebas y requisitos que con arreglo al artículo 49

de la Constitución establezca el Estado para la expedición
de títulos, regirán con carácter general para todos los alum-
nos procedentes de los establecimientos docentes del Es-
tado y de la Generalidad.»

No contiene el Estatuto otros pronunciamientos sobre ma-

terias culturales, por lo que los restantes sectores del área

— 36 —
cultural serán competencia del Estado, de conformidad con
lo prevenido en el artículo 18 de la Constitución.

El sistema, pues, de competencias culturales, que se des-

prende de la interpretación armónica del Estatuto catalán y
de la Constitución es el siguiente:

1. Existe un sistema de competencias concurrentes en

materia de enseñanza, sin perjuicio de la superior supervi-
sión del Estado y control de títulos académicos (arts. 49 y 50
de la Constitución y 7.° del Estatuto).

2. Existen competencias que legislativamente corres-

ponden al Estado, y ejecutivamente a la Generalidad (ar-
tículo 15 de la Constitución y 5.° del Estatuto), tal y como
el Régimen de Prensa, Asociaciones, Reuniones y Espectácu-
los y Radioflifusión.

3. Existen competencias exclusivas de la Generalidad le-

gislativas y ejecutivas en materia de servicios, de Bellas
Artes, Museos, Bibliotecas, Conservación y Monumentos y
Archivos, salvo el de la Corona de Aragón (art. 16 de la
Constitución y 7.° del Estatuto).

4. Finalmente, las restantes competencias sobre las ma-

terias culturales corresponden al Estado (art. 18 de la Cons-
titución), pero éste podrá distribuir o transmitir las faculta-
des por medio de una ley.

B) El Estatuto del País Vasco de 4 de octubre de 1936

El Estatuto del País Vasco, aprobado por la Ley de 4 de
octubre de 1936, con una sistemática análoga al Estatuto
catalán de 1932, en el cual se inspira claramente, establece
en su artículo 2.° las materias en las que de conformidad
con los artículos 16 y 17 de la Constitución de la República,
corresponde al País Vasco la legislación exclusiva y la
ejecución directa; entre ellos no existe materia cultural
alguna.

— 37 —
 Análogamente al Estatuto catalán, en el artículo 8.° del
Estatuto del País Vasco, se enuncian las materias en las
que le incumbe la función ejecutiva de la legislación del
Estado, comprendiendo entre ellas el Régimen de Prensa,
Asociaciones, Reuniones y Espectáculos Públicos y la Ra-
diodifusión, salvo el derecho del Estado a coordinar los
medios de comunicación en todo el país, y el derecho del
Estado a instalar servicios propios de radiodifusión e ins-
peccionar los que funcionan por concesión de las autorida-
des del País Vasco.

El artículo 4.° del Estatuto del País Vasco es análogo

al 7.° del Estatuto catalán. En sus apartados uno y dos abor-
da la regulación de la enseñanza, estableciendo: «Conforme
a lo preceptuado en el artículo 56 de la Constitución, se
reconoce al País Vasco la facultad de crear y sostener cen-
tros docentes de todas las especialidades y grados, incluso
el universitario, siempre que su orientación y métodos se
ciñan a lo imperiosamente establecido en el artículo 48
de la propia Ley Fundamental. El Estado podrá mantener los
centros de enseñanza ya existentes, y crear otros nuevos
en el País Vasco si lo considera necesario, en servicio de
la cultura general.

Para la colación de títulos académicos y profesionales,

en tanto no se dicte una ley que regule lo prevenido en el
artículo 49 de la Constitución, se establecerá una prueba
final de Estado en la Universidad, se crea, y en los demás
centros de enseñanza sostenidos por la región autónoma,
con arreglo a las normas y requisitos que señale al Gobierno
de la República.»

El párrafo tercero del precepto, encarga el País Vasco la

gestión de los Servicios de Bellas Artes, Archivos, Museos,
Bibliotecas y Tesoro Artístico.

En consecuencia, la articulación de competencias es idén-

tica a la que se configura en el Estatuto catalán:

— 38 —
 — Competencias concurrentes en materia de enseñan-
za (arts. 49 y 50 de la Constitución y 4.° del Esta-
tuto).

— Competencias legislativas del Estado en materia de

Prensa, Asociaciones, Reuniones y Espectáculos y Ra-
diodifusión, correspondiendo la ejecución de las leyes
a las autoridades del País Vasco (art. 15 de la Cons-
titución y 8.° del Estatuto).

— Competencia^ exclusivas legislativas y ejecutivas del

País Vasco en materia de Bellas Artes, Archivos, Mu-
seos, Bibliotecas y Tesoro Artístico (art. 16 de la
Constitución y 4.° del Estatuto).

— Las restantes competencias culturales corresponderán

al Estado español (art. 18 de la Constitución).

— Vil —

Las normas fundamentales del período franquista contie-

nen escasas referencias a las materias culturales.

La Ley de 30 de enero de 1938, en su artículo 13, creaba

el Ministerio de Educación Nacional, que comprendía los
servicios de Enseñanza Superior y Media, Primera Enseñan-
za, Enseñanza Profesional y Técnica y Bellas Artes.

El Fuero de los Españoles de 17 de julio de 1945, en su

artículo 5.°, establecía que «todos los españoles tienen de-
recho a recibir educación e instrucción y el deber de adqui-
rirlas, bien en el seno de su familia o en centros privados
o públicos, a su libre elección. El Estado velará para que
ningún talento se malogre por falta de medios económicos.
En su artículo 23 establecía que «Los padres están obliga-
dos a alimentar, educar e instruir a sus hijos. El Estado
suspenderá el ejercicio de la patria potestad o privará de
ella a los que no la ejerzan dignamente, y transferirá la

— 39 —
guarda y educación de los menores a quienes por Ley co-
rresponda.»

La Ley Orgánica del Estado Español de 1 de enero de 1967,

en su artículo 3.°, consideraba fin fundamental del Estado:
la salvaguardia del patrimonio espiritual y material de los
españoles.

Las referencias a materias culturales en este período se

agotan con lo dispuesto en la Ley Constitutiva de las Cor-
tes de 17 de julio de 1942, cuyo artículo 10, apartado e),
disponía que las Cortes conocerán en pleno, de los actos
o leyes que tengan por objeto los planes nacionales de en-
señanza.

De estas escasas disposicones, se infiere que durante el

período franquista la cultura no recibía un tratamiento au-
tónomo, sino, al igual que en las épocas precedentes, sub-
sumido en el de la educación e instrucción. Esta educación
se consideraba un derecho fundamental de los españoles,
derecho cuya provisión incumbía en primer término a la fa-
milia y subsidiariamente ai Estado, quien los prestaría de
acuerdo con las estructuras centralizadas; los entes regio-
nales carecían de competencia, y el protagonismo del Es-
tado en este área era pleno.

— 40 —
 CAPITULO VI

ANALISIS DE LOS PRECEPTOS DE LA

VIGENTE CONSTITUCION ESPAÑOLA
RELATIVA AL HECHO CULTURAL

La Constitución española de 1978 fue el fruto de un

largo período constituyente que arranca del 15 de junio
de 1977, fecha en la que se celebraron elecciones generales
legislativas para Cortes, con facultades de Constituyentes
y cuyos hitos fundamentales pueden considerarse:

— El 2 de agosto de 1977, fecha en la que se eligieron

los siete miembros que formarían la Ponencia Consti-
tucional encargada de redactar el borrador de la nueva
Constitución española.

— El 5 de enero de 1978, fecha en la que el Boletín Ofi-

cial de las Cortes publicó el Anteproyecto de Constitu-
ción, junto con los votos particulares de los distintos
grupos parlamentarios representados en la Ponencia.

— El 4 de julio de 1978, fecha en la que comenzaron en

el Pleno del Congreso de los Diputados las discusio-
nes del Proyecto Constitucional, que se aprueba el
21 de julio de 1978.

— El 9 de agosto de 1978, fecha en la que inicia sus tra-

bajos la Ponencia Constitucional del Senado.

— El 5 de octubre de 1978, fecha en la que el Senado

aprobó el proyecto de Constitución.

— 41 —
 — El 6 de diciembre de 1978, fecha en la que se celebró
el referéndum que aprobó el texto constitucional que
habría de regir la vida de la nación española.

La Constitución española aborda el tratamiento de la cul-

tura y de las competencias culturales de las autonomías a
lo largo de diversos artículos, tales como el 27, 44, 46, 48,
148 y 149, cuyo estudio abordaremos separadamente.

A) El artículo 27 de la Constitución
Dispone este precepto:

«1) Todos tienen derecho a la educación, se reconoce

la libertad de enseñanza.

2) La educación tendrá por objeto el pleno desarrollo de

la personalidad humana en el respeto de los principios de-
mocráticos de convivencia y a los derechos y libertades
fundamentales.

3) Los poderes públicos garantizan el derecho que asis-

te a los padres para que sus hijos reciban la formación re-
ligiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convic-
ciones.

4) La enseñanza básica es obligatoria y gratuita.

5) Los poderes públicos garantizan el derecho de todos

a la educación, mediante una programación general de la
enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores
afectados y la creación de centros docentes.

6] Se reconoce a las personas físicas y jurídicas la liber-

tad de creación de centros docentes, dentro del respeto a
los principios constitucionales.

7) Los profesores, los padres y en su caso los alumnos,

intervendrán en el control y gestión de todos los centros
sostenidos con la Administración con fondos públicos, en
los términos que la ley establezca.

— 42 —
 8) Los poderes públicos inspeccionarán y homologarán
el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de
las leyes.

9) Los poderes públicos ayudarán a los centros docentes

que reúnan los requisitos que la ley establezca.

10) Se reconoce la autonomía de las Universidades en

los términos que la ley establezca.»

Como ha señalado Oscar Alzaga en su obra La Constitu-

ción española de 1978 (comentario sistemático), éste es
uno de los preceptos más polémicos de la Constitución.
Probablemente, sobre ningún otro se han escrito más artícu-
los de prensa durante el período constituyente, porque el
debate sobre el precepto se desbordó por las calles.

Las numerosas enmiendas vertidas sobre este precepto

(aunque las del Senado no fueran operativas, puesto que en
dicha Cámara, como consecuencia del «consenso» alcan-
zado en la Cámara Baja, no se varió una coma del mismo)
explican lo prolijo del artículo 27, cuyas precisiones no eran
propias de un texto constitucional.

Dado el contenido plural del precepto, su encuadre sis-

temático en la sección primera del capítulo segundo del tí-
tulo I es discutible, toda vez que si la libertad de enseñanza
es una libertad pública y corresponde su inclusión en la
mencionada sección, el derecho a la educación, como
acertadamente precisa Oscar Alzaga en la obra antes citada,
no es, desde luego, ninguna libertad pública y se debió
haber consagrado en la sección segunda, o incluso en el
capítulo tercero. La cuestión no es estéril, sino que acarrea
consecuencias normativas en cuanto a la «reserva de Ley
Orgánica» a que se refiere el artículo 81.1 y en lo relativo
a su protección ante el Tribunal Constitucional (arts. 53.2
y 161).

Dado lo prolijo del artículo, examinaremos separadamen-

te sus diversos apartados.

— 43 —
 a) Apartado primero: La Constitución configura a España
como un Estado social y democrático de Derecho (art. 1.°).
La concreción jurídica, social y democrática del Estado en
el campo del saber de la enseñanza y de la cultura es el
«Estado de Cultura», por ello el artículo 27, en su párrafo
primero, comienza por afirmar solemnemente que «todos tie-
nen derecho a la educación»; ello evidencia, como ha formu-
lado Ekkehart Stein (Derecho Político, Ed. Aguilar, Madrid,
1973), que para el Estado moderno la cultura no es un lujo,
es una cuestión existencial. El fomento de la ciencia y la
educación no es sólo una cuestión financiera. Mayor impor-
tancia que sus aspectos económicos tiene la creación de
los presupuestos para el desarrollo óptimo de todas las ma-
nifestaciones culturales, según sus propias peculiaridades.
Esta meta constituye el contenido de la libertad de cultura.
El Estado que logre en la medida de lo posible este obje-
tivo, puede llamarse un Estado culto.

b) Apartado segundo: En este apartado se fijan los obje-

tivos de la enseñanza: «el pleno desarrollo de la persona-
lidad humana», característica esencial de todos los dere-
chos y libertades básica y fundamento del orden político y
de la paz social; «respeto de los principios democráticos
de la convivencia» que aparecen en el título preliminar
«y de los demás derechos y libertades». En efecto, los dere-
chos y libertades fundamentales forman un sistema, se apo-
yan unos en otros. Existe congruencia entre ellos; por ejem-
plo, la libertad de enseñanza conecta con la de cátedra (ar-
tículo 20.1, c).

Este apartado de nuestra Constitución proviene del artícu-

lo 13.1 del «Pacto Internacional de los Derechos Económi-
cos, Sociales y Culturales» aprobado por las Naciones Uni-
das el 16 de diciembre de 1966, firmado por España el 28 de
septiembre de 1976 y ratificado el 13 de abril de 1977. En
este pacto, además, los Estados firmantes convienen que
«la educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la
personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe

— 44 —
fortalecer el respeto de los Derechos Humanos y las Liber-
tades Fundamentales». Esta normativa debe ser tenida en
cuenta toda vez que, de conformidad con lo prevenido en
el párrafo 2 ° del artículo 10 de nuestra Constitución: «las
normas relativas a los derechos fundamentales y a las liber-
tades que la Constitución reconoce, se interpretarán de
conformidad con la Declaración Unversal de Derechos Hu-
manos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las
mismas materias, ratificados por España».

c) Apartado tercero: El párrafo 3.° del artículo 27 coin-

cide con diversos pactos internacionales: «Declaración Uni-
versal de los Derechos del Hombre», de 10 de diciembre
de 1948 (art. 26.3), que confía a los padres el derecho pre-
ferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse
a sus hijos; el Pacto Internacional de Derechos Económicos
Sociales y Culturales (art. 13.3), que permite a los padres
«hacer que sus hijos o pupilos reciban la formación reli-
giosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convic-
ciones»; el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Po-
líticos, suscrito en Nueva York el 16 de diciembre de 1966
(artículo 18.4), y la Convención relativa a la lucha contra
las discriminaciones en la esfera de la enseñanza, adoptada
el 16 de diciembre de 1960, por la Conferencia General de
la Organización de las Naciones Unidas para la Educación,
la Ciencia y la Cultura, adoptada por España el 20 de agos-
to de 1969 (BOE de 1 de noviembre de 1969).
Todos éstos reconocen el derecho de los padres y de
los tutores para elegir establecimientos de enseñanza dis-
tintos de los mantenidos por los poderes públicos.
d) Apartado cuarto: En este precepto se eleva al rango
constitucional, una realidad legislativa que en España se
remonta a varios decenios, y que ya con el mismo rango
había sido establecida en el artículo 48 de la Constitución
republicana de 9 de diciembre de 1931.
e) Apartado quinto: Como ha señalado Oscar Alzaga,
éste es uno de los apartados menos felizmente redactado

— 45 —
del precepto comentado. El apartado es inútil en sí mismo
considerado, toda vez que constitucionalizado en el núme-
ro 1 del artículo, el derecho que todos tienen en la educa-
ción, constituye una redundancia volver a afirmar que «los
poderes públicos garantizan el derecho de todos a la edu-
cación».

Por otra parte, como destacó la senadora doña Gloria Be-

gué Cantón, en su intervención ante la Comisión de Consti-
tución del Senado el 25 de agosto de 1978, al comentar el
último inciso de este apartado: «La mera creación de cen-
tros docentes no garantiza en modo alguno el derecho de
todos a la educación. Falta un elemento esencial: la cali-
dad de la enseñanza, sin la cual el derecho a la educación
queda vaciado del contenido, y los objetivos, principios y
valores contenidos en el apartado 2, reducidos a meras de-
claraciones utópicas. La creación de centros docentes, en
los que no se garantiza una enseñanza de calidad, supondría
a todos los niveles un auténtico fraude a la sociedad, y en
los niveles superiores, acentuaría el deterioro del prestigio
de nuestras titulaciones académicas, ya bastante menosca-
bado con todas sus consecuencias en el orden nacional e
internacional.»

f) Apartado sexto: Coherentemente con el apartado ter-

cero, el sexto reconoce tanto a las personas físicas como
jurídicas la libertad de creación de centros docentes. La
inclusión del término personas jurídicas permite a la Igle-
sia Católica, y a otras confesiones o entidades laicas, el
establecimiento de tales centros, siempre que se respeten
los principios constitucionales; esto es, los valores procla-
mados en el artículo 1.1, y los que se deducen del texto
constitucional, y particularmente del artículo 10.

g) Apartado séptimo: Interpreta Oscar Alzaga este apar-

tado en el sentido de que la participación de profesores,
padres y alumnos en el control de los centros sostenidos
por la Administración con fondos públicos se limita a un
control de la buena gestión económica, pero no a la direc-

— 46 —
ción e inspiración ideológica del centro, lo que atentaría
contra la libertad de enseñanza.

h) Apartado octavo: Como establece Ortiz Díaz (La edu-

cación en el Proyecto Constitucional. «Estudios sobre el pro-
yecto de Constitución», Ed. Curso de Estudios Constitucio-
nales, Madrid, 1978), la homologación por los poderes pú-
blicos del sistema educativo «debe producirse automática-
mente, siempre que los centros no estatales cumplan las
condiciones de carácter técnico establecidas por la Ley».

Esta posición, interpretada a la luz de lo dispuesto en

el párrafo 2.° del artículo 10 de la Constitución, debe pros-
perar, como señala Oscar Alzaga, toda vez que el artícu-
lo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, So-
ciales y Culturales de las Naciones Unidas, de 16 de di-
ciembre de 1966, suscrito y ratificado por España, en sus
apartados 3.° y 4.° dispone: «Los Estados partes en el pre-
sente Pacto se comprometen a respetar la libertad de los
padres y, en su caso, de los tutores legales, de escoger para
sus hijos o pupilos escuelas distintas de las creadas por
las autoridades públicas, siempre que satisfagan las normas
mínimas que el Estado prescriba o apruebe en materia de
enseñanza, y hacer que sus hijos o pupilos reciban la
educación religiosa-moral que esté de acuerdo con sus
propias convicciones. Nada de lo dispuesto en este artículo
se interpretará como una restricción de la libertad de los
particulares y entidades para establecer y dirigir institu-
ciones de enseñanza a condición de que se respeten los
principios enumerados en el apartado 1.°, y de que la edu-
cación en estas instituciones se ajusta a las normas míni-
mas que prescribe el Estado.»

i) Apartado noveno: Este apartado es un modelo de im-

precisión, ¿qué centros deberán ser ayudados por los po-
deres públicos? Estima Juan María Lumbreras Meabe que,
evidentemente, deberán ser ayudados todos los centros de
nivel obligatorio por su condición de gratuitos, así como

— 47 —
cualesquiera otros centros cuya determinación es dejada
por la Constitución a ulteriores leyes de desarrollo.

Con este apartado España se integra en el grupo de paí-

ses occidentales que, a excepción de Italia (cuya Constitu-
ción, en su artículo 33, dispone que «las entidades y los
particulares tienen derecho a establecer escuelas, estable-
cimientos docentes, sin gravámenes para el Estado), sub-
vencionan la enseñanza no estatal.

j) Apartado décimo: Este último párrafo reconoce la au-

tonomía de las Universidades en los términos que la ley
establece. La Ley General de Educación, en su artículo 64,
párrafo 1, reconoció en nuestro ordenamiento la autonomía
de las Universidades.

B) Examen del artículo 44 de la Constitución

Textualmente, el precepto dice:

«1. Los poderes públicos promoverán y tutelarán el ac-

ceso a la cultura a la que todos tienen derecho.

2. Los poderes públicos promoverán la ciencia y la in-

vestigación científica y técnica en beneficio del interés
general.»

En el Anteproyecto de Constitución, publicado en el Bo-

letín Oficial de las Cortes el 5 de enero de 1978, este ar-
tículo, con el número 37, establecía: «Los poderes públicos
promoverán y tutelarán el acceso de todos a la cultura.

Los poderes públicos promoverán la ciencia, la investiga-

ción y la técnica en beneficio del interés general.»

El grupo parlamentario socialista formuló voto particular

de sustitución de ese texto por otro del siguiente tenor:
«Se reconoce y garantiza el derecho de todos a la cultura
y a la ciencia y a participar en el progreso científico y en
los beneficios que de él resulten.»

— 48 —
 En el Informe de la Ponencia Constitucional, publicado en
el Boletín Oficial de las Cortes de 17 de abril de 1978, este
artículo del Anteproyecto pasa a ser el artículo 40, alterán-
dose sus apartados. En relación con el apartado 1, se ex-
presa en el Informe que conforme a la enmienda número 613
del grupo vasco, la Ponencia da una nueva redacción a
este apartado, considerando en parte aceptada la enmienda
número 490 del grupo mixto. En cuanto a la enmienda nú-
mero 383 del grupo socialista del Congreso, la Ponencia,
por mayoría, no acepta las precisiones contenidas en la
enmienda, que, por otra parte, entiende recogida en otros
preceptos constitucionales. En cuanto a la enmienda núme-
ro 25 del señor Jarabo Paya, se considera recogida en otros
preceptos constitucionales. La redacción que dio la Ponen-
cia se corresponde con la actual redacción del párrafo 1.°
del artículo 44.

En relación con el apartado 2.°, la Ponencia aceptó la en-

mienda número 1.139 del grupo de la minoría catalana, acep-
tando también en parte la idea fundamental de la enmienda
número 740 del señor Mayor Zaragoza. Se desestimó ia
enmienda número 383 del grupo socialista del Congreso y
se dio al precepto su actual redacción.

En el Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucio-

nales y Libertades Públicas sobre el Anteproyecto de Cons-
titución (Boletín Oficial de las Cortes de 1 de julio de 1978),
el artículo que comentamos mantenía el número y la redac-
ción asignadas en el informe de la Ponencia.

El Senado propuso una modificación al párrafo 1 d e l pre-

cepto comentado, que pasaba a ser el artículo 44 y esta-
blecía: «Se reconoce el derecho de la persona a la cultura
y compete a los poderes públicos el promoverlo y facili-
tarlo.»

Esta modificación no se recogió en el Dictamen de la

Cimisión Mixta Congreso-Senado sobre el Proyecto de Cons-
titución (Boletín Oficial de las Cortes de 28 de octubre

— 49 —
de 1978), en el cual, y ya con el número 44, figuraba el
artículo comentado con su actual redacción.

Este precepto se inspira directamente en los artículos 9.°,

párrafo 1 de la Constitución italiana de 27 de diciembre
de 1947 y 73 de la portuguesa de 2 de abril de 1976, pre-
ceptos que han sido transcritos en otro capítulo de este
estudio. Su precedente constitucional en nuestro país lo
constituye el artículo 48 de la Constitución de 9 de diciem-
bre de 1931.

Merece, como señala Oscar Alzaga, un juicio realmente

positivo el que nuestra Constitución se haya hecho eco del
mundo de la cultura y del de la ciencia; por ello, si bien el
precepto tiene un significado político afortunado, no debe
soslayarse que desde una perspectiva técnica adolece de
dos graves defectos:

a) Por una parte, establecer que los poderes públicos

promoverán y tutelarán el acceso a la cultura es reiterar
en parte algo que se encuentra constitucional izado en el
artículo 27, párrafo primero, de nuestra Constitución, que
dispone que «todos tienen derecho a la educación», ya que
no cabe concebir una educación que no implique acceso a
la cultura por parte de quien la recibe.

b) Por otra parte, la cultura no se concibe en el texto

constitucional como uno de los derechos fundamentales re-
conocidos en el capítulo segundo de la Constitución, sino
como uno de los principios rectores de la política social y
económica, con la grave consecuencia de que la cultura,
como derecho del individuo, no goza de la protección que
supone el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucio-
nal (art. 53, párr. 2.°) y el recurso de inconstitucionalidad
contra las leyes que lo violen (art. 161) y sólo tiene el al-
cance que establece el párrafo 3.° del artículo 53, esto es,
«informar la legislación positiva, la práctica judicial y la
actuación de los poderes públicos». Por lo que el derecho
a la cultura sólo podrá ser alegado ante la jurisdicción or-

— 50 —
diñaría, de acuerdo con lo que dispongan las leyes que lo
desarrollen.

Por otra parte, debe destacarse que el artículo 44 reite-

ra lo dispuesto en el Preámbulo de la Constitución, en el
que se establece que la Nación española «proclama su vo-
luntad de... promover el progreso de la cultura y de la
economía para asegurar a todos una digna calidad de vida»
y en el párrafo 2.° del artículo 9 ° de la misma, en el que
se dispone que corresponde a los poderes públicos «facili-
tar la participación de todos los ciudadanos en la vida polí-
tica, económica, cultural y social».

Pese a los defectos y reiteraciones en que incurre este

artículo 44, sería muy loable, como ha expresado Oscar Al-
zaga, que sirviese de motor para una auténtica evolución
cultural a realizar en los próximos lustros, toda vez que si
la magna obra de llevar la cultura a todos los ciudadanos
tiene la servidumbre de la lentitud, ello no debe servir de
excusa, sino de acicate para llevar a buen puerto esta obra
de magna trascendencia por todos los medios que tienen
a su alcance los poderes públicos.

Por lo que se refiere al párrafo 2 ° de este artículo, rei-

tera, innecesariamente, afirmaciones ya contenidas, explí-
cita o implícitamente, en el artículo 27. Tiene el precepto
el valor, sin embargo, de apuntar a una socialización de la
ciencia, de la investigación y de la cultura que esquive
su burocratización, evitando su empleo para empresas triun-
falistas y desarrollando los objetivos de un auténtico Es-
tado social y democrático de Derecho.

C) El artículo 46 de la Constitución
Dispone este precepto: «Los poderes públicos garantiza-
rán la conservación y promoverán el enriquecimiento del
patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de
España y de los bienes que la integran, cualquiera que sea

— 51 —
su régimen jurídico y su titularidad. La ley penal sancionará
los atentados contra este patrimonio.»

Este precepto en el Borrador del Texto Constitucional,

publicado en la prensa diaria española el 25 de noviembre
de 1977, estaba encuadrado en el párrafo 4.° del artículo 28
con la siguiente redacción: «Los poderes públicos salva-
guardarán la conservación y promoverán el enriquecimiento
del legado histórico, artístico y cultural de los pueblos de
España y de los bienes que lo integran sitos en su terri-
torio, cualquiera que sea el régimen jurídico y su titulari-
dad. La ley penal sancionará cualquier atentado a este pa-
trimonio.»

En el Anteproyecto del Texto Constitucional elaborado

por la Ponencia y publicado en el Boletín Oficial de las Cor-
tes de 5 de enero de 1978, el precepto con el número 39
disponía: «Los poderes públicos salvaguardan la conserva-
ción y promueven el enriquecimiento del legado histórico,
cultural y artístico de los pueblos de España y de los bie-
nes que la integran sitos en su territorio, cualquiera que
sea su régimen jurídico y su titularidad. La ley penal san-
cionará los atentados contra este patrimonio.»

Esta redacción no fue objeto de ningún voto particular y

el informe de la Ponencia sobre las enmiendas presentadas
al Anteproyecto, publicado en el Boletín Oficial de las Cor-
tes de 17 de abril de 1978, se hacía constar que de acuerdo
con la enmienda número 779 del grupo de la Unión de Cen-
tro Democrático, se daba una nueva redacción de este ar-
tículo, que giraba ahora bajo el número 42, se aceptaba
también en parte la enmienda número 492 del grupo mixto,
en cuanto a la sustitución de la palabra «salvaguarda» por
«garantizan». No aceptó la Ponencia las enmiendas núme-
ro 2 del señor Carro Martínez, número 386 del grupo socia-
lista del Congreso por mayoría; la redacción propuesta era:
«Artículo 42: Los poderes públicos garantizan y promueven
el enriquecimiento del legado histórico, cultural y artístico
de los pueblos de España y de los bienes que lo integran,

— 52 —
cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad. La
ley penal sancionará los atentados contra este patrimonio.»

Este artículo, en el Dictamen de la Comisión de Asuntos

Constitucionales y Libertades Públicas, relativo al Antepro-
yecto de Constitución publicado en el Boletín Oficial de las
Cortes de 1 de julio de 1978, vio alterada su redacción en
el siguiente sentido: «Los poderes públicos garantizan la
conservación y promueven el enriquecimiento del legado
histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de
los bienes que la integran, cualquiera que sea su régimen
jurídico y titularidad. La ley penal sancionará los atentados
contra este patrimonio.» Con esta misma redacción fue
aprobado el artículo en el Pleno del Congreso de los Dipu-
tados en su sesión del día 21 de julio de 1978.

En el Dictamen de la Comisión de Constitución del Se-

nado, sobre el Proyecto de Constitución, publicado en el
Boletín Oficial de las Cortes el 6 de octubre de 1978, el
artículo 42 pasó a ser el 46, se modifican los verbos «ga-
rantizan» y «promueven», que pasan a un tiempo impera-
tivo con la redacción «garantizarán y promoverán»; además
se añadió un párrafo 2.°, que establecía: «El Patrimonio Na-
cional es una unidad indivisible cuyos bienes serán inalie-
nables e imprescriptibles. Su régimen y administración se-
rán objeto de una ley.»

Esta redacción fue aprobada en el Pleno del Senado ce-

lebrado el 9 de octubre de 1978; sin embargo, en el Dicta-
mente de la Comisión Mixta Congreso-Senado, publicada en
el Boletín Oficial de las Cortes de 28 de octubre de 1978,
fue suprimido el párrafo 2.° del precepto, quedando redac-
tado en la forma expresada al iniciar este apartado, en la
redacción del Texto Oficial de la Constitución publicada en
el Boletín Oficial del Estado de 29 de diciembre de 1978.

En nuestro Derecho Constitucional Histórico, el artícu-

lo 45 de la Constitución de la República española de 9 de
diciembre de 1931 ya establecía que «la riqueza artística

— 53 —
e histórica del país, sea quien fuere su dueño, constituye
tesoro cultural de la Nación y estará bajo la salvaguardia
del Estado».

En el marco del Derecho Constitucional comparado, el pá-

rrafo segundo de la Constitución italiana de 27 de diciembre
de 1947, dispone que la República «Tutelará el paisaje y el
patrimonio histórico y artístico de la Nación», y el artícu-
lo 78 de la Constitución portuguesa de 2 de abril de 1976
establece la obligación del Estado de «preservar y aprove-
char el patrimonio cultural del pueblo portugués».

La inclusión del artículo 46 en la Constitución sigue la

pauta marcada por el constitucionalismo más moderno y es
digno de aplauso. A diferencia de otras Constituciones, no
se asigna al Estado una mera acción protectora del patri-
monio histórico, cultural y artístico, sino que, junto a la
acción conservadora y administradora de las manifestacio-
nes artísticas de valor permanente, ha de adentrarse en la
labor de promoción y apoyo a cuantos individuos y grupos
tengan inquietudes innovadoras.

Otra característica muy acusada del tenor del artículo 46

consiste en la no utilización del vocablo «Estado», sino la
palabra «Poderes Públicos», a diferencia de la Constitución
de 1931; con ello se permite que la defensa y desarrollo
del patrimonio histórico, artístico y cultural pueda ser desa-
rrollada por los órganos de las entidades autónomas, dipu-
taciones y municipios, acción que recoge la Constitución
en los apartados 14 a 18 del artículo 148.

Como contrapartida, debe resaltarse que el artículo 46

de la vigente Constitución es menos amplío en su conte-
nido que el artículo 45 de la Constitución de 1931, en el
cual, junto a la función de salvaguardia de la riqueza artís-
tica e histórica nacional, se permitía al Estado prohibir la
exportación y enajenación de la misma y se le facultaba
para decretar las expropiaciones legales que estimara opor-
tunas para su defensa. Igualmente, en dicho precepto se

— 54 —
encomendaba al Estado la misión de confeccionar un regis-
tro de la riqueza artística e histórica, de asegurar su celosa
custodia y de atender a su perfecta conservación; si bien,
como acertadamente matiza Oscar Alzaga, las cautelas in-
troducidas en la Constitución de la Segunda República es-
tán hoy en vigor junto con otras varias, en virtud de lo
dispuesto por la legislación ordinaria, que es sin duda la
que debe descender a normar en su detalle esta proble-
mática.

D) El artículo 48 de la vigente Constitución

Dispone este artículo:

«Los poderes públicos promoverán las condiciones para

la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo
político, social, económico y cultural.»

Este precepto, uno de los que menos polémica suscitó

en el período de génesis de la vigente Constitución, inicial-
mente en el artículo 42 del Borrador Constitucional, figu-
raba con la misma redacción, pero junto con un párrafo se-
gundo que añadía:

«Con este fin, fomentarán las organizaciones propias de

los jóvenes.»

En el Anteproyecto del Texto Constitucional, publicado

en el Boletín Oficial de las Cortes el 5 de enero de 1978,
perdió su párrafo segundo y pasó a constituir el artículo 41
del mismo.

En el informe de la Ponencia sobre las enmiendas pre-

sentadas al Anteproyecto, publicado en el Boletín Oficial
de las Cortes el 17 de abril de 1978, se mantuvo el Texto
de Anteproyecto, variándose sólo la numeración del artícu-
lo, que pasó a ser el número 44. Con este texto y numera-
ción, fue aprobado el precepto por el Pleno del Congreso de
los Diputados en su sesión del día 21 de julio de 1978.

— 55 —
 En el Dictamen de la Comisión de Constitución del Sena-
do, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes de 6 de
octubre de 1978, pasó a ser el artículo número 48, con su
actual redacción.

Este precepto carece de antecedentes históricos en nues-

tro derecho constitucional histórico, y se inspira en el con-
tenido del artículo 70 de la Constitución portuguesa de
2 de abril de 1976, que bajo la rúbrica «De la juventud»
dispone:

«1. Los jóvenes, sobre todo los jóvenes trabajadores, go-

zarán de protección especial para hacer efectivos sus de-
rechos económicos, sociales y culturales, principalmente:

a) El acceso a la enseñanza, a la cultura y al trabajo.

b) La formación y promoción profesional.

c) La educación física, el deporte y el aprovechamiento

del tiempo libre.

2. La política de la juventud deberá tener como objeti-

vos prioritarios el desarrollo de la personalidad de los jó-
venes, el gusto por la creación libre y el sentido de servi-
cio a la comunidad.

3. El Estado, en colaboración con los colegios, las em-

presas, las organizaciones populares básicas y las colecti-
vidades de cultura y recreo, fomentará y auxiliará las orga-
nizaciones juveniles en la consecución de aquellos objetivos,
así como todas las formas de intercambio internacional de
la juventud.»

Como se evidencia de la simple lectura del precepto, los

párrafos 1.° y 3.° del mismo inspiraban claramente los párra-
fos 1.° y 2.° del artículo 42 del Borrador Constitucional. Des-
aparecido este párrafo 2.°, la influencia del texto portugués
sigue latiendo en el párrafo 1.° del actual artículo 48 de
nuestra Constitución, si bien menos demagógica que la por-

— 56 —
tuguesa, no establece la nuestra especialidad alguna en fa-
vor de la juventud trabajadora, ya que ello vulneraría el
imperativo del artículo 14 de nuestra Constitución, que esta-
blece que «Los españoles son iguales ante la ley, sin que
pueda prevalecer discriminación alguna por razón de naci-
miento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condi-
ción o circunstancia personal o social.»

Este artículo 48 resulta en principio superfluo, toda vez

que los jóvenes, como cualquier ciudadano español, ya tie-
nen reconocido en el artículo 23, párrafo 1.°, «el derecho a
participar en los asuntos públicos directamente o por medio
de representantes libremente elegidos en elecciones perió-
dicas por sufragio universal», por una parte, y por otra, como
todo ciudadano, ya tenía reconocido su derecho al acceso
a la cultura en el artículo 44 de la Constitución, derecho
que los poderes públicos debían promover y tutelar, según
el tenor del mismo precepto.

No se trata en el artículo 48, de reconocer a la juventud

unos mayores derechos sobre los que ostentan la genera-
lidad de los ciudadanos, pues ello atentaría gravemente
contra la igualdad ante la ley preconizada en el artículo 14
de la Constitución; sino de reconocer los mismos derechos,
si bien los cauces de ejercicio de los mismos deberán ser
especialmente adecuados a la juventud; de aquí que tenga
especial importancia el vocablo «condiciones»; se trata,
pues, de articular una política imaginativa y realista que
cree los cauces de participación de los jóvenes en el desa-
rrollo político, social, económico y cultural de nuestro país.

Finalmente, debe observarse que, al igual que en el caso

de los artículos 44 y 46, la Constitución, en su artículo 48,
emplea la locución «poderes públicos» y no la palabra Es-
tado, lo que da pie a que las Comunidades Autónomas pue-
dan igualmente colaborar en la creación de cauces de par-
ticipación juvenil en el desarrollo político, social, económico
y cultural.

— 57 —
 E) El artículo 148 de la Constitución
Esta norma constitucional establece, en su párrafo pri-
mero, las materias en que las Comunidades Autónomas
podrán asumir competencias; en lo que afecta al objeto de
nuestro estudio, tienen particular importancia los siguientes
apartados:

14) «Artesanía».

15) «Museos, Bibliotecas y Conservatorios de Música de

interés para la Comunidad Autónoma».

16) «Patrimonio monumental de interés de la Comuni-

dad Autónoma».

17) «El fomento de la cultura, de la investigación y, en

su caso, de la enseñanza de la lengua de la Comunidad Au-
tónoma».

La enumeración de materias no es rígida, toda vez que el

párrafo segundo de este artículo dispone:

«Transcurridos cinco años y mediante la reforma de sus

Estatutos, las Comunidades Autónomas podrán ampliar sus
competencias dentro del marco establecido en el artícu-
lo 149.»

Este artículo, que no estaba incluido en el Anteproyecto

Constitucional, fue introducido en el Informe de la Ponencia
sobre las enmiendas presentadas al Anteproyecto en la for-
ma de una «Disposición adicional nueva», en cuyos apar-
tados m) a o) se incluían los actuales números 14 a 17 del
artículo 148.

En el Dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucio-

nales y Libertades Públicas, relativo al Anteproyecto de
Constitución, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes
de 1 de julio de 1978, la «Disposición adicional» anterior
se integra en el artículo 141; con esta misma numeración
y contenido fue aprobado por el Pleno del Congreso de los
Diputados el 21 de julio de 1978.

