PROYECTO

Determinantes de la Pobreza Rural en

Centroamérica: desafíos y oportunidades para la
acción

“Cobertura de los Servicios Sociales y los Programa de

Combate a la Pobreza en Guatemala”

Elaborado por Enrique Maldonado

San José, Costa Rica

Marzo del 2011

Enrique Estuardo Maldonado

Contenido
I. Introducción ......................................................................................................................... 5
II. Identificación de zonas rurales.............................................................................................. 9
III. Caracterización de servicios sociales............................................................................... 12
a. Salud ................................................................................................................................ 12
b. Educación ........................................................................................................................ 22
IV. Programas de combate a la pobreza............................................................................... 32
V. Análisis del gasto social ....................................................................................................... 42
i. Evolución del gasto social............................................................................................ 42
ii. Determinantes del gasto social ................................................................................... 44
VI. Lecciones aprendidas y recomendaciones ...................................................................... 46
a. Crecimiento económico .................................................................................................. 46
b. Ingresos tributarios, gasto y deuda pública .................................................................... 47
c. Cobertura de servicios públicos ...................................................................................... 47
VII. Bibliografía ...................................................................................................................... 48
 TABLA DE ILUSTRACIONES
ILUSTRACIÓN 1. CRECIMIENTO DEL PIB PER CÁPITA DE GUATEMALA Y CENTROAMÉRICA................................................... 5
ILUSTRACIÓN 2 PROPORCIÓN DE PERSONAS POBRES POR ÁREA Y ÉTNIA EN LOS AÑOS 2000 Y 2006................................... 7
ILUSTRACIÓN 3. PRODUCTO NACIONAL BRUTO PER CAPITA PPP US$ 2002 ................................................................ 8
ILUSTRACIÓN 4 GUATEMALA, MAPA DE POBREZA A NIVEL DE MUNICIPIO, MÁS RECIENTE (2002) .................................... 11
ILUSTRACIÓN 5 DISTRIBUCIÓN DE LA OFERTA PÚBLICA DE SALUD ............................................................................... 15
ILUSTRACIÓN 6 LUGAR DE ATENCIÓN A MENORES DE 6 AÑOS POR ENFERMEDADES INTESTINALES O RESPIRATORIAS ............. 16
ILUSTRACIÓN 7. USUARIOS DE LOS PROVEEDORES DE SERVICIOS DE SALUD EN EL ÁREA RURAL POR NIVEL DE POBREZA .......... 17
ILUSTRACIÓN 8 DEMORA EN SER ATENDIDA UNA PERSONA POR UN PROVEEDOR DE SERVICIOS DE SALUD (MINUTOS) ........... 18
ILUSTRACIÓN 9 MAPAS DEL ÍNDICE AVANCE EDUCATIVO MUNICIPAL 2002 Y 2009 ...................................................... 23
ILUSTRACIÓN 10 EVOLUCIÓN DE LA TASA DE RETENCIÓN POR NIVEL ........................................................................... 25
ILUSTRACIÓN 11 TASA DE RETENCIÓN EN MUNICIPIOS RURALES Y URBANOS 2000 / 2009. NIVEL PRIMARIO..................... 25
ILUSTRACIÓN 12 TASA DE MATRICULACIÓN EN EL CICLO BÁSICO EN EL SECTOR OFICIAL................................................... 28
ILUSTRACIÓN 13 CICLO DIVERSIFICADO TASA DE COBERTURA POR TIPO DE MUNICIPIO ................................................... 29
ILUSTRACIÓN 14 GASTO SOCIAL COMO PROPORCIÓN DEL PIB .................................................................................. 43
ILUSTRACIÓN 15 DETERMINANTES DEL GASTO SOCIAL ............................................................................................. 46
 INDICE DE TABLAS
TABLA 1 DISTRIBUCIÓN DE POBLACIÓN SEGÚN NIVELES DE POBREZA Y ÁREA .................................................................. 9
TABLA 2 DISTRIBUCIÓN DE POBLACIÓN POR NIVEL DE POBREZA Y CLASIFICACIÓN POLÍTICA - ADMINISTRATIVA DEL MUNICIPIO DE
RESIDENCIA............................................................................................................................................ 10
TABLA 3 DISTRIBUCIÓN DE LA OFERTA DE SALUD, SEGÚN NIVELES DE POBREZA DE CADA MUNICIPIO ................................. 13
TABLA 4 DOTACIÓN DE PERSONAL MÉDICO POR CADA 10,000 HABITANTES ................................................................ 19
TABLA 5 INDICADORES DE OFERTA DE SALUD ......................................................................................................... 20
TABLA 6 BRECHAS EN RESULTADOS DE SALUD (PORCENTAJE DE PERSONAS) ................................................................. 21
TABLA 7 INDICADORES DE EFICIENCIA INTERNA POR NIVEL EDUCATIVO........................................................................ 23
TABLA 8 CAMBIO EN INDICADORES DE EFICIENCIA INTERNA POR NIVEL EDUCATIVO ....................................................... 24
TABLA 9 CAMBIOS EN LA TASA DE PROMOCIÓN POR ÁREA Y NIVEL ............................................................................. 26
TABLA 10 RESULTADOS INDICE DE AVANCE EDUCATIVO MUNICIPAL 2002, 2006 Y 2009 ............................................ 30
TABLA 11 INDICADORES DE OFERTA EDUCATIVA..................................................................................................... 30
TABLA 12 PROMEDIO DE ALUMNOS POR DOCENTE ................................................................................................. 31
TABLA 13 CRONOGRAMA DE LAS POLÍTICAS DE COMBATE A LA POBREZA EN GUATEMALA .............................................. 33
TABLA 14 PERSONAS BENEFICIARIAS DEL PROGRAMA MI FAMILIA PROGRESA ............................................................. 35
TABLA 15 CAMBIOS EN LOS BENEFICIARIOS DE PROGRAMAS PÚBLICAS DE EDUCACIÓN Y SALUD. ENCOVI 2000 Y 2006 ....... 36
TABLA 16 GASTO PÚBLICO SOCIAL POR HABITANTE................................................................................................ 43
 I. Introducción
Guatemala, es el tercer país de Centroamérica en mayor extensión territorial,
108 mil kilómetros cuadrados. En 2000 tenía una población de 11.3 millones y
un producto interno bruto 1 de US$ 17.187 millardos, en 2010 la población
creció 2 a 14.3 millones 3 y la producción del país llegó a los US$ 40.773
millardos, convirtiéndolo con esto en el más poblado y la mayor economía de la
región. Durante esa década el producto interno bruto por persona pasó de
US$3,706.08 a US$4,871.14; ello puede considerarse como una mejora en el
bienestar de sus habitantes, a lo cual puede sumarse el hecho que según la
Encuesta de Condiciones de Vida –ENCOVI- del año 2000, reportó que el
56.19% de los guatemaltecos vivía en pobreza y la misma encuesta pero para
el año 2006, indicó que la pobreza disminuyó a 51.10%. También hay que ser
prudente con esas interpretaciones y tomar nota de que, durante ese periodo el
producto interno bruto por persona de Centroamérica (en promedio) creció a
una mayor tasa (1.8%) que el guatemalteco (0.8%).
Ilustración 1. Crecimiento del pib per cápita de Guatemala y Centroamérica

6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

-1,0
-2,0
-3,0

Guatemala
Promedio sin Guatemala
Promedio C.A. sin Guatemala 1991 - 2001
Promedio Guatemala 1991 - 2011

¿Cómo se distribuía la pobreza por área en el año 2000? Y ¿qué cambios hubo
a 2006?, En primer lugar es de reconocer que durante este periodo Guatemala
se hizo un país más urbano, pues si bien al 2000, el 61.4% de su población
vivía en el área rural a 2006 esa proporción disminuyó a 51.9%, debido a

1
Fondo Monetario Internacional. World Economic Outlook. 2010. Washington. Primera edición
2
Si bien Guatemala es un país donde el crecimiento de la población urbana es más rápido que en el área
rural no hay que dejar de lado que la tasa de fecundidad del país es de las mayores de América Latina y
del Mundo 4.1 hijos por mujer, ello varía según la madre se encuentre en el área urbana o rural, por
ejemplo para 2006 una mujer guatemalteca, pobre que residiera en el área rural en promedio tenía 4.68
hijos, contra 2.58 de una mujer “no pobre” que residiera en el área urbana.
3
Instituto Nacional de Estadística –INE- Proyecciones de población 2000 – 2010. Guatemala
mayores flujos de migración hacia áreas urbanas en busca de mejores
mercados laborales. De hecho hay casos como el del Departamento de Izabal
donde en el área rural solamente el 5% de mujeres indígenas acceden a un
empleo remunerado contra un 25% en el área urbana4. También la crisis del
café en 2002 hizo que varios de los jornaleros que eran contratados en fincas
migraran incluso al área metropolitana a realizar trabajos de una menor
remuneración, situación que se repitió con los efectos de la crisis financiera
internacional en 2008 y 2009. Agudizados estos fenómenos en incrementos de
los niveles de desnutrición crónica y aguda en el país.

Esos cambios, han repercutido sobre la composición de la pobreza en

Guatemala en las áreas urbano y rural, por ejemplo, para el año 2000 del 100%
de población que vivía en el área urbana (4.39 millones) el 27.1% era pobre,
contra un 30% en 2006 (6.25 millones), es decir la proporción de personas que
vivía en el área urbana a 2006 creció un 7.02%, pero los pobres que vivían a
2006 en esa área crecieron a un ritmo del 9.55%. Ello permite inferir a futuro
que los ciclos de migración pueden seguir en busca de mejores mercados
laborales o bien que las áreas rurales van a crecer tanto que se pueden llegar
convertir en centros urbanos.

Por su parte en el año 2000, en el área rural vivía un total de 6.98 millones de
guatemaltecos de los cuales un 74.5% era pobre, mientras que en el año 2006
esa proporción se redujo a 70.5%, representando a 6.73 millones de personas.
Estos panoramas dan matices de los cambios coyunturales que están
ocurriendo en Guatemala y, a gran velocidad, por cierto. Para ello el Estado
debería de tener una política de atención a los migrantes a las áreas urbanas
pues da la impresión de que el problema de fondo (la pobreza) no se soluciona,
solo cambia de lugar. Asimismo cuestiones estructurales no cambian aunque
se vean bajo la óptica urbana o rural, pues en ambas áreas la cantidad de
pobres indígenas es mayor que la de “no indígenas”5.

Como lo evidencia la ilustración siguiente la pobreza en la población indígena

aumentó tanto en el área urbana como rural, ello debido principalmente a que
históricamente los pueblos originarios de Guatemala han estado excluidos de
los servicios públicos básicos como salud, educación, nutrición y saneamiento
ambiental (como se detallará más adelante). Nótese que los cambios más
abruptos sucedieron en el área rural.

4
Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura –Unesco- 2009. Estudio del
Mercado Laboral de los jóvenes de Izabal. Guatemala. Primera Edición
5
Según auto identificación en las Encovi 2000 y 2006
Ilustración 2 Proporción de personas pobres por área y étnia en los años 2000 y 2006

70.0%

62.5%
59.7% 58.5%
60.0%

52.3%
50.0% 47.7%

41.5% 40.3%
40.0% 37.5%

30.0% 2000
2006

20.0%

10.0%

0.0%
indígenas no indígenas indígenas no indígenas

AREA URBANA AREA RURAL

En lo que respecta a la pobreza extrema (menos de US$1.00 por persona, por

día) en términos de país prácticamente no tuvo variación pues se mantuvo en
15.69% en 2000 y 15.22% en 2006, situación similar para el área rural donde la
pobreza extrema se mantuvo en este periodo alrededor del 24%, resulta que en
el área urbana el porcentaje de población que vive con menos de US$1.00 al
día prácticamente se duplicó al pasar de 2.81% en 2000 a 5.31% en 2006, lo
cual refuerza la hipótesis de que al área urbana migran personas en situación
de indigencia en el área rural y prácticamente el problema no se resuelve sino
que solamente cambia de lugar.

Regresando a una óptica más amplia, ¿cómo se ve el bienestar de los

guatemaltecos? Si bien una reducción del 1% anual de la pobreza durante
2000 a 2006, es loable, es de tomar en cuenta que los aspectos positivos con
que cuenta el país para superar este lastre han sido investigados y expuestos
por ejemplo desde 1951, cuando G. E. Britnell señaló que “Guatemala posee
ventajas naturales que, si son correctamente utilizadas, haría posible a la
República alcanzar una posición relativamente favorable entre las naciones de
las Américas tanto en estándares de vida como en estabilidad económica”.

Sesenta años después el diagnóstico general continúa siendo el mismo, pues

en términos relativos el ingreso por habitante continúa siendo menor al
promedio de sus vecinos.

Además, la brecha con los países desarrollados y los países emergentes más
dinámicos se ha ampliado. Por ejemplo, si en 1950 el PIB per cápita de
Guatemala representaba el 18% del de Estados Unidos, hoy representa
apenas el 11%. Y si a inicios de la década de los sesenta el ingreso por
habitante de Singapur era aproximadamente similar al de Guatemala, hoy el
primero lo supera en casi cinco veces6.

La ilustración siguiente indica que Guatemala ha logrado duplicar su

producción por habitante en 56 años, periodo en el cual Corea del Sur lo
incrementó 13 veces y Taiwán 16 veces ¿Qué han hecho los países del Sur
este Asiático para crecer tan rápidamente?
Ilustración 3. Producto Nacional Bruto Per Capita PPP US$ 2002

50.000 $
43300
45.000 $
40.000 $
35.000 $
30.000 $
23393
25.000 $
20.000 $ 15187
15.000 $
9483
10.000 $
2297 4658
5.000 $
2177 2359 3046 4059 3452 3927 5120
0$
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2006

Guatemala Costa Rica Hong Kong South Corea Singapur Taiwán

De acuerdo a Amartya Sen (1999)7, el desarrollo puede concebirse como un

proceso de expansión de las libertades reales de las cuales disfrutan los
individuos. Ello contrasta con asemejarlo con el incremento de la producción o
bien con el aumento de las rentas personales; que desde luego pueden ser un
medio muy importante para expandir las libertades que disfrutan los miembros
de la sociedad. Pero las libertades también dependen de otros determinantes,
como las instituciones sociales y económicas, entre ellas: la educación, salud y,
los derechos políticos y humanos.

