PREVENIR LOS

CONFLICTOS
TRANSFORMAR
LA JUSTICIA
GARANTIZAR LA
PAZ
Estudio mundial sobre la
aplicación de la resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas
El Estudio mundial puede consultarse en: http://wps.unwomen.org/en

Las opiniones expresadas en esta publicación corresponden en exclusiva a su autora y no

representan necesariamente los puntos de vista de ONU Mujeres, de las Naciones Unidas ni de
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ISBN: 978-0-692-54940-7

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©2015 ONU Mujeres

Impreso en los Estados Unidos
Todos los derechos reservados
PREVENIR LOS
CONFLICTOS
TRANSFORMAR
LA JUSTICIA
GARANTIZAR LA
PAZ
Estudio mundial sobre la
aplicación de la resolución 1325 del Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas
4
PRÓLOGO
Ban Ki-moon
Secretario General de las Naciones Unidas
Hace 15 años, la resolución 1325 del Consejo de
Seguridad reiteró la importancia de la igualdad de
participación y de la plena implicación de las mujeres
en todas las iniciativas dirigidas a mantener y promover
la paz y la seguridad. Desde entonces, el Consejo
de Seguridad ha respaldado su decisión mediante la
adopción de otras seis resoluciones sobre las mujeres y
la paz y la seguridad.
Tengo el compromiso personal de aplicar esas
resoluciones; he destacado la necesidad de priorizar el
liderazgo de las mujeres en la consolidación de la paz
y he designado un número sin precedentes de mujeres
líderes a puestos de responsabilidad en las Naciones
Unidas. Es fundamental garantizar que las Naciones
Unidas sigan siendo fieles a sus objetivos en lo que se
refiere a las mujeres, la paz y la seguridad, y que nos
convirtamos en un modelo de emulación para todos los
actores involucrados.
El liderazgo de las mujeres y la protección de sus
derechos deben ocupar en todo momento un lugar
preeminente en la promoción de la paz y la seguridad
internacional, y no constituir una ocurrencia tardía. En
una era en la que los grupos extremistas armados
definen como punto principal de su agenda la
subordinación de la mujer, nuestra respuesta debería ser
un apoyo inquebrantable al empoderamiento de mujeres
y niñas. La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible
recientemente adoptada refleja esta prioridad y pone
el énfasis en la igualdad de género y el respeto de los
derechos humanos de toda persona.
El Estudio mundial sobre la aplicación de la resolución
1325 constituye una parte muy importante de la agenda
de cambio de las Naciones Unidas, cuya finalidad es
servir mejor a las personas más vulnerables del planeta.
Tal como han señalado el Grupo Independiente de Alto
Nivel sobre las Operaciones de Paz de las Naciones
Unidas y el Grupo Consultivo de Expertos para el
Examen de 2015 de la estructura de las Naciones
Unidas para la consolidación de la paz, la velocidad con
la que cambian los conflictos puede estar superando la
capacidad de las operaciones de paz de las Naciones
Unidas para dar una respuesta eficaz. Cualquier reforma
debe incluir dos ingredientes centrales: la igualdad de
género y el liderazgo de las mujeres.
El Estudio mundial ofrece nuevas pruebas, ideas y
buenas prácticas que pueden contribuir a generar
nuevos compromisos y a cumplir los existentes. No
podemos permitir desaprovechar los dividendos
potenciales que ofrece la igualdad de género en las
esferas de la paz y el desarrollo. Es esencial, y urgente,
empoderar a las mujeres para prevenir y poner fin a los
conflictos.
Recomiendo vivamente la lectura de este Estudio;
constituye una llamada a la acción que todos
deberíamos tener en cuenta.

PRÓLOGO
Phumzile Mlambo-Ngcuka
Secretaria General Adjunta de las Naciones Unidas y Directora Ejecutiva de ONU Mujeres
La resolución 1325 fue uno de los principales logros
del movimiento mundial de mujeres, y sin lugar a dudas
constituye una de las decisiones más inspiradas del
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. El
reconocimiento de que la paz está unida de un modo
inseparable a la igualdad de género y al liderazgo de
las mujeres fue un paso radical para el máximo órgano
encargado del mantenimiento de la paz y la seguridad
internacionales. Convertir las palabras del Consejo de
Seguridad en acciones y en un cambio real ha sido un
pilar básico del trabajo de ONU Mujeres desde la creación
de dicha entidad, y la pasión que ha estimulado a muchos
otros actores desde que se adoptó la resolución como
norma de alcance mundial en el año 2000.
Sin embargo, continúa existiendo una amplia brecha entre
la ambición de nuestros compromisos y el apoyo político
y financiero que recibimos en la práctica. Nos esforzamos
por tender puentes entre la intención declarada de las
políticas internacionales y la realidad de las actuaciones
en el plano nacional en los numerosos rincones del
mundo donde la resolución 1325 es más necesaria.
ONU Mujeres tuvo el privilegio de recibir el encargo
del Secretario General de contribuir a la elaboración
de este Estudio mundial. Queremos expresar nuestro
agradecimiento a su autora principal independiente,
Radhika Coomaraswamy, a su consejo asesor y a
todos los Estados Miembros, instituciones académicas,
organizaciones no gubernamentales y órganos de las
Naciones Unidas que han apoyado este esfuerzo. El
proceso de elaboración del Estudio mundial conllevó la
celebración de consultas en todo el mundo, la provisión
de ideas así como de información y aportaciones
técnicas, la revisión de borradores y la formulación de
comentarios sobre ellos. Confiamos en que el Estudio
estimule el debate y genere compromisos concretos,
recursos, voluntad política, cambios en las políticas y
rendición de cuentas en todos los niveles.
Este Estudio aporta pruebas convincentes que refuerzan
el reconocimiento crucial del Consejo de Seguridad
acerca del poder de la implicación de las mujeres en
la esfera de la paz. Demuestra que la participación
e inclusión de las mujeres mejora la eficacia de
la asistencia humanitaria, fortalece los esfuerzos
5
de protección de nuestro personal encargado del
mantenimiento de la paz, contribuye a la conclusión
de las conversaciones de paz y al logro de una paz
duradera, acelera la recuperación económica y ayuda a
luchar contra los extremismos violentos. El Estudio y el
creciente conjunto de pruebas disponibles subrayan la
necesidad y la urgencia de aplicar la resolución 1325.
El Estudio añade dos elementos importantes que
nos ayudarán a impulsar esta agenda. Por un lado,
recopila múltiples ejemplos de buenas prácticas que
deberían convertirse en requisitos habituales para todas/
todos. Pero, además, realiza un análisis detallado de
la aplicación y la ejecución de la resolución, así como
de los posibles incentivos y mecanismos de rendición
de cuentas (actualmente inexistentes) que deberían
empujar a todos los actores a cumplir esas normas y
a ser consecuentes con sus promesas. De las ideas
expuestas emerge una hoja de ruta explícita y ambiciosa
en lo que concierne al trabajo futuro en el ámbito de
las mujeres, la paz y la seguridad. Tenemos la enorme
responsabilidad de asegurar que el marco normativo
propiciado por la resolución 1325 no solo goce de
una visibilidad y atención periódicas, sino que además
ocupe un lugar en el corazón mismo del trabajo de las
Naciones Unidas por la paz y la seguridad.
Este año celebramos el 15º aniversario de la adopción
de la resolución 1325 y el 20º aniversario de la Cuarta
Conferencia Mundial sobre la Mujer, que tuvo lugar
en Beijing. La adopción de la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible representa un nuevo impulso
hacia el reconocimiento de la igualdad de género y el
empoderamiento de la mujer en el marco del progreso
sostenible para todos. Numerosos actores se incorporan
al debate con energía renovada, nuevas ideas y nuevos
compromisos, y hemos asistido a otros exámenes de
políticas —en cuyo marco se han analizado desde nuestros
objetivos de desarrollo hasta nuestras operaciones de
paz, pasando por nuestra arquitectura de consolidación
de la paz— que hacen hincapié en el carácter central de
la igualdad de género. Estamos ante una oportunidad
crucial para diseñar la mejor forma de abordar los desafíos
mundiales a los que deberemos hacer frente en los
próximos decenios. Aprovechémosla al máximo.
6
AGRADECIMIENTOS
El Secretario General de las Naciones Unidas solicitó la
elaboración del Estudio mundial sobre la aplicación de
la resolución 1325 (2000) del Consejo de Seguridad
en respuesta a la invitación del Consejo de Seguridad
recogida en la resolución 2122 (2013).
Autora principal: Radhika Coomaraswamy
Miembros del Grupo Consultivo de Alto Nivel
para el Estudio Mundial: General de División
Patrick Cammaert (Países Bajos), embajador Anwarul
Chowdhury (Bangladesh), Sra. Liliana Andrea Silva
Bello (Colombia), Sra. Sharon Bhagwan Rolls (Fiji),
Sra. Leymah Gbowee (Liberia), Sra. Julia Kharashvili
(Georgia), Sr. Youssef Mahmoud (Túnez), Sra. Luz
Méndez (Guatemala), Dr. Alaa Murabit (Canadá/Libia),
Sra. Ruth Ochieng (Uganda), Sra. Pramila Patten
(Mauricio), Sra. Bandana Rana (Nepal), Sra. Madeleine
Rees (Reino Unido), Sra. Elisabeth Rehn (Finlandia),
Sra. Igballe Rogova (Kosovo) y Sra. Yasmin Sooka
(Sudáfrica). La Sra. Maha Abu Dayyeh (Estado de
Palestina) participó en el Grupo Asesor de Alto Nivel
hasta su fallecimiento, acaecido el 9 de enero de 2015.
Secretaría del Estudio mundial: ONU Mujeres,
Sección de Paz y Seguridad
Investigaciones encargadas en el marco del
Estudio mundial:
Anthony Amicelle, Christine Bell, Malika Bhandarkar,
Virginia Bouvier, Jovana Carapic, Steven Dixon, Anne
Marie Goetz, Roshmi Goswami, Jayne Huckerby, Valerie
Hudson, Sarah Macharia/WACC, Sarah Maguire,
Ereshnee Naidu, Catherine O’Rourke, Thania Paffenholz,
Phuong N. Pham, Mihaela Racovita, Amanda Roberts,
Nick Ross, Irene M. Santiago, Anna-Lena Schluchter,
Aisling Swaine, Sarah Taylor, Simon Tordjman, Jacqui
True, Patrick Vinck, Red sobre la Igualdad de Género
(GENDERNET) del Comité de Asistencia para el
Desarrollo de la Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos (OCDE), Encuesta sobre armas
pequeñas (Mihaela Racovita, Jovana Carapic).
Diseño y maquetación: blossoming.it
Agradecimientos especiales:
Comité Interinstitucional Permanente de las
Naciones Unidas sobre la Mujer, la Paz y la
Seguridad: Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados (ACNUR), Departamento
de Apoyo a las Actividades sobre el Terreno
(DAAT), Departamento de Asuntos Políticos (DAP),
Departamento de Información Pública (DIP),
Departamento de Operaciones de Mantenimiento de
la Paz (DOMP), Entidad de las Naciones Unidas para
la Igualdad de Género y el Empoderamiento de las
Mujeres (ONU Mujeres), Fondo de las Naciones Unidas
para la Infancia (UNICEF), Instituto de las Naciones
Unidas para Formación Profesional e Investigaciones
(UNITAR), Fondo de Población de las Naciones Unidas
(UNFPA), Oficina de Apoyo a la Consolidación de la
Paz (OACP), Oficina de Asuntos de Desarme de las
Naciones Unidas, Oficina de Coordinación de Asuntos
Humanitarios (OCAH), Oficina de Coordinación de
Operaciones para el Desarrollo (UNDOCO), Oficina
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos (ACNUDH), Oficina del Asesor
Especial para la Prevención del Genocidio, Oficina del
Representante Especial del Secretario General para la
cuestión de los niños y los conflictos armados, Oficina
del Representante Especial del Secretario General
sobre la violencia sexual en los conflictos, Organización
de las Naciones Unidas para la Alimentación y la
Agricultura (FAO), Organización de las Naciones Unidas
para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO),
Organización Internacional para las Migraciones (OIM),
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) y Programa Mundial de Alimentos (PMA).
Participaron en calidad de observadores el Grupo de
Trabajo de Organizaciones No Gubernamentales sobre
la Mujer y la Paz y la Seguridad y la Organización de
Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).
El Grupo de Amigos del Estudio Mundial,
copresidido por el Canadá, Chile, el Japón,
Namibia e Irlanda.
Todos los Estados Miembros, organismos y
órganos de las Naciones Unidas, organizaciones
regionales e internacionales que contribuyeron a
la elaboración del Estudio mundial.
Participantes en las consultas regionales y las
visitas a los países realizadas en el marco del
Estudio mundial entre enero y junio de 2015:
consulta a la OTAN (Bruselas, Bélgica), consulta a
los Estados miembros de la Unión Europea (Bruselas,

Bélgica), consulta a la sociedad civil europea (Bruselas,
Bélgica), consulta a los Estados miembros de la Unión
Africana (Addis Abeba, Etiopía); consulta a la sociedad
civil africana (Addis Abeba, Etiopía); visita al Nepal;
consulta a la sociedad civil de la región de Asia y el
Pacífico (Katmandú, Nepal); consulta a la sociedad civil
de la región de los Balcanes (Tirana, Albania), visita
a Bosnia-Herzegovina; consulta a la OSCE (Vilnius,
Lituania); consulta general a la sociedad civil (con
motivo del 100º aniversario de la Liga Internacional
de Mujeres por la Paz y la Libertad, LIMPL, La Haya,
Países Bajos); consulta a la sociedad civil de la región
de América Latina (Ciudad de Guatemala, Guatemala);
consulta a la sociedad civil de la región del Cuerno
de África (Kampala, Uganda); consulta a la sociedad
civil de Guatemala (Ciudad de Guatemala, Guatemala);
consulta a la sociedad civil de El Salvador (San
Salvador, El Salvador); consulta a la sociedad civil de
México (Chiapas, México); consulta a la sociedad civil
de la región de Oriente Medio y África Septentrional (El
Cairo, Egipto); consulta a la sociedad civil de la región
de las Islas del Pacífico (Suva, Fiji).
Se contó con Global Network of Women
Peacebuilders (GNWP), Cordaid, International
Civil Society Action Network (ICAN) y el Grupo de
Trabajo de Organizaciones No Gubernamentales
sobre la Mujer y la Paz y la Seguridad para la
administración de una encuesta mundial a la
sociedad civil y la organización de grupos de
discusión sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
El informe completo de resultados de la encuesta
y los grupos de discusión se ha publicado con
7
el siguiente título: "Global Report: Civil Society
Organization (CSO) Survey for the Global Study on
Women, Peace and Security: CSO Perspectives
on UNSCR 1325 Implementation 15 Years after
Adoption" (Global Network of Women Peacebuilders,
Cordaid, Grupo de Trabajo de Organizaciones
No Gubernamentales sobre la Mujer y la Paz y la
Seguridad, International Civil Society Action Network,
julio de 2015).
Además, se han recibido contribuciones en línea
de 47 organizaciones de la sociedad civil, instituciones
académicas y centros de investigación, que realizaron
sus aportaciones a través de un sitio web de acceso
público. Dichas contribuciones se resumen en el
informe titulado "Through the Lens of Civil Society:
Summary Report of the Public Submissions to the
Global Study published by PeaceWomen". El informe
está disponible en http://www.peacewomen.org/
security-council/2015-high-level-review/resources.
Apoyo financiero
ONU Mujeres desea agradecer el apoyo financiero que
ha recibido de los Gobiernos de Alemania, Australia,
Austria, los Emiratos Árabes Unidos, Estonia, Finlandia,
Irlanda, Noruega, los Países Bajos, Qatar y el Reino
Unido para la preparación y reproducción de este
Estudio mundial.
Queremos asimismo expresar un agradecimiento
especial a la Dra. Phumzile Mlambo-Ngcuka, Secretaria
General Adjunta y Directora Ejecutiva de ONU Mujeres
y al equipo de alta dirección de ONU Mujeres, así
como a la Oficina Ejecutiva del Secretario General.
8

Índice

00 04
4 | Prólogo 64 | Proteger y promover los
derechos y el liderazgo de
5 | Prólogo
las mujeres y las niñas en
6 | Agradecimientos contextos humanitarios
10 | Acrónimos
13 | Resumen ejecutivo

01 05
18 | El contexto 98 | Hacia una era de justicia
transformadora

02 06
26 | Marco normativo sobre 130 | Mantener la paz en un mundo
las mujeres, la paz y la cada vez más militarizado
seguridad

03 07
36 | Participación de la mujer 164 | Crear sociedades inclusivas
y mejor comprensión de y pacíficas después de un
los aspectos políticos conflicto
 9

08 12
190 | Prevenir los conflictos:
Orígenes de la agenda
sobre las mujeres y la
paz y la seguridad
346 | Vínculos entre los
mecanismos de derechos
humanos y las resoluciones
del Consejo de Seguridad
sobre las mujeres, la paz y
la seguridad: Oportunidades
para mejorar la rendición de
cuentas con respecto a la
aplicación

09 13
220 | Luchar contra 368 | Financiación de la agenda
los extremismos sobre las mujeres y la paz y
violentos respetando la seguridad
los derechos y la
autonomía de las
mujeres y de las
comunidades en las
que viven

10 14
234 | Agentes clave para las 392 | Directrices y
mujeres, la paz y la recomendaciones generales
seguridad: Seguimiento
y rendición de cuentas

11
322 | Las mujeres, la paz y la 398 | Anexo: Lista completa de
seguridad y el Consejo recomendaciones técnicas
de Seguridad de las
Naciones Unidas
10

ACRÓNIMOS
ACNUDH Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
ACNUR Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
AG Asamblea General
CAD Comité de Asistencia para el Desarrollo
CDH Comisión de Derechos Humanos
CDN Convención sobre los Derechos del Niño
CEDAW Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer
CIP Comité Interinstitucional Permanente
CIRGL Conferencia Internacional sobre la Región de los Grandes Lagos
CPI Corte Penal Internacional
DAAT Departamento de Apoyo a las Actividades sobre el Terreno
DAP Departamento de Asuntos Políticos
DDR Desarme, desmovilización y reintegración
DOMP Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura
FARC Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
FAS Femmes Africa Solidarité
FDN Frente Democrático Nacional
FMLI Frente Moro de Liberación Islámica
FNUOS Fuerza de las Naciones Unidas de Observación de la Separación
FPC Fondo para la Consolidación de la Paz
FPNUL Fuerza Provisional de las Naciones Unidas en el Líbano
GCTF Foro Mundial contra el Terrorismo
GNWP Global Network of Women Peacebuilders
HSC Human Security Collective
ICAN International Civil Society Action Network
IGAD Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo
INB Ingreso nacional bruto
INSTRAW Instituto Internacional de Investigaciones y Capacitación para la Promoción de la Mujer
IPI International Peace Institute
ISIS Estado Islámico del Iraq y Siria
Isis-WICCE Women’s International Cross Cultural Exchange
JRR Iniciativa Justice Rapid Response
MANUD Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo
MENA Oriente Medio y Norte de África
MINUSCA Misión Multidimensional Integrada de Estabilización de las Naciones Unidas en la República
Centroafricana
 11

MINUSMA Misión Multidimensional Integrada de Estabilización de las Naciones Unidas en Malí

MINUSTAH Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití
MONUSCO Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo
MSF Médicos Sin Fronteras
OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
OIDDH Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la OSCE
ONG Organización no gubernamental
ONUCI Operación de las Naciones Unidas en Côte d’Ivoire
ONUPOL Policía de las Naciones Unidas
ONUSIDA Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA
ONU-SWAP Plan de Acción para Todo el Sistema de las Naciones Unidas sobre la Igualdad de Género y el
Empoderamiento de las Mujeres
OSC Organización de la sociedad civil
OSCE Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa
OTAN Organización del Tratado del Atlántico Norte
PAN Plan de acción nacional
PAR Plan de Acción Regional
PMA Programa Mundial de Alimentos
PNG Papua Nueva Guinea
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
PRIO Instituto Internacional de Oslo para la Investigación de la Paz
RCA República Centroafricana
RDC República Democrática del Congo
RSS Reforma del Sector de la Seguridad
SADC Comunidad de África Meridional para el Desarrollo
SEAE Servicio Europeo de Acción Exterior
SHaSA Estrategia de Armonización de las Estadísticas en África
SLA Ejército de Liberación Nacional de Sudán
TIC Tecnología de la información y las comunicaciones
UA Unión Africana
UE Unión Europea
UNAMID Operación Híbrida de la Unión Africana y las Naciones Unidas en Darfur
UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
UNFPA Fondo de Población de las Naciones Unidas
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
UNMAS Servicio de las Naciones Unidas de Actividades Relativas a las Minas
12

UNMEER Misión de las Naciones Unidas para la Respuesta de Emergencia al Ébola

UNMIK Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo
UNMIL Misión de las Naciones Unidas en Liberia
UNMISS Misión de las Naciones Unidas en Sudán del Sur
UNMIT Misión Integrada de las Naciones Unidas en Timor-Leste
UNOTIL Oficina de las Naciones Unidas en Timor-Leste
UNTAET Administración de Transición de las Naciones Unidas para Timor Oriental

RESUMEN EJECUTIVO
Para conmemorar el 15º aniversario de la adopción de
la resolución 1325 (2000), el Consejo de Seguridad
adoptó la resolución 2122 (2013), en la que invitaba
al Secretario General a examinar la aplicación de la
resolución 1325. Dicho examen debía identificar las
deficiencias y retos en la aplicación, así como las
tendencias emergentes y las prioridades para la acción.
La resolución pedía al Secretario General que presentara
al Consejo de Seguridad un informe basado en las
conclusiones de dicho examen en octubre de 2015. El
Secretario General solicitó a Radhika Coomaraswamy
la elaboración del estudio sobre la recomendación del
Comité Permanente de las Naciones Unidas sobre la
Mujer, la Paz y la Seguridad. Asimismo, se pidió a ONU
Mujeres que desempeñara la función de secretaría
del estudio. Se constituyó un Grupo Asesor de Alto
Nivel, integrado por personas procedentes de todas las
regiones del mundo, para ayudar a la autora principal del
estudio.
Se decidió que la Sra. Coomaraswamy dirigiría un
estudio exhaustivo en el que se analizaría cómo ha
evolucionado la aplicación de la resolución 1325 en
los 15 años transcurridos desde que se adoptó. La Sra.
Coomaraswamy y los miembros del Grupo Asesor de
Alto Nivel celebraron consultas con un diverso grupo
de partes interesadas en todas las regiones del mundo.
Además, ONU Mujeres encargó la elaboración de una
serie de documentos de investigación en el marco
del Estudio mundial, que se publicarán por separado
en un volumen complementario. Más de 60 Estados
Miembros, organizaciones internacionales y regionales
respondieron a las solicitudes de información, y 47
organizaciones de la sociedad civil, instituciones
académicas y de investigación realizaron aportaciones
a través de un sitio web público habilitado a tal fin. A
través de una encuesta realizada a las organizaciones
de la sociedad civil se obtuvieron respuestas de 317
organizaciones de un total de 71 países.
El mundo ha cambiado desde aquel mes de octubre
de 2000 en que el Consejo de Seguridad adoptó la
resolución 1325. La naturaleza de los conflictos presenta
características cualitativas diferentes en determinadas
regiones, el contenido de lo que denominamos
"paz" y "seguridad" está evolucionando y lo que hoy
entendemos por "justicia" también ha experimentado
13
una transformación. Esta realidad en constante cambio
y permanente evolución plantea una serie de dilemas
fundamentales para los cuatro pilares de la resolución
1325 del Consejo de Seguridad y las resoluciones
que se adoptaron posteriormente en la materia: i) la
prevención, ii) la protección, iii) la participación, y iv)
la consolidación de la paz y la recuperación. En este
contexto de cambio mundial y transformación de las
dinámicas de la paz y la seguridad, el Estudio mundial
acometió un examen de la aplicación de la resolución
1325 en los 15 años transcurridos desde su adopción.
A pesar de que el mundo ha cambiado, en este período
se han logrado algunos éxitos desde el punto de vista
de la aplicación de la resolución.
• La comunidad internacional ha adoptado un marco
normativo integral en lo que concierne a la violencia
sexual en los conflictos. El Estatuto de Roma de
la Corte Penal Internacional, que entró en vigor
en 2002, contiene una lista exhaustiva de delitos
contra las mujeres. Desde el decenio de 1990, los
tribunales internacionales han desarrollado una
sofisticada jurisprudencia en relación con dichos
crímenes. Además, el Consejo de Seguridad
ha tomado una serie de medidas decisivas: el
Secretario General ha nombrado un Representante
Especial sobre la violencia sexual en los conflictos
que rinde cuentas ante el Consejo, y se ha creado
un mecanismo de seguimiento y presentación
de informes a nivel local para informar sobre la
violencia sexual contra las mujeres y las niñas en
situaciones de conflicto dentro del programa del
Consejo de Seguridad. El Consejo de Derechos
Humanos ha establecido diversas misiones y
comisiones de investigación, que, cada vez con
mayor frecuencia, tienen el mandato de investigar
la violencia sexual y de género. Asimismo, la
comunidad internacional cuenta con una lista de
especialistas que prestan apoyo a la investigación
de estos delitos internacionales.
• La comunidad internacional y los gobiernos
nacionales han empezado a comprender la
importancia de la recuperación nacional y de
las comunidades en el marco de unos procesos
integrales de justicia y rendición de cuentas, incluida
la búsqueda de la verdad, la reconciliación, la
14
memoria y el establecimiento de reparaciones para
las mujeres que ven violados sus derechos.
• El Comité para la Eliminación de la Discriminación
contra la Mujer adoptó la recomendación general Nº
30 sobre las mujeres en la prevención de conflictos
y en situaciones de conflicto y posteriores a
conflictos, que proporciona a los Estados miembros
orientaciones detalladas en asuntos relacionados
con las mujeres, la paz y la seguridad, así como
criterios de rendición de cuentas, y deja claro que la
aplicación de la resolución 1325 es responsabilidad
de cada Estado Miembro.
• Entre 1990 y 2000, año en que el Consejo de
Seguridad adoptó la resolución 1325, tan solo
un 11% de los acuerdos de paz firmados incluían
alguna referencia a las mujeres. Desde la adopción
de la citada resolución, este tipo de referencias se
han incluido en un 27% de los acuerdos de paz. De
los seis acuerdos resultantes de conversaciones
de paz o de procesos nacionales de diálogo que
contaron con el apoyo de las Naciones Unidas en
2014, un 67% contenía referencias pertinentes para
las mujeres, la paz y la seguridad.
• El número de mujeres que desempeñan cargos de alta
responsabilidad en el seno de las Naciones Unidas
(desde Enviadas Especiales del Secretario General
hasta la primera mujer al mando de una misión de
mantenimiento de la paz) ha ido en aumento.
• La ayuda bilateral concedida a los Estados frágiles
para el fomento de la igualdad de género se ha
cuadruplicado en el último decenio, aunque hay que
tener en cuenta que partía de un nivel prácticamente
inexistente.
No obstante, buena parte del progreso realizado
hacia la aplicación de la resolución 1325 continúa
midiéndose en términos de "intentos iniciales", en
lugar de como práctica habitual. Continúan existiendo
obstáculos y desafíos que impiden la plena aplicación
de la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
• Con respecto a la violencia sexual, a pesar del
marco normativo integral que se ha establecido, en
la práctica el número de procedimientos judiciales
incoados es muy reducido, sobre todo a escala
nacional. Hay quien defiende que los marcos
normativos han disuadido de cometer delitos
futuros, pero otros afirman que sobre el terreno no
se observan cambios significativos en la situación
que viven las mujeres. Es necesario acometer un
mayor número de investigaciones para verificar la
validez de estas afirmaciones y dar respuesta a la
necesidad de justicia de las víctimas.
• Pese a que la participación de las mujeres en los
procesos de paz ha ido aumentando, un estudio
que analizó un total de 31 procesos de paz entre
1992 y 2011 reveló que solo un 9% del total de las
personas negociadoras eran mujeres, un porcentaje
insignificante dados los problemas que se abordan
en ese tipo de procesos. Las mujeres representan
tan solo un 3% del personal militar que participa en
misiones de las Naciones Unidas. La mayoría de ellas
trabaja como personal de apoyo. Hay dos esferas en
las que resulta especialmente complicado que las
mujeres participen en pie de igualdad y realicen una
contribución significativa: el establecimiento de la paz
y el mantenimiento de la paz.
• Pese a los enormes esfuerzos que realiza la
comunidad internacional para alentar a los Estados
Miembros a establecer procesos inclusivos para la
formulación de planes de acción nacionales sobre
las mujeres, la paz y la seguridad, solamente 54
países han elaborado este tipo de planes. Muchos
de ellos se centran en el propio proceso y carecen
de mecanismos de rendición de cuentas y de
presupuestos que permitan garantizar su ejecución
real.
• La intensificación de los extremismos violentos en
muchas partes del mundo representa una auténtica
amenaza para la vida de las mujeres y ha generado
un ciclo de militarización en el que las mujeres se
encuentran a menudo en una posición ambivalente,
rechazando por un lado las restricciones
conductuales que les imponen los extremistas
violentos pero, por otro, deseando proteger a sus
familias y sus comunidades de la polarización y
la amenaza. Algunas mujeres se han convertido
asimismo en combatientes y se han unido a grupos
extremistas, en ocasiones en contra de su voluntad,
pero otras por convicción real. Las mujeres que
trabajan en favor de la consolidación de la paz
también se ven atrapadas entre el creciente auge del
extremismo en sus comunidades y las limitaciones
que las políticas antiterroristas imponen a su trabajo,
dificultándoles el acceso a fondos y recursos
cruciales.
• Aunque existe un amplio discurso de apoyo a
las mujeres, la paz y la seguridad, la financiación
que se destina a programas y procesos en este
ámbito sigue siendo ínfima en todas las áreas
de la agenda. La ayuda bilateral concedida a los
Estados frágiles en relación con las cuestiones de
género ha aumentado, pero únicamente representa
un 6% del volumen total de ayuda y tan solo un 2%
de la asistencia destinada a la paz y la seguridad.

También es preciso reestructurar y revisar la calidad
de las ayudas otorgadas para la ejecución de
proyectos.
Ante la situación existente en lo que se refiere a la paz
y la seguridad, el Estudio mundial formula una serie de
recomendaciones detalladas en cada capítulo y en cada
tema, y concluye con un conjunto de recomendaciones
generales de cara a la orientación y la promoción de
las políticas. En los debates celebrados y las consultas
organizadas en relación con el Estudio mundial
emergieron los siguientes principios, que deberían
vertebrar una actuación mundial unitaria:
• La prioridad debe ser la prevención de
los conflictos, no el uso de la fuerza. Debe
prestarse una mayor atención a la prevención de
los conflictos; el uso de la fuerza debe ser en todo
caso el último recurso, cuando todas las demás
opciones hayan fracasado. El Estudio mundial
hace hincapié en la importancia de las medidas
de prevención a corto plazo, como los sistemas
de alerta temprana, y en la intensificación de
las iniciativas de diálogo preventivo a nivel local,
nacional e internacional. También examina una serie
de medidas encaminadas a abordar las causas
fundamentales y los factores estructurales de los
conflictos, como la exclusión, la discriminación, los
ataques a la dignidad y la desigualdad estructural.
Sería necesario aplicar dichas medidas, junto con
otras relacionadas con la proliferación de las armas
pequeñas, las masculinidades violentas y el cambio
climático.
• La resolución 1325 es un mandato en materia
de derechos humanos. No hay que olvidar que
dicha resolución fue concebida como una resolución
sobre los derechos humanos que promovería los
derechos de las mujeres en situaciones de conflicto
(y como tal se presionó en favor de su adopción).
Cualquier política o programa relacionado con las
mujeres, la paz y la seguridad debe ejecutarse
teniendo esto presente. Es preciso abortar
cualquier intento dirigido a abordar los problemas
exclusivamente desde el punto de vista de la
seguridad y a instrumentalizar a las mujeres en la
estrategia militar. El Estudio mundial analiza el papel
de los mecanismos de derechos humanos en la
rendición de cuentas de los Estados Miembros con
respecto a las obligaciones de derechos humanos
relativas a las mujeres, la paz y la seguridad, incluso
a través de los órganos internacionales establecidos
en virtud de tratados, los exámenes periódicos
universales y los tribunales y comisiones regionales
de derechos humanos.
15
• La participación de las mujeres es clave
para lograr una paz duradera. En el marco del
Estudio se ha llevado a cabo una investigación que
demuestra con gran detalle que la participación de
las mujeres, en todos los niveles, es fundamental
para la eficacia operativa, el éxito y la sostenibilidad
de los procesos de paz y de las iniciativas de
consolidación de la paz. Las personas que
intervienen en labores de mediación, facilitación
y dirección en las operaciones de paz deben
ser proactivas a la hora de incluir a las mujeres
en todos los aspectos del mantenimiento y la
consolidación de la paz. El Estudio mundial describe
un incremento sustancial de la frecuencia de
utilización de un lenguaje sensible al género en los
acuerdos de paz así como del número de mujeres,
grupos de mujeres y expertas de género que actúan
oficialmente como negociadoras, mediadoras,
signatarias, testigos o miembros de órganos
consultivos. No obstante, en muchos contextos
afectados por conflictos, la participación oficial de la
mujer puede ser de carácter temporal, las funciones
que se delegan en ellas pueden ser más simbólicas
que sustantivas y su capacidad para ejercer una
influencia real puede enfrentarse a la resistencia
impuesta por las normas culturales locales.
• Los agresores deben ser puestos a disposición
de la justicia, que debe ser transformadora.
Los autores de delitos graves contra las mujeres
deben ponerse a disposición judicial por los actos
cometidos, de manera que las mujeres reciban
justicia y se impida la comisión de futuros delitos. Al
mismo tiempo, la justicia debe ser transformadora
por naturaleza en los contextos de conflicto y post-
conflicto, y abordar no solamente las violaciones
que experimentan específicamente las mujeres,
sino también las desigualdades subyacentes que
provocan la vulnerabilidad de las mujeres y las
niñas en épocas de conflicto y que alimentan
las consecuencias de las violaciones de los
derechos humanos que sufren estas. El Estudio
mundial explora tanto la importancia de combatir
la impunidad de los delitos contra las mujeres a
través de procedimientos de justicia penal como
de reconocer el papel central que desempeñan
las reparaciones, los procesos de reconciliación y
búsqueda de la verdad y el hecho de garantizar la
recuperación de las víctimas y sus comunidades.
16
• La adaptación al ámbito local de enfoques
y de procesos inclusivos y participativos es
crucial para el éxito de los esfuerzos de paz
nacionales e internacionales. En la esfera de la
consolidación de la paz es preciso contar con la
participación de las mujeres a la hora de definir con
detalle y comprender las condiciones locales antes
de acometer el diseño, la formulación o la ejecución
de cualquier programa. En muchas situaciones de
conflicto, la política de soluciones universalmente
válidas y transferencia de prácticas recomendadas
no siempre es la más idónea. El Estudio mundial
describe el período de consolidación de la paz como
una oportunidad para transformar las sociedades y
trabajar en pos de la igualdad de género, así como
para crear economías e instituciones que reconozcan
y traten de hacer frente a los desafíos específicos a
los que se enfrentan las mujeres.
• En la lucha contra los extremismos violentos
es muy importante apoyar a las mujeres que
trabajan por la consolidación de la paz y
respetar su autonomía. En todas las regiones y en
todas las religiones, los grupos extremistas muestran
un patrón común: en todos los casos su avance ha
venido acompañado de violaciones de los derechos
de las mujeres y las niñas (a la educación, a la vida
pública y a la adopción de decisiones relativas a
su propio cuerpo). Es evidente que las respuestas
militares no bastan por sí solas para erradicar los
extremismo violentos. El Estudio mundial analiza
el papel fundamental que pueden desempeñar la
financiación y el apoyo a las mujeres que trabajan
por la consolidación de la paz en contextos de
intensificación del extremismo, ya que estos
factores pueden contribuir a eliminar las ideologías
extremistas o impedir que prosperen.
• Todos los agentes clave deben desempeñar
sus respectivos papeles. Los Estados Miembros,
las organizaciones regionales, los medios de
comunicación, la sociedad civil y los jóvenes tienen
una función vital que ejercer y deben trabajar juntos
para aplicar la agenda sobre las mujeres, la paz y
la seguridad, así como exigirse responsabilidades
mutuamente por el cumplimiento de sus
compromisos. El Estudio mundial examina los éxitos
logrados y los retos a los que se ha enfrentado cada
conjunto de actores a lo largo de los últimos 15 años,
y define las expectativas en lo que concierne al futuro
de la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
• Es preciso introducir la perspectiva de género
en todos los aspectos del trabajo del Consejo
de Seguridad. El Consejo de Seguridad debe
proseguir con su trabajo en lo que concierne a
la aplicación de la agenda sobre las mujeres, la
paz y la seguridad, y para ello necesita apoyo
e información adicionales. El Estudio mundial
explora posibles vías para aportar información
de mayor calidad al Consejo de Seguridad para
permitirle desarrollar mejor su trabajo en materia
de aplicación, desde sanciones más firmes hasta
la celebración de reuniones informativas más
frecuentes con la sociedad civil, pasando por una
colaboración más estrecha con el Consejo de
Derechos Humanos o la creación de un grupo
oficioso de especialistas sobre las mujeres y la paz
y la seguridad.
• Es necesario abordar la persistente falta de
financiación de la agenda sobre las mujeres,
la paz y la seguridad. La insuficiente dotación
de recursos y fondos ha sido quizá el obstáculo
más grave y constante para el cumplimiento de
los compromisos en el ámbito de las mujeres y la
paz y la seguridad en los últimos 15 años. Esta
falta de financiación podría solucionarse en cierta
medida si los Estados Miembros, las organizaciones
regionales y el sistema de las Naciones Unidas se
comprometieran a destinar como mínimo un 15%
de los fondos asignados al capítulo de la paz y la
seguridad a programas cuyo principal objetivo sea
dar respuesta a las necesidades específicas de
las mujeres y promover la igualdad de género. El
Estudio mundial recomienda además incrementar
la financiación predecible, accesible y flexible
destinada a las organizaciones de la sociedad civil
de mujeres que trabajan en la esfera de la paz y
la seguridad en todos los niveles, incluso a través
de instrumentos financieros dedicados como el
nuevo Instrumento de Aceleración Mundial sobre
las mujeres, la paz y la seguridad y la acción
humanitaria.
• Es esencial que las Naciones Unidas cuenten
con una arquitectura de género sólida. El
Estudio deja claro que las Naciones Unidas
deben liderar la creación de un mundo pacífico y
seguro para todas las personas; la Organización
a de ser fiel a su visión original de "convertir las
espadas en arados". Para ello, las Naciones Unidas
deben introducir cambios estructurales dirigidos
a aprovechar los recursos de los que dispone
la Organización en favor de las mujeres, la paz
y la seguridad. Asimismo, deben garantizar que
todo el sistema avance de un modo coherente y
coordinado para situar la igualdad de género y el
empoderamiento de las mujeres en el centro de su

trabajo en todas las esferas. Con este fin, el Estudio
realiza una serie de recomendaciones clave, entre
las que cabe destacar las siguientes:
o Debería designarse en ONU Mujeres una Secretaría
General Adjunta (con recursos específicos)
responsable de la gestión de las crisis, los
conflictos y las emergencias, tras volver a evaluar
minuciosamente el trabajo que realiza ONU Mujeres
en el ámbito de las mujeres, la paz y la seguridad,
tanto en su sede como sobre el terreno.
o Es necesario incrementar los recursos asignados
a ONU Mujeres en general, con el objetivo de
respaldar su trabajo en contextos de conflicto.
o Las oficinas de todos los Representantes Especiales
del Secretario General deben disponer de una
asesora o asesor superior en cuestiones de género,
con categoría D1, así como de expertas y expertos
técnicos de género en sus diferentes unidades
temáticas.
o Deberían fortalecerse las divisiones de asuntos de
género del DOMP y el DAP, en la sede.
o ONU Mujeres, el DOMP y el DAP deberían aportar su
experiencia técnica, política y normativa conjunta de
cara a la dotación de personal de las misiones de
mantenimiento de la paz y de las misiones políticas
especiales con perspectiva de género.
o Debería debatirse con todas las partes interesadas
sobre la viabilidad de crear un Tribunal Internacional
17
para la Explotación y el Abuso Sexuales por parte
del personal de las Naciones Unidas encargado
del mantenimiento de la paz y del personal de las
Naciones Unidas que trabaja sobre el terreno. Este
problema continúa siendo la principal causa del
desprestigio que sufren las Naciones Unidas y la
comunidad internacional en su conjunto a ojos de la
opinión pública.
El Estudio mundial no concluye con una recomendación
sino con una llamada a la acción. Los cambios
fundamentales que estamos viviendo deben
entenderse en el contexto de las necesidades y
preocupaciones de las mujeres en determinadas
situaciones de conflicto. El factor "local" debe ser
claramente el más importante en nuestro análisis. Sin
embargo, las mujeres de todos los continentes han unido
sus voces para transmitir un mensaje clave al Consejo de
Seguridad: las Naciones Unidas deben liderar el proceso
dirigido a acabar con la militarización y el militarismo
que comenzó en 2001 y ha degenerado en una espiral
creciente de conflictos. La normalización de la violencia
en los niveles local, nacional e internacional debe cesar.
Las redes de mujeres que trabajan en el ámbito de la
consolidación y el establecimiento de la paz deben
ampliarse y recibir respaldo para que puedan asumir
un papel protagonista. Su solidaridad es esencial si
queremos que el mundo avance hacia la visión original de
las Naciones Unidas, en la que las naciones convertirán
sus "espadas en arados" y actuarán con convicción para
evitar las guerras mediante el diálogo y el debate.
18 Capítulo 1. Contexto