— 58 —
 La Comisión de Constitución del Senado varió la numera-
ción del precepto, que pasó a ser el 146, sin alteración de
su contenido en las materias que nos interesan. Debe des-
tacarse que don Fernando Chueca Goitia formuló un voto
particular al apartado ñ), hoy 15, proponiendo la siguiente
redacción alternativa: *ñ) Museos, bibliotecas, archivos,
conservatorios de música fundados o que puedan erigirse
por una Corporación regional, provincial o municipal.»

El Pleno del Senado, en las modificaciones que propuso

al artículo 146, no varió los apartados objeto de nuestro
estudio.

En el Dictamen de la Comisión Mixta Congreso-Senado,

sobre el proyecto de Constitución, este artículo pasó a ser
el artículo 148, manteniendo su actual redacción.

Este artículo está inspirado por el artículo 117 de la Cons-

titución italiana, que establece las materias sobre las que
las regiones dictarán normas legislativas, si bien, en el
área cultural a que se circunscribe nuestro estudio, es más
amplio el artículo 148 español que el artículo 117 italiano,
toda vez que en éste las únicas competencias culturales
asumidas por las regiones son las relativas a «museos y
bibliotecas de Corporaciones Locales».

La relación de materias que contiene el precepto comen-

tado no supone que las mismas se atribuyan *in toto» a la
Comunidad Autónoma de que se trate, sino que cada Co-
munidad Autónoma podrá discrecionalmente asumir total o
parcialmente las competencias sobre las materias enume-
radas en el artículo 148. Ello implica que la mayor parte de
las materias que enumera el artículo 148 puedan ser objeto
de «competencias compartidas entre los órganos de las
Comunidades Autónomas y los órganos de la Administración
Central, e incluso de la Administración Periférica del Es-
tado».

Las competencias que contiene el precepto comentado

son las que puedan considerarse «competencias mínimas»,

— 59 —
toda vez que la generalidad de las regiones podrán asumir,
transcurridos cinco años desde la aprobación de sus Esta-
tutos, otras competencias de las no enumeradas en el
artículo 149 de la Constitución, asunción de competencias
complementaria que tal y como establece la disposición
transitoria segunda de la Constitución podrá ser realizada
de inmediato por los territorios que en el pasado hubiesen
plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de Au-
tonomía y cuenten, al tiempo de promulgarse la Constitu-
ción, con regímenes provisionales de autonomía, siempre
que así lo acuerden, por mayoría absoluta, sus órganos pre-
autonómicos colegiados superiores, comunicándolo al Go-
bierno y elaborando el proyecto de Estatuto de acuerdo con
lo establecido en el artículo 151, número 2, a convocatoria
del órgano colegiado preautonómico.

Como señala Oscar Alzaga, el párrafo 2.° del artículo 148

es una cautela que adopta el legislador consciente del trau-
matismo que puede provocar la transformación, de la noche
a la mañana, del viejo Estado unitario español en un Estado
ampliamente regionalizado; la experiencia italiana aconseja
que se digiera tan amplia transformación administrativa por
etapas, pues a la postre, el que algunas Comunidades Au-
tónomas tengan que esperar cinco años, no significa ningún
desafuero, mientras que un caos en la gestión de la «res pu-
blica» podría traer graves consecuencias para los particu-
lares y para el interés general; aboga también por esta
solución la experiencia recogida en el período preauto-
nómico.

Por otra parte, debe considerarse que el artículo 151 de

la Constitución establece que «No será preciso dejar trans-
currir el plazo de cinco años a que se refiere el apartado 2)
del artículo 148, cuando la iniciativa del proceso autonómi-
co sea acordada dentro del plazo del artículo 143, 2 (en el
plazo de seis meses desde el primer acuerdo adoptado
al respecto por alguna de las Corporaciones Locales inte-
resadas), además de por las Diputaciones o los órganos

— 60 —
interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes
de los municipios de cada una de las provincias afectadas
que representen, al menos, la mayoría del censo electoral
de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada me-
diante remeréndum por el voto afirmativo de la mayoría
absoluta de los electores de cada provincia, en los términos
que establezca una ley orgánica.»

Finalmente, debe formularse una precisión técnica a la

redacción del artículo; el precepto destaca que las Comu-
nidades Autónomas podrán asumir competencias en deter-
minadas materias, pero en este particular la Constitución
adolece de cierta ambigüedad; habla indeterminadamente
de «competencias» sin especificar el carácter ejecutivo-ad-
ministrativo o legislativo de las mismas. La circunstancia
de que el artículo 152 de la Constitución prevea que la or-
ganización institucional autónoma se base en una Asamblea
Legislativa y el tenor del artículo 150, párrafo 1, que prevé
que las Cortes Generales en materia de competencia esta-
tal puedan «atribuir a todas o a alguna de las Comunidades
Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas
legislativas en el marco de los principios, bases y directri-
ces fijados por una ley estatal», parecen indicar que la
Constitución no se muestra contraria a una asunción de
competencias legislativas en estas materias. Ello no impli-
ca riesgo alguno, toda vez que el párrafo tercero del ar-
tículo 150 de la Constitución, prevé que «El Estado podrá
dictar leyes que establezcan los principios necesarios para
armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades
Autónomas, aún en el caso de materias atribuidas a la com-
petencia de éstas, cuando así lo exija el interés general.
Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta
de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.»

F) El artículo 149 de la Constitución

Este interesante precepto complementario del artículo
anterior establece, en su párrafo primero, aquellas materias

— 61 —
en las que el Estado tiene competencia exclusiva. En el
área objeto de nuestro estudio tienen singular interés los
siguientes apartados del párrafo primero:

«9.° Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.

15. Fomento y coordinación general de la investigación

científica y técnica.

27. Normas básicas del régimen de prensa, radio y te-

levisión y, en general, de todos los medios de comunicación
social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo
y ejecución correspondan a las Comunidades Autónomas.

28. Defensa del patrimonio cultural, artístico y monu-

mental español, contra la exportación y la expoliación; mu-
seos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin
perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Au-
tónomas, y

30. Regulación de las condiciones de obtención, expedi-

ción y homologación de títulos académicos y profesionales
y normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la
Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las
obligaciones de los poderes públicos en esta materia.»

El interesante párrafo segundo de este artículo establece:

«Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las

Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio
de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará
la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas
de acuerdo con ellas.»

Finalmente, el párrafo tercero del precepto establece que:

«Las materias no atribuidas expresamente al Estado por

esta Constitución, podrán corresponder a las Comunidades
Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La com-
petencia sobre las materias que no se hayan asumido por
los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas

— 62 —
normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las
Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido
a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será
en todo caso supletorio del derecho de las Comunidades
Autónomas.»

Este artículo, y sobre todo el número 28 del párrafo 1

y el párrafo 2 del mismo, padeció una complicada génesis
en el período constituyente; inicialmente integraba el ar-
tículo 143 del Borrador Constitucional, en el que tan sólo
se consignaba como competencia exclusiva del Estado di-
rectamente relacionada con la cultura: «El fomento de la
cultura española en el exterior y protección del patrimonio
cultural español, por lo que se refiere a la exportación»
(apartado 30). Esta redacción suponía que, en la práctica, el
Estado quedaba desprovisto de competencias culturales di-
rectas en el territorio nacional, competencias que lógica-
mente serían asumidas por las Comunidades Autónomas.

En el Anteproyecto del Texto Constitucional, el actual

artículo 149, excepto en lo que se refiere a su párrafo 2 ° ,
estaba recogido en los artículos 137 y 138, si bien el artícu-
lo 138 omitía toda referencia al actual contenido del nú-
mero 28 del artículo 149 de la vigente Constitución. A este
artículo 138 del Anteproyecto, el Grupo Parlamentario So-
cialista del Congreso formuló un voto particular de susti-
tución de su texto, proponiendo, entre otros puntos, que el
Estado tan sólo tuviera competencia exclusiva en relación
con la protección del patrimonio cultural español contra la
exportación; que existieran competencias compartidas entre
Administración Central y Territorios Autónomos en materia
de «museos, bibliotecas, archivos, academias y patrimonio
artístico y monumental dependiente de la Administración
Central, y que finalmente, a los Territorios Autónomos les
correspondiese la legislación exclusiva y la ejecución en
materia de cultura, museos, bibliotecas, archivos, acade-
mias y patrimonio artístico y monumental dependiente del
ordenamiento autónomo».

— 63 —
 En el Informe de la Ponencia sobre las enmiendas pre-
sentadas al Anteproyecto, el precepto pasó a constituir el
artículo 141, estando ausente todavía el contenido del nú-
mero 28 del actual artículo 149. La Comisión de Asuntos
Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso retocó
levemente este precepto y lo numeró como 143; con esta
numeración y con un contenido análogo, fue aprobado el
texto en el Pleno del Congreso.

El texto aprobado por el Congreso negaba al Estado prác-

ticamente competencias culturales inmediatas en el terri-
torio nacional.

Fue en el Senado, donde se introdujeron modificaciones

más sustanciosas. Así en el Dictamen de la Comisión de
Constitución del Senado, relativo al proyecto de Constitu-
ción, se añadieron al artículo que comentamos numerado
con el 148, un párrafo tercero idéntico al actual, y un pá-
rrafo segundo que establecía: «Sin perjuicio de las compe-
tencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, de
acuerdo con el artículo 146, compete al Estado por sí o con-
juntamente con ellas la protección y fomento del patrimonio
cultural común y de la comunicación cultural entre todos,
para lo cual el Estado podrá establecer en todo el territorio
las instituciones educativas y culturales pertinentes.»

Este párrafo proviene de una enmienda defendida por el

señor De la Cierva en la Comisión de Constitución del
Senado. El citado senador adujo en favor de la incorpora-
ción de este apartado: «Los problemas de la cultura, des-
cuidados de forma flagrante por parte del Estado desde fi-
nes del siglo XVIII (con fugaces excepciones en la Primera
Restauración y en la Segunda República, en cuya legisla-
ción cultural se inspira expresamente esta enmienda), han
sido considerados insuficientemente por el Congreso en el
Proyecto de Constitución, al que sin olvidar sus méritos
no puede calificarse, por desgracia, como proyecto cultural.
No nos hemos librado aún de esta inercia arrastrada por la
indiferencia ya bisecular del Estado hacia la cultura. (...)

— 64 —
 «La cultura es una realidad profunda y trascendente, cuyo
fomento no puede atribuirse en exclusividad ni al Estado
ni a las Comunidades Autónomas, porque la dialéctica, vital
para la convivencia política entre el Estado y las Comuni-
dades Autónomas, debe inscribirse plenamente, expresa-
mente, en el plano de la cultura. (...)»
«Claro que las Comunidades Autónomas van a desempe-
ñar un papel relevante en el terreno cultural, pero ese papel
no tiene que ser exclusivo, porque nada hay en una comu-
nidad de convergencias históricas, como es España, menos
exclusivo que la cultura, que es peculiar y común dentro
de cada una de nuestras comunidades históricas y reales,
que debe ser común incluso en su peculiaridad variable,
dentro de una Constitución que considera el pluralismo y
a la vez la convergencia de lenguas y culturas, no como
un problema sino como un tesoro.»
«Una interpretación de la cultura como exclusiva del Es-
tado sería recaer en las aberraciones contracultura les del
pasado próximo; una exclusión del Estado podría introducir
involuntariamente, sin duda, un remedo subrepticio de una
soberanía cultural, cuando la única soberanía que la Cons-
titución reconoce es la del pueblo español.»

«Como ante la experiencia histórica disponible y ante las

perspectivas sociológicas actuales, las Comunidades Autó-
nomas estarán lógicamente más interesadas en fomentar
los aspectos peculiares de su cultura, conviene reservar
expresamente al Estado, que no es una sombra ajena, sino
una realidad común, la posibilidad de establecer y mante-
ner iniciativas e instituciones culturales que aseguren la
intercomunicación cultural por dos vías: primero, el fomen-
to y defensa del patrimonio cultural común; después, el co-
nocimiento activo de la cultura de cada Comunidad Autó-
noma, en el ámbito territorial y espiritual de todos los
demás.»
«En tan altos fines estarían, sin duda, interesadas tam-
bién las Comunidades Autónomas, pero conviene asegurar

— 65 —
constitucionalmente, tanto por motivos políticos como cul-
turales, la acción subsidiaria del Estado en tan delicadísimo
terreno.»

«José Ortega y Gasset, en el primero de sus escritos

conocidos, que data de 1907, declaraba ya: 'El Estado tiene
un deber primero: la cultura'.»

«No se presenta esta enmienda, señoras y señores sena-

dores, por desconfianza y recelo ante la actividad cultural
de las Comunidades Autónomas; que tales sentimientos
nacen de la incomunicación y ésta es una enmienda para
la comunicación cultural.»
El Pleno del Senado propuso como modificación cultural
fundamental la inclusión del apartado 28 del artículo 148,
redactado de la siguiente forma: «Museos, bibliotecas, ar-
chivos y patrimonio artístico y monumental de interés para
el Estado, defensa del patrimonio cultural español contra
la exportación.»

Igualmente, en dicho Pleno se propuso la inclusión de los

párrafos 2.° y 3.° del artículo 148, con la redacción que ac-
tualmente tiene en el artículo 149.
En el Dictamen de la Comisión Mixta Congreso-Senado,
sobre el Proyecto de Constitución, el precepto recibió su
actual numeración y redacción definitiva.
El comentario de este precepto debe destacar tres extre-
mos fundamentales:

Primero.—En el apartado primero del artículo se mencio-

nan determinadas competencias que el Estado se reserva
con carácter «exclusivo» y que, por tanto, en principio, no
podrían ser recabadas por las Comunidades Autónomas.
Sin embargo, tal «exclusividad» es muy relativa. En efec-
to, por una parte, de las 32 competencias que se reserva
el Estado, en la práctica más de la mitad pueden resultar
competencias concurrentes, bien porque la competencia
estatal se enuncia como tal pero a continuación se haga

— 66 —
la salvedad expresa de que «sin perjuicio de ello» las
Comunidades Autónomas pueden asumir determinadas com-
petencias (apartados 8, 17, 23, 27, 28 y 29), bien porque
la competencia del Estado se limite a fijar las «bases» (13,
16, 17, 18, 23 y 25). Por otra parte, debe destacarse que
la propia Constitución, en su artículo 150, prevé que las
Cortes Generales en materias de competencia estatal, po-
drán atribuir a todas o a algunas de las Comunidades Autó-
nomas la facultad de dictar para sí normas legislativas...,
añadiendo el párrafo 2.° que el Estado podrá igualmente
transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, me-
diante ley orgánica, facultades correspondientes a materias
de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean
susceptibles de transferencia o delegación.

Segundo.—La inclusión por el Senado del apartado se-

gundo, apartado omitido en las fases previas de redacción
del proyecto constitucional, llevados a cabo en el seno del
Congreso, consagra la presencia del Estado en el marco del
fenómeno cultural, siendo la cultura atribución «esencial
del mismo», lo que le confiere un protagonismo activo en
su protección y promoción, protagonismo que el texto Cons-
titucional le atribuye no con el carácter de derecho, sino
con el de deber.

Por otra parte, en dicho párrafo segundo, con carácter •

concurrente, se impone al Estado la misión de facilitar la
comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas
de acuerdo con ellas. La defensa de la atribución al Estado
de la función de promover el intercambio cultural interre-
gional parte de entender que la atribución de competencias
en materia cultural a las regiones no debe dar lugar a
compartimentos culturales estancos. El desarrollo cultural,
el crecimiento de la cultura a través de aportaciones enri-
quecedoras, exige una apertura al exterior, un contacto con
otros elementos renovadores que enriquezcan la cultura
preexistente. Si este principio es operativo en el intercam-
bio cultural internacional, con mayor razón debe serlo en

— 67 —
el marco de los intercambios ¡nterregionales, intercambios
cuya fluidez es notoriamente superior al no existir barreras
idiomáticas interpuestas.
El atribuir al Estado la realización del intercambio cultu-
ral regional no significa sino un deseo de facilitar este in-
tercambio, mediante la creación de canales que permitan
el contacto cultural entre todas las regiones de España, in-
cluso entre aquellas más distantes geográfica o tradicional-
mente. Sin perjuicio de que las regiones creen sus propios
canales de intercambio y contacto cultural.
Finalmente, debe destacarse que esta misión conferida
al Estado de facilitar la comunicación cultural entre las Co-
munidades Autónomas, impone el texto Constitucional que
se realice «de acuerdo con ellas», lo que en la práctica
puede conducir a que las Comunidades Autónomas puedan
vetar alguna iniciativa cultural del Estado en este campo
de la intercomunicación cultural.

Tercero.—El apartado tercero del artículo 149 de la Cons-

titución, aborda tres cuestiones fundamentales de vital im-
portancia.

A) La primera cuestión es la relativa a las competen-

cias residuales: los Estados Federales, al abordar esta cues-
tión, optan por una de las dos siguientes soluciones:
1. Las competencias residuales corresponden a los Es-
tados miembros (USA, Alemania Federal, Suiza).
2. Las competencias residuales corresponden al Estado
Federal (Canadá, India, Venezuela).

La Constitución de la Segunda República Española del

año 1931, en su artículo 18, seguía este segundo sistema:
«Todas las materias que no estén explícitamente recono-
cidas en su Estatuto a la región autónoma, se reputarán
propias de la competencia del Estado.»
El artículo 149 de la Constitución de 1978 establece un
sistema algo más complicado; como señala Oscar Alzaga,

— 68 —
existen unas competencias inicialmente residuales (todas
las no atribuidas al Estado en el núm. 1 del art. 149), y
otras «definitivamente residuales» (aquellas otras que no
estando comprendidas en el número 1 del artículo 149, no
hayan sido tampoco asumidas por la Comunidad Autónoma
en su Estatuto).

B) La segunda cuestión que se plantea es la solución

de los conflictos normativos entre normas del Estado y
normas dictadas por las Comunidades Autónomas, en todo
lo que no sea competencia «exclusiva» de éstas. La formu-
lación del planteamiento de los conflictos de normas está
poco lograda, pues en principio parecería que pueden exis-
tir competencias «exclusivas» de las Comunidades Autóno-
mas, siendo así que, como claramente establece el párrafo
tercero del artículo 150, la intervención del Estado por ra-
zones de interés general no puede ser excluida aún en el
caso de materias atribuidas a la competencia de las Co-
munidades Autónomas.

El error en que incurre la Constitución en este extremo

deriva de haberse copiado literalmente el artículo 21 de
la Constitución de 1931 (que establecía que «El derecho
del Estado español prevalece sobre el de las regiones au-
tónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva
competencia de éstas en sus respectivos Estatutos»), sin
tener en cuenta que éste era congruente con el artículo 16
de la propia Constitución de 1931, que admitía que pudieran
corresponder a las regiones autónomas en las materias que
no fueran competencia del Estado «la legislación exclusiva
y la ejecución directa».

Para resolver estos conflictos, se establece la primacía

de las normas estatales, primacía cuya apreciación corres-
ponderá declararla al Tribunal Constitucional (art. 161.1 c).

C) Finalmente, la última declaración que contiene este

párrafo tercero es la proclamación del carácter supletorio
del Derecho Estatal respecto del Derecho Comunitario Au-

— 69 —
tonómico, carácter supletorio que es una consecuencia ló-
gica de la consideración de los Estatutos de Autonomía
como una parte integrante del ordenamiento jurídico del
Estado, que se contiene en el apartado 1 del artículo 147
de la Constitución.

— 70 —
 CAPITULO VII

LA CULTURA
Y LAS AUTONOMIAS BAJO EL PRISMA
DE LA CONSTITUCION ESPAÑOLA DE 1978

I. Introducción

Examinados en capítulos anteriores los principios cons-

titucionales del derecho comparado e histórico español re-
lativos al hecho cultural, y analizados en el capítulo ante-
rior aquellos artículos de nuestra Constitución más directa-
mente vinculados con el fenómeno cultural, estamos en
condiciones de abordar en el presente capítulo el tema cen-
tral de nuestro estudio.

Para ello, distinguiremos tres problemas fundamentales:

— En primer lugar abordaremos las características con

las que aparece regulada la cultura en la Constitución
española.

— En segundo término, estudiaremos los principios que

deben regular la distribución de las competencias en-
tre el Estado y las Comunidades Autónomas en ma-
teria de cultura.

— Finalmente, a la vista de las conclusiones que se

formulen en el apartado anterior, analizaremos las
relaciones que existen entre determinados temas cul-
turales y las autonomías.

— 71 —
 II. Características con las que aparece regulada la cul-
tura en la Constitución Española

Toda sociedad necesita para reproducirse como tal, no

sólo asegurar la satisfacción de sus necesidades básicas,
sino también garantizar, por medio de una organización
eficaz, la transmisión de su herencia cultural; esta función
de transmisión cultural se lleva a cabo a través de diversos
medios, históricamente variables o relacionados con el sis-
tema económico y político vigentes, de tal forma que la
alteración de los contenidos culturales de una sociedad pue-
de considerarse, a su vez, como fuente de cambios sociales.
Constituyen, entre otros medios, instituciones o sujetos que
contribuyen a la creación y a la transmisión cultural, la
comunicación individual, los actos de masas, el arte, la fa-
milia, las instituciones religiosas, la ciencia, el lenguaje,
los medios de comunicación de masas y las instituciones
de enseñanza.

A partir de estos conceptos, y como ha expresado Jesús

Prieto de Pedro («Consideraciones sobre la enseñanza en
la Constitución», Lecturas sobre la Constitución española,
tomo II, Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Edu-
cación a distancia, Madrid, 1978), resulta fácil comprender
que el Estado contemporáneo haya asumido como uno de
los objetivos de su actividad la intervención en la cultura.
Cualquier Constitución histórica europea nos puede servir
para constatar este hecho.

Sin embargo, si comparamos los textos constitucionales

de principios del siglo XIX (algunos de los cuales fueron
expuestos en el capítulo V) con otros posteriores y actua-
les (como los estudiados en el capítulo IV), se observa,
como ha precisado el autor antes citado, una profunda evo-
lución que se detecta:

1) Por la cantidad de medios o mecanismos culturales,

cuya regulación se incluye.

— 72 —
 2) Por la presencia o ausencia del término «cultura»,
como síntesis globalizadora sobre la que se efectúa esa
intervención, y por la misma extensión que el legislador da
a dicho concepto, y

3) Por la naturaleza e intensidad de las técnicas de

intervención que se emplean, las cuales definen la posición
del Estado ante la cultura.

Basta, a título de ejemplo, comparar la Constitución es-

pañola de 1812, en la que sólo se regulan como aspectos
relacionados con la cultura, la instrucción pública y la liber-
tad de imprenta (artículos 366 a 371), con la de la Segunda
República de 1931, en donde, como se detalla en el capí-
tulo V de este estudio, se regula extensamente la cultura y,
finalmente, con la constitución vigente, para apreciar el
incremento de la acción estatal sobre la Cultura.

Nuestra Constitución regula la cultura desde dos pers-

pectivas distintas:

a) En un sentido global, considerando la cultura como

sistema cultural. Esta acepción supone una novedad cuali-
tativa respecto a cualquier texto anterior. Así, frente a la
trilogía de categorías básicas de expresión de la vida hu-
mana (la política, la economía y la sociedad) que aparecían
en textos precedentes, en esta Constitución se ha amplia-
do a cuatro; así, el artículo 9.°, en su párrafo 2.°, establece
que «Corresponde a los poderes públicos ... facilitar la par-
ticipación de todos los ciudadanos en la vida política, eco-
nómica, cultural y social.» En el mismo sentido, el artícu-
lo 48 dispone que «Los poderes públicos promoverán las
condiciones para la participación libre y eficaz de la juven-
tud en el desarrollo político, social, económico y cultural.»

En este mismo sentido global, el Preámbulo de la Cons-

titución establece que «La nación española ... proclama su
voluntad de ... promover el progreso de la cultura y de la
economía para asegurar a todos una digna calidad de vida

— 73 —
 Otras referencias a la cultura, también en su sentido glo-
bal, se contienen en los siguientes artículos:

— Artículo 44, párrafo 1: «Los poderes públicos promo-

verán y tutelarán el acceso a la cultura, a la que todos
tienen derecho.»

— Artículo 25, párrafo 2: « . . . e l condenado a pena de

prisión que estuviere cumpliendo la misma en todo
caso tendrá derecho ... al acceso a la cultura y al
desarrollo integral de su personalidad.»

— Artículo 50: Los poderes públicos promoverán el bien-

estar de la tercera edad mediante un «sistema de ser-
vicios sociales que atenderán sus problemas específi-
cos de salud, vivienda, cultura y ocio».

— Artículo 149, 2: «El Estado considerará el servicio de

la cultura como deber y atribución esencial.»

b) En el ámbito de los distintos aspectos concretos que

inciden sobre la cultura, esto es, los medios, instrumentos
y sujetos que tienen relevancia en la creación, depósito y
transmisión de la misma, la regulación es también consi-
derablemente extensa.

Así observamos que la Constitución:

1) Regula en su artículo 3.°, párrafo 3 «La riqueza de

las distintas modalidades lingüísticas de España», estable-
ciendo que «es un patrimonio cultural que será objeto de
especial respeto y protección.»

2) Reconoce en el artículo 20 los derechos de libertad

de expresión por cualquier medio de reproducción, de li-
bertad de cátedra y la comunicación o recepción libre de
información veraz por cualquier medio de difusión.

3) Regula los medios de comunicación social (art. 20, 3)

disponiendo que respetarán el pluralismo de la sociedad y
de las diversas lenguas de España.

— 74 —
 4) Trata en el artículo 27, detenidamente, de la ense-
ñanza, medio fundamental para el progreso y la transmisión
cultural.
5) Regula el patrimonio histórico, artístico y cultural,
obligándose a los poderes públicos a su conservación (ar-
tículo 45).

Este cambio cuantitativo y cualitativo en el tratamiento

de la cultura que se observa en las Constituciones moder-
nas y entre ellas en la española, implica un desarrollo del
fenómeno cultural tan intenso que ha conducido a que algu-
nos autores como Legaz Lacambra, hayan utilizado el con-
cepto Estado de Cultura referido al Estado Moderno. Según
este autor, la cultura iría sustituyendo con el progreso de
los tiempos a la religión, y de este modo el Estado dejaría
de ser un Estado de poder para convertirse en un Estado
de cultura. El desarrollo de la cultura constituiría, la nueva
ética del Estado secularizado, que desde esta nueva pers-
pectiva se ofrece como cauce a todos los modos de expre-
sión cultural de los individuos y de los grupos sociales
(regiones autónomas incluidas), ya que la cultura constituye
la característica más genuina de la sociedad.

Este Estado de la Cultura, así caracterizado, debe respon-

der a dos principios fundamentales:
1) El de libertad cultural: ya que los límites de la cul-
tura son más amplios que los del mismo Estado, toda vez
que el Estado-Cultural es un resultado de la evolución his-
tórica de la cultura misma.
2) El desarrollo de la cultura: que supone no sólo que
el Estado tutela las diversas manifestaciones culturales de
la sociedad, sino que obligase a contribuir al enriquecimien-
to cultural, poniendo a disposición de aquélla los medios ma-
teriales y personales adecuados para que ese progreso se
realice.
Ambos principios están reconocidos por nuestra Consti-
tución: el de libertad cultural en artículos tales como el 3,

— 75 —
20; el de desarrollo de la cultura late en los artículos 9,
párrafos 2, 44, 46, 48 y 149, entre otros.

Ahora bien, e| reconocimiento que realiza nuestra Cons-

titución, en su artículo 2.°, al derecho a la autonomía de
las nacionalidades y regiones que integran la nación espa-
ñola, plantea el problema de determinar qué competencias
corresponderán al Estado y cuáles a las entidades autóno-
mas en la labor común de proteger y desarrollar la cultura.

III. Principios que deben regular la distribución de las

competencias entre Estado y Comunidades Autóno-
mas en materia de cultura
1) Introducción

El «consenso» que existió dentro de la Ponencia Consti-

tucional ha establecido con rango de forma fundamental un
sistema de distribución de competencias entre el Estado y
las Comunidades Autónomas que ha causado insatisfacción
general; no responde a ningún esquema teórico tradicional,
y ni siquiera coincide con el propio de un sistema federal
o regional. Se trata de un sistema artificioso y complicado,
cuyos mecanismos, altamente sofisticados, se revelan inca-
paces de garantizar unas relaciones armónicas entre los su-
jetos cuyas competencias trata de regular.

La imprecisión de los preceptos constitucionales que tra-

tan de establecer las competencias respectivas del Estado
y de las Comunidades Autónomas, no es sino una mera con-
secuencia de la imprecisión genérica de todo el título VIII
de la Constitución, que regula la «organización territorial
del Estado». Este título, como ha señalado Oscar Alzaga,
en sus «Comentarios a la Constitución Española de 1978»,
es el más polémico de la Constitución, si bien «lo rocam-
bolesco de la sistemática y la perplejidad que ofrecen al-
gunas de las soluciones técnicas a que se llegó no obe-
dece a ignorancia de los constituyentes, sino al hecho inne-

— 76 —
gable de que para alcanzar un consenso mínimo en esta
materia hubo que hacer auténticos malabarismos».

Este título es el resultado no sólo de intentar hacer fren-

te a la necesidad de lograr un compromiso sobre el tema
de todas las fuerzas políticas en presencia, sino también
es fruto de la convicción de que había que establecer una
normativa flexible para hacer frente a una problemática
plural y, sin embargo, tratando a la vez de evitar en el
reparto de competencias la creación de privilegios a favor
de determinadas regiones.

No era la misma problemática la de los pueblos vasco y

catalán, que ya en su día habían sido titulares de Estatutos
de Autonomía, que el de las restantes regiones, cuya vo-
cación autonomista tenía matices peculiares.

El único dato firme era que la idea del Estado centrali-

zado carecía de partidarios en absoluto, aunque las fuerzas
políticas discrepasen en la forma de regionalizar el Estado.

Aunque políticamente era necesaria una regionalización

del Estado, no se podía partir del supuesto de que el Es-
tado centralizado sea negativo. La demagogia y el oportu-
nismo político vinculaban las ideas del autogobierno con la
de desarrollo económico, lo que supone una grave distor-
sión de la verdad. Como comenta Oscar Alzaga, basta pen-
sar en la situación de desarrollo económico alcanzada por
Sicilia o Baviera, en comparación con las restantes zonas
geográficas que integran los Estados en que se encuentran
inmersos, para comprender que, en buena teoría, ni las au-
tonomías tienen nada que ver con el desarrollo económico
ni el centralismo político-administrativo es un invento del
franquismo.

A la vista de todos los factores en liza, las Cortes Cons-

tituyentes como solución política trataron de establecer un
título VIII capaz de albergar el Estatuto solicitado por las
fuerzas políticas catalanas, hábil para permitir al País Vasco
elevadas cuotas de autogobierno, y a la vez suficiente para

— 77 —
permitir que las zonas de nuestra geografía que en el pasa-
do no había caminado por la senda autonómica y desearan
recorrerla en el presente lo hicieran razonablemente y con
lentitud, de la mano del poder central del que siempre se
habían sentido partícipes.
La complejidad de articular una solución tan ecléctica
permite comprender la defectuosa técnica jurídica emplea-
da en la solución de un problema próximo, como señala
Oscar Alzaga a la cuadratura del círculo.

2) Los criterios constitucionales de distribución de

competencias

Para Oscar Alzaga el sofisticado mecanismo de distribu-

ción de competencias que establece la Constitución, direc-
tamente en los artículos 148 y 149, y colateralmente en los
artículos 150 a 152, exige distinguir los siguientes su-
puestos:

a) Competencias exclusivas del Estado: se subdividen

a su vez en transferibles e intransferibles y en delegables
o indelegables.
b) Competencias que en principio corresponden al Es-
tado, pero que pueden ser objeto de delegación o transfe-
rencia: se trata de facultades relacionadas en el artícu-
lo 149, párrafo 1, que, como establece el párrafo 2.° del
artículo 150, «por su propia naturaleza son susceptibles de
transferencia o delegación». La transferencia o delegación
se efectuaría mediante ley orgánica, ley en la que se pre-
verán las formas de control que se reserve el Estado.

c) Competencias mínimas que puedan asumir las Comu-

nidades Autónomas: están enumeradas en la relación de
materias del artículo 148, párrafo 1, y son competencias
compartidas o compartibles con el Estado.
d) Nivel medio de competencias en el que pueden mo-
verse las Comunidades Autónomas: viene dado por la
suma de:

— 78 —
 — Las competencias mínimas del artículo 148, párrafo 1.
— La ampliación de las competencias anteriores trans-
curridos cinco años y mediante una reforma estatu-
taria (art. 148, páf. 2), o bien sin transcurrir dicho
plazo, siguiendo el procedimiento establecido en el
artículo 151, párrafo 1.
— Las competencias remanentes no atribuidas expresa-
mente al Estado en el párrafo 1 del artículo 165, y
que pueden ser mencionadas en los respectivos Es-
tatutos, de conformidad con lo previsto en el mismo
artículo 149, párrafo 3.
— Las competencias legislativas que el Estado delegue
a las Comunidades Autónomas (art. 150, par. 1).

e) Nivel máximo de competencias alcanzable por las Co-

munidades Autónomas, mediante un Estatuto aprobado por
el procedimiento previsto en el artículo 151, párrafo 2; las
competencias alcanzables serán:

— Las competencias jurisdiccionales implícitas en la re-

dacción de los párrafos segundo y tercero del artícu-
lo 152, 1.
— La totalidad de las competencias descritas en el ar-
tículo 148.
— La totalidad de las competencias remanentes del ar-
tículo 149, 3.
— Las competencias legislativas que atribuyen las leyes
marco previstas en el artículo 150, párrafo 1.
— Cuantas competencias de titularidad estatal sean de-
legables o transferibles «por su propia naturaleza»,
lo que no es recogible directamente por el Estatuto
de Autonomía, sino a través de ley orgánica espe-
cífica (art. 150, par. 2].

Como señala Oscar Alzaga, este nivel máximo de auto-

nomía en la práctica es difícilmente alcanzable por los

— 79 —
territorios a los que no afecte la disposición transitoria
segunda, ya que el mecanismo del párrafo primero del ar-
tículo 151 (Acordar la iniciativa del proceso autonómico las
Diputaciones, las tres cuartas partes de los municipios de
cada una de las provincias afectadas que representen la
mayoría del censo electoral de cada una de ellas, en el
breve plazo previsto en el artículo 143 y ratificación por
el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores
de cada provincia, en referéndum de acuerdo con los tér-
minos establecidos en una ley orgánica) es muy rígido.

El profesor Tomás Ramón Fernández («El sistema de dis-

tribución de competencias entre el Estado y las Comuni-
dades Autónomas», Lecturas sobre la Constitución Espa-
ñola, Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Educa-
ción a Distancia, Madrid, 1978), ha planteado la interesante
cuestión de si existen o no las competencias compartidas
o concurrentes que Oscar Alzaga admite en su exposición.
En principio, opina el citado autor que dado el esquema de
distribución de competencias que la Constitución establece,
la respuesta debería ser negativa, abstracción hecha de lo
dispuesto en los números 1 y 3 del artículo 150.

Se funda dicho autor en que la Constitución ha huido

del esquema habitual de reparto de competencias que se
utiliza en los Estados de estructura pluralista, federales o
regionales, consistente en delimitar tres campos distintos:

— Competencias propias del Estado.

— Competencias exclusivas de las Comunidades infra-

estatales.

— Competencias concurrentes.

En lugar de este esquema, nuestra vigente Constitución

ha delimitado un ámbito de competencias exclusivas del
Estado, enumeradas en el párrafo 1, permitiendo que los
Estatutos de las Comunidades Autónomas, inmediata o su-
cesivamente, recaben todas las demás; ello supone que a

— 80 —
partir de la promulgación de los Estatutos todas las mate-
rias estarán distribuidas entre el Estado y las Comunidades
y asignadas a aquél o a éstas con carácter exclusivo, cua-
lesquiera que sean los términos del reparto.

Teóricamente, no quedarían vacíos entre ambas zonas, es

decir, no existiría una zona común al Estado y a las Comu-
nidades Autónomas, puesto que la propia Constitución dis-
pone que las competencias residuales (las no mencionadas
en el artículo 149, párrafo 1 y no recabadas expresamente
por los Estatutos), serán estatales (art. 149, par. 3.°).

¿Cómo se entiende entonces el principio que se formula

en el artículo 149, párrafo 3.°, de la prevalencia del Derecho
Estatal sobre el Derecho Comunitario en caso de conflicto?
En realidad, no tiene por qué haber conflicto de normas,
porque los ámbitos materiales están separados y, por tan-
to, en pura teoría no tienen por qué concurrir normas de
origen diferente sobre un mismo punto.

Cabría pensar, en principio, opina Tomás Fernández Ro-

dríguez, que la regla de prevalencia del Derecho Estatal
juega en relación con las eventuales zonas de concurrencia
que pueden crearse al amparo del artículo 150, pero no
parece una interpretación lógica, porque el concepto mismo
de Ley marca que dicho precepto maneja, presupone la su-
perioridad de la ley estatal, a cuyos principios debe ajus-
tarse la ley regional, lo cual hace innecesario reiterar la
regla; en segundo lugar, debe tenerse presente que la regla
en cuestión está situada en el artículo 149 y que, por tanto,
su juego propio habrá de desenvolverse en el ámbito de
dicho precepto y no fuera de él.

Tampoco se explica la regla de prevalencia estatal en

relación a los conflictos fronterizos, dado que en ellos no
hay concurrencia de normas sino invasión por una de ellas
del ámbito de aplicación correspondiente a otra. Existirá
aquí un problema de inconstitucionalidad de la norma in-
vasora que dilucidará el Tribunal Constitucional.

— 81 —
 Concluye el profesor Tomás R. Fernández que hay que
concluir que existe una zona de concurrencia, de compe-
tencias compartidas que resultan del propio texto consti-
tucional, aunque no hayan sido deslindadas formal y expre-
samente como tales por el mismo. Como ejemplo de estas
competencias incluye dicho autor la cultura, «campo en el
que el artículo 149, 2, recoge competencia el Estado, sin
perjuicio de que ésta sea una materia típicamente regional»
(art. 148, 1, 17).

Sigue afirmando el autor citado que la consagración indi-

recta y no frontal de una zona de competencias concurren-
tes «se ha traducido en la falta de mecanismos adecuados
de ensamblaje entre la Ley Estatal y la Ley Regional, y en
concreto de una definición general de los respectivos ni-
veles de normación».