En el caso de la educación, facilita la participación económica, mientras mayor

sea el acceso a ésta. El mayor acceso a la educación y la calidad de la misma,
permiten no sólo una inserción más efectiva del recurso humano al mercado
laboral, sino que adicional a ello, influye en la reducción de las tasas de
mortalidad de menores de cinco años, reducción de la tasa de natalidad, -en
especial reforzando la capacidad de lectura y escritura de las mujeres-.

6
Larraín Felipe. 2004. “Guatemala: los desafíos del crecimiento”. Banco Interamericano de Desarrollo
Washington. Primera Edición
7
Sen Amartya. 1999. Desarrollo como Libertad. Oxford University Press. México. Primera Reimpresión
 II. Identificación de zonas rurales
Los criterios para la identificación de zonas rurales recibidos por parte de
Funcenat son que aquellos municipios donde el 51% de la población viva en
área rural, se considerarán rurales. Es así como para el caso de Guatemala se
trabajó la estructura de la población a nivel municipal con base al censo del año
2002 y la cantidad de personas se trabajó con las proyecciones de población a
nivel municipal realizadas por el INE con vigencia para los años 2000 y 2010.

Sobre esa base se tiene como resultado que de los 331 municipios
analizados8, 244 son rurales y 87 son urbanos. Por su parte los rurales a 2010
representaban un total de 9 millones de personas y en los municipios urbanos a
ese año vivían 5.3 millones de guatemaltecos9.

Es así como a 1994 y 2002, la pobreza a nivel municipal presentaba la

siguiente situación:
Tabla 1 Distribución de población según niveles de pobreza y área

Promedio Promedio Promedio Promedio

de Pobreza de Pobreza de Pobreza de Pobreza
Población Población Total Censo Total Censo Extrema Extrema
Municipios 2002 2010 1994 2002 Censo 1994 Censo 2002

Rurales 7,379,246 8,830,630 70.4% 66.5% 31.4% 20.1%

Urbanos 4,462,903 5,246,599 46.7% 56.4% 13.6% 18.8%

Total
general 11,842,149 14,077,229 64.1% 63.9% 26.7% 19.8%

En el cuadro anterior se evidencia, por ejemplo que durante el periodo 1994 –

1998 en los municipios clasificados como rurales, en promedio su población era
70.4% pobre, para el periodo 2000 – 2002 disminuyó esa proporción a 66.5%.

8
A 2010 Guatemala tiene 333 municipios, en el análisis no están registrados Raxuha que se desmembró
del Municipio de Cobán en Alta Verapaz y tampoco está registrado Unión Cantinil desmembrado de
Chiantla en Huehuetenango
9
Durante el año 2000 se hizo un ejercicio para medir la pobreza a nivel municipal, para ello se utilizaron
datos del censo de 1994 y de la encuesta de ingresos y gastos familiares del año 1998. De igual manera
para obtener un dato más actualizado se realizó en 2002, otro ejercicio para medir la pobreza a nivel
municipal, pero esta vez con datos del censo 2002 y de la encuesta de condiciones de vida del año 2000.
Es decir en el primero se tiene una fotografía de la pobreza a nivel municipal para el periodo 1994 –
1998 y para el segundo la misma fotografía pero para el periodo 2000- 2002. Desde ese entonces no se
ha realizado una actualización de los mapas de pobreza a nivel municipal, que bien podría hacerse
únicamente cruzando datos del censo 2002 con la encuesta de condiciones de vida del año 2006. A esa
última fecha es lo más cercano posible para Guatemala tener una estimación de la pobreza a nivel
municipal.
Mientras que en aquellos clasificados como urbanos para el primer periodo el
46.7% de sus habitantes era pobre y para 2000 – 2002, esa proporción se
incrementó a 56.4%. Obviamente dentro de esos promedio hay una
distribución de municipios con distintos porcentajes de pobreza, sin embargo,
cabe resaltar que para el periodo 1994 – 1998 la cantidad de municipios con un
porcentaje de pobreza superior al 80% fueron 202, mientras que para el
periodo 2000 – 2002 hubo un total de 204 municipios con un porcentaje de
pobreza superior al 80%, lo cual determinó que 2.7 millones de guatemaltecos
vivieran en esas condiciones extremas durante ambos periodos.

Realizado distribuciones de esas frecuencias (número de municipios) resulta

que la misma prácticamente no varió, otro ejemplo es que la cantidad de
municipio con un porcentaje de pobreza inferior al 20% para 1994 – 1998
fueron 13 y para 2000 – 2002, fueron 12.

Llama poderosamente la atención la reducción de la pobreza extrema en el

área rural y aumento de la misma en el área urbana. Por ejemplo en la primer
área mencionada pasó de 31.4% (1994 -1998), a 20.1% en 2000 – 2002,
mientras que en el área urbana aumentó de 13.6% en el primer periodo
mencionado a 18.8% en el segundo periodo indicado.

Otra clasificación que se puede hacer de los municipios para analizar cambios
en los niveles promedio de pobreza, es por su régimen administrativo – político,
así: metropolitanos, cabeceras departamentales y municipios.
Tabla 2 Distribución de población por nivel de pobreza y clasificación política - administrativa del municipio de
residencia

Promedio Promedio Promedio Promedio

de Pobreza de Pobreza de Pobreza de Pobreza
Población Población Total Censo Total Censo Extrema Extrema
Municipios 2002 2010 1994 2002 Censo 1994 Censo 2002

Metropolitanos 2,120,462 2,418,462 16.5% 15.1% 2.0% 1.1%

Cabeceras 1,406,593 1,706,613 45.7% 63.9% 15.7% 20.8%

Municipios 8,315,094 9,952,154 66.5% 65.2% 28.0% 20.2%

Total general 11,842,149 14,077,229 64.1% 63.9% 26.7% 19.8%

Sobre esa base la clasificación indica que aquellos que conforman el área
metropolitana del país mantuvieron sus niveles de pobreza y disminuyeron los
de pobreza extrema (a excepción del municipio de Guatemala donde ésta pasó
de 0.2% en 1994 – 1998 a 0.4% en 2000 – 2002.
En los municipios que son cabeceras departamentales el cambio fue alarmante
pues tanto aumentó la pobreza como la pobreza extrema. Mientras que en el
resto de municipios la pobreza se mantuvo estática y la pobreza extrema
aumentó.

Estos cambios refuerzan la hipótesis de migración de ciudadanos

guatemaltecos de áreas más deprimidas en los ámbitos económicos y sociales,
hacia municipios con más potencial. Al parecer la migración es de municipio
rurales a cabeceras departamentales y de éstas al área metropolitana del país,
cuyo mercado laboral exige mayores niveles de capacitación y habilidades.
Ilustración 4 Guatemala, mapa de pobreza a nivel de municipio, más reciente (2002)
III. Caracterización de servicios sociales

a. Salud
Como todos los países de América Latina, Guatemala reconoce el derecho a la
salud en su Constitución Política, es así como cuenta con un sector salud
integrado por el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social –IGSS-,
Organizaciones privadas no lucrativas –Ong-, Organizaciones privadas y el
Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social –MSPAS-. Este último integra
sus servicios en tres niveles así:

Primer nivel de atención:

 Centro Comunitario de Salud: menor complejidad de red de servicios

para menos de 500 habitantes.
 Puesto de Salud: cubre como promedio dos mil habitantes y sirve de
enlace entre la red institucional y el nivel comunitario.
 Puesto de Salud Fortalecido: Ubicado en aldeas, cantones, caseríos,
barrios o en algunas cabeceras municipales. Cubre una población
promedio de 5,000 habitantes. El recurso humano básico conformado
por médico y /o enfermero/a., auxiliar de enfermería, técnico/a de salud
rural y personal de apoyo administrativo. Presta servicios de promoción,
prevención y curación de enfermedades

Segundo nivel de atención:

 Centros de Salud: Ubicado en el ámbito municipal y generalmente en las

cabeceras municipales y centros poblados de 5,000 a 20,000 habitantes.
Los Centros de Salud se clasifican en: Centros de Salud Tipo B, Centro
de atención a pacientes ambulatorios (CENAPA), Centros de Salud Tipo
A, Centro de Atención Médica Permanente (CAP), Centro de Atención
Integral Materno-Infantil (CAIMI), y otros Centros de Salud como Clínicas
Periféricas, Centros de Urgencia Médicas (CUM) y maternidades
periféricas.

Tercer nivel de atención:

 Hospital General Departamental: Establecimiento de salud de atención

permanente cuya función principal es la recuperación y rehabilitación de
la salud, ubicados en la cabecera departamental. Cuenta con
especialidades médicas básicas: medicina interna, pediatría, cirugía,
ginecología, obstetricia, anestesia, además traumatología y ortopedia,
patología y radiología. Presta los servicios de consulta externa,
emergencia y hospitalización.
 Hospital Regional: Establecimiento de salud ubicado en cabecera
departamental que sirven de referencia para la atención médica
especializada y sub especializada de: gastroenterología, cardiología,
 neumología, reumatología, hematología entre otras. Presta los servicios
de consulta externa, emergencia, hospitalización y cuidados intensivos.
 Desarrolla además acciones de formación de recurso humano,
promoción y prevención. Los recursos humanos básicos son médicos
generales y médicos especializados y sub especializados en diferentes
ramas de la medicina., y otros profesionales como químico-biólogo,
químico-farmacéutico, nutricionista; trabajadores sociales; enfermeras;
auxiliares de enfermería y personal administrativo y operativo de apoyo.
 Hospital Nacional de Referencia Especializada: Es el establecimiento de
mayor complejidad del Tercer Nivel de Atención que desarrolla acciones
de promoción, prevención, recuperación y rehabilitación en la salud.
Brinda atención médica especializada a la población referida por los
establecimientos de la red de servicios de salud que requieren dicha
atención. Esta atención médica especializada requiere de tecnología de
punta; recursos humanos especializados, materiales y equipos.

Dentro de esos niveles de atención, sobre todo en el primario y secundario hay

Ong´s contratadas para la prestación del servicio, éstas surgieron con el
programa de extensión de cobertura «PEC» iniciado en 1996, es así como se
inició la contratación de entidades no gubernamentales para la prestación y
administración de servicios a través de convenios. Surgieron así las
prestadoras de servicios de salud (PSS) y las administradoras de servicios de
salud (ASS). Este es el inicio de la mezcla pública privada, llamada así porque
el financiamiento es público, mientras que la prestación/administración la
realiza una entidad privada10

Derivado de esto se observó un aumento de cobertura a raíz de la

implementación del «PEC», el cual llegó a cubrir 2.52 millones de habitantes en
1999 y 4.04 millones en 2010. En 1999, se contaba con 2,548 centros de
convergencia y, en 2006, con 4,163.
Tabla 3 Distribución de la oferta de salud, según niveles de pobreza de cada municipio

Municipios Distribución Distribución Densidad Porcentaje

agrupados Centros de Centros de Población centros de Promedio de
por rangos convergencia convergencia 2010 convergencia Población
de pobreza ONGS ONGS indígena
1 - 30 10.27% 417 3,470,594 8,323 43.09
30 - 45 10.74% 436 1,455,565 3,338 47.10
45 - 60 17.11% 695 1,916,318 2,757 58.73
60 - 75 22.38% 909 2,844,750 3,130 51.54
75 - 99 39.50% 1,604 4,390,002 2,737 40.46
Total 100.00% 4,061 14,077,229 3,466 47.52

10
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo «PNUD» 2010. Informe Nacional de Desarrollo
Humano 2009 / 2010. Guatemala. Primera Impresión
La tabla anterior evidencia la distribución de los centros de convergencia
«Ong» que prestan servicio de salud a 2009. Si bien con respecto a 2006 hubo
una pequeña disminución esto se debe a criterios de evaluación, seguimiento y
desempeño de las mismas. Por ejemplo a 2009 habían 4,061 «Ong» de las
cuales un 39.5% estaban ubicadas en municipios con altos niveles de pobreza
(entre 75% y 99%). Por cierto este tipo de municipios no son del área
metropolitana ni cabeceras departamentales, únicamente tienen el rango
político – administrativo de municipio y por lo regular se encuentran en el área
rural, de hecho un 82.3% de estas ong´s están ubicadas en el área rural. Algo
positivo de esta distribución es que la proporción de cobertura va en aumento
según el nivel de pobreza que haya en los municipios, es así como en aquellos
donde los niveles de pobreza están entre 1% y 30% solamente hay 417 de
estas, es decir un 10.3% del total. Si bien esto es beneficioso en términos de
focalización del beneficio con los más necesitados (los pobres), resulta que hay
una saturación del servicio que prestan estas ong´s, pues en los municipios
menos pobres cada una de ellas debe de atender en promedio a 8,323
personas contra 2,737 que atienden en los municipios más pobres. También es
de reconocer que en los municipios menos pobres, hay personas que pueden
pagar por los servicios privados de salud, lo cual podría hacer bajar esa
densidad del servicio. En ese sentido el promedio nacional es de 3,466
personas atendidas por cada Ong prestadora de servicios de salud.

El criterio de etnicidad indica que las prestadoras de servicios generalizan el

servicio independientemente de la existencia de alguna etnia predominante en
el municipio.