01
 19

Contexto

"La igualdad entre las mujeres y los hombres

está inseparablemente unida a la paz y la
seguridad."
Embajador Anwarul Chowdhury,
Grupo Consultivo de Alto Nivel para el Estudio Mundial, entrevista realizada por vídeo con ONU Mujeres, 2015
20 Capítulo 1. Contexto
El mundo ha cambiado desde aquel mes de octubre
de 2000 en que el Consejo de Seguridad adoptó la
resolución 1325. La naturaleza de los conflictos presenta
características cualitativas diferentes en determinadas
regiones, el contenido de lo que denominamos
"paz" y "seguridad" está evolucionando y lo que hoy
entendemos por "justicia" también ha experimentado
una transformación. Esta realidad en constante cambio
y permanente evolución plantea una serie de dilemas
fundamentales para los cuatro pilares de la resolución
1325 del Consejo de Seguridad y las resoluciones
que se adoptaron posteriormente en la materia: i) la
prevención, ii) la participación, iii) la protección, y iv) la
consolidación de la paz y la recuperación. Este es el
contexto en el que se ha llevado a cabo este estudio
sobre la resolución 1325, cuando se cumplen 15 años
desde su aprobación; en él se analizan las brechas
que es preciso salvar así como la necesidad de revisar
algunas de las hipótesis fundamentales.
La naturaleza de los conflictos ha
cambiado
Desde la segunda guerra mundial, el número de
conflictos y el número de civiles afectados por conflictos
ha disminuido de forma drástica. Y, sin embargo, existe
una percepción generalizada de que el mundo se
encuentra inmerso en una situación de crisis y conflicto
devastadora y sin precedentes. Uno de los motivos de
ello es que los medios de comunicación mundiales y
los adelantos de la tecnología de la comunicación han
introducido toda la crudeza de los conflictos actuales
en las salas de estar y en los lugares de trabajo, lo que
ha servido para crear conciencia sobre el alcance de
la destrucción, el dolor y el sufrimiento que provocan
las bajas civiles. Debido a la elevada interconexión
mundial, parece que los conflictos son extremadamente
devastadores e interminables.
En segundo lugar, en muchos países del mundo los
conflictos son más prolongados. En esas situaciones,
para las poblaciones civiles que viven en esas zonas, la
violencia se ha normalizado, los caudillos se convierten
en modelos de comportamiento, la economía carece de
regulación y los Estados sufren fragilidad durante largos
períodos de tiempo. Estos conflictos tan duraderos
deterioran la vida civil y provocan la proliferación de la
actividad delictiva, como el tráfico de drogas o la trata
de seres humanos, el contrabando y la corrupción. En
este tipo de contextos, las industrias codiciosas que
operan en el mercado de las materias primas también
ven una oportunidad. Comienzan a aparecer empresas
de seguridad privadas, grupos paramilitares y otros
oscuros grupos armados, a menudo como consecuencia
de la división de las principales formaciones rebeldes. El
nivel de inseguridad convierte la vida cotidiana en todo
un reto. La supervivencia pasa a ser la preocupación
fundamental.
En tercer lugar, la naturaleza de los conflictos ha
cambiado radicalmente desde 2001 en determinadas
partes del mundo. De hecho, en la encuesta llevada
a cabo a organizaciones de la sociedad civil
en el marco del Estudio Mundial, un 84% de las
personas encuestadas señaló que los problemas
emergentes que más les preocupaban eran el
extremismo violento y la lucha contra el terrorismo.
En el decenio de 1990, la mayoría de las guerras se
produjeron en África; sus principales causas eran la
fragilidad de los Estados y el poder de los caudillos. En
la actualidad se observan nuevos tipos de conflictos en
los que la población civil se ve implicada de una forma
sin precedentes.
Pese a que ya se producían regularmente actos
terroristas con anterioridad, a partir de 2001 su
naturaleza y dimensión alcanzaron un nivel más
destructivo que nunca. Los ataques suicidas con
bombas y los explosivos dirigidos contra objetivos civiles
parecieron llegar a su máximo durante el primer decenio
del siglo. La crueldad y brutalidad de estos atentados
sacudieron gravemente a la comunidad internacional,
pero también provocaron una unión poco habitual.
En determinadas zonas del mundo, la guerra presenta
actualmente una mayor asimetría; grupos rebeldes con
armas y explosivos rudimentarios combaten contra
fuerzas que los superan en número y que cuentan
con material bélico de última generación. Como
nos relataba una mujer en una zona en conflicto, "la
coalición controla el cielo; los rebeldes controlan a la
comunidad". Dado que muchos de los combatientes que
integran los grupos extremistas violentos involucrados
en estas guerras son reclutados en las comunidades
o son incluso sus propios hijos e hijas, las mujeres se
encuentran a menudo en una situación ambivalente,
divididas entre la necesidad de proteger a su comunidad
y a sus hijas e hijos y la de luchar contra el extremismo y
contra los efectos negativos que este suele ejercer sobre
los derechos de las mujeres. Muchas mujeres, inspiradas
por el discurso de la revolución o la salvación, también
están empezando a unirse a grupos extremistas como
combatientes y resultan afectadas por el conflicto, ya no
solo como madres, hijas o hermanas.
La reacción de los Estados para tratar de hacer frente
a este fenómeno cada vez más extendido ha sido
vigorosa, aunque no excesivamente eficaz. Dentro
de sus fronteras y fuera de ellas, sus estrategias
han implicado un mayor recurso a la vigilancia y a la

fuerza. En el pasado eran las fuerzas policiales las
que respondían a los actos terroristas, pero hoy en
día se habla ya de una "guerra contra el terror". La
distinción entre los derechos humanos en el ámbito
de la jurisdicción policial y el derecho internacional
humanitario de los conflictos armados ha provocado
la aparición de síntomas mórbidos para el derecho
internacional y la práctica administrativa. Los asesinatos
selectivos, los bombardeos aéreos en contextos internos
sin conflictos armados y las medidas extraordinarias
adoptadas desde los poderes legislativo y ejecutivo para
reforzar la vigilancia y las prácticas de detención crean
dilemas nuevos desde la perspectiva de los derechos
humanos.
Estas medidas pueden incrementar la sensación de
seguridad e incluso disuadir los ataques, pero también
conducen a una mayor polarización y radicalización así
como a cometer actos de resistencia, tanto de forma
individual como colectiva. En este proceso, muchas
mujeres se ven obligadas a permanecer en esa situación
ambivalente, mientras contemplan cómo su comunidad
se ve sometida a fuerzas contrapuestas que tratan
de destruirla o de protegerla. Con frecuencia ellas se
oponen a las tácticas de los extremistas, pero tampoco
quieren aliarse con las fuerzas que persiguen a sus
hijos, esposos o familias, o que las discriminan a ellas.
Los puristas de la lucha contra el terrorismo consideran
esta ambivalencia como una forma de complicidad, y los
insurgentes la toman como una falta de compromiso.
Desde el año 2000 también se han producido
innovaciones tecnológicas considerables que están
cambiando la naturaleza de la guerra. Aunque existen
numerosas experiencias muy positivas de uso de
la tecnología para proteger a la población y prestar
asistencia a las iniciativas humanitarias, la tecnología
armamentística utilizada en los conflictos es mucho
más devastadora. Las armas de guerra aéreas no
tripuladas, los nuevos tipos de aeronaves y de armas
terrestres plantean dilemas nuevos e imprevisibles
para las mujeres que viven en zonas de guerra. En
esta década, brutales decapitaciones en plena calle
coexisten con la selección clínica de lugares y personas
en las que las mujeres no son más que simples cifras
en lo que se denomina "daños colaterales". Como
consecuencia de todo ello, en este siglo las mujeres
pueden ser salvajemente violadas en grupo y mutiladas
en un continente (requiriendo asistencia individualizada,
aquellas que logran sobrevivir), mientras en otro son
tratadas de forma totalmente anónima, como meros
números.
Las guerras actuales, ya se trate de guerras
asimétricas o de guerras civiles tradicionales,
21
han provocado el mayor número de personas
desplazadas internas y refugiadas desde la
segunda guerra mundial. Desde el punto de vista
humanitario, las consecuencias son terribles.
Y la situación se complica por el hecho de que no
siempre se respetan los espacios humanitarios,
otrora sacrosantos, ni la neutralidad de los agentes
humanitarios, dejando a la población civil en una
situación de profunda vulnerabilidad y con escasas
probabilidad de supervivencia salvo que opten por huir,
convirtiéndose en personas refugiadas o desplazadas
internas. En esos contextos, las mujeres de edad
avanzada se prestan a menudo a colaborar como
agentes humanitarias y de consolidación de la paz,
puesto que con frecuencia son las únicas personas
que gozan de la legitimidad y la confianza de todas las
partes para desarrollar una labor humanitaria.
Cuando se formula este tipo de críticas no es posible
pasar por alto determinadas inminentes, como las que
plantean los grupos extremistas violentos pertenecientes
a diversos colectivos étnicos y religiosos que no
aceptan la discrepancia, la democracia o los derechos
de la mujer. No obstante, la opinión abrumadoramente
mayoritaria de las mujeres que viven en esas zonas, así
como de las profesionales que trabajan sobre el terreno,
es que la fuerza no puede ser la única respuesta. Es
preciso hacer mayor hincapié en la prevención, en el
empoderamiento de las mujeres que trabajan por la
consolidación de la paz respetando al mismo tiempo su
autonomía, y en destinar un mayor volumen de recursos
para que las estrategias de prevención puedan lograr
sus objetivos. Los conflictos deben prevenirse, y si
resultan inevitables, es preciso humanizarlos.
La naturaleza de las causas de los
conflictos ha cambiado
Si bien las prácticas bélicas han cambiado en
algunas partes del mundo, muchas de sus causas
percibidas también lo han hecho. Mientras las guerras
inmediatamente anteriores a la segunda guerra mundial
eran conflictos de índole nacionalista o política, muchas
de las guerras actuales tienen su origen en conflictos
religiosos o étnicos. Hunden sus raíces en la esfera de
la política identitaria, y, en su forma más extrema, son
profundamente conservadoras y reaccionarias hacia las
mujeres y sus derechos.
En el año 2000, cuando se aprobó la resolución 1325,
los principales problemas a los que se enfrentaban
las mujeres en las situaciones de conflicto eran la
violencia sexual, la pérdida de hijas e hijos o de
personas queridas durante el conflicto, el hecho de verse
obligadas a convertirse en combatientes (o de hacerlo
22 Capítulo 1. Contexto
Para las poblaciones
civiles que viven en esas
zonas, la violencia se ha
normalizado, los caudillos
se convierten en modelos
de comportamiento, la
economía carece de
regulación y los Estados
sufren fragilidad durante
largos períodos de tiempo.
voluntariamente) y el abandono de sus posesiones al
convertirse en refugiadas o desplazadas internas. Hoy
en día todas estas preocupaciones persisten, pero
además, en determinadas guerras, las preocupaciones
de las mujeres se han agravado. Al mismo tiempo,
la naturaleza de la guerra invade sus espacios más
privados, los familiares y comunitarios, en los que su
sentido de la identidad y su sensación de seguridad
se ven profundamente amenazados. En cada una de
estas nuevas situaciones se enfrentan a decisiones
desgarradoras e imposibles, por lo que a menudo viven
en un estado de constante inseguridad y ambivalencia.
Aunque la política identitaria ha adquirido una
importancia dominante, los conflictos tienen también
otras causas subyacentes, desde la discriminación hasta
el cambio climático; algunas de esas causas persisten
y se han convertido en problemas permanentes que
exigen cambios estructurales a largo plazo. Las políticas
de donantes que hacen hincapié en el "proyecto"
representan meros parches y, en ocasiones, impiden que
las sociedades aborden estas cuestiones con políticas
de mayor calado. Algunos de los problemas que afectan
a las mujeres requerirán varias décadas de práctica
diligente y constante para lograr un cambio real. La
comunidad internacional deberá dirigir su atención hacia
estos problemas estructurales a largo plazo y abordarlos
de una forma más sistemática.
Los procesos multilaterales,
sometidos a presión
En el año 2000, cuando el Consejo de Seguridad
aprobó la resolución 1325, tras las guerras en Bosnia y
Rwanda, el mundo se encontraba unido, sobre todo en
cuestiones como las mujeres, la paz y la seguridad o
los niños y niñas en los conflictos armados. La adopción
de esta resolución dio lugar a una ferviente actividad a
escala internacional, nacional y regional. Las mujeres
se movilizaron, así como los Estados Miembros. Al fin
había normas y prácticas recomendadas de carácter
universal que seguir, así como la posibilidad de entablar
un diálogo y una comunicación entre los diferentes
países y culturas. Sin embargo, desde entonces, pese a
que se han dado pasos importantes en lo que respecta
a la violencia sexual, el clima que facilitaba el consenso
ha cambiado claramente. El proceso político se ha
polarizado de forma considerable, tanto en el seno del
Consejo de Seguridad como fuera de él, y las decisiones
se toman con una lentitud exasperante debido a la
falta de confianza y a los temores por la existencia de
agendas ocultas.
Esta polarización y desconfianza han hecho mella
en la agenda agenda sobre las mujeres y la paz y la
seguridad, así como en otros temas de la agenda del
Consejo. Existe la creencia de que el impulso que
llevó a la aprobación de resoluciones como la 1325
está perdiendo fuerza y llevando hacia el "mínimo
denominador común", a menudo supeditado a la
conveniencia política y a las negociaciones en dicha
esfera. Por este motivo, las partes interesadas tenían
la opinión de que, a lo largo del próximo decenio, la
agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad no solo
debería tratar de consolidar sus logros en el seno del
Consejo de Seguridad, sino también identificar otros
foros e instituciones para impulsar estas cuestiones.
En ese sentido, no solo se identificaron otros foros
multilaterales vinculados a las Naciones Unidas, sino
también organizaciones regionales y subregionales que
podían ayudar a garantizar la aplicación de la resolución
1325. También se hizo un llamamiento a los gobiernos
nacionales para que se convirtieran en los principales
impulsores de la resolución 1325, así como a dotar
de una financiación adecuada a las organizaciones de
mujeres a escala comunitaria con el fin de asegurar que
exigieran responsabilidades a sus gobiernos. También
se solicitó a los organismos de las Naciones Unidas que
dieran mayor visibilidad a los problemas en cuestión
y que crearan estructuras institucionales en la Sede y
sobre el terreno que permitieran salvar cualquier brecha
entre las normas internacionales y su aplicación.
Fragilidad de los Estados y auge de
los agentes no estatales
Pese a que la doctrina de la soberanía está adquiriendo
una energía renovada debido a los recientes
acontecimientos producidos a nivel internacional,

Las guerras actuales,
ya se trate de guerras
asimétricas o de guerras
civiles tradicionales, han
provocado el mayor número
de personas desplazadas
internas y refugiadas
desde la segunda guerra
mundial. Desde el punto
de vista humanitario, las
consecuencias son terribles.
el estado nación, como fundamento del sistema
internacional, también se ve sometido a tensiones. La
globalización y las redes mundiales influyen prácticamente
en todas las decisiones nacionales soberanas, y a
menudo los vínculos regionales, políticos, económicos
y sociales son aún más poderosos. Dentro de los
Estados, los agentes no estatales poseen a veces un
poder enorme, ya se trate de industrias extractivas
multinacionales o de grupos armados que controlan
grandes extensiones de territorio. En algunos contextos,
la situación de ocupación, en la que existen entidades
similares a Estados sin reconocimiento internacional,
tampoco redunda en el interés superior de la población
civil e impide que esta goce de la plena protección
del derecho internacional y de los derechos humanos
internacionales.
El auge de las organizaciones regionales ha brindado
una nueva oportunidad para dotar de mayor energía y
dirección a las cuestiones relacionadas con las mujeres,
la paz y la seguridad. Tanto la Unión Europea como la
Unión Africana han comenzado a desempeñar un papel
activo en estos asuntos. Es preciso insistir en la necesidad
de reforzar esta tendencia, y existe la esperanza de que
las iniciativas se extenderán a otras regiones.
No obstante, las organizaciones regionales también
plantean una serie de dilemas para las mujeres, la paz y
la seguridad, y afectan a la soberanía nacional de formas
nuevas y únicas. Las consultas celebradas con mujeres
en Oriente Medio, en el Cáucaso y en Asia Meridional
revelaron el recelo y suspicacia de las encuestadas
hacia las organizaciones regionales, especialmente
cuando existía la sensación de que una o varias grandes
23
potencias ejercerían su dominio. Sin embargo, en África
y Europa, donde muchos Estados ostentaban un poder
similar, la confianza en las iniciativas regionales era muy
elevada. Estos factores también deberían tenerse en
consideración cuando se traten temas relacionados con
la paz y la seguridad.
El poder que detentan los agentes no estatales en
los Estados frágiles no se puede subestimar. Los
principales agentes no estatales que existen en todo el
mundo son, por supuesto, grupos armados que ejercen
control sobre el territorio y actúan a modo de gobiernos
paralelos, imponiendo tributos y normas a nivel local.
Para la población local que se encuentra bajo su
control, estos agentes no tienen una condición jurídica
clara desde la perspectiva del derecho internacional.
La doctrina Velásquez impone a los Estados el deber
de debida diligencia con objeto de garantizar que las
acciones de los agentes no estatales cumplan las
normas internacionales. Pero si la autoridad del Estado
se desvanece en las zonas controladas por agentes no
estatales, ¿cómo es posible garantizar el cumplimiento
de las normas internacionales? ¿Cómo se puede lograr
que una medida dé sus frutos?
Muchos Estados prohíben cualquier contacto entre
los organismos de las Naciones Unidas y los agentes
no estatales, a los que consideran bandas criminales.
Sin embargo, es importante encontrar alguna forma
reconocida y aceptable de permitir que el personal
humanitario acceda a los territorios controlados
por estos agentes y de involucrar a estos últimos
en las cuestiones relacionadas con la protección
de la población civil, incluidas las mujeres. Según
los Convenios de Ginebra, los agentes no estatales
deben rendir cuentas por los crímenes de guerra y los
crímenes contra la humanidad, y ahora también esta
responsabilidad queda reflejada en el Estatuto de Roma
y las resoluciones del Consejo de Seguridad relativas
a la supervisión y la presentación de informes. Es
necesario fortalecer estos instrumentos para que los
agentes no estatales también sientan todo el peso de la
ley y la disuasión punitiva.
Otro tipo de agente no estatal son las entidades
corporativas transnacionales. Durante una guerra
y después de ella, la debilidad de los marcos
reglamentarios permite que las corporaciones
ambiciosas, sobre todo las pertenecientes a las
industrias extractivas, realicen inversiones sustanciales.
Estas industrias desplazan a la población, cuentan
con sistemas propios de seguridad intrusiva, fomentan
una corrupción desenfrenada y ejercen una enorme
influencia en todos los niveles de gobierno. Muchas
mujeres y sus organizaciones se quejaron de que habían
24 Capítulo 1. Contexto

sido desplazadas y de que recibieron una compensación

exigua o nula por ello. Además, ellas son precisamente
las principales víctimas de violencia por parte de las
fuerzas de seguridad privadas vinculadas a estas "Lo que ha ocurrido en
industrias.
el ámbito de la paz y la
Diversidad
De las consultas celebradas en el marco del Estudio
seguridad es que hemos
Mundial emergió un mensaje claro: el mundo es un lugar
muy diverso. La universalidad de las normas y valores de
ignorado por completo a
las Naciones Unidas debe entenderse en ese contexto.
El reconocimiento de la diversidad requiere que las
la mitad de la población,
actividades de establecimiento de la paz sean inclusivas,
de manera que las mujeres y otros grupos marginados
y solo después nos
participen en cualquier proceso de paz. Además, exige
reconocer los diversos sistemas judiciales y cauces de
hemos percatado de que
reconciliación que existen en todo el mundo. Al realizar
labores de consolidación de la paz, es necesario asimismo
la paz no es sostenible
que no adoptemos una política basada en soluciones
universalmente válidas y que estudiemos las necesidades
[...]. La única forma de
y aptitudes existentes en una ubicación específica de forma
previa a la ejecución de cualquier programa.
conseguir que algo sea
Reconocer la diversidad significa asimismo entender la sostenible es convertirlo
diversidad entre las mujeres y las diferentes problemáticas
a las que se enfrenta cada categoría de mujeres en cada en algo endógeno, en un
contexto. También significa que, cuando se incluya a
las mujeres en el proceso de paz, su diversidad debe cambio cultural."
quedar reflejada en ellos, y su representación en cualquier
proceso formal no ha de ser meramente simbólica ni
reflejar tan solo la voluntad de la mayoría. Alaa Murabit, Grupo Consultivo de Alto
Nivel para el Estudio Mundial, entrevista
La naturaleza de la "paz" ha realizada por vídeo con ONU Mujeres, 2015
cambiado
Durante décadas, la paz significó fundamentalmente el
silencio de las armas y la recuperación de la política como
forma de gobernanza. Los principales objetivos de los
procesos de paz eran los acuerdos de alto el fuego y la carácter inclusivo se apoyan en un proceso post-
desmovilización. No obstante, hoy en día se reconoce que conflicto que dé prioridad a los derechos humanos
la paz es algo más que la mera ausencia de violencia. La como un elemento central de la arquitectura de
paz representa cada vez más un proceso político inclusivo, posguerra.
un compromiso con los derechos humanos en el período
de posguerra y un intento por abordar las cuestiones La naturaleza de la "seguridad" ha
relacionadas con la justicia y la reconciliación. cambiado
A lo largo del tiempo, las investigaciones han puesto En épocas anteriores la seguridad también se entendía
de manifiesto que solo es posible lograr una paz en el contexto de ausencia de violencia. Actualmente la
duradera si el proceso de establecimiento de la paz es seguridad es un concepto mucho más amplio que
inclusivo, un aspecto que el Estudio Mundial demuestra ya no solo se limita a la violencia física. La seguridad
con claridad en lo que respecta a las mujeres. Otras presenta también dimensiones políticas, económicas
investigaciones anteriores también pusieron de relieve y sociales, y afecta tanto a la esfera pública como a la
que, además de la participación de la mujer, hay otros privada. Implica la ausencia de miedo, pero también
factores que conducen a la paz duradera e influyen en la de carencias. Conlleva un requisito muy importante:
eficacia operativa de los programas, a saber, la justicia la posibilidad de participar activamente en las
y la reconciliación. Por consiguiente, la justicia y el decisiones que se adopten en nombre de las personas

afectadas por ellas. Aunque en el antiguo paradigma
la seguridad estaba vinculada a la supervivencia, en la
actualidad se reconoce como un concepto más amplio,
dirigido a proteger el bienestar de las personas y sus
comunidades. Si bien las mujeres no representaban un
factor fundamental en las definiciones del concepto de
seguridad que se aplicaban en el pasado, los enfoques
actuales —que incluyen la seguridad en el seno del
hogar y en la comunidad— las convierten en agentes y
partes interesadas fundamentales.
Justicia transformadora
Durante siglos, la justicia se veía como el mecanismo
por el que se castigaba a quienes cometían delitos. Los
regímenes jurídicos coloniales, que fueron la base sobre
la que se desarrollaron muchas de las leyes actualmente
vigentes en todo el mundo, también reforzaban una
concepción punitiva de la justicia. Dada la horrenda
naturaleza de los crímenes de guerra y de los crímenes
contra la humanidad, no es posible apartarse por
completo de esta visión sancionadora, pues ello
significaría la aceptación de la impunidad. En el caso
de la violencia sexual, la comunidad internacional se
ha pronunciado con una voz unitaria, clara y poderosa.
No obstante, en épocas recientes se ha intensificado la
vertiente punitiva de la justicia a través de llamamientos
a la reconciliación y a conceder reparaciones, lo
que incluye la búsqueda colectiva de la verdad y la
conservación de la memoria. En el caso de las guerras
civiles, este tipo de enfoque se considera esencial para
el restablecimiento de las comunidades y para que la
justicia pueda desempeñar un papel auténticamente
transformador en el proceso de recuperación.
Las Naciones Unidas han cambiado
En el año 2000, las Naciones Unidas estaban
consideradas fundamentalmente como una organización
para el desarrollo, y el PNUD como su principal
instrumento, especialmente sobre el terreno. Hoy en
día, con un presupuesto de 9.000 millones de dólares
de los Estados Unidos, las labores de mantenimiento
de la paz parecen haberse convertido en el principal
mandato de las Naciones Unidas, aunque todavía
hay quien se resiste a este cambio. Esta apuesta por
la proactividad en las operaciones de paz ha cogido
desprevenida a la Organización. La respuesta ha
sido a menudo puntual, carente de una planificación
sistemática. Un examen de las operaciones de paz de
las Naciones Unidas llevado a cabo al mismo tiempo
que el Estudio Mundial ha abordado estas cuestiones
en profundidad. Las mujeres se han visto afectadas por
este cambio de planteamiento de las Naciones Unidas.
Su representación es muy inferior a la media tanto en
el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de
25
la Paz de las Naciones Unidas, tanto en la Sede como
sobre el terreno. El problema de los abusos sexuales por
parte del personal de mantenimiento de la paz y de las
trabajadoras y trabajadores humanitarios sigue exigiendo
una respuesta firme y eficaz por parte de las Naciones
Unidas. Por último, el papel de la Organización en la
protección del personal civil, incluidas las mujeres, se ha
convertido en una preocupación crucial para los Estados
Miembros y para la opinión pública.
La competencia por unos recursos que asignan al
mantenimiento de la paz un trozo tan grande del pastel
también tiene consecuencias para las mujeres en todo
el mundo, sobre todo para aquellas que no viven en
situaciones de conflicto. La pérdida de un enfoque más
centrado en el desarrollo y en los derechos económicos y
sociales, que son esenciales para la vida cotidiana de las
mujeres, significa que estas prioridades no se financian o
reciben un volumen de fondos menor que el que requerirían
en los países que precisan de ayuda internacional.
Énfasis en la prevención y "no" a la
militarización
El recurso a la fuerza como único medio para resolver un
conflicto puede crear y perpetuar por sí solo un ciclo de
violencia. Por este motivo, en todo el mundo las mujeres
han reiterado que las respuestas militares deberían
ser limitadas. Como se ha indicado anteriormente, han
argumentado que el sistema internacional debería hacer
mayor hincapié en la prevención y la protección por
medios no violentos, y que deberían destinarse más
recursos para ello. En el caso de que se utilice la fuerza,
incluso para la protección del personal civil, debe ser
con transparencia y con objetivos claros y realizables.
Los cambios fundamentales que estamos viviendo
deben entenderse también en el contexto de las
necesidades y preocupaciones de las mujeres en
determinadas situaciones de conflicto. El factor "local"
debe ser claramente el más importante en nuestros
análisis. Sin embargo, las mujeres de todos los
continentes han unido sus voces para transmitir un
mensaje clave al Consejo de Seguridad: las Naciones
Unidas deben liderar el proceso dirigido a acabar con
la militarización y el militarismo que comenzó en 2001
y ha degenerado en una espiral creciente de conflictos.
La normalización de la violencia en los niveles local,
nacional e internacional debe cesar. Las redes de
mujeres que trabajan en el ámbito de la consolidación
y el establecimiento de la paz deben ampliarse y recibir
respaldo para que puedan asumir un papel protagonista.
Su solidaridad es esencial si queremos que el mundo
avance hacia la visión original de las Naciones Unidas,
en la que las naciones convertirán sus "espadas en
arados" y actuarán con convicción para evitar las guerras
mediante el diálogo y el debate.
26 Capítulo 1. Contexto

02
 27

Marco normativo
sobre las mujeres,
la paz y la
seguridad
"No quiero que el examen mundial [de
la resolución 1325] se convierta en algo
agradable de lo que nadie tenga que
preocuparse. Para ser eficaz, el examen
mundial debe hacer que la gente se ponga
nerviosa. Y para ello es necesario que se
llegue a la conclusión de que alguien no
está haciendo bien su trabajo, porque la
resolución 1325 no se está aplicando de
forma eficaz."
Cynthia Enloe, profesora de Investigación de la Universidad Clark,
entrevista realizada por vídeo con ONU Mujeres, 2015
28 Capítulo 2. Marco normativo
El 31 de octubre de 2000, el Consejo de Seguridad
aprobó por unanimidad la resolución 1325 sobre las
mujeres y la paz y la seguridad. Esta resolución, con sus
cuatro pilares (prevención, participación, protección, y
consolidación de la paz y recuperación) se ha convertido
en la piedra angular para movilizar los esfuerzos
mundiales dirigidos a hacer frente a los numerosos retos
a los que se enfrentan las mujeres en las situaciones de
conflicto. Los Estados Miembros, las entidades de las
Naciones Unidas y la sociedad civil a escala internacional,
regional y nacional han establecido asociaciones que han
avanzado hacia esta agenda y han creado conciencia
sobre el marco normativo que regula estas cuestiones.
Este es, de hecho, su mayor éxito.
Al mismo tiempo, a lo largo de los últimos 15 años, la
resolución 1325 se ha interpretado de manera diferente
en todo el mundo, con matices y expectativas diversas.
Este hecho quedó patente en las consultas celebradas
en el marco del Estudio Mundial. En los países de la
Unión Europea y en otras sociedades occidentales,
la cuestión de las mujeres, la paz y la seguridad ha
implicado, fundamentalmente, la representación de las
mujeres en el sector de la seguridad, la capacitación
del personal que trabaja en este sector en cuestiones
de género y un fuerte énfasis en la prevención de
la violencia sexual en los conflictos, sobre todo en
África. Existía una sensación de que, pese a que la
agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad estaba
avanzando, quedaba mucho camino por recorrer.
En África y Asia, aunque mucha gente reconocía la
necesidad de combatir con firmeza la impunidad y la
violencia sexual, los debates se centraban a menudo en
los temas relacionados con las reparaciones, los medios
de vida y el empoderamiento económico. Se pensaba que
era necesario adaptar el marco normativo a la realidad
existente en el plano local (localización) y que debería
prestarse una mayor atención al estudio de las necesidades
reales de las comunidades y las mujeres locales. Muchas
de estas mujeres no han experimentado cambio alguno.
Para ellas, la resolución 1325 ha sido un fracaso.
Mandato del Estudio Mundial
De las más de 2.200 resoluciones que ha aprobado
el Consejo de Seguridad en sus siete decenios de
historia, es difícil pensar en una más conocida por su
nombre, número y contenido que la resolución 1325.
Esta resolución nació de una auténtica movilización de
las organizaciones de mujeres y de las y los defensores
de sus derechos a escala mundial, y se convirtió en
una de sus herramientas organizativas más poderosas.
Su adopción, que supuso un hito histórico, representó
el triunfo de décadas de activismo que culminaron
en una idea revolucionaria; una idea que pasó a ser
una norma mundial y la política oficial del máximo
órgano encargado del mantenimiento de la paz y la
seguridad internacionales. Esta idea sencilla, pero
revolucionaria, fue el reconocimiento de que la paz
solo puede ser duradera si se incluye plenamente
a las mujeres en el proceso, y de que la paz está
unida de manera inseparable a la igualdad entre
mujeres y hombres.
En los años transcurridos desde la adopción de
la resolución 1325, la comunidad internacional ha
desarrollado un marco normativo impresionante sobre
las mujeres, la paz y la seguridad, que incluye seis
resoluciones posteriores1 y nobles compromisos de
avanzar hacia la igualdad de género por parte de los
Estados Miembros y las Naciones Unidas. Sin lugar a
dudas, hay mucho que celebrar. Sin embargo, pese
a estos progresos, en ocasiones resulta complicado
apreciar mejora alguna en la realidad vital de las
mujeres que viven en entornos afectados por conflictos.
Durante las consultas celebradas para la elaboración del
Estudio Mundial, las mujeres ex combatientes del Nepal
señalaron que no habían tenido participación alguna en
las negociaciones de paz que acometió el país en 2006.
Las supervivientes de la violencia sexual en Bosnia-
Herzegovina explicaron que, varias décadas después de
aquel conflicto, la justicia brilla por su ausencia. En todo
el mundo, las mujeres continúan soportando la carga
del conflicto y siguen excluidas de las iniciativas de
establecimiento y consolidación de la paz.
El 18 de octubre de 2013, el Consejo de Seguridad
adoptó la resolución 2122, en la que se solicitaba al
Secretario General que encargara la elaboración de
este informe: un estudio mundial sobre la aplicación
de la resolución 13252. El Estudio Mundial aportará
De las más de 2.200
resoluciones que ha
aprobado el Consejo de
Seguridad en sus siete
decenios de historia, es
difícil pensar en una más
conocida por su nombre,
número y contenido que la
resolución 1325.