Esta ausencia de principios generales para ordenar la

concurrencia del tipo de las establecidas en el artículo 117
de la Constitución italiana (en ella el Estado establece en
sus leyes los principios fundamentales de cada materia;
la región, la regulación de detalle «siempre que no se opon-
gan a los intereses nacionales y a los de las otras regio-
nes»), o en el artículo 72 de la Ley Fundamental de Bonn:

(1. En el plano de la legislación concurrente, los Esta-

dos tienen la facultad de legislar, en tanto y en cuanto la
Federación no haga uso de su facultad legislativa.

2. En este plano, la Federación tiene la facultad de le-

gislar cuando exista la necesidad de reglamentación por
ley federal en los siguientes casos:

1) Cuando un asunto no pudiese ser regulado satisfac-

toriamente por la legislación de los Estados.

2) Cuando la regulación de un asunto por ley de Estado

pudiere afectar a los intereses de otros Estados y los in-
tereses generales.

— 82 —
 3) Cuando lo requiera el mantenimiento de la unidad ju-
rídica o económica, especialmente el mantenimiento de con-
diciones uniformes más allá del territorio de un Estado),
obliga a analizar caso por caso todas y cada una de las
materias en las que según el artículo 149, 1 y 2, el campo
competencial es común al Estado y a las Comunidades Au-
tónomas.

Constituyendo la cultura una de estas zonas de compe-

tencias concurrentes, estudiemos a continuación los prin-
cipios que debe regular la articulación de competencias.

3) Principios que deben regular la distribución de com-

petencias culturales entre el Estado y los Comunida-
des Autónomas

Como expusimos en el capítulo anterior al estudiar la gé-

nesis del artículo 149 de la vigente Constitución española,
el artículo 143 del Borrador Constitucional consignaba úni-
camente como competencia cultural del Estado el fomento
de la cultura española en el exterior y protección del patri-
monio cultural español, por lo que se refiere a la expor-
tación.

En la redacción de este artículo 143, existía una novedad

positiva, se reconocía la existencia de una cultura nacional
española y un patrimonio cultural español; sin embargo, el
precepto reducía el papel del Estado en el área cultural a
una acción dirigida al exterior, por lo que la difusión y
promoción de la cultura española en el interior del terri-
torio nacional pasaba a ser competencia de las respectivas
Comunidades Autónomas.

Ello implicaba que en una primera fase del período cons-

tituyente, el planteamiento cultural se basaba en dos hipó-
tesis básicas:

1.° Que la cultura española constituye una mera agrega-

ción de las distintas culturas regionales.

— 83 —
 2.° Se partía de la base del desarrollo de una amplia
política cultural por parte de todas y cada una de las regio-
nes, política generosa que no se limitaría a desarrollar los
aspectos específicos de la propia cultura autonómica.

Este planteamiento resulta absolutamente erróneo. Des-

de un punto de vista teórico se olvida que la cultura no es
una mera agregación de magnitudes concretas, sino un todo
dinámico.

Por otra parte, en el terreno de las actuaciones prácticas,

el negar competencias culturales al Estado originaría con-
secuencias de carácter irreparable. La ausencia de un plan
de conjunto en la política cultural española conduciría a
que las Comunidades Autónomas estuvieran lógicamente
más interesadas en fomentar los aspectos peculiares de
su cultura con prioridad sobre los aspectos de la cultura
nacional común que incluso correrían el riesgo de ser aban-
donados en aquellos casos en que los recursos económicos
disponibles, no permitieran abordar su promoción, defensa
y difusión.

Estas ideas condujeron a que los preceptos que regula-

ban la distribución de competencias culturales sufrieran
diversas vicisitudes hasta cuajar en la redacción de los
artículos 148 y 149, siendo la más trascendente de las mis-
mas la incorporación del párrafo 2.° del artículo 149, debido
fundamentalmente a los desvelos del senador De la Cierva,
como expusimos en el capítulo anterior. Dicho párrafo es
el eje de la distribución competencial, al disponer que «sin
perjuicio de las competencias que podrán asumir las Co-
munidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de
la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la
comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas
de acuerdo con ellas».

El alcance de este precepto es básicamente impedir que

ninguna competencia en materia cultural pueda ser asumida
por las Comunidades Autónomas con carácter exclusivo,

— 84 —
por lo que la enmienda introducida a última hora por el
señor La Cierva ha convertido el campo de la cultura, ini-
cialmente comunitario (ver art. 148, 1, 17), en zona común
para ambos órdenes de poderes, pero lo ha hecho en tér-
minos no fáciles de definir con carácter general.

Trataremos a continuación de establecer los principios

que deben regular el tema de la cultura y las Autonomías.

A) El primer principio que debe tenerse presente es la

existencia en concurrencia de diversas culturas, una
cultura común española y varias culturas regionales
autonómicas:

Una y otras están ampliamente reconocidas en la Cons-

titución; en efecto, en el Preámbulo de la Constitución se
afirma que «la nación española ... proclama su voluntad ...
de proteger a todos los españoles y pueblos de España en
el ejercicio de los derechos humanos, sus culturas y tra-
diciones, lenguas e instituciones», con lo que se reconoce
la existencia de las culturas autónomas.

Por otra parte, el artículo 149, en su apartado 1, núme-

ro 28, reconoce la existencia de un patrimonio cultural ar-
tístico y monumental español, lo que implica un reconoci-
miento de la existencia de una cultura nacional española.

B) El segundo principio fundamental es la existencia de

competencias concurrentes en materia de fomento
de esa cultura nacional entre el Estado y las Comu-
nidades Autónomas.

En efecto, el artículo 148, párrafo 1, apartado 17, estable-

ce que las Comunidades Autónomas podrán asumir compe-
tencias entre otras materias en relación con el «fomento
de la cultura». Esta cultura que pueden fomentar no es sólo
la cultura regional autonómica, sino incluso la cultura na-
cional.

— 85 —
 Sin embargo, el Estado, por imperativo de lo prevenido
en el artículo 149, párrafo 2, sin perjuicio de las compe-
tencias que puedan asumir en los Estatutos las Comunida-
des Autónomas, considerará la cultura como un deber y
atribución esencial, por lo que las Comunidades Autónomas
no pueden oponerse a las intervenciones del mismo en
servicio de la cultura.

Esta concurrencia Estado-Comunidades Autónomas tiene

apoyo normativo en otros artículos de la Constitución:

— Artículo 9.° en el que se encomienda a los poderes

públicos facilitar la participación de todos los ciuda-
danos en la vida cultural.

— Artículo 44, que establece que los poderes públicos

promoverán y tutelarán el acceso a la cultura.

— Artículo 46, que dispone que los poderes públicos ga-

rantizarán la conservación y promoverán el enriqueci-
miento del patrimonio histórico, artístico y cultural de
los pueblos de España y de los bienes que lo inte-
gran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titu-
laridad.

En todos estos preceptos, la Constitución no utiliza la

palabra Estado, sino el concepto más amplio de «poderes
públicos», que comprende tanto las Comunidades Autóno-
mas como el propio Estado.

En esta zona de competencias compartidas, lógicamente

la articulación de las competencias del Estado y las Comu-
nidades Autónomas se desarrollará normalmente, corres-
pondiendo al Estado la legislación o normas básicas, bases
por un lado y, por otro, a las Comunidades Autónomas, su
desarrollo.

Sin perjuicio de la existencia a nivel constitucional de

posibles competencias compartidas, parece lógico que co-
rresponda al Estado la defensa y promoción de esa cultura
nacional con carácter preferente, dadas sus mayores capa-

— 86 —
cidades financieras y técnicas para conseguir una partici-
pación de todos los españoles en la misma.

Este papel fundamental que debe asumir el Estado en

la defensa de la cultura nacional se ve abonado por la cir-
cunstancia de que las competencias que puedan correspon-
der a las Comunidades Autónomas enumeradas en el artícu-
lo 148 de la Constitución, no son un bloque de competencias
que automáticamente asumen las Comunidades Autónomas,
sino, por el contrario, una lista de competencias dentro
de las cuales cada Comunidad Autónoma tiene libertad para
asumir las que tenga por convenientes. Serán, pues, los
Estatutos de cada Comunidad los que acotarán definitiva-
mente el campo de acción de las mismas (arts. 147, 2 d y
149, 3).

Por otra parte, el artículo 148 configura una facultad de

las Comunidades Autónomas que va referida a «competen-
cias en las siguientes materias»; es decir, que en el pen-
samiento de los constituyentes está la ¡dea de que las Co-
munidades no asuman todas las competencias de todas las
materias, sino sólo una parte de las competencias en cada
materia que deseen abordar. Se piensa, pues, no en bloques
de materias, en transferencias orgánicas según la termino-
logía italiana, sino en transferencias puntuales de carácter
parcial, salvo que las comunidades opten por organicidad
de los traspasos incluyendo en sus Estatutos la expresión
«todas las competencias en materia de»; pero ello, referido
a la cultura vulneraría el tenor del párrafo 2.° del artícu-
lo 149 y originaría la inconstitucionalidad del Estatuto en
cuestión.

Finalmente, debe destacarse que a diferencia del articu-

lo 149, que establece competencias exclusivas del Estado,
el artículo 148 no establece la exclusividad de las compe-
tencias asumidas por las Comunidades Autónomas, toda
vez que el Estado, aún en el caso de materias atribuidas
a la competencia de éstas, tal y como establece el ar-
tículo 150, párrafo tercero de la vigente Constitución, puede

— 87 —
dictar leyes que establezcan los principios necesarios para
armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades
Autónomas.

Esta actuación correctora del Estado, muy verosímilmen-

te se ejercitará por el Estado en el caso de la cultura, toda
vez que siendo el servicio de la cultura deber y atribución
esencial del Estado, si las regiones se abstuvieran de llevar
a cabo una política cultural que impidiera a sus habitantes
el acceso a la cultura que la Constitución les concede como
derecho, el Estado podrá intervenir fijando normas de ac-
tuación, programas y planes, cuya ejecución correspondería
a la respectiva Comunidad.

C) El tercer principio básico es la concurrencia de com-

petencias Estado-Comunidades autónomas en materia
de cultura regional.

Las mismas razones que fundamentan la posibilidad de

intervención de las Comunidades Autónomas en el área
de la cultura nacional, abonan la intervención del Estado en
la promoción y defensa de las culturas regionales autonó-
micas.

En efecto, cabe concebir que los Estatutos de Autonomía

no aborden las materias culturales, en cuyo caso, y como
competencias residuales, corresponderían al Estado (artícu-
lo 149, par. 3).

Igualmente, aún en el caso de ser asumidas todas o parte

de las competencias culturales de los respectivos Estatu-
tos, la intervención del Estado puede tener lugar por una
doble vía:

a) Por el cauce del párrafo tercero del artículo 150, dic-

tando leyes que establezcan los principios necesarios para
armonizar las disposiciones normativas de las Comunida-
des Autónomas ... cuando así lo exija el interés general;
actuación del Estado, que tendrá lugar si la Comunidad
Autónoma no regula satisfactoriamente el sector cultural.

— 88 —
si lo regula perjudicando los intereses del Estado o de las
restantes Comunidades Autónomas, o si lo exigeja nece-
sidad de mantener una mínima unidad en el ordenamiento
jurídico y en la vida económica nacional, que son aspectos
del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2.° y
desarrollado en el artículo 138 de la Constitución, y del
principio de igualdad básica de todos los españoles, reco-
gido en el artículo 14 y desarrollado en el 139.

b) Por la vía establecida en el apartado 2.° del artícu-

lo 149, al establecerse que el Estado «facilitará la comuni-
cación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuer-
do con ellas».

La facilitación del intercambio cultural entre las distintas

Comunidades Autónomas, que ya comentamos ampliamente
al abordar el estudio del artículo 149, está claro que es
una de las competencias que debe asumir el Estado en cum-
plimiento del deber de cultura que le impone la Constitu-
ción. Ahora bien, la norma constitucional impone que esta
labor ha de desarrollarse de acuerdo con las respectivas
Comunidades Autónomas, lo que apunta a que cuando el
Estado intervenga en este ámbito de la cultura autonómica,
debe realizarlo mediante negociaciones previas, caso por
caso, y en términos jurídico-formales, muy probablemente
a través de la técnica de informes preceptivos y vinculantes
de cada Comunidad sobre los concretos proyectos, progra-
mas o acciones a emprender con este fin que afecten a la
cultura privativa de las mismas.

Al igual que en el caso anterior, parece totalmente ló-

gico que los principios de descentralización que inspiran la
vigente Constitución determinen que la mayoría de las com-
petencias relativas a la cultura autonómica corresponda a
los órganos de gobierno más próximos a la cultura que se
trata de tutelar, y si cuando lo que se trata de tutelar es
la cultura nacional, patrimonio de todos los españoles, con-
sideramos lógica la asunción por el Estado de las compe-

— 89 —
tencias fundamentales relativas a su tutela y promoción (sin
perjuicio de la acción complementaria que pueda corres-
ponder a las Comunidades Autónomas); cuando el objeto
de la acción política es la cultura regional, parece evidente
que los órganos autonómicos estén llamados a jugar un
papel preponderante en su protección y desarrollo, sin per-
juicio de las funciones complementarias del Estado.

D) El cuarto principio fundamental es la primacía del

derecho estatal sobre el de las Comunidades Autó-
nomas en las materias culturales objeto de compe-
tencias concurrentes.

El artículo 149, en su párrafo tercero, establece que «las

normas del Estado prevalecerán, en caso de conflicto sobre
las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté
atribuida a la exclusiva competencia de éstas».

Como ya establecimos al comentar los preceptos de la

vigente Constitución, la formulación del artículo 149, pá-
rrafo 3, es poco feliz, toda vez que no existen en general
competencias exclusivas nacionalistas o regionalistas, tan-
to porque el artículo 148 no utiliza la palabra «exclusivas»
al enumerar las competencias asumibles por las Comunida-
des Autónomas, por cuanto que, como establece el párra-
fo 3 del artículo 150, cuando lo exija el interés general
el Estado puede dictar leyes que armonicen las disposicio-
nes normativas de las Comunidades Autónomas en el caso
de materias atribuidas a la competencia de ésta.

A mayor abundamiento, como expusimos anteriormente,

el tenor del párrafo 2 del artículo 149 excluye la exclusivi-
dad de las competencias autonómicas en el área cultural.

Por ello debe tenerse presente este principio de preva-

lencia del derecho estatal, si bien la prevalencia de este
derecho no puede operar en primer resorte, porque ello
equivaldría, ni más ni menos, que a la liquidación del con-
cepto mismo de competencia compartida y a dejar en ma-

— 90 —
nos del Estado exclusivamente la decisión sobre todas las
materias enunciadas. Sólo después de agotadas las posibi-
lidades interpretativas inherentes a los criterios de articu-
lación en cada caso establecidas en los artículos 148 a 150
y normas concordantes será lícito acudir como «utima ratio»
al principio de prevalencia que consagra el artículo 149,
párrafo 3.°, principio de prevalencia cuya aplicación incum-
be al Tribunal Constitucional, por derivarse la misma de
un previo conflicto de competencia entre el Estado y las
Comunidades Autónomas, de conformidad con lo prevenido
en el artículo 161 de la Constitución.

E) El quinto principio fundamental es la existencia de

determinadas competencias culturales exclusivas del
Estado que suponen una excepción a la regla gene-
ral de competencias concurrentes.

La Constitución, después de garantizar a las Comunidades

Autónomas un nivel de competencias mínimas, delimita un
ámbito reservado exclusivamente al Estado, en el que, en
principio, no podrán entrar las Comunidades Autónomas.

Esta técnica, que se plasma en el artículo 149, párra-

fo 1.°, es típica de los esquemas federales y tiende a con-
figurar las competencias del Estado como competencias de
atribución.

Las competencias relativas a la cultura se contienen en

los apartados siguientes del párrafo 1.° del artículo 149:

— 9.° Legislación sobre propiedad intelectual e indus-

trial.

— 15. Fomento y coordinación general de la investiga-

ción científica y técnica.

— 27. Normas básicas del régimen de prensa, radio y

televisión, y, en general, de todos los medios de co-
municación social, sin perjuicio de las facultades que

— 91 —
 en su desarrollo y ejecución correspondan a las Co-
munidades Autónomas.
— 28. Defensa del patrimonio cultural, artístico y mo-
numental español contra la exportación: museos, bi-
bliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjui-
cio de su gestión por parte de las Comunidades Au-
tónomas.
— 30. Regulación de las condiciones de obtención, ex-
pedición y homologación de títulos académicos y pro-
fesionales, normas básicas para el desarrollo del ar-
tículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el
cumplimiento de las obligaciones de los poderes pú-
blicos en esta materia.

De las competencias que hemos enumerado como exclu-

sivas del Estado, en la práctica muchas de ellas pueden re-
sultar competencias concurrentes, por ello debemos clasi-
ficar las competencias en materia de cultura que establece
el artículo 149, en su párrafo 1.°, en grupos:

a) Competencias exclusivas estrictu sensu: en este ám-

bito no cabe reconocer actuación alguna de las Comunida-
des Autónomas; entre ellas podemos incluir: la defensa del
patrimonio artístico cultural y monumental español contra
la exportación y expoliación; la regulación de las condicio-
nes de obtención, expedición y homologación de títulos aca-
démicos y profesionales; legislación sobre propiedad inte-
lectual e industrial.
b) Competencias exclusivas relativas a la fijación de
las normas básicas que deben regir una actividad, pero
cuyo desarrollo y ejecución corresponderán a las Comuni-
dades Autónomas, de donde se infiere que el estableci-
miento de las bases es «conditio sine qua non» para la asun-
ción ulterior de competencias por las Comunidades Autó-
nomas. Entre éstas podemos citar:

— El establecimiento de las normas básicas del régimen

de los medios de comunicación social.

— 92 —
 — El establecimiento de las normas básicas para el desa-
rrollo del derecho a la educación y libertad de ense-
ñanza.

c) Competencias exclusivas del Estado respecto de ma-

terias concretas, algunas de cuyas facetas puede encomen-
dar voluntariamente para su gestión a las Comunidades Au-
tónomas: museos, archivos y bibliotecas de titularidad es-
tatal.

La exclusividad de las competencias atribuidas al Estado

se relativiza si consideramos la incidencia del párrafo se-
gundo del artículo 150 de la Constitución, párrafo cuya
redacción actual es fruto de una enmienda presentada por
los grupos nacionalista vasco, minoría catalana y socialis-
tas de Cataluña en el Pleno de la Cámara Baja. Esta en-
mienda prosperó con el voto favorable de UCD, cuyo por-
tavoz, el señor Pérez-Llorca, lo justificó en los siguientes
términos, que son muy ilustrativos del alcance de este pá-
rrafo: «Nuestro grupo va a votar que sí a esta enmienda,
pero va a votar que sí por consideraciones estrictamente
técnicas y basadas exclusivamente en la redacción de la
misma. La enmienda contiene, desde el punto de vista
de la organización del Estado, mejoras sustantivas, desde
nuestro honesto punto de vista, el proyecto que existía en
el artículo 144.2. En primer lugar, se sustituye la expresión
«ejecución de funciones» por la de «facultades correspon-
dientes a materias».

«Es obvio que de lo que se trata es de permitir que la

prestación de determinados servicios administrativos de ca-
rácter menor, englobados en competencias exclusivas esta-
tales, sean hechas en colaboración con las entidades autó-
nomas y esto es mucho menos importante que la expresión
«ejecución de funciones», que, por su propia terminología,
es omnicomprensiva, mucho más omnicomprensiva en el
propio voto particular de Alianza Popular en que permite,
nada menos, a las Entidades Autónomas que la facultad de
dictar la correspondiente legislación delegada para sus res-

— 93 —
pectivos territorios; algo más grave, de mucho más fondo
que el contenido de la presente enmienda.

En segudo lugar, para dejar claro que se trata de una

mera técnica de descentralización administrativa, se supri-
me —hay que leer las enmiendas— la petición de las Co-
munidades Autónomas que estaba en el texto del dictamen.
No hay, por tanto, aquí ninguna gravedad de que las Comu-
nidades Autónomas vayan a tener por vía de este artículo
ninguna legitimidad en solicitar determinadas atribuciones;
será el Estado, por medio de ley orgánica y en un acto vo-
luntario y libre, el que pueda utilizar esta nueva técnica des-
centralizadora.

»En tercer lugar, se trata de introducir la cautela funda-

mental que no existía en el previo artículo 144; la cautela
de que sólo serán delegables o transferibles las funciones
que por su propia naturaleza sean susceptibles de la utili-
zación de dicha técnica. Y es evidente que, en su totalidad,
las funciones exclusivas del Estado no son susceptibles de
transferencia ni de delegación. Estamos estableciendo una
técnica administrativa de descentralización enormemente
útil para determinados supuestos, como, por ejemplo, la
Seguridad Social, que es competencia exclusiva del Estado,
pero que en regímenes especiales, como la Seguridad So-
cial Agraria —y pienso en Galicia—, bien pudiera ser dele-
gada o transferida —aquí la cuestión es baladí— a la ejecu-
ción de las Comunidades Autónomas. La introducción de la
palabra «transferir» con todas estas cautelas es evidente
que no supone una agravación del precepto, sino que per-
mite la utilización de técnicas descentralizadoras yuxta-
puestas, puesto que, en cualquier caso, se trata de un acto
de soberanía del Estado, revocable mediante ley orgánica
y al margen de los problemas de los Estatutos, que nada
tienen que ver con esta cuestión.»

La intervención de José Pedro Pérez-Llorca en el Pleno

del Congreso de los Diputados celebrado el 21 de julio
de 1978 contiene una clara interpretación del párrafo se-

— 94 —
gundo del artículo 150 de la Constitución, que literalmente
dispone:

«El Estado podrá transferir o delegar en las Comunida-

des Autónomas, mediante Ley Orgánica, facultades corres-
pondientes a materias de titularidad estatal que por su pro-
pia naturaleza sean susceptibles de transferencia o dele-
gación. La ley preverá en cada caso la transferencia de
medios financieros, así como las formas de control que se
reserve el Estado.»

Como se deduce del precepto transcrito y como se esta-

bleció en los debates parlamentarios, el alcance de este
párrafo es únicamente el introducir una técnica descentra-
lizadora complementaria de los Estatutos que en determi-
nados supuestos pueda ampliar el ámbito de competencias
específico de las Comunidades Autónomas, determinado en
virtud de lo dispuesto en el artículo 148 de la Constitución
y de los Estatutos respectivos, extendiéndolo a la asunción
de facultades determinadas sobre materias inicialmente de
la competencia exclusiva del Estado.

En esta extensión de competencias autonómicas se utili-

zarían dos técnicas distintas aunque próximas entre sí:

a) La descentralización (transferir en el texto constitu-

cional), que supone que el traspaso o transferencia se rea-
liza directamente por la norma, de modo que sólo otra nor-
ma de igual o superior rango puede poner fin a ella.

b) La delegación: en cuyo caso el traspaso que la nor-

ma posibilita en términos generales se realiza por la Ad-
ministración delegante en base a consideraciones de opor-
tunidad, cuya valoración le ha encomendado la norma de
cobertura, lo cual hace posible la revocación de la delega-
ción en cualquier momento por razones de este orden.

En ambos casos, el ente que realiza el traspaso retiene

determinados poderes de tutela, que son a los que alude
el artículo 150, párrafo 2, al remitir a la correspondiente Ley

— 95 —
de cobertura la fijación de «las formas de control que se
reserve el Estado».

La interpretación del precepto, a la vista del debate par-

lamentario provocado sobre el mismo, apunta a que tanto
la transferencia como la delegación requieren una ley orgá-
nica para cada caso concreto y que, por lo tanto, ni una ni
otra podrán canalizarse a través de los Estatutos. Corrobora
esta interpretación el tenor literal del artículo 150, párra-
fo 2, que establece que «El Estado podrá transferir o dele-
gar...», lo que implica el ejercicio de una facultad discre-
cional del mismo.

Finalmente, debe considerarse que el párrafo 2 ° del ar-

tículo 150 de la Constitución alude a la transferencia o de-
legación de «materias de titularidad estatal que por su pro-
pia naturaleza sean susceptibles de transferencia o dele-
gación»; comenta el profesor Tomás R. Fernández que, en
rigor, no hay nada que no sea transferible por naturaleza.
Por ello, lo que el precepto quiere dejar claro es que el Es-
tado, y en su nombre el Gobierno, queda en libertad para
valorar la oportunidad y conveniencia de cada transferencia
en concreto, y que las Comunidades Autónomas carecen de
título para exigir transferencia alguna de facultades en ma-
terias de titularidad estatal a partir de sus propios y pecu-
liares intereses.

F) El sexto principio que regula la distribución de com-

petencias culturales entre Estado y Comunidades Au-
tónomas es la competencia residual del Estado res-
pecto de las materias no asumidas por las Comuni-
dades Autónomas en sus Estatutos.

El artículo 149, párrafo tercero, de la Constitución esta-

blece:

«Las materias no atribuidas expresamente al Estado por

esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades
Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos. La com-

— 96 —
petencia sobre las materias que no se hayan asumido por
los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado...»

La aplicación del precepto tiene distinto alcance en fun-

ción de que la Comunidad Autónoma de que se trate haya
plebiscitado en el pasado Estatuto de Autonomía, o bien
haya seguido en la elaboración de su Estatuto el procedi-
miento establecido en el párrafo 1 del artículo 151, o, por
el contrario, no se halle en estas condiciones; en un caso
la competencia residual tendrá un alcance limitado; en otro
tendrá un alcance pleno, toda vez que las únicas compe-
tencias que podrá asumir la Comunidad Autónoma durante
los primeros cinco años de su existencia serán los que de-
talla el artículo 148 de la Constitución, correspondiendo
residualmente al Estado todas las restantes.

El alcance del precepto comentado es el de determinar

que al Estado pertenecen las materias residuales en las que
se incluyen las que los Estatutos no citan expresamente, ya
sea por voluntad u olvido, y todos los nuevos sectores com-
petenciales, todas las nuevas áreas de responsabilidad del
poder público que la dinámica social pueda hacer surgir en
el futuro.

Sin embargo, la competencia estatal residual tiene una

duración temporal, toda vez que las Comunidades Autóno-
mas pueden recabar, por vía de reforma de sus respectivos
Estatutos, las competencias que en el pasado olvidaron, o
no pudieron o quisieron asumir.

G) Finalmente debe destacarse el papel primordial que

juegan los Estatutos de Autonomía para la determi-
nación de las competencias culturales que correspon-
den a las Comunidades Autónomas y al Estado.

En efecto, los Estatutos de Autonomía son el instrumento

fundamental para conocer, respecto de una Comunidad Au-
tónoma concreta, la articulación de competencias Estado-
Comunidad Autónoma.

— 97 —
la elaboración de los actuales el complejo procedimiento
establecido en el párrafo 1 del artículo 151 de la Constitu-
ción; el estatuto es básico para determinar cuáles de las
materias que contiene el artículo 148 han asumido y qué
competencias dentro de ellas han recabado; las materias
biscitaron en el pasado sus Estatutos y que no sigan para
Tratándose de las Comunidades Autónomas que no ple-
no asumidas y las competencias no recabadas sobre las
materias asumidas corresponderán al Estado.

Si se trata de otro tipo de Comunidades, o bien de las

primeras, transcurridos cinco años desde su puesta en fun-
cionamiento, el papel del Estatuto se magnifica, puesto que
junto a las competencias totales o parciales sobre las mate-
rias que establece el artículo 148, podrán asumir además,
de conformidad con lo prevenido en el párrafo 3.°, del artícu-
lo 149, cualquier materia (y competencia sobre ellas) no
atribuida expresamente al Estado por esta Constitución. La
competencia residual del Estado será mucho menor en este
supuesto, como vimos en el apartado anterior.

El carácter variable del contenido de los Estatutos de

Autonomía, impone el análisis pormenorizado de cada una
de ellos para poder establecer con precisión la distribución
de competencias existente en el área cultural entre el Es-
tado y las Comunidades Autónomas; por ello, en los capí-
tulos siguientes abordaremos el examen separado de cada
uno de los proyectos de Estatuto de Autonomía que actual-
mente están pendientes de ser sometidos a referéndum
del cuerpo electoral de las provincias o de examen por la
Comisión Constitucional del Congreso; sin perjuicio de que,
a la vista de los principios generales que acabamos de
formular, abordemos las relaciones existentes entre deter-
minados aspectos del hecho cultural y las Autonomías, y
sin perjuicio de desarrollar estas relaciones con más ampli-
tud al abordar el estudio de los diversos Estatutos de Au-
tonomía.

— 98 —
 IV. Relaciones existentes entre las Autonomías y diver-
sas facetas del fenómeno cultural

A) Educación y enseñanza

Constituye hoy la enseñanza, dentro del Estado de la

Cultura, un medio fundamental para el progreso y la trans-
misión cultural, porque es la institución más sistemática y
organizada que ha creado la sociedad dentro de este cam-
po. Por ello, como ha señalado Jesús Prieto de Pedro (Con-
sideraciones sobre la enseñanza en la Constitución, Lectu-
ras sobre la Constitución Española, Facultad de Derecho,
Universidad de Educación a Distancia, Madrid, 1978), no
es de extrañar que la pugna por el control de la cultura se
haya concentrado en la escuela, ya que, «a través de ésta,
se pueden reinterpretar todos los otros mensajes culturales
que le llegan a la juventud a través de otros medios más
difusos, menos sistemáticos y de un control muy difícil,
debido a la atomización que presentan»; tal es el caso de
los medios de comunicación de masas.

Este es el gran peligro de esta institución, y por ello el

Estado debe asumir el servicio público cultural de la ense-
ñanza. Pero el actual Estado secularizado, cuya ética es el
progreso de la cultura libre, tiene que garantizar la libertad
de esta institución en la determinación de sus fines cultu-
rales y en el desarrollo de su actividad didáctica, posibili-
tando la autonomía de los centros escolares de todo orden
y grado.

Establecido en el artículo 27 el principio de libertad de

enseñanza, tanto el Estado como las Comunidades Autó-
nomas podrán crear y establecer centros docentes, incluso
el Estado podrá establecerlos en las Comunidades Autó-
nomas.

El artículo 149 considera competencia exclusiva del Es-

tado el dictar las normas básicas para el desarrollo del ar-
tículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumpli-

— 99 —
miento de las obligaciones de los poderes públicos en esta
materia.

La frase empleada por el artículo 149 «poderes públi-

cos» implica que el Estado dictará las normas incluso para
garantizar que las Comunidades Autónomas cumplan las
funciones que les impone el artículo 27, en el caso de que
hubiesen asumido en sus Estatutos competencias sobre la
enseñanza. Las obligaciones de los poderes públicos en esta
materia que establece el artículo 27 de la Constitución son:

— Garantizar el derecho de todos a la educación.

— Inspeccionar y homologar el sistema educativo para
garantizar el cumplimiento de las leyes.
— Ayudar a los centros docentes que reúnan los requi-
sitos que la ley establezca.
— Garantizar el derecho de los padres a elegir la forma-
ción religiosa para sus hijos conforme con sus pro-
pias convicciones.

El cumplimiento de estas obligaciones de los poderes

públicos en materia de enseñanza sólo puede garantizarse
si las normas básicas, que dicte el Estado, se traducen en
una planificación adecuada, que deberá concretar los cen-
tros educativos necesarios para que todos tengan el puesto
escolar correspondiente y señalar los objetivos mínimos
que deberán ser alcanzados por cualquier proyecto educa-
tivo. Deberá ponderarse, al realizar dicha planificación, la
diversidad regional, tanto por lo que se refiere a la distri-
bución de la población como a sus peculiares característi-
cas culturales y lingüísticas.

Las competencias del Estado no se agotan en este plan-

teamiento, igualmente le corresponde la inspección cons-
tante del sistema educativo en concurrencia con las Comu-
nidades Autónomas.

Finalmente, la Constitución, a fin de velar por la homo-

genización de los niveles mínimos de enseñanza en el terri-

— 100 -
torio nacional, asigna al Estado, con carácter de competen-
cia exclusiva, la «Regulación de las condiciones de obten-
ción, expedición y homologación de títulos académicos y
profesionales», competencia que no podrá ser usurpada por
las Comunidades Autónomas.
A las Comunidades Autónomas, el artículo 148, núme-
ro 17, en principio, sólo les asigna como competencia que
pueden asumir en materia de enseñanza «el fomento de la
enseñanza de la lengua de la Comunidad Autónoma». Sin
perjuicio de ello, en sus Estatutos podrá asumir otras com-
petencias sobre la enseñanza más amplias, que desarrolla-
rán de conformidad con las normas básicas que dicte el
Estado en uso de las competencias que le confiere el apar-
tado 30 del número 1 del artículo 149 de la Constitución.

B) Patrimonio cultural, artístico y monumental

El ingente patrimonio cultural, artístico y monumental es-
pañol, al margen de que su titularidad corresponda al Es-
tado, a instituciones eclesiásticas, privadas o particulares,
como elemento integrante de la cultura española, requiere
que su protección y fomento se ejerza en armonía y coope-
ración por el Estado y las Comunidades Autónomas.
La Constitución, en esta materia, establece los siguien-
tes principios:
a) Al Estado le corresponde la defensa del patrimonio
cultural, artístico y monumental español, contra la expor-
tación y la expoliación (art. 149, núm. 1, ap. 28); este pre-
cepto establece dos áreas de competencia exclusiva del
Estado:
— La primera es la defensa del patrimonio cultural, ar-
tístico y monumental contra la exportación; resulta
del todo punto lógica la asunción por el Estado de
estas competencias, toda vez que las Comunidades
Autónomas carecen de recursos para fiscalizar las ex-
portaciones de elementos del patrimonio artístico, so-
bre todo cuando se realicen en el territorio de otra

— 101 —
 Comunidad Autónoma distinta a la que pretende rea-
lizar dicha fiscalización. Ello implica que la normativa
que regule esta faceta del Derecho Administrativo co-
rresponde en su integridad al Estado, sin que las
Comunidades Autónomas puedan dictar leyes contra-
rias o similares a las dictadas por el Estado en esta
materia, como son la Ley de 13 de mayo de 1933 y
el Decreto 1116/1962, de 2 de junio, modificado por
el Real Decreto 2101/1979, de 13 de julio.

— La segunda es la defensa del patrimonio cultural, ar-

tístico y monumental español contra la expoliación;
esta competencia será asumida por el Estado a través
de la Dirección General del Patrimonio Artístico, Ar-
chivos y Museos, quien lo ejercerá auxiliado por los
organismos consultivos enumerados en los artícu-
los 6.°, 14 y 15 de la Ley de 13 de mayo de 1933. del
Consejo Asesor de Monumentos y Conjuntos Histó-
rico-Artísticos regulado por la Orden de 13 de junio
de 1979 y de la Comisión Interministerial por la defen-
sa y protección de los bienes muebles del Patrimonio
Histórico-Artístico Nacional, creada por el Real Decre-
to 2102/1979, de 3 de agosto.

Precisamente, en la Exposición de Motivos de este úl-

timo Real Decreto se establece que: «Consciente de esta
amenaza y en cumplimiento de lo dispuesto en el artícu-
lo 46 de la Constitución, el Ministerio de Cultura, en su
afán de defender y mantener el Patrimonio Histórico-Artís-
tico como herencia común de todos los españoles, consi-
dera que tan sólo una acción común y coordinada por parte
de las diversas ramas de la Administración del Estado puede
ser capaz de luchar con eficacia contra el continuo expolio
de nuestro Patrimonio Histórico-Artístico de carácter
mueble.»

Esta exposición de motivos sigue una línea armónica

con el apartado 28 del número 1 del artículo 149 de la
Constitución, que, como hemos visto, asigna un ámbito de

— 102 —
competencias exclusivo al Estado en la defensa de nuestro
Patrimonio cultural, artístico y monumental contra la expo-
liación.
b) La Constitución asigna igualmente en esta materia
competencias a las Comunidades Autónomas; así, el artícu-
lo 148, número 16, permite que las mismas asuman compe-
tencias en un primer momento sobre: «El patrimonio monu-
mental de interés para la Comunidad Autónoma», es decir,
tan sólo sobre los monumentos de especial relevancia para
la cultura autonómica.
Esta limitación, establecida por el criterio del interés, y
reducida al patrimonio monumental (lo que implica la no
inclusión de competencias asumibles sobre el patrimonio
cultural y artístico), tiene un carácter temporal, toda vez
que, transcurridos cinco años desde la aprobación de sus
Estatutos, las Comunidades Autónomas podrán extender su
actuación no sólo al patrimonio monumental, sino al artís-
tico y cultural, sin verse constreñidas por el criterio del
interés local. La limitación no opera, sin embargo, respec-
to de las Comunidades que hubieran plebiscitado afirmati-
vamente en épocas anteriores sus Estatutos, o respecto de
las que sigan, en la elaboración de los mismos, el complejo
cauce establecido por el párrafo 1.° del artículo 151 de la
Constitución.
En uno y otro caso existe, con todo, un ámbito reducido
de competencias reservadas al Estado en el número 28 del
apartado 1.° del artículo 149 de la Constitución, que no
podrán invadir las Comunidades Autónomas dictando nor-
mas relativas a dichas materias, que, como antes hemos
expresado, son la defensa del patrimonio cultural, artístico
y monumental español contra las expoliaciones y exporta-
ciones.

C) Museos, archivos y bibliotecas

Este ámbito cultural también es regulado por la Constitu-
ción, estableciendo los siguientes principios:

— 103 —
 1) Corresponde al Estado la competencia exclusiva so-
bre los museos, bibliotecas y archivos de titularidad esta-
tal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunida-
des Autónomas (art. 149, 1, ap. núm. 28).

2) Las Comunidades Autónomas pueden asumir compe-

tencias sobre las siguientes materias: «Museos, bibliotecas
y conservatorios de música de interés para la Comunidad
Autónoma» (art. 148, 1, ap. 15).

La interpretación armónica de estos preceptos conduce

a establecer dos hechos inmediatamente evidentes:

a) Al Estado no se le asignan competencias exclusivas

sobre los conservatorios.

b) A las Comunidades Autónomas no se les confiere,

en principio, competencias sobre los archivos; sin embar-
go, parece que respecto de aquellas Comunidades que se
encuentren en la situación descrita en la Disposición Tran-
sitoria Segunda de la vigente Constitución, o que elaboren
sus Estatutos de conformidad con el procedimiento esta-
blecido en el párrafo 1 del artículo 151 de la misma, es
posible la asunción de competencias en materia de archi-
vos, si bien las competencias que por vía de inclusión en
sus Estatutos pretenden asumir deberán ir referidas única-
mente a los archivos que no sean de titularidad estatal.

En el fondo de estos preceptos late la idea de que aque-

llos museos, bibliotecas y archivos que en la actualidad
son de titularidad estatal, y que tienen importancia funda-
mental para la cultura española, deben seguir mateniendo
su actual titularidad, al margen de que radiquen en el terri-
torio de alguna Comunidad Autónoma y del mayor o menor
interés cultural que revistan para ésta.