En lo que respecta a la oferta pública «sin intermediarios» de los servicios de

salud, a 2010, la base de datos del MSPAS, reportaba que en Guatemala
habían 43 hospitales. Desde 1998 no se incrementa el número de hospitales en
el país pero desde entonces hasta 2010 la población guatemalteca ha crecido
en cerca de 3.5 millones de habitantes lo cual ha hecho que la razón de
hospitales por millón de habitantes haya disminuido de 4.01 en 1998 a 3.07 en
2010. Pero es importante mencionar que en lapso de 8 años entre 1990 y 1998
se construyeron en el país 8 hospitales.

Respecto de los centros de salud, para 2000 habían 282 y en 2010, 300, es
decir un incremento de 6.38% de la oferta de centros de salud en 10 años. De
nuevo el periodo 1990 – 1998 fue el de mayor incremento de la oferta al pasar
de 220 a 254, lo que significó un incremento de 15.4% en 8 años. Esos
cambios hacen cambiar la densidad de centros de salud por cada millón de
habitantes así: en 2000 habían 25.12 centros de salud por cada millón de
habitantes y en 2010, 21.42. El hecho de que en la década pasada se
incrementara con más fuerza la prestación de servicios de salud radica en la
firma de los Acuerdos de Paz firmados en 1996.

El primer nivel de atención, los puestos de salud, a 2010 se contabilizaron un

total de 948, resulta que hubo una disminución en 18 unidades respecto de
2000. Nuevamente al igual que con los hospitales y centros de salud el mayor
incremento de la oferta sucede en el periodo comprendido entre 1990 y 2000
cuando estos se incrementaron un 23.0% pues en 1990 habían 785 puestos de
salud. En una década 2000 – 2010 la densidad de los puestos de salud por
millón de habitantes ha cambiado así:
Ilustración 5 Distribución de la oferta pública de salud para 2000 habían 85.5 puestos de
salud por cada millón de habitantes y
100,0% para 2010, 67.7.
82,4% 80,5%
80,0% 73,7%
51,2% La distribución por área geográfica de
60,0% 48,8%
los tres niveles de atención incluyendo
40,0%
17,6%
26,3%
19,5% a las ong’s se ilustra en la gráfica
20,0% anterior y se aprecia que hay una
0,0% distribución casi equitativa entre
ONGS Hospitales Centros de Puestos de
Salud Salud hospitales ubicados en áreas rurales y
En Municipios rurales En Municipios urbanos
urbanas. Mientras que ong’s, centros
de salud y puestos de salud, están más
dirigidos hacia población que vive en el área rural del país, estos tres en
promedio brindan atención a un 78.8% de pacientes cuya residencia es el área
rural. Esta configuración de la distribución hace que en el área urbana un
71.5% de la oferta sean ong’s, 2.2% hospitales, 7.9% centros de salud y 18.5%
puestos de salud. Por su parte las proporciones para el área rural casi no
varían a excepción de una reducción de la oferta de hospitales a 0.5% como
porcentaje de total de lugares donde prestan servicio de salud y que no sean
privados.

Si bien Ong´s, centros de salud y puestos de salud están más que todo
ubicados en áreas rurales y, en el caso de los hospitales 6 de los 43 están
ubicados en el área metropolitana del país, 20 en cabeceras departamentales y
17 en municipios.

A pesar de que haya una focalización de los dos primeros niveles de atención
hacia áreas rurales y pobres, hay que identificar aspectos de demanda o de
oferta que impiden el acceso a la salud, para ello se utilizó la Encovi 2006,
dentro de la primera información que se puede obtener se tiene que: aquellos
hogares que reportaron haber tenido enfermo a algún menor de 6 años ya bien
sea por diarrea o alguna enfermedad respiratoria; resulta que los hogares en
situación de extrema pobreza ubicados en el área urbana pueden acceder a un
servicio del hospital público o bien al seguro social (IGSS). Mientras que
aquellos hogares en extrema pobreza pero que estaban ubicados en áreas
rurales, menos del 2% podía acceder en su conjunto al IGSS o, a un hospital
público, a su vez estos hogares tienen una oferta pública más diversificada
porque pueden acceder tanto a centros de salud (17.1%), puesto de salud
(14.1%) o centro comunitario (ong’s) 7.7%. Mientras que en el área urbana el
acceso esta más restringido a centros de salud, (27.0%) es preciso recordar
que los hogares del área urbana tienen más accesible algún centro público
especializado con la consecuente mejor atención al menor que este enfermo

Ilustración 6 Lugar de atención a menores de 6 años por enfermedades intestinales o

respiratorias
100%
En su casa
90%
En la casa de un
80%
familiar
70% Farmacia
60% Clínica privada
50%
Centro comunitario
40%
Puesto de salud
30%
20% Centro de salud

10% Hospital privado

0% Igss
Extrema Pobreza Extrema Pobreza
pobreza pobreza
AREA URBANA AREA RURAL

Como se aprecia en la ilustración anterior en todos los casos la mayoría de

hogares decidieron tratar al menor en el hogar, ello refuerza dos aspectos
importantes: a) el tiempo en traslado del menor a un centro asistencial y, b) el
costo de ese traslado. Para ambos casos se extrajeron los datos mencionados
con los resultados siguientes: un hogar que resida en el área urbana tarda en
promedio 30 minutos en llevar al menor a un centro asistencial, mientras que si
reside en el área urbana toma 46 minutos su traslado. Hay brechas de acceso
a un centro asistencial mucho mayores, por ejemplo los hogares en extrema
pobreza que vivan en el área urbana demoran 22 minutos en llegar a un centro
asistencial, pero si viven en el área rural, les toma hasta 50 minutos llevar al
menor, a un al centro asistencial. Incluso por la falta de acceso a servicios
públicos el 1% de los hogares pobres del área rural deciden pagar un hospital
privado.

El demorarse en acceder a un centro asistencial implica mayores costos en el

traslado, aquí nuevamente resulta que aquellos hogares “no pobres” ubicados
en el área urbana han gastado en promedio Q3,156.09 en llevar a un menor
 enfermo a un centro asistencial. Resulta inexplicable que ese es el mismo
costo que los hogares en extrema pobreza del área rural deben pagar por llevar
a su hijo (a) enferma a un centro asistencial.

Con esos indicadores es evidente que si bien Guatemala posee 4,061 centros
de salud a 2009, éstos aún se encuentran lejos de los lugares poblados rurales
y pobres. Ello se refuerza con la siguiente ilustración que identifica la
focalización en el área rural, de la prestación de servicios de salud, para
mayores de 6 años, por parte de los diferentes proveedores que existen en el
país.

Ilustración 7. Usuarios de los proveedores de servicios de salud en el área rural por nivel de pobreza

Igss 11,0% 26,7% 62,3%

Clínica privada 5,0% 33,0% 62,0%

Hospital privado 14,8% 33,1% 52,1%

Hospital público 9,7% 40,6% 49,7%

Farmacia 13,5% 40,7% 45,8% Extrema pobreza

Pobreza
Centro de salud 18,9% 49,1% 31,9%
No pobres
En su casa 27,5% 44,7% 27,9%

En otra casa 18,8% 53,5% 27,6%

Puesto de salud 22,0% 51,7% 26,3%

Centro comunitario 44,7% 38,0% 17,3%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Es así como se parecía que el 62.3% de los usuarios del Igss en el área rural
son “no pobres”, misma proporción que una clínica privada. Por su parte los
hospitales privados atienden una mayor proporción de hogares en extrema
pobreza que aquellos “no pobres” (14.8% y 9.7% respectivamente).
Obviamente existen proveedores que prestan el servicio a población en
extrema pobreza como los centros comunitarios (44.7%), puestos de salud
(22.0%) o centros de salud (18.9%).

La inequidad en el acceso a servicios de salud por parte de adultos se ve

reflejada no solo en aspectos de oferta, sino de demanda porque el 42% de los
hogares en extrema pobreza del área rural que necesitaron de los servicios
médicos no lo hicieron por falta de dinero para curarse y 35% porque consideró
su enfermedad un caso leve. Dentro de los aspectos de oferta que limitan el
acceso a servicios de salud, el 11% de los hogares con un ingreso menor de
US$1.00 por persona consideraron que no visitarían al proveedor de servicios
de salud por estar muy lejos, 2% porque no hay médicos, 2% porque la espera
es muy larga y 1% porque no tenían transporte para asistir a la atención
médica.

Esos aspecto de oferta se ven reflejados en que una persona que viva en el
área rural demora en promedio 62 minutos en llegar con un proveedor de
servicios de salud contra 45 que tarda una persona que viva en el área urbana.
Ello implica erogar mayores cantidades en transporte para enfermos, por
ejemplo un adulto que viva en el área urbana y tenga un ingreso inferior al
US$1.00 diario paga en promedio Q5,040 por su traslado a un centro
asistencial, pero si reside en el área rural ese costo se incrementa un 31%. De
manera resumida a los más pobres les cuesta mucho más acceder a los
servicios de salud, sean públicos o privados.

Los problemas para acceder con un proveedor de salud, no terminan allí, pues
al llegar con uno de éstos las personas deben de esperar su turno para ser
atendidos, según la siguiente ilustración:

Ilustración 8 Demora en ser atendida una persona por un proveedor de servicios de salud
(minutos)

Igss 101
Hospital público 74
Centro de salud 71
Puesto de salud 48
Hospital privado 47
Clínica privada 46
Centro comunitario 46
En otra casa 17
Farmacia 9

- 20 40 60 80 100 120

Cuando una persona logra acceder a la salud, en el seguro social demoran casi
una hora y 30 minutos en ser atendida, más de una hora en el hospital público
y aquellos que logran pagar un hospital privado son atendidos en menos de
una hora. Mismos niveles de rapidez demuestran los centros comunitarios y/o
los puestos de salud.

Al momento se ha evidenciado la oferta de salud en términos de infraestructura

y por el lado de la demanda se ha detallado lo difícil que es el acceso a la salud
tanto por parte de hogares pobres o no pobres y como aquellos que están
ubicados en áreas urbanas o rurales.

Luego de que un guatemalteco ubicado en el área rural ha tardado más en

llegar a un centro asistencial, le ha costado más llegar y aún así debe esperar
más de hora en ser atendido. ¿Qué le ofrece el Estado cuando por fin acceden
a los servicios públicos de salud?

En principio en áreas rurales hay 7.7 profesionales de la salud, mientras que en

área urbanas ese promedio sube a 12.8, es preciso recordar que en esta última
ubicación están alocados hospitales y centros de salud, mientras que la
presencia de puestos de salud es más frecuente en áreas rurales, lo cual
conlleva tener menos personal para atender a los pacientes.

La dotación de infraestructura y personal permitieron que en 2002 el MSPAS

produjera un total de 37.4 millones de servicios de salud en el área rural y 15.7
millones en áreas urbanas. A su vez en 2009 esos valores pasaron a ser de
54.7 y 20.6 respectivamente. Ello puede ser considerado de positivo cuando se
analiza que la producción de servicios de salud creció durante el periodo 2002
– 2009 un 46.0% y en el área urbana 31.2%.

Es preciso indicar que en Guatemala, la Oficina Nacional de Servicio Civil –

ONSEC- es la encargada de la aplicación de la Ley del Servicio Civil, y si bien
cumple con su misión, siempre es preciso mejorar en temas estadísticos, por
ejemplo el primer esfuerzo a nivel nacional sobre estadísticas de ubicación de
los empleados estatales se hizo a través del Informe Nacional de Desarrollo
Humano de 2010, encontrándose información disponible para el año 2009, no
así una serie histórica 2000 – 2010 De igual manera no es posible obtener
información sobre el tiempo que labora el personal médico en cada centro o
puesto de salud, así como las cualificaciones con que cuentan. A pesar de esa
deficiencia estadística si se pudo establecer que en municipios rurales la
dotación de personal de salud por cada 10,000 habitantes de de 7.7, contra
12.8 de municipios urbanos. Las disparidades entre áreas urbanas y rurales,
así como por niveles de pobreza, se ejemplifican en el cuadro siguiente:

Tabla 4 Dotación de personal médico por cada 10,000 habitantes

Tipo de Municipio Urbana Rural

Municipios con menos del 50% de la población en pobreza 5.6 8.2
Municipios con más del 50% de la población en pobreza 7.7 15.9

Manejando las cifras en términos per cápita, resulta que el incremento de la

producción de servicios de salud por persona pasó de 5.5 en 2002 a 6.5 en
2009, en el área rural, creciendo en total un 18.2%. Por su parte en el área
urbana en 2002 el MSPAS producía un total de 4.3 servicios de salud por
persona y 6.3 en 2009, lo que significó que la oferta para cada persona del
área urbana durante ese periodo creciera un 46.5%

Tabla 5 Indicadores de oferta de salud

Municipios Rurales Urbanos Total

Promedio de personal salud por
7.7 12.8 9.1
cada 10,000 habitantes (2009)
Producción servicios 2002 (millones) 37,4 15,7 53,2
Producción servicios 2009 (millones) 54,7 20,6 75,3
Incremento en producción de
46.0% 31.2% 41.6%
servicios 2009 / 2002
Promedio de Servicios de salud por
5.5 4.3 5.2
persona 2002
Promedio de Servicios de salud por
6.5 6.3 6.5
persona 2009
Incremento en producción de
18.2% 46.5% 25.0%
servicios por persona

A pesar de ese stock de oferta pública 11 , el sistema de salud ha mostrado

avances de hecho, el guatemalteco que nacía en 1980 tenía la esperanza de
vivir 57.2 años, en 2010 ese indicador es 70.8 años. De igual manera, a raíz de
la firma de los Acuerdos de Paz en 1996, Guatemala ha realizado mejoras en
la salud de su población, entre ellos el informe de avances de los objetivos del
milenio elaborado en 2010 por la Secretaría General de Planificación -
SEGEPLAN- cita que: La información al 2006 evidenció una reducción
importante de la mortalidad infantil de 73 a 38 por cada 1,000 nacidos vivos,
ocurrida entre 1987 y 2002. El área urbana mostró una mayor reducción, ya
que la tasa a 2006 era un 55% menor a la de 1987. Entre los indígenas la
reducción se queda en 36%.