información de cara a un examen de alto nivel que
tendrá lugar en 2015 sobre la aplicación de la resolución
1325, y el Secretario General incluirá los resultados del
Estudio en su informe anual al Consejo de Seguridad
sobre las mujeres y la paz y la seguridad de 20153. Sin
embargo, el Estudio Mundial también persigue un
objetivo aún más ambicioso: brindar a las Naciones
Unidas, a los Estados Miembros y a la sociedad civil
una oportunidad para comprometerse a actuar y a
rendir cuentas para lograr una paz y una seguridad
reales y duraderas para las mujeres. Ha llegado el
momento de que todas y todos nos preguntemos
qué debemos hacer para convertir la retórica en
realidad para las mujeres de todo el mundo.
Historia de la agenda sobre las
mujeres, la paz y la seguridad a
escala internacional: Orígenes de
la sociedad civil
La agenda actual sobre las mujeres, la paz y la
seguridad es fruto de más de un siglo de activismo
internacional en favor de la paz para las mujeres. En
protesta por la devastación generalizada que provocó la
primera guerra mundial surgió un movimiento mundial
de la sociedad civil de mujeres en favor de la paz.
Dicho movimiento fue evolucionando a lo largo de varios
decenios, en los que se organizó a menor escala en
los niveles local y nacional4. Por primera vez, mujeres
pacifistas procedentes de todo el mundo se reunieron
en el Congreso Internacional de Mujeres, celebrado en
La Haya el 28 de abril de 1915, con la determinación
de "estudiar, dar a conocer y eliminar las causas de
la guerra"5. Uno de los resultados del Congreso fue la
fundación de la Liga Internacional de Mujeres por la Paz
y la Libertad (LIMPL), que todavía hoy permanece en
activo y lidera el movimiento en favor de las mujeres,
la paz y la seguridad6. Durante toda la segunda guerra
mundial, el movimiento internacional de defensa de
la paz para las mujeres siguió promoviendo el fin del
conflicto y el desarme internacional. La paz, como
objetivo en sí mismo, ocupaba el centro de su agenda.
Poco después de la creación de las Naciones Unidas
en 1945, nacía la Comisión de la Condición Jurídica
y Social de la Mujer en 1946 como órgano de las
Naciones Unidas dedicado a la igualdad de género y el
adelanto de la mujer. La Comisión continúa reuniéndose
de forma anual, ofreciendo a los Estados Miembros y
a los representantes de la sociedad civil un foro para
debatir sobre los problemas acuciantes a los que se
enfrentan las mujeres en todo el mundo, evaluar los
progresos realizados y formular recomendaciones, así
como políticas de fomento de la igualdad de género.
29
Esta idea sencilla, pero
revolucionaria, fue el
reconocimiento de que
la paz solo puede ser
duradera si se incluye
plenamente a las mujeres
en el proceso, y de que la
paz está unida de manera
inseparable a la igualdad
entre hombres y mujeres.
En sus reuniones anuales, la Comisión suele centrarse
en una serie de temas de importancia para la agenda
sobre las mujeres, la paz y la seguridad. A modo de
ejemplo, en 1969 la Comisión debatió sobre si las
mujeres y las niñas y niños deberían gozar de protección
especial durante un conflicto7; y en 2004, la Comisión
analizó la igualdad de participación de las mujeres en
la prevención, gestión y resolución de los conflictos, así
como en la consolidación de la paz en entornos post-
conflicto8. La sociedad civil de mujeres desempeña
un papel activo en la promoción de la agenda sobre
las mujeres, la paz y la seguridad ante la Comisión, y
en los últimos años se han registrado más de 6.000
representantes de la sociedad civil para participar en la
reunión anual que celebra la Comisión en Nueva York9.
Durante la guerra fría, la atención de la sociedad civil se
volvió hacia la promoción de las normas internacionales
de derechos humanos y la adopción de tratados
y convenciones que consagraban el derecho a la
igualdad de género. Entre esas convenciones figuraba
la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas
de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), adoptada
en 1979. Pese a que dicha Convención no aborda
directamente el nexo existente entre los derechos de
las mujeres y los conflictos, subraya la importancia
de la participación y el liderazgo de las mujeres en
todos los contextos, un concepto fundamental para
la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
Gracias, en parte, al activismo de la sociedad civil y
a las consultas celebradas, el Comité de la CEDAW
adoptó la recomendación general Nº 19 en 1992, en la
que se explicaba la pertinencia de la Convención en lo
que concierne a las obligaciones de prevenir, investigar
y castigar la violencia contra las mujeres. Recientemente,
30 Capítulo 2. Marco normativo
tras examinar una serie de experiencias a escala
mundial, el Comité adoptó la recomendación general
Nº 30 sobre las mujeres en la prevención de conflictos
y en situaciones de conflicto y posteriores a conflictos,
en la que se describen las obligaciones específicas
para eliminar la discriminación contra las mujeres en
contextos afectados por conflictos (se ofrece información
más detallada en el capítulo 12: Mecanismos de
derechos humanos).
La Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada
en Beijing en 1995, marcó otro punto de inflexión para
las organizaciones de la sociedad civil de mujeres
en torno a la agenda sobre las mujeres, la paz y la
seguridad. En Beijing, las Naciones Unidas reunieron a
representantes de 189 países y a 4.000 representantes
de organizaciones no gubernamentales (ONG) para
debatir sobre los compromisos relacionados con la
promoción de la igualdad de las mujeres10. Un foro de
ONG organizado en paralelo a la reunión gubernamental
oficial reunió asimismo a 40.000 miembros de la
sociedad civil de mujeres11. A través de su activismo en
estos foros, la sociedad civil de mujeres desempeñó un
papel de liderazgo en la configuración de la Plataforma
de Acción de Beijing, que los Estados aprobaron por
unanimidad al término de la conferencia. Entre las 12
esferas incluidas en la Plataforma de acción figura una
titulada "La mujer en los conflictos armados", que insta a
una mayor participación de las mujeres en la resolución
de los conflictos y a incrementar la protección de las
mujeres que viven en situaciones de conflicto armado,
entre otros objetivos estratégicos12.
Tras el éxito cosechado en Beijing, las organizaciones
de la sociedad civil de mujeres pusieron sus ojos en el
Consejo de Seguridad, creyendo que también podrían
influir en los Estados Miembros presentes en este
órgano para que reconocieran las contribuciones de las
mujeres a la paz y la seguridad13. En la reunión de la
Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer
celebrada en marzo de 2000, el Presidente del Consejo
de Seguridad pronunció un discurso que alentó a la
sociedad civil a proseguir con su ambicioso plan.
"En un momento en que todo el mundo celebra el
primer Día Internacional de la Mujer, los miembros
del Consejo de Seguridad reconocen que la paz
está inseparablemente unida a la igualdad entre
mujeres y hombres. Todos ellos afirman que la
igualdad de acceso a las estructuras de poder
y la plena participación de las mujeres en ellas
y en todos los esfuerzos para la prevención y
solución de conflictos son fundamentales para el
mantenimiento y fomento de la paz y la seguridad".
Embajador Anwarul Chowdhury (Bangladesh)14
Las ONG se unieron formalmente constituyendo una
red, con la determinación de lograr que el Consejo de
Seguridad adoptara una resolución sobre las mujeres,
la paz y la seguridad15. A ello siguieron varios meses
de intenso trabajo que culminaron con la adopción de
la resolución 1325, la única resolución del Consejo
de Seguridad "en la que los trabajos preparatorios, la
diplomacia y el cabildeo, así como la redacción de los
diversos proyectos de resolución corrieron prácticamente
en su totalidad a cargo de la sociedad civil"16. Sin
embargo, muchas personas reconocieron que, al
dirigirse al Consejo con este objetivo tan específico y de
esta forma tan intensa, tuvieron que renunciar a hacer
un llamamiento directo en favor de la paz mundial y la
desmilitarización y optar por promover la regulación de
la guerra antes, durante y después de un conflicto. Esta
constituyó una evaluación realista de las necesidades
del momento. Tanto el mundo académico como las y
los defensores de los derechos de las mujeres están
revisando este cambio de política por parte de la
sociedad civil de mujeres, que transformó la naturaleza
del activismo de la sociedad civil.
Aumento del marco normativo
internacional, incluida una
descripción general de su estado y
contenido actuales
Desde la aprobación de la resolución 1325, el marco
normativo para la protección y promoción de los
derechos de las mujeres en entornos de conflicto y
post-conflicto se ha ampliado de manera considerable.
Esta ampliación afecta tanto a los derechos como a las
obligaciones que se considera debe incluir la agenda,
así como a las instituciones —mundiales, nacionales y
locales— que buscan la ejecución de dicha agenda y
exigir a otras entidades responsabilidades en cuanto a
su aplicación.
Buena parte del crecimiento del marco normativo
en favor de las mujeres, la paz y la seguridad se ha
centrado en las obligaciones relacionadas con la
protección de las mujeres (incluso frente a la violencia
sexual) en contextos de conflicto. El Consejo de
Seguridad ha adoptado cuatro resoluciones que abordan
este tema, concretamente las resoluciones 1820 (2009),
1888 (2009), 1960 (2010) y 2106 (2013). Entre otros
logros, estas resoluciones instan a que el personal de
mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas reciba
capacitación en materia de prevención, reconocimiento
y respuesta ante la violencia sexual17; señalan que el
régimen de sanciones de las Naciones Unidas debería
incluir a las personas que cometan violencia sexual
en situaciones de conflicto18; y crean el puesto de

Representante Especial del Secretario General sobre la
violencia sexual en los conflictos19.
Además de los avances registrados en el seno del
sistema de las Naciones Unidas sobre la prevención
y sanción de la violencia sexual en los conflictos, el
derecho penal internacional ha seguido desempeñando
un importante papel en la promoción de normas relativas
al enjuiciamiento de la violencia sexual y de género.
El Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional
(CPI), que entró en vigor en 2002, codificó y amplió la
visión anterior de delitos como la violación, la esclavitud
sexual, el embarazo forzado y la persecución por
razones de género; estos avances se analizan con
detalle en el capítulo 5: Justicia transformadora. Las
iniciativas dirigidas a prevenir la violencia sexual y de
género se han extendido también a otros tratados y
órganos creados en virtud de tratados internacionales.
El Tratado sobre el Comercio de Armas, vigente desde
diciembre de 2014, incluye una disposición que insta
a los Estados a analizar el riesgo de que las armas
convencionales se utilicen para cometer actos de
violencia de género20. En 2014, la Comisión Africana
de Derechos Humanos y de los Pueblos adoptó una
resolución sobre la situación de las mujeres y los niños y
niñas en los conflictos armados, que insta a los Estados
partes en la Convención Africana de Derechos Humanos
y de los Pueblos a prevenir la violencia contra las
mujeres y los niños y niñas en situaciones de conflicto
y a garantizar reparaciones para las víctimas con el fin
de abordar las consecuencias de la violencia contra
mujeres y niños y niñas21. La Comisión también exhortó
a los Estados partes garantizar que las supervivientes
de violaciones, incestos y agresiones sexuales tuvieran
acceso a servicios de aborto sin riesgo22, lo que supuso
un importante avance normativo.
Pese a que buena parte de la expansión de la agenda
sobre las mujeres, la paz y la seguridad se ha centrado
en la protección de las mujeres y la prevención de la
violencia sexual, también ha aumentado la atención
prestada a la obligación de garantizar la participación
de las mujeres en la prevención de los conflictos y
en la respuesta a estos. Con las resoluciones 1889
(2009) y 2122 (2013), el Consejo de Seguridad dio
un giro para centrarse en mayor medida en la función
activa que desempeñan las mujeres como líderes en el
establecimiento de la paz y la prevención de conflictos.
La resolución 1889 aborda la exclusión de las mujeres
de los procesos de consolidación de la paz y la falta
de atención a las necesidades de las mujeres en la
recuperación post-conflicto. Entre sus disposiciones,
la resolución solicita al Secretario General que incluya
asesores sobre cuestiones de género y asesores para la
31
El marco para el desarrollo
sostenible proporciona un
punto de referencia para la
promoción de la igualdad
de género y demuestra
claramente el nexo que
existe entre igualdad,
conflicto y desarrollo.
protección de la mujer en las misiones de mantenimiento
de la paz, y pide a los Estados, a los órganos de las
Naciones Unidas, a los donantes y a la sociedad civil
que aseguren que el empoderamiento de la mujer sea
tenido en cuenta en la planificación después
de los conflictos23. Además, la resolución 2122 exige,
entre otros compromisos, que las misiones de las
Naciones Unidas faciliten la plena participación de la
mujer en la reconstrucción después de los conflictos, lo
que incluye los procesos electorales, los programas de
desmovilización, desarme y reintegración y las reformas
de los sectores judicial y de la seguridad24.
En los últimos años, las Naciones Unidas han
incrementado rápidamente su capacidad institucional
para aplicar la resolución 1325 y las seis resoluciones
posteriores sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
En 2007, el Secretario General creó la Iniciativa de
las Naciones Unidas contra la Violencia Sexual en
los Conflictos, un órgano de coordinación en el que
confluye el trabajo de las 13 entidades de las Naciones
Unidas que trabajan para eliminar la violencia sexual
en los conflictos25, y en 2009 el Consejo de Seguridad
solicitó el nombramiento del Representante Especial
del Secretario General sobre la violencia sexual en
los conflictos anteriormente mencionado26. En 2010,
la Asamblea General creó ONU Mujeres, la Entidad
de las Naciones Unidas para la Igualdad de Género
y el Empoderamiento de las Mujeres, dedicada a la
promoción de los derechos de las mujeres en todo el
mundo. En entornos de conflicto y post-conflicto, ONU
Mujeres trabaja para garantizar que el trabajo de las
Naciones Unidas preste una atención especial a la
agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
Además, cada vez se exigen más responsabilidades
a los Estados en lo que se refiere a las obligaciones
32 Capítulo 2. Marco normativo
contraídas en el marco de dicha agenda. En 2013,
el Comité para la Eliminación de Todas las Formas
de Discriminación contra la Mujer (Comité de la
CEDAW) adoptó la recomendación general Nº 30
sobre las mujeres en la prevención de conflictos y
en situaciones de conflicto y posteriores a conflictos.
Dicha recomendación proporciona orientaciones a los
Estados partes en la CEDAW sobre cómo garantizar
el cumplimiento de las obligaciones que emanan de la
Convención antes, durante y después de un conflicto27.
Asimismo, aborda las obligaciones de los agentes no
estatales, incluidas las empresas y los grupos dedicados
a la delincuencia organizada28. Como se expone con
detalle en el capítulo 12: Mecanismos de derechos
humanos, esta recomendación pide a los Estados
partes que informen al Comité de la CEDAW sobre la
aplicación de las resoluciones del Consejo de Seguridad
relativas a las mujeres, la paz y la seguridad29. Además,
numerosos Estados se han prestado voluntariamente
a rendir cuentas de las obligaciones recogidas en la
agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad. Hasta
el momento, un total de 54 países han adoptado planes
de acción nacionales (PAN) para la aplicación de la
resolución 1325; se trata de documentos de política en
los que las obligaciones en materia de participación de
la mujer en la paz y la seguridad y en lo referente a la
protección de las mujeres en situaciones de conflicto
se adaptan a la realidad nacional. Estas cuestiones se
examinan con detalle en el capítulo 10: Agentes clave:
Los Estados Miembros30. Las organizaciones regionales
y multilaterales, incluidas la OTAN y la Unión Europea,
también han adoptado versiones de dichos planes.
Y lo que es más importante: las organizaciones de la
sociedad civil de mujeres, que originalmente fueron
las principales defensoras de los derechos de la mujer
en situaciones de conflicto, continúan movilizándose
en torno a los problemas relacionados con la paz y la
seguridad de las mujeres, promoviendo esta agenda
a escala local, nacional e internacional. Los avances
normativos introducidos en el marco para las mujeres,
la paz y la seguridad anteriormente descritos se deben
principalmente a su labor de promoción y activismo
diligente, creativa y estratégica. En el capítulo 10:
Agentes clave se analiza en detalle la responsabilidad
tanto de los Estados como de las organizaciones
regionales, así como la función de la sociedad civil.
Contexto del Estudio Mundial
El Estudio Mundial se ha llevado a cabo en un momento
de profunda reflexión interna y cambio en el seno de
las Naciones Unidas. El examen de alto nivel sobre la
aplicación de la resolución 1325, al que este Estudio
procura aportar información, tiene lugar en el mismo
año que otros dos exámenes de alto nivel: el Grupo
Independiente de Alto Nivel sobre las Operaciones de
Paz de las Naciones Unidas y el Grupo Consultivo de
Expertos para el Examen de 2015 de la estructura de
las Naciones Unidas para la consolidación de la paz. En
conjunto, estos tres exámenes brindan a las Naciones
Unidas una oportunidad para fortalecer sus respuestas
ante los conflictos, así como para garantizar que dichas
respuestas reflejen las perspectivas de las mujeres y
fomenten su liderazgo.
El Estudio coincide además con el 20º aniversario de
la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, en cuyo
marco se aprobó la Plataforma de Acción de Beijing. El
aniversario —Beijing+20—estuvo marcado por el examen
internacional de los progresos hacia la aplicación de la
Plataforma. En el contexto de los preparativos para su
59º período de sesiones, la Comisión de la Condición
Jurídica y Social de la Mujer pidió a los Estados que
llevaran a cabo exámenes de carácter consultivo a
escala nacional sobre los logros, tendencias, carencias
y desafíos experimentados durante la aplicación, con el
fin de aportar información para los informes regionales
que elaboran las comisiones regionales de las Naciones
Unidas31. Estos informes nacionales y regionales,
unidos de los resultados de la reunión de la Comisión
de la Condición Jurídica y Social de la Mujer celebrada
en marzo de 2015, ofrecieron a los gobiernos y a la
sociedad civil una oportunidad para reflexionar sobre los
objetivos estratégicos relacionados con las mujeres en
los conflictos armados. Por último, los Estados Miembros
adoptaron en 2015 los nuevos Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS) de cara a los próximos 15 años32. Los
nuevos objetivos continuarán fomentando la igualdad de
género, lo que incluye el objetivo de crear sociedades
pacíficas. Este marco para el desarrollo sostenible
proporciona un punto de referencia para la promoción de
la igualdad de género y demuestra claramente el nexo
que existe entre igualdad, conflicto y desarrollo.
Estudios previos encargados en
relación con las mujeres, la paz y
la seguridad
El Estudio Mundial no es el primer intento de las
Naciones Unidas dirigido a conocer el efecto que
ejercen los conflictos armados sobre las mujeres, hacer
un seguimiento de la aplicación de la resolución 1325
o formular recomendaciones de cara a la agenda futura
sobre las mujeres, la paz y la seguridad. De hecho, en
2002 se publicaron dos informes muy destacados en
los que ya se exploraban estos temas. La ocasión que
ofrece el Estudio Mundial, junto con el 15º aniversario

La adopción de la resolución
1325 marcó el comienzo de
la agenda sobre las mujeres,
la paz y la seguridad en
el Consejo de Seguridad,
pero desde entonces el
marco normativo para la
protección y promoción
de los derechos de las
mujeres en contextos de
conflicto y post-conflicto
se ha ampliado de manera
drástica.
de la adopción de la resolución 1325, permite dedicar
un tiempo a la reflexión, al estudio de los informes
anteriores y a comprobar cómo han cambiado los
conflictos y las prioridades de dicha agenda. En
algunos aspectos, el Estudio Mundial sirve a modo
de actualización de los informes previos. No obstante,
incorpora su propia perspectiva —que incluye un enfoque
centrado en las cuestiones que han surgido desde
la adopción de la resolución 1325— con respecto al
análisis de los logros y las deficiencias en la aplicación
de la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
La propia resolución pedía al Secretario General la
elaboración de un informe sobre "los efectos de los
conflictos armados en las mujeres y las niñas, el papel
de las mujeres en la consolidación de la paz y las
dimensiones de género de los procesos de paz y la
solución de conflictos"33. El Secretario General presentó
su informe sobre las mujeres, la paz y la seguridad
al Consejo de Seguridad en 200234. Elaborado por el
Equipo de Tareas Interinstitucional sobre la Mujer, la
Paz y la Seguridad, y basado en las investigaciones
existentes, el estudio se centró en gran medida en el
sistema de las Naciones Unidas y en sus respuestas
ante los conflictos armados. Además de responder a la
petición de información del Consejo de Seguridad sobre
las dimensiones de género de los conflictos armados
y la consolidación de la paz, cada uno de los siete
capítulos que lo integran concluye con un conjunto de
recomendaciones temáticas —hasta 19 por capítulo—
33
dirigidas a mejorar la aplicación de la resolución 1325
en el seno del sistema de las Naciones Unidas.
Junto al informe de 2002 del Secretario General,
el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas
para la Mujer (UNIFEM, organismo predecesor de
ONU Mujeres) publicó una evaluación realizada por
expertas independientes sobre las mujeres, la paz y la
seguridad. Sus autoras fueron Elisabeth Rehn y Ellen
Johnson-Sirleaf. El informe "Mujeres, guerra y paz"
definió el panorama al que se enfrentaba la resolución
1325 dos años después de su adopción, relatando
"no solo el sufrimiento de las mujeres, sino también
su contribución"35. El informe contó con información
obtenida a través de una serie de visitas sobre el terreno
que las autoras realizaron a 14 zonas afectadas por
conflictos, en las que se reunieron con mujeres víctimas
y supervivientes de conflictos, activistas, mujeres líderes
y representantes de la sociedad civil de mujeres, entre
otras y otros. En todas esas zonas, dieron testimonio
del modo en que la militarización de la sociedad
engendra nuevos niveles de violencia y pusieron de
manifiesto que la impunidad de esos delitos se ha
convertido en un problema endémico. El informe hacía
hincapié en la violencia continuada que sufren las
mujeres antes, durante y después de un conflicto. Al
final del proceso, las autoras reflexionaban sobre lo
poco preparadas que estaban para enfrentarse a la
enormidad de este problema: la asombrosa cantidad de
mujeres que, en un contexto de guerra, sobrevivieron
a la brutalidad de la violación, a la explotación sexual,
la mutilación, la tortura y el desplazamiento; los
inconcebibles actos de depravación; y la exclusión
generalizada de las mujeres de los procesos de paz36.
Además de sus análisis y hallazgos pormenorizados,
las expertas independientes responsables del informe
de 2002 formularon 22 recomendaciones clave de
cara a la plena aplicación de la resolución 132537.
Las recomendaciones iban dirigidas en su mayoría
al sistema de las Naciones Unidas y a los Estados
Miembros —y, en particular, a los Estados Miembros
donantes— e incluían desde medidas relacionadas
con la rendición de cuentas (la creación de una
comisión internacional de la verdad sobre la violencia
contra las mujeres en los conflictos armados) hasta
avances normativos (el reconocimiento de la igualdad
de género en todos los procesos de paz), pasando
por la introducción de cambios en lo referente a la
financiación (un análisis presupuestario de la asistencia
humanitaria y de la reconstrucción post-conflicto).
Además de estos dos estudios históricos, el Secretario
General ha presentado desde 2004 al Consejo
de Seguridad un informe anual sobre las mujeres,
34 Capítulo 2. Marco normativo
la paz y la seguridad. Estos informes se centran
en la evaluación de una serie de áreas temáticas
clave, conocidas como "pilares" de la agenda sobre
las mujeres, la paz y la seguridad: prevención,
participación, protección, y consolidación de la paz
y recuperación. Además de proporcionar al Consejo
de Seguridad una descripción general exhaustiva de
los logros, deficiencias y retos en la aplicación de la
agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad, cada
informe incluye una serie de recomendaciones dirigidas
al Consejo, a otros organismos de las Naciones Unidas
y a los Estados Miembros. A lo largo de los últimos
15 años, el Secretario General y diversos especialistas
independientes de las Naciones Unidas han formulado
innumerables recomendaciones en este ámbito.
Sin embargo, muchas de las recomendaciones incluidas
en los estudios anteriores ya mencionados continúan
siendo meras aspiraciones. Desde el convencimiento
de que resulta difícil, pero no imposible, crear un
entorno propicio para la mejora de la participación de
la mujer y su protección en los conflictos, este informe
procura hacer oír su voz y añadir su perspectiva única
a los estudios previos de las Naciones Unidas y a sus
recomendaciones.
Definición de "mujeres":
heterogeneidad e intersección
El Estudio Mundial parte de la premisa de que las mujeres
no constituyen un grupo homogéneo. Pese a que buena
parte del marco de la agenda sobre las mujeres, la paz
y la seguridad se centra en las mujeres como víctimas
—de violencia sexual, en la mayoría de las ocasiones—, la
resolución 1325, junto con las resoluciones 1889 y 2122,
nos recuerdan que las mujeres pueden ser y son agentes
tremendamente poderosos. Las mujeres son líderes
políticas y religiosas, funcionarias públicas, negociadoras
de paz y organizadoras comunitarias. Aunque a menudo
el papel de las mujeres es fundamental para lograr la
paz, también participan en grupos armados y terroristas.
El Estudio Mundial busca reconocer la diversidad de
las experiencias y perspectivas de las mujeres en las
sociedades en conflicto y post-conflicto, así como integrar
dichas perspectivas a lo largo de todo el informe.
Además, el Estudio reconoce que el género no es más
que uno de los ejes de esta diversidad, que se cruza
con otras muchas formas de identidad y experiencia.
Nacionalidad, origen étnico, afiliación política y religiosa,
casta, condición indígena, estado civil, discapacidad,
edad, preferencia sexual... todos estos factores y otros
muchos revisten importancia a la hora de determinar
las experiencias vitales de conflicto y recuperación
por parte de las mujeres. Es bien sabido que todas
estas identidades pueden cruzarse y amplificar la
vulnerabilidad; este Estudio intenta explorar también
el modo en que pueden aprovecharse las identidades
cruzadas como recurso, con el fin de proporcionar
unas perspectivas únicas para el establecimiento y el
mantenimiento de la paz y la seguridad en un mundo en
que la diversidad es la norma.
Dentro del marco general de
derechos humanos
Recientemente se han llevado a cabo numerosas
investigaciones y se han elaborado muchos informes
relacionados con las mujeres, la paz y la seguridad.
Los autores y autoras de estudios sobre el sector de
la seguridad también se han interesado mucho por
este tema. Sin embargo, no debe olvidarse que la
resolución inicial del Consejo de Seguridad se concibió
plenamente como parte de la tradición internacional de
los derechos humanos, y que cualquier interpretación de
sus disposiciones (y cualquier estrategia de aplicación)
debe tener presente este hecho. En su recomendación
general Nº 30, el Comité de la CEDAW pone de relieve
esta intersección y su importancia para entender el
alcance y la pertinencia de la resolución 1325 y de las
resoluciones posteriores del Consejo de Seguridad.
El género no es más
que uno de los ejes de
diferencia, que se cruza
con otras muchas formas
de identidad y experiencia.
Nacionalidad, origen étnico,
afiliación política y religiosa,
casta, condición indígena,
estado civil, discapacidad,
edad, preferencia sexual...
todos estos factores y otros
muchos revisten importancia
a la hora de determinar
las experiencias vitales de
conflicto y recuperación por
parte de las mujeres.

Referencias
1. Resoluciones 1820 (2008), 1888 (2009), 1889 (2009),
1960 (2010), 2106 (2013) y 2122 (2013).
2. "Resolución 2122 (2013)", documento de las Naciones
Unidas con signatura S/RES/2122 (2013) (Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas, 18 de octubre de
2013), párr. 16.
3. Ibid.
4. Cynthia Cockburn, From Where We Stand War: Women’s
Activism and Feminist Analysis (Londres; Nueva York: Zed
Books, 2007), 132.
5. "WILPF: History", consultado el 26 de diciembre de 2014,
http://www.wilpfinternational.org/wilpf/history/.
6. Ibid.
7. "Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer",
consultado el 30 de diciembre de 2014, http://www.
unwomen.org/es/csw.
8. Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer,
"Igualdad de participación de la mujer en la prevención,
gestión y resolución de los conflictos y en la consolidación
de la paz después de los conflictos: Conclusiones
acordadas", 12 de marzo de 2004.
9. ONU Mujeres, "Comisión de la Condición Jurídica y Social
de la Mujer, CSW58, 2014," Sede, consultado el 5 de
enero de 2015, http://www.unwomen.org/es/news/in-
focus/csw.
10. Naciones Unidas, Servicio de Enlace con las
Organizaciones No Gubernamentales de las Naciones
Unidas, "Historic Overview on the World Conferences on
Women", consultado el 29 de diciembre de 2014, http://
www.un-ngls.org/spip.php?page=article_s&id_article=1725.
11. Anne Marie Goetz y Joanne Sandler, "Women’s Rights
Have No Country", openDemocracy, 5 de enero de 2015,
https://www.opendemocracy.net/5050/anne-marie-goetz-
joanne-sandler/women%27s-rights-have-no-country.
12. Conferencia Mundial sobre la Mujer, Informe de la Cuarta
Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, China, del
4 al 15 de septiembre de 1995). (Nueva York: Naciones
Unidas, 1996), párr. 131–149.
13. Carol Cohn, Helen Kinsella, y Sheri Gibbings "Women,
Peace and Security Resolution 1325", International
Feminist Journal of Politics 6, nº 1 (enero de 2004):
131; Diane Otto, "Beyond Stories of Victory and Danger:
Resisting Feminism’s Amenability to Serving Security
Council Politics", en Rethinking Peacekeeping, Gender
Equality and Collective Security, ed. Gina Heathcote y
Diane Otto (Palgrave MacMillan, 2014), 152–72.
14. "Peace Inextricably Linked with Equality between Women
and Men Says Security Council, in International Women’s
Day Statement", boletines de prensa y resúmenes
de la cobertura de las reuniones de las Naciones
Unidas, 8 de marzo de 2000, http://www.un.org/press/
en/2000/20000308.sc6816.doc.html.
15. Cohn, Kinsella, y Gibbings, "Women, Peace and Security
Resolution 1325", 131.
16. Cockburn, From Where We Stand War: Women’s Activism
and Feminist Analysis, 141.
17. "Resolución 1820 (2008)", documento de las Naciones
35
Unidas con signatura S/RES/1820 (Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas, 19 de junio de 2008), párr. 6.
18. Ibid., párr. 5.
19. "Resolución 1888 (2009)", documento de las Naciones
Unidas con signatura S/RES/1888 (Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas, 30 de septiembre de 2009), párr. 4.
20. Tratado sobre el Comercio de Armas, 2014, secc. 7,
apartado 4.
21. Comisión Africana de Derechos Humanos y de los
Pueblos, "Resolución sobre la situación de las mujeres y
los niños y niñas en los conflictos armados", 12 de mayo
de 2014, párr. 1.
22. Comisión Africana de Derechos Humanos y de los
Pueblos, "Resolución sobre la situación de las mujeres y
los niños y niñas en los conflictos armados".
23. "Resolución 1820 (2008)", párr. 5.
24. "Resolución 2122 (2013)", párr. 4.
25. "Stop Rape Now - About" consultado el 29 de diciembre
de 2014, http://www.stoprapenow.org/about/.
26. "Resolución 1888 (2009)", párr. 4.
27. "Recomendación general Nº 30 sobre las mujeres en la
prevención de conflictos y en situaciones de conflicto
y posteriores a conflictos", documento de las Naciones
Unidas con signatura CEDAW/C/GC/30 (Comité para la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra
la Mujer, 18 de octubre de 2013), párr. 1.
28. Ibid., párr. 10 y 13.
29. Ibid., 82, 83.
30. PeaceWomen, "Lista de planes de acción nacionales"
PeaceWomen.org, consultado el 2 de enero de 2015,
http://www.peacewomen.org/naps/list-of-naps.
31. ONU Mujeres, "Preparativos: Examen nacional de
la aplicación", Sede, consultado el 5 de enero de
2015, http://www.unwomen.org/es/csw/csw59-2015/
preparations#National; ONU Mujeres, "Preparativos:
Procesos regionales de examen a los 20 años", Sede,
consultado el 5 de enero de 2015, http://www.unwomen.
org/es/csw/csw59-2015/preparations#Regional.
32. "Transforming Our World: The 2030 Agenda for
Sustainable Development", 1 de agosto de 2015.
33. "Resolución 1325 (2000)", documento de las Naciones
Unidas con signatura S/RES/1325 (Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas, 31 de octubre de 2000), párr. 16.
34. Equipo de Tareas Interinstitucional sobre la Mujer, la Paz y
la Seguridad, "Women, Peace and Security: Women, Peace
and Security: Study pursuant to Security Council Resolution
1325 (2000)" (Naciones Unidas, 2002), párr. 37.
35. Elisabeth Rehn y Ellen Johnson Sirleaf, "Women, War,
Peace: The Independent Experts’ Assessment on the
Impact of Armed Conflict on Women and Women’s Role in
Peace-Building", El progreso de las mujeres en el mundo
(Nueva York, NY: Fondo de Desarrollo de las Naciones
Unidas para la Mujer, 2002), vii.
36. Ibid., 1:xi.
37. Ibid., 1:xviii–ixx.
36 Capítulo 1. Contexto

03
 37

Participación de
la mujer y mejor
comprensión
de los aspectos
políticos
"Si el objetivo de un proceso de paz
es únicamente poner fin a la violencia,
es improbable que las mujeres —que
raras veces son las beligerantes— sean
consideradas participantes legítimas. Sin
embargo, si el objetivo es construir la paz,
tiene sentido tratar de obtener aportaciones
más diversas del resto de la sociedad".
Marie O’Reilly, Andrea Ó Súilleabháin y Thania Paffenholz,
"Reimagining Peacemaking: Women’s Roles in Peace Processes"1
38 Capítulo 3. Participación de la mujer
Extractos destacados de las
resoluciones
Resolución 1325
Insta a los Estados Miembros
a velar por que aumente la
representación de la mujer en
todos los niveles de adopción
de decisiones de las
instituciones y mecanismos
nacionales, regionales e
internacionales para la
prevención, la gestión y la
solución de conflictos;
2000 2008
Resolución 1889
Insta a los Estados Miembros y
las organizaciones regionales
e internacionales a que sigan
adoptando medidas para mejorar
la participación de la mujer en
todas las etapas de los procesos
de paz,[…] incluso procurando que
participen más en la adopción de
decisiones políticas y económicas en
las etapas iniciales de los procesos
Resolución 1820
Insta al Secretario General y a
sus Enviados Especiales a que
inviten a mujeres a participar
en los debates que sean
pertinentes para la prevención
y la solución de conflictos, el
mantenimiento de la paz y la
seguridad y la consolidación
de la paz después de los
conflictos (...);
2009
de recuperación por medios
como la promoción del liderazgo
de las mujeres y su capacidad
para intervenir en la gestión y
la planificación de la asistencia,
el apoyo a las organizaciones
de mujeres y la lucha contra las
actitudes sociales negativas sobre la
capacidad de la mujer para participar
en pie de igualdad;