Ello no obsta para que el Estado, a través del cauce pre-

visto en el artículo 150, párrafo 2.°, de la Constitución,
cuando el interés local de un determinado archivo, museo o
biblioteca sea muy acusado y, además, dicho elemento radi-

— 104 —
que en el territorio de la Comunidad Autónoma que preten-
da asumir competencia sobre el mismo, pueda delegar la
gestión en la Comunidad Autónoma.

La gestión, pues, siempre que el Estado se reserve los

medios de control necesarios, será transferible; la titula-
ridad, en todo caso, será intransferible, puesto que su trans-
ferencia vulneraría claramente los imperativos constitucio-
nales.

Desglosando el análisis de este apartado, tendríamos que

distinguir, por un lado, la problemática de los archivos, y
por otro, la de los museos y bibliotecas:

a) Archivos:

Por lo que se refiere a los archivos, parece que al Estado

le corresponderían determinadas competencias intransferi-
bles por aplicación de lo prevenido en el artículo 149, nú-
mero 1, apartado 28, de la Constitución, ya que, en general,
cuando sea de titularidad estatal sólo podrá transferirse, en
su caso, la gestión a la Comunidad Autónoma respectiva.

Ello supone que el Estado, por medio del Ministerio de

Cultura y específicamente de la Dirección General del Pa-
trimonio Artístico, Archivos y Museos, deberá velar por
la conservación, exploración e incremento de la riqueza
documental nacional, dictando las normas reglamentarias,
técnicas y administrativas que regulen la debida conserva-
ción, dotación y promoción de los archivos, fomentando el
acceso de los estudiosos a los fondos documentales con-
tenidos en los mismos. Esta competencia corresponde, en
todo caso, al Estado, ya que las Comunidades Autónomas
sólo podrán gestionar, esto es, administrar, en los términos
establecidos por la ley orgánica de transferencia.

Junto a esta competencia normativa que debe mantener

el Estado sobre todos los archivos de interés para la cul-
tura nacional, la segunda cuestión que exige ser tratada,
es la relativa a si la gestión de los cinco grandes Archivos

— 105 —
Generales puede, y en su caso debe, ser objeto de trans-
ferencia.

Estos cinco Archivos Generales (Simancas, Indias, Archi-

vo Histórico Nacional, Corona de Aragón y Archivo General
de la Administración), tienen unos fondos documentales de
un alcance fundamental, no ya para la cultura de la región
en la que se encuentran enclavados, sino para la cultura
nacional española e incluso para la cultura occidental. Por
ello son y deben ser archivos de titularidad estatal, ya que
ninguna Comunidad Autónoma está legitimada para invocar
la exclusividad de la titularidad y control de unos archivos
cuyos fondos no se agotan en servir de instrumento para
el conocimiento y estudio de la cultura autonómica del
lugar en que se encuentran enclavados, sino que se extien-
den a la cultura nacional común, a todas las regiones y
pueblos de España, y constituyen un tesoro documental na-
cional que debe estar al alcance de todos los españoles.

En consideración a estas ideas, y siendo estos archivos

de titularidad estatal, el Estado, sin perjuicio de que la
Constitución le autorice a transferir la gestión de los mis-
mos, dado que la transferencia es un acto discrecional (en
la forma en que se concibe por el párrafo 2 ° del artículo 150
de la Constitución), no debería ni siquiera transferir dicha
gestión.

Distinta es la problemática respecto de los Archivos His-

tóricos Provinciales; estos Archivos contienen fondos do-
cumentales que se refieren tanto a aspectos de la historia
nacional española, como a facetas fundamentales del acon-
tecer histórico regional o provincial. Por ello, la gestión de
estos archivos puede ser delegable, siendo criterios de
oportunidad, los que inducirán al Estado a delegar totalmen-
te la gestión o a delegarla parcialmente, mediante la crea-
ción de Organos Gestores Mixtos en los que la participa-
ción mayoritaria correrá a cargo del Estado o de las Comu-
nidades Autónomas, en función de que los fondos docu-

— 106 —
mentales en ellos contenidos, tengan un interés superior
para la cultura nacional común o para la cultura autonómica.
Por lo que se refiere a los Achivos Administrativos, los
fondos documentales que contienen están vinculados al
funcionamiento de las unidades administrativas; por ello,
parece lógico que se transfieran a las Comunidades Autó-
nomas los documentos en ellos contenidos relativos a las
funciones administrativas que sean asumidas por las mis-
mas en virtud de las transferencias de competencias opera-
das en su favor.

b) Museos y bibliotecas:
En materia de museos y bibliotecas, la Constitución, al
igual que en el tema de los archivos, hace jugar dos crite-
rios: el de la titularidad y el del interés.
En base al primero de dichos criterios, el Estado tiene
competencia exclusiva sobre los museos y bibliotecas de
titularidad estatal; esta titularidad debe ir referida a la ti-
tularidad actual; por lo tanto, también los museos y biblio-
tecas públicas provinciales están englobados en la misma.
En base al segundo criterio constitucional, las Comunida-
des Autónomas pueden en sus Estatutos asumir competen-
cias sobre los museos y bibliotecas de interés específico
para ellas; pero debe entenderse que deben excluirse de
dicha asunción, aquellos que sean de titularidad estatal,
respecto de los cuales las Comunidades Autónomas sólo
pueden adquirir competencias por la vía de delegación o
transferencia de facultades que el Estado discrecionalmente
podrá realizar.
En la adopción de la decisión relativa a la determinación
de aquellos museos cuya gestión pueda encomendarse a
las Comunidades Autónomas, deberán ser oídos la Junta
Superior de Museos y el Patronato Nacional de Museos,
organismos, que por su evidente competencia técnica, esta-
rán capacitados para ponderar el grado de interés local que
pueda tener un determinado museo de titularidad estatal.

— 107 —
 La lamentable situación de las bibliotecas públicas espa-
ñolas provinciales, puede inducir al Estado, respecto de las
mismas, a delegar parte de la gestión en las Comunidades
Autónomas, si bien, no deberá renunciar a participar en los
órganos gestores mixtos, toda vez que dichas bibliotecas
provinciales no sólo son lugar de conservación de ejempla-
res relativos a la cultura regional o provincial, sino de obras
que suponen elementos para el mejor conocimiento de la
cultura nacional, cultura que el Estado, en cumplimiento de
io dispuesto en el artículo 9.° de la Constitución, debe co-
locar al alcance de todos los españoles, cualquiera que sea
la Comunidad Autónoma en la que resida.

D) Medios de comunicación social

La Constitución, en su artículo 149, número 1, aparta-

do 27, dispone que el Estado tiene competencia exclusiva
en materia de «normas básicas del régimen de prensa, ra-
dio y televisión, y en general, de todos los medios de co-
municación social, sin perjuicio de las facultades que en
su desarrollo y ejecución corresponden a las Comunidades
Autónomas».

La utilización de la frase «y en general de todos los me-

dios de comunicación social» supone que el Estado no sólo
establecerá las normas básicas del régimen de prensa, ra-
dio y televisión, sino además del régimen del libro, la
cinematografía, el teatro y en general de cualquier otro
medio de difusión de pensamientos, ideas y opiniones.

La atribución al Estado de esta potestad normativa viene

determinada por dos factores:

a) Por una parte, el artículo 20 de la Constitución, tras

reconocer en su párrafo 1 y 2 los derechos de libre expre-
sión del pensamiento, de libre creación literaria, artística,
científica y técnica, de libertad de cátedra y de comunicar
o recibir libremente información veraz por cualquier medio
de difusión, dispone en su párrafo tercero que: «La ley re-

— 108 —
guiará la organización y el control parlamentario de los
medios de comunicación social dependientes del Estado o
de cualquier ente público y garantizará el acceso a dichos
medios de los grupos sociales y políticos significativos, res-
petando el pluralismo de la sociedad y de las diversas len-
guas de España.»

Este precepto supone que ya dependan del Estado, ya

de otro ente público, los medios de comunicación social,
en lo que se refiere a su organización, la verán regulada
por Ley, leyes que corresponde dictar a las Cortes Gene-
rales.

b) Por otra parte, y por lo que se refiere a los medios

de comunicación social cuya titularidad no corresponda al
Estado ni a los entes públicos, la atribución de competen-
cias al Estado relativas al establecimiento de las normas
básicas reguladoras de su régimen se funda en que los me-
dios de comunicación tienen una singular importancia como
vehículos de transmisión cultural, y el Estado, por impera-
tivo de lo dispuesto en el párrafo 2 ° del artículo 149, con-
siderará el servicio de la cultura como deber y atribución
esencial; por lo cual debe intervenir en este área que, sa-
biamente regulada, tan positiva puede ser para el desarrollo
cultural nacional y que en caso de ser abandonada podría
tener unas irreparables consecuencias perniciosas.

Podemos abordar a continuación el estudio de diversos

medios de comunicación social con la intención de deter-
minar en cada caso el fundamento de la intervención esta-
tal en cada uno de ellos.

1) Radio y televisión

En materia de radio y televisión, el fundamento de la in-

tervención estatal dictando las normas básicas de esta ac-
tividad es doble:

— Existe un fundamento técnico: la necesidad de proce-

der a una distribución armónica de las distintas ban-

— 109 —
 das de emisión, así como de las frecuencias de emi-
sión dentro de cada banda, a fin de evitar que las
distintas emisoras se interfieran unas a otras, o que
las de mayor potencia de emisión invadan las fre-
cuencias de las de menor potencia.

Por ello debe existir un órgano centralizado que conceda

las autorizaciones a las distintas emisoras de acuerdo con
criterios racionales.

Esta simple consideración técnica evidencia que las Co-

munidades Autónomas no están capacitadas para actuacio-
nes individuales en este sector, toda vez que la propaga-
ción de las ondas hertzianas por el éter no es controlable
y una distribución anárquica de frecuencias conduciría al
caos más espantoso en un sector tan vital como éste.

— Existe un fundamento jurídico, si bien la expresión de

pensamientos, ideas y opiniones no está sujeta a cen-
sura previa, el ejercicio de estos derechos debe res-
petar el derecho al honor, la intimidad, la propia ima-
gen, la protección de la juventud y de la infancia,
todo lo cual implica la existencia de una normativa
para garantizar la protección de estos derechos que
deberá ser idéntica en todo el territorio nacional.

Las Comunidades Autónomas en este ámbito se limita-

rán a ejecutar las normas básicas establecidas por el Es-
tado, normas básicas cuya confección constituyen un deber
y una competencia de Estado que no es transferible a las
Comunidades Autónomas.

2) Prensa

En materia de prensa, las normas básicas que el Estado

tiene que dictar se derivan de la necesidad de establecer
límites a los derechos de libre expresión de ideas y libre
comunicación de información veraz que establece el artícu-
lo 20 de la Constitución en su párrafo 1.°; límite que gené-
ricamente establece el párrafo 4.° del propio artículo, pero

— 110 —
que para su operatividad requieren que mediante ley, como
establece el artículo 53 de la Constitución, se regule el
ejercicio del derecho de libre expresión y comunicación de
información.
Esa ley que regula el ejercicio de la actividad de la pren-
sa debe ser única para todo el territorio nacional, toda vez
que de lo contrario se vulneraría el principio de igualdad
esencial de todos los españoles ante la ley, establecido
en el artículo 14 de la Constitución, que quebraría si cada
Comunidad Autónoma regulara el ejercicio de estos dere-
chos y libertades diferentemente, dando lugar a una dis-
criminación por razón de la residencia en territorios autó-
nomos distintos en una materia tan importante como los
derechos fundamentales y las libertades públicas, que vul-
neraría abiertamente el mandato constitucional contenido en
el artículo antes citado.

3) Libros
Los mismos fundamentos de la atribución al Estado de
las competencias normativas básicas en materia de prensa
citadas en el apartado anterior son aplicables a la interven-
ción estatal en materia de libros, toda vez que el libro es
también un vehículo impreso de transmisión de ideas.
Pero, a mayor abundamiento, la competencia estatal para
regular esta materia se basa en la circunstancia de que el
artículo 149, párrafo 1, apartado 9, considera competencia
exclusiva del Estado la legislación sobre la propiedad inte-
lectual, en la cual se incardinan los derechos de autor, as-
pecto fundamental de la normativa reguladora del libro, com-
petencia ésta que no podrán asumir tampoco las Comuni-
dades Autónomas por el carácter exclusivo de su atribución
al Estado.

4) Cine y teatro
En la regulación del cine y teatro hay que distinguir dos
factores:

— 111 —
 — Por una parte, son medios de comunicación social y,
por lo tanto, el fundamento de la actuación normativa
del Estado en este sector es el mismo consignado al
tratar de la prensa y los libros.

— Por otra parte, constituyen unos espectáculos que re-

quieren un tratamiento igual en todo el territorio na-
cional, por lo que se refiere a las limitaciones de la
libertad de expresión y a la protección de los poderes
públicos realizada por vía de subvenciones y ayudas,
tratamiento igualitario que permitirá una difusión na-
cional de estos espectáculos con influencia cultural
evidente.

— Por otra parte, en la regulación básica igualitaria que

el Estado pretende asumir, éste debe volcarse sobre
la protección del teatro y cine culturales, extendiendo
estos espectáculos a las zonas subdesarrolladas cul-
turalmente.

5) Investigación científica y técnica

En este sector la competencia exclusiva que la Cons-

titución atribuye al Estado es el «Fomento y coordinación
general de la investigación científica y técnica» (art. 149,
1, 15).

Igualmente, las Comunidades Autónomas podrán asumir

competencias relativas al «Fomento de la investigación» (ar-
tículo 148, 1, 17).

Se crea una abierta contradicción en materia de fomento

de la investigación entre los artículos 148 y 149 de la
Constitución, toda vez que definida como competencia ex-
clusiva del Estado en el artículo 149, se incluye en el 148,
entre las materias que las Comunidades Autónomas pue-
den asumir.

Sin embargo, la naturaleza de la función de fomento que

consiste básicamente en estimular actividades de otros su-

— 112 —
jetos permite, sin problemas, actuaciones superpuestas en
una misma dirección, lo cual reduce la posibilidad de con-
flictos a los supuestos en que por una Comunidad Autónoma
se actúe en contra del cuadro general de directrices de
coordinación de las distintas acciones que los órganos es-
tatales pueden establecer.

Estos conflictos, caso de plantearse, se resolverán reco-

nociendo la prevalencia de las normas estatales, de confor-
midad con lo prevenido en el párrafo tercero del artículo 149
de la vigente Constitución.

6) Artesanía

La artesanía, cuya importancia cultural es evidente, como

residuo histórico de procedimientos industriales manuales,
en práctico desuso en la sociedad industrializada actual,
recibe en la Constitución el tratamiento de competencia
atribuida a las Comunidades Autónomas (art. 148, núm. 14).

El Estado carece de competencias sobre este sector, sal-

vo las residuales que puedan corresponderle, como los Es-
tatutos no contengan pronunciamientos sobre este particu-
lar (art. 149, párr. 3).

Terminada la consideración que hemos realizado de la

cultura española y las autonomías, bajo el prisma de la
vigente Constitución española, debemos continuar nuestro
estudio considerando sucesivamente la regulación que de
la cultura se contiene en los proyectos de Estatutos de Auto-
nomía vasco, catalán y gallego.

— 113 —
 CAPITULO VIII

LA CULTURA
EN EL PROYECTO DE ESTATUTO
DE AUTONOMIA DEL PAIS VASCO

I. Introducción
El País Vasco, por haber plebiscitado afirmativamente en
el pasado un Estatuto de Autonomía y contar, al tiempo de
promulgarse la Constitución, con un régimen provisional de
Autonomía, está amparado por lo dispuesto en la Disposi-
ción Transitoria Segunda de la Constitución y, en su con-
secuencia, no está vinculado a asumir las competencias
estrictas contenidas en el artículo 148, párrafo 1, de la
Constitución, sino que ex nunc, y sin aguantar el plazo de
cinco años establecido en el párrafo 2 del citado artículo,
puede asumir otras competencias complementarias. Se tra-
ta, pues, el proyecto de Estatuto de Autonomía del País
Vasco, de uno de los denominados «Estatutos amplios».

La génesis del Estatuto ha sido la siguiente:

a) Aprobado el «Estatuto de Guernica» por la Asamblea

de Parlamentarios Vascos, de conformidad con lo preveni-
do en el apartado 2.° del número 2 del artículo 151 de la
Constitución, el día 5 de junio de 1979 la Mesa del Congreso
de los Diputados acordó la publicación en el Boletín Ofi-
cial de las Cortes Generales del Proyecto del Estatuto de
Autonomía del País Vasco, así como su remisión a la Co-
misión Constitucional para su tramitación en ella.

— 115 —
 b) El 12 de junio de 1979, el Boletín Oficial de las Cor-
tes Generales publicó el Proyecto de Estatuto de Autono-
mía del País Vasco.
c) El 25 de junio de 1979 terminó el plazo de diez días
hábiles establecido para presentar motivos de desacuerdo
al citado Proyecto, los cuales debían de ir respaldados, al
menos, por un Grupo Parlamentario.
d) El 17 de julio de 1979, la Ponencia conjunta emitió
su Informe sobre el Proyecto de Estatuto de Autonomía
del País Vasco, después de haber estudiado los votos par-
ticulares presentados.
e) El 21 de julio de 1979, la Comisión Constitucional
del Congreso de Diputados, con la asistencia de una Dele-
gación de la Asamblea de Parlamentarios Vascos, emitió
su dictamen sobre el proyecto de Estatuto de Autonomía
para el País Vasco.
t) El 1 de agosto de 1979 dicho dictamen fue publicado
en el Boletín Oficial de las Cortes Generales.
g) En la actualidad, el texto resultante está pendiente
de ser sometido a referéndum del cuerpo electoral de las
provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyec-
tado Estatuto, referéndum que ha sido fijado para el 25 de
octubre próximo (R. D.-L. 13/1979, de 14 de septiembre).
El proyecto de Estatuto de Autonomía que a continuación
estudiaremos tiene su antecedente inmediato en la Ley so-
bre el Estatuto del País Vasco, aprobada el 1 de octubre
de 1926 por el Congreso de Diputados de la Segunda Repú-
blica el 1 de octubre de 1936 y promulgada el 4 de octubre
del mismo año.

II. Las referencias a la cultura contenidas en el articu-

lado del Proyecto de Autonomía del País Vasco
A) La lengua
En el Proyecto de Estatuto remitido a la Comisión Cons-
titucional del Congreso, el artículo 6.° disponía:

— 116 —
 « 1 . La lengua propia del pueblo vasco es el euskera, que
tendrá, como el castellano, carácter de lengua oficial en
Euskadi y todos sus habitantes tienen el derecho de cono-
cer y usar ambas lenguas.

2. Las instituciones del País Vasco garantizarán el uso

oficial del euskera y del castellano, adoptando las medidas
y arbitrando los medios necesarios para el conocimiento de
ambas lenguas.

3. El Parlamento Vasco regulará el uso de ambas len-

guas, teniendo en cuenta la diversidad socio-lingüística de
la población del País Vasco y poniendo los medios nece-
sarios para la superación de la actual situación diglósica.

4. Nadie podrá ser discriminado por razón de la lengua.

5. La Real Academia de la Lengua Vasca-Auskaltzaindia

es la institución consultiva oficial en lo referente al eus-
kera.

6. Por ser el euskera patrimonio compartido con otras

comunidades y con territorios limítrofes vascos, la Comu-
nidad Autónoma podrá establecer con ellos vínculos cultu-
rales destinados a salvaguardar y fomentar dicho patri-
monio.»

La Ponencia conjunta, en su informe sobre el Proyecto

de Estatuto de Autonomía, modificó la redacción de este
artículo, que quedó redactado de la siguiente forma:

«Artículo 6.° 1. El euskera, lengua propia del Pueblo Vas-

co, tendrá, como el castellano, carácter de lengua oficial en
Euskadi, y todos sus habitantes tienen el derecho a cono-
cer y usar ambas lenguas.

2. Las instituciones comunes de la Comunidad Autóno-

ma, teniendo en cuenta la diversidad socio-lingüística del
País Vasco, garantizarán el uso de ambas lenguas, regu-
lando su carácter oficial, y arbitrarán y regularán las medi-
das y medios necesarios para asegurar su conocimiento.

— 117 —
 3. Nadie podrá ser discriminado por razón de la lengua.

4. La Real Academia de la Lengua Vasca-Euskalzaindia

es la Institución consultiva oficial en lo referente al euskera.

5. Por ser el euskera patrimonio de otros territorios

vascos y comunidades, además de los vínculos y corres-
pondencia que mantengan las instituciones académicas y
culturales, la Comunidad Autónoma del País Vasco podrá
solicitar del Gobierno español que celebre y presente, en
su caso, a las Cortes Generales, para su autorización, los
tratados o convenios que permitan el establecimiento de
relaciones culturales con los Estados donde se integran o
residan aquellos territorios y comunidades, a fin de salva-
guardar y fomentar el euskera.»

A este artículo, en el curso del estudio realizado por la

Ponencia conjunta, se le formularon diversos votos particu-
lares. Así:

a) Los ponentes señores Aguiriano, Maturana, Benegas,

Guerra, Martín Toval y Zapatero, así como el señor Bandrés,
mantuvieron sendos votos particulares frente al texto del
aportado 2.° del artículo 6.° aprobado por la Ponencia con-
junta, sosteniendo el texto que del citado articulado se con-
tenía en el Proyecto que antes hemos transcrito en pri-
mer lugar.

b) El ponente señor Solé Tura mantuvo, con voto par-

ticular, que se mencionara en el texto del citado apartado
al Parlamento Vasco en lugar de las «Instituciones comu-
nes de la Comunidad Autónoma».

c) Los ponentes señores Aguiriano, Maturana, Benegas,

Guerra, Martín Toval y Zapatero, así como el señor Bandrés,
mantuvieron como votos particulares el texto del aparta-
do 5.° del artículo 6.° en la redacción dada en el Proyecto
de Estatuto publicado en el Boletín Oficial de las Cortes el
12 de junio de 1979, y que antes hemos transcrito.

— 118 —
 Ln el Dictamen de la Comisión Constitucional del Con-
greso, emitido con la asistencia de una Delegación de la
Asamblea de Parlamentarios Vascos, se dio la redacción de-
finitiva al artículo que comentamos confirmando en todos
sus extremos el texto resultante del Informe de la Ponencia.
Este precepto tiene su antecedente histórico próximo en
el párrafo 3.° del artículo 1.° de la Ley de 4 de octubre
de 1976; en dicho precepto se establecía que: «El vascuen-
ce será como el castellano, lengua oficial en el País Vasco,
y, en consecuencia, las disposiciones oficiales de carácter
general que emanen de los poderes autónomos serán re-
dactados en ambos idiomas. En las relaciones con el Estado
español o sus autoridades, el idioma oficial será el caste-
llano.»
El texto actual es notoriamente más amplio, toda vez que
no se limita a establecer el carácter oficial de ambas len-
guas, sino que las instituciones de la Comunidad Autóno-
ma garantizan su uso y arbitran los medios necesarios para
asegurar su conocimiento. Incluso en el nuevo texto la ac-
ción de fomento de la lengua autóctona no se limita al
ámbito territorial de la propia Comunidad, sino que puede
alcanzar territorios que incluso estén en Estados distintos,
alusión que apunta al País Vasco francés; si bien en este
caso, recabando la colaboración del Estado, toda vez que
el Gobierno, de conformidad con los artículos 93 y 94, jun-
tamente con las Cortes, es el único ente legitimado para
su celebración.
Respecto de este precepto, deben destacarse los siguien-
tes puntos:
1.° El párrafo primero del mismo se limita a establecer
que todos los habitantes de Euskadi tienen el derecho a co-
nocer y usar ambas lenguas; si bien dicha formulación es
correcta, no debe olvidarse que respecto del castellano,
como lengua oficial del Estado que es, la Constitución, en
su artículo 3.°, establece el deber de conocimiento que tie-
nen todos los españoles respecto de ella. Por eso hay que

— 119 —
interpretar el artículo 6.° del Proyecto de Estatuto armóni-
camente con el artículo 3.° de la Constitución, entendiendo
que los habitantes de Euskadi, como españoles que son, tie-
nen el deber de conocer el castellano y el derecho de cono-
cer el euskera, así como el derecho de utilizar una y otra
lengua.

2 ° En la redacción inicial del Proyecto se establecía

que el Parlamento Vasco regularía el uso de ambas len-
guas... poniendo los medios necesarios para la superación
de la actual situación diglósica; ello parecía apuntar que
se tendía a la unidad lingüística, por lo cual, el citado apar-
tado ha sido totalmente reformado en la redacción actual
que se someterá a referéndum en el País Vasco.

3 ° Finalmente debe destacarse que entre las competen-

cias «exclusivas» que asume la Comunidad Autónoma del
País Vasco no figura el fomento de la enseñanza de la len-
gua, por lo cual, dado que la Constitución considera en el
párrafo 3.° del artículo 3.° la «riqueza de las distintas mo-
dalidades lingüísticas de España» como «un patrimonio
cultural que será objeto de especial respeto y protección»,
parece que el fomento de la lengua vasca pudiera ser un
sector en el que concurrieran las competencias del Estado
y las de las Comunidades Autónomas, habida cuenta del
deber esencial de servicio de la cultura que le impone la
Constitución (art. 149, párr. 2). En este sentido, debe des-
tacarse que ya el propio Estado español, en el Real Decre-
to 1049/1979, de 20 de abril, y una Orden de 3 de agosto
de 1979, ha regulado la incorporación de la lengua vasca al
sistema de enseñanza en el País Vasco.

B) La participación de los ciudadanos en la vida cultural

El artículo 9.°, apartado e), del Proyecto de Estatuto dis-

pone en su apartado e) que «Los poderes públicos vascos,
en el ámbito de su competencia, facilitarán la participación
de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cul-
tural y social del País Vasco.»

— 120 —
 Este apartado del artículo 9.°, que no sufrió alteraciones
en la génesis del proyecto de Estatuto, tiene su origen en
el párrafo 2 ° del artículo 9.° de la Constitución, en el cual
se imponía a los poderes públicos facilitar la participación
«de todos los ciudadanos en la vida política, económica,
cultural y social».

Sin embargo, el artículo 9.°, apartado e), del Proyecto de

Estatuto restringe esta labor de facilitación del acceso de
los ciudadanos a la vida cultural del País Vasco, lo que apun-
ta a que sólo la cultura vasca sea desarrollada y fomentada
por los poderes públicos, olvidándose de la existencia de
una auténtica cultura nacional, que por imperativo de lo
dispuesto en el artículo 9.° de la Constitución deben tam-
bién promover entre los ciudadanos vascos, máxime cuan-
do el propio Proyecto de Estatuto, en el apartado 17 del
artículo 10, asume como competencia «exclusiva» la «cul-
tura», sin adjetivación de ningún tipo; por ello, si se inter-
pretan armónicamente los artículos 9.°, apartado e), y 10 del
Proyecto de Estatuto, hay que entender que los poderes
públicos facilitarán la participación de todos los ciudadanos
vascos en la vida cultural, vida cultural que comprende tan-
to lo relativo a la cultura española como las peculiaridades
culturales vascas.

Debemos, sin embargo, destacar que en el censo del es-

tudio del proyecto por la Ponencia, el ponente señor Arre-
dondo mantuvo como voto particular, con objeto de que
fuera incluido en el texto aprobado por la Ponencia con-
junta, un nuevo epígrafe con la letra f), en el que se esta-
blecía que «Los poderes públicos respetarán y apoyarán
las diversas culturas que coexisten con la cultura vasca
como consecuencia del hecho inmigratorio.» La no inclusión
en el Proyecto de este apartado, puede hacer pensar que la
referencia que contiene el apartado e) del artículo 9 ° del
Proyecto a la facilitación del acceso de los ciudadanos a la
vida cultural del País Vasco se dirija única y exclusiva-
mente a asignar a los poderes públicos vascos la misión de

— 121 —
fomento exclusivo de la cultura vasca. Lo que conduciría
a que el Estado, en uso del deber de promover la cultura
que le imponen el artículo 9.°, párrafo 2, y el artículo 149,
párrafo 2, de la Constitución, debería realizar las actuacio-
nes necesarias para proteger y difundir la cultura nacional
española en el País Vasco.

C) Las competencias exclusivas en materia de cultura

El artículo 10 del Proyecto de Estatuto de Autonomía del

País Vasco contiene, en sus apartados 13, 17, 18 y 19, una
serie de competencias relativas a la cultura que analizare-
mos por separado.

Sin embargo, y con carácter previo, debemos destacar

que el precepto citado establece que la Comunidad Autó-
noma, en las materias que enumera (entre las que se en-
cuentran los apartados que hemos citado), tiene «compe-
tencia exclusiva».

Resulta, pues, fundamental deslindar con carácter previo

si es posible que la Comunidad Autónoma del País Vasco
pueda asumir competencias con carácter exclusivo.

Como hemos expuesto en capítulos anteriores, las Comu-

nidades Autónomas no puede asumir competencias de nin-
gún tipo con carácter exclusivo; para fundar esta afirma-
ción debemos considerar lo siguiente:

1.° Los artículos 148 y 149, que establecen en principio

el sistema de división de competencias entre el Estado y
las Comunidades Autónomas, claramente establecen que
mientras que el Estado tiene competencias exclusivas, las
Comunidades Autónomas únicamente pueden asumir una
serie de competencias, pero a las que el artículo 148 de
la Constitución no adjetiva con el carácter de exclusivas.

Y si las Comunidades Autónomas pueden ampliar el mar-

co de sus competencias sobre las establecidas en el artícu-
lo 148, párrafo 1, bien por la vía establecida en la disposi-

— 122 —
ción transitoria segunda de la Constitución, bien por el cau-
ce establecido en el párrafo 1 del artículo 151 en relación
con el 143, párrafo 2 ° ; lo cierto es que los Estatutos en que
se contengan las competencias asumidas han de contener
competencias asumidas «dentro del marco establecido en
la Constitución» (art. 147, ap. 2, letra d), y la Constitución
no autoriza a asumir competencias exclusivas a las Comuni-
dades Autónomas.

2. ° Prueba de que la Constitución no considera posible

la asunción de competencias exclusivas por las Comunida-
des Autónomas lo constituye, como hemos expuesto en ca-
pítulos anteriores, el tenor del párrafo tercero del artícu-
lo 150 de la Constitución, que establece que «El Estado
podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios
para armonizar las disposiciones normativas de las Comu-
nidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas
a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés
general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría
absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.»

3. ° Como igualmente establecimos en capítulos anterio-

res, el único precepto de nuestra Constitución que mencio-
na la posibilidad de existencia de competencias exclusivas
es el párrafo tercero del artículo 149 de la Constitución,
al establecer que: «La competencia sobre las materias que
no se han asumido por los Estatutos de Autonomía corres-
ponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de
conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo
lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de
éstas...»

Ahora bien, como precisamos entonces, este error deri-

va de haberse reproducido literalmente el artículo 21 de
la Constitución de la República española de 9 de diciembre
de 1931: «El derecho del Estado español prevalece sobre
el de las regiones autónomas en todo lo que no esté atri-
buido a la exclusiva competencia de éstas en sus respecti-
vos Estatutos».

— 123 —
 En armonía con este precepto, el Estatuto del País Vasco
de 4 de octubre de 1936, en su artículo 2.°, enumeraba, de
acuerdo con el artículo 16 de la Constitución de 1931, una
serie de materias en las que le correspondía al País Vasco
la legislación exclusiva y la ejecución directa. El precepto
del Estatuto vasco de 1936 era totalmente coherente con el
artículo 16 de la Constitución, que permitía que las regio-
nes autónomas asumiesen como competencia la legislación
exclusiva y la ejecución directa de las materias no enco-
mendadas al Estado en los artículos 14 y 15.

Sin embargo, el actual Proyecto de Estatuto de Autono-

mía del País Vasco procede en el artículo 10 a establecer
la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma del
País Vasco sobre una serie de materias, sin tener apoyo
normativo en la Constitución de 1978.

4.° La tesis de la imposibilidad de asunción de compe-

tencias exclusivas por parte de las Comunidades Autóno-
mas se ve enormemente reforzada cuando las competencias
que se consideran son relativas al hecho cultural:

a) En primer lugar, porque en determinados sectores de

este ámbito la Constitución establece un sistema de com-
petencias concurrentes (art. 148, núms. 15 y 17, en relación
con el art. 149, núm. 28).

b) En segundo término, dado que el artículo 149, párra-

fo 2.°, establece que «sin perjuicio de las competencias que
podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado con-
siderará el servicio de la cultura como deber y atribución
esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Co-
munidades Autónomas de acuerdo con ellas», resulta to-
davía más evidente si cabe que en materia de cultura no
pueda haber competencias exclusivas de las Comunidades
Autónomas. La enmienda del senador De la Cierva, trans-
crita al analizar este artículo de la Constitución, es suficien-
temente ilustrativa a este respecto.

— 124 —
 5.° Finalmente puede cuestionarse seriamente la posi-
bilidad de la existencia de competencias exclusivas de las
Comunidades Autónomas, si tenemos en cuenta una cues-
tión que hasta el momento no hemos planteado: la ausen-
cia de potestad legislativa de las Comunidades Autónomas.
En efecto, aunque resulta desconcertante, falta en nuestra
Constitución un precepto que reconozca taxativamente la
potestad legislativa a las Comunidades Autónomas. Es cier-
to que el artículo 152 prevé la existencia de una Asamblea
Legislativa, pero cabe entender que dicha Asamblea Legis-
lativa se limitará a las funciones que establece el artícu-
lo 150, párrafo 1: «Las Cortes Generales, en materias de
competencia estatal, podrán atribuir a todas o a algunas de
las Comunidades Autónomas la facultad de dictar para sí
mismas normas legislativas en el marco de los principios,
bases y directrices fijadas por una ley estatal.» Tendrían,
pues, en materias de competencia estatal, una potestad le-
gislativa de segundo grado. ¿Y sobre las materias que no
sean de competencia estatal? En principio, aunque la Cons-
titución no lo reconoce explícitamente, podría reconocérse-
les a las Comunidades Autónomas, pero también sería una
potestad legislativa de segundo grado, toda vez que el pá-
rrafo tercero del artículo 150 de la Constitución permite
al Estado dictar «leyes que establezcan los principios nece-
sarios para armonizar las disposiciones normativas de las
Comunidades Autónomas aun en materias atribuidas a la
competencia de éstas». Este precepto supone que, incluso
en materias de competencia de las Comunidades Autóno-
mas, la potestad legislativa de éstas es de segundo grado
y subordina a las posibles leyes armonizadoras del Estado,
lo que reducido a un problema de jerarquía normativa nos
conduciría a que la Ley estatal ocupa un rango superior a
las «disposiciones normativas» (obsérvese que el precepto
antes transcrito no utiliza la palabra ley) de las Comunida-
des Autónomas, cuando la Ley estatal es dictada por razo-
nes de interés general apreciadas por mayoría absoluta de
cada Cámara.

— 125 —
 Las consideraciones anteriores nos permiten concluir que
la atribución de competencias exclusivas al País Vasco con-
culca, y muy fundamentalmente en materia de cultura, el
espíritu de la Constitución española de 1978.

Esto sentado, podemos seguir analizando el artículo 10

del Proyecto de Estatuto de Autonomía para el País Vasco.

Inicialmente, los apartados relativos a la cultura en el

artículo 10 que se atribuían como competencia exclusiva a
la Comunidad Autónoma del País Vasco, se contenían en
los siguientes apartados del Proyecto remitido a la Comi-
sión Constitucional:

13. Asistencia social y servicios sociales; fundaciones

de carácter benéfico-docente y similares.
16. Investigación científica y técnica en coordinación en
su caso con la del Estado.

17. Fundaciones de carácter docente, cultural y artístico.

18. Cultura, patrimonio histórico, artístico, monumen-
tal, arqueológico y científico.
19. Archivos, bibliotecas, museos e instituciones rela-
cionadas con el fomento y enseñanza de las bellas artes y
de la artesanía.
35. Espectáculos.
Ulteriormente, el Informe de la Ponencia dio nueva re-
dacción a este precepto, contra lo cual no se formuló voto
particular alguno y fue reproducida en el Dictamen de la
Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados. En
su redacción actual, los apartados que nos interesan de este
artículo 10 establecen la competencia exclusiva de la Co-
munidad Autónoma del País Vasco sobre las siguientes ma-
terias:

13. Fundaciones y asociaciones de carácter docente, cul-

tural, artístico, benéfico, asistencial y similares, en tanto
desarrollen principalmente sus funciones en el País Vasco.

— 126 —
 16. Investigación científica y técnica en coordinación con
el Estado.
17. Cultura, sin perjuicio de lo dispuesto en el artícu-
lo 149, párrafo 2, de la Constitución.
18. Instituciones relacionadas con el fomento y enseñan-
za de las bellas artes y la artesanía.
19. Patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueo-
lógico y científico, asumiendo la Comunidad Autónoma el
cumplimiento de las normas y obligaciones que establezca
el Estado para la defensa de dicho patrimonio contra la
exportación y la expoliación.
20. Archivos, Bibliotecas, Museos que no sean de titu-
laridad estatal.
38. Espectáculos.
El dictamen de la Comisión contiene las siguientes mo-
dificaciones sobre el proyecto remitido a la Comisión Cons-
titucional:
1. Se concreta el ámbito de competencias sobre las fun-
daciones, reduciéndolo a aquéllas sitas en el País Vasco.
2. Se tiene en cuenta, respecto de la cultura, la posible
intervención del Estado al amparo de lo dispuesto en el
artículo 149, párrafo 2 de la Constitución.
3. Se restringen las competencias sobre los museos, ar-
chivos y bibliotecas reduciéndolas a las que no sean de
titularidad estatal.
El precepto comentado tiene su antecedente en los ar-
tículos 2 del Estatuto de 4 de octubre de 1936 (que esta-
blecía la competencia del País Vasco en materia de bene-
ficencia) y 4 (que establecía la competencia sobre los
archivos, museos y bibliotecas).
A continuación, analizaremos por separado cada una de
estas competencias, teniendo siempre presente lo expuesto
anteriormente acerca de la «exclusividad».

— 127 —
 a) Fundaciones y Asociaciones de carácter docente, cul-
tural, artístico benéfico, asistencial y similares (ap. 13, ar-
tículo 10).