En relación con la mortalidad de la niñez, para el 2006, ésta se redujo

aproximadamente a la mitad de lo reportado en 1987, con brechas muy
parecidas entre población urbano-rural y según origen étnico, siempre en
detrimento de los habitantes del campo y de los pueblos indígenas. La
reducción de muertes por regiones muestra: en la Metropolitana un 70%, en el
Noroccidente, alrededor del 60% y el Norte un 50%. En la Suroriental se

11
Un indicador de mobiliario y equipo de salud no fue posible obtener a pesar de haber consultado la
plataforma de información social de Guatemala. De hecho en el caso de salud, las bases de datos están
en construcción y posteriormente una depuración. Razón por la cual es imposible opinar sobre la
cantidad y calidad de mobiliario y equipo médico con que se cuenta en áreas urbanas y rurales.
produjeron 81 muertes de menores de 5 años por cada 1,000 nacidos vivos (es
decir que la mortalidad se redujo solamente en un 20%).

Los datos disponibles al 2006 revelaron que en Guatemala la mortalidad

materna se redujo de 248 por cada 100,000 nacidos vivos en 1989, a 153 en
2000 y a 121 en 2005 (según proyecciones con base a las ENSMI 2002). A
pesar de las reducciones señaladas, Guatemala aún se encontraba alejada de
la Meta 2015, que se sitúa en 62 muertes maternas por cada 100,000 nacidos
vivos.

Principales causas de muerte materna:

 Hemorragia (53.5%)
 Infecciones (14%)
 Hipertensión inducida por el embarazo (12.1%)
 Abortos (9.5%)

Evidentemente que si los guatemaltecos han podido mejorar en esperanza de

vida, disminuir la mortalidad infantil y de la niñez es porque ha habido tanto
aspectos de oferta de servicios de salud como de la demanda de los mismos
que han permitido un mayor bienestar. Pero el punto crucial es que aún quedan
brechas entre áreas rurales y urbanas, así como en focalizar beneficiarios por
niveles de pobreza. Para evidenciar esas brechas se construyó el índice de
morbilidades el cual hace referencia a la cantidad de morbilidades que se
reportaron al MSPAS durante el año 2008 dividido entre el total de la población
a ese año en cada municipio, y luego se correlaciona con el índice de pobreza
municipal. Los resultados indican que a medida que aumentan los niveles de
pobreza aumenta la cantidad de enfermedades que reportan los habitantes y a
su vez, dicho aumento es mayor en las áreas rurales que urbanas.

De igual manera con la finalidad de evidenciar brechas entre áreas urbanas y

rurales, así como por niveles de pobreza, se utilizó la ENCOVI 2006, pero
consultando enfermedades únicamente para menores de 6 años. Los
resultados indican que en áreas rurales los hogares pobres reportan que uno
de cada tres niños se enferman mensualmente, mientras que hogares no
pobres de áreas urbanas reportan como enfermos solamente uno de cada
cinco niños.

Tabla 6 Brechas en resultados de salud (porcentaje de personas)

Cuartil de Índice de Brecha:

pobreza Morbilidades Rural -
Urbana Rural Urbana
1% – 25% 59.8% 48.9% 10.9%
26% - 50% 65.7% 61.5% 4.2%
51% - 75% 61.2% 72.1% -10.9%
 76% - 99% 54.0% 67.7% -13.7%

Si bien existen estas brechas entre áreas urbanas y rurales, así como por
niveles de pobreza, también existen programas innovadores que permiten
mejorar esta situación, tal es el caso citado a continuación:

Recuadro 1
Proyecto Piloto desarrollado en Alta Verapaz, por de OPS/OMS -Guatemala; factores
que han incidido en un modelo de salud estructuralmente inclusivo:

 Creación de indicadores epidemiológicos que visibilicen la situación específica de las

mujeres en todos los ciclos de su vida.
 El reconocimiento a todo nivel institucional de las mujeres como sujetos protagónicos de
la salud.
 Compatibilizar los horarios de los servicios con los de las mujeres, la diversificación de los
programas de atención, la prestación de los servicios en idiomas locales.
 Ampliación de los servicios con acciones dirigidas a la atención de las mujeres afectadas
 por violencia contra las mujeres.
 Garantizar a las mujeres información completa sobre sus afecciones particulares, el uso de
métodos anticonceptivos, los beneficios y efectos secundarios.

b. Educación
En el año 2006 en Guatemala, se inició una serie de estudios sobre indicadores
educativos, de esa cuenta que en su perfeccionamiento, surge el Índice de
Avance Educativo, el cual trata de medir cuánto se aproximan los municipios a
la cobertura ideal. Para ello se toman como criterios de avance las tasas netas
de escolaridad para los niveles: preprimario, primario y básico, así como las
tasas de terminación de sexto primaria y tercero básico. Cada uno de esos
indicadores son medidos como índices simples y luego ponderados para
obtener el índice de avance educativo municipal. -IAE-, como resultado,
mientras más se aproxime el índice a 100, mejor será la situación de cobertura
educativa en el municipio referido.

En este índice se clasifican como avance bajo, aquellos cuyo valor se sitúa
entre 0% y 49%, en una escala media, aquellos con calificación entre 50% y
63%, y por último se consideran municipios con un avance educativo municipal
alto, aquellos con un valor superior a 63%. Es así como al año 2002; en
Guatemala solamente habían 13 municipios con un IAE alto (4%), del total de
municipios; 93 con un IAE medio (28%) y 224 municipios (68%) con un IAE
bajo. Tal como lo evidencia el informe de cumplimiento de las metas del
milenio, Guatemala ha realizado grandes avances en la cobertura del nivel
primario, y recientemente del ciclo básico. Ello ha significado que para 2009 en
la clasificación del IAE la situación haya mejorado notablemente, por ejemplo,
ya no son 13 los municipios con un IAE alto, sino 148 (45%); en un nivel medio
habían al último año citado, 127 municipios y únicamente 55 de ellos tenían un
IAE bajo, es decir 17% del total.
Lo descrito anteriormente se ilustra a continuación:
Ilustración 9 Mapas del índice avance educativo municipal 2002 y 2009

IAE 2002 IAE 2009

Se ha indicado que Guatemala ha realizado avances en la cobertura del sector

oficial, es así como en el nivel pre primario durante el periodo 2000 – 2008 la
cobertura aumentó a un ritmo promedio del 4.0% anual, en la primaria 3.7%, en
el ciclo básico 6.5% y en el ciclo diversificado 4.2%. Sin embargo para el año
2009 debido al programa de transferencias condicionadas y de la gratuidad en
la educación, cada uno de esos niveles mostró una tasa de crecimiento anual
en su cobertura notablemente alta, según se registra en la tabla siguiente:
Tabla 7 Indicadores de eficiencia interna por nivel educativo

Nivel Tasa de crecimiento Tasa de crecimiento anual de

promedio la cobertura del la cobertura del sector oficial
sector oficial 2000 – 2008 2009
Pre primario 4.0% 28.8%
Primario 3.7% 7.8%
Básico 6.5% 44.2%
Diversificado 4.2% 29.3%

Como es fácil apreciar durante el periodo 2000 - 2008, el ciclo básico tuvo una
tasa de crecimiento anual del 6.5% y fue de 44.2% en 2009. Ello permite inferir
sobre una posible saturación de alumnos y escasez de recursos para los
mismos. Situación similar presentó el ciclo diversificado.

A nivel global en el año 2000, el Sistema Educativo Nacional «SEN», en el

sector oficial «SO» atendió un total de 2,095,862 alumnos, mientras que a
2008, fueron 2,826,789; de esa cuenta cada año en promedio se sumaban al
«SEN» en el «SO» 91,365 alumnos, sin embargo en 2009, la matricula con
respecto al año 2000 creció 52.7% e implicó que se cuadruplicara la cantidad
de alumnos que cada año atendía el sector oficial, pues ingresaron 374,193
alumnos para un total de 3,200,982 alumnos atendidos.

¿Cómo se reflejan esos indicadores en términos de la eficiencia interna del

sector oficial? Para ello es preciso indicar que tanto las tasas de promoción
como repitencia no disminuyeron, sino que permanecen estables en 2009,
luego del abrupto cambio en la cobertura como resultado de las acciones
gubernamentales. Sin embargo, la estrategia seguida parece que tiene
capacidad de absorber a los niños y jóvenes que necesitan educación, pero no
tiene capacidad de retenerlos, puesto que las tasas de retención para cada uno
de los niveles analizados disminuyeron en 2009, con respecto al promedio que
habían mostrado durante 2000 -2008.
Tabla 8 Cambio en indicadores de eficiencia interna por nivel educativo

Nivel Tasa de retención Tasa de retención Incremento /

promedio del sector anual del sector decremento en la
oficial 2000 – 2008 oficial 2009 tasa de retención
Pre primario 90.1% 91.4% +1.3%
Primario 77.1% 71.9% -5.2%
Básico 92.9% 90.2% -2.7%
Diversificado 94.9% 92.3% -2.6%

Únicamente el nivel pre primario mostró un aumento de 1.3% en la tasa de

retención en 2009, respecto al promedio de 2000 – 2008. Analizando los
mismos periodos de tiempo para los niveles primario, básico y diversificado
resulta que la retención en vez de aumentar disminuyó. Al contabilizar en
número de alumnos esos cambios porcentuales resulta que si bien para 2009,
la matricula creció 374,193 alumnos nuevos, ese mismo año, no completaron el
ciclo escolar un total de 125,679 alumnos, un 33.58% del total de la nueva
matricula. Es por esos parámetros que se considera que la actual estrategia
tiene capacidad de enrolar a los niños y jóvenes en el sector oficial, pero no de
retenerlos, pues uno de cada tres nuevos alumnos no completa el ciclo escolar.

Recuadro 2
Caso exitoso de educación de niños indígenas en áreas rurales:

La Asociación para el Desarrollo Integral y Multidisciplinario (APPEDIBIMI) desarrolla una práctica educacional
para niños y niñas en la primera infancia, con poblaciones rurales de zonas indígenas del grupo Ixil en los
municipios de Nebaj, San Juan Cotzal y Chajul del departamento de Quiché. La actual práctica educacional es
una derivación, permanentemente actualizada, de la experiencia de atención a poblaciones infantiles en el
marco del conflicto armado de los años 1980. Es importante mencionar que las poblaciones de estos tres
municipios fueron sumamente afectadas por las acciones de guerra de aquellos años. Esto motivó a que la
organización internacional Niños Refugiados del Mundo en cooperación con UNICEF, promovieron una
iniciativa de atención a la niñez que comprendió dos acciones básicas: la formación de personal comunitario
en asuntos relacionados con la educación y el cuido de niños y niñas; y la instalación de centros de aprendizaje
para niños y niñas, adecuada al contexto de la población indígena y la situación de guerra.
Las tendencias de este indicador se aprecian a continuación.
Ilustración 10 Evolución de la tasa de retención por nivel

Retención por año por nivel, sector oficial

100,0%

95,0%

90,0%

85,0%

80,0%

75,0%

70,0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Básico Diversificado Preprimaria Primaria

Esas dinámicas a nivel nacional de cobertura, retención, deserción ¿Cómo se

reflejan y expresan a nivel municipal? Para tales fines se sigue el patrón de
clasificación de municipios rurales aquellos cuyo 51% de la población vive en
áreas rurales, caso contrario se consideran urbanos.

Para ello se han calculado a nivel municipal para el periodo 2000 – 2009 los
siguientes indicadores del sector oficial:

 Tasa de retención. A nivel de municipios

Ilustración 11 Tasa de retención en
rurales para el año 2000, la menor tasa de
municipios rurales y urbanos 2000 /
2009. Nivel primario retención que registraban era de 74.2% y la
96,0% máxima de 97.7%, para una media de 88.5%, la
93,6%94,1%
94,0% 92,4% cual pasó a ser de 93.6% en 2009. Adicional a
92,0%
ello en 2000, registraron una desviación
90,0% 88,5%
88,0%
estándar de 5.08%, siendo menor que en el caso
86,0% de los municipios urbanos. Sin embargo al año
84,0% 2009, la dispersión entre municipios urbanos
2000 2009
Rurales Urbanos
respecto de los rurales era menor en términos de
la tasa de retención. Es decir, si en 2000 los
promedios de retención eran más homogéneos en municipios rurales que
urbanos a 2009, esa proporción se invirtió. De igual manera resalta como
positivo el hecho de que la brecha entre municipios rurales y urbanos se cerró
durante el periodo 2000 – 2009, según se aprecia en la gráfica adjunta.

La brecha de tasa de retención que existe entre municipios urbanos y rurales,

también existe a lo interno de ellos, por ejemplo para el año 2000, en promedio
en aquellos municipios rurales donde la pobreza afectaba entre el 1 al 25% de
la población, la tasa de retención era de 89.3%, mientras que en aquellos
donde era pobre entre el 76% y el 99%, la retención disminuía a 87.7%, es
decir una diferencia de 1.6%, valor que al año 2009 aumentó a 2.9%. La brecha
de retención dentro de los municipios rurales, según su nivel de pobreza, lejos
de disminuir, aumenta. Ello sugiere que si bien son porcentajes pequeños no
debe dejarse de lado por parte del MINEDUC un reforzamiento de su política
de cobertura en aquellos municipios rurales y pobres. Es preciso indicar que la
tasa de retención para el nivel primario en municipios urbanos no presenta este
problema de dispersión de resultados entre ellos, sino que la retención es
homogénea y la desviación estándar es mínima, de hecho, no representa ni el
1% de la media simple.

En lo que respecta al ciclo básico para el mismo periodo de análisis presenta

una situación similar pues la brecha entre municipios rurales y urbanos se
cerró, a su vez la dispersión en este indicador es menor en los primeros que
en los segundos. Es así como a 2000 en promedio un municipio rural tenía una
tasa de deserción de 60.9% y a 2009 de 88.8%. Por su parte en los urbanos
cambiaron de 76.1% a 87.7%, entre 2000 y 2009.