Resolución 2122
Solicita al Secretario General
y a sus Enviados Especiales
y Representantes Especiales
en misiones de las Naciones
Unidas que, como parte de
sus sesiones informativas
periódicas, le presenten
información actualizada sobre
el progreso en cuanto a que se
invite a las mujeres a participar,
Resolución 2122
[A]demás expresa su intención
de incluir disposiciones para
facilitar la plena participación
y la protección de las
mujeres en la preparación de
elecciones y los procesos
políticos, los programas de
desarme, desmovilización y
39
incluso mediante consultas con
la sociedad civil, incluidas las
organizaciones de mujeres, en
las deliberaciones pertinentes
para la prevención y la solución
de conflictos, el mantenimiento
de la paz y la seguridad y
la consolidación de la paz
después de los conflictos;
2013
reintegración, las reformas
del sector de la seguridad
y judicial, y los procesos de
reconstrucción después de los
conflictos en sentido amplio,
cuando se haya encomendado
estas tareas a la misión de
que se trate;
40 Capítulo 3. Participación de la mujer
Las mujeres participan desde siempre en las
negociaciones de paz y en la consolidación de la paz,
pero lo hacen en un nivel informal y su papel rara vez es
visible para el personal encargado del establecimiento
y el mantenimiento de la paz. Las mujeres han rodeado
edificios para obligar a los líderes a permanecer en la
sala, como en Liberia; se han erigido a sí mismas en
tercera fuerza, como en Irlanda del Norte; han exigido
que se incluya la justicia en cualquier proceso de paz,
como sucedió con las Madres de la Plaza de Mayo; y
se han manifestado por todo el país llamando a la paz,
como las "mujeres de negro" en Serbia. Pese a sus
denodados esfuerzos, las estadísticas recabadas por las
organizaciones internacionales acerca de los procesos
formales de paz únicamente registran en el mejor de los
casos un pequeño porcentaje de mujeres participantes
en el establecimiento de la paz2. Como resultado de ello,
buena parte de los esfuerzos y programas ejecutados
a nivel internacional se han dedicado a incluir a las
mujeres en los procesos formales de paz y en la esfera
política oficial del país en cuestión.
Desde el punto de vista técnico, esto ha implicado que
un volumen significativo de los fondos aportados por
los donantes se ha destinado a programas dirigidos
a desarrollar el liderazgo político de las mujeres en
los procesos formales. Este aspecto es importante y
es necesario no cejar en el empeño para incrementar
su representación, puesto que las investigaciones
disponibles muestran que tiene una repercusión notable.
No obstante, es preciso considerar la "política" y el
"establecimiento de la paz" desde otra perspectiva;
no solo como un conjunto de agentes que se sientan
en torno a una mesa de negociación, sino como un
proceso integral que tiene lugar en el seno de una
sociedad y que es inclusivo, diverso y refleja los
intereses de la sociedad en su conjunto. Los programas
que actualmente desarrolla la comunidad internacional
tienden a ser extremadamente cortos de miras en ese
sentido; se limitan a traer a la mesa de negociación una
mujer con algún tipo de especialización técnica.
La mayoría de los datos recopilados y que son objeto de
amplia difusión se refieren a esta representación. Como
se expone más adelante, pese a tener un efecto directo,
es preciso asumir un compromiso colectivo y debe
producirse un cambio cualitativo en lo que se refiere a
la comprensión del concepto de política "inclusiva" en
el contexto de las situaciones de conflicto, sobre todo
por parte de instituciones como el Departamento de
Asuntos Políticos y el Departamento de Operaciones de
Mantenimiento de la Paz de las Naciones Unidas, así
como de sus homólogos en los Estados Miembros. En
los últimos años estas instituciones han experimentado
numerosos cambios positivos, pero todavía queda
mucho camino por recorrer. Una de las formas de
avanzar consiste en fortalecer su capacidad de género.
Los nuevos datos empíricos disponibles disponibles
hacen que los escépticos duden menos del impacto
positivo que ejerce el liderazgo y la participación de
las mujeres en los procesos de paz. En este capítulo
se presenta un corpus creciente de investigación que
establece un nexo entre la inclusión de las mujeres en
los procesos de paz —incluso en los diálogos nacionales
y en la aplicación de los acuerdos de paz después
de un conflicto— y el logro de una paz más estable y
duradera. Además, se hace hincapié en las buenas
prácticas y en las deficiencias en la aplicación, y se
propone una serie de recomendaciones amplias sobre el
camino que tenemos por delante.
Inclusión de las mujeres en los
procesos de paz
El acuerdo diplomático más famoso y celebrado que
debía firmarse en 2015 no tenía por objetivo poner
fin a una guerra, sino evitarla. Tras muchos años de
negociaciones fallidas y varias décadas de hostilidades,
la República del Irán y un grupo de países integrado
por los Estados Unidos, Rusia, China, Francia, el Reino
Unido y Alemania alcanzaron un acuerdo histórico
para que el Irán detuviera su programa nuclear. Una
característica muy importante de este paso diplomático
tan destacado fue el prominente liderazgo que ejercieron
tres mujeres: Federica Mogherini y Helga Schmid, por
parte europea, y Wendy Sherman, por los Estados
Unidos. Para ello se basaron en el trabajo previo de
otra mujer: Catherine Ashton, jefa de la diplomacia de
la UE hasta finales de 2014. Sus colegas occidentales
reconocieron el papel de liderazgo que desempeñaron
en las negociaciones y su importancia para que estas
culminaran en un acuerdo3. Sin embargo, está claro que
esto es muy poco habitual.
Muchos de los agentes involucrados en la mediación
y la solución de conflictos continúan resistiéndose a la
inclusión de mujeres en estos procesos, argumentando
la supuesta falta de pruebas sobre los efectos positivos
de su participación4. Temen que puedan hacer
descarrillar o complicar el proceso, y afirman que los
resultados de los mediadores y las mediadoras no
dependen de la inclusión, sino de la eficacia de su
labor5.
Esta definición de "eficaz" es errónea. Más de la
mitad de los procesos de paz que culminan con un
resultado vuelven a terminar en conflicto en menos
de cinco años. Las mujeres activistas señalan, con
razón, que la historia del establecimiento de la paz está
llena de ejemplos de intentos de mediación fallidos y
de acuerdos de paz rotos, lo que demuestra que los
modelos tradicionales no se pueden justificar mediante
las hipótesis actuales sobre lo que funciona y lo que
no. Como señaló una activista, muy pocos pacientes
elegirían someterse a una intervención quirúrgica de
corazón si la probabilidad de éxito fuera de tan solo un

50%, y sin embargo la comunidad internacional sigue
optando por modelos operativos con un índice de
eficacia muy bajo, incluso cuando se les demuestra que
existen opciones más prometedoras6.
Al mismo tiempo, lo que se entiende por "eficacia", lo
que se considera "que funciona", es crucial para las
justificaciones relativas a la inclusión de las mujeres. El
trabajo de promoción de la resolución 1325 se apoya en
el argumento de que, de acuerdo con las disposiciones
de los documentos de derechos humanos (incluida
la CEDAW) relativas a la igualdad, las mujeres tienen
derecho a una representación plena y en igualdad de
condiciones. Este argumento se ve respaldado por
Las mujeres activistas
señalan, con razón, que la
historia del establecimiento
de la paz está llena de
ejemplos de intentos de
mediación fallidos y de
acuerdos de paz rotos, lo
que demuestra que los
modelos tradicionales no se
pueden justificar mediante
las hipótesis actuales sobre
lo que funciona y lo que no.
investigaciones recientes que aportan pruebas concretas
de que la participación de la mujer está asociada a
unos mejores resultados en general, y que el carácter
inclusivo de los procesos de paz y la democratización
de la solución de los conflictos son cruciales para lograr
una paz y una estabilidad duraderas7. Pese a que esto
sigue cuestionándose o generando dudas de forma
expresa o tácita, el corpus de investigación científica que
ilustra el papel positivo que desempeña la participación
de la mujer no deja de crecer8.
Efectos positivos de la inclusión de las mujeres
Con base en una investigación realizada por el
Instituto Universitario de Ginebra entre 2011 y 2015,
un análisis en profundidad de 40 procesos de paz
desde el final de la guerra fría, el mundo académico
ha puesto de manifiesto que, en los casos en que los
grupos de mujeres tuvieron la oportunidad de ejercer
41
una influencia profunda en el proceso de negociación,
las probabilidades de alcanzar un acuerdo eran muy
superiores que en los procesos en que esta influencia
había sido escasa o nula9. De hecho, cuando se
contó con la participación de las mujeres y estas
ejercieron una influencia amplia, las negociaciones
culminaron casi siempre con un acuerdo. Además,
se observó una correlación positiva entre la
influencia de las mujeres en los procesos de
negociación y una mayor probabilidad de que se
aplicaran los acuerdos alcanzados. En su análisis
de las comisiones creadas con posterioridad a los
acuerdos de paz con el fin de aplicar determinados
aspectos fundamentales de estos —desde la redacción y
adopción de una nueva constitución hasta la supervisión
del desarme o de un acuerdo de alto el fuego, pasando
por la creación de una comisión de la verdad y la
reconciliación—, la investigación descubrió que, cuanto
más específica era la redacción sobre la composición
inclusiva de dichas comisiones en el acuerdo, mayor era
la eficacia de estos órganos en la práctica10.
Pese a las protestas por la supuesta complicación
que suponía la inclusión de las mujeres en estos
procesos, en los 40 casos estudiados no se observó
ninguno en que los grupos organizados de mujeres
hubieran ejercido un impacto negativo en el proceso
de paz, una virtud que no puede extrapolarse a otros
agentes sociales11. Por el contrario, uno de los efectos
que más se repetían de la participación de las
mujeres en los procesos de paz era la presión que
ejercían estas para iniciar, reanudar o concluir
las negociaciones cuando estas habían perdido
impulso o cuando las conversaciones habían
fracasado.
Este hallazgo se ve complementado por un análisis
estadístico reciente en cuyo marco se estudiaron 181
acuerdos de paz firmados entre 1989 y 201112. Al
controlar otras variables, los procesos de paz en los que
participaban mujeres en calidad de testigos, firmantes,
mediadoras y/o negociadoras registraban un incremento
del 20% en la probabilidad de alcanzar un acuerdo de
paz que perdurase, como mínimo, dos años13. Este
porcentaje aumenta a lo largo del tiempo, ya que la
probabilidad de lograr un acuerdo de paz que dure
15 años crece un 35%14. Esta conclusión se basa en
estudios cuantitativos previos en los que se analizaba el
vínculo entre la naturaleza inclusiva de los procesos de
paz y la calidad y sostenibilidad de los acuerdos de paz.
Se ha establecido la existencia de una correlación entre
los modelos de negociación más abiertos e inclusivos y
una mayor probabilidad de que los acuerdos resultantes
se respeten e impidan una reanudación del conflicto. En
concreto, la probabilidad de que los acuerdos de paz
fracasen es un 64% menor cuando se cuenta con la
participación de los y las representantes de la sociedad
civil15.
42 Capítulo 3. Participación de la mujer

Relación entre la influencia de las mujeres en los procesos de paz y los resultados e implementación de
dichos procesos16
Influencia de las Continuidad Acuerdo alcanzado/
Ausencia de Acuerdo alcanzado/ Acuerdo alcanzado/ Acuerdo alcanzado/
mujeres en el de las continuidad de la
acuerdo ausencia de aplicación aplicación parcial aplicación
proceso negociaciones aplicación
Aceh (1999-2003) Rwanda (1992-1993) IP-Oslo (1991-1995) Tayikistán (1993-2000) Kirguistán (2013-actualidad)
Colombia (1998-2002) Turquía-Armenia (2008-2011) Malí (1990-1992)
Georgia-Abjasia Israel-Palestina, proceso de
Nula o escasa (1997-2007) Ginebra (2003-2013)
Moldova (1992-2005)
Chipre (1999-2004)

Turcos-kurdos Egipto (2011-2013) Eritrea (1993-1997) Islas Salomón (2000-2014) Afganistán (2001-2005)
(2009-2014) Sri Lanka (2000-2004) Somalia I (1992-1994) Macedonia (2001-2013) Benin (1990-2001)
Somalia II (2001-2005) Nepal (2005-2012) El Salvador (1990-1994)
Moderada Darfur (2009-2013)
Somalia III (1999-2001)
Togo (1990-2006)

Fiji (2006-2013) Guatemala (1989-1999) Yemen (2011-2014)

México (Chiapas) RD del Congo (1999-2003)
(1994-1997) Kenya (2008-2013)
Burundi (1996-2013) Liberia (2003-2011)
Elevada Norte de Malí (1990-1996) Irlanda del N. (2001-2013)
Papua Nueva Guinea
(1997-2005)
Somalilandia (1991-1994)
Sudáfrica (1990-1997)

* Los procesos que aparecen en cursiva fueron finalizados antes de la aprobación de la resolución 1325.

Los análisis pasados de los procesos de paz con
perspectiva de género se centraron en los temas
que llevaban las mujeres a la mesa de negociación
en lo que respecta a los derechos de las mujeres
u otras cuestiones sociales. Sin embargo, hay otro
aspecto que no ha sido examinado por el momento:
el cambio de dinámica presentada por las mujeres.
Las investigaciones demuestran cada vez más que la
repercusión sobre la eficacia del proceso es el
resultado de la aportación por parte de las mujeres
de una cualidad particular: la generación de
consenso en el debate público, no necesariamente
sobre los temas tratados, sino sobre la necesidad
de llevar a término las negociaciones y aplicar los
acuerdos alcanzados17. Este objetivo de creación de
consenso tiene un valor especial en las conversaciones
de paz. Subraya el hecho de que es importante
reconocer que la participación de las mujeres no debe
significar que estas sean responsables únicamente de
cuestiones que afectan a las mujeres. En lugar de ello,
debería permitirse que participen y adopten decisiones
en todos los temas involucrados en los procesos de paz.
El otro cambio que precipitan las mujeres está
relacionado con la ampliación del dividendo de la paz y
con su impacto en la consolidación de la paz después
de un conflicto. Sabemos que cuando las mujeres
ocupan un lugar central en las esferas de la seguridad,
la justicia, la recuperación económica y la buena
gobernanza, se convierten en destinatarias más directas
de diversos tipos de dividendos de la paz, incluida
la creación de puestos de trabajo y la provisión de
servicios públicos. Esto significa que dichos dividendos
llegarán con mayor rapidez a las comunidades. A
modo de ejemplo, si carecen de medios de vida y de
empoderamiento económico, dado que el porcentaje de
hogares encabezados por mujeres aumenta durante los
conflictos y después de estos, las mujeres y las niñas se
ven obligadas a aceptar trabajos con baja remuneración
y alto riesgo como la prostitución de supervivencia,
lo que ralentiza la recuperación y la normalización de
la comunidad y agudiza la pobreza y el resentimiento
de las niñas y niños. Sin embargo, si gracias a unos
acuerdos de paz justos, las mujeres pueden generar
ingresos y disfrutar de seguridad económica, también
tienden a invertir más rápidamente en el bienestar y
la educación de niños y niñas, mejorar la seguridad
alimentaria y reconstruir las economías rurales,
contribuyendo de ese modo en gran medida a lograr la
estabilidad a largo plazo (véase el capítulo 7: Construir
sociedades pacíficas).
En resumen, la inclusión de las mujeres en las
negociaciones de paz provoca un cambio de dinámica
hacia la conclusión de las conversaciones y la aplicación
de los acuerdos, y centraliza una perspectiva inclusiva
y de género en los aspectos del acuerdo de paz
relativos a la gobernanza, la justicia, la seguridad y
la recuperación. Si estos temas llegan a abordarse,
pueden ayudar a crear un acuerdo de paz más sólido
y más sostenible, a restablecer con mayor rapidez
el estado de derecho y a aumentar la confianza en
el nuevo Estado18. Asimismo, la participación de las
mujeres extiende el proceso de paz a circunscripciones
más amplias, más allá de las partes en conflicto y de
los posibles saboteadores. Los agentes nacionales e
internacionales involucrados en la consolidación de la
paz han reconocido que la exclusión social puede ser

ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
El proceso de paz de Filipinas19
En marzo de 2014, el Gobierno de Filipinas y el Frente
Moro de Liberación Islámica (FMLI) firmaron un acuerdo
integral de paz que ponía punto final a 17 años de
negociaciones. El acuerdo de paz allana el camino para
la creación de una nueva entidad política autónoma
denominada "Bangsamoro" en el sur de Filipinas.
El acuerdo incluía una serie de robustas disposiciones
sobre los derechos de la mujer: en ocho de sus 16
artículos se mencionan mecanismos para involucrar
a las mujeres en la gobernanza y el desarrollo, o para
protegerlas de la violencia. Este resultado fue una
consecuencia directa de la participación de las mujeres
en las negociaciones, sustentada en un largo historial
de liderazgo de la mujer a escala local y nacional a
lo largo de los años, incluso bajo la dirección de dos
presidentas, Corazón Aquino y posteriormente Gloria
Macapagal-Arroyo, que desempeñaron un papel crucial
en el restablecimiento de las negociaciones con el grupo
rebelde.
El cambio más importante se produjo en 2001 con el
nombramiento de dos mujeres para formar parte de
la comisión gubernamental, integrada por un total de
cinco personas. Desde entonces, todas las comisiones
negociadoras designadas por el Gobierno han incluido
como mínimo una mujer. En el momento de la firma
del acuerdo integral en 2014, un tercio de las personas
presentes en la mesa de negociación eran mujeres.
Otros órganos gubernamentales que apoyaban el
proceso (el asesor presidencial, la secretaría, la
comisión jurídica y los grupos de trabajo técnicos)
también estaban dirigidos o compuestos en su mayoría
por mujeres. En diciembre de 2012, Miriam Coronel-
Ferrer se convirtió en la primera mujer en presidir la
comisión gubernamental. Todas las mujeres fueron
seleccionadas debido a su trabajo anterior en favor de
la paz en Mindanao, por su experiencia en cuestiones
técnicas y de negociación y por el hecho de que
representaban circunscripciones muy significativas a
través de su trabajo en el movimiento feminista. Ellas
exigieron que las conversaciones incluyeran amplias
iniciativas de difusión y participación pública, como
la celebración de un diálogo nacional en 2010 que
culminó con un informe final que sirvió de base para los
debates y que, según se reconoció, aportó soluciones
43
a problemas difíciles que se trataban en la mesa de
negociación. Las mujeres representaban también cerca
de una tercera parte de los miembros de la comisión
de transición encargada de redactar la Ley básicas de
Bangsamoro, equivalente a un documento constitucional
para esta nueva entidad política.
Al mismo tiempo, los grupos de la sociedad civil
de mujeres apoyaron el proceso a través de una
movilización masiva para evitar que los saboteadores
impidieran que llegara a buen puerto. A modo de
ejemplo, tras la firma del acuerdo integral en 2012 se
produjo un brote de violencia entre el grupo rebelde
y el ejército que se prolongó durante tres semanas;
las mujeres lideraron protestas pacíficas con el fin de
presionar a ambas partes para que pusieran fin a la
violencia y reanudaran las negociaciones.
La influencia de las mujeres en las negociaciones
ha conducido a la introducción de una serie de
cláusulas y disposiciones que afectan directamente
a su empoderamiento y a sus derechos en la nueva
entidad política. Inicialmente, el FMLI se opuso a la
participación de mujeres en las negociaciones, pero
terminó por nombrar a una mujer como representante y
ha dejado de hacer declaraciones contra el desempeño
de cargos públicos por parte de mujeres. La entidad
política autónoma propuesta debe destinar al menos
un 5% de los fondos oficiales para el desarrollo que
recibe a programas específicamente dirigidos a mujeres.
Está previsto crear un mecanismo de consulta para
las mujeres, y que estas formen parte del consejo de
líderes de Bangsamoro y ostentes cargos como los de
gobernadoras, alcaldesas y representantes indígenas. Se
pondrán en marcha programas económicos especiales
para las fuerzas femeninas del FMLI desmovilizadas. El
proyecto de Ley básica de Bangsamoro insta al futuro
Parlamento de dicha entidad autónoma a promulgar una
ley que reconozca el importante papel que desempeñan
las mujeres en la construcción del Estado y en el
desarrollo, así como a adoptar medidas encaminadas
a garantizar su representación, incluso en el máximo
órgano legislativo. El Gobierno ha anunciado la
construcción de seis centros de capacitación en asuntos
relacionados con las mujeres y la paz en el territorio
propuesto de Bangsamoro.
44 Capítulo 3. Participación de la mujer

uno de los principales factores de los conflictos, y que
la inclusión incrementa el número de partes interesadas
y supone una inversión en el sistema de gobernanza,
lo que puede contribuir a mejorar la estabilidad. Este
hecho resulta especialmente pertinente en lo que
respecta a la inclusión de las mujeres. Su participación
ayuda a garantizar una mayor aceptación del acuerdo
de paz y un compromiso más profundo por parte de
las comunidades y de las personas afectadas por
el conflicto, que también se verán afectadas por la
reconstrucción y la creación de una nueva sociedad.
Se observan señales de progreso
en cuanto a la inclusión en el
ámbito del establecimiento de la
paz, pero queda un largo camino
por recorrer
En 2010, durante el 10º aniversario de la aprobación
de la resolución 1325, se hizo hincapié en la alarmante
falta de avances en materia de inclusión de las mujeres,
probablemente uno de los temas más emblemáticos
de la agenda en su conjunto. Los Estados Miembros
y las organizaciones regionales e internacionales se
comprometieron a intensificar sus actuaciones. Cinco
años después se aprecian algunas mejoras notables.
En primer lugar, el número de referencias a las
mujeres en los acuerdos de paz ha aumentado de
manera considerable. De los 1.168 acuerdos de paz
firmados entre enero de 1990 y enero de 2014, tan
solo un 18% incluye alguna referencia a las mujeres o
el género. Sin embargo, si se analiza lo ocurrido antes
y después de la aprobación de la resolución 1325, la
diferencia es palpable. Antes de 2000, tan solo un
11% de los acuerdos incluían referencias de este
tipo. A partir del año 2000, este porcentaje se ha
incrementado hasta alcanzar un 27%20. Aunque sigue
siendo bajo, la tendencia es alentadora. De acuerdo
con los datos de seguimiento de los que dispone el
Departamento de Asuntos Políticos de las Naciones
Unidas, utilizando los indicadores mundiales sobre
la aplicación de la resolución 1325, la mitad de los
acuerdos de paz firmados en 2014 incluían referencias
pertinentes para las mujeres, la paz y la seguridad21; en
2010, la proporción se situaba en un 22%22.
En segundo lugar, es más probable encontrar este
tipo de referencias textuales en acuerdos en los
que las Naciones Unidas tuvieron algún tipo de
participación. Desde la adopción de la resolución
1325, un 38% de los acuerdos mencionan a las mujeres
o la igualdad de género cuando las Naciones Unidas
tomaron parte en las negociaciones23. Este porcentaje
ha experimentado un incremento significativo en los
últimos cinco años. De los seis acuerdos resultantes de
negociaciones o de diálogos nacionales que contaron
con el apoyo de las Naciones Unidas en 2014, cuatro
(un 67%) contenían referencias pertinentes para las
mujeres, la paz y la seguridad24.
En tercer lugar, estas referencias son cada vez
menos simbólicas. De las referencias generales a
la igualdad se pasó a compromisos más firmes con
la participación de la mujer en los diversos órganos
de toma de decisiones y en la adopción de medidas
de seguridad, y de ahí a actuaciones específicas que
afectan a las mujeres, como la lucha contra la violencia

Porcentaje de acuerdos de paz que incluyen al menos una referencia a las mujeres
(de 1990 a octubre de 2000, y de noviembre de 2000 a 2015)25

Resolución 1325
60%
% de acuerdos de paz que hacen referencia a las

50%

40%
mujeres

30%

20%

10%

0%

1990 1995 2000 2005 2010 2015

Año

que sufren las mujeres y las niñas26. Por ejemplo, la
presencia de texto en el que se refleja la naturaleza
prohibida de la violencia sexual relacionada con los
conflictos en los acuerdos de alto el fuego respaldados
por las Naciones Unidas se triplicó entre 2010 y 201427.
En Burundi, las mujeres consiguieron que se incluyeran
en el acuerdo de paz disposiciones sobre la libertad de
matrimonio y el derecho a elegir pareja. En Guatemala,
las organizaciones de mujeres se coordinaron con la
representante femenina en la mesa de negociación
para introducir compromisos relativos a la clasificación
del acoso sexual como nuevo delito penal y para crear
una oficina de defensa de los derechos de las mujeres
indígenas28. Además, en un 80% de los acuerdos
de participación en el poder se mencionan cuotas
legislativas para las mujeres29. Y a la inversa, en los
pocos casos en los que ni el acuerdo de paz y el
marco electoral aprobado posteriormente establecían
cuotas para la participación de las mujeres en la esfera
política, el número de mujeres representadas en el poder
legislativo era inusualmente bajo, y su proporción era
inferior al 10%.
En cuarto lugar, la inclusión de personas expertas
en cuestiones de género en los equipos de apoyo
a la mediación se ha convertido ya en una práctica
habitual, así como la celebración de consultas
con organizaciones de mujeres. De acuerdo con los
datos de seguimiento del DAP, las Naciones Unidas
aportaron especialistas en cuestiones de género
en un 88% de los procesos pertinentes en 2013, si
bien este porcentaje se redujo a tan solo un 67% en
201430. No obstante, estos datos representan una
mejora significativa frente al 36% registrado en 2011.
De manera similar, un 88% de los procesos de paz
en los que participaron las Naciones Unidas en 2014
incluyeron consultas periódicas con organizaciones
de mujeres, lo que supone un incremento notable con
respecto a 2011, cuando esta proporción era de un
50%31. Sin embargo, las consultas organizadas de cara
a la elaboración de este Estudio y las evaluaciones
internas del DAP permiten concluir que estas reuniones
son en ocasiones meramente simbólicas, carentes de
una preparación rigurosa, de representatividad y de
seguimiento32. Aunque siempre se ofrece especialización
en cuestiones de género a través del Equipo de Reserva
de Expertos en Mediación de las Naciones Unidas y de
la lista de personas con especialización técnica superior,
la demanda global de este tipo de aptitudes por las
partes negociadoras continúa siendo considerablemente
inferior a la registrada en otros ámbitos de mediación
especializados. Además, incluso cuando se cuenta
con la participación de especialistas en cuestiones
de género, no siempre forman parte de los equipos
de planificación estratégica y en ocasiones su papel
se limita a participar en los debates relativos a los
procedimientos de segundo nivel. A continuación se
ofrece un análisis más detallado de las condiciones en
45
las que dicha participación puede resultar eficaz.
En quinto lugar, la participación global de las
mujeres en los procesos de paz sigue una
tendencia ascendente, aunque con excesiva
lentitud. En 2012, un estudio elaborado por ONU
Mujeres señaló que, sobre una muestra representativa
de 31 procesos de paz celebrados entre 1992 y
2011, solamente un 2% de los mediadores principales,
un 4% de los testigos y signatarios y un 9% de los
negociadores eran mujeres33. Un estudio realizado en
2008, en cuyo marco se analizaron 33 negociaciones
de paz, llegó a la conclusión de que las mujeres
representaban tan solo un 4% del total de participantes
en dichos procesos34. En 2014 se observó que en un
75% de los procesos de paz liderados o co-liderados por
las Naciones Unidas había mujeres en cargos de alta
responsabilidad, mientras que en 2011 este porcentaje
se situaba en un 36%35. En los últimos años se ha
observado una participación significativamente mayor de
mujeres en las conversaciones de paz formales dirigidas
a resolver los conflictos de Colombia y Filipinas en
particular, en calidad de delegadas o firmantes.
La determinación de los procedimientos de selección
para participar en estos procesos puede ser
responsabilidad del mediador o mediadora, de las partes
o de un conjunto de agentes más amplio acordado
formalmente36. Estos procedimientos han incluido
invitaciones, nombramientos, elecciones, participación
con acceso abierto (muy habitual en la mayoría de
las consultas públicas), así como la publicación de
anuncios de puestos vacantes en las comisiones clave
encargadas de supervisar la aplicación de los acuerdos.
Los procesos de selección con mayor éxito en términos
de inclusión se caracterizan por su transparencia y
porque sus integrantes los llevan a cabo junto con la
aplicación de cuotas y de otras medidas especiales de
carácter temporal para las mujeres. Cuando la selección
está exclusivamente en manos de las partes en conflicto,
es probable que la capacidad de las mujeres para
influir en las conversaciones disminuya, sobre todo en
lo que concierne a la representación de los intereses
relacionados con la igualdad de género.
Es importante señalar que una simple mejora
numérica no implica necesariamente que las
mujeres sean capaces de ejercer una influencia
real en las negociaciones ni en la aplicación de los
acuerdos alcanzados. Los indicadores mencionados
son muy importantes, pues deben poner de relieve el
progreso realizado; sin embargo, a menudo enmascaran
una realidad que sigue excluyendo a las mujeres de la
toma de decisiones y limita su participación a gestos
meramente simbólicos. Como destacan las pruebas
disponibles, para obtener el máximo beneficio de la
participación de las mujeres es imprescindible que dicha
participación sea de calidad y que se les ofrezca la
oportunidad de ejercer una influencia real37.
46 Capítulo 3. Participación de la mujer
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
El proceso de paz de Colombia38
Cuando se truncaron las conversaciones de paz entre
el Gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias
de Colombia (FARC) a principios de 2002, muchas
organizaciones de mujeres siguieron insistiendo en
la necesidad de encontrar soluciones políticas y de
preparar de nuevo el terreno para futuras negociaciones.
En ausencia de conversaciones formales y pese a la
decepción generalizada y masiva de la población con
los procesos de paz, las mujeres organizaron marchas
nacionales con el fin de promover sus demandas
de paz entre la opinión pública. También trabajaron
silenciosamente en las diferentes regiones para hacer
frente a la intensificación de la violencia: actuaron como
mediadoras en los conflictos que surgían en el seno de
sus comunidades; organizaban diálogos directos con los
grupos armados para conseguir la liberación de rehenes
y prevenir la violencia y el desplazamiento; recuperaban
a menores que habían sido reclutados por los agentes
armados; y levantaban bloqueos de carreteras para
permitir el paso de alimentos, medicamentos y personas.
Cuando se pusieron en marcha las nuevas rondas de
conversaciones de paz en Noruega, a finales de 2012, le
mesa de negociación estaba compuesta exclusivamente
por hombres, salvo la moderadora, de nacionalidad
noruega. En las conversaciones formales, todos los
plenipotenciarios y 29 de los 30 negociadores que
intervinieron por ambas partes también eran hombres.
Sin embargo, un año después, la movilización de las
mujeres y su incansable labor de promoción, unida al
apoyo internacional, hizo que aproximadamente un tercio
de los delegados de cada parte en las conversaciones
de paz que tuvieron lugar en La Habana (Cuba) fueran
mujeres. Además, al menos la mitad de los participantes
en las consultas públicas sobre las conversaciones
de paz eran mujeres, y se ha creado una subcomisión
de género para garantizar la incorporación de la
perspectiva de género en el proceso de paz y que
los puntos de vista de las mujeres sean tenidos en
cuenta en las negociaciones. Muchas mujeres ostentan
actualmente puestos de liderazgo y cargos técnicos
consultivos clave en la institución gubernamental que
dirige las negociaciones, la Oficina del Alto Comisionado
para la Paz. Los miembros de las delegaciones y los
facilitadores y facilitadoras han recibido información
técnica sobre las dimensiones de género de cada punto
del programa de negociación, así como visitas altamente
estimulantes de múltiples delegaciones de víctimas
pertenecientes a todas las partes en conflicto, la mayoría
de las cuales son mujeres.
ONU Mujeres y el equipo de las Naciones Unidas en
el país, bajo la dirección del Coordinador Residente
en Colombia, han apoyado la participación de las
mujeres en todos estos aspectos, desde las consultas
públicas hasta las visitas de las víctimas a La Habana,
sin olvidar la participación de las propias delegadas.
También se organizó una Cumbre Nacional de Mujeres
por la Paz, un evento histórico que reunió a cerca de
450 representantes de organizaciones de mujeres
colombianas en Bogotá a finales de octubre de 2013.
En el momento de elaborar este informe, pese a los
numerosos desafíos y a las profundas divisiones
existentes en la sociedad colombiana, esta representa
la ronda de negociaciones más prometedora de cara
a poner fin a uno de los conflictos armados más
prolongados del mundo.

Persistencia de las barreras a la
plena participación de las mujeres
"No es suficiente con reconocer que las mujeres
tienen derecho a participar en los procesos de
paz. Los mediadores y los agentes de negociación,
así como los gobiernos de países donantes,
deben hacer frente a los verdaderos obstáculos
que impiden la presencia física de las mujeres
en la mesa de negociación así como en las
negociaciones que se producen entre bastidores o
fuera del horario oficial establecido. Por ejemplo, en
la práctica, muchas mujeres que se encuentran en
estas situaciones no son miembros de las partes
en conflicto que se sientan a negociar, por lo que
no tendrán acceso a los recursos que se pongan a
disposición de dichas partes. Además, las mujeres
también tienen obligaciones familiares que los
hombres no tienen. Para poder participar en pie de
igualdad con estos, las mujeres necesitan ayuda en
términos de cuidado infantil, transporte, alojamiento
y seguridad personal."
Sarah Taylor, coordinadora del Grupo de Trabajo
de Organizaciones No Gubernamentales sobre la
Mujer y la Paz y la Seguridad, durante el debate
del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas
sobre las mujeres, la paz y la seguridad, 200839
En los últimos años, pese a que anualmente se vuelven
a citar las obligaciones que emanan de la resolución
1325 y sin perjuicio del reducido número de estudios de
casos positivos destacados en este capítulo, los niveles
de representación de mujeres en los procesos formales
de solución de conflictos siguen siendo muy bajos. Las
La intención de la
resolución 1325 era
precisamente enriquecer
los métodos de
consolidación de la paz
mediante la inclusión
de una categoría hasta
entonces ignorada de
personas dedicadas al
establecimiento de la paz y
la reconstrucción social.
47
mujeres continúan excluidas o marginadas tanto en
las conversaciones de paz relativas a Sudán del Sur
como en las referentes a Malí o a Myanmar y, cuando
participan, su influencia se ve a menudo obstaculizada
por su escasa representación y por el diseño del propio
proceso. El hecho de no dar prioridad a la inclusión, y,
como consecuencia de ello, a una paz duradera, es un
error general de planteamiento en las negociaciones;
para abordarlo, es preciso replantear los objetivos
globales de estos procesos y los itinerarios que llevarán
a la paz. La prevención y solución de conflictos, tal como
se practican en la actualidad, continúan centrándose
en neutralizar a los posibles saboteadores y a quienes
cometen actos de violencia, en lugar de invertir en
recursos que permitan lograr la paz.
La intención de la resolución 1325 era precisamente
enriquecer los métodos de consolidación de la paz
mediante la inclusión de una categoría hasta entonces
ignorada de personas dedicadas al establecimiento de
la paz y la reconstrucción social. Constituye un intento
de lucir el papel a menudo invisible, informal y no
reconocido que desempeñan las mujeres y las niñas
en la prevención y solución de los conflictos, desde
el activismo en favor de la paz hasta la mediación y
reconciliación en el seno de sus familias y comunidades.
También representa un esfuerzo dirigido a aprovechar la
oportunidad y empoderar a las mujeres en un momento
en que las crisis y transiciones las han impulsado a
ejercer funciones nuevas y poco convencionales, así
como a llevar los beneficios que ofrecen la inclusión, la
representatividad y la diversidad a entornos y procesos
dominados casi en exclusiva por los hombres.
Junto con las señales positivas y las claras pruebas
que demuestran los efectos de la participación de
la mujer en los procesos de paz, las investigaciones
disponibles también ponen de manifiesto la existencia
de otras tendencias más preocupantes. Por ejemplo,
en los 40 estudios de casos examinados en el
proyecto Inclusive Peace and Transition Initiative’s
Broadening Participation (Ampliación de la
participación inclusiva en iniciativas de transición
y paz) del Instituto Universitario de Ginebra, se
observó una frecuente oposición a la inclusión de
mujeres; los procesos raras veces contemplaban
dicha inclusión de manera natural y no forzada, y
en la mayoría de las ocasiones se impulsó y logró
merced a una presión y un cabildeo concertados
de las organizaciones de mujeres en el país en
cuestión, en lugar de por iniciativa de las partes
en conflicto, los mediadores y las mediadoras
o las personas encargadas de organizar las
negociaciones. Existen numerosos ejemplos en los
48 Capítulo 3. Participación de la mujer
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
El proceso de paz de Malí
En el actual proceso de paz de Malí intervienen más
de 10 co-mediadores, incluidas las Naciones Unidas,
la Unión Europea y la Unión Africana, pero el mediador
principal y varios de los co-mediadores no han priorizado
la participación de representantes de las mujeres en
el proceso, a pesar de la considerable movilización de
las mujeres malienses. Para justificar esta renuencia
se recurre a argumentos culturales, al temor de que
la participación de dichas representantes demore
que las partes en conflicto dieron pasos para incluir
en el proceso a partidos políticos o a determinadas
organizaciones de la sociedad civil —con el fin de ganar
una mayor legitimidad o de incorporar a la mesa de
negociación a agentes percibidos como partidarios
de su agenda—, pero prácticamente nunca adoptaron
medidas para incluir a organizaciones de mujeres en el
proceso de paz. El apoyo a la participación de mujeres
llegó generalmente como resultado de una intensa labor
de cabildeo por parte del movimiento local de mujeres y
de los agentes internacionales, y casi nunca a propuesta
del equipo de mediación ni de las partes en conflicto41.
Incluso en los casos en que se cuenta con la
participación de un alto número de mujeres, estas no
siempre tienen capacidad para influir en el proceso ni
en sus resultados. A veces esto puede producirse como
consecuencia de la división de las mujeres en temas
clave o de la falta de una voz común; sin embargo, a
menudo se debe a que todas las decisiones importantes
están en manos de un reducido grupo de líderes
masculinos, incluso cuando se ha abierto el proceso para
incluir a grupos de mujeres. Por ejemplo, en la mesa de
negociación de la que salió la Declaración conjunta de
Oslo (2011) entre el Gobierno de Filipinas y el Frente
Democrático Nacional (FDN) —el mayor grupo insurgente
comunista de Asia en activo— había aproximadamente un
tercio de mujeres. Sin embargo, muchas de las mujeres
seleccionadas por el FDN eran las esposas de los
líderes de la organización, lo que limitaba su legitimidad
y su influencia sobre la mayoría de los miembros de
esta organización y sus operaciones en Filipinas. Desde
las negociaciones y a una preferencia por permitir
la participación de las mujeres una vez alcanzado
un acuerdo, en la fase de reconciliación. Todos los
diplomáticos que integraban el equipo de mediación
internacional eran hombres mayores de 55 años.
Solamente 5 de los 100 delegados que forman parte de
los grupos negociadores son mujeres, y su participación
en los equipos de mediación también es mínima40.
entonces, las conversaciones continúan en suspenso42.
En el proceso de paz de Somalia, que tuvo lugar en 2001,
se asignó una cuota para mujeres en los seis comités
de reconciliación, si bien cualquier decisión requería la
autorización de un comité de dirección compuesto por
los hombres de mayor edad del clan43. En 15 de los 16
diálogos nacionales examinados en el marco de este
Estudio se observó que la adopción de decisiones
estaba en manos de un pequeño grupo de líderes de
sexo masculino44.
Otra característica muy frecuente de la participación de
las mujeres es que tiende a ser limitada en el tiempo,
en lugar de abarcar todo el proceso, desde las fases
preparatorias de las conversaciones de paz o de las
transiciones políticas hasta el seguimiento y la aplicación
de los acuerdos alcanzados. Lo mismo sucede en el
caso de los diálogos nacionales. Pese a que cada vez
se recurre en mayor medida a las normas, la presión y
el apoyo internacionales para garantizar la inclusión de
las mujeres en los procesos de transición, es muy poco
habitual que estas participen en la fase de preparación
y, por lo general, posteriormente no reciben suficiente
apoyo para implementar los beneficios logrados45.
Se observan pocos casos (por no decir ninguno) en
que la participación de las mujeres constituyera un
componente integral del diseño del proceso de paz de
principio a fin, como exigen la resolución 1325 y otras
normas aplicables a escala mundial. En Guatemala, los
acuerdos de paz de 1996 incluían sólidas disposiciones
relativas a la igualdad de género, como consecuencia
de la participación directa que habían ejercido las
 49

"Se ha demostrado que

los procesos de paz en los
que participan mujeres
como testigos, signatarias,
mediadoras o negociadoras
tienen una probabilidad un
20% mayor de culminar
en un acuerdo que dure
como mínimo dos años.
Este porcentaje aumenta
con el tiempo, ya que la
probabilidad de que el
acuerdo de paz dure 15 años
se incrementa en un 35%."