La competencia de las Fundaciones y Asociaciones no

estaba recogida en la relación de materias que establece
el artículo 148 de la Constitución, y su asunción se ha lle-
vado a cabo por la vía prevista en el párrafo 2 ° del citado
artículo, en relación con lo prevenido en la Disposición
Transitoria Segunda de la misma.

Respecto de esta asunción de competencias sobre las

Fundaciones, debemos formular las siguientes observacio-
nes:

1. ° Con carácter general, debe destacarse que la com-

petencia que se recaba no puede ser exclusiva, en base a
las consideraciones anteriores, singularmente por lo que
se refiere a las Fundaciones docentes, culturales y artísti-
cas, no debe olvidarse el imperativo del párrafo 2.° del ar-
tículo 149 de la Constitución, por lo cual la intervención
estatal no puede eludirse en este ámbito.

2.° Si bien el artículo 149. no menciona a las Fundacio-

nes y a las Asociaciones entre las competencias exclusivas
del Estado, no debe olvidarse que, tradicionalmente, en
nuestro Derecho, la regulación de las Fundaciones se ha
llevado a cabo dentro del marco del Derecho Civil; y la
Constitución, en el número 8 del artículo 149, considera
competencia exclusiva del Estado la Legislación Civil. Por
ello, debe entenderse que las únicas competencias que
puede asumir la Comunidad Autónoma del País Vasco en
esta materia serían competencias de carácter ejecutivo,
salvo que el Estado le atribuyera la facultad de dictar nor-
mas legislativas de conformidad con lo prevenido en el
párrafo 1 del artículo 150 de la Constitución, normas legis-
lativas que deberían respetar, como establece el propio
artículo 150, las bases y directrices fijadas por una Ley
estatal. De admitirse una regulación heterogénea del régl-

— 128 —
men jurídico de Asociaciones y Fundaciones, se conculcaría
el principio de igualdad ante la ley establecido en el ar-
tículo 14 de la Constitución.

3.° Las competencias asumidas sobre Fundaciones y

Asociaciones por la Comunidad Autónoma del País Vasco,
se extienden a aquellas Fundaciones que desarrollen, prin-
cipalmente, sus funciones en el País Vasco, a tenor de lo
prevenido en el párrafo 13 del artículo 10 del Proyecto de
Estatuto.

Ello implica la ausencia de competencias sobre las fun-

daciones de ámbito nacional, sobre las que la totalidad de
competencias, legislativas y ejecutivas corresponde al Es-
tado, incluso aunque realicen actividades en el País Vasco.

La locución «principalmente» adolece de ambigüedad,

toda vez que la determinación de si el lugar principal de
actividades en el País Vasco u otra Comunidad Autónoma
puede dar lugar a conflictos de competencia entre el Estado
y la Comunidad Autónoma, cuya solución corresponderá al
Tribunal Constitucional (art. 161, 1. c).

b) Investigación científica y técnica en coordinación con

el Estado (art. 10, ap. 16).

Como expusimos en el capítulo anterior, la Constitución

considera el fomento de la investigación científica y técni-
ca como competencia exclusiva del Estado (art. 149, 1, 15),
y como competencia asumible por las Comunidades Autó-
nomas.

El Proyecto de Estatuto de Autonomía del País Vasco la

considera competencia exclusiva del de la Comunidad Au-
tónoma Vasca, lo que en principio conculca gravemente lo
prevenido en el artículo 149, 1, 15, pero, sin embargo, cons-
ciente del protagonismo que la Constitución atribuye al
Estado en este sector, establece que aun siendo una com-
petencia exclusiva de la Comunidad Autónoma Vasca, de-
berá llevarse a la práctica en coordinación con el Estado.

— 129 —
 Ello supone que pese a tipificarse con defectuosa técnica
como exclusiva, la competencia sobre la investigación se
articula en la práctica como concurrente.

Sin embargo, la inclusión de dicha competencia entre las

exclusivas, tiene una trascendencia básica en aquellos su-
puestos en los que la Comunidad Autónoma actúe en contra
del cuadro general de directrices de coordinación de las
distintas acciones que los órganos del Estado establezcan
en este ámbito. En este supuesto, se generará un conflicto
de competencias, y debe tenerse presente que el artícu-
lo 21 del Proyecto de Estatuto del País Vasco dispone:

«El derecho emanado del País Vasco en las materias de

su competencia exclusiva es el aplicable con preferencia
a cualquier otro.» Precepto que es consecuencia de la de-
fectuosa redacción del párrafo tercero del artículo 149 de
la Constitución.

Sin embargo, la circunstancia que hemos defendido an-

teriormente de no existir competencias exclusivas (sobre
todo en materias referentes o conexas con la cultura) de
las Comunidades Autónomas y, sobre todo, la circunstancia
de no poderse considerar la investigación como competen-
cia exclusiva de las Comunidades Autónomas, dado el tenor
del artículo 149, 1, 15 de la Constitución, conducirían a que
en caso de conflicto de competencias normativas en esta
materia, la norma aplicable por el Tribunal Constitucional
para solucionarlo no debería ser el artículo 21 del Proyecto
de Estatuto del País Vasco, sino el párrafo 3.° del artícu-
lo 149 de la Constitución, que establece la prevalencia de
las normas estatales sobre las de las Comunidades Autó-
nomas.

c) Cultura, sin perjuicio de lo dispuesto en el artícu-

lo 149, párrafo 2 ° de la Constitución (art. 10, núm. 17).

Al igual que en el caso del apartado anterior, el Pro-

yecto de Estatuto del País Vasco tipifica como exclusiva
una competencia a la que se configura como concurrente.

— 130 —
 La razón de esta defectuosa técnica jurídica deriva del
hecho de haberse incluido en el Proyecto remitido a la
Comisión Constitucional la cultura como competencia ex-
clusiva en el número 18 del artículo 10; sin embargo, el
Informe de la Ponencia varió radicalmente la redacción de
dicho precepto, separando el tratamiento de la cultura del
de el patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueoló-
gico y científico e incardinando la competencia sobre la
cultura en el número 17, que recibía la motivación lógica
impuesta por el tenor del párrafo 2 ° del artículo 149 de la
Constitución.

En base a la redacción actual y tipificada la cultura como

competencia concurrente, debe tenerse presente que tam-
poco en este sector puede invocarse, en caso de conflicto,
la aplicación del artículo 21 del Proyecto de Estatuto del
País Vasco, sino por las razones expuestas en el apartado
anterior en el párrafo tercero del artículo 149 de la vigente
Constitución.

d) Instituciones relacionadas con el fomento y enseñan-

za de las Bellas Artes, Artesanía (art. 10, núm. 18).

Este precepto incluye dos tipos de competencias:

— Las relativas a la artesanía, que se asumen en base a

lo prevenido en el artículo 148, número 1, apartado 14
de la Constitución; no ofrecen problemas, siendo apli-
cables a ellas las consideraciones genéricas sobre la
atribución a las Comunidades Autónomas de compe-
tencias exclusivas.

— Las relativas a instituciones relacionadas con el fo-

mento y enseñanza de las Bellas Artes y Artesanía
deben ser motivadas en el siguiente modo:

1. Se trata de competencias ejercitables sólo sobre las

Instituciones que radiquen en el País Vasco.

2. Al referirse a Instituciones relacionadas con la ense-

ñanza, debe tenerse presente la incidencia del artículo 27

— 131 —
de la Constitución y, por tanto, la pretendida exclusividad
se limitaría a una actividad de programación general y de
inspección, toda vez que por lo que se refiere a creación
de Instituciones de Enseñanza, todas las personas físicas
y jurídicas tienen libertad de creación de centros (art. 27,
número 6); por otra parte, debe destacarse que aunque la
comunidad Autónoma del País Vasco sostenga con sus pro-
pios fondos estas Instituciones, los profesores, padres y
alumnos tienen las facultades de control y gestión que les
reconoce el artículo 27, párrafo 7 de la Constitución.

3. No debe tampoco olvidarse que la regulación de las

condiciones de obtención, expedición y homologación de tí-
tulos académicos y profesionales es competencia exclusiva
del Estado, a tenor de lo dispuesto en el artículo 149, nú-
mero 1, apartado 30 de la Constitución española.

4. Finalmente, dada la importancia cultural de las Bellas

Artes, debe tenerse presente que también en este sector el
deber de cultura impuesto al Estado en el párrafo segundo
del artículo 149 de la Constitución, impone la actuación del
mismo en este sector y determina que no pueda existir una
competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma Vasca.
Por lo cual, hubiera sido deseable que al redactar el nú-
mero 18 del artículo se hubiera incluido la misma salvedad
que se contiene en el número 17 del artículo que comen-
tamos.

e) Patrimonio histórico, artístico, monumental, arqueo-

lógico y científico, asumiendo la Comunidad Autónoma el
cumplimiento de las normas y obligaciones que establezca
el Estado para la defensa de dicho patrimonio contra la
exportación y expoliación (art. 10, núm. 19).

En el texto remitido a la Comisión Constitucional, este

apartado figuraba en el número 18 del artículo 10, que dis-
ponía la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma
del País Vasco sobre la «Cultura, patrimonio histórico, ar-
tístico, monumental, arqueológico y científico». Dicha re-

— 132 —
dacción olvidaba que el artículo 149, 1, 28 de la Constitu-
ción consideraba como competencia exclusiva del Estado
«la defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental
pañol contra la exportación y expoliación».

Por ello, en el Informe de la Ponencia Conjunta fue mo-

dificado el precepto dándole un tratamiento separado a la
cultura y al patrimonio histórico artístico e incluyendo, al
regular el régimen jurídico de éste, la prevención de que
en materia de protección del patrimonio artístico, histórico,
cultural y científico contra la exportación y expoliación la
competencia corresponderá al Estado, limitándose la Co-
munidad Autónoma al cumplimiento de las normas dictadas
por éste.

Resulta, pues, como en la generalidad de los apartados

del artículo 10 que hemos venido analizando, que la preten-
dida exclusividad de competencias sobre el patrimonio his-
tórico, artístico, monumental, arqueológico y científico es
relativa, toda vez que el propio apartado del precepto que
comentamos reconoce la competencia exclusiva del Estado
en la protección contra la expoliación y exportación de di-
cho patrimonio.

Por lo que se refiere a las restantes competencias sobre

dicho patrimonio, deben realizarse las siguientes preci-
siones:

1. El apartado 19 del artículo 10 del Proyecto de Estatuto

del País Vasco no limita, en principio, la actuación de la
Comunidad Autónoma a aquellos elementos del patrimonio
que regula que radiquen o que tengan interés para la Co-
munidad Autónoma Vasca.

Falta en la redacción del Proyecto la prevención estable-

cida en el artículo 148, 1, 16 de la Constitución, que limi-
taba en principio la Competencia de las Comunidades Au-
tónomas al «patrimonio monumental de Interés de la Co-
munidad Autónoma».

— 133 —
 Sin embargo, debe interpretarse el precepto en el senti-
do de que se tratará de aquellos elementos del patrimonio
histórico, artístico, monumental, arqueológico y científico
que radiquen en el territorio a que se extiende la compe-
tencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco y que
a su vez tengan «interés» para la Comunidad Vasca.

2. Respecto de aquellos elementos del patrimonio artís-

tico, cultural, histórico, monumental y arqueológico que no
sólo tengan interés para la Comunidad Autónoma Vasca,
sino que además tengan un valor fundamental respecto de
la cultura nacional española, no cabe admitir competencias
exclusivas de la Comunidad Autónoma del País Vasco, ha-
bida cuenta dei deber que impone al Estado el artículo 149,
párrafo 2 de la Constitución, deber que supone una actitud
constante del mismo al servicio de la cultura que impide
que en este ámbito existan comportamientos estancos en
los que el Estado ve vedada su intervención.

3. Finalmente, debe considerarse que el apartado 19 del

artículo 10 del Proyecto de Estatuto de Autonomía del País
Vasco consigna como exclusivas competencias sobre el pa-
trimonio histórico, arqueológico y científico, tipos de patri-
monio que no menciona el artículo 149, párrafo 1, número 28
de la Constitución; sin embargo, el patrimonio artístico y
el arqueológico pueden considerarse subsumidos en el pa-
trimonio «cultural» a que alude el artículo 149, 1, 28 de
la Constitución; en este sentido, sólo cabría considerar
como innovación del artículo 10 del Proyecto de Estatuto
de Autonomía del País Vasco la inclusión del patrimonio
científico.

¿Puede, sin embargo, considerarse que la competencia

sobre el patrimonio científico corresponde en exclusiva a
la Comunidad Autónoma?

En principio parece que el tenor del artículo 44, párra-

fo 2 de la Constitución es contrario a esta posibilidad; di-
cho precepto establece que «Los poderes públicos promo-

— 134 —
verán la ciencia y la investigación científica y técnica en
beneficio del interés general». El interés general a que alu-
de la Constitución es el interés general de todos los es-
pañoles, y en este sentido resulta difícil admitir que la
Comunidad Autónoma Vasca pueda tener competencias ex-
clusivas sobre los jrutos de la investigación científica rea-
lizada en el País Vasco; sería ésta una de las materias en
las que el interés general a que alude el artículo 44, párra-
fo 2 de la Constitución, exigiría, de conformidad con lo
prevenido en el párrafo 3 del artículo 151 de la misma, que
el Estado dictase leyes que armonizaran las disposiciones
normativas dictadas por la Comunidad Autónoma; en su
consecuencia, también en este Ambito quiebra la preten-
dida exclusividad de las competencias asignadas a la Co-
munidad Autónoma.

f) Archivos, bibliotecas y museos que no sean de titu-

laridad estatal (art. 10, núm. 20).

Inicialmente, en el texto remitido a la Comisión Consti-

tucional y publicado en el Boletín Oficial de las Cortes el
día 12 de junio de 1979, el apartado que comentamos con-
fería a la Comunidad Autónoma del País Vasco, competen-
cia exclusiva sobre «Archivos, bibliotecas, museos...» (ar-
tículo 10, núm. 19).

El Proyecto de Estatuto adolecía de una vaguedad total,

toda vez que no especificaba si se extendía la competencia
de la Comunidad Autónoma a los Archivos, Bibliotecas y
Museos de titularidad estatal.

El Informe de la Ponencia modificó la redacción y varió

la numeración del precepto, especificando que la compe-
tencia exclusiva asumida por la Comunidad autónoma se
reducía a aquellos Archivos, Bibliotecas y Museos «que no
sean de titularidad estatal».

El precepto en su redacción actual supone una mejora

técnica notable sobre la redacción de su antecedente his-
tórico inmediato, el artículo 4 del Estatuto de 4 de octubre

— 135 —
de 1936, en el cual el País Vasco se encargaba de los
servicios de «Bellas Artes, Archivos, Museos, Bibliotecas
y Tesoro Artístico».

Sin embargo, debe matizarse que la competencia de la

Comunidad Autónoma Vasca tiene una doble limitación en
este ámbito; se ejercerá sobre museos, archivos y biblio-
tecas que no sean de titularidad estatal, pero, además, di-
chos elementos deberán estar ubicados en el territorio de
las actuales provincias de Alava, Guipúzcoa y Vizcaya y
Navarra (en el caso de que esta última decida su incorpo-
ración a la Comunidad Autónoma del País Vasco).

Precisada así la competencia de la Comunidad Autónoma

del País Vasco, debe destacarse que este artículo respeta
el tenor del artículo 149, número 1, apartado 28 de la Cons-
titución, que establece la competencia exclusiva del Estado
sobre los museos, bibliotecas y archivos de titularidad es-
tatal; igualmente, el Proyecto de Estatuto de Autonomía no
intenta atribuir a la Comunidad Autónoma competencia al-
guna en la gestión de estos archivos, museos y bibliotecas
estatales, toda vez que dicha gestión corresponde al Estado
transferirlo o delegarlo a través de leyes orgánicas, en la
forma establecida por el párrafo 24 del artículo 150 de la
Constitución.

Por último, debe recordarse que dada la trascendencia

que para la cultura tienen estos centros, la intervención
del Estado en este sector por imperativo del párrafo 2 del
tantas veces citado artículo 149 de la Constitución, no
puede ser descartada, lo que evidencia que aunque la Co-
munidad Autónoma sea la fundamentalmente encargada de
regular este sector, no puede invocar la exclusividad de
competencias que defectuosamente proclama el artículo 10
del Proyecto de Estatuto de Autonomía.

g) Espectáculos (art. 10, núm. 38).

Este precepto tiene su antecedente en el artículo 8 del

Estatuto del País Vasco del año 1936, en cuyo apartado 9.°

— 136 —
se encomendaba al País Vasco la función ejecutiva de la
legislación del Estado en materia de espectáculos públicos.

El actual apartado 38 del artículo 10, ampliando notoria-

mente las facultades de la Comunidad Autónoma del País
Vasco, confiere a la misma competencia exclusiva en ma-
teria de espectáculos.

Para analizar la constitucionalidad o inconstitucionalidad

de este apartado, debe considerarse que los espectáculos
tienen una doble faceta:

1. Por una parte, tienen un aspecto cultural; basta para

ello considerar la importancia del teatro, conciertos, pelícu-
las cinematográficas, ballet, e t c . .

2. Desde otro punto de vista, constituyen uno de los me-

dios de comunicación social.

Esta dualidad de facetas impide excluir en la regulación

de este sector la intervención del Estado, tanto porque el
Estado tiene competencias concurrentes en todo caso con
las Comunidades Autónomas por imponerlo así el tenor
del reiterado artículo 149, párrafo 2 de la Constitución, en
lo que se refiere a la vertiente cultural que tengan o pue-
dan tener los espectáculos; como porque, considerada su
faceta de medios de comunicación social, el artículo 149,
número 1, apartado 27 de la Constitución considera com-
petencia exclusiva del Estado la facultad de dictar normas
básicas del régimen de todos los medios de comunicación
social, por lo cual a las Comunidades Autónomas sólo les
corresponderían facultades de desarrollo y ejecución, pero
en ningún caso facultades legislativas y ejecutivas.

Por ello, debe considerarse que hubiese sido más acer-

tada una redacción análoga a la del Estatuto de 1936, toda
vez que en su redacción actual, como casi todos los apar-
tados que hemos analizado del artículo 10, la anticonstitu-
cionalidad del precepto es manifiesta.

— 137 —
 D) Materias culturales en las que la Comunidad Autó-
noma asume únicamente la ejecución de la legislación
del Estado

El artículo 12 del Proyecto de Estatuto de Autonomía del

País Vasco enumera las materias en las que la Comunidad
Autónoma del País Vasco asume la ejecución de la legisla-
ción del Estado; entre ellas sólo tiene vinculación con la
materia objeto de nuestro estudio la consignada en su
apartado 4.° relativa a la «propiedad intelectual e indus-
trial».

Esta atribución únicamente de la competencia ejecutiva

deriva de la circunstancia de que el artículo 149, número 1,
apartado 9 de la Constitución considera competencia exclu-
siva del Estado la legislación sobre la propiedad intelectual
e industrial.

La constitucional ¡dad del precepto es evidente, toda vez

que el Estado sólo goza de competencia exclusiva en ma-
teria de legislación sobre esta materia, luego la ejecución
de dicha legislación es perfectamente asumible por las Co-
munidades Autónomas.

E) Enseñanza

El artículo 16 del Proyecto de Estatuto de Autonomía, en

la redacción con que fue publicado en el Boletín Oficial de
las Cortes Generales, el 12 de junio de 1979, disponía:

1. «Corresponde al País Vasco la competencia exclusiva

en materia de enseñanza en todos sus niveles y especiali-
dades, incluida la formación profesional, sin otra limitación
que el respeto a los principios contenidos en el artículo 27
de la Constitución; asumiendo el País Vasco el cumplimien-
to de las obligaciones que dicho precepto impone a los
poderes públicos, de acuerdo con las normas básicas que,
en garantía de tal cumplimiento, se dicten a tenor del nú-
mero 30 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución.

— 138 —
 2. Los títulos académicos y profesionales que hayan de
tener validez en todo el territorio del Estado se obtendrán,
expedirán y homologarán en la forma regulada por el Es-
tado.

3. Los poderes públicos vascos garantizan el derecho a

la educación de todos los ciudadanos y la participación de-
mocrática en la organización, gestión y control de la en-
señanza en los términos que establezca una Ley del Parla-
mento Vasco.»

Con el Informe de la Ponencia Conjunta el precepto vio

alterada su redacción en el siguiente modo:

Artículo 16: «En aplicación de lo dispuesto en la Dispo-

sición adicional primera de la Constitución, es de la com-
petencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco la en-
señanza en toda su extensión, niveles y grados, modalida-
des y especialidades, sin perjuicio del artículo 27 de la
Constitución y leyes orgánicas que lo desarrollen, de las
facultades que atribuye al Estado el artículo 149, 1, 30 de
la misma y de la alta inspección necesaria para su cum-
plimiento y garantía.»

Con esta misma redacción figura este artículo redactado

en el dictamen que sobre el Proyecto de Estatuto de Au-
tonomía para el País Vasco emitió la Comisión Constitu-
cional del Congreso de los Diputados, con la asistencia de
una Delegación de la Asamblea de Parlamentarios Vascos y
que publicó el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 1
de agosto de 1979.

En la primitiva redacción del artículo 16 se conculcaba

en cierto modo el artículo 27 de la Constitución, toda vez
que el País Vasco asumía con carácter exclusivo todas las
competencias que el artículo 27 asignaba a los poderes
públicos, lo que suponía marginar al Estado, a quien se re-
ducía al papel de dictar las normas básicas para desarrollar
el artículo 27 de la Constitución, privándole de sus facul-
tades de inspección del sistema educativo, así como de las

— 139 —
demás facultades que en virtud del deber de servicio a la
cultura, establecido en el párrafo 2 del artículo 149 de la
Constitución, debe el Estado asumir en este ámbito con-
creto.
En base a éstas y otras consideraciones, el actual artícu-
lo 16 del Proyecto de Estatuto no menciona la competencia
sobre enseñanza de la Comunidad Autónoma como exclu-
siva, sino que atribuye a la Comunidad Autónoma del País
Vasco la competencia sobre la enseñanza sin adjetivarla.

El artículo 16, para fundar esta asunción de competen-

cias, invoca la Disposición Adicional primera de la Consti-
tución; esta disposición establecía que «La Constitución
ampara y respeta los derechos históricos de los territorios
forales».

La actualización general de dicho régimen foral se lleva-

rá a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de
los Estatutos de Autonomía.

En el marco de los antecedentes históricos de esta com-

petencia que asume la Comunidad Autónoma del País Vas-
co, debe destacarse que el artículo 4.° del Estatuto de 1936
únicamente consignaba las facultades de crear y sostener
centros docentes, siempre que su orientación y cuidados se
ciñese imperiosamente a lo prevenido en el artículo 48 de
la Constitución de 1931.

El actual artículo 16 del Proyecto amplía notoriamente

estas facultades; la Comunidad Autónoma del País Vasco,
de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la
Constitución, podrá:

— Crear centros docentes (art. 27, núm. 6).

— Inspeccionar y homologar dichos centros (art. 27, nú-
mero 8).
— Ejecutar y desarrollar las normas básicas que el Es-
tado dicte en desarrollo del artículo 27 de la Consti-
tución (art. 149, núm. 1, ap. 30).

— 140 —
 — Garantizar el derecho de los padres a elegir para sus
hijos la formación religiosa y moral acorde con sus
convicciones.

Sin embargo, en el ejercicio de estas competencias so-

bre la enseñanza, debe destacarse que la Comunidad Au-
tónoma está sujeta a tres límites:

a) No puede vulnerar las normas contenidas en el ar-

tículo 27 de la Constitución.

b) Tampoco puede transgredir las normas básicas que,

en uso de las competencias exclusivas conferidas al Esta-
do por el artículo 149, 1, 30 de la Constitución, dicte éste
para desarrollar el artículo 27 de la misma, a fin de garan-
tizar el cumplimiento de los poderes públicos (Comunida-
des Autónomas incluidas) en esta materia.

c) Finalmente, debe considerarse que constituye com-

petencia exclusiva del Estado «la regulación de las condi-
ciones de obtención, expedición y homologación de títulos
académicos y profesionales» (art. 149, 1, 30), por lo cual,
sin perjuicio de las competencias que asuma la Comunidad
Autónoma en relación con la programación y estructuración
de la enseñanza en el País Vasco, deberá limitarse en esta
materia a ejecutar las disposiciones estatales.
Esta prevención para homogeneizar los niveles de cono-
cimientos y hacer efectivo el principio de igualdad ante la
ley que establece el artículo 14 de la Constitución, no
es una novedad de nuestra Constitución, toda vez que el
artículo 49 de la Constitución de 1931 y el artículo 4 del
Estatuto Vasco de 1936 contenían un sistema análogo.

F) Medios de comunicación social

El Proyecto de Estatuto de Autonomía del País Vasco, pu-

blicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 12
de junio de 1979 y remitido para su tramitación a la Co-
misión Constitucional, regulaba los medios de comunica-
ción social en el artículo 19, estableciendo:

— 141 —
 1. «Corresponde al País Vasco el desarrollo legislativo
y la ejecución de la legislación básica del Estado en materia
de prensa, radio y televisión y, en general, de todos los
medios de comunicación social.

2. El País Vasco podrá disponer y crear sus propios

medios de comunicación social, para el cumplimiento de
sus fines.»
Sometido este artículo al estudio de la Ponencia Conjun-
ta, en el curso del mismo se presentaron los siguientes
votos particulares:

a) Los ponentes señores Benegas, Guerra, Martín To-

val, Zapatero, Aguíriano, Maturana, Múgica, Bandrés y Solé
Tura, mantuvieron como voto particular, frente al texto apro-
bado por la Ponencia Conjunta, la siguiente redacción del
artículo 19:
«Artículo 19.1. Corresponde al País Vasco el desarrollo
legislativo y la ejecución de las normas básicas del Estado
en materia de medios de comunicación social, respetando
en todo caso lo que dispone el artículo 20 de la Constitu-
ción y la necesaria coordinación, a efectos de ejecución
con la del Estado.
2. Las instituciones comunes del País Vasco podrán re-
gular, crear y mantener su propia televisión, radío y pren-
sa y, en general, todos los medios de comunicación social
para el cumplimiento de sus fines.»
b) Los mismos ponentes antedichos, para el caso de
que no prosperara el voto particular anterior, mantuvieron
como voto particular la sustitución en el texto aprobado
por la Ponencia Conjunta del término «reglamentación» por
la palabra «legislación» en el actual apartado 2 del ar-
tículo 19.
Con este segundo voto particular se pretendía evitar que
el Estado pudiera imponer sus derechos sobre las normas
emanadas del Parlamento Vasco relativas al desarrollo de
la legislación básica del Estado en este sector.

— 142 —
 La redacción que dio la Ponencia Conjunta al artículo que
comentamos fue la siguiente:

«Artículo 19.1. Corresponde al País Vasco el desarrollo

legislativo de las normas básicas del Estado en materia de
medios de comunicación social, respetando en todo caso lo
que dispone el artículo 20 de la Constitución.

2. La ejecución en las materias a que se refiere el pá-

rrafo anterior se coordinará con la del Estado, con respecto
a la reglamentación específica aplicable a los medios de
titularidad estatal.

3. De acuerdo con lo dispuesto en el párrafo 1 de este

artículo, el País Vasco podrá regular, crear y mantener su
propia televisión, radio y prensa y, en general, todos los
medios de comunicación social para el cumplimiento de
sus fines.»

El texto aprobado por la Comisión Constitucional del

Congreso de los Diputados, con la asistencia de una dele-
gación de la Asamblea de Parlamentarios Vascos y que pu-
blicó el Boletín Ofificial de las Cortes Generales el 1 de
agosto de 1979, es idéntico al establecido en el Informe de
la Ponencia, ya que los votos particulares formulados res-
pecto del mismo no fueron tomados en consideración.

Para comprender el alcance de las competencias que

este precepto atribuye a la Comunidad Autónoma del País
Vasco en materia de medios de comunicación social, resul-
ta preciso distinguir tres supuestos diferentes:

a) Respecto de los medios de comunicación social de

titularidad estatal que radiquen en el País Vasco, parece
en principio que la Comunidad Autónoma del País Vasco
carece de competencias, ya que éstas se regirán por las
normas básicas que dicte el Estado (art. 149, 1, 27); la
organización y el control parlamentario de los mismos por
imperativo de lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 20
de la Constitución, se regulará mediante ley dictada por

— 143 —
las Cortes Generales, y el País Vasco deberá respetar la
reglamentación específica aplicable a los mismos (par. 2
del art. 19 del Proyecto); el uso de la palabra reglamenta-
ción, implica que no sólo las leyes, sino los Decretos y
Ordenes Ministeriales que dicte el Estado para regular la
organización y funcionamiento de los medios de comunica-
ción social de titularidad estatal, en su desarrollo deberán
ser respetados por la Comunidad Autónoma del País Vasco.

b) Respecto de los medios de comunicación de titula-

ridad privada, el País Vasco desarrollará las normas básicas
dictadas por el Estado en materia de medios de comunica-
ción social; dicho desarrollo deberá respetar el contenido
del artículo 20 de la Constitución, esto es, reconociendo el
derecho a la libre expresión de ideas y pensamientos, y a
la libre comunicación de información veraz, derechos que
no deberán restringirse mediante ningún tipo de censura
previa.

En el desarrollo de estas normas básicas, la Comunidad

Autónoma deberá coordinarse con la actuación estatal; la
redacción del párrafo segundo del artículo 19 del Proyecto
de Estatuto de Autonomía del País Vasco es poco precisa,
pero la interpretación que resulta más verosímil es la que
apunta a que la Comunidad Autónoma del País Vasco de-
berá desarrollar su actividad legislativa en este sector, a
medida que el Estado vaya dictando las normas básicas que
regulen los medios de comunicación social, debiendo en
dicho desarrollo normativo tener en cuenta las reglamenta-
ciones del Estado, tanto respecto de los medios de comu-
nicación social de titularidad estatal, que deberá respetar,
como las reglamentaciones de los medios de comunicación
social de titularidad privada, que el Estado dicte en aque-
llos territorios que no hayan optado por regímenes auto-
nómicos, o que habiendo optado por ellos sus Estatutos no
contemplen competencias de las Comunidades Autónomas
sobre los medios de comunicación social; esta prevención
se dirige a que la regulación de los medios de comunica-

— 144 —
ción social sea lo más armónica posible entre las regiones
y nacionalidades españolas, a fin de garantizar la mayor
igualdad jurídica factible.
c) Con relación a los medios de comunicación estatal,
cuya titularidad corresponda al País Vasco en su calidad de
Comunidad Autónoma, el párrafo 3." del artículo 19 del Pro-
yecto de Estatuto de Autonomía consigna como facultades
del País Vasco:
1. La libre creación de medios de comunicación social
para el cumplimiento de sus fines; ello es consecuencia di-
recta de lo prevenido en el párrafo 1 del artículo 20 de la
Constitución.
2. La facultad de regular por sí misma dichos medios de
comunicación social.
En relación con esta segunda facultad, deben realizarse
dos precisiones:
1. La regulación de dichos medios deberá tener presen-
te las normas básicas dictadas por el Estado, en uso de
las facultades que le reconoce el número 27 del apartado 1
del artículo 149 de la Constitución, según se deduce del
propio párrafo 3 del artículo 19 del Proyecto, en relación
con el párrafo 1 del mismo, así como lo dispuesto en el
artículo 20 de la Constitución.

2. Cuando la propia Comunidad Autónoma sea titular de

más de un medio de comunicación social, debe tenerse
presente que, como ente público que es, deviene aplicable
lo prevenido en el párrafo tercero del artículo 20 de la
Constitución, que dispone:
«La ley regulará la organización y control parlamentario
de los medios de comunicación social dependientes del Es-
tado o de cualquier ente público y garantizará el acceso a
dichos medios de los grupos sociales y políticos y significa-
tivos, respetando el pluralismo de la sociedad y de las di-
versas lenguas de España.»

— 145 —
 Este precepto determina, pues, la existencia de faculta-
des de organización y control sobre los medios de comu-
nicación social que corresponden a las Cortes Generales,
aún en el supuesto de que la titularidad de los medios de
comunicación social corresponda al País Vasco.

III.
Podemos concluir nuestro examen de la cultura en el Pro-
yecto de Estatuto de Autonomía del País Vasco, destacando
que en una primera fase de su gestación el Proyecto trata-
ba de asumir competencias exclusivas en las materias de
interés cultural más destacado que se contenían en su ar-
tículo 10.

La negociación realizada fuera del marco parlamentario,

entre el Gobierno y los representantes de los parlamenta-
rios vascos, hasta llegar a un «consenso» en la redacción
del Proyecto, introdujo determinados perfeccionamientos
en la redacción y recortó las competencias asumidas por
la Comunidad Autónoma del País Vasco, teniendo en cuenta
en algunos supuestos los imperativos constitucionales con-
tenidos en el artículo 149, párrafos 1 y 2.

Sin embargo, la propia celeridad de unas negociaciones

maratonianas ha conducido a unas imprecisiones técnico-
jurídicas evidentes. Supuesto que la cultura es un ámbito
en que dado el tenor del párrafo 2 del artículo 149 de la
Constitución, las competencias deben ser concurrentes en-
tre el Estado y las Comunidades Autónomas, concurrencia
cuya defensa está magistralmente defendida por el senador
De la Cierva en la enmienda que hemos transcrito en otro
apartado de este estudio, resulta de todo punto contradic-
torio que las competencias fundamentales sobre las mate-
rias relativas a la cultura, y sobre la cultura en sí misma
considerada, se hayan encuadrado en el seno de un artículo
cuyo encabezamiento establece la competencia exclusiva
sobre las materias que a continuación detalla.

— 146 —
 Esta formulación puede conducir a frecuentes conflictos
de competencias en el orden cultural, conflictos en los que
la Comunidad Autónoma hará valer la prevalencia de las
normas dictadas por ella en base al tenor del artículo 21
del Estatuto, y el Estado actuará del mismo modo, fundán-
dose en el contenido del párrafo 3 del artículo 149 de la
Constitución.

Todos estos problemas, que presumiblemente obligarán

a la actuación frecuente del Tribunal Constitucional, se ha-
brían soslayado si las materias relativas a la cultura se
hubieran encuadrado en un artículo separado, cuya rúbrica
hubiese sido la de «competencias concurrentes».

Los restantes artículos del Proyecto de Estatuto de Au-

tonomía, relativos a sectores culturales concretos, tienen
una mayor precisión técnico-jurídica y una coherencia su-
perior con la Constitución, lo que evidentemente conducirá
a una menor conflictividad en las materias por ellos re-
guladas.

— 147 —
 CAPITULO IX

EL PROYECTO DE ESTATUTO
DE AUTONOMIA DE CATALUÑA

I- Introducción
Cataluña es otra de las regiones que ha manifestado su
voluntad de constituirse en Comunidad Autónoma. Al igual
que en el caso del País Vasco, por haber plebiscitado afir-
mativamente en el pasado un proyecto de Estatuto de Au-
tonomía y contar al tiempo de promulgarse la vigente Cons-
titución Española con un régimen provisional de Autonomía,
se ha acogido a lo dispuesto en la Disposición Transitoria
Segunda de la Constitución y, por haberlo acordado así sus
órganos preautonómicos superiores por mayoría absoluta,
ha procedido inmediatamente en la forma establecida en
el apartado 2 ° del artículo 148.

Este régimen especial supone, por una parte, que este

Estatuto no se limita a la asunción de las competencias
que se establecen en el artículo 148, párrafo 1 de la Con-
titución, sino que, en principio, puede comprender cualquier
competencia que no venga atribuida en exclusiva al Estado
en el artículo 149 de la Constitución. Por otra parte, implica
un régimen especial de elaboración del Proyecto de Estatu-
to que no se rige por lo prevenido en los artículos 143 y 151,
párrafo 1 de la Constitución, sino por lo establecido en el
Párrafo 2.° de este último precepto, lo que implica que sólo
hay necesidad de practicar un referéndum para que el Cuer-
po electoral apruebe el texto del Estatuto, pero no es pre-

— 149 —
ciso el referéndum que precisan otras Comunidades Autó-
nomas para que sea ratificada la iniciativa del proceso au-
tonómico.
El Proyecto de Estatuto de Autonomía de Cataluña tiene
su antecedente histórico en el Estatuto aprobado por Ley
de 15 de septiemb^ de 1932, si bien frente al exiguo nú-
mero de artículos de éste (18 y una Disposición Transitoria)
el Proyecto actual cuenta con cincuenta y siete artículos,
siete Disposiciones Adicionales y ocho Transitorias.
Los hitos fundamentales del proceso de gestación del
Proyecto de Estatuto han sido los siguientes:
A) El 12 de junio de 1979 se publicó el Texto del Pro-
yecto de Estatuto de Autonomía de Cataluña en el Boletín
Oficial de las Cortes Generales.
B) El 25 de junio de 1979 expiró el plazo para presentar
los motivos de desacuerdo a dicho Proyecto.
C) El 6 de agosto de 1979 la Ponencia Conjunta emitió
su informe sobre el Proyecto, informe que, junto con los
votos particulares presentados en el curso del estudio por
la Ponencia y mantenidos para su defensa ante la Comisión,
fue publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales
el 11 de agosto de 1979.
D) El 13 de agosto de 1979 la Comisión Constitucional
del Congreso de los Diputados, con la asistencia de una
delegación de la Asamblea de Parlamentarios Catalanes,
emitió el dictamen sobre el Estatuto de Autonomía que
prevé el apartado 2 del párrafo 2.° del artículo 151 de la
Constitución.
E) El 24 de agosto de 1979, dicho dictamen fue publica-
do en el Boletín Oficial de las Cortes Generales.
F) En la actualidad, el texto aprobado está pendiente
de ser sometido al referéndum del cuerpo electoral de las
provincias comprendidas en el ámbito territorial del pro-
yectado Estatuto, tal y como previene el apartado 3 del pá-
rrafo 2.° del artículo 151 de la Constitución, referéndum

— 150 —
que ha sido convocado para el próximo 25 de octubre (Real
Decreto-ley 14/1979 de 14 de septiembre).
El Proyecto de Estatuto Catalán, cuya tramitación parla-
mentaria comenzó simultáneamente con la del Proyecto de
Estatuto de Autonomía del País Vasco, ha visto demorada
su tramitación respecto de la de esta última, habida cuenta
de que la negociación para la búsqueda de un «consenso»
sobre los textos autonómicos se ha realizado fuera del mar-
co parlamentario entre el Gobierno y los representantes de
las Asambleas de Parlamentarios Vascos y Catalanes, ha-
biendo tenido lugar en primer término las negociaciones
del Proyecto de Estatuto Vasco.
Como comentamos al analizar el Proyecto de Estatuto de
Autonomía del País Vasco —y veremos a lo largo del pre-
sente capítulo de este estudio—, al analizar el Proyecto
de Estatuto de Autonomía Catalán el Gobierno ha intentado
todo tipo de malabarismos para conseguir que los textos
autonómicos no pudieran ser tachados de anticonstitucio-
nales, en unas negociaciones en las que, por las filtraciones
recogidas en la prensa nacional, la flexibilidad parece que
brillaba por su ausencia, siendo sustituida por interpreta-
ciones jurídicas ambivalentes de los textos aprobados por
consenso que permitían a ambas partes negociadoras con-
siderarse vencedoras de una negociación en la que no de-
berían haber existido vencedores ni vencidos, sino el desa-
rrollo técnico-jurídico de una Constitución aprobada por el
pueblo español mayoritariamente y que todas las partes
negociadoras deberían haber tenido como guía fundamental,

II. Análisis de los distintos artículos del Proyecto de

Estatuto de Autonomía Catalán que regulan materias
relativas a la cultura
A) El artículo 3 del Proyecto
Este artículo dispone:
«Artículo 3.1. La lengua propia de Cataluña es el Ca-
talán.