Los resultados en el ciclo diversificado es una muestra del abandono en el que

ha estado este ciclo escolar, resulta que en los municipios urbanos, donde hay
menos pobreza (en promedio), pero la pobreza extrema ha aumentado, la tasa
de retención ha disminuido, pues pasó de 98.4% en 2000 a 92.5% en 2009.
Por su parte en los municipios rurales aumentó de 90.9% a 83.1%. Pero la
dispersión (desviación estándar) aumentó en ambos casos. Ello se debe
principalmente a que si bien hubo un aumento de la matriculación en este nivel,
tal parece que no se hizo velando por monitorear y evaluar los indicadores de
eficiencia interna pues éstos con una correcta supervisión debieron tener otro
resultado.

 Tasa de promoción. Según se muestra en la tabla siguiente, en el nivel

primario aumentó tanto para los municipios rurales como para los
urbanos; si bien la brecha es de solo 5 puntos porcentuales a favor de
los segundos, es de resaltar que se mantiene. La diferencia entre área
urbana y rural, así como por nivel de pobreza, en este indicador no es
superior al 1% tanto en 2000 como en 2009.
Tabla 9 Cambios en la tasa de promoción por área y nivel

Municipios Nivel Primario Nivel Básico Nivel Diversificado

2000 2009 2000 2009 2000 2009
Rurales 79.8% 84.7% 65.4% 80.0% 64.3% 80.0%
Urbanos 83.4% 89.2% 53.1% 68.7% 65.1% 75.8%

Al igual que en el nivel primario en el ciclo básico sucede algo similar, pues que
se mantienen la brechas entre los municipios rurales y urbanos, solo que en
este caso el indicador es a favor de los rurales, donde hay una mayor
promoción que en lo urbanos. Adicional a ello en ambos casos la validez de los
promedios ha mejorado puesto que las desviaciones estándar han disminuido y
si bien a 2000 éstas representaban el 38% del valor del promedio en 2009, bajó
al 20.3%, es decir, los valores son más homogéneos y por lo tanto el indicador
tiene más validez.

En el caso del ciclo diversificado si bien parten de un mismo punto en 2000, a

2009, resulta que los municipios rurales tienen un mejor desempeño que los
urbanos. Aquí había que hacer un alto en el análisis e indicar que si bien la
tasa de promoción ha aumentado no significa precisamente que los niveles de
aprendizaje hayan aumentado, de hecho las metas en las pruebas de logro
para este nivel en la asignatura de matemáticas son realmente modestas, pues
según las políticas del actual gobierno se tenía que para 2012 el 10% de
graduandos de diversificado aprobaran esta materia, siendo su punto de
partida 2007 con 5.4%. Respecto de lenguaje se plantaba un cambio de 23.7%
a 30% (en 2007 y 2010 respectivamente).

 Tasa de repitencia. Al igual que la tasa de promoción debe ser analizada

con reservas debido a que en el nivel primario pueden afectar aspectos
de pertinencia lingüística de la educación, preparación del docente y
material didáctico en el ciclo básico puede verse afectado por aspectos
inherentes a distintas modalidades educativas que ofrece el «SEN». Por
ejemplo en 2000 la tasa de repitencia en el nivel primario fue de 16.7%
en municipios rurales y de 14.1% en urbanos, posteriormente en 2009
esos valores son de 12.5% y 9.1% respectivamente. Siendo esos
valores con dispersiones bajas, lo cual permite inferir sobre cierta
confiabilidad del indicador.

Sin embargo en el ciclo básico en los municipios rurales la tasa de repitencia

fue de 2.5% en 2000 y 2.9% en 2009. Si bien se podría juzgar de que hubo un
aumento de la misma es preciso tomar en cuenta que la desviación estándar es
equivalente al doble del promedio. Por ejemplo en 2009 hubo educación básica
en 244 municipios rurales, en 45 de ellos la repitencia fue “cero”, pero en casos
como Cabañas, Zacapa la misma fue de 27.8%, 25% en San Cristóbal
Ixchiguan, San Marcos y de 23.2% en El Quetzal, San Marcos, lo cual
evidencia que no se tiene un desempeño homogéneo y esto hace cambiar los
promedios simples.

Es preciso indicar también que en los municipios urbanos los valores máximos
de repitencia en el ciclo básico que se registraron fueron de 18.0% en San
Antonio Aguas Calientes, Suchitepéquez y 16.3% en San Lucas Tolimán,
Sololá. A pesar de eso la repitencia promedio en municipios urbanos en 2009
fue de 3.6%, superior a la registrada en 2000 de 2.2%.

Como se menciona, en estos casos lo más importante no resulta ser el

promedio sino las desviaciones del mismo para poder inferir sobre la
consistencia del resultado global, lo cual sugiere que los sistemas de monitoreo
del Ministerio de Educación permitan apoyar aquellos municipios que presenten
problemas en el desempeño de sus indicadores de eficiencia interna.

Si bien se han citado indicadores de eficiencia interna para el sector oficial, se

cálculo a nivel municipal la tasa de matriculación para los niveles primario,
básico y diversificado. Es de recordar que este indicador se hace incluyendo
todas las modalidades educativas.

Para el nivel primario, debido a que las inversiones del Estado guatemalteco se
han centrado en este nivel era de esperar que tanto aquellos municipios rurales
o urbanos tengan un crecimiento de manera sostenida y equitativa en este
indicador, es así como se pasó de una tasa de matriculación en el año 2000 en
municipios rurales de 83.8% a 96.9% en 2009 y en los urbanos de 85.4% a
95.8% respectivamente. Es relevante mencionar que a su vez los promedios se
hicieron más confiables pues las desviaciones estándar fueron menores,
puesto que en 2000, por ejemplo habían municipios con tasas de matriculación
menores al 40% (Santa Catarina la Tinta y San Juan Atitán). Mientras que a
2009, el municipio que tenia el menor punto en este indicador era San Marcos
La Laguna con 61.5%, mientras que Santa Catarina la Tinta pasó a tener
88.7% de matriculación en el nivel primario y San Juan Atitán 89.2%.

Si bien han existido casos exitosos como los mencionados anteriormente

existen también municipios rurales y predominantemente pobres donde la
matriculación a retrocedido y de manera alarmante, por ejemplo en un lapso de
10 años (2000 – 2009) en Flores, Petén la matriculación bajó de 97.9% a
80.1% y en San Manuel Chaparrón, Jalapa de 91.2% a 73.9%.

Se considera importante que si bien se ha aumentado en cobertura tanto en

municipios rurales y urbanos,
Ilustración 12 Tasa de matriculación en el ciclo básico en el sector pobres y no pobres, ahora se
oficial debe de vigilar porque dentro
60,0%
de esos avances no hayan
retrocesos como los citados y
50,0%
que el avance no sea solo
40,0% homogéneo sino equitativo,
30,0% incluso a lo interno del
municipio, es decir, equidad de
20,0%
género.
10,0%
16%
28%

19%
33%

18%
32%

20%
35%

23%
37%

26%
41%

25%
39%

28%
43%

29%
45%

33%
49%

0,0%
En lo que respecta al ciclo
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 básico existe brecha entre los
municipios rurales y urbanos,
Rurales Urbanos
por ejemplo en el año 2000,
Urbanos 75 - 99 pobreza Rurales 75 - 99 pobreza

Urbanos 1 - 25 pobreza Rurales 1 - 25 pobreza

tenía un valor de 12 puntos
porcentuales y la misma se amplió al 16% en el año 2009. En otras palabras la
brecha de matriculación entre el área urbana y rural se amplió en el periodo
analizado, en vez de reducirse. A su vez las brechas dentro de las áreas
urbanas y rurales han cambiado. Por ejemplo en aquellos municipios urbanos
donde la pobreza afectaba entre un 76% a un 99% de la población y aquellos
donde la pobreza solamente afectaba a un 25% de la población como máximo,
para el año 2000 tenían similares niveles de matriculación (27% en promedio),
mientras que al año 2009, se habían beneficiado los más pobres pues la
matriculación promedio era de 51.3%, mientras que en los municipios urbanos
menos pobres 39.3%. Ello habla bien de alguna política de focalización que
ejecutó en el MINEDUC para las áreas urbanas ampliando la matriculación en
el ciclo básico.

Para el área rural el comportamiento es similar, pues en el año 2000 en

aquellos municipios rurales donde entre el 76% al 99% era pobre, estaba
matriculada un 16.7% de la población, mientras que en los municipios del área
rural donde era pobre hasta un máximo del 25% de la población, estaba
matriculado el 13.8%, lo cual producía una brecha de 2.9% a favor de los más
pobres. Por su parte en el año 2009, esos valores cambiaron a 33.8% y 27.6%
respectivamente.

Ilustración 13 Ciclo diversificado tasa de cobertura por tipo de

municipio Respecto del ciclo diversificado
100,0%
el escenario es similar al
90,0%
80,0% encontrado en el nivel inferior,
70,0% con algunas variantes, por
60,0%
50,0%
ejemplo en los municipios que
40,0% conforman el área metropolitana
30,0%
20,0%
del país la matriculación del ciclo
10,0% diversificado es baja porque los
0,0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
residentes prefieren estudiar en
Rurales Urbanos Metropolitanos
la Ciudad Capital, en parte es por
Cabeceras Municipios Ciudad Capital esto que ésta tiene una
matriculación superior al 80% en
2009 y aumentó 12.2% en el lapso de 10 años. Por su parte en las cabeceras
departamentales es también donde más aumentó la matriculación de este nivel
educativo un 15.2% en ese periodo. Nuevamente al hacer una clasificación de
los municipios entre urbanos y rurales, resulta que estos son los más atrasados
pues en 10 años la matriculación creció 4.6% para ubicarse en 11.9% en 2009,
pero en los urbanos ésta creció únicamente 2.7%. Como es fácil concluir este
nivel educativo ha estado sin una política definida del Ministerio de Educación
para ampliar su cobertura y disminuir las brechas entre lo urbano / rural, como
ejemplo se puede citar que de los 333 municipios que tiene Guatemala, en 45
de ellos no hay cobertura de este nivel educativo.
Esos indicadores en su conjunto expresan el IAE, y analizando las cifras en su
ámbito, resulta que la brecha entre municipios urbanos y rurales se sigue
manteniendo en 2009, con respecto a 2002 y si bien ambos grupos avanzan en
la dirección indicada los rurales no han avanzado a un mayor ritmo que los
municipios urbanos para equipararse con éstos. Por ejemplo en 2002 en un
municipio rural el IAE era de 42.9, mientras que en uno urbano 50.5, siete años
después los valores son 59.6 y 65.8 respectivamente.

Tabla 10 Resultados Indice de Avance Educativo Municipal 2002, 2006 y 2009

Promedio de Promedio de Promedio de

Municipios IAE 2002 IAE 2006 IAE 2009
Rurales 42.9 51.6 59.6
Urbanos 50.5 58.9 65.8
Total general 44.9 53.6 61.2

Si bien ese es el resultado en términos de cobertura preprimaria, primaria,

básica, así como finalización del sexto primaria y tercero básico, se analiza la
provisión de infraestructura y recurso tecnológico comparando municipios
rurales y urbanos, para ello se utilizaron las cifras del único censo de
infraestructura educativa que se ha realizado en el país (2005). Para el referido
año habían en Guatemala 15,490 escuelas de las cuales el 75.5% estaban
ubicadas en municipios rurales ese total de escuelas tenía una dotación de
5,684 computadoras de las cuales únicamente el 42.5% estaban ubicadas en
escuelas pertenecientes a municipios rurales. Ello da como resultado que en
los municipios urbanos hayan 3.2 computadoras para cada 100 alumnos y en
área rural 1.4 ordenadores para cada 100 alumnos. Con esos parámetros cabe
preguntarse ¿qué población económicamente activa está formando el país?,
obviamente se está extremadamente lejos de llegar a producir bienes
intensivos en capital y tecnología; y se condena a los alumnos a dirigirse a un
mercado laboral a producir bienes intensivos en mano de obra, los cuales a
nivel internacional y nacional, son de menores remuneraciones. Mucho se ha
escrito sobre el vínculo entre capacitación, productividad y crecimiento
económico. Este podría ser uno de los indicadores a mejorar como estrategia
de país para cambiar el destino laboral de las futuras generaciones.
Tabla 11 Indicadores de oferta educativa

Promedio de Suma de Promedio de Promedio de

Suma de Escuelas escuelas con Número de Razón Número de
con energía energía computadoras computadoras computadoras
Suma de Cantidad eléctrica que eléctrica y en las en buen por cada 100
Municipios escuelas 2005 funciona 2005 que funciona escuelas 2005 estado / total alumnos
Rurales 11,697 4,028 35.3% 2,417 82.6% 1.4
Urbanos 3,793 1,673 48.3% 3,267 89.5% 3.2
Total general 15,490 5,701 38.7% 5,684 84.6% 1.9

No es solo la cantidad de computadoras por alumnos o por escuela lo que debe

llamar la atención a los hacedores de política pública en materia de educación,
sino, también el hecho que obviamente en los municipios rurales, una menor
proporción de computadores están en buen estado (82.6%), mientras que en
los urbanos el 89.5% de las mismas está en buen estado.

Para identificar las carencias a nivel de dotación de insumos para una buena
educación se ha considerado el número de escuelas que poseen energía
eléctrica y así mismo que funcione y resulta que en los municipios urbanos en
el 48.3% de sus escuelas la energía eléctrica funciona, mientras que los rurales
esa proporción se reduce a un 35.3%. No se tiene información de la capacidad
de gestión y pago de este servicio que en muchos casos podría estar
suspendido por falta de pago. De igual manera se encontró que solamente el
34% de escuelas rurales cuentan con este servicio y el 44% de las urbanas.