Laurel Stone,
"Quantitative Analysis of Women’s Participation in Peace Processes"46
50 Capítulo 3. Participación de la mujer
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Cantidad frente a calidad de la participación de la mujer. La importancia de la influencia47
Durante el proceso de paz de Somalia que tuvo lugar
entre 2001 y 2005, y que estuvo liderado por Kenya, las
mujeres tuvieron un papel muy destacado. Uno de los
elementos clave del proceso fue la puesta en marcha de
seis comités de "reconciliación", a los que se encargó la
misión de identificar las principales causas del conflicto
y presentar sus recomendaciones al respecto. Si bien
se garantizó mediante el establecimiento de cuotas la
representación de mujeres en todos ellos, su repercusión
real en el proceso de paz y en la calidad global de
este fue limitada. Todas las decisiones adoptadas por
estos comités requerían la autorización de un comité
de dirección dominado por los líderes masculinos de
los clanes. La existencia de este comité de dirección
y la dinámica adoptada para la toma de decisiones
implicaron que, en la práctica, no fuera posible escuchar
la voz de estos comités de reconciliación ni la de las
mujeres que participaban en ellos.
En el Nepal se impulsó la participación de mujeres en
la Asamblea Constituyente (AC) a través de la adopción
de un sistema de cuotas, gracias a lo cual las mujeres
pasaron a ocupar 197 escaños del total de 601 de
los que consta dicho órgano. Esto representa casi un
33%. Las mujeres también obtuvieron representación en
varios de los comités temáticos de la AC. Sin embargo,
esta mayor representación no vino acompañada de un
incremento directamente proporcional de su influencia.
Por un lado, existía (y continúa existiendo) una gran
resistencia entre los principales partidos políticos
(integrados fundamentalmente por hombres) a luchar
contra la desigualdad, a debatir sobre las cuestiones
que afectan a las mujeres y a incorporar la perspectiva
de género. Por otro, los agentes políticos femeninos se
encuentran divididos en torno a las cuestiones clave y
presentan una grave carencia: la ausencia de una voz
común, que impide avanzar hacia la resolución de los
problemas de las mujeres. En un esfuerzo por mejorar
su labor de promoción de los intereses de las mujeres
y por desarrollar una agenda común, las mujeres que
formaban parte de la AC constituyeron un grupo oficioso.
Sin embargo, no pudieron lograr sus objetivos porque,
en última instancia, quedó patente el mayor peso de la
lealtad a sus respectivos partidos. Esta dinámica limita la
capacidad de influencia de las mujeres incluso teniendo
en cuenta su importancia numérica —y pese a las
ventajas que les ofrece el sistema de cuotas— e ilustra
una vez más que cuando las mujeres son incapaces
de expresarse con una voz común en temas cruciales
(como la cuestión de la ciudadanía materna) y carecen
de un objetivo compartido, su influencia es muy escasa.
Por el contrario, durante las negociaciones del Acuerdo
de Viernes Santo (Irlanda del Norte, 1998), no hubo
ninguna mujer entre los representantes de los 10
principales partidos políticos representados en la mesa
de negociación. A raíz de este hecho, un reducido
número de mujeres comprometidas crearon un nuevo
partido político compuesto exclusivamente por mujeres
(la Coalición de Mujeres de Irlanda del Norte, NIWC),
que consiguió un importante respaldo y se hizo con
un puesto en la mesa de negociación junto a las otras
partes. Pese a que el resto de representantes masculinos
las superaban en número, su capacidad de toma de
decisiones aumentó por el hecho de poder negociar
al mismo nivel que el resto de partidos, y tuvieron la
oportunidad de presionar en favor de numerosos temas
que, en última instancia, quedaron incorporados en
el acuerdo definitivo, como la igualdad, los derechos
humanos y una amplia inclusión. Asimismo, promovieron
un proceso inclusivo y cooperativo, y consiguieron situar
la participación y los derechos de las mujeres en lo más
alto de la agenda política. La NIWC también se centró en
la adopción de medidas preventivas contra la violencia,
así como en el enjuiciamiento de los casos de violencia
contra las mujeres.

mujeres en el proceso de paz. Sin embargo, pese a
que las organizaciones de mujeres prosiguieron con su
labor de promoción tras la firma del acuerdo y al hecho
de que se les reservaran dos puestos en el Consejo
Nacional para el Cumplimiento de los Acuerdos de
Paz, sus esfuerzos resultaron prácticamente baldíos
debido a la falta de voluntad política, a la debilidad
de los mecanismos ejecutivos, a la expansión de las
empresas transnacionales pertenecientes a las industrias
extractivas, al significativo crecimiento de la delincuencia
organizada (principalmente el tráfico de drogas) y a la
inseguridad y la militarización que se derivaron de ello48.
Por último, no se pueden ignorar las barreras
logísticas a la participación a las que se enfrentan
las mujeres. Por ejemplo, pueden tener la necesidad
de organizar el cuidado de sus hijas e hijos, carecer
de fondos para viajar o requerir servicios de seguridad
para asistir a las reuniones. Una de las formas de
reforzar la participación de los grupos de mujeres
durante las negociaciones son los centros de apoyo. Por
ejemplo, durante las negociaciones de paz de Somalia
(2001-2005), las mujeres tuvieron la oportunidad de
utilizar varias estructuras de apoyo patrocinadas por
organizaciones internacionales. Entre ellas había un
centro de recursos que resultó fundamental, totalmente
equipado con equipos informáticos, fotocopiadoras,
impresoras y acceso a Internet. Este centro, que era
uno de los pocos lugares que contaban con un equipo
de comunicaciones adecuado durante el proceso de
negociación, ofreció a los grupos de mujeres acceso
directo a figuras influyentes que se vieron obligadas
a utilizar su equipo49, lo que brindó a estos grupos la
oportunidad de ejercer una labor de cabildeo.
Buenas prácticas emergentes en el ámbito de la
participación de las mujeres para lograr la paz
En años recientes ha comenzado a tomar forma un
determinado modelo de proceso de paz con perspectiva
de género. Los mediadores y las mediadoras saben
—o deberían saber— que siempre debería contarse con
personas con conocimientos técnicos especializados
en cuestiones de género, tanto para asesorar a las
partes negociadoras como para apoyar a los equipos
encargados de la mediación; que es necesario
consultar periódicamente a las organizaciones de
mujeres, desde el inicio del proceso y a lo largo de
toda la fase de implementación; que la agenda y los
documentos de resultados deben abordar explícitamente
las necesidades y prioridades de las mujeres; y que
debería disponerse una representación significativa de
mujeres en las negociaciones de paz, así como en las
instituciones responsables de aplicar cualquier acuerdo.
51
Muchos de los agentes involucrados en los procesos
de paz pueden ser favorables a una mayor igualdad de
género, pero es posible que deseen más información y
orientación sobre las modalidades concretas para lograr
este objetivo en la gestión real de un proceso de paz50.
La función del mediador o la mediadora es uno de los
factores más importantes para determinar la calidad de
la participación de las mujeres en las conversaciones
de paz. Este es el papel que desempeñan Robinson
en los Grandes Lagos; Machel en Kenya; Mandela
en Burundi; Arnaud en Guatemala, y Benomar en
Yemen, entre otros51. La participación de las mujeres
en el diálogo nacional del Yemen (2013-2014) ofrece
un ejemplo de los resultados que se pueden obtener
incluso en las circunstancias menos propicias para el
empoderamiento político de la mujer. Dicho proceso
demuestra que el diseño de las normas y estructuras
de un diálogo político y la influencia del papel del
mediador o la mediadora pueden determinar el grado
en que se escucha la voz de las mujeres. El caso del
Yemen constituye asimismo un llamativo ejemplo
de la importancia del liderazgo y la voluntad
política al más alto nivel. Con independencia de los
acontecimientos posteriores, la inclusión de mujeres en
el proceso de diálogo nacional a pesar de las enormes
limitaciones contextuales contrasta profundamente con
las conversaciones de paz que se iniciaron en Siria
en aquella misma época. Pese a que Siria contaba
con un historial más prolongado de empoderamiento
de la mujer y con un mayor número de mujeres con
estudios, la justificación de la "resistencia cultural" se
utilizó con excesiva facilidad52. Aunque no existen dos
situaciones comparables53 y cada contexto requiere
respuestas específicas, en un marco político mundial
cambiante en el que cada vez se cuestiona más el papel
de las Naciones Unidas, un compromiso coherente
En un marco político
mundial cambiante en el que
cada vez se cuestiona más
el papel de las Naciones
Unidas, un compromiso
coherente con las normas
universales contribuye de
manera muy importante a
generar legitimidad.
52 Capítulo 3. Participación de la mujer
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
El proceso de paz del Sudán54
En las conversaciones de paz de Addis Abeba, lideradas
por la Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo
(IGAD), tras más de 10 rondas de negociaciones y
la ruptura de al menos 7 acuerdos de alto el fuego
a lo largo de un año y medio, las mujeres solamente
obtuvieron una representación simbólica en la mesa.
Aunque se les reservaron algunos puestos, las partes
en conflicto manipularon el proceso de selección. No
obstante, el acuerdo de paz firmado en agosto de
2015 puso de relieve los esfuerzos dirigidos a tener
en cuenta tanto la participación de las mujeres en los
procesos políticos y de paz como las necesidades
específicas de las mujeres durante y después del
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
El diálogo nacional de Yemen55
La Conferencia para el Diálogo Nacional (CDN) del
Yemen, celebrada en 2013 con una duración de 10
meses, permite extraer varias lecciones importantes.
Una de ellas es que la elevada desigualdad y el rechazo
cultural al empoderamiento de la mujer se puede superar
con un diseño adecuado y una presión sostenida por
parte del movimiento local de mujeres y de los agentes
internacionales.
En 2013, el Índice mundial de disparidad entre los
géneros que elabora el Foro Económico Mundial situaba
al Yemen en la posición más baja del mundo en las
esferas de la educación, la salud y la vida económica
y política. Sin embargo, en respuesta a las demandas
de las mujeres del Yemen y con base en la función que
habían desempeñado durante la revolución, el Asesor
Especial de las Naciones Unidas sobre el Yemen, a
la sazón Jamal Benomar, pudo crear las condiciones
necesarias para que las mujeres pudieran hacer oír su
voz de cara a la solución del conflicto. Con el apoyo de
una serie de entidades de las Naciones Unidas, como
ONU Mujeres y el UNFPA, así como de varias ONG
internacionales como Oxfam, NDI, la Fundación Berghof
y Friedrich Ebert Stiftung, se introdujeron las novedades
que se detallan a continuación:
conflicto, incluidas la justicia transicional, la rendición de
cuentas, la recuperación y la reconciliación, así como su
empoderamiento económico. Pese a todo, la redacción
de los programas seguía presentando deficiencias
desde el punto de vista del género en esferas como
la asistencia humanitaria, la reforma del sector de la
seguridad o la DDR. Además, el texto adoptado no
definía claramente la función de las mujeres o de la
sociedad civil en la supervisión del alto el fuego ni en
la aplicación del acuerdo de paz. Tampoco abordaba
asuntos cruciales como el retorno de las personas
desplazadas internas, los prisioneros y prisioneras de
guerra y los niños y niñas soldado.
• El Comité Preparatorio del Diálogo Nacional contaba
con un 19% de mujeres entre sus miembros. Tras
una importante labor de cabildeo por parte de los
grupos de mujeres y del Asesor Especial, dicho
órgano acordó finalmente reservar una cuota del
30% para mujeres.
• Además de esta cuota para mujeres en todas
las circunscripciones, se asignaron 40 puestos
para la propia delegación de mujeres. El Comité
Preparatorio acordó asimismo aplicar tres cuotas
para los participantes en la CDN: se reservó
un 50% para representantes procedentes del
sur del Yemen, un 20% para jóvenes y un 30%
para mujeres. Estas cuotas se aplicaron a todos
los grupos representados, de manera que, por
ejemplo, el grupo de jóvenes debía incluir un 30%
de mujeres, y el grupo de mujeres debía incluir un
20% de jóvenes. La cuota global que vinculaba el
porcentaje de mujeres y jóvenes a los de los grupos
del sur pudo haber contribuido a evitar discusiones
posteriores.
• La mayoría de las circunscripciones incluían a
mujeres en sus delegaciones, como se requería,
pero los salafistas prefirieron dejar vacíos parte

de los puestos de su delegación en lugar de
incluir mujeres. Un 28% del total de participantes
eran mujeres (161 de 565). Cada circunscripción
seleccionó a sus propios representantes, incluidas
las mujeres, pero tanto el bloque independiente
de mujeres como las personas designadas por el
Presidente fueron seleccionados a través de un
proceso abierto.
• La redacción de las resoluciones de la conferencia
corrió a cargo de una serie de grupos de trabajo
temáticos. Cada grupo de trabajo estaba liderado
por una presidencia, dos vicepresidencias y un
relator o relatora. En cada uno de estos grupos
de trabajo, al menos uno de estos puestos estaba
ocupado por una mujer. Tres de los nueve grupos
de trabajo estuvieron presididos por mujeres. El
comité de consenso, que ayudó a resolver algunas
cuestiones sobre las que los grupos de trabajo no
lograban ponerse de acuerdo, estuvo integrado por
un 25% de mujeres.
• Las resoluciones adoptadas en el grupo de trabajo y
en la conferencia requerían un porcentaje de apoyo
del 90% para su aprobación (que se reducía a un
75% en segunda votación), lo que imposibilitaba
la aprobación de resoluciones si contaban con la
oposición de la mayoría de las mujeres presentes en
la conferencia.
• Se pidió a todos los participantes que efectuaran
una presentación televisada de dos minutos de
duración al inicio de la conferencia. De ese modo se
garantizó que todos los asistentes tuvieran al menos
una oportunidad de ser escuchados. Además, antes
del comienzo del diálogo nacional, USAID patrocinó
una conferencia nacional para mujeres.
• Se contrató un punto focal para la mujer y punto
focal para la juventud en el seno del equipo del
Asesor Especial, así como una consultora56 para
ayudar a los grupos políticos y de la sociedad
civil de mujeres a participar en la transición del
Yemen. Estos grupos realizaron aportaciones
técnicas en cuestiones que afectaban a la equidad
de las mujeres de cara a la constitución final,
incluido el diseño de los sistemas electorales y el
establecimiento de cuotas, la justicia transicional y
53
las disposiciones constitucionales sobre la igualdad
de género.
• La Oficina del Asesor Especial creó un espacio para
la celebración de encuentros —el Foro de Diálogo
sobre la Mujer—que brindó a las representantes de
las mujeres la posibilidad de reunirse entre ellas y
con las ONG locales. Los miembros de este Foro
examinaron los productos elaborados por cada
grupo de trabajo con la ayuda de especialistas
en cuestiones de género, pusieron en común
las modificaciones propuestas con todas las
participantes, consultaron a las ONG y recopilaron
las recomendaciones formuladas por los diferentes
grupos de trabajo. Las reuniones se celebraron
con frecuencia aproximadamente semanal. Los
miembros del Foro también celebraron una serie de
encuentros con las ONG en las provincias. El equipo
de las Naciones Unidas tuvo cuidado de organizar
las reuniones en horarios que facilitaran la asistencia
de las mujeres en el caso de que estas tuvieran
obligaciones domésticas tradicionales, como la
preparación de las comidas o el cuidado de hijas e
hijos.
Durante la CDN se plantearon numerosas cuestiones
relacionadas con la igualdad de género, como la edad
para contraer matrimonio (18 años), el establecimiento
de una cuota del 30% en el Parlamento, el derecho a
la educación, la licencia de maternidad remunerada,
la tipificación como delito de la violencia contra las
mujeres y la trata de personas con fines de explotación
sexual y el derecho al trabajo. Al parecer, las mujeres
que participaron en la CDN experimentaron un
empoderamiento sustancial gracias a la creación de
redes, el desarrollo de nuevas aptitudes políticas y el
aprendizaje del cabildeo, incluida la capacidad para
hablar en público delante de hombres, algo que muchas
de ellas nunca habían hecho antes. La CDN presentó
sus recomendaciones al Comité de Redacción de la
Constitución, en el que las mujeres tenían la misma
representación que en el diálogo nacional. Pese a
que quedaron en suspenso por el deterioro de la
situación en lo referente a la seguridad, el documento
final del diálogo nacional y el proyecto de Constitución
se consideran los cimientos sobre los que el Yemen
construirá su futuro.
54 Capítulo 3. Participación de la mujer
con las normas universales contribuye de manera muy
importante a generar legitimidad.
Diseño de los procesos de segundo
nivel y activismo de las mujeres
"La ausencia de mujeres no responde a una
falta de aptitudes de negociación ni al hecho de
que no puedan realizar contribuciones vitales a
los procesos de paz. En Colombia, los grupos
de mujeres se unieron para crear Mujeres en
pro de la Paz, un movimiento nuevo que ofrece
recomendaciones y propuestas concretas al
incipiente proceso de paz. Las mujeres de Malí
[…] se movilizaron durante meses a lo largo de la
crisis del país, afirmando su derecho a participar
en las iniciativas encaminadas a encontrar una
solución política al conflicto y recordando a todos
los agentes que las mujeres han sufrido de un
modo especial la violencia, sobre todo en la región
septentrional de Malí."
Bineta Diop, fundadora y presidenta de Femmes
Africa Solidarité, durante el debate abierto del
Consejo de Seguridad sobre las mujeres, la paz y la
seguridad, 201257
Al centrarse únicamente en los procesos formales
que tienen lugar a escala nacional, la comunidad
internacional literalmente modela o construye la visión
La estrechez de miras de los
procesos de paz formales,
tanto nacionales como
internacionales, que a veces
se tambalean o se estancan,
impide tener plenamente
en cuenta a los múltiples
agentes que a menudo se
encuentran inmersos en
procesos de segundo nivel,
como la consolidación de
la paz y los acuerdos de
seguridad y alto el fuego en
las comunidades afectadas
por los conflictos.
de lo que se considera pertinente y decisivo en los
procesos de paz, sin reconocer suficientemente que
la inversión en los niveles local y subnacional —lo que
se conoce como "procesos de segundo nivel"—, donde
muchas mujeres realizan ya una labor de mediación para
alcanzar la paz o trabajan para fortalecer la resiliencia de
las comunidades frente a la propagación del conflicto, es
igualmente importante y corre el riesgo de ser ignorada.
Para incrementar la participación de las mujeres en
los procesos de paz es preciso un cambio de visión
sobre lo que se consideran cuestiones "políticas".
Para las Naciones Unidas, esto implica en primer lugar
ampliar el proceso más allá de la élite política y militar,
a menudo masculina, y en segundo lugar ajustar las
concepciones jerárquicas de los procesos de primer y
segundo nivel.
¿Qué elementos influyen para que la participación de
las mujeres sobre el terreno se considere adecuada, o
para que la participación de mujeres en los procesos
de paz sea considerada significativa? Aunque existen
numerosos ejemplos de funciones desempeñadas
por mujeres en procesos de paz a lo largo de los dos
últimos decenios, por lo general no representan formas
de participación que garanticen un nivel mínimo de
inclusión de la mujer. En muchos de ellos las mujeres
tuvieron que enfrentarse a enormes obstáculos a
su participación. No se les abrieron las puertas ni
disfrutaron de modalidades de participación que les
garantizaran unos mínimos niveles de inclusión. Como
se ha expuesto anteriormente con detalle, no son
pocas las historias de mujeres excepcionales que han
conseguido marcar la diferencia gracias a su gran
valentía y a su tenacidad.
La estrechez de miras de los procesos de paz formales,
tanto nacionales como internacionales, que a veces
se tambalean o se estancan, impide tener plenamente
en cuenta a los múltiples agentes que a menudo se
encuentran inmersos en procesos de segundo nivel,
como la consolidación de la paz y los acuerdos de
seguridad y alto el fuego en las comunidades afectadas
por los conflictos.
Las iniciativas de mediación a escala subnacional y
local, en las que las mujeres suelen desempeñar un
papel muy destacado, reciben un reconocimiento y un
apoyo por completo inadecuados. En Siria, las mujeres
negocian el cese de las hostilidades y el acceso
humanitario en el plano local, pero hasta fechas muy
recientes han estado en gran medida marginadas
de los intentos formales dirigidos a hacer frente a la
crisis en su país pese a participar en la promoción al
más alto nivel político, tanto con el mediador entre las
Naciones Unidas y la Liga Árabe como ante el Consejo

de Seguridad de las Naciones Unidas. En Sudán del
Sur, las mujeres continúan movilizándose en favor de
la paz y promoviendo el diálogo entre las facciones en
conflicto, así como para tratar de suavizar las tensiones
con el Sudán, pese al elevado costo personal que dicha
movilización conlleva para ellas58 y a que su capacidad
para ejercer una influencia significativa en el proceso de
paz sigue siendo muy reducida.
En Colombia, como en Sudán del Sur, se ha demostrado
que la participación y el liderazgo de las mujeres en
los procesos de paz comunitarios son esenciales para
respaldar los procesos de primer nivel. La extensión
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Mujeres por la paz y el diálogo en Burundi59
Los recientes conflictos políticos y electorales
producidos en Burundi han dado lugar a confrontaciones
entre las fuerzas de seguridad y los manifestantes, y, en
ocasiones, al encarcelamiento de estos y de personal
civil, a desplazamientos significativos de población y al
incremento de la tensión y los conflictos por todo el país.
Junto a ello, la falta de información fiable alimenta las
tensiones.
Las mujeres de Burundi han desempeñado
históricamente un importante papel como agentes de
paz, gracias a su capacidad para iniciar los procesos
de mediación y reconciliación, para hacer que las partes
en conflicto se reúnan y para reanudar un diálogo
pacífico entre los diversos agentes. Bajo los auspicios
de las Naciones Unidas, en estrecha colaboración con
el Ministerio del Interior y con las organizaciones de
la sociedad civil, se creó una nueva red nacional de
mediadoras que ha demostrado una gran eficacia a la
hora de prevenir la violencia en el ámbito local, disipar
los falsos rumores y mitigar los efectos que ejercen las
constantes crisis políticas en la población. A través de su
colaboración con las autoridades provinciales y locales,
esta red de mediadoras ha compartido información
pertinente (incluidas alertas tempranas) y ha alentado
55
de la arena política requiere, por tanto, ampliar el
concepto de "proceso de paz" para incluir las iniciativas
comunitarias y de segundo nivel. En este contexto, es
importante tener presente que, en su trabajo político, las
Naciones Unidas deben garantizar que su compromiso
con la participación de las mujeres sea representativo
de la diversidad de las mujeres en el país de que se
trate; y que es necesario tener debidamente en cuenta
los factores políticos y sociales que tienen el potencial
de dificultar o facilitar la inclusión de las mujeres en los
procesos de paz, como el apoyo de la población y de
las élites o el poder de los agentes regionales.
a la organización de consultas locales para debatir
sobre la paz e identificar estrategias para fomentar la
seguridad en las comunidades.
Esta red de mediadoras, que actúa en grupos de cuatro
en los 129 municipios del país, fue capaz de gestionar
más de 3.000 conflictos locales entre enero y mayo
de 2015; la mayoría de ellos era de naturaleza política
y electoral. Las mediadoras iniciaron un diálogo entre
las autoridades, las fuerzas de seguridad, los partidos
políticos, los manifestantes, las organizaciones de la
sociedad civil y la ciudadanía. Su labor limitó los efectos
negativos de las manifestaciones, al concienciar a los
manifestantes sobre el respeto del patrimonio personal
y la importancia de la conducta no violenta. También
trabajaron para lograr la liberación de manifestantes y
de miembros de los partidos de la oposición. Asimismo,
las mediadoras protegieron a familias acusadas de huir;
trataron de promover la tolerancia mediante la puesta en
marcha de un diálogo entre las partes en conflicto y la
prestación de asesoramiento sobre gestión constructiva
de conflictos políticos y electorales; fomentaron
el diálogo y el entendimiento entre los grupos y
comunidades divididos; y combatieron los rumores y los
temores exagerados con información verificable.
56 Capítulo 3. Participación de la mujer
Transmitir las voces de las mujeres: el papel de los
agentes externos
Las mujeres vienen recurriendo a diversos métodos
para participar en las conversaciones de paz: a través
de la representación directa en la mesa de negociación,
en calidad de observadoras, participando en consultas
oficiales o semioficiales, en las comisiones creadas para
gestionar el proceso o la aplicación de los acuerdos,
en talleres específicos, participando en la toma de
decisiones públicas (por ejemplo, en las elecciones y
referendos) y mediante acciones masivas60. Existe una
serie de detalles relevantes, como los procedimientos de
selección de participantes o el mecanismo a disposición
de los agentes externos o de la sociedad civil para
hacer llegar sus ideas a las partes negociadoras, que
pueden influir de un modo significativo en la naturaleza y
el impacto de la participación de las mujeres. Como se
ha mencionado anteriormente, el papel de los agentes
externos, como los mediadores y mediadoras y los
enviados y enviadas, puede revestir una importancia
especial en este sentido.
Las investigaciones disponibles han puesto de manifiesto
que las estrategias más eficaces a la hora de "transferir"
los resultados de las consultas para mujeres o las
prioridades acordadas por sus organizaciones consiste
en combinar las tácticas de "presión interna" (mediante
la presentación directa de documentos de posición a
las partes negociadoras o la celebración de reuniones
con los mediadores y las mediadoras, los agentes de
negociación o las personas que prestan asesoramiento
técnico, por ejemplo) con tácticas de presión externa,
como la publicación de informes, el cabildeo ante
agentes internacionales y la difusión a través de los
medios de comunicación61.
Una estrategia de "transferencia" utilizada por las redes
y coaliciones de mujeres con notable éxito consiste en
la elaboración de un documento común en el que se
exprese una posición unificada de diversos grupos de
mujeres, que a continuación puede entregarse a los
equipos de mediación y de negociación. En Kenya,
Machel ayudó a los grupos de mujeres a negociar sus
diferencias y llegar a elaborar un memorando conjunto
para presentarlo a la comisión de la Unión Africana.
Finalmente, el acuerdo reflejaría la mayor parte de sus
reivindicaciones62. En Sudáfrica, la Coalición Nacional
de Mujeres, tras una intensa labor de investigación y
amplios debates, elaboró la "Carta de las mujeres en
pro de la igualdad efectiva", que influyó de manera
significativa en el contenido de la Constitución, la ley y
las políticas del país63. Esto demuestra de nuevo que
algunos factores son más importantes que la fortaleza
del movimiento de mujeres en un país determinado, y
por qué es importante que la comunidad internacional
les brinde un apoyo sostenido a largo plazo.
En las consultas organizadas en el marco de este
Estudio, los socios y socias plantearon la cuestión de
la capacitación para las mujeres de la sociedad civil,
por ejemplo en materia de creación de coaliciones,
comunicación estratégica, identificación de partes
interesadas, establecimiento de alianzas y mediación.
Aunque las pruebas existentes apuntan a una
mayor repercusión e influencia como resultado de
la preparación de los grupos de mujeres, existía
una percepción general de que las mujeres no
necesariamente carecen de aptitudes; y que la
solución frecuentemente repetida del fomento de
la capacidad como vía para la inclusión representa
a menudo simplemente una forma de excluir a las
mujeres por una hipotética falta de capacidad y de
aptitudes64. Este ha sido un argumento muy habitual
y conveniente para ignorar las voces de las mujeres.
Quienes necesitan capacitación y concienciación,
más bien, son quienes controlan el acceso (que son
principalmente hombres), sobre todo en lo que se refiere
a la importancia de la participación de las mujeres65.
Uno de los efectos que más
se repitió de la participación
de las mujeres en los
procesos de paz era la
presión que ejercían estas
para iniciar, reanudar o
concluir las negociaciones
cuando estas habían
perdido impulso o cuando
las conversaciones habían
fracasado.
La voluntad y las aptitudes políticas son cruciales para
integrar y amplificar las voces de las mujeres en el
diálogo político. Las partes en los acuerdos políticos
y sus partidarios aplican la voluntad política a la hora
de involucrar proactivamente a las líderes y a las
organizaciones de mujeres en el diálogo para resolver
un conflicto, sobre todo cuando esto se percibe como
algo ajeno a la práctica política local. Por su parte, los
mediadores y mediadoras y los agentes políticos ejercen
constantemente sus aptitudes políticas para crear el
espacio necesario para el compromiso y la reconciliación.
Esto puede implicar el establecimiento de coaliciones y el

Las investigaciones
demuestran cada vez más
que la repercusión sobre la
eficacia del proceso es el
resultado de la aportación
por parte de las mujeres
de una cualidad particular:
la generación de consenso
en el debate público, no
necesariamente sobre los
temas tratados, sino sobre
la necesidad de llevar a
término las negociaciones
y aplicar los acuerdos
alcanzados.
apoyo a la aparición de nuevas fuerzas políticas inclusivas
y democráticas. A menudo los grupos de mujeres se ven
marginados políticamente por los agentes políticos locales
dominantes y resultan invisibles para los agentes externos,
por lo que las aptitudes necesarias para conferirles una
mayor importancia en el ámbito político son considerables
y, por desgracia, muy poco frecuentes.
Si no se esfuerzan por involucrar a los grupos
de mujeres, los agentes externos pueden estar
reproduciendo la misoginia nacional. En ocasiones esto
se debe simplemente a la mera inacción, y otras veces
a un exagerado respeto por lo que se percibe como
hábitos locales. Sin embargo, no se aplica este mismo
respeto por las normas sociales cuando se trata de
la participación de otros grupos considerados vitales
para el éxito del diálogo político, como las personas
influyentes en el exilio, los líderes empresariales, los
representantes de las comunidades de refugiados
y refugiadas o los de regiones, religiones o razas
marginadas. Es posible que estos grupos de interés no
sean bien acogidos por los intereses políticos nacionales
dominantes, pero los agentes externos suelen ser
conscientes de que su participación es fundamental y
utilizan sus aptitudes para garantizar su participación.
En los raros casos en que los mediadores y mediadoras
han tratado de asegurar la participación de las mujeres,
sus acciones han tenido el valioso efecto de señalar
a los interlocutores locales que la participación de las
mujeres se considera esencial, y ello ha incidido en un
57
aumento del peso político percibido y de la influencia
real de las mujeres involucradas.
Las mujeres que se dedican a labores de promoción
se enfrentan a menudo a un dilema cuando tratan
de participar en conversaciones de paz. Por un lado,
en ausencia de una política firme que especifique el
período en el que los agentes externos que actúan
como mediadores y mediadoras en un conflicto
deberían reunirse con las líderes, los tipos de
organizaciones de mujeres a los que deberían dirigirse,
la frecuencia de dichas reuniones e incluso los
temas que debieran tratarse en ellas, los encuentros
sencillamente nunca llegan a producirse. Por otro, existe
una resistencia considerable a que los mediadores y
mediadoras o enviados y enviadas tengan las manos
atadas con requisitos o limitaciones específicos acerca
de las concesiones que pueden realizar a las partes
negociadoras a cambio de la promesa de participar en
las conversaciones o de alcanzar acuerdos clave.
Por este motivo, las medidas prácticas dirigidas
a incrementar la participación de mujeres en las
conversaciones de paz o a amplificar su voz nunca
han adoptado la forma de requisitos estrictos. En
consecuencia, las recomendaciones formuladas en el
pasado instaban a los mediadores y mediadoras a hacer
"todo lo que estuviera en su mano, en la medida de lo
posible" para fomentar la participación de las mujeres en
el diálogo político. En esencia, tales recomendaciones
exhortan a los mediadores y mediadoras a realizar
esfuerzos de buena fe para lograr ese objetivo, pero sin
adoptar ningún tipo de sistema de rendición de cuentas
para supervisar si realmente hacían los esfuerzos
necesarios ni si estos eran suficientes. Por lo general,
otros requisitos más estrictos o más específicos —como
el establecimiento de un cronograma para que los
mediadores y mediadoras celebren consultas con las
representantes de las organizaciones de mujeres, la
exigencia de que dichas consultas se produzcan con
una frecuencia determinada o de que los mediadores
y mediadoras presten asistencia en las negociaciones
entre los grupos de mujeres y otros agentes políticos
para asegurar que estas ejerzan posiciones influyentes
en los procesos políticos— son rechazados por constituir
instrumentos excesivamente rigurosos.
Si bien estos instrumentos pueden resultar inapropiados
en un contexto o proceso determinado, provocar un
retroceso de las negociaciones u ofrecer mejores
resultados en una fase posterior del proceso, en
ausencia de medidas de buena fe como las descritas
por parte de los mediadores y las mediadoras y de los
enviados y las enviadas tras 15 años de ruegos de que
se consulte a las mujeres, ha llegado el momento de
proponer medidas específicas que sean susceptibles de
supervisión y rendición de cuentas.
58 Capítulo 3. Participación de la mujer
Recomendaciones
Impulsar el progreso más allá de 2015: Propuestas de actuación
Las Naciones Unidas deberían:
✓ Incluir en el mandato de todos los mediadores y
las mediadoras, de los enviados y las enviadas,
de todos y todas los Representantes Especiales
del Secretario General y de todos y todas los
Representantes Especiales Adjuntos del Secretario
General la responsabilidad específica de fomentar
la participación de las mujeres en los procesos
de adopción de decisiones a nivel nacional, y en
particular en todos los aspectos de la solución de
conflictos, la participación en el poder, el diálogo
nacional y la reconciliación.
✓ Garantizar que los mediadores y las mediadoras y
los enviados y enviadas especiales designados por
las Naciones Unidas informen sobre sus consultas
y su labor de difusión a grupos de mujeres, en
consonancia con lo dispuesto en la resolución 2122
(2013) del Consejo de Seguridad.
Los Estados Miembros, las Naciones Unidas y la
comunidad internacional deberían:
✓ Cerciorarse de que todos los agentes, mediadores y
mediadoras, Grupos de Amigos y partes en conflicto
garanticen una participación significativa y en pie
de igualdad de las mujeres en las conversaciones,
y de que se eliminen por completo las barreras que
impiden su participación, sean de naturaleza legal o
práctica.
✓ Desistir de utilizar la condición de observadoras
como sustitutiva de una participación real y efectiva.
Las mujeres no deberían permanecer observando
al margen, sino participar plenamente en las
negociaciones y en la adopción de decisiones sobre
el futuro de sus países.
✓ Invertir en el desarrollo de herramientas que analicen
la repercusión de los diversos resultados de las
conversaciones de paz desde el punto de vista
del género, ya se trate de disposiciones relativas
al federalismo, la elaboración de constituciones, la
justicia transicional, la participación en el poder o el
alto el fuego.
✓ Comprometerse a ejercer un papel de mediación
entre las organizaciones de mujeres y los líderes
políticos nacionales dominantes, con el fin
de alentar a los agentes políticos nacionales
(incluidos los líderes de las partes en conflicto)
a que incluyan mujeres en sus delegaciones y
aborden en las negociaciones los temas que las
preocupan. Los Estados Miembros que participen
en grupos de contacto y que apoyen procesos
de paz específicos podrían ofrecer a las partes
negociadoras incentivos a la participación de la
mujer: capacitación, apoyo logístico o inclusión de
puestos para delegadas adicionales, por ejemplo.
✓ Comprometerse a incluir temas relacionados con
la participación de la mujer en los programas de
sus reuniones con Grupos de Amigos y con otros
facilitadores y facilitadoras del diálogo nacional,
incluso en las reuniones de organización que se
celebren entre representantes de las organizaciones
nacionales de mujeres y los Estados Miembros que
integran dichos Grupos de Amigos.
✓ Para cada proceso, diseñar y financiar una
estrategia de apoyo a largo plazo para fomentar la
capacidad de las redes de mujeres para participar
en el diálogo político, fortalecer la concienciación
de los mediadores y las mediadoras, los
facilitadores y facilitadoras y las partes en conflicto
en materia de género, abordar los problemas
prácticos que puedan limitar la participación de
las mujeres —desde pequeños detalles, como los
procedimientos utilizados para la distribución del
programa y los materiales de las reuniones, hasta
otros mayores como el uso de las lenguas locales
y la protección de las activistas frente a posibles
represalias—.
✓ Promover y respaldar la adopción de criterios
de selección inclusivos y transparentes para la
participación de las mujeres en las negociaciones o
en las etapas posteriores del proceso, garantizando,
por ejemplo, la participación de mujeres en los
comités de dirección de las conversaciones de
paz, en los diálogos nacionales y en los foros
consultivos; y creando mecanismos formales para
trasladar las reivindicaciones de las mujeres a la
mesa de negociación.
✓ Apoyar la participación e implicación de las mujeres
no solo en las conversaciones de paz, sino también