— 151 —
 2. El idioma catalán es el oficial de Cataluña, así como
también lo es el castellano oficial en todo el Estado español.

3. La Generalidad garantizará el uso normal y oficial

de los dos idiomas, adoptará las medidas necesarias para
asegurar su conocimiento y creará las condiciones que per-
mitan alcanzar su plena igualdad en lo que se refiere a los
derechos y deberes de los ciudadanos de Cataluña.

4. El habla aranesa será objeto de enseñanza y de es-

pecial respeto y protección.»

Este artículo es análogo al artículo 6 del Proyecto del

Estatuto Vasco y tiene su antecedente en el artículo 2 del
Estatuto de Cataluña de 1932. Dicho precepto establecía:

«El idioma catalán es, como el castellano, lengua oficial

en Cataluña.»

Para las relaciones oficiales de Cataluña en el resto de

España, así como para la comunicación entre las autorida-
des del Estado y las de Cataluña, la lengua oficial será el
castellano. Toda disposición o resolución oficial dictada den-
tro de Cataluña deberá ser publicada en ambos idiomas.
La notificación se hará también en la misma forma, caso
de solicitarlo la parte interesada.

Dentro del territorio catalán, los ciudadanos, cualquiera

que sea su lengua materna, tendrán el derecho a elegir el
idioma oficial que prefieran en sus relaciones con los tri-
bunales, autoridades y funcionarios de todas clases, tanto
de la Generalidad como de la República.

A todo escrito o documento que se presente ante los

Tribunales de Justicia redactado en lengua catalana, deberá
acompañarse su correspondiente traducción castellana, si
así lo solicita alguna de las partes.

Los documentos públicos autorizados por los fedatarios

en Cataluña podrán redactarse indistintamente en castella-
no o catalán; y, obligadamente, en una u otra lengua, a pe-

— 152 —
tición de parte interesada. En todos los casos, los respec-
tivos fedatarios públicos expedirán en castellano las copias
que hubieren de surtir efecto fuera del territorio catalán.»

El artículo del Estatuto de 1932, notoriamente más amplio

que el del actual proyecto, tiene un enfoque distinto, trata
de asegurar la cooficialidad de lenguas, pero partiendo de
la base de que nadie tiene por qué conocer las dos len-
guas, y en base a ello articula los medios para que la igno-
rancia de una lengua no suponga menoscabo de los derechos
del ciudadano.

El artículo 3 del Proyecto de Estatuto de Autonomía ac-

tual tiene una óptica distinta; trata de asegurar que todos
los ciudadanos de Cataluña conozcan el catalán al igual que
el castellano; esta pretensión conecta con el espíritu del
párrafo tercero del artículo 3.° de la Constitución, en el
que se considera la riqueza de las distintas modalidades
lingüísticas de España como un patrimonio cultural que será
objeto de especial respeto y protección.

Ahora bien, no es sólo la Generalidad la que garantizará

el uso normal y oficial de los dos idiomas y adoptará las
medidas necesarias para asegurar su conocimiento; tam-
bién el Estado, al servicio de la cultura, como previene el
párrafo 2 del artículo 149 de la Constitución, está obligado
a proteger y respetar las lenguas autóctonas por su carác-
ter de patrimonio cultural; y al realizar la programación
general de la enseñanza que impone el párrafo 5 del artícu-
lo 27 de la Constitución, ha de articular el tratamiento nor-
mativo específico adoptado a cada Comunidad Autónoma,
para incorporar la lengua autóctona al sistema de enseñan-
za; en este sentido, debe destacarse que el Real Decreto
2092/1978 reguló la incorporación de la lengua catalana al
sistema de enseñanza en Cataluña.

La novedad que contiene el Proyecto de Estatuto de Au-

tonomía de Cataluña es la inclusión, junto a la lengua cata-
lana oficial, de la protección de la lengua aranesa, a quien

— 153 —
si bien no se le da carácter oficial a nivel provincial, sí se
asegura su enseñanza, respeto y protección, en cumpli-
miento de lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 3.° de
la Constitución.

No puede considerarse novedad, sin embargo, en el Pro-

yecto de Estatuto de Autonomía de Cataluña, lo prevenido
en el párrafo 4.° de su artículo 27, párrafo que complementa
la normativa del uso de la lengua catalana contenida en el
artículo 3 del Proyecto. El párrafo 4.° del artículo 27 dis-
pone:

«Por ser el catalán patrimonio de otros territorios y co-

munidades, además de los vínculos y correspondencia que
mantengan las instituciones académicas y culturales, la
Generalidad podrá solicitar del Gobierno que celebre y pre-
sente, en su caso, a las Cortes Generales, para.su autori-
zación, los tratados o convenios que permitan el estableci-
miento de relaciones culturales con los Estados donde se
integren o residan aquellos territorios y comunidades.»

Este precepto es totalmente idéntico al párrafo 5.° del

artículo 6.° del Proyecto de Estatuto de Autonomía del País
Vasco, por lo cual podemos dar aquí por reproducidos los
comentarios realizados al analizar dicho precepto en el ca-
pítulo anterior.

B) Los problemas derivados del artículo 9 del Proyecto

Este precepto contenido en el título I del Proyecto de

Estatuto de Autonomía (en el cual se regulan las compe-
tencias de la Generalidad) detalla las materias sobre las
cuales la Generalidad tiene competencia exclusiva.

Con carácter previo se pueden formular a este artículo

del proyecto las mismas objeciones que expusimos al ana-
lizar el artículo 10 del Proyecto de Estatuto de Autonomía
del País Vasco, objeciones que se centraban en la consi-
deración de la imposibilidad genérica que tenían las Co-

— 154 —
munidades Autónomas para asumir competencias exclusi-
vas, imposibilidad que se acentuaba notoriamente, dado el
tenor del párrafo 2 del artículo 149 de ia Constitución,
cuando el área sobre la que se proyectaban las competen-
cias la constituía la cultura.

Como exponíamos al estudiar el Proyecto de Autonomía

del País Vasco, en el terreno cultural las competencias se-
rán siempre concurrentes entre el Estado y las Comunida-
des Autónomas, excepto en aquellos sectores en los que
la Constitución atribuye al Estado competencias exclusivas.

Lo que no cabe admitir en ningún caso es que un Esta-

tuto proclame la exclusividad de competencias de una Co-
munidad Autónoma en materia de cultura, lo que implica
una transferencia tácita de competencias que correspon-
dían al Estado en favor de la Comunidad Autónoma en
cuestión. La transferencia o delegación de facultades esta-
tales la regula la Constitución en su artículo 150, párrafo 2,
exigiendo para la misma una ley orgánica; ahora bien, las
transferencias en materia cultural por vía de inclusión de
competencias en el Estatuto no es admisible por los si-
guientes argumentos:

Primero: Porque los Estatutos sólo pueden atribuir a las

Comunidades Autónomas materias contenidas en el artícu-
lo 148, algunas de las contenidas en el artículo 149 (aque-
llas respecto de las que se prevean facultades de desarrollo
legislativo o gestión en favor de las Comunidades Autóno-
mas) y las no previstas en el artículo 149; ahora bien, la
cultura es una facultad prevista en el artículo 149, recono-
ciendo la concurrencia como regla general (art. 149, párra-
fo 2) y excepcionalmente la exclusividad de competencias
en ciertas materias (art. 149, párrafo 1), lo que evidencia
que los Estatutos no pueden incluirlo como competencia
exclusiva de la Comunidad Autónoma, transfiriendo tácita-
mente a la misma competencias exclusivas y concurrentes
del Estado.

— 155 —
 Segundo: Porque el Estatuto, aunque tenga naturaleza
jurídica de ley orgánica, no tiene la misma condición que
las leyes orgánicas a que se refiere el párrafo segundo del
artículo 150 de la Constitución, toda vez que el procedi-
miento de elaboración de unos y otros es radicalmente
distinto. Igualmente distinto es el procedimiento para su
modificación, toda vez que en tanto el Estado no puede
derogar unilateralmente un Estatuto, sí puede, en cam-
bio, derogar una ley orgánica o revocar las competencias
transferidas mediante la misma. Asimismo, en las leyes
orgánicas de transferencia se establecen potestades direc-
tas de control por el Estado de la actuación de las Comu-
nidades Autónomas que no se contienen en los Estatutos.

Tercero: Porque el párrafo 3 del artículo 149 de la Cons-

titución concede vía libre a las Comunidades Autónomas
para que sus Estatutos abarquen las materias no atribuidas
al Estado expresamente por la Constitución, precepto que
interpretado a sensu contrario, implica que aquellas mate-
rias, que la Constitución atribuye directamente al Estado,
no son susceptibles de ser auto-transferidas por medio de
los Estatutos.

Todas estas razones conducen a la conclusión de que

los Estatutos de Autonomía no son cauce jurídico idóneo
para operar el trasvase de competencias que prevé el ar-
tículo 150, párrafo 2; por lo cual, será precisa en todo caso
una ley orgánica dictada con posterioridad a la aprobación
del Estatuto, para que el Estado, unilateral y discrecional-
mente, efectúe transferencias o delegaciones de las com-
petencias que constitucionalmente le correspondan, ley or-
gánica que detallará los elementos de control que se ar-
ticulen.

La falta de idoneidad de los Estatutos de Autonomía para

actuar las transferencias previstas en el artículo 150, pá-
rrafo 2 de la Constitución, unida a la pluralidad de argu-
mentos expuestos al tratar del precepto análogo contenido
en el Proyecto de Estatuto de Autonomía del País Vasco,

— 156 —
nos permiten tachar de anticonstitucional el tenor del ar-
tículo 9 del Proyecto de Estatuto de Autonomía de Cata-
luña.

Sin perjuicio de esta afirmación de principio debemos

destacar que existen dos normas dentro del Proyecto de
Estatuto de Autonomía de Cataluña que desvirtúan parcial-
mente esta inicial «exclusividad» de competencias:

a) La disposición adicional quinta del Proyecto de Es-

tatuto de Autonomía dispone:

«Atendida la vocación cultural de Cataluña, el Estado y

la Generalidad considerarán en ella el servicio de la cultura
como deber y atribución esencial, de acuerdo con lo pre-
visto en el apartado 2 del artículo 149 de la Constitución,
y por ello colaborarán en sus acciones para el fomento y
desarrollo del patrimonio cultural común, en sus diferentes
expresiones lingüísticas y modalidades.

En el marco de esta colaboración se facilitará la comuni-

cación cultural con otras comunidades autónomas y provin-
cias, prestando especial atención a todas aquellas con las
que Cataluña hubiese tenido particulares vínculos históri-
cos, culturales o comerciales.»

Este precepto se contradice abiertamente con el tenor

del artículo 9 y singularmente con el apartado 4 del mismo;
en efecto, para el artículo 9 la «cultura» es una materia
sobre la que la Generalidad tiene competencia exclusiva;
para la disposición transitoria quinta del Proyecto de Es-
tatuto de Autonomía el servicio de la cultura es atribución
esencial tanto de la Generalidad como del Estado, y ambas
colaborarán en sus acciones para el fomento y desarrollo
del patrimonio cultural común. La referencia a un patrimo-
nio cultural común parece apuntar a que al menos en el
ámbito de la cultura española el Proyecto de Estatuto de
Autonomía de Cataluña reconoce que existe un ámbito
de competencias concurrentes; subsistirá entonces única-
mente el problema de si la cultura catalana se engloba en

— 157 —
un patrimonio cultural común o si, por el contrario, cons-
tituye un ámbito separado en el que la Generalidad tendrá
competencias exclusivas. El tenor de la propia disposición
adicional quinta, que habla del desarrollo del «patrimonio
cultural común en sus diferentes expresiones lingüísticas
y modalidades», apunta a la consideración del patrimonio
cultural común como un concepto amplio que englobaría
todas las culturas regionales que no son sino facetas de
una idea superior integrativa constituida por la cultura co-
mún española.

Teniendo en cuenta estas ideas, se relativiza notable-

mente la pretendida exclusividad de competencias procla-
mada por el Proyecto de Estatuto de Autonomía de Ca-
taluña.

b) El párrafo segundo del artículo 25 del Proyecto, tam-

bién relativiza el alcance del artículo 9 de la misma dis-
posición.

En su redacción original, este precepto, bajo el número

24, disponía: «En el ejercicio de sus competencias exclu-
sivas corresponde a la Generalidad la potestad legislativa,
la función ejecutiva y la potestad reglamentaria.

Las competencias de ejecución de la Generalidad com-

portan en todo caso la potestad reglamentaria y la admi-
nistración, incluida la inspección.»

En el Informe de la Ponencia y en el Dictamen de la

Comisión Constitucional del Congreso, este precepto vio
alterada su redacción y numeración, pasando a constituir
el artículo 25 del Proyecto y estableciendo:

Artículo 25, párrafo 2: «En el ejercicio de sus competen-

cias exclusivas, corresponde a la Generalidad, según pro-
ceda, la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la
función ejecutiva, incluida la inspección...»

La variación del contenido del precepto ha sido sustan-

cial, y tiene el alcance básico de posibilitar la existencia

— 158 —
de competencias exclusivas sobre una materia reducida a
la función ejecutiva, a la potestad reglamentaria, a las fun-
ciones ejecutivas y reglamentarias simultáneamente o ex-
tensivas a las tres potestades, legislativas, reglamentarias
y ejecutivas. Cabe, pues, desde el punto de vista del Esta-
tuto, que en una materia sobre la que la Generalidad tenga
«competencia exclusiva», el Estado pueda tener potestad
legislativa e incluso reglamentaria, lo cual minimiza aún
más la pretendida y anticonstitucional exclusividad de com-
petencias de las Comunidades Autónomas, en el caso de
Cataluña.
Supuesto que hemos defendido, por una parte, la imposi-
bilidad de asunción de competencias exclusivas culturales
por parte de la Generalidad, y que por otra parte hemos
subrayado cómo en el fondo del Estatuto late la idea de
la concurrencia de competencias en este ámbito, resulta
evidente que lo dispuesto en el artículo 26 del Proyecto de
Estatuto de Autonomía de Cataluña («En materia de la com-
petencia exclusiva de la Generalidad, el derecho catalán es
aplicable en su territorio con preferencia a cualquier otro»),
no será aplicable en la solución de los conflictos de com-
petencia que surjan entre el Estado y la Generalidad en
el área cultural, sino que regirá (como expusimos al tratar
el problema análogo planteado al tratar el Proyecto de Es-
tatuto de Autonomía del País Vasco) la norma general con-
tenida en el párrafo 3.° del artículo 149 de la Constitución.

Formuladas estas consideraciones previas, a continuación

Podemos analizar profundamente los distintos apartados del
artículo 9 del Proyecto de Autonomía, que son de interés
Para el objeto de nuestro estudio.
a) El párrafo cuarto del artículo 9.°: en este precepto
se establece la competencia exclusiva de la Generalidad de
Cataluña sobre la «cultura».
Esta norma es análoga al apartado 17 del artículo 10 del
Proyecto de Estatuto de Autonomía del País Vasco, con la
diferencia fundamental de omitirse en el Proyecto de Esta-

— 159 —
tuto de Autonomía de Cataluña la fórmula «sin perjuicio de
lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 149 de la Cons-
titución», que sí está contenido en el Proyecto de Estatuto
de Autonomía del País Vasco.
La omisión de dicha fórmula evidencia que, en su tenor
literal, el citado párrafo vulneraría abiertamente el artícu-
lo 149 de la Constitución, toda vez que encomendar a la
Generalidad la totalidad de las competencias sobre la cul-
tura no supone otra cosa que excluir la acción del Estado
en este sector.
Inicialmente, el precepto que comentamos contenía una
redacción distinta; en el texto publicado en el Boletín Ofi-
cial de las Cortes de 12 de junio de 1979, el párrafo 4 del
artículo 9 establecía la competencia exclusiva de la Gene-
ralidad de Cataluña sobre «Política cultural y de los sec-
tores artísticos, fundaciones culturales y política del libro».

La Ponencia, en su Informe, y la Comisión Constitucional

dieron al precepto su actual redacción, si bien debe desta-
carse que si, inicialmente, el Proyecto de Estatuto de Au-
tonomía de Cataluña parece configurar el ámbito de la
cultura como un sector de la competencia exclusiva de la
Comunidad Autónoma de Cataluña, el tenor de la Disposi-
ción Transitoria Quinta —tal y como comentamos con an-
terioridad— altera sustancialmente el planteamiento y es-
tablece la concurrencia de competencias entre el Estado y
la Generalidad, por lo que se refiere al desarrollo y fomento
del patrimonio cultural, así como se reconoce el juego de
lo prevenido en el párrafo 2.° del artículo 149 de la Cons-
titución.

Ello no obstante, debe considerarse que el apartado 4.°

del artículo 9.° tiene una defectuosa redacción, desde un
punto de vista técnico-Jurídico, y un contenido anticonsti-
tucional si se le considera con independencia de lo preve-
nido en la Disposición Adicional Quinta, que si bien podrá
invocarse por los defensores de la constitucionalidad global
del Proyecto de Estatuto de Autonomía de Cataluña, no es

— 160 —
óbice para que el artículo 9.°, apartado 4.°, viole abierta-
mente lo prevenido en el artículo 149 de la Constitución
y su contenido; sistemáticamente, habría de haberse inte-
grado en un precepto (inexistente en el Proyecto de Esta-
tuto de Autonomía Catalán) que regulase las materias sobre
las que Estado y Generalidad ostentasen competencias con-
currentes.

Finalmente debe destacarse que en los artículos 11 y 12

del Estatuto de Cataluña de 1932, que regulaban las mate-
rias sobre las que la Generalidad ostentaba competencias
exclusivas legislativas y ejecutivas, no se mencionaba en
absoluto la cultura.

b) El párrafo quinto del artículo 9.°: dispone este apar-

tado que la Generalidad de Cataluña tiene competencia
exclusiva sobre «Patrimonio histórico, artístico, monumen-
tal, arquitectónico, arqueológico y científico, sin perjuicio
de lo que dispone el número 28 del apartado 1 del artícu-
lo 149 de la Constitución».

En el texto publicado en el Boletín Oficial de las Cortes

el 12 de junio de 1979, el precepto tenía una redacción aná-
loga, excepto por lo que se refiere al patrimonio paisajís-
tico que era incluido en el Proyecto y que posteriormente
fue eliminado por el Informe de la Ponencia.

La Ponencia, en su Informe, dio al precepto su redacción

actual. Contra el mismo, el señor Fraga Iribarne, del grupo
parlamentario Coalición Democrática, formuló voto particu-
lar postulando la supresión del adjetivo «científico».

En relación con este precepto, deben reiterarse las con-

sideraciones realizadas al analizar el apartado 19 del artícu-
lo 10 del Proyecto de Estatuto de Autonomía del País Vasco,
toda vez que resulta absurdo tipificar una materia como de
la exclusiva competencia de la Generalidad y dentro del
propio precepto reconocer la competencia exclusiva del
Estado respecto de la defensa del patrimonio cultural, ar-
tístico y monumental contra la exportación y expoliación.

— 161 —
 Por otra parte, son aplicables a este apartado todas las
consideraciones formuladas para sostener la imposibilidad
de asunción de competencias exclusivas por las Comuni-
dades Autónomas, imposibilidad que por lo que se refiere
a estas materias se acentúa, habida cuenta de los impera-
tivos contenidos en el párrafo 2 del artículo 149 de la Cons-
titución y en la Disposición Adicional Quinta del Proyecto
de Estatuto de Autonomía de Cataluña:

c) El apartado 6.° del artículo 9.° del Proyecto: se esta-

blece en este apartado la competencia exclusiva de la Ge-
neralidad de Cataluña sobre:

«Archivos, bibliotecas, museos, hemerotecas y demás

centros de depósito cultural que no sean de titularidad es-
tatal. Conservatorios de música y servicios de Bellas Artes
de interés para la Comunidad Autónoma.»

En la redacción inicial de este artículo del Proyecto de

Estatuto de Autonomía publicada en el Boletín Oficial de
las Cortes Generales el 12 de junio de 1979, el apartado
que comentamos establecía la competencia exclusiva de
la Generalidad sobre:

«Archivos, bibliotecas, museos e instituciones similares

que no sean de titularidad estatal; conservatorios de músi-
ca y servicios de Bellas Artes.»

Este precepto era técnicamente más pobre que el actual,

toda vez que, si bien recogía el criterio de la titularidad,
respetando así lo prevenido en el artículo 149, apartado 1,
número 28 de la Constitución (que establecía la competencia
exclusiva del Estado sobre museos, bibliotecas y archivos
de titularidad estatal), no recogía el criterio del interés
establecido en el párrafo 15 del apartado 1 del artículo 148
de la misma; por otra parte, el texto actual es más preciso
en la enumeración de las materias de competencia exclu-
siva de la Generalidad, ya que en lugar de la expresión
«instituciones similares», en exceso genérica, alude a las
hemerotecas y «demás centros de depósito cultural».

— 162 —
 En el Informe de la Ponencia Conjunta, publicado en el
Boletín Oficial de las Cortes Generales el 11 de agosto de
1979, se dio al precepto la redacción actual que hemos
transcrito.

Contra el texto de este apartado aprobado por la Ponen-

cia, el señor Fraga Iribarne, del grupo parlamentario Coali-
ción Democrática, formuló voto particular proponiendo la
siguiente redacción:

«Archivos, bibliotecas, museos y hemerotecas y otros

centros de depósito cultural, salvo el Archivo de la Corona
de Aragón y los demás que sean de titularidad estatal.»

El voto particular del señor Fraga Iribarne se inspiraba

claramente en el artículo 7.° del Estatuto de Cataluña, apro-
bado por Ley de 15 de septiembre de 1932, en cuyo párrafo
segundo se disponía:

«La Generalidad se encargará de los servicios de Bellas

Artes, museos, bibliotecas, conservación y monumentos y
archivos, salvo el de la Corona de Aragón.»

La finalidad del voto particular del señor Fraga Iribarne

(que no fue tenido en cuenta en el dictamen que sobre el
Estatuto de Autonomía para Cataluña emitió la Comisión
Constitucional del Congreso de los Diputados, con la asis-
tencia de una delegación de la Asamblea de Parlamentarios
Catalanes, y que fue publicado en el Boletín Oficial de las
Cortes Generales el día 24 de agosto de 1979), era la de
destacar que pese al interés que pudiera tener para la
Comunidad Autónoma catalana el Archivo de la Corona de
Aragón, éste mantendría su condición actual y correspon-
diéndole al Estado la competencia exclusiva sobre el mis-
mo, de conformidad con lo prevenido en el número 28 del
apartado 1.° del artículo 149 de la Constitución. Esta opor-
tunidad de mantener la titularidad estatal de este archivo
se funda en que el mismo contiene los fondos documentales
relativos a una entidad política histórica inexistente en la
actualidad, y que en su día estuvo compuesta por una plu-

— 163 —
ralidad de territorios, algunos de los cuales se encuentran
integrados en la actual Comunidad Autónoma Catalana,
otros en provincias españolas distintas de las catalanas e
incluso algunos en naciones extranjeras. No se trata, pues,
de un archivo que contenga fondos documentales que afec-
ten únicamente a las cuatro provincias que integran la Co-
munidad Autónoma Catalana, por lo cual tiene un carácter
de archivo supraterritorial, siendo de todo punto lógico que
su titularidad corresponda al Estado, a quien igualmente le
incumbirán las competencias exclusivas sobre dicho archi-
vo, conforme a lo prevenido en el artículo 149, número 1,
apartado 28 de la vigente Constitución.

Como tal archivo de titularidad estatal, más adelante tra-

taremos de nuevo de los problemas que plantea en el marco
del Proyecto de Estatuto de Autonomía para Cataluña, el
Archivo de la Corona de Aragón.

d) El apartado 7 ° del artículo 9 ° del Proyecto de Esta-

tuto de Autonomía de Cataluña: esta norma establece la
competencia exclusiva de la Generalidad en materia de
«Investigación, sin perjuicio de lo que dispone el número 15
del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución. Las Aca-
demias que teñan su sede central en Cataluña».

Inicialmente, en el texto del Proyecto publicado en el

Boletín Oficial de las Cortes Generales el día 12 de junio
de 1979 no se consignaba la competencia de la Generalidad
sobre las Academias. Este segundo elemento del aparta-
do 7.° fue incluido por el Informe de la Ponencia, debiendo
destacarse que el señor Fraga Iribarne formuló voto par-
ticular al presente apartado, postulando su supresión; voto
particular que no fue tomado en consideración por la Co-
misión Constitucional del Congreso de los Diputados, que
mantuvo la redacción resultante del Informe de la Ponencia.

El apartado 7.° del artículo 9.° establece la competencia

exclusiva de la Generalidad sobre dos materias claramente
diferenciadas, respecto de las cuales hay que destacar que

— 164 —
el Estatuto del año 1932 no le había atribuido en su día
facultades algunas.

Respecto de la Investigación —primera de las materias

sobre la que la Generalidad asume un ámbito exclusivo de
competencia—, debe destacarse que el Proyecto de Esta-
tuto, respetuoso con lo dispuesto en la Constitución espa-
ñola (art. 149, 1, 15), reconoce la competencia exclusiva del
Estado respecto del fomento y coordinación general de la
Investigación científica y técnica. Resulta por ello, como en
tantos otros apartados del artículo que comentamos, que
el Proyecto proclama la exclusividad de competencias so-
bre una materia para, acto seguido, reconocer competen-
cias exclusivas sobre sectores parciales de la misma a un
ente distinto de aquel, cuya competencia exclusiva total, ha
proclamado previamente. Las competencias en materias de
Investigación, pues, se conceden paralelamente por la Cons-
titución al Estado (art. 149, 1, 15) y las Comunidades Autó-
nomas (art. 148, 1, 17), lo cual es lógico, dado que las com-
petencias en este sector van destinadas al fomento del
desarrollo científico-tecnológico, siendo esencialmente su-
perponibles, por lo que ordinariamente no será éste un
sector donde se produzcan conflictos de competencias.

Ello no obstante, si la Generalidad actuase en contra de

los planes dictados por el Estado dirigidos a coordinar y
fomentar la Investigación, la consecuencia de la actual re-
dacción del artículo 9.°, sería la posible invocación, por la
Generalidad, del artículo 26 del Proyecto de Estatuto de
Autonomía, como norma de referencia para la solución del
eventual conflicto de competencias.

Sin embargo, la circunstancia de que el Texto Constitu-

cional asigne al Estado competencias exclusivas en este
sector (art. 149, 1, 15), así como el reconocimiento conte-
nido en el propio apartado que comentamos, relativo a que
la asunción de competencias por parte de la Generalidad
se efectúa «sin perjuicio» de lo dispuesto en el artículo 149,
apartado 1, número 15 de la Constitución, conducen a la

— 165 —
evidente conclusión de considerar que el Tribunal Constitu-
cional, para resolver estos eventuales conflictos, aplicará,
en su caso, lo prevenido en el párrafo 3.° del artículo 149
de la Constitución, por lo cual, la normativa aplicable con
preferencia sería la estatal.

Por lo que se refiere a las academias «que tengan su

sede central en Cataluña» —segunda de las materias sobre
las que el apartado 7 ° del artículo 9 confiere competencias
exclusivas a la Generalidad—, deben hacerse dos preci-
siones:

1. La primera precisión que debe formularse se refiere

al hecho de la falta de mención de las academias en la
Constitución, al regular las competencias exclusivas del Es-
tado en el artículo 149, apartado 1.

Tampoco menciona expresamente las academias el artícu-

lo 148, al regular las competencias asumibles por las Co-
munidades Autónomas. En su consecuencia, debe estimarse
que la mención en el Proyecto de Estatuto Catalán de esta
competencia tiene su base legal en lo prevenido en el pá-
rrafo 3 ° del artículo 149 de la vigente Constitución.

2. Sin perjuicio de lo anterior, debe hacerse una consi-

deración complementaria; el Proyecto de Estatuto condicio-
na la competencia exclusiva de la Generalidad sobre las
academias a la circunstancia de que éstas tengan su sede
central en Cataluña, criterio que no cabe estimar como
acertado en absoluto, toda vez que cabe perfectamente
imaginar el establecimiento de academias en Cataluña con
sede central o única dentro de su ámbito territorial, y que,
sin embargo, desarrollen su actividad sobre toda la cultura
nacional, en cuyo caso no cabría excluir la competencia
estatal (art. 149, par. 2 de la Constitución, y Disposición
adicional quinta del Proyecto de Autonomía de Cataluña);
por ello habría sido más acertado utilizar como criterio di-
ferencial el del interés tal y como se efectúa en el apar-
tado 6 ° del artículo 9 del Proyecto.

— 166 —
 e) El apartado 18 del artículo 9 del Proyecto de Esta-
tuto de Autonomía de Cataluña establece la competencia
exclusiva de la Generalidad sobre la «artesanía».
Este artículo no plantea problemas específicos y debe-
mos reiterar las ideas que manifestamos al analizar el apar-
tado 14 del artículo 148 de la Constitución.
Unicamente cabe destacar que la competencia sobre la
artesanía se recoge expresamente en el Proyecto de Esta-
tuto de Autonomía de Cataluña, mientras que en el Proyec-
to de Estatuto del País Vasco (art. 10) no se contiene refe-
rencia alguna sobre esta materia.

f) El apartado 24 del artículo 9 del Proyecto de Estatuto

de Autonomía de Cataluña: en él se establece la competen-
cia exclusiva de la Generalidad sobre «Fundaciones y Aso-
ciaciones de carácter docente, cultural, artístico, benéfico
asistencial y similares, que desarrollen principalmente sus
funciones en Cataluña».
Este precepto es sustancialmente idéntico al apartado 13
del artículo 10 del Proyecto de Estatuto de Autonomía del
País Vasco y, en su consecuencia, le son aplicables al mis-
mo todas las ideas expuestas en el capítulo anterior al ana-
lizarlo.
Unicamente debe destacarse que en el Proyecto de Esta-
tuto publicado en el Boletín Oficial de las Cortes el día 12
de junio de 1979 no se daba la misma redacción a este
apartado, sino que bajo el número 26 del artículo 9 se re-
gulaba la «Asistencia y servicios sociales», así como las
«Fundaciones de Beneficencia y de asistencia», y bajo el
número 4 del mismo artículo se regulaban las «Fundaciones
culturales».
Fue, pues, la Ponencia en su Informe la que unificó en
un solo apartado todos los tipos de fundaciones y asocia-
ciones, concretando la competencia de la Generalidad so-
bre las que desarrollen principalmente sus funciones en
Cataluña.

— 167 —
 Frente al texto propuesto en el Informe de la Ponencia, el
señor Fraga Iribarne formuló un voto particular, proponien-
do su inclusión en el artículo 10 del Proyecto, con la fina-
lidad de que en esta materia la Generalidad sólo tuviese
competencias referidas a su desarrollo legislativo en el
marco de la legislación básica del Estado, y en los térmi-
nos establecidos en ella. El voto particular del señor Fraga
Iribarne tenía sólido apoyo en la Constitución, habida cuen-
ta de que el régimen jurídico de las fundaciones, como ex-
pusimos al analizar el precepto análogo del Proyecto de
Estatuto de Autonomía del País Vasco, es una materia de
derecho civil, y como tal podría estar incluida entre las
competencias atribuidas en exclusiva al Estado (art. 149,
1, ap. 8), sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas
tuviesen la facultad de desarrollar la legislación dictada por
el mismo.

La Comisión Constitucional del Congreso, en su Dictamen,

no tuvo en cuenta este voto particular, y mantuvo la redac-
ción dada a este apartado en el Informe de la Ponencia.

g) El apartado 31 del artículo 9 del Proyecto: en él se

establece la competencia exclusiva de la Generalidad en
materia de espectáculos, y es aplicable al mismo todo lo
que se expuso en el capítulo anterior al analizar el artícu-
lo 10, número 38 del Proyecto de Estatuto de Autonomía
del País Vasco.

h) Finalmente, el apartado 34 del artículo 9 del Proyecto

considera competencias exclusivas las que se atribuyan en
el Estatuto expresamente con ese carácter, así como las
que con el mismo carácter y mediante ley orgánica sean
ulteriormente transferidas por el Estado.

Dentro del Estatuto no se atribuye ninguna competencia

más relativa a la cultura con carácter exclusivo. Resulta
igualmente previsible que el Estado no incurrirá en el error
técnico de tipificar como exclusiva las competencias que
transfiera o delegue mediante la ley orgánica que prevé el

— 168 —
artículo 151 de la Constitución, toda vez que la exigencia
contenida en el precepto constitucional citado, relativa a la
necesaria previsión en la ley orgánica de transferencia de
las formas de control que se reserve el Estado, evidencia
meridianamente que la competencia transferida o delegada
no tiene carácter exclusivo en ningún caso.

C) Las materias en las que la Generalidad asume única-

mente la ejecución de la legislación del Estado

El artículo 11 del Proyecto de Estatuto de Autonomía de

Cataluña regula, en sus apartados 3 y 7, dos de estas ma-
terias, de interés para el objeto de nuestro estudio:

a) El apartado 3 establece que a la Generalidad le co-

rresponderá la ejecución de la legislación del Estado en
materia de propiedad intelectual e industrial.

Este precepto es sustancialmente idéntico al apartado 4

del artículo 12 del Proyecto de Estatuto de Autonomía del
País Vasco, y, por tanto, es aplicable a éste, todo lo expues-
to al analizar aquél.

b) Mayor interés tiene el análisis del apartado 7. Este

apartado encomienda a la Generalidad la ejecución de la
legislación del Estado en materias de «museos, archivos y
bibliotecas de titularidad estatal, cuya ejecución no se re-
serve el Estado».

Este precepto en el texto del proyecto de Estatuto, pu-

blicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 12
de junio de 1979, aparecía desprovisto de la cláusula «cuya
ejecución no se reserve el Estado», cláusula que fue aña-
dida en el curso de las negociaciones entre Gobierno y
Parlamentarios y que supone una defectuosa redacción gra-
matical y lógica del precepto.

En efecto, leído de corrido, el precepto, en su actual re-

dacción, establece:

— 169 —
 «Corresponde a la Generalidad la ejecución de la legis-
lación del Estado en materia de museos, archivos y biblio-
tecas de titularidad estatal, cuya ejecución no se reserve
el Estado.»

Mucho más adecuado hubiese sido una redacción alter-

nativa que dispusiera que correspondía a la Generalidad la
ejecución de la legislación del Estado en materia de mu-
seos, archivos y bibliotecas de titularidad estatal, excepto
en aquellos supuestos en que el Estado se hubiese reser-
vado la misma.

Al margen de este reparo de forma se debe formular una

objeción de fondo a este apartado; en efecto, el mismo su-
pone en la práctica una transferencia de funciones reali-
zada por vía estatutaria fuera del cauce establecido en el
apartado 2 ° del artículo 150 de la Constitución. Tipificada
como exclusiva la competencia del Estado sobre los archi-
vos, museos y bibliotecas de titularidad estatal, en el nú-
mero 28 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución,
sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades
Autónomas, ello no supone sino que la gestión de estos
elementos es una cuestión transferible por su propia natu-
raleza, pero será el ente titular del elemento el que dis-
crecionalmente decidirá o no si transfiere la gestión del
mismo, pero nunca estará legitimado el receptor de las
competencias gestoras, para por vía de su inclusión en un
Estatuto de Autonomía recabarlas unilateralmente.

Establecida esta precisión, debemos abordar dos cuestio-

nes que se plantean en relación con las materias reguladas
en este apartado:

a) La primera cuestión la constituye la problemática del

Archivo de la Corona de Aragón. Dado el tenor del artícu-
lo 11, apartado 7 del Proyecto, a la Generalidad le corres-
pondería la ejecución de la legislación sobre el mismo, salvo
que el Estado expresamente se la hubiese reservado. Sin
embargo, el Proyecto llega más lejos, y así su disposición

— 170 —
adicional segunda establece expresamente que «Mediante
la correspondiente norma del Estado y bajo la tutela de
éste, se creará y regulará la composición y funciones de
un Patronato del Archivo de la Corona de Aragón, en el
que tendrán participación preeminente la Generalidad de
Cataluña, otras Comunidades Autónomas y provincias en
su caso».

Esta disposición adicional segunda no tiene en cuenta las

ideas expresadas anteriormente relativas a que correspon-
diendo la titularidad del Archivo de la Corona de Aragón
al Estado, será el mismo Estado el que podrá acordar la
delegación de la gestión y, en su caso, determinará la com-
posición y funciones del órgano gestor; el Proyecto de Es-
tatuto, sin embargo, establece un Patronato en el que la
Participación preeminente corresponderá a la Generalidad,
otras Comunidades Autónomas y provincias. La composi-
ción de este Patronato era distinta en el texto del Proyecto
publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales el 12
de junio de 1979, que establecía: «Sin perjuicio de lo que
disponen el apartado 2 del artículo 26 y el apartado 10 del
artículo 11 de este Estatuto, se constituirá un Patronato in-
tegrado paritariamente por representantes de la Generali-
dad y de otros poderes públicos del Estado interesados, y
encargado de la gestión del Archivo de la Corona de Ara-
gón», ya que de acuerdo con esta redacción la Generalidad,
que no es la única interesada, dispondría de un 50 por 100
de los puestos del Patronato, en tanto que el Estado y las
restantes Comunidades se repartirán los restantes.