La calidad de educación depende de no solo de la cobertura e insumos, sino

también de la dotación del recurso humano. Resultó prácticamente imposible
caracterizar al recurso humano que atiende escuelas urbanas y rurales, pero si
se pudo acceder a la cantidad de docentes con dos años de comparación 2003
y 2009. En el primero de los años en los municipios rurales cada docente
atendía un promedio de 30 alumnos, mientras que en los rurales cada profesor
atendía en promedio 32 alumnos. Para 2009, resulta que en los últimos en
promedio cada docente atendía en promedio 5 alumnos menos, (27), es decir
la atención de un profesor para un menor número de alumnos aumentó. Pero
parece que se contrataron más profesores para el área urbana pues en el área
rural a 2009, cada profesor atendía ahora a 26 alumnos (4) menos que en 2003
y la brecha que en ese año existía a favor de municipios rurales se disminuyó a
favor de los urbanos.
Tabla 12 Promedio de alumnos por docente

Promedio de Promedio de
Alumnos por Alumnos por
Municipios docente 2003 docente 2009
Rurales 30.1 26.3
Urbanos 32.3 27.3
Total general 30.7 26.6

Estos indicadores de cobertura, infraestructura, equipo y dotación de recurso

humano 12 así como tienen diferencia entre áreas urbanas y rurales, se ven
12
Según conversaciones con directivos de la Dirección de Planificación del MINEDUC, no se ha realizado
una estadística donde se pueda establecer el tiempo que los docentes imparten clases diferenciando
respaldadas cuando se clasifican los municipios entre: metropolitanos,
cabeceras departamentales o municipales.

Sobre esa clasificación resulta que en términos del IAE se ha avanzado igual
en todos los municipios, pero aquí llama la atención ¿por qué los municipios
más atrasados deben avanzar al mismo ritmo que los más avanzados?

En el ámbito de la infraestructura y equipo de computo resulta que, en el área

metropolitana hay 6.7 computadoras por cada 100 niños y el 91% de las
mismas está en buen estado, ello contrasta contra la dotación de 4.3
computadoras por cada 100 niños en cabeceras departamentales y 1.7 en
municipios. Asimismo en la dotación de energía eléctrica, el 52% de las
escuelas del área metropolitana cuentan con este servicio, el 40% en las
cabeceras departamentales, igual porcentaje en los demás municipios.

IV. Programas de combate a la pobreza

La Constitución Política de la República de Guatemala fue promulgada en
asamblea nacional constituyente en 1985, en su artículo primero se reconoce
que el Estado guatemalteco está formado para garantizar el bienestar del ser
humano. De hecho el primer capítulo habla sobre garantizar los derechos
humanos, basándose en criterios de libertad e igualdad de los seres humanos y
para ello se entiende que deberán tener acceso a la educación y salud (entre
otros) para estar libres del analfabetismo, ignorancia y de la enfermedad.

Para tales fines se considera de obligatoria y gratuita la educación de los

niveles pre-primario, primario y básico, es decir, en promedio 10 años de
educación, sin embargo, el guatemalteco que vive en el área metropolitana
tiene en promedio 8.31 años de educación, el que vive en el área urbana 6.32 y
quienes viven en el área rural solamente alcanza 3.82 años de educación
promedio. Estos datos, según la encuesta nacional de empleo e ingresos 2010
–ENEI 2010-. En el ámbito de la salud, según el Banco Interamericano de
Desarrollo –BID- 5 de cada 10 niños guatemaltecos tiene desnutrición crónica
y 30 de cada 1,000 no alcanzan los 5 años de edad. En contraposición el
artículo 94 de la Constitución dice: “El Estado velará por la salud y la asistencia
social de todos los habitantes. Desarrollará, a través de sus instituciones,
acciones de prevención, promoción, recuperación, rehabilitación, coordinación
y las complementarias pertinentes a fin de procurarles el más completo
bienestar físico, mental y social”.

A su vez en 1996, se suscriben los Acuerdos de Paz, y particularmente el

Acuerdo Sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, en el ámbito de

áreas y municipios. De igual manera el MINEDUC en su plataforma de información social no posee

información sobre la cualificación de su recurso humano.
la educación consideraba básicamente la inclusión de la mujer y dirigir políticas
públicas para que ésta pudiera incrementar y mejorar su acceso al mercado
laboral. Asimismo se proponía para el año 2000 duplicar el gasto público en
educación, respecto de 1995 para con ello poder ampliar la cobertura de
servicios públicos de educación sobre todo en el área rural y con pertinencia
lingüística.

En el ámbito de la salud se proponía de igual manera el incremento

presupuestado recomendado para educación, asimismo el gobierno establecía
como prioridades la lucha contra la desnutrición, saneamiento ambiental, salud
preventiva, soluciones de atención primaria, especialmente la materno infantil.
Para ello el gobierno se comprometía a presupuestar al menos el 50% del
gasto público en salud a la atención preventiva. Estos Acuerdos fueron la
agenda de gobierno durante 1996 a 2000 y en 2001 fueron elevados a la
categoría de Acuerdos de Estado para que los sigan implementando los
gobiernos posteriores.

Derivado de esa última situación en 2000, se presenta la primera estrategia de

reducción de la pobreza para Guatemala. 13 El siguiente cuadro evidencia
cuales han sido los documentos macro que han servido para formular: planes,
programas y proyectos enfocados a la reducción de la pobreza.
Tabla 13 Cronograma de las políticas de combate a la pobreza en Guatemala

Periodo de formulación, ejecución y finalización

Política 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Estrategia de reducción de la pobreza
Agenda nacional de competitividad
Estrategia de reducción de pobreza
Cohesión social

La Estrategia de reducción de la pobreza formulada en 2000, tenía como

principios generales:

 Atención preferencial al área rural

 Fortalecimiento de la gestión pública
 Impulso a la descentralización y,
 Aumento de la participación ciudadana

A su vez, consistía básicamente en tres ejes de intervención: crecimiento

económico con equidad, inversión en capital humano e inversión en capital
13
Es de reconocer que en 1989 se realiza en Guatemala la primera encuesta socioeconómica la cual da
cuenta de la situación de pobreza y pobreza extrema en el país. De igual manera la estrategia de
reducción de la pobreza fue un esfuerzo conjunto entre el gobierno y el Banco Mundial, puesto que raíz
de las Reuniones Anuales celebradas en septiembre de 1999, el Grupo del Banco Mundial y el FMI
convinieron en que las estrategias de lucha contra la pobreza de inspiración nacional deberían constituir
la base para el financiamiento en condiciones concesionarias que proporcionaran el Banco Mundial (la
AIF) y el FMI, así como para el alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa para los PPME (HIPC).
físico. El costo incremental total de la estrategia estaba valorado en
USD1,179.8 y suponía en promedio el 1.5% del PIB anualmente. De ese monto
estaban destinados para educación USD 460.3, para salud USD 135.2,
carreteras USD 359.7 y para saneamiento ambiental un total de USD 224.6. El
periodo de tiempo que abarcaba la estrategia era 2002 – 2005.

Es así como al final del tiempo de esa estrategia en 2006, un nuevo gobierno
formula una nueva estrategia de reducción de la pobreza basada en el
cumplimiento de los objetivos del milenio. Se puede decir que a diferencia de la
anterior si bien no está costeada si, se propone indicadores específicos sobre
los cuales deberían de avanzar los distintos ministerios y secretarías del
Estado guatemalteco.

Para ello se agruparon en cuatro ejes las inversiones a realizar, siendo estos: i)
el eje de protección social, que agrupaba indicadores con tales fines como
reducir la mortalidad materna e infantil, entre otros. ii) el eje de capacidades se
refería a dotar de más herramientas y habilidades a la mano de obra para
insertarse de mejor manera en el mercado laboral. Un tercer eje de
oportunidades implicaba la inversión en infraestructura y mejoramiento de las
condiciones de competitividad del país desde el nivel local. Por último el eje de
patrimonio se refería a realizar inversiones en el sector vivienda y protección
del medio ambiente.

Como se puede apreciar la segunda estrategia era más amplia que la primera
que se formuló en el país. Paralelo a estas orientaciones macroeconómicas de
políticas de lucha contra la pobreza existe también la “Agenda Nacional de
Competitividad” que perseguía la inclusión de esta variable como política
transversal en las entidades estatales. Lamentablemente la misma requería de
leyes para poder llevarse a cabo y nunca fueron aprobadas. Dicha agenda
comprendía inversiones estatales en:

 Salud y educación
 Modernización y fortalecimiento institucional
 Balance y sostenibilidad ambiental
 Descentralización y Desarrollo Local
 Fortalecimiento de la Infraestructura Productiva y Tecnológica
 Fortalecimiento del Aparato Productivo y Exportador

En contraposición a esas orientaciones de política, en 2009 el Banco Mundial

realizó una evaluación sobre la reducción de la pobreza en Guatemala durante
el periodo 2000 – 2006, utilizando como instrumentos comparativos las
encuestas de hogares realizadas en dichos años, pues como cita el
documento: ante cambios de reducción del pobreza en un 5% a nivel nacional
pero con contrastes de aumento en el nororiente en 11% y disminución de 14%
en el suroriente, se encontraron los siguientes factores explicativos de la
reducción de la pobreza:
  Las remesas internacionales y locales han doblado su importancia como
fuente de ingresos en los hogares comparando el año 2000 con 2006,
duplicando el número de hogares que reciben remesas y el volumen
promedio de las mismas aumentó 30%. Sin embargo los hogares se han
vuelto vulnerables de las remesas aumentando con ello su
vulnerabilidad ante condiciones externas.
 También aumentó la diversificación en la generación de ingresos en los
sectores agrícolas y no agrícolas, sobre todo entre los hogares más
pobres. Además los hogares que diversificaron experimentaron tasas
más altas de aumento de sus ingresos
 La productividad laboral ha experimentado una modesta mejoría liderada
de lejos por el sector agrícola y el impulso positivo que le dio la
recuperación de los precios de los principales productos de exportación.
Debido a que en términos relativos la agricultura emplea más
trabajadores de los hogares más pobres de los más ricos, en proporción
de los cambios en la productividad beneficiaron más a los primeros a
que a los segundos.

La conclusión del estudio anterior, lanza la interrogante: Si los hogares

guatemaltecos que redujeron la pobreza fue por remesas, diversificación de
ingresos y productividad laboral ¿qué impacto tuvieron las políticas de
reducción de la pobreza implementadas en 2001 y 2006?

Tomando la primera lección aprendida de ese estudio el actual gobierno, ha

centrado sus esfuerzos de reducción de la pobreza en un programa de
transferencias condicionadas denominado “Mi Familia Progresa” que de
manejar USD23.9 millones en 2008 pasa a USD124.6 en 2011, el número de
personas y hogares beneficiarios por año se detalla a continuación:
Tabla 14 Personas beneficiarias del Programa Mi Familia Progresa

Año Personas Hogares

2008 1,545,500 281,000
2009 2,627,306 477,000
2010 3,253,635 591,570

Es preciso de anotar que los beneficiarios pertenecen al quintil de menores

ingresos, pero las evaluaciones recientes al programa tienen como principales
conclusiones:

 Existe una estrategia de comunicación deficiente por parte del Ministerio

de Finanzas Públicas, hacia la población antes de la realización del
censo, que como primera fase es esencial para que la población tenga
conocimiento del por qué y para qué de su realización. Esta situación
luego repercute en la ejecución del programa, pues el desconocimiento
genera desconfianza y los reclamos son más frecuentes.
  En 80% de los municipios se indicó que NO había existido propaganda
política durante la realización de los eventos de pago. Y en 82% de los
municipios, se evalúo que NO se habían dado durante los eventos de
pago hechos de coacción, manipulación o solicitud de favores políticos –
partidistas.
 Mi Familia Progresa, en lo que corresponde a la información de oficio
con que debe contar en su portal electrónico, según lo estipula el artículo
10 de la Ley de Acceso a la Información Pública, cumple solamente con
7 de los 24 ítems que le aplican y parcialmente con dos, mientras que no
cumple con 15. De hecho de una comparación internacional entre 15
programas de transferencias condicionadas este programa se ubica en
la posición 11

Al igual que en el programa de transferencias condicionadas ha habido

programas para el combate de la pobreza desde el sector educación y salud.
Por ejemplo en el primero de ellos se puede citar el Programa Nacional de
Autogestión Educativa «PRONADE», el cual al año 2000, atendía un total de
169,034 alumnos 14 de los cuales un 93.7% eran pobres, al año 2006 15 la
matricula creció a 262,551 alumnos pero esta expansión no estuvo
acompañada de una mayor atención a población pobre, pues de sus
beneficiarios ya solo atendía a un 81.7% que vivía en situación de pobreza. Los
beneficiarios de programas estatales de educación y salud por nivel de pobreza
se aprecian en la tabla siguiente
Tabla 15 Cambios en los beneficiarios de programas públicas de educación y salud. Encovi 2000 y 2006

Pobres No pobres
Programa 2000 2006 2000 2006
Matricula Pronade 93.7% 82.0% 6.3% 18.0%
Desayuno escolar 72.2% 54.6% 27.8% 45.4%
Becas Mineduc 58.8% 73.9% 41.2% 26.1%
Becas Pronade 100.0% 58.8% 0.0% 41.2%
Programa de salud 59.0% 48.6% 41.0% 51.4%

Es preciso indicar que en todos los programas estatales la cobertura se ha

incrementado pero en detrimento de la priorización y beneficio de personas en
situación de pobreza a excepción de las becas que otorga el Mineduc que en
2000 un 58.8% estuvieron dirigidas a alumnos de padres pobres y en 2006 esa
proporción se incrementó a 73.9%. El mayor retroceso lo muestran las becas
de Pronade que en 2000 beneficiaban en un 100% a personas pobres y en
2006, esa proporción bajó a 58.8%. El caso de este programa de autogestión
educativa es muy emblemático pues fue diseñado para personas en situación

14
Encovi 2000
15
Encovi 2006
de pobreza y la extensión de su cobertura ha implicado en algunos casos
aumentar la misma en regiones más pobres, como la del Noroccidente donde
la matricula creció un 64.7%, pero disminuyó 35.5% en la región del Suroriente,
de esa cuenta una regresión entre la cobertura de Pronade y las regiones en
situación de pobreza hace disminuir el coeficiente de correlación de 0.512 en
2000 a 0.422 en 2006.