en la diplomacia preventiva y en el seguimiento
y aplicación de los acuerdos. Esta participación
debería extenderse a las fases preparatorias y
de ejecución de los procesos de paz y de las
transiciones políticas, en lugar de limitarse a una
determinada ronda de negociaciones o de diálogo
nacional.
Los Estados Miembros deberían:
✓ Incrementar el número de mujeres que trabajan en
su servicio exterior y en sus centros de seguridad
nacional, y adoptar medidas para garantizar que las
mujeres diplomáticas asuman responsabilidades de
liderazgo en la solución de los conflictos.
Los mediadores y las mediadoras y los enviados y
las enviadas especiales deberían:
✓ Asumir la responsabilidad específica de asesorar
a todas las partes implicadas en el diálogo, las
conversaciones de paz o la reforma constitucional
acerca del valor de las medidas especiales de
carácter temporal encaminadas a elevar el número
de mujeres que integran las delegaciones de las
partes negociadoras. Al mismo tiempo, la oficina del
mediador o la mediadora o del enviado o la enviada
debe asesorar a las organizaciones nacionales de
mujeres sobre las diferentes medidas especiales de
carácter temporal disponibles y su eficacia en otros
contextos.
✓ Comprometerse a reunirse con representantes de las
organizaciones de mujeres en los 30 días siguientes
al inicio de cualquier misión, y posteriormente
continuar celebrando con ellas reuniones periódicas
(como mínimo cuatro por año), programadas y
documentadas en las correspondientes actas. Estas
reuniones no deberían utilizarse únicamente para
escuchar los puntos de vista de las mujeres sobre
la solución de los conflictos, sino también para
proporcionar a los grupos de mujeres información
acerca de las oportunidades disponibles para
participar en próximos diálogos, conferencias de
donantes y procesos de paz, tanto formales como
informales.
✓ Comprometerse a plantear, de forma rutinaria,
59
cuestiones específicas de género para su
inclusión en los acuerdos de alto el fuego y las
conversaciones de paz, como la prevención de
la violencia sexual, la justicia para los delitos
de género, las medidas especiales de carácter
temporal para promover la participación de las
mujeres en la esfera política, el establecimiento de
cuotas de género específicas en las comisiones de
dirección post-conflicto para aplicar los acuerdos
de paz y la incorporación de disposiciones
específicas de género en los acuerdos relativos
a la recuperación administrativa y económica
(incluidos los derechos de propiedad y de acceso
a la tierra de las mujeres). A modo de ejemplo,
la participación en el poder militar no debería
centrarse exclusivamente en la fusión de la
estructura armada con la de mando, sino también
en implantar mecanismos para la protección
de los derechos, la rendición de cuentas civil y
democrática y la representación de las mujeres
en todo este ámbito. La participación en el poder
territorial debería incluir la protección de los
derechos de las mujeres y su participación en el
nivel subnacional, prestando atención a la relación
entre los derechos de las mujeres y las leyes y
costumbres tradicionales locales.
✓ Comprometerse a incluir un asesor o asesora de
género en el equipo de mediación, y a incorporar
mujeres expertas en análisis político y en otras
esferas que se traten en el equipo.
✓ Reconocer que la participación de las mujeres no
significa que estas solamente sean responsables de
asuntos que afectan a las mujeres, sino que debe
permitirse que participen y tengan capacidad de
adopción de decisiones en todos los temas incluidos
en el proceso de paz.
✓ Comprometerse a garantizar que las personas
con especialización técnica que formen parte de
los equipos de mediación reciban capacitación
en los aspectos de su área de competencia
técnica relacionados con el género, y que estos
especialistas dispongan de los conocimientos
técnicos pertinentes acerca del impacto de la
participación de las mujeres y las aptitudes
necesarias para respaldar una inclusión real.
60 Capítulo 3. Participación de la mujer
Referencias
1. Marie O’Reilly, Andrea Ó Súilleabháin y Thania Paffenholz,
"Reimagining Peacemaking: Women’s Roles in Peace
Processes" (International Peace Institute, junio de 2015), 1.
2. Pablo Castillo Díaz y Simon Tordjman, "Participación de
las mujeres en las negociaciones de paz: relaciones entre
presencia e influencia", en Manual de consulta de ONU
Mujeres sobre las mujeres, la paz y la seguridad (ONU
Mujeres, 2012).
3. Suzanne Kianpour, "Iran Negotiations: The Women Who
Made the Iran Nuclear Deal Happen", BBC News, 6 de
agosto de 2015, http://www.bbc.com/news/world-us-
canada-33728879.
4. O’Reilly, Ó Súilleabháin y Paffenholz, "Reimagining
Peacemaking: Women’s Roles in Peace Processes".
5. Ibid., 4.
6. Comentarios realizados por Sanam Anderlini, Directora
Ejecutiva de la International Civil Society Action Network
(ICAN) durante el simposio "Negotiating a Better Peace:
Women and Civil Society at the Table" ("Negociando
una paz mejor: Las mujeres y la sociedad civil en la
mesa"), organizado por ONU Mujeres, ICAN, Global
Network of Women Peacebuilders (GNWP) y el Instituto
Estadounidense de Paz, junio de 2014.
7. Durante algunos años, la comunidad internacional ha
señalado la necesidad de que las transiciones sean
"suficientemente inclusivas" para prosperar (véase, en
particular el "Informe sobre el Desarrollo Mundial 2011:
Conflicto, seguridad y desarrollo" (Banco Mundial,
2011)). Pese a que la norma de la inclusión parece
estar consolidada y convenientemente priorizada por
parte de los mediadores y las mediadoras, no está tan
claro a quién incluir. En la práctica no se ha considerado
necesario incluir a las mujeres, puesto que no están vistas
como potenciales saboteadoras. Véase Sara Hellmüller,
Julia Palmiano Federer y Mathias Zeller, "The Role of
Norms in International Peace Mediation" (Centro de
Recursos de Noruega para la Consolidación de la Paz,
NOREF, 2015).
8. Esta sección se apoya en una serie de investigaciones
encargadas a instituciones académicas, analistas
políticos y profesionales para el Estudio Mundial, entre
las que cabe citar las siguientes: Thania Paffenholz et al.,
"Making Women Count: Assessing Women’s Inclusion
and Influence on the Quality and Sustainability of Peace
Negotiations and Implementation" (Instituto Universitario
de Ginebra, Centro sobre Conflictos, Desarrollo y
Consolidación de la paz, 13 de abril de 2015); Christine
Bell, "Text and Context: Evaluating Peace Agreements
for Their ‘Gender Perspective’" (Universidad de
Edimburgo, Academia Mundial de Justicia, ONU Mujeres,
marzo de 2015); Christine Bell, "Unsettling Bargains?
Power-Sharing and the Inclusion of Women in Peace
Negotiations" (Universidad de Edimburgo, Programa de
Investigación sobre Acuerdos Políticos, marzo de 2015);
Virginia Bouvier, "Gender and the Role of Women in
Colombia’s Peace Process" (ONU Mujeres, 27 de abril
de 2015); Christine Bell y Vanessa Utley, "Chronology
of Mindanao Peace Agreements", 2015; Christine Bell
y Helia Farahnoosh, "Chronology of the Peace Process
and Peace Agreements between the Philippines and
the National Democratic Front", 2015; Christine Bell,
Sissela Matzner y Catherine O’Rourke, "A Chronology of
Colombian Peace Processes and Peace Agreements",
2015; e Irene M. Santiago, "The Participation of Women
in the Mindanao Peace Process", junio de 2015. También
se ha basado en un creciente corpus de investigación
sobre el impacto de la participación de la mujer: O’Reilly,
Ó Súilleabháin y Paffenholz, "Reimagining Peacemaking:
Women’s Roles in Peace Processes"; Laurel Anne Stone,
"Women Transforming Conflict: A Quantitative Analysis of
Female Peacemaking", disponible en SSRN, n.º 2485242,
2014, http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_
id=2485242.
9. Paffenholz et al., "Making Women Count: Assessing
Women’s Inclusion and Influence on the Quality and
Sustainability of Peace Negotiations and Implementation".
Los cruces estadísticos muestran el grado de influencia de
las mujeres en la negociación, la aplicación y el resultado
de los casos. Se analizaron en profundidad 40 estudios
monográficos sobre negociación, incluida la aplicación
de los acuerdos alcanzados, en el período 1999-2013.
El concepto de participación/inclusión se definió como el
hecho de tomar parte en alguna modalidad de inclusión,
tanto en funciones oficiales como oficiosas. Los casos
analizados incluyeron negociaciones de paz, procesos
para la elaboración de constituciones y negociaciones de
transición política. La sostenibilidad de los acuerdos se
refiere al grado en que se abordan las disposiciones en la
fase posterior al acuerdo y a la reducción de la violencia
relacionada con los conflictos al cabo de 1 año y de 5
años tras la firma de los acuerdos. Valores agregados
en el nivel de los casos, lo que puede distorsionar la
influencia (o la falta de influencia) de las mujeres en
determinadas modalidades de inclusión.
10. Paffenholz et al., "Making Women Count: Assessing
Women’s Inclusion and Influence on the Quality and
Sustainability of Peace Negotiations and Implementation",
40-43; O’Reilly, Ó Súilleabháin y Paffenholz, "Reimagining
Peacemaking: Women’s Roles in Peace Processes", 17.
11. Paffenholz et al., "Making Women Count: Assessing
Women’s Inclusion and Influence on the Quality and
Sustainability of Peace Negotiations and Implementation",
40-43; O’Reilly, Ó Súilleabháin y Paffenholz, "Reimagining
Peacemaking: Women’s Roles in Peace Processes", 11.
12. Laurel Stone, "Quantitative Analysis of Women’s
Participation in Peace Processes", anexo II, en
"Reimagining Peacemaking: Women’s Roles in Peace
Processes".
13. Ibid.

14. Stone, "Quantitative Analysis of Women’s Participation
in Peace Processes", anexo II, en "Reimagining
Peacemaking: Women’s Roles in Peace Processes".
15. Desirée Nilsson, "Anchoring the Peace: Civil Society
Actors in Peace Accords and Durable Peace", International
Interactions 38, no. 2 (abril de 2012): 258. Véase también
Thania Paffenholz, Darren Kew y Anthony Wanis-St. John,
"Civil Society and Peace Negotiations: Why, Whether
and How They Could Be Involved", Conferencia de la
Asociación de Estudios Internacionales, marzo de 2006.
16. Paffenholz et al., "Making Women Count: Assessing Women’s
Inclusion and Influence on the Quality and Sustainability of
Peace Negotiations and Implementation", 21.
17. Paffenholz et al., "Making Women Count: Assessing
Women’s Inclusion and Influence on the Quality and
Sustainability of Peace Negotiations and Implementation".
18. Para consultar un análisis más detallado, véase Michelle
Bachelet, "Empowering Women to Meet New Challenges,
from National Development to Conflict Prevention and
Post-Conflict Recovery", ONU Mujeres, 17 mayo de 2011,
http://www.unwomen.org/en/news/stories/2011/5/
empowering-women-to-meet-new-challenges-fromnational-
development-to-conflict-prevention-and-post-c.
19. Santiago, "The Participation of Women in the Mindanao
Peace Process".
20. Bell, "Text and Context: Evaluating Peace Agreements for
Their ‘Gender Perspective’"15.
21. "Informe del Secretario General sobre las mujeres y la
paz y la seguridad", documento de las Naciones Unidas
con signatura S/2015/716 (Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas, 9 de octubre de 2015), párr. 14.
El DAP realiza desde 2011 un seguimiento del indicador
"porcentaje de los acuerdos de paz que contienen
disposiciones concretas para mejorar la seguridad y
la condición de las mujeres y niñas". Véase "Taking
Stock, Looking Forward: Implementation of UN Security
Council Resolution 1325 (2000) on Women, Peace and
Security in the Conflict Prevention and Resolution Work
of the UN Department of Political Affairs (2010-2014)"
(Departamento de Asuntos Políticos de las Naciones
Unidas, marzo de 2015).
22. "Informe del Secretario General sobre las mujeres y la
paz y la seguridad", documento de las Naciones Unidas
con signatura S/2015/716 (Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, 9 de octubre de 2015), párr. 14.
23. Bell, "Text and Context: Evaluating Peace Agreements
for Their ‘Gender Perspective’". En cambio, cuando las
Naciones Unidas no participan en las negociaciones, este
porcentaje se reduce al 25%.
24. "Taking Stock, Looking Forward: Implementation of UN
Security Council Resolution 1325 (2000) on Women,
Peace and Security in the Conflict Prevention and
Resolution Work of the UN Department of Political Affairs
(2010-2014)", 14.
61
25. Bell, "Text and Context: Evaluating Peace Agreements
for Their ‘Gender Perspective’", 15 y apéndice I. Estas
cifras incluyen cualquier referencia al "género", a las
"mujeres" o a un determinado tipo de mujer, como una
viuda, una niña, niñas huérfanas, madres o esposas; a
una organización de mujeres (aunque sea únicamente
en calidad de firmante del acuerdo); a una convención
de mujeres; o a la propia resolución 1325; a la violencia
de género o sexual, o a determinados tipos de delitos
de violencia sexual, como la violación; así como a la
igualdad de género o entre los sexos (pero no referencias
generales a la igualdad cuando no se haga mención
específica a estos términos).
26. Bell, "Text and Context: Evaluating Peace Agreements for
Their ‘Gender Perspective’". Un 79% de los acuerdos en
los que se mencionan cuotas para las mujeres se firmaron
con posterioridad a la adopción de la resolución 1325. De
manera similar, un 83% de las disposiciones específicas
relacionadas con la violencia contra las mujeres y las
niñas aparecen en acuerdos firmados tras la adopción de
dicha resolución.
27. "Informe del Secretario General sobre las mujeres y la
paz y la seguridad", documento de las Naciones Unidas
con signatura S/2014/693 (Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, 23 de septiembre de 2014), recuadro 9.
28. Christine Bell, "Unsettling Bargains? Power-Sharing and the
Inclusion of Women in Peace Negotiations" (Universidad
de Edimburgo, Programa de Investigación sobre Acuerdos
Políticos, marzo de 2015), 23.
29. O’Reilly, Ó Súilleabháin y Paffenholz, "Reimagining
Peacemaking: Women’s Roles in Peace Processes", 11.
30. ONU Mujeres calcula estos datos anualmente para el
informe del Secretario General sobre las mujeres y la paz y
la seguridad. Véase el "Informe del Secretario General sobre
las mujeres y la paz y la seguridad (2015)", párr. 19.
31. Ibid., párr. 20.
32. "Taking Stock, Looking Forward: Implementation of UN
Security Council Resolution 1325 (2000) on Women,
Peace and Security in the Conflict Prevention and
Resolution Work of the UN Department of Political Affairs
(2010-2014)".
33. Castillo Díaz and Tordjman, "Participación de las mujeres
en las negociaciones de paz: relaciones entre presencia e
influencia".
34. Vicenç Fisas, "Anuario 2008 de Procesos de Paz"
(Barcelona: Escola de Cultura de Pau, 2008), 20–22.
35. ONU Mujeres calcula estos datos anualmente para el
informe del Secretario General sobre las mujeres y la paz
y la seguridad. Véase el "Informe del Secretario General
sobre las mujeres y la paz y la seguridad (2015)", 12–13.
36. Paffenholz et al., "Making Women Count: Assessing
Women’s Inclusion and Influence on the Quality and
Sustainability of Peace Negotiations and Implementation",
28-29.
62 Capítulo 3. Participación de la mujer
37. Paffenholz et al., "Making Women Count: Assessing
Women’s Inclusion and Influence on the Quality and
Sustainability of Peace Negotiations and Implementation".
38. Puede consultarse una exposición más amplia sobre la
participación de las mujeres en el proceso de paz de
Colombia en Bouvier, "Gender and the Role of Women in
Colombia’s Peace Process".
39. "NGO Working Group on Women, Peace and Security
to the Security Council Debate on Women, Peace and
Security" (Peacewomen, 29 de octubre de 2008),
http://www.peacewomen.org/sites/default/files/ngowg_
wps_08_0.pdf.
40. O’Reilly, Ó Súilleabháin y Paffenholz, "Reimagining
Peacemaking: Women’s Roles in Peace Processes", 9.
41. Hay algunas excepciones, como el proceso de paz de
Burundi (1999-2003), el caso del Gobierno de Filipinas en
las negociaciones que tuvieron lugar en 2001 y a partir
de 2004, el Frente Democrático Nacional de Filipinas
en 2011, los comités de reconciliación del proceso de
paz de Somalia (2001) o el Movimiento de Liberación
de Aceh (GAM) en Indonesia (2005). Además, en las
negociaciones de paz entre Papua Nueva Guinea y
Bougainville (1997-2005), las mujeres fueron uno de
los tres grupos principales presentes en la mesa, y
también se encontraron entre los firmantes del acuerdo
de paz de 2001. Las mujeres de Papua Nueva Guinea
desempeñaban tradicionalmente una función muy
importante en la solución de controversias. Véase O’Reilly,
Ó Súilleabháin y Paffenholz, "Reimagining Peacemaking:
Women’s Roles in Peace Processes"; Paffenholz et al.,
"Making Women Count: Assessing Women’s Inclusion
and Influence on the Quality and Sustainability of Peace
Negotiations and Implementation".
42. Ibid., p. 20-21. El Gobierno mantiene una comisión de
negociación integrada por cinco miembros, que incluye
dos mujeres con fuertes conexiones con grupos de
promoción de la paz y con organizaciones de la sociedad
civil de Filipinas.
43. Ibid., 29.
44. Paffenholz et al., "Making Women Count: Assessing Women’s
Inclusion and Influence on the Quality and Sustainability of
Peace Negotiations and Implementation", 29.
45. Investigación llevada a cabo a través de un estudio
independiente por Kristi Samuels, encargada por ONU
Mujeres en 2015, sobre diálogos nacionales y transiciones
políticas participativas.
46. Laurel Stone,
"Quantitative Analysis of Women’s Participation in Peace
Processes", anexo II, en "Reimagining Peacemaking:
Women’s Roles in Peace Processes".
47. Paffenholz et al., "Making Women Count: Assessing Women’s
Inclusion and Influence on the Quality and Sustainability of
Peace Negotiations and Implementation", 20.
48. Aportación de Luz Méndez, miembro del Grupo Consultivo
de Alto Nivel para el Estudio Mundial.
49. Paffenholz et al., "Making Women Count: Assessing Women’s
Inclusion and Influence on the Quality and Sustainability of
Peace Negotiations and Implementation", 32.
50. En reconocimiento de la necesidad de disponer de
herramientas que presten asistencia sobre los aspectos
prácticos relacionados con "cómo" establecer procesos
inclusivos para la sociedad civil y, al mismo tiempo, sean
sensibles al género, una organización de la sociedad
civil, ICAN, desarrolló la "Herramienta para una paz
mejor", una herramienta de código abierto que sirve para
explorar cómo garantizar la inclusión en todas las fases
del proceso de paz o la mediación. Véase la "Iniciativa
por una paz mejor" de la ICAN, consultada el 10 de
septiembre de 2015, http://www.icanpeacework.org/better-
peace-initiative/. El seminario de alto nivel del DAP sobre
género y procesos de mediación inclusivos, respaldado
por la UE, Noruega, Finlandia y en colaboración con la
Iniciativa de Gestión de Crisis y el Instituto Internacional
de Oslo para la Investigación de la Paz (PRIO), se ha
celebrado en ocho ocasiones, llegando a reunir a 168
enviados y enviadas, mediadores y mediadoras y altos
funcionarios de ambos sexos. En el seminario se abordan
las aptitudes y estrategias necesarias para mejorar el
carácter inclusivo del diseño de los procesos, así como
las opciones existentes para incorporar disposiciones
relativas al género en los acuerdos, incluido lenguaje
específico para las áreas temáticas clave.
51. Mary Robinson, primera mujer designada como
mediadora principal por las Naciones Unidas, puso
en marcha la Plataforma de Mujeres de los Grandes
Lagos en pro del Marco para la Paz, la Seguridad y la
Cooperación con el fin de garantizar que las mujeres de
aquella región participaran en la aplicación del acuerdo.
En enero de 2015, 36 grupos de mujeres habían recibido
subvenciones a través de estas plataformas, y estaba
previsto seleccionar grupos beneficiarios adicionales a lo
largo de todo el año.
52. A pesar de su activismo dentro del país, las mujeres sirias han
sido en gran medida excluidas de los procesos de paz de alto
nivel. Véase Hibaaq Osman, "Where Are the Syrian Women
at the Geneva Peace Talks?", The Guardian, 23 de enero de
2014, http://www.theguardian.com/commentisfree/2014/
jan/23/syria-women-geneva-peace-talks.
53. Aunque uno de ellos está relacionado con conversaciones
de paz y el otro con un proceso de diálogo nacional,
ambos son procesos de transición y negociación.
54. Kelly Case, "Without Inclusion, No Hope for Peace in South
Sudan", New America - The Weekly Wonk, 13 de agosto
de 2015, http://www.newamerica.org/the-weekly-wonk/
without-inclusion-no-hope-for-peace-in-south-sudan/.
55. Investigación llevada a cabo a través de un estudio
independiente por Kristi Samuels, encargada por ONU
Mujeres en 2015, sobre diálogos nacionales y transiciones
políticas participativas.
56. Contratados por ONU Mujeres.
57. "Declaración de Bineta Diop durante el debate abierto
del Consejo de Seguridad sobre las mujeres, la paz y

la seguridad", 30 de noviembre de 2012, http://www.
peacewomen.org/sites/default/files/bineta_diop_0.pdf.
58. Por ejemplo, muchos de los miembros del Grupo de
trabajo sobre la participación de la mujer, una coalición
transfronteriza de activistas del Sudán y de Sudán del Sur,
han perdido a numerosos familiares durante el conflicto
reciente. Véase Case, "Without Inclusion, No Hope for
Peace in South Sudan".
59. Información proporcionada al Estudio Mundial por la
oficina de ONU Mujeres en Burundi.
60. Paffenholz et al., "Making Women Count: Assessing
Women’s Inclusion and Influence on the Quality and
Sustainability of Peace Negotiations and Implementation";
O’Reilly, Ó Súilleabháin y Paffenholz, "Reimagining
Peacemaking: Women’s Roles in Peace Processes".
61. Paffenholz et al., "Making Women Count: Assessing
Women’s Inclusion and Influence on the Quality and
Sustainability of Peace Negotiations and Implementation";
O’Reilly, Ó Súilleabháin y Paffenholz, "Reimagining
Peacemaking: Women’s Roles in Peace Processes".
62. Paffenholz et al., "Making Women Count: Assessing Women’s
Inclusion and Influence on the Quality and Sustainability of
Peace Negotiations and Implementation", 30.
63. Ibid., 36.
64. Este aspecto se reiteró en el informe del Grupo
Independiente de Alto Nivel sobre las Operaciones de
Paz de las Naciones Unidas. Véase "Aunar nuestras
ventajas en pro de la paz - política, alianzas y personas",
documento de las Naciones Unidas con signatura
A/70/95–S/2015/446 (Grupo Independiente de Alto Nivel
sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas, 16
de junio de 2015); O’Reilly, Ó Súilleabháin y Paffenholz,
"Reimagining Peacemaking: Women’s Roles in Peace
Processes".
63
65. Los efectos a largo plazo sobre el éxito de los procesos
a través de la inclusión, y sobre la forma que adopta
esta, es quizá el mayor déficit que es preciso abordar, y
habría producido resultados muy significativos. Una esfera
en la que todos los agentes -mediadores y mediadoras,
sociedad civil y especialistas- se beneficiarían de un
mayor fomento de la capacidad es la puesta en práctica
de los resultados en materia de igualdad de género
en todos los ámbitos técnicos de las conversaciones
de paz. Las investigaciones disponibles muestran
que la capacitación normativa genérica o un enfoque
puramente normativo tienen un efecto limitado y que,
debido a las actitudes existentes, pueden generar una
resistencia mayor entre quienes controlan el acceso.
En consecuencia, un enfoque más práctico en lo que
se refiere a la participación y la búsqueda de puntos
de partida a través de debates técnicos específicos
pueden tener una repercusión mayor. Por ejemplo, las
investigaciones en las que se ha analizado la participación
en el poder han revelado que, mientras las organizaciones
de mujeres y quienes trabajan por la promoción de la
igualdad de género han procurado participar en los
debates sobre la participación en el poder, en la práctica
el hecho de garantizar un determinado lenguaje en los
acuerdos tiene un impacto considerable sobre las cuotas
de participación política de las mujeres una vez firmados.
Si los agentes quieren ejercer una influencia real sobre
el resultado de un proceso de paz en lo que se refiere
a la igualdad, deben entender los elementos técnicos
de la participación en el poder y el modo en que dichos
elementos pueden utilizarse como puntos de partida para
promover los derechos de las mujeres.
64

04
 65

Proteger y
promover los
derechos y el
liderazgo de
las mujeres y
las niñas en
contextos
humanitarios
66 Capítulo 4. Protección de los derechos
Extractos destacados de las
resoluciones
Resolución 1325
Insta a todas las partes en
un conflicto armado a que
adopten medidas especiales
para proteger a las mujeres y las
niñas de la violencia por razón
de género, particularmente
la violación y otras formas de
abusos sexuales, y todas las
demás formas de violencia en
situaciones de conflicto armado
2000
Resolución 1820
Pide al Secretario General y
a los organismos pertinentes
de las Naciones Unidas, […]
que […] elaboren mecanismos
eficaces para proteger de la
violencia, en particular de la
violencia sexual, a las mujeres y
las niñas en los campamentos
de refugiados y desplazados
internos administrados por las
Naciones Unidas
2008 2009
Resolución 1888
Exige que todas las partes en
conflictos armados adopten de
inmediato medidas apropiadas para
proteger a los civiles, incluidas las
mujeres y los niños, de todas las
formas de violencia sexual
 67

Resolución 1960
Exhorta a las partes en sexual en los códigos de
conflictos armados a conducta, manuales de
que asuman y cumplan operaciones militares o
compromisos concretos reglamentos equivalentes,
con plazos definidos y exhorta también a las
para combatir la violencia partes a que asuman y
sexual, entre los que cumplan compromisos
figuren el de impartir concretos con respecto a
órdenes inequívocas a la investigación oportuna
través de las líneas de de los presuntos abusos
mando que prohíban con el fin de exigir
la violencia sexual y el cuentas de sus actos a
de prohibir la violencia los responsables

2010 2013

Resolución 2122
Reconociendo la importancia
de [...] asegurar que la
asistencia y la financiación
humanitarias incluyan toda la
gama de servicios médicos,
jurídicos, psicosociales y
relativos a los medios de vida
que precisan las mujeres
afectadas por situaciones
de conflicto armado y
posteriores a conflictos... [H]
aciendo notar la necesidad
de que tengan acceso a
toda la gama de servicios de
salud sexual y reproductiva,
incluidos los relativos a los
embarazos resultantes de
violaciones, sin discriminación
68 Capítulo 4. Protección de los derechos
Este Estudio sobre la aplicación de la resolución 1325
ha coincidido con una de las oleadas de violencia
organizada más brutales de los últimos tiempos. En
muchos rincones del planeta han estallado o arreciado
conflictos armados. El número de personas que
necesitan asistencia internacional se ha triplicado a
lo largo del último decenio, y un 80% de ellas se ven
afectadas por conflictos armados1. Investigaciones
recientes muestran un incremento de un 28% en el
número de víctimas mortales de las guerras en 20142 y
un aumento sostenido de la violencia relacionada con
los conflictos desde 20073. En el último año, el número
de personas refugiadas y desplazadas internas alcanzó
una de las mayores cotas jamás registradas, la mayor
desde 1995, que además supuso el mayor incremento
anual desde 19904. Esto significa que, en promedio,
cada día del año 2014 un total de 42.500 personas se
vieron obligadas a abandonar sus hogares sin saber si
podrían regresar o cuándo podrían hacerlo5. La duración
media del desplazamiento asciende actualmente a más
de 17 años.
Sin embargo, es posible que estas estadísticas y
otras similares aparecidas en numerosos informes
en los últimos meses no logren captar la inmensidad
o la individualidad del dolor humano oculto tras
ellas. Con una regularidad escalofriante, los agentes
armados demuestran una total falta de respeto por
la vida humana, el sufrimiento humano y el derecho
internacional6. Sus ataques se dirigen contra las
personas más vulnerables de la sociedad y atentan de
forma deliberada contra escuelas, hospitales, periodistas
y personal de asistencia humanitaria. Más del 90% de
las bajas provocadas por explosivos en zonas urbanas
pobladas se producen entre la población civil7. Durante
una alocución dirigida al Consejo de Seguridad que tuvo
lugar en las primeras semanas de 2015, la representante
del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) concluyó
del siguiente modo: "lamento decir que, en base a
nuestras observaciones en el terreno, no puedo informar
sobre ningún progreso significativo en la manera en que
se están librando los conflictos armados, ni sobre ningún
alivio de las repercusiones de esos conflictos en la
población civil en todo el mundo."8
Para las mujeres y las niñas, los efectos de
la guerra se añaden a las desigualdades y la
discriminación de género preexistentes. Lo más
sorprendente es que todas las formas de violencia
contra las mujeres y las niñas se intensifican durante
los conflictos armados. Puede que en la actualidad
esta violencia sea más visible, tanto para las personas
responsables de formular políticas como para el público
en general, pero no ha amainado. A modo de ejemplo,
en junio de 2015 la fiscal de la Corte Penal Internacional
(CPI) informó al Consejo de Seguridad de que su
oficina había recibido el mayor número de denuncias
de violencia sexual por parte de las milicias armadas
en Darfur registrada hasta ese momento, superando
las cifras recogidas en los 20 informes presentados
al Consejo a lo largo de los años. La mayoría de las
víctimas habían sido presuntamente violadas en grupo
por las milicias mientras trabajaban en sus granjas o
recogían leña y agua, una pauta tristemente similar a la
detectada y mostrada al mundo por las ONG hace más
de 10 años9. Aquella misma semana, la misión de las
Naciones Unidas en Sudán del Sur informó de que al
menos 172 mujeres y niñas habían sido secuestradas
por agentes armados en el estado de la Unidad y de
que otras 79 habían sufrido violencia sexual. Las y los
testigos describieron escenas en las que las mujeres
eran sacadas de sus casas por la fuerza y violadas en
grupo frente a sus hijas e hijos pequeños, o quemadas
vivas dentro de sus hogares tras ser violadas10. El
informe anual del Secretario General sobre la violencia
sexual en los conflictos correspondiente a 2015
destacaba horribles relatos de violación, esclavitud
sexual, prostitución forzada, embarazos forzados,
esterilización forzada y otras formas de violencia sexual
de similar gravedad en 19 países distintos11.
Otras formas de violencia perpetradas contra las mujeres
y las niñas son igualmente persistentes. Hace casi dos
décadas, el Comité Internacional de Rescate comenzó
a apoyar las escuelas clandestinas para niñas en el
Afganistán. La educación de millones de niñas afganas
representa uno de los principales logros de ese país en
la época moderna. Sin embargo, cada año se producen
cientos de atentados contra las estudiantes, las docentes
y las escuelas en las que estudian estas niñas12. Si
bien el secuestro de 276 alumnas en Chibok (Nigeria)
recibió una importante atención mediática, no se ha
prestado tanta atención a las más de 2.000 mujeres y
niñas secuestradas en el norte de Nigeria desde 2014,
muchas de las cuales son utilizadas como esclavas
sexuales, escudos humanos y terroristas suicidas13. Año
tras año se escuchan demasiadas historias espantosas
de líderes políticas, mujeres periodistas, defensoras
de los derechos humanos y miembros de la sociedad
civil y de organizaciones de base que son agredidas,
amenazadas y asesinadas. La violencia a manos de la
pareja íntima y el matrimonio precoz, forzado e infantil se
han generalizado tanto durante la guerra como después
de esta14.
Las crisis exacerban la discriminación ya existente
contra las mujeres y las niñas y les dificultan aún
más el disfrute de sus derechos fundamentales,
como el derecho a la atención de la salud, a la
educación, a la alimentación, a gozar de protección

e incluso a la nacionalidad. En su constante lucha
por proporcionar alimento a sus familias, cuidar de las
personas enfermas y educar a sus hijas e hijos, las
mujeres son las primeras en sufrir las restricciones a
la circulación y el cierre de escuelas, centros médicos
y mercados. Ante la inseguridad alimentaria, las niñas
pueden ser las últimas en ser alimentadas y las primeras
en pasar hambre. Tanto en los campamentos de
detención como en los campamentos para personas
refugiadas o desplazadas internas, las mujeres y las
niñas sufren unas condiciones y unos suministros
sanitarios inadecuados, sobre todo durante la
menstruación y la lactancia, pero también la falta de
servicios de atención de la salud sexual, reproductiva y
materna, que puede significar una sentencia de muerte
para muchas mujeres durante el parto o a la hora
de poner fin a un embarazo. Las niñas abandonan la
escuela y las mujeres pierden el acceso a la tierra y
a los medios de vida. Para muchas, la prostitución de
supervivencia o el matrimonio precoz se convierten en
las únicas opciones posibles.
Las normas discriminatorias y la falta de documentación
impiden a muchas mujeres y niñas reclamar sus
derechos humanos, incluido el acceso a la propiedad
y la solicitud de asilo. En los entornos urbanos,
donde actualmente reside la mayoría de las personas
refugiadas y desplazadas internas, las mujeres corren
el riesgo de ser objeto de trata de seres humanos
por parte de la delincuencia organizada; de sufrir
acoso, explotación y discriminación por parte de los
terratenientes y los empresarios; y de ser arrestadas,
detenidas y devueltas arbitrariamente por las
autoridades. La escasez de servicios humanitarios
adecuados para las ciudades empeora aún más la
situación. Tal como ha señalado recientemente la
Relatora Especial sobre la violencia contra la mujer, "[las
mujeres] tratan de escapar de los asesinatos arbitrarios,
de las violaciones, de la tortura, del trato inhumano o
degradante, del reclutamiento forzado o de la inanición;
pero, con demasiada frecuencia, encuentran en su lugar
de destino (incluso en los campamentos para personas
desplazadas internas) el mismo nivel de inseguridad,
violencia y amenazas de violencia, reforzadas por la
impunidad15."
Este capítulo está organizado en torno a tres sencillos
mensajes:
• En primer lugar, que las personas que trabajan en
los ámbitos de la ayuda humanitaria y el desarrollo,
el sistema internacional y regional de derechos
humanos y las intervenciones de nuestros agentes
encargados de la paz y la seguridad deben hacer
frente a los numerosos tipos de violaciones de los
69
derechos de las mujeres y las niñas protegidos por
las leyes internacionales que regulan la asistencia
humanitaria, la cuestión de los refugiados y las
refugiadas y los derechos humanos, incluido, con
carácter no limitativo, el derecho a la vida y a la
integridad física.
• En segundo lugar, que los derechos de la mujer a
la educación, a la salud, a la tierra y a los activos
productivos, así como los derechos de participación,
adopción de decisiones y liderazgo en los asuntos
de la comunidad o la aldea guardan una estrecha
relación con la seguridad de las mujeres.
• Y, en tercer lugar, que queda mucho trabajo por
delante para poder afirmar que la igualdad de
género es un principio rector de nuestra labor
humanitaria, y que esto socava la eficacia de la
asistencia humanitaria.
El derecho a la vida y a la integridad física
Las cosas han cambiado mucho desde que se
adoptó la resolución 1325 y desde que se ejecutaron
los primeros programas de lucha contra la violencia
sexual, a mediados y finales del decenio de 199016.
La concienciación de la población con respecto a la
violencia sexual y de género ha aumentado de manera
exponencial, al menos si se mide en términos de
presencia en los medios de comunicación, activismo
en las redes sociales, campañas de salud pública
e investigación social. La atención prestada a este
problema también se ha incrementado en el ámbito de la
formulación de políticas. Entre 2008 y 2013, el Consejo
de Seguridad adoptó cuatro resoluciones dedicadas a
la violencia sexual en los conflictos como una amenaza
para la paz y la seguridad internacional, y creó el puesto
de Representante Especial del Secretario General sobre
la violencia sexual en los conflictos.
En la Asamblea General de las Naciones Unidas, el
Consejo de Derechos Humanos, el Grupo de los Ocho
(G8) y otros foros se han adoptado resoluciones y
declaraciones de contenido similar17. En los tres últimos
años, los ministros de asuntos exteriores de dos de los
países más poderosos del mundo —el Reino Unido y
los Estados Unidos— han puesto en marcha ambiciosas
campañas dirigidas a hacer frente a la violencia de
género en situaciones de conflicto y en contextos de
emergencia. Una cumbre mundial celebrada en Londres
en 2014 congregó a casi 2.000 delegados y delegadas
y representantes procedentes de más de 120 países, lo
que representa un nivel de asistencia sin precedentes
para una reunión sobre este tema18. A escala mundial,
la violencia sexual y otras graves violaciones de los
derechos humanos contra las mujeres aparecen con
70 Capítulo 4. Protección de los derechos

suscitando una atención creciente, como el matrimonio

precoz y forzado o los asesinatos selectivos de mujeres
que ocupan cargos públicos o de liderazgo, incluidas
"Ahora, las mismas chicas defensoras de los derechos humanos de las mujeres19.
Esta atención no solo ha socavado el silencio y el
a las que se animaba a ir abandono que tradicionalmente acompañaban a

a la escuela, no regresan la violencia relacionada con los conflictos contra

a ella. En algunos
casos es por el miedo
que genera toda esta
crisis [...]. En otros, sin
embargo, la causa está en
sus propias familias, en
sus propios progenitores.
Algunos de ellos dicen
que no quieren que sus
hijos e hijas —sobre todo
las hijas— sigan yendo a
la escuela, pues temen
que sean secuestradas,
asesinadas, etc."
Sylvie Jacqueline Ngodongmo, presidenta de
la Liga Internacional de Mujeres por la Paz y
la Libertad, Camerún, entrevista realizada por
vídeo con ONU Mujeres, 2015
una frecuencia mucho mayor en los mandatos de las
misiones de mantenimiento de la paz y de los comités
de sanciones. En el plano nacional, algunos países han
adoptado leyes, planes de acción, políticas de tolerancia
cero y códigos de conducta, además de nombrar
asesores y asesoras especiales. Además de la violencia
sexual, hay otras formas de violencia y prácticas
dañinas en contextos humanitarios que también están
las mujeres y las niñas, sino que además ha traído
consigo cambios tangibles en la respuesta de la
comunidad internacional, desde la vigilancia de los
derechos humanos hasta la atención de la salud
para las supervivientes, las respuestas de la justicia
transicional y la capacitación y patrullaje del personal
encargado del mantenimiento de la paz. En los últimos
15 años, los tribunales internacionales han generado
un creciente número de condenas contra criminales de
guerra y una sólida jurisprudencia internacional en esta
materia. Las Naciones Unidas y las ONG internacionales
han aumentado su capacidad para hacer frente a
este problema en situaciones de emergencia20. En la
actualidad hay cientos de miles de mujeres y niñas
beneficiarias de uno o más de los numerosos programas
destinados a ayudar a las supervivientes y a impedir
una mayor violencia, como los programas de atención
médica de emergencia, de asistencia psicosocial y de
salud mental, refugios y centros de acogida, unidades
policiales especiales, tribunales móviles, programas de
prevención y concienciación, profilaxis después de la
exposición y kits de dignidad, por citar solo algunos. Las
estrategias utilizadas incluyen el cambio de conductas
y normas sociales dañinas, la selección de líderes
religiosos y culturales para concienciarlos sobre los
derechos de las mujeres, el empoderamiento de las
mujeres y las niñas (incluso a través de programas de
subsistencia), la identificación de fuentes de energía
alternativas a la leña y la protección de los puntos de
abastecimiento de agua, las letrinas y los espacios de
aseo ubicados en los campamentos para personas
refugiadas o en sus cercanías. En particular, las
iniciativas impulsadas desde el ámbito local ejemplifican
la fortaleza y la resiliencia de las comunidades afectadas
por conflictos y sus actuaciones dirigidas a desarrollar
respuestas propias al trauma y adaptadas a su contexto
específico. El fortalecimiento de las capacidades
constituye asimismo un elemento muy importante de
este esfuerzo; por ejemplo, la capacitación del personal
sanitario local sobre gestión clínica de las violaciones;
la capacitación de las y los trabajadores sociales sobre
asesoramiento psicosocial; la del personal humanitario
sobre explotación y abuso sexuales; y la de las y los
agentes de policía, fiscales y jueces y juezas sobre la
investigación y el enjuiciamiento de la violencia sexual y
de género.

ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Agentes de las Naciones Unidas contra la violencia sexual en los conflictos
En virtud de la resolución 1888 (2009) del Consejo
de Seguridad se creó la Oficina del Representante
Especial del Secretario General sobre la violencia
sexual en los conflictos, que inició sus actividades
en abril de 2010. Dicha Oficina actúa como portavoz y
principal entidad promotora de las Naciones Unidas en
lo que se refiere a la violencia sexual relacionada con
los conflictos. Es responsable de movilizar la voluntad
y la acción políticas, así como de elaborar los informes
anuales del Secretario General en los que se abordan
situaciones que suscitan preocupación y se denuncia a
los autores de este tipo de violencia. La Oficina trabaja
con el Consejo de Seguridad para proponer sanciones
y otras medidas dirigidas contra quienes cometen,
ordenan o toleran los delitos de violencia sexual.
También colabora con las partes en conflicto (estatales
y no estatales) para obtener compromisos concretos
destinados a evitar la violencia sexual y responder
a ella. El Equipo de Expertos sobre el Estado de
Derecho y la Violencia Sexual en los Conflictos de
las Naciones Unidas también se creó en virtud de la
resolución 1888, con el objetivo de apoyar a los países
a fortalecer sus esfuerzos de prevención y respuesta
(véase el capítulo 5: Justicia transformadora.
La Iniciativa de las Naciones Unidas contra la
Violencia Sexual en los Conflictos es una red
interinstitucional que aúna los esfuerzos de 13 entidades
de las Naciones Unidas que trabajan en las esferas
Los efectos de estas iniciativas son menos conocidos;
no se dispone de información sobre cuáles funcionan
eficazmente y en qué circunstancias. Varios estudios
publicados en los últimos años y una serie de nuevos
proyectos de investigación abordan estas cuestiones21.
Por ejemplo, las evaluaciones de diversos programas
centrados en el cambio de comportamientos, actitudes
o normas sociales en la comunidad indican que dichos
programas pueden resultar eficaces para aumentar
el reconocimiento de los diferentes tipos de violencia,
reducir los niveles de culpabilización de las víctimas,
disminuir la aceptación de la violencia, incrementar el
conocimiento de los derechos y reducir la incidencia
de las prácticas dañinas, como el matrimonio precoz o
71
de los derechos humanos, la asistencia humanitaria,
la salud pública, la paz, la seguridad, la política y el
desarrollo. Su objetivo es impulsar una respuesta de
múltiples partes interesadas a la violencia sexual,
tanto durante el conflicto como después de este. Esta
iniciativa, puesta en marcha en 2007, representa un
esfuerzo concertado del sistema de las Naciones
Unidas por actuar "unidos en la acción", es decir, por
mejorar la coordinación y la rendición de cuentas,
ampliar las labores de promoción, desarrollar el
conocimiento y fomentar la capacidad, y respaldar los
esfuerzos nacionales dirigidos a evitar la violencia sexual
relacionada con los conflictos y a ofrecer una respuesta
más integrada a las y los supervivientes. En las
sucesivas resoluciones que ha adoptado desde 2008, el
Consejo de Seguridad ha reconocido que esta iniciativa
constituye la principal plataforma de coordinación de
esta agenda. Presidida por el Representante Especial
del Secretario General sobre la violencia sexual en los
conflictos, el trabajo de la Iniciativa de las Naciones
Unidas contra la Violencia Sexual en los Conflictos
se financia exclusivamente a través de contribuciones
voluntarias de diversos gobiernos, que se gestionan
mediante un Fondo Fiduciario de Asociados Múltiples.
El Fondo representa una herramienta fundamental
para incentivar la cooperación, la transparencia y
las asociaciones estratégicas, al financiar iniciativas
conjuntas que buscan salvar las brechas existentes entre
las diferentes disciplinas y sectores.
la mutilación genital femenina. Sin embargo, no han
logrado abordar la causa del problema. En otras
palabras, no han sido capaces de cuestionar las
normas de género que desencadenan la violencia
antes, durante y después de la guerra. Dichas
normas incluyen estrictas reglas relativas a la condición
y el comportamiento de las mujeres, así como a sus
derechos sexuales y reproductivos. Asimismo, existen
escasas pruebas de que estas intervenciones limiten la
reincidencia o disuadan a los potenciales agresores22.
Muchas de las intervenciones que conllevan el trabajo
con agentes de policía mostraban resultados mixtos
y a menudo parecían ofrecer una eficacia menor. Por
ejemplo, una evaluación llevada a cabo en varios
72 Capítulo 4. Protección de los derechos
países en 2012 reveló que el 50% de los expedientes
abiertos de las unidades de protección especial de
la policía de Sudán del Sur estaban presuntamente
relacionados con el enjuiciamiento de mujeres y niñas
por su comportamiento sexual, incluido el adulterio23.
Además, aunque un 55% de las comisarías de Filipinas
contaban con mostradores de recepción específicos
para las mujeres, la mayoría de ellos daban prioridad a
la mediación y la reunificación familiar.
Lo que sabemos es que, pese a que la lista anterior
de tipos de intervenciones resulta impresionante y al
elevado peso que ha adquirido la labor de promoción
contra la violencia de género a escala mundial, la
cobertura real de las actividades y programas sobre el
terreno es claramente insuficiente y, en muchos casos,
prácticamente inexistente. Debido a que los recursos se
están concentrando en las labores de comunicación,
coordinación y en las y los especialistas técnicos, así
como en las capitales de los países donantes o en
las sedes de las organizaciones internacionales, el
aumento de la concienciación en lo que respecta a
estos problemas se ha visibilizado especialmente en la
cantidad de informes, normas, recursos de capacitación,
directrices y otras herramientas y materiales, más que
en la ejecución de auténticos programas a gran escala
para las y los supervivientes en los países afectados por
conflictos. Médicos sin Fronteras (MSF) hace referencia
a este fenómeno en su conocido informe "Where Is
Everyone?"24 ("¿Dónde está todo el mundo?"), que
destaca la violencia sexual como una de las esferas en la
que mayor es la distancia entre las palabras y la acción.
En los campamentos para personas refugiadas, hasta
las medidas de seguridad más básicas (iluminación,
sistemas de bloqueo y letrinas) se implementan de forma
muy desigual25. En 2015 se darán a conocer las nuevas
directrices mundiales sobre la violencia de género en
situaciones de emergencia, sabiendo que en los últimos
10 años apenas se ha aplicado en la práctica la versión
anterior de dichas directrices26.
También sabemos que la financiación de estas
intervenciones continúa siendo sorprendentemente baja,
como se expone en el capítulo 13: Financiación de la
agenda sobre las mujeres y la paz y la seguridad27. El
laudable objetivo de obtener mejores datos sobre la
violencia sexual y de género contra las mujeres y las
niñas en situaciones de conflicto, incluidos datos sobre
la prevalencia y la incidencia, y el ímpetu por evaluar
las intervenciones con mayor rigor y descubrir cuáles
resultan eficaces, deben matizarse por el hecho de que
en muchos contextos no existen muchos programas que
evaluar, o únicamente se llevan a cabo intervenciones
de alcance, duración o cobertura reducidos. A modo
Quedó claro que en los
contextos afectados por
conflictos las mujeres
prefieren las intervenciones
centradas […] en el
empoderamiento de
las mujeres y las niñas
y aquellas que buscan
situarlas en primera línea de
la prestación de servicios.
de ejemplo, numerosos artículos publicados en medios
de comunicación y múltiples informes de las Naciones
Unidas y de ONG han hecho saltar las alarmas en
relación con el incremento del número de matrimonios
infantiles en Siria y en los países vecinos desde el inicio
del conflicto. Este problema no está documentado
únicamente a través de historias individuales, sino que
también se refleja en las estadísticas: en Siria, antes del
conflicto, se estimaba que el porcentaje de niñas que
contraían matrimonio antes de los 18 años de edad
se situaba entre el 13% y el 17%28. Tras el estallido de
la guerra civil, una evaluación llevada a cabo en 2013
situó esta proporción en el 51% entre las refugiadas
sirias en las comunidades de acogida en Jordania29.
Otros estudios han hecho un seguimiento sistemático
de este incremento progresivo. En 2011, el porcentaje
de matrimonios sirios en los que uno de los cónyuges
era una niña era del 12%. Esta cifra aumentó hasta
situarse en el 25% en 2013 y en el 32% en 2014 a
medida que el conflicto se intensificaba. Sin embargo,
en Siria, ninguno de los 67 proyectos financiados por los
fondos mancomunados disponibles para 2014 abordaba
el matrimonio infantil; solo uno de ellos abordaba
específicamente la violencia de género, y únicamente
se asignó una marca de género a tres de los proyectos,
que indicaba que su principal finalidad era promover la
igualdad de género30. Estos resultados son extrapolables
a otros fondos mancomunados, en los que la protección
suele ser uno de los sectores a los que se destina un
menor volumen de financiación en el ámbito de la acción
humanitaria31.
A través de las consultas organizadas y de las

aportaciones realizadas por la sociedad civil en el marco
de este Estudio, quedó claro que en los contextos
afectados por conflictos las mujeres prefieren las
intervenciones centradas en el empoderamiento de las
mujeres y las niñas y aquellas que buscan situarlas
en primera línea de la prestación de servicios frente
a las actuaciones dirigidas contra los agresores (o
potenciales agresores)32. Además, las y los profesionales
y las mujeres afectadas por conflictos insisten en que,
si bien la comunidad internacional debería continuar
invirtiendo en la realización de diagnósticos, estudios y
evaluaciones, también debería ampliar sus programas,
incluidas las iniciativas impulsadas desde el ámbito
local, que han demostrado ser prometedoras. Además,
las y los informantes han observado que los cursos de
capacitación de corta duración suelen tener un impacto
limitado, y que las poblaciones afectadas prefieren
la prestación directa de servicios o el fomento de la
capacidad a largo plazo. Ambas conllevan un costo
superior y requieren una inversión mucho mayor de
tiempo y de recursos. Sin embargo, es posible que
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Las defensoras de los derechos humanos de las mujeres
Las defensoras de los derechos de las mujeres se
enfrentan a todos los desafíos que experimentan los
defensores y las defensoras de los derechos humanos
en general, como amenazas de muerte, asesinatos,
detenciones arbitrarias, expulsiones, amenazas
de violencia contra los miembros de sus familias,
allanamiento de morada y otras formas de intimidación.
Pero también se enfrentan a amenazas y formas de
violencia específicas de género, como la violación y la
violencia sexual, así como a la resistencia adicional de
sus familiares o de los miembros de sus comunidades,
que quieren hacer cumplir las normas tradicionales
de género33. Los ataques contra las defensoras de
los derechos humanos de las mujeres a menudo van
dirigidos contra su reputación o contra su sexualidad,
por no ajustarse a los estereotipos dominantes de lo
que se considera una conducta femenina adecuada. En
muchos casos resulta evidente que los asesinatos de
73
el aspecto más importante que resaltan las y los
informantes es que la inmensa mayoría de las
mujeres y niñas no solo no denuncian la violencia
por la vergüenza o el estigma que ello conlleva,
sino, sobre todo, porque a menudo carecen de
acceso a servicios o mecanismos que les permitan
denunciarla de forma segura, recibir ayuda y ser
tratadas con dignidad. Este debería ser un elemento
imprescindible de cualquier intervención primaria,
evaluación rápida o planificación inicial de la respuesta
humanitaria: ¿cómo creen las mujeres de la comunidad
afectada que se podría mejorar su seguridad? ¿Qué
tipo de intervenciones necesitan que financie y apoye la
comunidad internacional desde el principio? ¿Y cómo
podemos garantizar que la población local entienda
y sea capaz de utilizar las herramientas de las que
disponemos —la mayoría de las cuales está en inglés y
son de naturaleza altamente técnica—, una población que,
después de todo, es la principal proveedora de asistencia
y protección humanitaria y la mayor responsable del
fortalecimiento de la resiliencia de las comunidades?
mujeres periodistas y defensoras de los derechos de las
mujeres guardan una relación directa con su activismo
en este ámbito. Las defensoras de los derechos de las
mujeres han creado redes de solidaridad y protección,
unas iniciativas que deberían ampliarse y apoyarse.
Desde esas redes, las mujeres han llamado la atención
de la comunidad internacional sobre la violencia que
sufren y han exigido que se persiga a los responsables.
En algunos casos también han recaudado fondos para
prestar asistencia jurídica y médica, así como para
proporcionar seguridad. Las subvenciones de respuesta
rápida, como las que se abonan a las activistas en el
plazo máximo de una semana con cargo al Fondo de
Acción Urgente, ofrecen una ayuda inestimable a las
defensoras de los derechos humanos de las mujeres de
todo el mundo, y deberían ser objeto de una financiación
más adecuada por parte de la comunidad internacional.
74 Capítulo 4. Protección de los derechos

El derecho a la salud
La atención básica de la salud para las mujeres y niñas
en las zonas afectadas por un conflicto no solo es un
derecho humano fundamental, sino también uno de "Entendemos que la
los pilares fundamentales para superar la devastación
que provoca la guerra. Sin embargo, durante las paz significa no sufrir
consultas celebradas de cara a la elaboración del
Estudio Mundial, quedó claro que este derecho crucial
ninguna enfermedad
está fuera del alcance o se está viendo lesionado en el
caso de decenas de millones de mujeres y niñas que
incapacitante que traiga
se encuentran en zonas de conflicto. Los desafíos son
numerosos y resulta imposible resumirlos en esta breve
consigo la miseria y el
sección, en la que únicamente podemos resaltar algunos
de los más destacados y recurrentes.
trauma provocados por
En primer lugar, muchas personas, tanto en las los conflictos violentos.
comunidades afectadas como en otros lugares, dedican
sus vidas (a menudo exponiéndose a un gran riesgo) a Para las mujeres, la paz
prestar atención médica en los rincones más peligrosos
del mundo, en lugares en los que el sector sanitario ha significa salud (paz física);
colapsado o que siempre se ha caracterizado por una
debilidad extrema. Su trabajo representa uno de los esperanza y confianza
servicios más necesarios para otros seres humanos.
Pese a ello, cada vez se registran más ataques contra en una misma a la hora
centros y trabajadores sanitarios. Un estudio realizado
por el CICR en 2014 documentaba más de 1.800 actos
de cuidar de nuestras
o amenazas graves de violencia durante la prestación
de asistencia sanitaria en 2012 y 201334. En Malí, donde
familias (paz mental); y
los rebeldes se apoderaron del norte del país, hombres
armados entraban sistemáticamente en las salas de
ausencia de rabia e ira,
parto y expulsaban a las embarazadas para hacer sitio a
sus heridos35. Aunque quizá las mujeres y las niñas son
sobre todo en lo que
las que más sufren las consecuencias directas de estos respecta a las dolorosas
actos, sus secuelas afectan a toda la población. Tras el
asesinato de más 90 profesionales sanitarios (la mayoría experiencias derivadas del
mujeres) integrantes de los equipos de vacunación
contra la polio en el Pakistán en los últimos años, el conflicto (paz espiritual)."
número de casos de polio registrados en el país alcanzó
su máximo nivel en 14 años36.
En segundo lugar, las mujeres y las niñas sufren Participante en la jornada de puertas abiertas sobre
malnutrición y enfermedades infecciosas provocadas las mujeres, la paz y la seguridad 2014, Uganda
por las deplorables condiciones de vida y la falta de
servicios de saneamiento y de atención de la salud
(incluida la salud reproductiva) en muchos de los
asentamientos para personas refugiadas y desplazadas
internas en los que viven durante y después de un los campamentos para personas desplazadas de la
conflicto. En algunos de los campamentos para República Centroafricana descubrió que el 90% de
personas refugiadas internas de Sudán del Sur, estos campamentos carecía de servicios de asistencia
la densidad de población en los alojamientos al médica. Esta falta de cobertura y las carencias de la
inicio del conflicto reciente era 13 veces superior asistencia resultan muy representativas. En 2001, el
al mínimo humanitario recomendado, y había una Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
letrina disponible por cada 200 o 300 personas37. Refugiados (ACNUR) publicó cinco compromisos en
Una evaluación llevada a cabo en 2014 que analizó lo referente a las mujeres y niñas refugiadas. El quinto
 75

de ellos, la entrega de artículos sanitarios para todas

las mujeres y las jóvenes dentro de la competencia
del ACNUR, solo se ha cumplido plenamente en el "Es frecuente que
21% de los campamentos. Otro 21% tienen satisfechas
más del 90% de sus necesidades sanitarias38. Y, sin disparen contra la clínica;
embargo, en algunos contextos de desplazamiento,
la calidad de los servicios prestados en el interior nuestro personal tiene
de los campamentos es superior a la disponible
para la comunidad de acogida, lo que se convierte que lanzarse al suelo
rápidamente en una fuente de tensiones.
En tercer lugar, la desigualdad de género, agravada
hasta que se detiene el
por el conflicto, contribuye a incrementar el riesgo de
infección por VIH y SIDA al que están expuestas las
tiroteo. Sin embargo, no
mujeres y las niñas. Estas disfrutan de un menor acceso
a la información acerca del riesgo del VIH, tienen
tenemos previsto suprimir
menos recursos para adoptar medidas preventivas y se el espacio dedicado a la
enfrentan a unas barreras mucho mayores a la hora de
negociar sobre la seguridad de las relaciones sexuales atención de la salud de
debido a la existencia de una dinámica de desigualdad
de poder. Asimismo, las mujeres y las niñas representan las mujeres. Esas mujeres
la inmensa mayoría de las personas supervivientes de
violencia sexual39, y las mujeres sufren un aumento de la son nuestra prioridad."
carga que representa el cuidado de personas enfermas
y de niños y niñas que quedan huérfanos como
Meinie Nicolai, presidenta de MSF Bélgica40
consecuencia de esta enfermedad. La brecha de género
en la prevalencia del VIH es muy clara.

Porcentaje de personas de 15 a 49 años que viven con VIH, 201341

4,5
República Centroafricana 3,1
4,4
Guinea-Bissau 3,1
3,2
Cote d’Ivoire 2,2
3,0
Chad 2,0
2,6
Sudán del Sur 1,8
2,3
Haití 1,6
1,8
Sierra Leona 1,3
1,3
Liberia 0,9
1,3
República Democrática del Congo 0,9
1,3
Burundi 0,8 Mujeres
1,1
Malí 0,7 Hombres
0,7
Eritrea 0,5
0,5
Somalia 0,5
0,4
Myanmar 0,8
0,2
Sudán 0,2
0,0
Yemen 0,1
0,0
Afganistán 0,0
76 Capítulo 4. Protección de los derechos
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Pandemias sanitarias
La presencia de enfermedades pandémicas puede
añadir una complejidad aún mayor a los retos asociados
a la consolidación de la paz, además de suponer una
amenaza para la paz y la seguridad en sí mismas. Así
quedó patente con la creación, por parte del Consejo
de Seguridad, de la primera misión de la historia dirigida
a abordar una pandemia sanitaria como una amenaza
para la paz y la seguridad, en respuesta al brote del
virus del Ébola en el África Occidental (la Misión de
las Naciones Unidas para la Respuesta de Emergencia
al Ébola, UNMEER). En el caso de los países que
acaban de salir de un conflicto, la propagación del
VIH y el SIDA como consecuencia del aumento de los
niveles de violencia contra las mujeres y la falta de
acceso a centros de salud o a medios de protección
puede socavar de manera significativa la capacidad de
estabilización de un país, tal como reconoce el texto de
la resolución 1983 (2011) del Consejo de Seguridad42.
La respuesta a la enfermedad puede verse obstaculizada
por la debilidad o el carácter aún incipiente de las
instituciones estatales, los bajos niveles de resiliencia
de las comunidades a las tensiones sociales y, como
ha quedado patente en fechas recientes con el brote
del ébola en el contexto de una región que sigue
En cuarto lugar, se identificó a menudo una carencia
de apoyo psicológico y de asistencia de la salud
mental; eran muy pocos los agentes o programas que
abordaban estas necesidades. En esta área se considera
una buena práctica involucrar a las mujeres de la
comunidad en el diseño de cualquier intervención, tanto
para entender sus posibles necesidades como para
aprovechar los recursos que ya puedan existir y diseñar
servicios adecuados desde el punto de vista cultural. Por
ejemplo, algunas comunidades pueden considerar que
el asesoramiento individualizado es un modelo propio de
las sociedades occidentales, por lo que puede resultar
más adecuado adoptar enfoques alternativos, como la
puesta en común de los problemas en grupo, el diálogo
comunitario, los rituales de curación tradicionales, los
proyectos e iniciativas de base artística y la participación
en proyectos dirigidos a crear medios de subsistencia.
Investigaciones recientes han demostrado que este
tipo de intervenciones pueden ofrecer unos resultados
muy importantes, tanto en contextos de inseguridad
crónica y constante como en entornos en los que
lleva produciéndose violencia o abusos durante
inmersa en su proceso de reconstrucción después de
sucesivas guerras civiles, puede tener consecuencias
económicas devastadoras y acarrear grandes pérdidas
individuales y comunitarias. Las pandemias sanitarias
tienen unos efectos específicos desde el punto de vista
del género que contribuyen a propagar la enfermedad
y aportar información sobre sus consecuencias en la
población, pero que también se pueden aprovechar para
mitigar la propagación y su repercusión si se entienden
correctamente y se convierten en un elemento central
de la prevención y la respuesta. A modo de ejemplo,
en algunas sociedades existe una expectativa cultural
común de que son las mujeres quienes deben cuidar
de las personas enfermas, lo que incrementa la carga
de trabajo de las mujeres y las expone a un mayor
riesgo de infección; así sucede con el ébola en el África
Occidental y con el cólera en Haití, donde las mujeres
se ven expuestas a la enfermedad por su trabajo en la
limpieza de letrinas, recogida de agua y preparación
de alimentos crudos43. Una de las medidas más
eficaces para frenar la propagación de la enfermedad
y mitigar sus consecuencias consiste en combatir las
desigualdades en el acceso a la atención de la salud44.
muchos años45. Es importante que las intervenciones
en el ámbito mental y psicosocial eviten reforzar los
estereotipos en torno al victimismo femenino e intenten
transformar las normas de género y otras desigualdades
sociales. La atención de la salud mental se percibe cada
vez más como una necesidad, no como un lujo, para
la recuperación después de un conflicto tanto a nivel
individual como social. Sin embargo, la financiación
destinada a ella es insuficiente en todo el mundo. Los
niveles siempre bajos de psicólogos, psiquiatras y otros
profesionales de la salud mental en los Estados frágiles
significa que los sistemas de salud mental de la mayoría
de los países quedan completamente destruidos cuando
se produce un conflicto.
Entre los diversos desafíos expuestos, es posible que los
dos que más afecten a la salud de las mujeres y las niñas
sean la atención de la salud reproductiva y la violencia de
género. Los mayores niveles de mortalidad y morbilidad
materna se registran en países afectados por crisis46. Más
de la mitad de las muertes maternas que se producen en
todo el mundo tienen lugar en Estados frágiles y afectados
por conflictos, y la mayor parte de ellas son evitables47.

Tasa de mortalidad materna por cada 100.000 nacidos vivos, estimaciones realizadas en 201348
Contextos de conflicto y
post-conflicto
Tasa mundial
Sierra Leona registró la tasa de mortalidad materna más
elevada del mundo en 2013, con 1.100 fallecimientos
maternos por cada 100.000 nacidos vivos, una proporción
más de cinco veces superior a la tasa mundial, situada en
210 muertes maternas por cada 100.000 nacidos vivos49.
En Somalia, una de cada 16 mujeres corre el riesgo de
morir por una causa relacionada con la maternidad50.
En la mayor parte de los campamentos para personas
refugiadas y desplazadas internas hay pocas doctoras y
el acceso a la educación sexual, a anticonceptivos o a
servicios ginecológicos es muy escaso o inexistente51.
En algunos países, la proporción de partos atendidos por
personal sanitario calificado es extremadamente baja, lo
que repercute directamente en los elevados índices de
mortalidad materna.
Gracias al impulso de los Objetivos de Desarrollo
del Milenio52, la comunidad internacional ha venido
trabajando para mejorar los servicios de salud
reproductiva en los contextos afectados por conflictos,
logrando algunos avances destacables. Por ejemplo, el
Nepal ha reducido la mortalidad materna un 78% en los
últimos 15 años, al tiempo que la capacitación de las
parteras, la mejora de la cobertura de la inmunización
y el aumento de la educación de las niñas en el
Afganistán han traído consigo mejoras sustanciales
en los niveles de salud de las mujeres53. En algunos
casos se obtuvieron resultados notables en términos
de salud materna utilizando soluciones sencillas y de
bajo costo: en un distrito de Sierra Leona, MSF introdujo
un servicio de ambulancias para transportar a las
mujeres que experimentaban complicaciones en su
embarazo y el parto; con el traslado de estas mujeres
de las clínicas locales al hospital, la mortalidad materna
disminuyó un 74%54. Sin embargo, todavía son muchas
las mujeres que pierden la vida o resultan afectadas para
siempre debido a un acceso inadecuado a la atención
reproductiva en las zonas afectadas por conflictos.
77
531
210
El acceso a abortos seguros y a cuidados después
del aborto es un elemento fundamental de la atención
integral de la salud reproductiva, que permite salvar
muchas vidas. El aborto inseguro es una de las
cinco principales causas de mortalidad materna, y es
responsable del 13% de las muertes maternas en todo el
mundo. En contextos de conflicto y post-conflicto, en los
que el embarazo resulta particularmente peligroso y a
menudo tiene su origen en la violencia sexual, el acceso
al aborto seguro resulta especialmente importante. El
derecho internacional humanitario protege el derecho
de las personas heridas y enfermas a recibir la atención
médica que requiera su estado. El embarazo derivado
de la violencia sexual relacionada con los conflictos
agrava las serias lesiones que provocan las violaciones,
y que a menudo ponen en peligro la propia vida de las
víctimas. Diversos estudios han puesto de manifiesto
que los embarazos no deseados provocados por las
violaciones y las condiciones que impone la guerra
—malnutrición, anemia, paludismo, riesgo, estrés,
infecciones, enfermedades, ...— incrementan el riesgo
de mortalidad materna55. La exclusión de un servicio
médico, del aborto, de la atención médica integral
proporcionada a las mujeres heridas y enfermas
en situaciones de conflicto armado, en las que
estas son las únicas que necesitan este tipo de
servicio, no solo constituye una violación del
derecho a recibir atención médica, sino también
de la prohibición de realizar cualquier "distinción
desfavorable" recogida en el artículo 3 común y en los
Protocolos Adicionales de los Convenios de Ginebra,
así como en el derecho consuetudinario internacional56.
Además, es importante resaltar que también viola el
derecho internacional de los derechos humanos. El
Comité para la Eliminación de la Discriminación contra
la Mujer (Comité de la CEDAW) ha especificado que "[l]
a negativa de un Estado parte a prever la prestación
78 Capítulo 4. Protección de los derechos
de determinados servicios de salud reproductiva a la
mujer en condiciones legales resulta discriminatoria"57.
Asimismo, el Comité establece que "las leyes que
penalizan ciertas intervenciones médicas que afectan
exclusivamente a la mujer y castigan a las mujeres que
se someten a dichas intervenciones" representan un
obstáculo para el acceso de las mujeres a la atención de
la salud58. El Comité de los Derechos del Niño también
ha recomendado que los "los Estados garanticen el
acceso al aborto en condiciones de seguridad y a
servicios posteriores al aborto, independientemente de si
el aborto es en sí legal"59.
En los últimos años, un grupo cada vez más amplio de
agentes ha mostrado su respaldo a esta posición. En
opinión del Comité de Derechos Humanos, del Comité
contra la Tortura y del Relator Especial de las Naciones
Unidas sobre este tema, la denegación del aborto a las
mujeres y niñas embarazadas como consecuencia de
violaciones puede constituir un acto de tortura o de trato
cruel, inhumano o degradante60. En 2013, en su informe
sobre las mujeres y la paz y la seguridad, el Secretario
General instó a proporcionar asistencia humanitaria
y financiación para todos los servicios médicos,
jurídicos y relativos a los medios de vida para las
víctimas de violaciones, "incluido el acceso a servicios
seguros de interrupción de embarazos resultantes de
violaciones, sin discriminación y de conformidad con
las normas internacionales de derechos humanos y el
derecho internacional humanitario"61. En su resolución
2122 (2013), el Consejo de Seguridad reconoció
la importancia de los servicios médicos para las
mujeres afectadas por conflictos armados e hizo
notar específicamente "la necesidad de que tengan
acceso a toda la gama de servicios de salud sexual
y reproductiva, incluidos los relativos a los embarazos
resultantes de violaciones, sin discriminación"62.
Desde 2012, el Parlamento Europeo ha adoptado al
menos cuatro resoluciones que apoyan esta visión63.
Y, en 2013, el Comité de la CEDAW recomendó a los
Estados partes que garanticen que la atención de la
salud sexual y reproductiva incluya servicios de aborto
seguro y cuidados después de un aborto64. El derecho
internacional de los derechos humanos y el derecho
internacional humanitario son de aplicación a escala
universal, con independencia de lo que establezca la
legislación nacional. Esto incluye la política de ayudas
del mayor donante del mundo, los Estados Unidos, y
el efecto restrictivo que ejerce dicha política sobre la
provisión de servicios de interrupción del embarazo
por parte de los organismos humanitarios en todo el
planeta65. En las zonas en guerra, las mujeres violadas
no tienen prácticamente acceso a anticonceptivos de
emergencia. Si se les respaldara en su decisión de
poner fin a su embarazo de forma segura, se verían
enormemente beneficiadas.
Desde 1999, los organismos humanitarios han
desplegado un Paquete de Servicios Iniciales Mínimos
(PSIM) tanto para la salud reproductiva como para el
tratamiento clínico de las violaciones, pero en la mayoría
de los contextos no ha sido posible alcanzar este nivel
—revisado en 2010—. Las investigaciones disponibles
muestran que el problema fundamental es que el PSIM
parte de la hipótesis de la existencia previa de algún
tipo de infraestructura sanitaria operativa en determinado
grado, cuyo funcionamiento se vio interrumpido como
consecuencia del conflicto y que los agentes humanitarios
pueden ayudar a reparar y reactivar. Sin embargo, en
algunos lugares como Libia o Siria, el sistema de salud
desaparece con rapidez con la huida masiva de las y los
profesionales sanitarios, mientras que en otros, como
en Sudán del Sur, el único sistema de salud existente
es el creado por las Naciones Unidas y los organismos
no gubernamentales. Esto demuestra, una vez más, la
necesidad de trabajar para garantizar el acceso seguro
a una atención de la salud reproductiva de calidad para
las mujeres y las adolescentes, no solo en el marco de
las medidas de respuesta rápida sino también de las
intervenciones a largo plazo en el ámbito del desarrollo.
En muchos países afectados por conflictos, el grupo del
sector de la salud informa de que las y los profesionales
sanitarios nacionales, tanto de la medicina como de
la enfermería, no han recibido capacitación para el
tratamiento clínico de las violaciones66. Y señalan que,
aunque un curso de dos días de duración durante
una emergencia representa una medida positiva, no
permite abordar en su totalidad las dinámicas de género
relativamente complejas y sensibles relacionadas con
la violencia ni las normas sociales profundamente
arraigadas, como la culpabilización de las víctimas. A ello
se añade una serie de elementos técnicos relacionados
con los kits de profilaxis posterior a la exposición y con
los de anticoncepción de emergencia.
Más de la mitad de las
muertes maternas que se
producen a escala mundial
tienen lugar en Estados
frágiles y afectados por
conflictos, y la mayoría de
ellas son evitables.
 79

ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD

Programas de unidades móviles de salud para supervivientes de violencia sexual

En 2004, la Fundación RamaLevina (FORAL), una ONG
congoleña que trabaja en el ámbito sociosanitario,
puso en marcha un programa de unidades móviles de
salud dirigido a hacer frente a las barreras de acceso
identificadas por las supervivientes de violencia de
género y sus familias en la provincia rural de Kivu del
Sur, en la región oriental de la República Democrática
del Congo67. En 2010, FORAL amplió sus servicios
de unidades móviles de salud y desarrolló un sistema
de seguimiento y evaluación clínica para registrar los
historiales de las pacientes y sus experiencias de
violencia sexual, la atención médica que habían recibido
y el tratamiento y seguimiento previstos68. El grupo
también trabajó con los miembros de la comunidad
a través del establecimiento de asociaciones con
trabajadores y trabajadoras sociales. Las conclusiones
de un estudio realizado en el marco del programa
ponen de relieve un incremento del acceso a la atención
sanitaria por parte de las supervivientes de violencia de
género así como de sus parejas masculinas, una mejora
de la calidad de los servicios y una participación más
activa de los miembros de la comunidad en las sesiones
educativas que se organizaron cuando comenzó a
funcionar cada clínica móvil.