En la redacción actual se supera la representación pari-

taria, pero la disposición adicional segunda establece que
la participación preeminente corresponderá a la Generali-
dad, otras Comunidades Autónomas y provincias, lo que
parece indicar que el Estado estará minoritariamente repre-
sentado, lo que no parece lógico, habida cuenta de tratarse
de un archivo cuya titularidad le corresponde y cuyo interés
para la cultura nacional es evidente.

— 171 —
 Por otra parte, el elevado número de integrantes del Pa-
tronato que postula el Proyecto y las dificultades eviden-
tes que para su reunión se plantearán, dado que los patro-
nos provendrán de diversas regiones y provincias, condu-
cen a prever la escasa eficacia de un Patronato así consti-
tuido. Sería, pues, deseable que el Estado no cediese la
gestión del Archivo de la Corona de Aragón, conducta ésta
que además de ser constitucionalmente lícita —en base a
lo dispuesto en los artículos 149, número 1, apartados 28 y
150, párrafo 2 de la vigente Constitución— tiene su prece-
dente histórico en el artículo 7 del Estatuto de 1932.

Afortunadamente, en el marco de la negociación realiza-

da entre el Gobierno y los parlamentarios catalanes, se lo-
graron eliminar los apartados segundo y tercero de la dis-
posición adicional segunda, en la que resultaba especial-
mente conflictivo el apartado segundo, que disponía:

«Corresponderá a la Generalidad la gestión de los fondos

documentales que no provienen del antiguo Archivo Real y
que se refieren a la historia de Cataluña.»

De haber prosperado este apartado se hubiera dado lu-

gar a una doble gestión en el marco del Archivo de la Co-
rona de Aragón: un Patronato paritario gestionaría los fon-
dos procedentes del antiguo Archivo Real; la Generalidad,
por su parte, gestionaría los fondos documentales que no
provinieran del antiguo Archivo Real y que se refiriesen a
la historia de Cataluña. Doble gestión que, de haberse lle-
vado a cabo, hubiese sembrado el caos administrativo en
el seno del Archivo, al coexistir en unos mismos locales
funcionarios, directivos y medios materiales sujetos a dis-
tinto régimen.

b) La segunda cuestión la plantean las bibliotecas de

titularidad estatal.

El artículo 149, número 1, apartado 28 de la Constitución

prevé que su gestión pueda corresponder a las Comunida-
des Autónomas; en este sentido, debe destacarse que en

— 172 —
reciente Real Decreto 2209/1979, de 7 de septiembre, sobre
transferencia de competencias de la Administración del
Estado a la Generalidad de Cataluña en materia de Agricul-
tura, Cultura, Educación, Instituto Nacional de Urbanización
y Trabajo, se aborda en el artículo 7.° el problema de la
gestión de las bibliotecas, distinguiendo dos supuestos dis-
tintos:

1) Las Bibliotecas Públicas Provinciales de Barcelona

(incluida la Fonoteca Provincial Aneja), Gerona, Lérida y
Tarragona: respecto de ellas se establece que se regirán
por un Patronato común a todas, en el que se integrarán,
paritariamente, representantes de la Administración del Es-
tado y de la Generalidad de Cataluña.
2) Las restantes bibliotecas estatales enclavadas en el
ámbito territorial de la Generalidad: respecto de las cuales
se transfieren a la Generalidad todas las competencias que
correspondían a la Administración del Estado relativas a la
gestión de las mismas.
El Real Decreto de transferencia de competencias se ins-
pira en el mayor o menor interés de las bibliotecas para
las culturas española y catalana, entendiendo que el inte-
rés que manifiestamente tienen para la primera de ellas
las Bibliotecas Públicas Provinciales no aconseja que la
Generalidad asuma totalmente la gestión de la misma, sino
que, en atención al acentuado interés que para la cultura
catalana tienen, se estructura un Patronato de composición
mixta en el que la representación paritaria de Estado y
Generalidad asegurarán un equilibrio beneficioso en la ges-
tión de dichas bibliotecas, que repercutirá favorablemente
en su funcionamiento al servicio de su mejor conocimiento,
tanto de la cultura catalana como de la española, de las
que la primera forma parte fundamental.

D) La enseñanza
El artículo 15 del Proyecto de Estatuto de Autonomía es-
tablece:

— 173 —
 «Es de la competencia plena de la Generalidad la regu-
lación y administración de la enseñanza en toda su exten-
sión, niveles y grados, modalidades y especialidades, en
el ámbito de sus competencias, sin perjuicio de lo dispues-
to en el artículo 27 de la Constitución y leyes orgánicas,
que conforme al apartado primero del artículo 81 de la mis-
ma lo desarrollen, de las facultades que atribuye al Estado
el número 30 del apartado 1 del artículo 149 de la Cons-
titución, y de la alta inspección necesaria para su cumpli-
miento y garantía.»
En su redacción original el texto del Proyecto era radi-
calmente distinto, siendo su contenido el siguiente:
« 1 . Corresponde a la Generalidad el cumplimiento de las
obligaciones que el artículo 27 de la Constitución impone
a los poderes públicos y, en particular, la competencia ex-
clusiva en materia de enseñanza a todos los niveles, de
acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto.
2. Los títulos académicos y profesionales que deban te-
ner validez en todo el territorio español se obtendrán, ex-
pedirán y homologarán de acuerdo con las condiciones que
establezca el Estado.
3. Corresponde a la Generalidad la competencia exclu-
siva en materia de colegios profesionales y ejercicio de
profesiones tituladas sin perjuicio de lo que dispone el
artículo 139 de la Constitución.»
Esta redacción inicial del precepto que comentamos ex-
cluía totalmente la acción del Estado sobre la enseñanza,
toda vez que configuraba como exclusiva la competencia de
la Generalidad sobre dicho sector; las funciones que el
artículo 27 de la Constitución encomendaba a los poderes
públicos en sus apartados 5, 8 y 9, podrían ejercitarse úni-
camente por la Generalidad. Ello suponía conculcar el es-
píritu del artículo 27 de la Constitución, que expresamente
utilizaba el término «poderes públicos» para denotar que
en el sector de la enseñanza, por su conexión con la cul-
tura, las competencias serían siempre, en todo caso, con-

— 174 —
currentes entre Administración del Estado y Comunidades
Autónomas, dada la importancia que esta función supone
para el acceso a la cultura y la imposibilidad constitucio-
nal de excluir un papel activo del Estado en cuanto se rela-
cione directa o indirectamente con la cultura, en base al
tenor del tantas veces citado párrafo 2 ° del artículo 149 de
la Constitución.
La Ponencia, en su Informe, dio al texto la redacción que
tiene en la actualidad, el cual hemos transcrito literalmente,
y en el que lo más destacable es la sustitución del tér-
mino «competencias exclusivas» por la locución «compe-
tencias plenas», un tanto ambiguo pero que permite que el
artículo 15 no Dueda ser tachado de anticonstitucionalidad.
Contra la redacción dada a este artículo por la Ponencia,
el señor Barrera Costa, de la Delegación de la Asamblea de
Parlamentarios de Cataluña, formuló voto particular al tex-
to aprobado por las ponencias conjuntas del artículo 15,
proponiendo el mantenimiento del texto correlativo del pro-
yecto original; voto que no fue tenido en cuenta por la
Comisión Constitucional del Congreso al emitir su dic-
tamen.
El actual artículo 15 del Proyecto de Autonomía de Ca-
taluña tiene un contenido y una redacción prácticamente
idénticos a los del artículo 16 del Proyecto de Estatuto de
Autonomía del País Vasco, por lo cual las ideas que se
formularon al analizar aquél son totalmente aplicables a
éste, por lo que no las reiteraremos en este momento, re-
mitiéndonos a lo expuesto en el capítulo anterior.

Unicamente podemos destacar que este artículo tiene su

antecedente histórico en el artículo 7 del Estatuto de 1932,
que regulaba la enseñanza en términos similares.

E) Los medios de comunicación social

En el proyecto Inicial del Estatuto de Autonomía de Ca-
taluña, el artículo 10, número 1, apartado 7, disponía sucin-
tamente:

— 175 —
 «En el marco de la legislación básica del Estado, corres-
ponde a la Generalidad el desarrollo legislativo y la ejecu-
ción de las siguientes materias:

7) Prensa, radio, televisión y, en general, medios de

comunicación social.»

La Ponencia, en su Informe, y la Comisión Constitucional

del Congreso integraron este apartado del artículo 10 en
el artículo 16 y le dieron la siguiente redacción:

«Artículo 16.1. En el marco de las normas básicas del

Estado, corresponde a la Generalidad el desarrollo legisla-
tivo y la ejecución del régimen de Radiodifusión y Televi-
sión en los términos y casos establecidos en la ley que
regule el Estatuto jurídico de la Radio y la Televisión.

2. Igualmente le corresponde, en el marco de las nor-

mas básicas del Estado, el desarrollo legislativo y la eje-
cución del régimen de prensa y, en general, de todos los
medios de comunicación social.

3. En los términos establecidos en los apartados ante-

riores de este artículo, la Generalidad podrá regular, crear
y mantener su propia televisión, radio y prensa y, en gene-
ral, todos los medios de comunicación social para el cum-
plimiento de sus fines.»

El párrafo tercero del artículo 16 del Proyecto de Esta-

tuto de Autonomía de Cataluña tiene redacción idéntica al
párrafo 3 del artículo 19 del Proyecto de Estatuto de Auto-
nomía del País Vasco, por lo que cabe dar por reproducidos
los comentarios formulados a este últirno.

En sus párrafos 1 y 2, el Estatuto de Autonomía de Ca-

taluña, reconociendo que el artículo 149, 1, 27 confiere al
Estado la facultad exclusiva de dictar las normas básicas
del régimen de los medios de comunicación social, se limi-
ta a establecer que la Comunidad Autónoma desarrollará
dichas normas básicas. A diferencia del Proyecto de Esta-
tuto del País Vasco no se contiene la prevención relativa

— 176 —
a que en dicho desarrollo legislativo habrá de observarse lo
prevenido en el artículo 20 de la Constitución. Tampoco
contiene el Proyecto de Estatuto Catalán un párrafo tan
confuso como el segundo del artículo 19 del Proyecto de
Estatuto de Autonomía del País Vasco.

El actual artículo 16 del Proyecto de Estatuto tiene su

antecedente en el artículo 5 del Estatuto de 1932, en el
cual la Generalidad asumía la facultad de ejecutar la legis-
lación del Estado en materia de «régimen de prensa» (apar-
tado 8) y «radiodifusión, salvo el derecho del Estado a
coordinar los medios de comunicación en todo el país y
a instalar servicios propios de radiodifusión y ejercitar la
inspección de los que funcionen por concesión de la Gene-
ralidad».

III. Valoración del contenido del Proyecto de Estatuto de

Autonomía de Cataluña en el área cultural
El proyecto catalán, al igual que el del País Vasco, ado-
lece en este sector de una evidente falta de imaginación;
se limita a proyectarse sobre las materias enumeradas en
los artículos 27, 148 y 149, y trata de recabar, con carácter
exclusivo, no sólo las competencias sobre las materias que
la Constitución considera propias de las Comunidades Au-
tónomas sino, incluso, sobre las que se configuran como
de la exclusiva competencia del Estado.

Al margen de los defectos de técnica jurídica que supone

el pretender asumir las Comunidades Autónomas compe-
tencias exclusivas en materia de cultura (materia ésta tra-
tada In extenso en este capítulo y en el anterior), la gran
objeción que debe formularse a este proyecto de Estatuto
y al del País Vasco es la falta de imaginación que han
evidenciado sus redactores. La cultura, los sectores cultu-
rales, las acciones en pro de la creación de condiciones
vitales que permitan el desarrollo de la creatividad del indi-
viduo no se agotan en los artículos 148 y 149 de la Cons-

— 177 —
titución; los redactores de los proyectos se han esforzado
más en arrancar al Estado competencias que éste ostenta-
ba, que en recabar para las Comunidades Autónomas com-
petencias no asumidas por éste, con la grave consecuencia
de que estas materias y sectores, por no haberse recogido
en los proyectos de Estatuto de Autonomía, corresponde-
rán al Estado en virtud de su competencia residual (artícu-
lo 149.3] y seguirán en su actual situación de abandono.

Los Estatutos podrán haber intentado volcar la actuación

de las Comunidades Autónomas sobre aquellos sectores
sobre los que la acción estatal no se proyectaba o lo hacía
débilmente; en su lugar, en el área cultural, han tratado de
recabar competencias en los sectores en que ésta quizá sea
más fuerte y esté mejor organizada: enseñanza, medios de
comunicación social, museos, archivos, bibliotecas, patri-
monio histórico-artístico, e t c . , originando una superposi-
ción y concurrencia de competencias mediante la articu-
lación de un mecanismo que en principio complicará la
actual estructura cultural y cuyos efectos beneficiosos son
problemáticos; pasado el «sarampión autonómico» y cuan-
do las aguas vuelvan a su cauce, será el momento de valo-
rar si el camino elegido es el más eficaz; sin embargo, la
complejidad suele ser raras veces compañera de la eficacia.

— 178 —
 CAPITULO X

EL PROYECTO DE ESTATUTO
DE AUTONOMIA DE GALICIA

I. Introducción
El Proyecto de Estatuto de Autonomía de Galicia es el
tercero de los estatutos que han iniciado su tramitación
parlamentaria.

El Boletín Oficial de las Cortes Generales publicó el 20

de junio de 1979 su texto inicial, estando pendiente en la
actualidad de ser informado por la Ponencia conjunta.
Este dato tiene interés porque, así como los estatutos
que antes hemos considerado sufrieron diversas modifica-
ciones a lo largo de su tramitación parlamentaria y, funda-
mentalmente, en el curso de las negociaciones extraparla-
mentarias celebradas entre el Gobierno y representantes
de las asamblesa de parlamentarios respectivas, el Estatuto
que ahora consideramos es únicamente la expresión de los
deseos autonómicos del pueblo gallego plasmada en un tex-
to redactado por los órganos preautonómicos.

Este Estatuto es uno de los llamados «Estatutos amplios»,

elaborado al amparo de lo dispuesto en la disposición tran-
sitoria segunda de la vigente Constitución española, habida
cuenta de que el pueblo gallego plebiscitó y aprobó, el 28
de junio de 1936, un Estatuto de Autonomía, sí bien el mis-
mo no llegó a entrar en vigor debido a los avatares de la
guerra civil española.

— 179 —
 Así como en el Estatuto de 1932, aprobado el 28 de junio
de 1936, la preocupación por la cultura se reflejaba única-
mente en los artículos 14 y 15, en el actual proyecto aflora
constantemente, e incluso el propio preámbulo del Proyecto
de Estatuto de Autonomía dispone que en el Estatuto «se
constituyen las bases para una convivencia democrática
que permita avanzar por una vía de progreso y alcanzar
social, cultural y económicamente la más digna calidad de
vida».

II. Análisis de las distintas referencias al hecho cultural

contenidas en el articulado del Proyecto

1. La lengua

El artículo 5 del Proyecto de Estatuto de Autonomía es-

tablece:

«1. La lengua propia de Galicia es el gallego.

2. Los idiomas gallego y castellano son oficiales en Ga-

licia, y todos tienen el derecho de conocerlos y usarlos.

3. Los poderes públicos de Galicia garantizarán el uso

libre de los dos idiomas y potenciarán la utilización del ga-
llego en todos los órdenes de la vida pública, cultural e
informativa.

4. Nadie podrá ser discriminado por razón de la lengua.»

Este precepto, al igual que sus equivalentes de los Pro-

yectos de Estatutos de Autonomía del País Vasco y Cata-
luña, omite la mención relativa al deber de conocer el cas-
tellano establecido en el párrafo 1 del artículo 3.° de la
Constitución, limitándose a reflejar el derecho a su uso.

A diferencia de los estatutos citados, el artículo 5 del

Proyecto de Estatuto de Autonomía de Galicia no establece
la asunción por la Xunta de Galicia de arbitrar los medios
necesarios para garantizar el conocimiento de ambas len-

— 180 —
guas (art. 3 ° , ap. 3, de! Proyecto catalán, y 6.°, ap. 2, del
vasco), sino que el párrafo 3 del mismo, únicamente alude
a que los poderes públicos potenciarán la utilización del ga-
llego en «todos los órdenes» de la vida pública, cultural
e informativa». Esta competencia, referida a la promoción
de la lengua gallega, hay que destacar que, de conformidad
con lo prevenido en el apartado 24 del artículo 22 del Pro-
yecto, es asumida por la Comunidad Autónoma Gallega con
carácter de exclusiva. En efecto, el precepto citado dispone:

«Corresponderá a la Comunidad Autónoma Gallega la

competencia exclusiva en las siguientes materias, que se-
rán reguladas por Ley del Parlamento:
24. La promoción y la enseñanza de la lengua gallega.»
La redacción del artículo 5.° interpretado a la vista del
párrafo 24 del artículo 22 del Proyecto, supone que en ma-
teria lingüística la filosofía del Estatuto de Autonomía Ga-
llego no es otra que la de distinguir dos áreas claramente
diferenciadas de competencias: la promoción y enseñanza
del castellano, que será asumida por el Estado, al amparo
de lo prevenido en el párrafo 3 del artículo 149, y la pro-
moción y enseñanza de la lengua gallega, que correspon-
derá exclusivamente a la Comunidad Autónoma Gallega, y
que se regulará por ley emanada del Parlamento gallego
(art. 22 del Proyecto).
Sin embargo, dadas las implicaciones culturales existen-
tes en la lengua, que constituye sin duda la expresión más
completa de una comunidad, pues representa el resultado
de una creación colectiva multisecular, siendo un producto
elaborado por todos y cada uno de los miembros integrados
en esa sociedad, no puede ser excluido el Estado de la
labor de protección del patrimonio cultural que constituyen
las diversas modalidades lingüísticas de España y en aras
del servicio a la cultura que le impone el tan reiterado
párrafo 2.° del artículo 149 de la Constitución, debe interve-
nir en este ámbito para hacer efectivo lo proclamado en
el párrafo 3 del artículo 3 de la Constitución.

— 181 —
 En este sentido debe destacarse que el Real Decreto
1.981/1979 de 20 de julio, desarrollado por la Orden de 1
de agosto de 1979, ha regulado la incorporación de la len-
gua gallega al sistema de enseñanza en Galicia durante el
período transitorio existente hasta la promulgación del Es-
tatuto de la Comunidad Autónoma, añadiendo su Exposición
de Motivos que dicho Decreto «sienta las bases de la re-
gulación que con posterioridad haya de ser establecida»,
motivación que evidencia con claridad total que el Estado
no se considera ajeno a la protección de la lengua gallega
y su actuación no puede ser evitada en este sector, sin
perjuicio de la actuación predominante que en el mismo
lógicamente debe corresponder a las Comunidades Autó-
nomas.

2. Las competencias exclusivas de la Comunidad

Autónoma gallega en materia de cultura

El artículo 22 del Proyecto de Estatuto de Autonomía de

Galicia enumera las materias en las que «corresponde a
la Comunidad Autónoma gallega la competencia exclusiva»,
disponiendo que dichas materias «serán reguladas por Ley
del Parlamento».

El precepto tiene un doble alcance: por un lado, estable-

ce un ámbito de competencias exclusivas de la Comunidad
Autónoma Gallega, en el cual el Estado no podrá intervenir;
por otra parte, establece el principio de reserva de ley en
dicho ámbito de competencias exclusivas.

Por lo que se refiere a la primera de dichas cuestiones,

debe reiterarse en este momento toda la argumentación
desarrollada al comentar los artículos 9 del Proyecto de
Estatuto de Autonomía de Cataluña, y 10 del Proyecto aná-
logo del País Vasco, cuya tesis era la imposibilidad (sobre
todo en el área cultural) de atribuir constitucionalmente
competencias exclusivas a las Comunidades Autónomas,
tesis que por lo que se refiere al objeto de nuestro estudio
nos lleva a afirmar que en el área cultural las competencias

— 182 —
tendrán en todo caso el carácter de concurrentes, salvo en
aquellos sectores atribuidos en exclusiva al Estado por el
apartado 1 del artículo 149 de la Constitución.

Esta conclusión referida al Proyecto de Estatuto de Au-

tonomía de Galicia supone, por una parte, que las compe-
tencias sobre las materias que a continuación vamos a
examinar debían haberse englobado en un precepto que
aglutinase las materias sobre las que el Estado y la Co-
munidad Autónoma Gallega ejercen competencias concu-
rrentes; por otra parte implica que la Comunidad Autónoma
Gallega, cuando surja un conflicto de competencias concre-
to, no podrá invocar para su solución el artículo 36 del
Proyecto («El derecho propio de Galicia, en materias de
competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma Galle-
ga, es aplicable con preferencia a cualquier otro en su te-
rritorio»), así como tampoco podrá alegar el tenor del ar-
tículo 33 del Proyecto («Cuando surja controversia en torno
a la atribución de una competencia a Galicia o al Estado,
deberá tenerse en cuenta los intereses propios de la Comu-
nidad Autónoma, correspondiendo su resolución al Tribunal
Constitucional»), ya que tipificadas como concurrentes las
competencias en principio no podrán existir conflictos de
competencias, sino en buena técnica jurídica, lo que exis-
tirán serán conflictos de leyes cuando exista contradicción
evidente entre la regulación llevada a cabo por el Estado
y la efectuada por la Comunidad Autónoma en un concreto
sector, conflicto que deberá solucionarse aplicando lo pre-
visto en el párrafo 3 del artículo 149 de la Constitución.

Por lo que se refiere al principio de reserva de la ley que

igualmente se establece en este artículo, debe destacarse
que el artículo 34 del Proyecto dispone que «Las leyes que
el presente Estatuto prevé para el desarrollo de alguno de
sus preceptos, tendrán el carácter de leyes orgánicas y su
aprobación, modificación o derogación exigirá mayoría ab-
soluta del Parlamento gallego». Se trata, pues, no de un
principio de reserva de ley ordinaria, sino de un precepto

— 183 —
de reserva de ley orgánica. Constituye la inclusión de esta
prevención una novedad del Estatuto de Galicia, toda vez
que los artículos 9 y 10 de los Proyectos catalán y vasco se
limitan a establecer el carácter exclusivo de las competen-
cias de la Comunidad Autónoma, sin establecer la necesi-
dad de que sean reguladas por ley.

Formuladas estas ideas, debemos destacar que el artícu-

lo 22 enumera como materias culturales sobre las que la
Comunidad Autónoma ejercerá sus competencias exclusi-
vas, las enumeradas en sus apartados 21 a 24.

Los apartados 21 y 24 regulan la artesanía y la enseñanza

de la lengua gallega. Respecto de la artesanía, nos remi-
timos a lo expuesto al tratar esta materia en capítulos an-
teriores; con relación a las competencias sobre la lengua
gallega, en el número 1 de este apartado hemos destacado
los problemas que plantea la regulación contenida en el
Proyecto de Estatuto de Autonomía de Galicia.

Mayor interés tiene el examen de los apartados 22 y 23,

que estudiaremos por separado.

A) El apartado 22 del artículo 22 del Proyecto de Estatuto

de Autonomía de Galicia:

Dispone esta norma que a la Comunidad Autónoma Galle-

ga le corresponde la competencia exclusiva sobre:

«El patrimonio histórico, artístico, arquitectónico, arqueo-

lógico, científico y monumental de interés para Galicia: ar-
chivos, museos, bibliotecas, conservatorios de música y
casas de cultura gallegas.»

Este precepto, junto con la objeción genérica referida

a la asunción de competencias exclusivas que proclama,
plantea los siguientes problemas:

a) Respecto del patrimonio histórico, artístico, arquitec-

tónico, arqueológico y monumental, debe destacarse que si

— 184 —
bien se recoge el criterio del interés como deslindador de
competencias sobre el mismo, siguiendo la técnica emplea-
da por el artículo 148, número 1, apartado 15 de la Cons-
titución, no se menciona en este precepto que la pretendida
competencia exclusiva no se proyecta sobre los elementos
de titularidad estatal; sin embargo, si se interpreta este
precepto sistemáticamente con el resto del articulado del
proyecto, y fundamentalmente en relación.con el tenor del
apartado 18 del artículo 23 del mismo («Corresponde a Ga-
licia, en el marco de la legislación básica del Estado, el
desarrollo legislativo y más la ejecución y las competencias
necesarias en materia de «Patrimonio cultural, artístico y
monumental, museos, bibliotecas y archivos de titularidad
estatal»), resulta evidente que la competencia que regula
este apartado se ciñe exclusivamente al patrimonio que no
sea de titularidad estatal.

b) En relación con el mismo patrimonio, debe destacarse

que incluso aunque se trate de elementos del patrimonio
cultural, artístico y monumental de titularidad autonómica
o particular de interés para Galicia, la Constitución reco-
noce al Estado competencias exclusivas en todo lo relativo
a la defensa de dichos elementos contra su exportación o
expoliación, debiendo las Comunidades Autónomas en este
sector limitarse a ejecutar las disposiciones dictadas por el
mismo. Por ello, debe estimarse que el apartado 22 del
artículo 22, en su actual redacción, es anticonstitucional,
siendo conveniente que en su redacción definitiva se in-
cluya la cláusula «sin perjuicio de lo que dispone el núme-
ro 28 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución»,
que incluye el párrafo 5 del artículo 9 del Proyecto de Esta-
tuto Catalán, o la prevención que contiene el apartado 13
del artículo 10 del Proyecto de Estatuto de Autonomía del
País Vasco («Asumiendo la Comunidad Autónoma el cum-
plimiento de las normas y obligaciones que establezca el
Estado para la defensa de dicho patrimonio contra la ex-
portación y la expoliación»).

— 185 —
 c) Por lo que se refiere a los archivos, museos y biblio-
tecas: el apartado 22 del artículo 22 del Proyecto no espe-
cifica que se deberá tratar de elementos que radiquen en
la Comunidad Autónoma Gallega y no sean de titularidad
estatal (art. 23, núm. 18 a sensu contrarío), pero debe en-
tenderse que tales son los condicionantes para que la Co-
munidad tenga competencia sobre estos instrumentos de
cultura, además de tener el carácter de «gallegos», esto es,
tener interés para Galicia, que expresamente proclama el
Proyecto.

d) Finalmente, debe destacarse que el Proyecto de Es-

tatuto recoge la competencia de la Comunidad Autónoma
sobre panteones, conservatorios de música, servicios de
bellas artes y casas de cultura gallegas.

Estos elementos (salvo los conservatorios) no se men-

cionan en los artículos 148 y 149 de la Constitución, y la
asunción de competencias sobre los mismos evidencia la
intención de los órganos preautonómicos gallegos de alcan-
zar culturalmente (como proclama el Proyecto en su Preám-
bulo) la más digna calidad de vida.

B) El apartado 23 del articulo 22 del Proyecto de Estatuto

de Autonomía de Galicia

Esta norma establece la competencia exclusiva de la Co-

munidad Autónoma Gallega, en materia de «Fomento de la
cultura y la investigación en Galicia». Los dos objetos de
dicha acción de fomento deben ser analizados por separado:

a) «El fomento de la cultura».

La primera idea que debemos tener presente al abordar

esta cuestión es la incidencia de lo prevenido en el párra-
fo 2.° del artículo 149 de la vigente Constitución española,
relativo al carácter concurrente de las competencias en
este sector; concurrencia del Estado y la Comunidad Autó-
noma, que el Proyecto de Estatuto de Autonomía Gallega
quiere evitar, excluyendo totalmente la acción del Estado,

— 186 —
relativa al fomento de la cultura, y encomendando esta fun-
ción con carácter exclusivo y con evidente anticonstitucio-
nalidad a la Comunidad Autónoma Gallega. Debería, pues,
en su redacción definitiva, situarse este apartado, encua-
drado dentro de un precepto que regulase las materias en
las que el Estado y la Comunidad Autónoma ejercen sus
competencias concurrentemente, o como mal menor incluir
la cláusula «sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 149,
párrafo 2 de la Constitución», que figura en el apartado 17
del artículo 10 del Proyecto de Estatuto de Autonomía del
País Vasco, o en último término consignarse en el Proyecto
gallego una declaración análoga a la que realiza la Disposi-
ción adicional quinta del Proyecto de Estatuto de Autono-
mía de Cataluña.

La segunda consideración que debemos realizar consiste

en que a diferencia de los proyectos de Estatuto de Auto-
nomía catalán y vasco, en el Proyecto gallego no se asu-
men la totalidad de las competencias ejercitables sobre la
materia de la cultura, sino que el texto gallego se limita a
la asunción de la función de «Fomento», área en que la
concurrencia con el Estado es siempre posible armónica-
mente, toda vez que las acciones superpuestas, cuando lo
que se trata es de fomentar una actividad, rara vez serán
conflictivas, sin perjuicio de su patente antieconomicidad,
cuando su contenido sea coincidente.

La vocación cultural de la Comunidad Autónoma Gallega

no sólo late en este apartado del artículo 22, sino que
arranca del propio preámbulo del Proyecto de Estatuto de
Autonomía (al señalar que mediante el Estatuto se sientan
las bases para alcanzar culturalmente la más digna calidad
de vida) se manifiesta igualmente en el artículo 4, párra-
fo 2.° del mismo («corresponde a los poderes públicos de
Galicia ... facilitar la participación de todos los gallegos en
la vida ... cultural...»), y polarizada en la cultura gallega,
tiene su más acabada expresión en el párrafo 1 ° del artícu-
lo 26 del Proyecto, que establece: «Corresponde a la Co-

— 187 —
munidad Autónoma la defensa y promoción de los valores
culturales del pueblo gallego. A tal fin y mediante Ley del
Parlamento se constituirá el Consejo de la Cultura Gallega,
en el que podrán integrarse las entidades de fines coinci-
dentes que tengan su sede dentro o fuera del territorio de
Galicia.»

La acción de fomento de la cultura, no se ejercitará sólo

proyectada hacia el interior, sino que el párrafo 2 ° del ar-
tículo 26 del Proyecto dispone: «Las instituciones autonó-
micas de Galicia, promoverán con las Comunidades a que
se refiere el artículo 7.° (las Comunidades Gallegas asen-
tadas fuera de Galicia y sus Asociaciones y Centros Socia-
les), las relaciones culturales y sociales que convengan
al desarrollo espiritual y material del pueblo gallego.»

El tenor del artículo 23, en su apartado 22, no constriñe

a la Comunidad Autónoma, al fomento exclusivo de la cul-
tura gellega, sino que dentro de su ámbito de competencia
figura también la cultura nacional española; sin embargo,
el tenor del artículo 26 del Proyecto de Estatuto de Auto-
nomía para Galicia induce a considerar que la Comunidad
Autónoma de Galicia polarizará su acción de fomento casi
exclusivamente en torno a la cultura gallega, en cuyo caso,
la intervención del Estado, en cumplimiento del deber que
le impone el párrafo 2.° del artículo 149 de la Constitución,
se impone con carácter necesario para desarrollar en Gali-
cia la acción de fomento y defensa de la cultura nacional
española.

En principio, el apartado 22 del artículo 23 ciñe la actua-

ción de la Comunidad Autónoma al servicio del fomento de
la cultura, al ámbito territorial de las cuatro provincias ga-
llegas, precisión que los otros Proyectos de Estatutos de
Autonomía comentados en los capítulos anteriores no con-
tienen; sin embargo, el párrafo 2.° del artículo 26 del Pro-
yecto da pie a una actuación de fomento de la cultura in-
cluso fuera del territorio gallego, a través de las relaciones
culturales que se promueven con las Comunidades Gallegas

— 188 —
asentadas en otras provincias españolas e incluso con otras
naciones.
Con relación a esta proyección exterior de la cultura ga-
llega debe destacarse, igualmente, que el párrafo 6.° del
artículo 30 del Proyecto dispone que: «Galicia tendrá inicia-
tiva, representación y participación, en el establecimiento
de convenios culturales entre el Estado y demás países de
habla gallego-portuguesa, en las materias de lengua y cul-
tura afines».

b) «El fomento de la investigación en Galicia».

La Comunidad Autónoma Gallega asume competencias ex-
clusivas en este sector; sin embargo, en el número 22 del
artículo 22, al regular este tema, no se tiene en cuenta que
de conformidad con lo prevenido en el apartado 15 del nú-
mero 1 del artículo 149 de la Constitución vigente, al Es-
tado le corresponde con carácter exclusivo el «fomento y
coordinación general de la investigación científica y técni-
ca», por lo cual, en cualquier caso, la Comunidad Autónoma
Gallega deberá actuar de acuerdo con las directrices que
establezca el Estado para coordinar esta actividad; por ello,
la redacción del Proyecto deberá ser retocada en su día,
estableciendo, o bien la prevención de que la competencia
sobre el fomento de la investigación se ejercitará «en coor-
dinación con el Estado» (apartado 16 del artículo 10 del
Proyecto de Estatuto de Autonomía del País Vasco), o bien
incluyendo (a cláusula «sin perjuicio de lo que dispone el
número 15 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitu-
ción (apartado 7 del artículo 9 del Proyecto de Estatuto de
Autonomía de Cataluña).

3. Las materias culturales sobre las que la Comunidad

Autónoma Gallega asume el desarrollo legislativo y
la ejecución en el marco de la legislación básica del
Estado
El artículo 23 del Proyecto enumera en sus apartados 8
Y 18 dos materias de interés para el tema objeto de nuestro

— 189 —
estudio, sobre las que «corresponde a Galicia, en el marco
de la legislación básica del Estado, el desarrollo legislativo
y más la ejecución y las competencias necesarias...».

A) En el apartado 8 se enumeran «la prensa, radio, te-

levisión y en general los medios de comunicación social
en Galicia». Este apartado es consecuencia directa de lo
prevenido en el apartado 27 del número 1 del artículo 149
de la Constitución, que establece la facultad exclusiva del
Estado de dictar las normas básicas reguladoras del régi-
men de los medios de comunicación social, y paralelamente
asigna a las Comunidades Autónomas facultades de desa-
rrollo y ejecución, que Galicia recaba en este apartado 8
del artículo 23 de su Proyecto de Estatuto de Autonomía.

A diferencia de los Proyectos de Estatutos Autonómicos

de Cataluña y el País Vasco, en el Proyecto Gallego no se
reserva la Comunidad Autónoma la facultad de crear y man-
tener sus propios medios de comunicación social para el
cumplimiento de sus fines, pero podrá recabar en su día
esta competencia, por vía de la reforma de su Estatuto, de
acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 60
del Proyecto.

B) Por su parte, el apartado 18 del artículo 23 del Pro-

yecto establece que a la Comunidad Autónoma de Galicia
en el marco de la legislación del Estado le corresponde el
desarrollo legislativo y la ejecución sobre: «Patrimonio cul-
tural, artístico y monumental, museos, bibliotecas y archi-
vos de titularidad estatal».

Frente a esta asunción de competencias debe destacarse

que por lo que se refiere a los archivos, bibliotecas y mu-
seos de titularidad estatal, la Constitución, en su artícu-
lo 149, núm. 1, apartado 28, considera esta materia como
de la exclusiva competencia del Estado, y únicamente per-
mite que, en su caso, las Comunidades Autónomas puedan
asumir la mera gestión de dichos elementos.

— 190 —
 Sin embargo, el Proyecto Gallego, por una parte, asume
motu proprio competencias legislativas y ejecutivas sobre
estos elementos, que deben considerarse anticonstitucio-
nales, y por otra, esta asunción de competencias puede
servir de cauce a una decisión unilateral de la Comunidad
Autónoma Gallega relativa al ejercicio de la actividad ges-
tora de dichos elementos, gestión que aunque constitu-
cionalmente es posible que sea desarrollada por las Comu-
nidades Autónomas, el cauce jurídico idóneo para estable-
cerla no lo constituyen los Estados de Autonomía, sino, en
su caso, una decisión del Estado, que mediante el proce-
dimiento establecido en el párrafo 2 ° del artículo 150 de
la Constitución, transfiera facultades de gestión, medios
financieros y establezca la formas de control de la gestión
delegada.

4. La enseñanza

El artículo 25 del Proyecto de Estatuto de Autonomía de

Galicia establece:
« 1 . Corresponde a la Comunidad Autónoma gallega la
competencia para el desarrollo de las normas básicas y su
ejecución en materia de enseñanza, en todos los niveles y
especialidades, a fin de garantizar el cumplimiento de las
obligaciones que la Constitución impone a los poderes pú-
blicos.

2. Los títulos académicos y profesionales que tengan

validez en todo el territorio del Estado se obtendrán, se
expedirán y homologarán, conforme a las condiciones regu-
ladas por el Estado.»

En este precepto, la competencia sobre la enseñanza no

es asumida con carácter exclusivo, con lo cual se posibilita
la actuación concurrente del Estado. Sin embargo, el texto
del Proyecto Gallego, a diferencia de los artículos 15 y 16
de los Proyectos de Estatutos de Autonomía Catalán y Vas-
co, no contiene la alusión relativa a la competencia exclusi-

— 191 —
va que el artículo 149, número 1, apartado 30 de la Consti-
tución, asigna al Estado relativa a la potestad de dictar las
normas básicas necesarias para desarrollar el artículo 27
de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de
las obligaciones de los poderes públicos en esta materia;
sino que desde un principio se abstiene de proclamar,
como hacen los Proyectos de Estatutos Catalán y Vasco, la
competencia de la Comunidad Autónoma sobre la totalidad
del sector de la enseñanza, restringiendo la misma al desa-
rrollo de las normas básicas dictadas por el Estado y a la
ejecución de las mismas.

Igualmente respetuoso el Proyecto Gallego con el artícu-

lo 149, apartado 30 de la Constitución, consigna que los tí-
tulos académicos «que tengan validez en todo el territorio
del Estado» se extenderán de acuerdo con la regulación es-
tablecida por el Estado; ello da pie a pensar que puedan
existir, en su día, títulos académicos o profesionales cuya
validez se extienda exclusivamente al ámbito de las cuatro
provincias gallegas, en cuyo caso la Comunidad Autónoma
Gallega podría regular las condiciones de obtención y ex-
pedición de dichos títulos (art. 25 del Proyecto a «contrario
sensu»).

III. Valoración de la regulación cultural contenida en el

Proyecto de Estatuto de Autonomía de Galicia
El Proyecto de Estatuto de Autonomía Gallego, en este
ámbito, incurre en el mismo error que los proyectos ca-
talán y vasco, es decir, incluir las competencias relativas
a la cultura bajo la rúbrica de las competencias exclusivas,
quizá por un excesivo afán de imitar la estructura de los
mismos. Esta caracterización de las competencias que olvi-
da lo preceptuado en el párrafo 2 del artículo 149 de la
Constitución determina que al enumerar las distintas ma-
terias se olvide frecuentemente la incidencia que sobre las
mismas tienen los distintos apartados del número 1 del ar-
tículo 149 de la Constitución.