Un detalle de los principales programas de combate a la pobreza se cita a

continuación en las tablas siguientes:
 Programa de Extensión de Cobertura –PEC-
Objetivos:
 Resolver la extremada baja cobertura de los servicios de salud en el primer
nivel.
 Cumplir con los lineamentos esenciales de la Reforma Sectorial de Salud
(RSS)

Población meta (criterios de selección): Poblaciones pobres y vulnerables, con

énfasis materno-infantil.

Población Beneficiaria: 425 Jurisdicciones de 10,000 habitantes cada una,

distribuidas en 206 municipios. Principalmente mujeres, niños y niñas en
jurisdicciones pobres.

Características del Diseño:

Este programa provee un paquete básico de servicios costo-efectivos, poniendo

énfasis en el área materno-infantil, principalmente en la atención preventiva. En este
programa participan entidades privadas a través de la administración y prestación de
servicios, lo cual evita que se contrate directamente a personal técnico del Ministerio
de Salud, Prevención y Asistencia Social (MSPAS), para no acumular pasivo laboral.
Las entidades no gubernamentales que participan en el programa son Prestadoras de
Servicios de Salud (PSS) y Administradoras de servicios de salud (ASS). Los fondos
son públicos, pero la prestación del servicio y/o la administración del mismo es
privada. Las PSS reciben un 10% de fondos en concepto de gastos administrativos, y
las ASS reciben un pago del 5%. El programa incluye la participación comunitaria, la
capacitación del personal, vigilancia epidemiológica, accesibilidad a medicamentos
básicos, supervisión, monitoreo y evaluación.
Cuando el MSPAS firma un convenio con una PSS, se crea un equipo básico de salud
(EBS), el cual se responsabiliza de atender una jurisdicción de 10,000 personas. El
EBS realiza acciones de promoción y prevención, así como de tratamiento de
enfermedades comunes. Para su funcionamiento cuentan con el Centro de
Convergencia, que tiene infraestructura formal financiada por el Fondo de Inversión
Social (FIS), Fondo Nacional para la Paz (Fonapaz) o la Unión Europea.

Montos de Inversión:
El paquete básico de servicios –PBS-, tiene un costo per cápita de aproximadamente
USD 7.00 anuales. Por lo tanto, se puede inferir que para cada EBS se invierte USD
70,000.00 anuales.

Impacto: Aumento en la cobertura de servicios en salud, cubriendo 4.04 millones de

habitantes en el año 2010 e inició con una cobertura de 2.5 millones en 2000

Financiamiento: Préstamos al Banco Interamericano de Desarrollo BID

Actores involucrados: Gobierno Central, Prestadoras de Servicio, BID, Ministerio de

Salud, Instituto Guatemalteco de Seguridad Social.

Sostenibilidad: El Ministerio de Salud dentro del Presupuesto de la Nación, cuenta

con una asignación para transferir recursos a las prestadoras de servicios de salud, sin
embargo, es muy frágil dicha asignación pues puede prestarse a transferencias dentro
del mismo Ministerio o hacia otros, o bien reducción de sus asignaciones.
 Programa Nacional de Autogestión para el Desarrollo
Educativo –PRONADE-
Objetivos:
 Aumentar el acceso a la educación de nivel primario.
 Mejorar la calidad en la educación primaria.

Población meta (criterios de selección): Comunidades pobres legalmente organizadas que

buscan mejorar la calidad de educación primaria.

Población Beneficiaria: Áreas rurales, indígenas y lejanas. El 9% de los alumnos de

escuelas públicas primarias, asisten a escuelas que pertenecen a este programa. En nivel
preescolar, un 49% de niños pertenecen al grupo de extrema pobreza, un 85% a comunidades
de pobres y sólo un 15% a grupos de niños no pobres. En el nivel de primaria, un 37% de
niños pertenecen al grupo de extrema pobreza, 92% a comunidades de todos pobres y sólo un
8% a niños no pobres.

Características del Diseño:

Las comunidades beneficiarias reciben financiamiento directo del Ministerio de Educación. Las
comunidades deben calificar por lo menos con los cuatro criterios siguientes:
1. La comunidad debe contar un lugar físico, además del interés en administrar una nueva
escuela.
2. La comunidad debe estar ubicada por lo menos a 3 kilómetros de distancia de la
escuela pública más cercana.
3. La comunidad debe tener al menos 20 niños en edad preescolar y primaria.
4. En la comunidad no deberán existir maestros que figuren dentro de la planilla oficial del
Gobierno.

Si la comunidad cumple con estos requisitos, ésta podrá obtener el financiamiento del Gobierno
para cubrir los gastos de operación de la escuela (salarios, materiales), así como las
refacciones escolares. La comunidad participa activamente a través de un “comité escolar”, el
cual se elige localmente y debe estar integrado por padres de los niños beneficiados, así como
por otros miembros de la comunidad.

Montos de Inversión:
Un promedio de 4.0% del gasto público en educación, es destinado a PRONADE. Los montos
a financiar dependen de cuánta participación tenga la comunidad en todos los aspectos,
incluyendo la contratación de los maestros hasta determinar el calendario de actividades
escolares.

Impacto: Se han llevado a cabo múltiples evaluaciones del programa, demostrando resultados
positivos: mayor permanencia al interior del salón de clases, mayor asistencia, mayor
participación e información de la comunidad, mayores tasas de retención de alumnos. Este
programa se considera en extremo exitoso en su focalización, debido a que es el responsable
de una gran proporción de nuevas matrículas de estudiantes.

Financiamiento: Préstamo a través del Banco Mundial pagadero en el año 2052

Actores involucrados: Gobierno Central, Banco Mundial, Ministerio de Educación,

Secretaria de Seguridad Alimentaria y Nutricional.

Sostenibilidad: Pronade desde su creación se ha financiado a través de préstamos

externos de largo plazo, ha continuado durante 4 periodos presidenciales, pero cada
uno le ha realizado las modificaciones que considera “oportunas”, posiblemente el
programa diera mejores resultados si la ampliación de su cobertura la centrara en
áreas rurales y pobres, y no precisamente urbanas como ha sucedido recientemente.
 Programa Nacional de la Microempresa
Objetivos:
 Incrementar los ingresos de las Mipymes.
 Aumentar la capacidad productiva por medio del acceso a servicios financieros y
servicios de desarrollo empresarial.
 Generación de empleo productivo, incrementar los ingresos de la población
actualmente vinculada o con potencial de vinculamiento en desarrollos productivos.
 Incentivar la creación de nuevas empresas.

Población meta (criterios de selección): Propietarios de microempresas, y pequeña

empresa.

Población Beneficiaria: 48,108 créditos del 2003 al 2010. Distribuidos a nivel nacional,
excepto en Zacapa y en Escuintla.

Características del Diseño: Los montos de los créditos son de una media de Q16,000.00. La
mayoría de créditos son créditos para susbistencia de las empresas familiares. No se pueden
dar créditos de capital arriba de USD30mil equivalentes en quetzales.

Los microcréditos son concedidos a los empresarios a través de organizaciones que fungen
como entidades canalizadoras; que pueden ser cooperativas, bancos, organizaciones, ONG’s
que hayan calificado para poder fungir como tal. Los fondos se otorgan a las entidades
canalizadoras, en calidad de préstamo, con una tasa de interés. No son donaciones.

El criterio para evaluar al beneficiario del crédito lo llevan a cabo las entidades canalizadoras
de acuerdo a sus políticas de crédito, a los solicitantes o beneficiarios finales. Desde el 2008
hay una política de gobierno en que los créditos se otorgan a los empresarios a una tasa
nominal de interés del 12%. La tasa pasiva es del 3.28%; el spread es el beneficio que recibe
la organización canalizadora. El plazo máximo para préstamo a la entidad canalizadora es de
5 años.

Montos de Inversión:
Cuando este programa inició, los fondos para este programa provinieron de donaciones y de
préstamos de otros países como China, Belgica, Alemania, PNUD, Holanda de los primeros
aportes. Y el fideicomiso ha generado sus propios remanentes.
Para diciembre del 2001, la cartera es de Q.215 millones, con disponibilidades de Q.182
millones. El monto máximo es de Q.350 millones. Los fondos se dan a través de un
fideicomiso que vence en el 2035.

El plazo máximo para préstamo a la entidad canalizadora es de 5 años.

Impacto: Por cada crédito se genera 1.5 empleos en promedio. No ha habido una evaluación
de impacto reciente. Al parecer hubo una evaluación de impacto hace aproximadamente 10
años, pero no se sabe con certeza cuál ha sido el impacto, más que la generación de empleo.

No llevan un registro estadístico de qué cantidad de créditos han otorgado en áreas rurales y
urbanas, así como el nivel de pobreza de los beneficiarios.

Actores involucrados: Vice Presidencia de la República, Ministerio de Economía, Federación

de Cooperativas, Bid, Unión Europea
 Programa Mi Familia Progresa
Objetivos estratégico: Contribuir a generar capital humano en familias de extrema pobreza
con niños menores de hasta 15 años y madres gestantes, promoviendo la inversión en
educación, salud y nutrición.

Objetivos específicos y población beneficiaria:

 Contribuir a aliviar la pobreza monetaria en el corto plazo de poblaciones excluidas.
 Promover el incremento de los niveles de asistencia y permanencia escolar del nivel
primario en niños de 6 a 15 años
 Coadyuvar en la mejora del estado de salud y nutrición de las familias con niños
menores de 15 años y mujeres gestantes

 Mejorar el estado de salud y nutrición de las familias pobres, con niños entre 0 y 6 años
de edad y/o mujeres gestantes

Características del Diseño:

El Programa Presidencial Mi Familia Progresa (MIFAPRO), fue creado mediante el Acuerdo

Gubernativo 117-2008, de fecha 16 de abril de 2008. Es coordinado por el Consejo de
Cohesión Social. MIFAPRO, es un Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas,
dirigido a familias en extrema pobreza que tienen niños hasta de 15 años y/o madres
gestantes. Las familias beneficiarias del Programa han sido seleccionadas de los municipios
más pobres de Guatemala, las cuales tienen la responsabilidad de llevar a sus niños y niñas a
los chequeos médicos y las escuelas públicas de su comunidad.

Al cumplir con las corresponsabilidades de salud y educación reciben un bono de Q150 de

salud y Q150 de educación, en total la familia recibe Q300 mensuales, los cuales son pagados
cada dos meses. Es importante informar que los bonos son por familias, no por el número de
hijos que tengan las beneficiarias. La entrega monetaria se hace a través del Banco de
Desarrollo Rural (Banrural), previo a la verificación del cumplimiento de las
corresponsabilidades, la cédula de vecindad o DPI y la toma de huella digital del jefe o jefa de
familia quien recibe el beneficio. Además, tiene que presentar las partidas de nacimiento de los
niños y niñas menores de hasta 15 años, para garantizar la transparencia de las entregas
monetarias. Los dos bonos no son excluyentes entre sí, una familia puede recibir ambos
(educación y salud) o únicamente el de salud en caso solo tenga niños de 0 a 6 años o mujeres
embarazadas

Montos de Inversión:
Ha representado en promedio el 5% del presupuesto de la Nación, con montos equivalentes a
USD23.9 millones en 2008 pasa a USD124.6 en 2011

Impacto: Si bien el programa tiene 3 años de ejecutarse, actualmente se está diseñando la

primera evaluación de impacto

Financiamiento: El programa se financia como parte del presupuesto del Ministerio de

Educación y obtiene su asignación de los recursos corrientes del Estado

Actores involucrados: Consejo de Cohesión Social, Instituto Nacional de Estadística, Bid,

Banco Mundial, Segeplan.

Sostenibilidad: El proyecto ha sido señalado de clientelismo político, de hecho en

evaluaciones practicadas se han encontrado beneficiarios duplicados. Si bien el programa
brinda ayuda a los más necesitados debe de mejorar su comunicación con los beneficiarios y la
rendición de cuentas. Por los señalamientos indicados para el año 2011, dentro del
Presupuesto de la Nación se le impusieron cierto candados en el manejo presupuestario como
la no modificación de cifras presupuestarias dentro de sus partidas y no transferir recursos de
inversión a funcionamiento o viceversa.
 V. Análisis del gasto social
i. Evolución del gasto social
Desde la vigencia de los Acuerdos de Paz, este instrumento de política fiscal
ha tenido incrementos que han significado un mayor beneficio para los
guatemaltecos. Pero ahora se enfrenta a la disyuntiva de su financiamiento
cuando el país no puede dar por consolidada la recuperación económica y las
presiones fiscales sobre el gasto y la deuda pública ya son muy fuertes.
Analizando los últimos 11 años, se aprecia cómo el gasto social total pasó de
Q9,800.48 a Q23,607.9 millones, lo cual puede parecer un avance muy
importante. Pero resulta que en términos reales16 el gasto social ha pasado de
Q782 por persona en 2001 a Q939 en 2011, es decir, un 20.1% de incremento,
o bien 1.8% de incremento anual. También precisa traer a colación que durante
ese periodo la población total del país creció un 27.2%.

Esos Q939 anuales, que se traducen en Q78 mensuales por habitante para
necesidades sociales17, se desglosan en una inversión mensual por habitante
de Q20 para salud, Q41 para educación, Q1 para vivienda, Q10 para seguridad
interna y Q6 para administración de la justicia. Los resultados sociales que se
pueden lograr con estas asignaciones son escasos.