— 192 —
 Hecha esta salvedad, debe destacarse como valor funda-
mental del Proyecto de Estatuto de Autonomía de Galicia
la decidida vocación cultural de éste y, sobre todo, el extra-
ordinario afán de promover la cultura y lengua gallega en
Galicia, en aquellas, otras regiones o países en que existan
Comunidades Gallegas e incluso con los países de habla
gallego-portuguesa.

Late en el Estatuto la idea acertada de considerar que

la Comunidad Autónoma fundamentalmente debe promocio-
nar la cultura autonómica gallega, a cuyo fomento el Es-
tado presumiblemente dedicó menor atención. Igualmente la
lengua gallega es objeto de preocupación especial, tratán-
dose de fomentar su conocimiento en Galicia y fundándose
dicho interés en el hecho de considerar, que junto a su ca-
rácter de instrumento de pensamiento y de comunicación de
¡deas, es el índice más visible y profundo de la solidaridad
de un grupo.

— 193 —
 CAPITULO XI

LAS COMPETENCIAS DE LOS ENTES

LOCALES EN MATERIA DE CULTURA

Tradicionalmente, en la legislación reguladora del régi-

men de la Administración local, tanto las provincias como
los municipios asumían el cumplimiento de determinadas
obligaciones mínimas vinculadas con la cultura.

Así, el artículo 105 de la Ley de Régimen Local —Texto

Refundido de 24 de junio de 1955— establecía que «Los al-
caldes velarán por el cumplimiento de la obligación escolar
y sancionarán con multas, en la cuantía autorizada, la falta
de asistencias a las escuelas.»

Eran, sin embargo, las provincias las que asumían la ge-

neralidad de las competencias relativas a la cultura, y el
artículo 243 del citado texto legal disponía que se compren-
dían en la competencia provincial los servicios siguientes:

— «Difusión de la cultura con la creación y sostenimien-

to de Escuelas Industriales de Artes y Oficios, de
Bellas Artes y de profesiones especiales, bibliotecas
y academias de enseñanza especializada»: apartado K.

— «Conservación de monumentos y lugares artísticos e

históricos»: apartado M.

La Ley de 19 de noviembre de 1975, que aprueba las Ba-

ses del Estatuto de Régimen Local, en el apartado 3.° de
a
la base 8. establecía que los municipios «dentro de su com-
petencia dedicarán una atención preferente a... educación

— 195 —
y cultura», y en el apartado 2 ° de la base 18 establecía
que la competencia propia de la provincia tendrá por ob-
jeto «obras, servicios de carácter supramunicipal dirigidos
a fines... culturales...».

La Orden de 28 de febrero de 1978, consciente de las

competencias que en materias culturales ejercitaban las
Entidades territoriales, reguló el régimen de las Cartas Cul-
turales que podía concertar el Ministerio de Cultura con
las mismas; Cartas Culturales que suponían que el Minis-
terio de Cultura en los sectores literarios, artísticos, musi-
cales, cinematográficos, teatrales y de espectáculos en ge-
neral, colaboraría con las Entidades territoriales mediante
ayudas económicas, asistencia instrumental, asistencia téc-
nica, aportación de manifestaciones culturales creadas o
coordinadas por el propio Ministerio y cesión temporal del
uso de locales.
Por tanto, el sistema vigente, en el área cultural, con an-
terioridad a la promulgación de la Constitución española
de 1978, suponía, en la práctica, el reconocimiento de com-
petencias culturales al Estado, que las ejercitaba a través
de las directrices emanadas del Ministerio de Cultura, a
las provincias y a los municipios, estableciéndose, incluso,
un sistema de ayudas por la Administración del Estado para
posibilitar que las Entidades locales cumplieran sus obli-
gaciones en este sector.
La Constitución española, con «psicosis autonómica» ob-
sesiva, se ha concentrado en regular exclusivamente el
problema de las relaciones Estado-Comunidades Autóno-
mas, estableciendo minuciosamente los repartos de com-
petencias de uno y otras, pero omitiendo todo pronuncia-
miento sobre las competencias de las Entidades locales.
Así, los artículos 140 y 141 de la Constitución establecen
que provincias y municipios gozarán de autonomía y que
Ayuntamientos y Diputaciones tendrán carácter representa-
tivo, pero no establecen, en absoluto, cuál será el ámbito
de actuación objetivo de los mismos, no especificando tam-

— 196 —
poco si ese ámbito de competencias autonómicas deberá
ser respetado tanto por el Estado como por las Comunida-
des Autónomas.
La Constitución contiene pronunciamientos poco concre-
tos acerca del contenido de la autonomía municipal y pro-
vincial; así, el artículo 137 de la misma establece que: «El
Estado se organiza territorialmente en municipios, en pro-
vincias y en las Comunidades Autónomas que se constitu-
yan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la
gestión de sus respectivos intereses»; ello equivale, prác-
ticamente, a dejar las competencias municipales y provin-
ciales en la indeterminación más absoluta.

Por otra parte, el artículo 142 de la misma, al establecer

que «Las Haciendas Locales deberán disponer de los me-
dios suficientes para el desempeño de las funciones que la
ley atribuye a las Corporaciones respectivas...», plantea
la interrogante de determinar qué ley será la reguladora
de esas funciones, pues podría considerarse que la ley a
que alude la Constitución es la actual legislación regulado-
ra del Régimen Local, pero, habida cuenta de que dicha
legislación tiene carácter ordinario, tiene la característica
de ser derogable por cualquier ley posterior, incluso por
los Estatutos de Autonomía que tienen el carácter de ley
orgánica especial. Ello implica que la autonomía de los en-
tes locales no tiene un contenido cierto garantizado cons-
titucionalmente, sino- que, dado que la legislación del régi-
9en local no tiene carácter de ley orgánica, a tenor de lo
prevenido en el párrafo 1 del artículo 81 de la Constitución,
será el legislador ordinario el que delimitará con precisión
frente al Estado y a las Comunidades Autónomas el conte-
nido de la autonomía local, con el gravísimo peligro que su-
pone el hecho de que, siendo derogable en cualquier mo-
mento esa legislación, el legislador podrá dejar sin efectos
—cuando así lo estime oportuno— las competencias que
las entidades locales asumieron en virtud de la delimita-
ción establecida por él mismo.

— 197 —
 Será, pues, el Estado quien habrá de dictar en primer tér-
mino las «bases del régimen jurídico de las Administracio-
nes públicas», en uso de la competencia exclusiva que le
confiere el apartado 1, número 18, del artículo 149 de la
Constitución, en los cuales se fijaron las competencias de
los entes locales y entre ellas las culturales; las Comuni-
dades Autónomas desarrollarán ulteriormente dicha legis-
lación.

El riesgo que comporta este esquema no es otro que la

posibilidad cierta que existe relativa a la sustitución del
centralismo y tutela estatal por un centralismo y tutela
ejercitados ahora por las Comunidades Autónomas.

Los recientes proyectos de Estatuto de Autonomía confir-

man esta posibilidad; basta recordar el tenor del artículo 9.°,
párrafo 4, del Proyecto de Estauto de Autonomía de Cata-
luña; el artículo 10, número 17, del correlativo Proyecto del
País Vasco, y el artículo 22, apartado 23, del Proyecto ga-
llego, preceptos en los cuales se proclama, taxativamente,
la exclusividad de competencias de las Comunidades Autó-
nomas sobre la cultura, para evidenciar el afán monopoljsti-
co de competencias que padecen las Comunidades Autóno-
mas y el vacío paralelo en que dejan a las entidades locales,
cuyas funciones no se establecen en los Estatutos catalán
y vasco, y únicamente en el de Galicia se dispone, en los
artículos 38 y 39, que municipios y provincias asumirán úni-
camente las funciones que se les deleguen. Estas ideas nos
llevan a la conclusión de la grave responsabilidad que el
Estado, en cumplimiento del deber de servicio a la cultura
impuesto en el tantas veces citado párrafo 2 del artícu-
lo 149 de la Constitución, ha contraído en la regulación de
las competencias culturales de provincias y municipios.

Si se quiere promocionar eficazmente la cultura nacional

con sus distintas peculiaridades regionales, no pueden ne-
garse competencias culturales a las entidades locales, com-
petencias que deben garantizarse contra las invasiones abu-
sivas de las Comunidades Autónomas y del propio Estado;

— 198 —
de no actuarse así habríamos dado un paso atrás en la
articulación de la acción de fomento de la cultura, toda
vez que cuanto más se aproxime la acción de los poderes
públicos a las unidades básicas de población, a los núcleos
rurales, a los núcleos urbanos, más eficaz será la acción
desarrollada; en tanto que la centralización administrativa,
con el distanciamiento del individuo (quien en último tér-
mino, con su capacidad creativa, debe ser la referencia úl-
tima de toda política cultural), que necesariamente com-
portarían las acciones realizadas para la difusión y fomento
de la cultura, tendría efectos negativos e irreversibles en la
marcha hacia el Estado de Cultura a que en otros capí-
tulos hemos aludido.

— 199 —
 CAPITULO XII

CONCLUSIONES FINALES

A lo largo de los capítulos anteriores hemos contempla-

do el tratamiento constitucional de la cultura en las Cons-
tituciones extranjeras en vigor, en nuestras Constituciones
históricas y en la vigente Constitución española del año
1978, habiendo dedicado peculiar atención en el capítu-
lo VII de este estudio a la determinación de los principios
que con arreglo a la Constitución deberían presidir el re-
parto de competencias en materia de cultura.

El análisis del tratamiento que recibe la cultura en los

tres Proyectos de Estatutos de Autonomía del País Vasco,
Cataluña y Galicia, ha introducido nuevos elementos que de-
ben ser también ponderados para proceder a una compren-
sión global del problema objeto de nuestro estudio.

Es por ello éste el momento idóneo para, sopesando to-

dos los factores en presencia e interpretando armónica-
mente los mandatos constitucionales y las normas conteni-
das en los Proyectos de Estatutos de Autonomía, proceder
a una determinación a grandes rasgos, de cuál deba ser la
acción del Estado y cuál la de las Autonomías en relación
con la cultura.

Para ello debemos considerar, aunque sea brevemente, la

nueva estructura del Estado español. La Constitución de
1978 altera sustancialmente las bases del Estado español,
que se asentaba en el modelo del Estado-Nación, unitario

— 201 —
y centralizado, impuesto en Europa desde el triunfo de la
Revolución Francesa. La centralización, en efecto, en el
comienzo de la Edad Contempránea, fue el instrumento po-
lítico que sirvió para desmantelar el sistema del Anden
Regime, basado en un orden feudal descentralizado.

Cumplida esta misión histórica, la centralización ha per-

dido fuerza como fórmula histórica de organización social,
y hoy en Europa la marcha hacia la descentralización polí-
tica es una constante; los ejemplos del Reino Unido, Bél-
gica, Italia y Francia son suficientemente reveladores de
este fenómeno.

Nuestra Constitución se incribe en el marco de estas

tendencias; así, el artículo segundo de la misma establece:
«La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad
de la Nación española, patria común e indivisible de todos
los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la auto-
nomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la
solidaridad entre todas ellas.» Este precepto consagra tres
principios básicos para la estructuración de la Nación es-
pañola:

a) Al principio de unidad: este principio no sólo está

establecido en este artículo, «la indisoluble unidad de la Na-
ción española», sino qué late en muchos otros preceptos
del texto constitucional; así:

— El artículo 1.° dispone que «España se constituye en

un Estado social...».

— El artículo 4.°, que habla de «la bandera de España».

— El artículo 11, que regula una única nacionalidad: «la

española».

— El artículo 14, que habla de la igualdad de los espa-

ñoles.

b) Sin perjuicio de la existencia de una Patria común,

dentro de la Nación española se integran diversas naciona-

— 202 —
lidades y regiones que se organizan de acuerdo con el prin-
cipio de autonomía que consagra el artículo 2 ° de la Cons-
titución y reitera el artículo 143 de la misma.

Ahora bien, él principio de autonomía no tiene un mis-

mo alcance respecto de todas las Comunidades Autónomas;
el título VIII de la Constitución, interpretado armónicamente
con las disposiciones transitorias de la misma, distingue
dos tipos de Comunidades Autónomas que podrán clasifi-
carse, como ha señalado Tomás Ramón Fernández Rodríguez
(La organización territorial del Estado y la Administración
Pública en la nueva Constitución, Lecturas sobre la Consti-
tución española, tomo 1, Facultad de Derecho, UNED, 1979),
distinguiendo las regiones de carácter político de aquellas
otras simplemente administrativas.

Para fundar esta afirmación basta considerar que la Cons-

titución organiza el proceso hacia la autonomía en dos fa-
ses o etapas y, simultáneamente, en dos niveles distintos.

Existen, pues, en primer término, las Comunidades Autó-

nomas comunes; a esta caracterización pueden acceder las
provincias y territorios que se encuentren en los supuestos
previstos en los artículos 143, 144 y Disposición Transitoria
Quinta de la Constitución. Si ejercitan la iniciativa del pro-
ceso autonómico, su estatuto de autonomía se elaborará
en la forma establecida en el artículo 146 de la Constitu-
ción y tendrá el contenido que prevé el artículo 147 de la
Constitución, lo que en materia de competencias asumidas
supone que sólo podrán recabarse las que enumera el ar-
tículo 148 de la vigente Constitución. Esta primera etapa
del proceso autonómico de las Comunidades Autónomas
Comunes durará cinco años, transcurridos los cuales (ar-
tículo 148.2) podrán ampliar sus competencias respetando
lo previsto en el artículo 149 respecto de las competencias
exclusivas del Estado.

Junto a estas Comunidades Comunes existen otras de

carácter privilegiado, como hemos expuesto en otros apar-

— 203 —
tados de nuestro estudio, que son las que se encuentran
en el caso que regula la Disposición Transitoria Segunda
de la Constitución (los territorios que en el pasado hubie-
ron plebiscitado Estatutos de Autonomía afirmativamente;
esto es, País Vasco, Cataluña y Galicia), así como aquellos
otros territorios en los que la iniciativa del proceso auto-
nómico sea acordada dentro del plazo establecido en el pá-
rrafo 2 del artículo 143 de la Constitución (seis meses
desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna
de las Corporaciones interesadas), además de por las Dipu-
taciones o los órganos interinsulares correspondientes, por
las tres cuartas partes de los municipios de cada una de
las provincias afectadas que representen al menos la ma-
yoría del censo electoral de cada una de ellas y dicha ini-
ciativa sea ratificada mediante referéndum por el voto afir-
mativo de la mayoría absoluta de los electores de cada
provincia en los términos que establezca una ley orgánica
(artículo 151, párrafo 1).

La Constitución, respecto de estas comunidades privile-

giadas, por una parte permite que asuman ex nunc compe-
tencias no mencionadas en el artículo 148, sin esperar al
trancurso del plazo de cinco años previsto en el mismo, y
por otra parte, y ello tiene importancia básica, en el artícu-
lo 152, párrafo 1, se prevé que la organización institucio-
nal básica que contenga el Estatuto se basará necesaria-
mente en:

— Una Asamblea Legislativa «elegida por sufragio uni-

versal, con arreglo a un sistema de representación
proporcional que asegure además la representación de
las diversas zonas del territorio».

— Un Consejo de Gobierno, «con funciones ejecutivas y

administrativas».

— Y un Presidente, «elegido por la Asamblea, de entre

sus miembros, y nombrado por el Rey, al que corres-
ponde la dirección del Consejo de Gobierno, la supre-

— 204 —
 ma representación de la respectiva Comunidad y la
ordinaria del Estado en aquélla».

— Un Tribunal Superior de Justicia (art. 152, párr. 3).

Como fácilmente puede apreciarse, la Constitución, cuan-

do se refiere a las Comunidades Autónomas «comunes» (ar-
tículo 147), no establece modelo alguno de organización
política de las mismas, dejando que sea el Estatuto el que
modele la misma. Sin embargo, al referirse a las Comunida-
des «privilegiadas» sí establece (art. 152.1), con carácter
necesario, un sistema de organización que es análogo a la
organización del Estado. Esta previsión organizatoria pone
de manifiesto que sólo estas Comunidades «privilegiadas»
tienen verdadera entidad política, son entidades políticas
strictu sensu, dotadas de poder legislativo en el ámbito
de sus competencias propias, lo que constituye, como ha
señalado Tomás R. Fernández Rodríguez (en el artículo
contenido en la obra antes citada), «la divisoria entre la
descentralización política y la simple descentralización ad-
ministrativa». Las Comunidades de Derecho Común care-
cen, por el contrario, de ese poder legislativo propio, que
no le reconoce ningún artículo de la Constitución.

Puede, pues, concluirse, con el profesor Tomás R. Fer-

nández Rodríguez, que «la Constitución de 1978 ha organi-
zado dos tipos de regiones cualitativamente diferentes, una
de carácter o nivel político y otras simplemente adminis-
trativas. Ambos niveles, político y administrativo, parecen
estar incomunicados entre sí, ya que una vez ejercitada la
iniciativa del proceso autonómico, no se prevé ninguna for-
ma de pasar del nivel inferior —administrativo— al supe-
rior político, toda vez que por la vía de reforma de sus
Estatutos las Comunidades que se hubiesen situado inicial-
mente en el nivel administrativo sólo pueden, a tenor de
los prevenido en el párrafo 2 del artículo 148 de la Consti-
tución, ampliar el ámbito competencial primitivo, pero no
cambiar de sustancia por mucho que haya aumentado en
extensión e intensidad su conciencia autonomista.

— 205 —
 c) El tercer principio que establece el artículo 2 ° de la
Constitución es el principio de solidaridad: este principio
implica que cada Comunidad Autónoma no es una «isla»,
sino que está integrada junto con las demás Comunidades
Autónomas en un sistema de interrelaciones recíprocas con
las demás comunidades; el artículo 138 de la Constitución,
desarrollando este principio, establece que: «El Estado ga-
rantiza la realización efectiva del principio de solidaridad
consagrado en el artículo 2 ° de la Constitución, velando
por el establecimiento de un equilibrio económico adecua-
do y justo entre las diversas partes del territorio espa-
ñol...»; igualmente establece el precepto que «las diferen-
cias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autó-
nomas, no podrán implicar en ningún caso privilegios
económicos o sociales».

Para hacer efectivo este principio de solidaridad, la Cons-

titución, en el párrafo 3.° del artículo 150, establece que:
«El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios
necesarios para armonizar las disposiciones normativas de
las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias
atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el
interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por
mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta
necesidad.»

Igualmente, el párrafo 2.° del artículo 158 de la Constitu-

ción dispone que: «Con el fin de corregir desequilibrios
económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio
de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación
con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán
distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunida-
des Autónomas y provincias, en su caso.»

Vistos los principios que informan la organización poli-

tico-administrativa de la Nación española, nos interesa de-
terminar la naturaleza de las relaciones existentes entre
el Estado y las Comunidades Autónomas, tratando de de-
terminar si estamos en presencia de un Estado regional

— 206 —
o de un Estado federal, pues ello condiciona sustancial-
mente las actuaciones respectivas del Estado.

En el denominado Estado regional, le corresponden al

Estado las competencias de derecho común y, por tanto,
las competencias residuales; por el contrario, en el Esta-
do federal se concibe la competencia estatal como limitada
a asuntos tasados; nuestros constituyentes no han optado
decididamente por ninguno de los términos de la alternativa
y han consagrado a nivel constitucional una mezcla de prin-
cipios contradictorios.

En efecto, el artículo 149.1, como vimos, establecía una

lista de competencias exclusivas del Estado y en su párra-
fo 3.° añadía que las competencias no atribuidas al Estado
corresponderían a «las Comunidades Autónomas en virtud
de lo dispuesto en sus respectivos estatutos». Ello supo-
nía consagrar la existencia de un Estado encuadrado en el
modelo federal; sin embargo, el propio artículo 149.3 esta-
blece que las competencias que no se hayan asumido por
los Estatutos de Autonomía corresponderán al Estado, lo
que implica que los poderes residuales corresponderán al
Estado (poderes residuales que serán notoriamente amplios
ante la imposibilidad material de incluir en los Estatutos de
Autonomía todas las competencias que, por no ser exclu-
sivas del Estado, puedan asumir las Comunidades Autóno-
mas). Esta norma, unida a la que igualmente contiene el
párrafo 3.° del artículo 149, relativa a la prevalencia del
derecho estatal sobre el de las Comunidades Autónomas,
así como a la facultad que el párrafo 3.° del artículo 150
concede al Estado de dictar normas que armonicen la nor-
mativa regional, conduce a la conclusión de que la Consti-
tución, aunque encubiertamente consagra un Estado re-
gional, Estado que, por otra parte, posee su antecedente
inmediato en la Constitución española de 1931.

Supuesta esta caracterización del Estado español, como

un Estado regional y teniendo presente, además, lo dis-
puesto en el párrafo 2 ° del artículo 149 de la Constitución,

— 207 —
debemos a continuación establecer cuáles deben ser las
líneas teóricas maestras que deberían seguir las actuacio-
nes del Estado español y las de las Comunidades Autóno-
mas al servicio de la cultura.

Para ello debemos tener presente, en todo momento, la

existencia de una cultura nacional junto a distintas culturas
regionales o, mejor, distintas peculiaridades regionales de
la cultura nacional; la expresión cultural más completa de
esa cultura nacional la constituye la lengua oficial del Es-
tado, el castellano, como producto elaborado por todos y
cada uno de los miembros integrados en la sociedad espa-
ñola; junto a esta cultura nacional única, y formando parte
de ella, enriqueciéndola con sus matices peculiares y nu-
triéndose de su contenido, existen las diversas peculiari-
dades culturales regionales de las Comunidades Autónomas
y de las regiones que no opten por regímenes autonómicos;
a su vez, las distintas modalidades lingüísticas de España
son la expresión cultural más elaborada de las distintas
peculiaridades regionales.

Supuesto que nuestra vigente Constitución considera el

pluralismo de lenguas y culturas como un patrimonio cul-
tural que será objeto de respeto y protección, entendemos
que la actuación del Estado deberá orientarse por los si-
guientes principios:

Primero.—El Estado deberá asumir el fomento y defensa

del patrimonio cultural común; esto es, de la cultura nacio-
nal española y de su expresión lingüística: el castellano;
dada la estructura de «Estado regional» que se advierte en
la organización político-administrativa de la Nación espa-
ñola, resulta fundamental potenciar aquellos instrumentos
que sirven de fuerza cohesiva de un grupo social y que
constituyen un índice visible y profundo de la solidaridad
de una Nación; la cultura, y su instrumento expresivo, el
lenguaje, tienen este carácter y su fomento y protección
debe ser asumido, inexcusablemente, por el Estado (artícu-
lo 149, núm. 2, de la Constitución).

— 208 —
 Esta actuación del Estado tiene que tener en cuenta las
dos facetas, pasiva y activa, de la cultura. Pasivamente, la
cultura tiene un contenido objetivo que puede ser objeto
de estudio y comprensión; está constituida por la suma de
ideas que sobre la vida, el hombre y el Universo, los habi-
tantes de una nación poseen y que se materializan en obras
de arte, de pensamiento e incluso en las instituciones mo-
rales, políticas y sociales de todo tipo por las que ese país
se diferencia de otros en los diversos períodos de la his-
toria.

La misión del Estado en este sector se ejercitará, funda-

mentalmente, en el momento de dictar las normas básicas
de desarrollo del artículo 27 de la Constitución, posibili-
tando que todos los españoles puedan tener acceso al co-
nocimiento y disfrute de la cultura nacional sin que existan
discriminaciones territoriales en el acceso a la misma.

Igualmente, supone que el Estado deberá poner a disposi-

ción de todos los ciudadanos el patrimonio cultural artís-
tico y monumental de la nación, intensificando la función
de conservación, estudió y utilización cultural de la riqueza
artística e histórica del país y fomentar y animar a los gru-
pos sociales, creando y abriendo una red e infraestructura
en todo el país que comprenda museos, bibliotecas, salas
de conciertos, auditorios y cuantas instalaciones de cual-
quiel tipo contribuyan a un mejor conocimiento del patri-
monio cultural nacional.

Finalmente, en esta labor de difundir la cultura nacional

tienen importancia fundamental los medios de comunica-
ción social, que, tristemente, en muchas zonas del país,
constituyen el principal medio (sobre todo la televisión) de
comunicación y acceso a la cultura. En este sentido, resulta
imprescindible una potenciación inmediata de la función cul-
tural del cine, el teatro y la radio, e incluso de la prensa.

Desde un punto de vista activo, la cultura es creación,

es algo cambiante, depende del impulso intelectual de los

— 209 —
habitantes de un país que elaboran, transforman o someten
a crítica la cultura nacional. En este aspecto de la cultura,
el Estado no puede intentar manipulación alguna, ya que
entonces la cultura dejaría de ser algo vivo y expresivo de
la realidad de un país, para transformarse en algo impuesto,
falseado y uniforme. Por ello el Estado ha de cuidar de que
la cultura goce de la máxima libertad en todos sus aspectos
de expresión, creación, participación, comunicación y goce.
La cultura es inseparable de la libertad; sólo en un marco
político de libertad puede elaborarse, decantarse y evolu-
cionar la cultura; sólo cuando el ciudadano es libre puede
participar en el proceso de la cultura. El Estado ha de em-
prender, pues, una política decidida del fomento de la cul-
tura, brindando los medios para su realización, sin coartar
aquella libertad imprescindible, ni someter el mundo de la
cultura a cortapisas burocráticas entorpecedoras, haciendo
efectivos los derechos y libertades establecidos en el ar-
tículo 20 de la vigente Constitución.

Segundo.—La acción del Estado al servicio de la cultura

nacional tendrá intensidad variable en función del tipo de
Comunidad Autónoma existente en el territorio sobre el
qué se ejerza dicha actuación. Es evidente que en aquellos
territorios en los que no existan regímenes autonómicos la
acción del Estado tendrá un contenido ilimitado en labor de
divulgación y fomento de la cultura nacional española.
Igualmente intensa será su acción cuando se trate de co-
munidades de «Derecho Común» que, como el artículo 148,
apartado 1, número 17, de la vigente Constitución establece,
sólo asumen la labor de fomento de «la cultura de la Comu-
nidad Autónoma», lo que implica la imposibilidad de que
actúen en defensa y promoción de la cultura nacional ma-
triz; este mismo alcance pleno tendrá la acción del Estado
cuando se trate de Comunidades Autónomas privilegiadas,
cuyos Estatutos de Autonomía reduzcan la actividad de las
mismas únicamente al fomento de la cultura, excluyendo
otras competencias sobre las mismas (Proyecto de Galicia,

— 210 —
por ejemplo); más reducida será la acción estatal cuando
las Comunidades «privilegiadas» asuman como competencia
propia todas las que se proyecten sobre «la cultura», sin
adjetivación alguna, lo que implica la intención de desarro-
llar su actividad tanto sobre la cultura regional como sobre
la cultura nacional común; sin embargo, aun en este último
caso, la presencia del Estado se impone a través de una
doble vía:

a) Genéricamente, por el cauce previsto en el artícu-

lo 150, párrafo 3.°, dictando leyes que establezcan los prin-
cipios necesarios para armonizar las disposiciones norma-
tivas de las Comunidades Autónomas cuando lo exija el
interés general. Este interés general concurriría si la Comu-
nidad Autónoma, en las regulaciones dictadas por ella, mar-
ginara la cultura nacional, lo que implicaría una discrimina-
ción desde el punto de vista cultural de los habitantes de
dicha Comunidad Autónoma contraria al espíritu del artícu-
lo 14 de la Constitución.

b) Excepcionalmente, en el caso de que la promoción

y defensa de la cultura nacional fuese totalmente abando-
nada por las Comunidades Autónomas, el Estado debería in-
tervenir al amparo de lo prevenido en el párrafo 1.° del
artículo 155 de la Constitución; precepto que establece:
«Si una Comunidad Autónoma no cumpliese las obligacio-
nes que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare
de forma que atente al interés general de España, el Go-
bierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad
Autónoma y en el caso de no ser atendido, con la aproba-
ción por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las
medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento
de dichas obligaciones o para la protección del mencionado
interés general.»

El Estado, que tiene como deber constitucional esencial

el servicio de la cultura (art. 149, párr. 2), debe, pues, ve-
lar constantemente porque la cultura nacional española no
sea, pues, marginada ni atacada por las Comunidades Autó-

— 211 —
norrias, ya que ello, además de discriminatorio para los ciu-
dadanos, atentaría gravemente al interés general de España.

Tercero.—El Estado, en el ejercicio de las competencias

exclusivas que le atribuye la Constitución, deberá conside-
rar las peculiaridades sobre las distintas regiones sobre
las que se ejerce.

Cuarto.—Respecto de las variedades culturales y lingüís-

ticas regionales, la actuación del Estado deberá ocupar un
segundo plano frente a las Comunidades Autónomas. Al
Estado le corresponderá, no obstante:

a) Dictar las normas básicas en materia de desarrollo

del artículo 27 de la Constitución, considerando las distintas
peculiaridades culturales y lingüísticas de las distintas re-
giones.
b) El Estado asume la protección del patrimonio cultu-
ral de las distintas modalidades lingüísticas de España (ar-
tículo 3.°, párr. 3, en relación con el art. 149, párr. 2, de la
Constitución), si bien la actuación del Estado se reducirá
a dictar las normas básicas para la incorporación de las
distintas modalidades lingüísticas a los planes de enseñan-
za adoptando el tratamiento normativo a las circunstancias
reales de cada caso; excepcionalmente, en el caso de que
alguna Comunidad omitiese sus deberes de protección de
la lengua regional, se impondría la necesaria actuación del
Estado, actuación que deberá, desde luego, producirse en
defensa de aquellas variedades lingüísticas existentes en
territorios en los que no haya prosperado la iniciativa auto-
nómica.

c) El Estado, en todo caso (art. 149, núm. 2, de la

Constitución), debe facilitar la comunicación cultural entre
las Comunidades Autónomas, lo cual implica que debe fo-
mentar el conocimiento activo de la cultura propia de cada
Comunidad Autónoma en el ámbito territorial de las demás,
siendo ésta la única posibilidad de enriquecer la cultura
nacional común con los aporte valiosos de las diversas Co-

— 212 —
munidades Autónomas integrantes del Estado, que una vez
sedimentadas y asimiladas se confundirían con el contenido
amplio de la cultura española, lo que actuaría como factor
de unificación nacional.

Quinto.—Supuesto que la actuación del Estado en el ám-

bito cultural tiene siempre carácter concurrente con la ac-
tuación de las Comunidades Autónomas, deberá procurar
el Estado, por un elemental principio de economía, no du-
plicar las actuaciones concurrentes allá donde una Comu-
nidad Autónoma desarrolle una acción eficaz, tanto sobre
la cultura nacional como sobre sus propias peculiaridades
regionales, tanto menor será precisa la actuación del Es-
tado, excepto, claro es, respecto del desarrollo de sus com-
petencias exclusivas.

Examinadas las líneas maestras que deben, según nuestro

criterio, presidir la acción del Estado sobre la cultura, nos
interesa finalmente destacar, los criterios que deben pre-
sidir la actuación de las Comunidades Autónomas (art. 143
de la Constitución) y de los municipios y provincias autó-
nomos (arts. 140 y 141 de la misma norma fundamental) en
el área cultural.

Del examen de los Proyectos de Estatutos de Autonomía

que hemos realizado en capítulos anteriores, así como del
tenor del apartado 17, número 1, artículo 148 de la Consti-
tución, resulta la existencia de tres posibles líneas de ac-
tuación sobre la cultura, ejercibles por las Comunidades
Autónomas:
a) Las Comunidades de Derecho Común se limitarán al
fomento de la cultura regional y de la enseñanza de la
lengua de la Comunidad Autónoma inicialmente (art. 148,
número 1.17): esto implica que las actuaciones sobre la
cultura nacional española escapan del ámbito de sus com-
petencias y deberán ser asumidas por el Estado.

b) Aquellas Comunidades privilegiadas, cuyos Estatutos

no traten de asumir la totalidad de las competencias sobre

— 213 —
 la cultura, sino, como en el caso de Galicia, que sólo asu-
men competencias fragmentarias sobre la misma (el fo-
mento), o bien se limiten a fomentar su lengua y cultura
propia pese a las mejores posibilidades que el sistema de
elaboración de sus Estatutos previsto en el artículo 151 de
la Constitución les confiere, permitan sin problemas una
mayor actuación subsidiaria o concurrente del Estado en de-
fensa y al servicio de la cultura nacional española.

c) Finalmente, existe otro tipo de Comunidades privile-

. giadas, que en sus Estatutos asumen con carácter exclusivo
competencias sobre la cultura.

La acción de estas Comunidades (integradas en la actua-

lidad por Cataluña y el País Vasco) puede extenderse en la
práctica tanto a la cultura nacional española como a la
cultura regional propia; sin embargo, desde el punto de
vista técnico-jurídico, deben tenerse presente los siguien-
tes factores:

1. Aunque la acción de estas Comunidades se proyectó

sobre la cultura nacional, deben respetarse, en todo caso,
las competencias exclusivas del Estado.

2. El tantas veces invocado artículo 149, párrafo 2 ° , de-

termina que la cultura, por su trascendencia, no pueda ver
encomendado su fomento en exclusiva a las Comunidades
Autónomas.

Desde un punto de vista práctico, hay que tener en cuen-

ta que las Comunidades Autónomas estarán más interesa-
das en el desarrollo de sus propias peculiaridades culturales
regionales que en el de la cultura nacional común (el Pro-
yecto de Estatuto de Autonomía gallego es sumamente re-
velador a este respecto), por lo cual, y salvo en sectores
muy concretos, resulta difícil que se planteen conflictos
entre el Estado y las Comunidades Autónomas, toda vez
que supuesta la falta de actuación de una Comunidad Autó-
noma que haya asumido competencias «exclusivas» sobre
la cultura en defensa y fomento de la cultura nacional es-

— 214 —
pañola, el Estado, o bien optará, como expusimos anterior-
mente, por la vía establecida en el párrafo 3.° del artícu-
lo 150 de la Constitución, o en su caso, a través del cauce
establecido en el párrafo 1.° del artículo 155 de la misma,
podrá compeler a la Comunidad Autónoma a cumplir sus
obligaciones o, alternativamente, adoptará medidas necesa-
rias para protección del interés general, que podrán con-
sistir en una actuación directa del mismo para defender y
promocionar la cultura nacional, dado el carácter concu-
rrente que constitucionalmente tienen las competencias que
se ejercitan en este sector.

Cualquiera que sea el tipo de Comunidades Autónomas

de que se trate, les corresponde como función cultural ac-
tuar armónicamente con el Estado (art. 149, párr. 2.°) en la
labor de comunicarse culturalmente con las restantes Co-
munidades en la tarea de enriquecimiento recíproco de las
distintas culturas regionales y sintético de la cultura nacio-
nal española.

También debe destacarse que las Comunidades Autóno-

mas, al desarrollar las «bases del régimen jurídico de las
Administraciones Públicas», deberán tener presente que
Diputaciones y Municipios están llamados a jugar un papel
básico en el desarrollo de la cultura regional en sus respec-
tivas áreas de competencia, encomendándoles, en conse-
cuencia, las funciones de desarrollo cultural pertinente, de
lo contrario, la tan criticada centralización del régimen ante-
rior reencarnaría en el actual bajo la fórmula de un centra-
lismo comunitario todavía más pernicioso.

Como conclusión final debemos recordar que, tal y como

estableció el senador De la Cierva, en la enmienda tantas
veces citada a lo largo de este estudio, la «cultura es una
realidad profunda y trascendente, cuyo fomento no puede
atribuirse en exclusividad ni al Estado ni a las Comunidades
Autónomas», la superación del vacío cultural existente en
nuestro país requiere un gran esfuerzo, que descansando
sobre las ideas básicas de concurrencia antes expuestas,

— 215 —
permite superar las consecuencias del pasado. Los frutos
de ese esfuerzo común no pueden ser inmediatos, porque
la cultura, como expresión del alma de un pueblo, no se
adquiere de la noche a la mañana; las actuaciones concre-
tas del Estado, Comunidades Autónomas, provincias, muni-
cipios, grupos sociales y ciudadanos no admiten demora.

— 216 —
 BIBLIOGRAFIA

— LOS ESTUDIANTES Y LA C U L T U R A
P. Bourdieu y J . C . Padseron. Nueva Colección Labor. Buenos
Aires, 1973.
— BREVE TEORIA E HISTORIA DE LA C U L T U R A
Jorge Uscatescu. Reus, S. A . Madrid, 1973.
— C U L T U R A Y POLITICA
Editorial Fernando Torres. Valencia, 1977.
— RADIOGRAFIA DE LA C U L T U R A
José Antonio Pérez-Rioja. Ediciones Liber. Bilbao, 1972.
— LAS CONTRADICCIONES CULTURALES DEL CAPITALISMO
Daniel Bell. Alianza Editorial. Madrid, 1977.
— CONSTITUCIONES ESPAÑOLAS Y EXTRANJERAS
Jorge de Esteban. Biblioteca Política Taurus. Madrid, 1977.
— HISTORIA DE LA C U L T U R A
Alfred Weber. Fondo de Cultura Económica. México, 1945.
— CONSTITUCION ESPAÑOLA
Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1979.
— LECTURAS SOBRE LA CONSTITUCION ESPAÑOLA
Facultad de Derecho, Universidad Nacional de Educación a
Distancia. Madrid, 1979.
— LA CONSTITUCION ESPAÑOLA DE 1978
Secretaría General Técnica de la Presidencia del Gobierno.
Madrid, 1978.
— U CONSTITUCION ESPAÑOLA DE 1978 (Comentario Siste-
mático)
Oscar Alzaga. Ediciones del Faro. Madrid, 1978.

— 217 —
TITULOS DE LA COLECCION

Publicados:
/. Hacia una Democracia cultural
2. Los derechos culturales como derechos humanos
3. La desmitificación de la Cultura
4. Métodos y objetivos de la planificación cultural
5. Acción cultural de los Organismos internacionales
europeos
6. Políticas culturales en Europa
7. Animación socio-cultural
8. Cultura española y autonomías

De próxima aparición:
9. Modelo de campaña de promoción cultural
en núcleos rurales
10. Función pedagógica de los Museos
11. Préstamo de libros a domicilio por correo
12. Cultura y Comunidad rural
13. ^ El Museo, cultura para todos
14. Marín rey del trovo
15. Bases para una campaña de promoción cultural
en núcleos rurales
Impreso por: Imprenta del Ministerio de Cultura
Depósito '";al: M-20853-1980
I.S.B.N.: M 7483-085-0

P. V . P. 400