De acuerdo con estadísticas de la Cepal, en 2008 Guatemala invertía al año,

en cada uno de sus ciudadanos, US$49 en educación. Y en ese mismo año.
países como Perú y Colombia invertían por año, en ese rubro, US$ 75 y
US$83, respectivamente; Chile y Costa Rica, US$ 255 y US$ 304, mientras
que, en el citado año, la mayor inversión en educación por habitante al año la
realizó Cuba, con US$ 712

Las inversiones per cápita en gasto social en América Latina se detallan a

continuación para el año 2006 (como referencia).

16
Quetzales expresados a precios de 2001.
17
Según los Acuerdos de Paz, el gasto social está integrado por: Salud y Asistencia Social; Educación,
Ciencia y Cultura; Vivienda; Seguridad Interna; Organismo Judicial y Corte de Constitucionalidad;
Ministerio Público.
 Tabla 16 Gasto Público Social por habitante

2 000
1 800
1 600
1 400
1 200
1 000
800
600
400
200
126
0

Dominicana
México
Cuba

Panamá
Colombia
Argentina

Brasil

Perú

Honduras
Paraguay

Ecuador
Chile

El Salvador

Guatemala

Nicaragua
Costa Rica
Uruguay

Trinidad y Tabago

Venezuela

Bolivia
Fuente: Cepal.

¿Está Guatemala en capacidad de aumentar su nivel de gasto social? Al

relacionar la inversión en gasto social como proporción del PIB, resulta que el
país sigue ocupando los últimos lugares a nivel latinoamericano, pues con una
inversión en gasto social, en 2006, equivalente al 7.8% del PIB, solamente
supera a Ecuador (6.4%). Incluso economías más pequeñas que la
guatemalteca, como las de Nicaragua y Costa Rica, invierten mucho más en lo
social (11.1% y 16.9%, respectivamente). Nuevamente, la mayor inversión en
estos rubros la realiza Cuba, con 32.0% del PIB, y le sigue en importancia
Brasil (23.7%), que ha hecho grandes avances en la reducción de la pobreza. A
nivel centroamericano, El Salvador y Honduras invierten cerca del 11% del su
producción interna neta en sectores sociales, y Panamá el 9%.
Ilustración 14 Gasto social como proporción del PIB

8,0%

7,0% 6,6% 6,7%

6,4% 6,5%
6,1% 6,0% 6,1%
5,9% 5,8%
6,0% 5,7% 5,6%

5,0%

4,0%

3,0%

2,0%

1,0%

0,0%
2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007 2.008 2.009 2.010 2.011
Fuente Minfin

¿Puede Guatemala realizar mayores inversiones en sectores sociales? Sin

mayores recursos es poco probable poder avanzar en la dotación de más
financiamiento para el ámbito social. La ilustración anterior muestra el
comportamiento ambivalente del gasto social como proporción del PIB, y no se
evidencia una clara tendencia a incrementarlo. Pero el problema no radica en
esta situación, sino en que el gasto social ha representado en promedio, para
el periodo 2001 – 2011, 40.6% del gasto público, y durante los últimos cuatro
años ha llegado al 42.2%. Ello significa que casi la mitad del gasto público
guatemalteco es gasto social, y cualquier incremento en este último podría
equivaler a la desatención de otras área no sociales, pero de suyo importantes
para el crecimiento y desarrollo de una nación, como la inversión en
infraestructura de red vial y microcréditos.

ii. Determinantes del gasto social18

Hablar de mayores recursos para el gasto social, considerando que el país ha
aumentado la cobertura de servicios de educación y salud, resulta coherente,
puesto que, en promedio, durante el periodo 2001 – 2011 el gasto público
como proporción del PIB se ha mantenido cercano al 15.1%, sin una clara
tendencia a aumentar. ¿En qué forma los guatemaltecos podrán afrontar retos
como la desnutrición, si no se incrementan el gasto público y el social? Para
ello es prudente hablar, más que de montos de gasto público social, de los
determinantes de la inversión en este rubro. Y esto porque la inclinación a
invertir en lo social no depende únicamente de la buena voluntad de las
autoridades ministeriales, sino también de los niveles de carga tributaria, gasto
público y crecimiento económico. Aunque parezca poco relevante, esta última
variable influye sobremanera en la cantidad de recursos destinados a financiar
el gasto social.

Así, el Banco Interamericano de Desarrollo –BID- 19 considera que los ciclos

económicos afectan severamente el comportamiento del gasto público social, y
en América Latina el gasto social muestra un comportamiento claramente pro
cíclico, en especial en los países con menor gasto social. Aún no se han
desarrollado mecanismos certeros en la región para revertir o, al menos,
atenuar los aspectos recesivos que las crisis económicas provocan sobre el
gasto social.

El gasto social se puede desagregar de la manera siguiente:

18
Para términos de este ejercicio se utilizó solamente la inversión en educación y salud
19
Carlos Gerardo Molina . Los determinantes del gasto social en América Latina. Washington: Banco
Interamericano de Desarrollo, 2004.
El primer término indica la inclinación del Estado en cuanto a invertir en el
gasto social de sus ciudadanos, la cual está, a su vez, en función de lo que el
Estado puede dedicar a este rubro como parte de su gasto, el cual depende -
como se sabe- de la carga tributaria. Y, obviamente, el crecimiento económico
puede financiar los impuestos

De igual manera, la ecuación anterior muestra que ese mismo gasto es el

resultado de la inclinación al gasto social (gasto social/gasto público total), el
tamaño del sector público (gasto público total/PIB) y el tamaño promedio de la
economía. Estas descomposiciones son particularmente útiles para explicar
cómo contribuye cada uno de estos tres componentes en el gasto social per
cápita de un país o, alternativamente, qué acciones pueden adelantarse si se
quiere aumentar el monto del mismo.

Para afectar el primer término de la ecuación, hay que lograr que la inversión
en lo social abarque una mayor parte del gasto público.

Para afectar el segundo término de la ecuación, hay que afectar los ingresos de
la nación. Su ejecución supone seguir el clásico camino de afectar los dineros
recaudados por el Estado mediante nuevos impuestos o mejorando las formas
de recaudación.

Por último, para afectar el tercer término de la ecuación deben seguirse

políticas públicas en pro del crecimiento económico. Adicionalmente al
entendimiento de los términos anteriores, esta descomposición ayuda a
comprender cuál es el peso que cada uno de ellos ejerce sobre la inversión
pública en educación por persona.

Dicho modelo puede desagregarse en términos de su aplicación al crecimiento

del gasto en la suma del comportamiento del sus factores, como sigue:

Esta expresión indica que los incrementos del gasto en educación per cápita
dependen de los que se den en la propensión a dirigir los gastos
gubernamentales hacia los sectores sociales (gasto social/gasto gobierno); de
los incrementos en el nivel de gasto gubernamental total (gasto gobierno/PIB),
y de los cambios en el producto o ingreso nacional per cápita.

Para interpretarlo de una manera práctica, se puede decir que el financiamiento

del gasto social tiene tres motores:

 Apuesta del gasto público por la educación.

  Recaudación de mayores impuestos.

Ilustración 15 Determinantes del gasto social

25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
-5,0%
-10,0%
-15,0%
-20,0%
2.001 2.002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007 2.008 2.009 2.010

δ E+S / GP δ GP / PIB δ Pib pc nominal δ E+S / PIB

 Crecimiento económico.

Fuente: Elaboración propia con datos de Minfin y Banguat

Llevando a la práctica la explicación anterior, se tiene que cuando en

Guatemala ha habido incrementos en el gasto social por persona, estos se han
debido principalmente a incrementos en el Producto Interno Bruto (verde) más
que a incrementos en el gasto público, el cual a veces incluso ha disminuido.
Es de rescatar el esfuerzo por tener una política anticíclica en 2009 priorizando
lo social dentro del gasto público. Respecto a las perspectivas para 2011,
según el proyecto de presupuesto, consisten en que las asignaciones sociales
crecerán a causa de incrementos del PIB por persona

VI. Lecciones aprendidas y recomendaciones

a. Crecimiento económico
Guatemala, durante los últimos 10 años atravesó una senda de crecimiento
económico, provocada sobre todo por el auge de la economía estadounidense,
lamentablemente ese crecimiento no se ha traducido en una mejora del
bienestar de sus habitantes. La evaluación sobre la disminución de la pobreza,
realizada por el Banco Mundial en 2009, comparando las encuestas de hogares
daba cuenta que el principal factor para que este flagelo hubiera disminuido
fueron las remesas que enviaban guatemaltecos en el exterior. Si bien existe
una agenda de nacional de competitividad, ésta debe ser aprobada en ley por
el Congreso de la República para incrementar la capacidad productora y
productiva de los guatemaltecos.

b. Ingresos tributarios, gasto y deuda pública

Los Acuerdos de Paz, firmados en 1996 tenía en compromiso de elevar la
carga tributaria del 6% al 12% en un lapso de cuatro años. No es sino hasta
2007 cuando los ingresos tributarios casi alcanzaron la meta que proponían
dichos acuerdos. A su vez el sector empresarial siempre ha estado renuente a
una mayor tributación objetando siempre la transparencia en el uso de los
recursos, ambas actitudes no permiten a la sociedad guatemalteca resolver
problemas de fondo como la desnutrición que afecta al 43% de los niños y a la
sociedad le cuesta cerca de 11.4% del PIB no resolver este problema 20 .
Dentro de esa limitación de recursos tributario el gasto social ya casi absorbe el
50% del gasto público y cabe preguntarse ¿cómo va financiar la sociedad
guatemalteca la infraestructura productiva como aeropuertos, puertos y
carreteras? Los niveles de deuda para 2011 serán 2.38 quetzales de deuda por
cada quetzal de ingresos tributarios cuando el límite técnico de riesgo es 2.5

Ese panorama plantea que los próximos gobiernos tienen como agenda
resolver el problema de la baja tributación (10.5% en 2010) para financiar el
desarrollo social de los guatemaltecos.

c. Cobertura de servicios públicos

Según lo planteado anteriormente el crecimiento del gasto social aún coloca a
Guatemala dentro de los países de América Latina que destina una menor
cantidad por persona a este rubro US$126 por año (2001). Si bien los servicios
de educación y salud se han ampliado estos corren el riesgo de no ser
sostenibles o de tener un crecimiento frágil debido a las frugalidades de las
finanzas públicas. Adicional a ello debe de mejorarse los esfuerzos de
focalización a personas en situación de pobreza y pobreza extrema pues ahora
varias personas “no pobres” acceden a los servicios de educación y salud,
restándole oportunidad a quien más los necesite. El caso emblemático de ello
puede ser Pronade que en 2000 beneficiaba en un 100% con becas a niños y
niñas pobres y en 2006 de los beneficiarios de sus becas solamente 58.8% son
pobres.

20
Comisión Económica para América Latina (2006). Análisis del impacto social y económico de la
desnutrición infantil en América Latina: Resultados del Estudio en Guatemala. Santiago de Chile
VII. Bibliografía
 Araujo / López-Boo. 2010. Invertir en los primeros años de vida. Banco
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 Banco Mundial
o 2002 Guatemala evaluación de la pobreza. Washington. Primera
edición
o 2009 Guatemala evaluación de la pobreza, buen desempeño a
bajo nivel. Washington. Primera edición
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corresponsabilidad: los casos de Guatemala, Honduras y Nicaragua
Comisión Económica para América Latina -CEPAL-. Santiago. Primera
edición.
 Comisión Económica para América Latina –CEPAL-
 2006. Análisis del impacto social y económico de la desnutrición
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Santiago de Chile. Primera edición
 2010. Base de datos de indicadores sociales. Santiago
 Fondo Monetario Internacional. World Economic Outlook. 2010.
Washington. Primera edición
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 2005. Constitución Política de la República de Guatemala.
Tercera edición
 1996. Acuerdos de Paz. Guatemala. Primera edición
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 Encuesta de Condiciones de Vida –ENCOVI- 2000
 Encuesta de Condiciones de Vida –ENCOVI- 2006
 Encuesta Nacional de Empleo e Ingresos –ENEI- 2010
 Proyecciones de población 2000 – 2010.
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 Base de datos: matriculación y docentes
 Base de datos: morbilidad
 Base de datos: mortalidad
 Base de datos: producción de servicios
 Censo de infraestructura 2005
 Desarrollo humano 1994 - 2002
 Ministerio de Educación –Mineduc- / Proyecto Diálogo para la Inversión
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Guatemala. Primera edición
  2008. “Indice de avance educativo municipal 2002 – 2006.
Guatemala. Primera edición
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Microempresa. Guatemala.
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 Molina Carlos Gerardo. 2004. Los determinantes del gasto social en
América Latina. Banco Interamericano de Desarrollo –BID- Washington
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Izabal. Guatemala. Primera Edición
 Programa Nacional de Competitividad 2005. Agenda nacional de
competitividad. Guatemala. Primera edición
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“Hacia un Estado para el desarrollo humano”. Guatemala. Primera
Impresión
 2008. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2007 / 2008.
“Guatemala: ¿Una economía al servicio del desarrollo humano?
Guatemala. Primera Impresión
 2001. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2001 “El
financiamiento del desarrollo humano” Guatemala. Primera
Impresión
 1999. Informe Nacional de Desarrollo Humano 1999 “El rostro
rural del desarrollo humano” Guatemala. Primera Impresión
 1998. Informe Nacional de Desarrollo Humano 1998 “Los
contrastes del desarrollo humano” Guatemala. Primera Impresión.
 Secretaría General de Planificación y Programación de la Presidencia –
SEGEPLAN-.
 2000 Estrategia de reducción de la pobreza. Guatemala. Primera
edición.
 2006 Estrategia de reducción de la pobreza. Guatemala. Primera
edición.
 2010 Informe de avance de las metas del milenio. Guatemala.
Primera edición
 Sen Amartya. 1999. Desarrollo como Libertad. Oxford University Press.
México. Primera Reimpresión