El derecho a la educación

"Yo era una niña en Las experiencias de la adolescente pakistaní Malala

Yousafzai en 2012 y de cientos de niñas estudiantes
una tierra en la que se de Chibok (Nigeria) en 2014 son solo dos de los
ejemplos más conocidos de los ataques directos que
disparaban fusiles para sufre la educación de las niñas durante un conflicto.
En Somalia, los combatientes de Al-Shabaab han
celebrar el nacimiento sacado por la fuerza de la escuela a muchas niñas
para convertirlas en sus "esposas". En el Afganistán, los
de un hijo varón, talibanes bombardean con frecuencia las escuelas para
mientras se ocultaba niñas, atacan a las estudiantes con ácido, envenenan
sus fuentes de agua e instalan artefactos explosivos
a las niñas tras una improvisados en las rutas que utilizan las niñas para
ir a la escuela. Cada uno de estos ataques ejerce un
cortina; el papel de efecto multiplicador sobre el acceso de las niñas a la
educación. Se calcula, por ejemplo, que en 2009 los
las niñas en la vida era ataques y las amenazas violentas de los talibanes contra
las niñas, sus familias y el personal docente hicieron
simplemente preparar que 120.000 alumnas y 8.000 profesoras dejaran de
acudir a las escuelas del distrito de Swat70. En Gaza,
la comida y ejercer la un 66% de las escuelas quedaron destruidas durante

función reproductiva." las hostilidades que se produjeron en julio y agosto de

201471. Y, en la mayoría de los conflictos armados de
los últimos años, los grupos armados no estatales y las
fuerzas gubernamentales han utilizado las escuelas con
Malala Yousafzai,
fines militares72.
ganadora del Premio Nobel69
80 Capítulo 4. Protección de los derechos
Tasa neta ajustada de matriculación de las niñas en la enseñanza primaria, 201373
Contextos de conflicto y
post-conflicto
Tasa mundial
Los conflictos amplían la brecha de género en la
matriculación y retención escolar así como en los niveles
de alfabetización. Los países afectados por conflictos
suelen desviar a otros fines los recursos que deberían
ir destinados a la educación, y el incremento de la
inseguridad aleja a los estudiantes (sobre todo a las
niñas) de las aulas. En Sudán del Sur, una niña tiene
una probabilidad tres veces mayor de morir durante el
embarazo o el parto que de completar la enseñanza
primaria74. En la República Democrática del Congo,
el miedo a la violencia sexual impide a un número
indeterminado de niñas asistir a clase. En muchos
contextos, el número de mujeres docentes es muy bajo,
sobre todo en puestos de autoridad, y las instalaciones
de saneamiento, especialmente importantes para
las adolescentes, también escasean o brillan por su
ausencia. Con frecuencia, las niñas se quedan en casa
debido a las estrategias que utilizan sus propias familias
ante la escasez y la inseguridad, y como resultado de
las normas de género imperantes, que privilegian a
los niños frente a las niñas75. Las niñas refugiadas y
solicitantes de asilo —y las mujeres de todas las edades
Cada año adicional de
educación de una niña
tiene una repercusión
drástica sobre la mortalidad
materna e infantil y sobre el
matrimonio precoz, además
de acarrear beneficios
económicos y sociales.
76%
91%
que tratan de completar la educación secundaria o
superior— encuentran grandes dificultades en las zonas
urbanas, sobre todo si no pueden asumir las tasas
vigentes o si las escuelas de la comunidad de acogida
ya se encuentran desbordadas. Las mujeres y niñas que
son liberadas tras un período de cautividad, sobre todo
si fueron obligadas a contraer matrimonio y tuvieron
como mínimo un hijo o hija, tienen una probabilidad
muy baja de volver a matricularse en el sistema
educativo76. Aproximadamente la mitad de los niños y
niñas desescolarizados en edad de cursar la enseñanza
primaria viven en zonas afectadas por conflictos77,
donde la tasa neta de matriculación de las niñas en
la enseñanza primaria es 13,53 puntos porcentuales
inferior a la tasa mundial78. Cada año adicional de
educación de una niña tiene una repercusión drástica
en la mortalidad materna, en la mortalidad infantil y en
el matrimonio precoz, por no mencionar los beneficios
económicos y sociales globales que conlleva y que
contribuyen de un modo fundamental a la estabilidad
global, especialmente en entornos post-conflicto79.
Además, se ha demostrado que los programas de
fomento de la igualdad de género mejoran el acceso a
la educación y los resultados escolares de las niñas y
los niños, lo que pone de manifiesto el vínculo crucial
que existe entre la igualdad de género y la eficacia de la
asistencia humanitaria80.
Es preciso intensificar considerablemente los esfuerzos
dirigidos a hacer frente a este problema, que constituye
una violación del derecho internacional humanitario y
del derecho internacional de los derechos humanos.
La próxima recomendación general del Comité de la
CEDAW sobre los derechos de las niñas y las mujeres
a la educación debe prestar una atención especial a las
acciones de los agentes armados y a las obligaciones
de los Estados. Por ejemplo, allí donde se han producido
violaciones de los derechos de las niñas y las mujeres

a la educación como resultado de un conflicto armado,
los proveedores de servicios educativos deberían incluir
programas especiales de difusión y educación sobre
las reparaciones para las niñas vinculadas a fuerzas
armadas, o que se hayan visto obligadas a contraer
matrimonio, se hayan visto desplazadas por la fuerza o
hayan sido víctimas de la trata.
El derecho a la propiedad, a la vivienda y a los
medios de vida
Sin acceso a la tierra, al crédito, a la propiedad, a la
capacitación técnica o a la información, la capacidad de las
mujeres para consolidar la paz y fomentar la recuperación
tras un conflicto se ve gravemente menoscabada. En
numerosos entornos frágiles las mujeres carecen de
acceso a los recursos, como la tierra, el ganado, el crédito,
los insumos agrícolas o los buques y redes de pesca. Por
ello, quedan a merced de lo que puedan conseguir usando
sus propias manos en el tiempo que no destinan al cuidado
de otras personas. Esto tiene consecuencias profundas, no
solo sobre su propia pobreza y marginación, sino también
sobre su capacidad para mejorar sus comunidades y
modelar su futuro.
Las partes en un conflicto armado utilizan con frecuencia
de forma deliberada la ocupación o la destrucción
de las tierras como estrategia de guerra. Confiscan
ilegalmente las tierras, expulsan a sus ocupantes
por la fuerza, recurren a la coacción para realizar
transacciones patrimoniales y destruyen las pruebas
documentales que acreditan la legítima propiedad81.
Para las mujeres, las violaciones de sus derechos a la
tierra y la vivienda representan un elemento central de
su experiencia durante la guerra. En muchos casos,
ellas son quienes se encuentran en casa cuando los
agentes armados se hacen con sus propiedades o las
destruyen, a menudo violentamente. En otros casos,
en contextos de desplazamiento y retorno, de pérdida
o separación familiar, solamente pueden acceder a las
tierras a través de sus familiares varones82. Las mujeres
jóvenes, viudas, solteras o divorciadas tienen una
probabilidad particularmente elevada de experimentar
dificultades de acceso a la tierra o a los derechos sobre
la tierra. En el caso de las mujeres ex combatientes,
embarazadas como consecuencia de una violación
fuera del matrimonio o estigmatizadas por cualquier otro
motivo, los retos pueden resultar insuperables. Incluso
en los casos en que las leyes establecen el derecho
de las mujeres a heredar propiedades y tierras, estas
pueden desconocerlo o carecer de documentos y títulos.
Muy pocas poseen los recursos sociales y económicos
necesarios para reclamar sus derechos, sea por medios
legales o informales, sobre todo si deben enfrentarse a
81
autoridades que no responden a sus reivindicaciones, a
tribunales ineficaces y a actitudes sesgadas por parte de
sus familiares y de los miembros de sus comunidades83.
Como resultado de todo ello, el porcentaje de mujeres
que poseen títulos legales sobre las tierras es
significativamente menor en los países en conflicto y
post-conflicto.
Todavía queda mucho camino por delante para salvar
esta brecha, incluso a través de reformas legislativas,
campañas de reforma agraria y cambios en los
procedimientos de registro84. En los casos en que la
legislación vigente no es conforme con las obligaciones
internacionales de igualdad y no discriminación que
emanan de los derechos humanos, los agentes que
trabajan en el ámbito humano y del desarrollo deberían
promover la supresión de la legislación discriminatoria
y la modificación de las leyes sobre el matrimonio, la
herencia y otras leyes conexas a fin de garantizar la
igualdad de acceso de las mujeres a las tierras y la
vivienda. Los donantes pueden invertir en la mejora
de la representación legal para las mujeres y en otras
medidas encaminadas a eliminar las barreras prácticas
a las que se enfrentan las mujeres a la hora de acceder
a la justicia, como consecuencia de la pobreza, del
analfabetismo o de la marginación.
Las organizaciones internacionales deberían registrar
siempre a las mujeres de forma independiente de los
varones que encabecen los hogares, fomentar esta
práctica ante sus socios gubernamentales y abstenerse
de documentar y registrar viviendas o tierras únicamente
a nombre del principal varón adulto del hogar85. No
obstante, las costumbres y las prácticas culturales
y religiosas, que a menudo coexisten con las leyes
promulgadas, también pueden influir en los derechos de
las mujeres relacionados con las tierras, la propiedad
Sin acceso a la tierra, al
crédito, a la propiedad,
a la capacitación técnica
o a la información, la
capacidad de las mujeres
para consolidar la paz y
fomentar la recuperación
tras un conflicto se ve
gravemente menoscabada.
82 Capítulo 4. Protección de los derechos
Incidencia de propietarias de tierras agrícolas (títulos de propiedad legales), 201386
Contextos de conflicto y
Dato agregado para 7 países en situaciones de conflicto y post-
post-conflicto
conflicto
Tasa mundial
Dato agregado para 74 países desarrollados y en desarrollo
y la vivienda; el papel del derecho consuetudinario y
religioso se trata con detalle en el capítulo 5: Justicia
transformadora.
De nuevo, la participación de las mujeres en la
toma de decisiones constituye el camino más
directo hacia un cambio significativo, ya sea en las
instituciones formales encargadas de acometer
la reforma agraria o en los foros informales de
mediación a nivel comunitario, donde se resuelven
las disputas relacionadas con las tierras (y en el
que los hombres ejercen un dominio abrumador).
Pocos años después del genocidio, Rwanda se embarcó
en un ambicioso programa de reforma agraria dirigido
a eliminar las principales formas de discriminación.
En cada comisión y comité de tierras responsable de
la demarcación parcelaria, adjudicación, disputas y
objeciones así como de la aprobación de contratos de
arrendamiento, las mujeres debían representar como
mínimo un 30% de los miembros. Como resultado de
ello, las mujeres tienen actualmente derecho a heredar
tierras y a comerciar con ellas, y durante el registro de
los propietarios se exige que estén presentes tanto los
hombres como las mujeres. En marzo de 2012, las
tierras privadas en manos de particulares presentaban
la distribución siguiente: un 11% eran propiedad de
mujeres, un 5% de hombres y un 83% pertenecía
conjuntamente a parejas casadas87.
Aunque están insuficientemente investigadas e
infrautilizadas en contextos humanitarios (y a pesar de
que la mayoría de ellas se refieren a emergencias que
se prolongan durante muchos años), las intervenciones
dirigidas a la creación de medios de vida para mujeres
jóvenes y adolescentes en entornos en desarrollo han
demostrado tener efectos positivos sobre la percepción
de seguridad de las niñas, las tasas de relaciones
9%
19%
sexuales no deseadas, los comportamientos sexuales
de riesgo, el matrimonio precoz, la violencia a manos de
la pareja íntima y el poder de negociación asociado al
riesgo de contraer el VIH. Por ejemplo, una combinación
de microcréditos con iniciativas de capacitación
de género participativa, grupos de ayuda social y
movilización comunitaria redujo la violencia a manos de
la pareja íntima en un 55% en el grupo beneficiario de
la intervención. Un ensayo de control aleatorio realizado
en 2012 concluyó que los programas de fortalecimiento
económico, cuando se habían ejecutado en combinación
con intervenciones de carácter social, habían reducido
prácticamente a cero el número de adolescentes
ugandesas que denunciaban haber sido obligadas a
mantener relaciones sexuales contra su voluntad88.
El derecho de asilo, nacionalidad y documentación
En la resolución 2122 (2013), el Consejo de Seguridad
expresó su preocupación por la vulnerabilidad de las
mujeres en relación con el desplazamiento forzado,
como consecuencia de la desigualdad en los derechos
de ciudadanía, de una aplicación de las leyes de asilo
sesgada desde el punto de vista del género y de los
obstáculos existentes para la obtención de documentos
de identidad. En la actualidad, el género no figura incluido
expresamente en la definición internacional de "refugiado"
como persona con un miedo fundado a ser perseguida
debido a su raza, religión, nacionalidad, opinión política
o pertenencia a un determinado grupo social, algo que
las y los defensores de las mujeres y de las personas
refugiadas llevan largo tiempo tratando de cambiar89.
Las mujeres y niñas que huyen de un conflicto o son
perseguidas y buscan asilo se enfrentan a diversos
desafíos, como la falta de documentación adecuada
en la que se establezca su país de origen en las
 83

reclamaciones relacionadas con el género, o los jueces
que clasifican la violencia sexual en los conflictos como
un acto privado, en lugar de como una persecución
motivada por razones políticas90. Los magistrados
tampoco suelen tener en cuenta las consecuencias de
la violencia sexual, sobre todo el estigma social que
lleva aparejado, a la hora de evaluar el riesgo de sufrir
nuevas persecuciones o de valorar las alternativas al
desplazamiento interno.
Si bien el número de mujeres que se convierten
en cabeza de hogar como consecuencia del
desplazamiento sigue una tendencia ascendente, el
carácter discriminatorio de las leyes que regulan la
ciudadanía, tanto en los países de origen como en
los de residencia, impiden a esas mujeres poseer
bienes, acceder a los derechos sobre las tierras o
disfrutar de muchos otros derechos económicos,
sociales y políticos. Las personas refugiadas tienen
derecho a disponer de documentación, incluidos
documentos de identidad y de viaje, y las mujeres y
niñas retornadas tienen idénticos derechos a disponer
de dichos documentos y a que estos sean expedidos
a su nombre, aunque a menudo esto no ocurre en
la práctica91. Algunos países exigen a las mujeres un
certificado de matrimonio antes de permitirles inscribir
un nacimiento. En otros, es el padre del niño o niña
quien debe inscribir el nacimiento, con independencia de
las cuestiones relacionadas con la nacionalidad o de si
el padre es conocido o no.
Las leyes de nacionalidad que no otorgan a las
mujeres idénticos derechos que los hombres a
la hora de conferir la nacionalidad a sus hijos e
hijas provocan apatridia, un problema que afecta,
como mínimo, a 10 millones de personas en todo el
mundo92. En la actualidad, un total de 27 países en todo
el mundo cuentan con leyes discriminatorias contra las
mujeres en lo que se refiere a su capacidad para conferir
su nacionalidad a sus descendientes93.
La apatridia tiene consecuencias muy graves y genera
discriminación, que puede dar lugar a la denegación del

Leyes de nacionalidad y discriminación contra las mujeres94

Líbano

Iraq

Kuwait

Siria Bahrein

Irán Nepal
Libia
Bahamas
Mauritania
Barbados Emiratos Árabes
Unidos
Brunei
Jordania Darussalam
Kiribati
Arabia
Saudita
Omán
Sudán
Qatar
Sierra Leona
Togo
Somalia
Liberia Burundi
Malasia

Madagascar

Swazilandia

Nota: el gráfico utiliza un código de colores para dividir las leyes de los 27 Estados en tres categorías: 1) amarillo: países con leyes de nacionalidad
que no permiten a las madres conferir su nacionalidad a sus hijos e hijas, sin excepciones (o con muy contadas excepciones); 2) azul: países
que cuentan con algunas salvaguardias contra la creación de la apatridia (que, por ejemplo, establecen excepciones para que las madres puedan
conferir la nacionalidad a sus hijos e hijas en el caso de que el padre sea desconocido o apátrida); y 3) verde claro: países que también limitan la
transmisión de la nacionalidad por parte de las mujeres, pero que cuentan con garantías adicionales para garantizar que únicamente se produzca
una situación de apatridia en circunstancias muy excepcionales.
84 Capítulo 4. Protección de los derechos

acceso a recursos básicos como la atención de la salud,

la educación y las oportunidades de empleo. Aunque los
desafíos son enormes para cualquier persona apátrida,
las mujeres y las niñas presentan un riesgo mucho mayor "Dado que los hombres
de sufrir explotación y abuso sexuales, como la trata
con fines de prostitución, la adopción ilegal o el trabajo luchan e intentan
infantil95. En muchos contextos, la existencia de leyes
discriminatorias en función del género está creando asegurarse de controlar
situaciones de apatridia. Por ejemplo, una cuarta parte
de las familias de refugiados y refugiadas sirios están el poder, todos los
encabezadas por mujeres debido a las elevadas tasas de
fallecimiento y a las separaciones forzosas; sin embargo,
asuntos del hogar y la
la ley no permite a las mujeres conferir su nacionalidad a
sus hijos e hijas, lo que provoca apatridia generacional.
comunidad se dejan en
Las pruebas empíricas disponibles sugieren asimismo una manos de las mujeres.
tendencia emergente de niñas apátridas a las que sus
familias obligan a contraer matrimonio a una edad muy Esto se observa con
temprana, con el fin de protegerlas de las consecuencias
de la apatridia96. toda claridad en los
Desde una óptica más positiva, una docena de Estados
han reformado sus leyes a lo largo del último decenio
campamentos para
con objeto de eliminar la discriminación de género en personas refugiadas y
lo que concierne a la ciudadanía. En junio de 2014
se puso en marcha la Campaña Mundial en pro de la desplazadas internas: no
Igualdad de Derechos de Nacionalidad con el objetivo
de eliminar la discriminación de género en las leyes se ve ningún hombre que
de nacionalidad, y en ese mismo año el ACNUR lanzó
una campaña dirigida a poner fin a la apatridia en el se encargue del sustento
plazo de 10 años, que incluye entre sus principales
actuaciones la eliminación de las leyes nacionales que
de sus hogares."
sean discriminatorias en función del género.

El derecho a la alimentación Ruth Ojiambo Ochieng,

Es sabido desde hace algún tiempo que las normas
de género y la desigualdad de género hacen que las
mujeres y las niñas sean especialmente vulnerables a la
inseguridad alimentaria. No solo se hace principalmente
responsables a las mujeres y las niñas de alimentar
a sus familias en contextos de escasez de alimentos,
en muchos casos como cabezas de hogar, sino que
además tiende a darse prioridad a las necesidades
nutricionales de los hombres y los niños frente a
las de ellas. Además, dado que las mujeres, sobre
todo en situaciones de desplazamiento, suelen verse
imposibilitadas para obtener unos ingresos fuera
del hogar, tienden a depender en mayor medida de
la asistencia alimentaria. Por ejemplo, el Programa
Mundial de Alimentos (PMA) estimó en 2015 que,
entre la población refugiada Siria en Jordania, los
hogares encabezados por mujeres presentaban una
dependencia con respecto a los cupones alimentarios, al
menos, 10 puntos porcentuales mayor que los hogares
Grupo Consultivo de Alto Nivel para el Estudio
Mundial, entrevista realizada por vídeo con ONU
Mujeres, 2015
encabezados por hombres97. En una población refugiada
de ese tamaño, esta diferencia se traduce en decenas
de miles de hogares encabezados por mujeres en una
situación de extrema vulnerabilidad a cualquier cambio
que se produzca en la asistencia alimentaria.
Una de las primeras formas en las que el personal
humanitario tuvo en cuenta las cuestiones de género fue
mediante la distribución de alimentos a las mujeres y las
niñas. En 2001, por ejemplo, uno de los cinco grandes
compromisos del ACNUR con las mujeres refugiadas
consistió en garantizar su participación en la gestión y
distribución de artículos alimentarios y no alimentarios98,

y aquel mismo año el PMA instituyó la política de que
las mujeres deberían controlar el derecho familiar a la
asistencia alimentaria en un 80% de las distribuciones de
alimentos realizadas en el marco de dicho programa99.
Ya en 2005, la mayoría de los campamentos para
personas refugiadas distribuían directamente tantos
alimentos a las mujeres como a los hombres100.
Los beneficios que ello conlleva son patentes. Las
intervenciones basadas en la distribución de alimentos
dirigidas a mujeres como principales beneficiarias ayudan
a reducir sustancialmente las tasas de malnutrición infantil.
Un reciente estudio multipaís muestra que el hecho de dar
prioridad a las mujeres en el reparto de alimentos guarda
una estrecha correlación con una mayor diversidad en
la dieta y, en uno de los países, con una prevalencia del
hambre un 37% inferior101. Los estudios monográficos
realizados por el PMA en el Chad y en la República
Democrática del Congo indican que la provisión de
raciones para llevar a casa a las niñas en los dos últimos
años de la enseñanza primaria contribuía a reducir la
frecuencia del matrimonio precoz.
Sin embargo, no siempre se consigue esta meta. Una
reciente evaluación llevada a cabo en Kivu del Norte
mostró que solamente un 23% de las desplazadas
internas y un 8% de las mujeres retornadas estaban
inscritas para recibir cartillas de racionamiento. El
desequilibrio era aún mayor en el caso de los insumos
agrícolas, puesto que un 96% de los kits agrícolas se
entregaban a los hombres en un país en el que las
mujeres son las responsables del 75% de la producción
de alimentos102. Las refugiadas sirias denunciaban que
habían tenido que esperar entre 8 y 12 horas para
recibir cupones alimentarios o para satisfacer otras
necesidades, y se señaló que las líneas de distribución
representaban la segunda área con mayor riesgo de
sufrir acoso sexual después del hogar103. A menudo
las mujeres corren el riesgo de sufrir violencia en el
camino hacia o desde los puntos de distribución de
alimentos, así como en sus propios hogares, puesto
que los esposos reaccionan negativamente al hecho de
que sean las mujeres quienes reciben las raciones de
la familia. De igual modo, la distribución de alimentos y
la asistencia alimentaria se pueden utilizar con fines de
explotación sexual, y quienes cuentan con un excedente
de alimentos (o de artículos no alimentarios) ejercen su
poder sobre quienes carecen de ellos. Y, por lo general,
los alimentos son distribuidos por hombres.
En el último decenio, la comunidad internacional ha
prestado una atención significativa al hecho de que, en
muchos de estos contextos inestables, las mujeres y
las niñas deben caminar largas distancias para recoger
alimentos, agua o leña, en condiciones de constante
85
peligro e inseguridad104. En los campamentos del Chad,
por ejemplo, las mujeres tienen que recorrer en promedio
una distancia total de 13,5 kilómetros (entre la ida y la
vuelta) para recoger leña. En Kenya, las refugiadas dedican
aproximadamente 40 horas cada mes a la recogida de
leña para cocinar. En 2014, tanto en el campamento para
personas refugiadas del Chad como en el campamento
de Nakivale (Uganda), más del 40% de los hogares
denunciaron casos de violencia durante la recogida de leña
a lo largo de los seis meses anteriores, que abarcaban
desde palizas hasta violaciones e intentos de violación105.
El acceso seguro al combustible y la energía (SAFE, por
sus siglas en inglés) se ha convertido en un sector por
derecho propio106, y los proyectos de provisión de cocinas
y de combustible financiados por el PMA, el Programa de
las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA),
el ACNUR, la Comisión de Mujeres Refugiadas y otros
organismos han registrado un éxito notable, al reducir los
trayectos que realizan las mujeres para la recogida de
combustible a menudo a la mitad. En ocasiones estas
iniciativas han estado relacionadas con una disminución
de la violencia y con un incremento de las estrategias de
protección de base comunitaria, como los desplazamientos
de mujeres en grupos para recoger leña o una mayor
participación de los hombres en su recogida107.
La distribución de cocinas de bajo consumo de
combustible y el reparto de combustible deben
considerarse esenciales en las emergencias agudas, y
otorgárseles la misma importancia que a la distribución
de alimentos. El aspecto más importante es que
el diseño, la planificación y la ejecución de estas
intervenciones deben estar impulsados por las propias
mujeres de la comunidad. El efecto de la participación
de las mujeres es evidente. En Turkana (Kenya), la
inclusión de mujeres en los comités del agua y de
infraestructura ha permitido a dichas mujeres influir en
la ubicación, el mantenimiento y el diseño de los puntos
de abastecimiento de agua. Gracias a ello, las mujeres
y las niñas tienen una probabilidad un 44% menor de
tener que caminar durante más de 60 minutos en cada
sentido para acceder al agua potable108. La participación
de la mujer en el liderazgo es crucial para garantizar la
correcta adaptación de estas iniciativas a cada contexto,
y que estas sean verdaderamente transformadoras y
sostenibles a largo plazo.
La importancia del liderazgo de las mujeres y de la
igualdad de género en la acción humanitaria
En 2011, el ACNUR organizó varios diálogos para
personas refugiadas y documentó las consultas
celebradas con miles de ellas, poniendo el acento en
las necesidades y prioridades de las mujeres y niñas109.
86 Capítulo 4. Protección de los derechos
Las mujeres con las que hablaron relataron que tenían
que enfrentarse a refugios insalubres y hacinados, a
unos servicios de salud y oportunidades educativas
inadecuados y a escasas o ninguna posibilidad de
ganarse la vida, además de temer diariamente por
su seguridad. Y, sin embargo, en cada uno de estos
diálogos, las mujeres expresaron su deseo de participar
activamente en la toma de decisiones, algo que pocos
agentes humanitarios citarían como una necesidad
primordial de las mujeres. Esta no es una aspiración
retórica, sino una demanda universal de las mujeres sobre
el terreno, incluidas las que viven en las circunstancias
más extremas. También representa una de las principales
herramientas disponibles para incrementar la eficacia
de la asistencia humanitaria; algo que es inmensamente
necesario en el actual contexto en el que las necesidades
aumentan y las capacidades son limitadas.
La comunidad humanitaria debe adoptar la igualdad
de género como principio central rector de su trabajo
y promover el liderazgo de las mujeres en la acción
humanitaria. Entre 2011 y 2014, menos de un 2%
de los programas humanitarios incluidos en el
sistema de supervisión financiera de la Oficina de
Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH)
tenían el objetivo explícito de promover la igualdad
de género o de adoptar medidas expresamente
dirigidas a las mujeres y las niñas110. Pese a
que cada vez son más numerosas las pruebas que
apuntan a que la igualdad de género mejora los
resultados humanitarios111, muchas intervenciones
siguen careciendo por completo de perspectiva de
género, los datos recabados rara vez se desglosan
por sexo y edad, y existe una brecha abismal entre las
normas y directrices y la realidad sobre el terreno112.
Investigaciones recientes han demostrado que la
existencia de grupos independientes de mujeres es el
factor más importante a la hora de hacer frente a la
violencia contra las mujeres y las niñas. Pese a ello,
las organizaciones de mujeres continúan marginadas
en la planificación e implementación de la respuesta
humanitaria, algo que el nuevo Instrumento de
Aceleración Mundial para la Mujer, la Paz y la Seguridad
y la Acción Humanitaria podría comenzar a abordar
(véase el capítulo 13: Financiación de la agenda sobre
las mujeres y la paz y la seguridad). El año 2014 fue
el primero en que se incluyeron indicadores sobre
la igualdad de género en los planes de respuesta
humanitaria. En el marco de la histórica primera cumbre
humanitaria que se celebrará en 2016, la comunidad
humanitaria tratará de explorar formas de trabajar más
sostenibles, equitativas y eficaces113. La igualdad de
género y el empoderamiento y liderazgo de las mujeres
deberían ocupar un lugar preeminente en los debates y
en los resultados de dicha cumbre.
Los principios de la igualdad de género en el ámbito de
la asistencia humanitaria no se limitan a los contextos
afectados por conflictos; resultan igualmente pertinentes
ante los desastres naturales. Los desastres naturales
que provocan situaciones de emergencia y crisis
humanitarias tienen una relación cada vez más compleja
con el conflicto y con la igualdad de género. La falta
de acceso a la información y a los recursos, unos
estereotipos y desigualdades de género profundamente
arraigados y las restricciones culturales sitúan a las
mujeres en una situación de particular vulnerabilidad
a los desastres naturales, sobre todo en los entornos
afectados por conflictos. Por ejemplo, el tsunami que
sufrió en 2004 Sri Lanka, un país devastado por el
conflicto, mató a casi una de cada cinco mujeres
desplazadas, una tasa de mortalidad que duplicó con
creces a la de los hombres desplazados. A medida que
aumentan la frecuencia y la gravedad de los desastres
naturales como consecuencia del cambio climático y la
degradación ambiental, la comunidad internacional debe
adoptar estrategias inclusivas para responder a dichos
desastres, que reconozcan la actuación de las mujeres y
respeten sus derechos y necesidades.
Pese a que todavía queda camino por recorrer para
ayudar a las mujeres a proteger y defender sus derechos,
la fotografía del mundo de la asistencia muestra a
una mujer o una niña en situación de necesidad. Con
frecuencia se representa a las mujeres junto a sus hijos e
hijas, sea en imágenes o en las páginas de los informes,
y casi siempre aparecen reflejadas como víctimas
indefensas y vulnerables. Esto tiene consecuencias tanto
en el ámbito de las políticas como en la práctica. Las
intervenciones más urgentes que hemos llevado a cabo
para ayudar a las mujeres y las niñas en situaciones
de crisis se centraron en protegerlas, más que en
empoderarlas. Es improbable que se les consulte sobre el
diseño del programa, y mucho menos que participen en
Un estudio multipaís llegó
a la conclusión de que los
programas de igualdad de
género contribuyen a mejorar
el acceso a los servicios
humanitarios y el uso de dichos
servicios por parte de las
mujeres, los hombres, las niñas
y los niños, y mejora la eficacia
de la programación en general
para todos ellos y todas ellas.

la ejecución de este como asociadas. No ha sido hasta
fechas muy recientes cuando la comunidad internacional
ha comenzado a prestar cierta atención al liderazgo de las
mujeres en los comités de los campamentos, su inclusión
en las evaluaciones participativas y su compromiso
deliberado con los programas de empoderamiento, de
manera que pueden ayudarse a sí mismas y a otras
mujeres a reivindicar sus derechos.
A modo de ejemplo, mediante la aplicación de
cuotas de género en las elecciones que se celebran
periódicamente, las mujeres han logrado la paridad en
los comités de dirección de los campamentos del este
del Nepal. En el asentamiento de Meheba (Zambia),
las campañas que se llevaron a cabo para alentar a las
mujeres a presentar sus candidaturas a las elecciones
representativas de los refugiados y refugiadas dieron
lugar a una representación de un tercio de mujeres, frente
a una representación anterior prácticamente nula; y las
mujeres respondieron a las preocupaciones acerca de la
falta de participación de las mujeres en la distribución de
alimentos creando comités exclusivamente formados por
mujeres. En Colombia, las mujeres han ido abandonando
progresivamente las organizaciones nacionales de
personas desplazadas, tradicionalmente dominadas por
líderes masculinos y orientadas hacia acciones judiciales
totalmente carentes de perspectiva de género, y han
constituido sus propias organizaciones de mujeres,
generalmente dirigidas a satisfacer las necesidades
económicas de subsistencia114.
Un amplio corpus de pruebas en el sector del desarrollo
ha permitido establecer que los programas de fomento
de la igualdad de género que garantizan la igualdad
de acceso a los servicios, el empoderamiento de las
mujeres y las niñas y la sensibilización de los hombres
y los niños –incluso para que estos adopten roles
Los programas de igualdad
de género contribuyen a
mejorar el acceso a los
servicios humanitarios y
el uso de dichos servicios
por parte de las mujeres,
los hombres, las niñas y los
niños, y mejora la eficacia de
la programación en general
para todos ellos y todas ellas.
87
que tradicionalmente no corresponden a su género–
acarrean beneficios concretos y significativos para el
conjunto de la comunidad. En la actualidad disponemos
de pruebas que demuestran que estos beneficios
también son aplicables a los contextos humanitarios115.
Un estudio multipaís en cuyo marco se examinaron
los efectos de los programas de fomento de
la igualdad de género sobre los resultados
humanitarios llegó a la conclusión de que dichos
programas116 contribuyen a mejorar el acceso a los
servicios humanitarios y el uso de dichos servicios
por parte de las mujeres, los hombres, las niñas y
los niños, y que además mejoran la eficacia de la
programación en general. En los sectores específicos
analizados —salud; educación; agua, saneamiento e
higiene (WASH); y seguridad alimentaria—, el acceso y
la eficacia del programa habían mejorado para todos
los grupos, y se documentaron mejoras significativas
para las mujeres y/o las niñas en las esferas de la
educación, el sector WASH y la salud. Por ejemplo, en
Turkana (Kenya), los programas de igualdad de género
incrementaron las tasas de alfabetización de los niños,
los resultados en materia de salud entre las niñas, las
mujeres y los hombres y el acceso al agua por parte de
las mujeres, los hombres, las niñas y los niños. Además,
gracias a estos programas también aumentó la variedad
de los alimentos. En el Nepal, los programas de igualdad
de género dieron lugar a una mayor participación de
las mujeres en los procesos de adopción de decisiones
domésticas y comunitarias, así como a un aumento de
los niveles de confianza en sí mismas, autoestima y
orgullo entre las mujeres. Los espacios adecuadamente
preparados para las mujeres y los niños y niñas, los
servicios para supervivientes de la violencia de género y
los programas de sensibilización redujeron la prevalencia
de este tipo de violencia en todos los contextos.
En el marco de varias encuestas y consultas se ha
mencionado que el sesgo cultural patriarcal de los
hombres locales y de los trabajadores humanitarios de
sexo masculino representa un obstáculo fundamental —
de hecho, en muchos casos se citó que era la principal
barrera— para la satisfacción de las necesidades de
las mujeres y para que estas puedan participar en
calidad de asociadas en la acción humanitaria117.
Con frecuencia, el personal humanitario se resiste
activamente a la incorporación del prisma de la igualdad
de género en su trabajo, citando la "tiranía de la
urgencia" o el temor a ofender las costumbres locales.
Y, sin embargo, cuando se consultó a las mujeres y los
hombres en contextos humanitarios, los investigadores
e investigadoras descubrieron que, en lo relativo a la
igualdad de género, la población hacía una excepción
al resentimiento general por la imposición de agendas
externas. De hecho, tanto las mujeres como los
hombres expresaban un aprecio generalizado
88 Capítulo 4. Protección de los derechos
hacia la labor de promoción de la igualdad de
género de los agentes internacionales, y citaban
incluso algunos resultados positivos de dichos
esfuerzos118. Más allá de las numerosas políticas y
directrices adoptadas por los organismos humanitarios
sobre la igualdad de género, el manual sobre cuestiones
de género del Comité Interinstitucional Permanente,
publicado hace casi una década, es perfectamente
claro al respecto: "[L]a promoción de la igualdad de
género tiene que ser vista como un aspecto central de
la responsabilidad de la comunidad humanitaria para
proteger y brindar asistencia a las personas afectadas
por situaciones de emergencia"119.
Conclusiones
Uno de los temas que emergieron en las consultas
celebradas de cara a la elaboración de este Estudio es
que la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad,
por un lado, y la igualdad de género en la acción
humanitaria, por otro, comparten los mismos objetivos
generales, el mismo enfoque sobre la igualdad y los
derechos humanos de las mujeres y prestan idéntica
atención a las necesidades y prioridades especiales
de las mujeres. Ambas esferas se ocupan también
en gran medida de los mismos contextos, puesto que
las emergencias más complejas están relacionadas
con los conflictos armados y cada vez se prolongan
más en el tiempo. De hecho, las mujeres que viven en
comunidades afectadas por desastres han exigido la
aplicación formal de la resolución 1325 también en estos
contextos, pues creen que ofrecería un valioso marco de
orientación120. Ambas comunidades se beneficiarían de
una cooperación más estrecha. A modo de ejemplo, las
organizaciones de mujeres dedicadas a la consolidación
de la paz se podrían movilizar con mayor rapidez en la
acción humanitaria, y los planes de acción nacionales
sobre la resolución 1325 deberían incluir una articulación
mucho más contundente del derecho internacional de los
derechos humanos, del derecho internacional humanitario
y de la acción humanitaria121.
De manera similar, en lo que se refiere a los sistemas
que utiliza la comunidad internacional para hacer frente a
estas deficiencias, aquellos que abordan exclusivamente
la violencia de género y los que se centran de un
modo más amplio en todas las cuestiones relacionadas
con la igualdad de género que se ven afectadas por
los conflictos armados y las crisis deberían unir sus
esfuerzos con mayor frecuencia122. A pesar del reiterado
llamamiento a salvar la distancia existente entre los
agentes de desarrollo y los humanitarios, ninguna de las
169 metas recogidas en los 17 Objetivos de Desarrollo
Sostenible aborda las necesidades específicas de las
mujeres y las niñas —o de la población civil en general—
en las zonas en conflicto. Tanto el examen de alto nivel
de la aplicación de la resolución de 1325 de octubre
de 2015 como la Cumbre Humanitaria Mundial ofrecen
oportunidades para hablar alto y claro acerca de los
numerosos problemas planteados en este capítulo, así
como para fomentar que los países les hagan frente en
sus metas y planes de acción nacionales.
Otro de los temas más importantes tratados en
las consultas fue el hecho de que el sistema
humanitario en su conjunto no reconozca la
capacidad de las organizaciones de la sociedad
civil y de las mujeres y niñas para actuar como
socias capaces de aportar un conocimiento y
una experiencia muy valiosos; este hecho limita
gravemente nuestra eficacia. Las iniciativas de apoyo
a la voz y las decisiones de las mujeres en la evaluación,
el diseño y la prestación de asistencia continúan siendo
la excepción a la regla. Otras carencias significativas
identificadas en este Estudio son las necesidades de las
mujeres y niñas supervivientes de violaciones que son
abandonadas a su suerte con embarazos no deseados,
las dificultades a las que se enfrentan las mujeres y las
niñas que carecen de documentación para ejercer sus
derechos u obtener asilo, las múltiples formas en que
las niñas son atacadas en las escuelas o a través de las
que se les impide asistir a ellas utilizando la violencia
y la inseguridad, la preocupante brecha existente
entre la atención y la visibilidad de la violencia sexual
en situaciones de conflicto en los círculos políticos
mundiales y la ausencia de servicios y de una justicia
real para las supervivientes sobre el terreno fuera de
las principales ciudades y la persistente exclusión de
las mujeres de la tierra y los recursos productivos, que
perpetúa su dependencia de sus familiares de sexo
masculino, su pobreza y su papel de subordinación.
Como sucede en otras esferas, es preciso dar
respuesta al llamamiento que exige mayores recursos
y una rendición de cuentas más intensa. Aunque los
países miembros de la Organización de Cooperación
y Desarrollo Económicos (OCDE) destinaron 135.000
millones de dólares de los Estados Unidos en 2014
a la asistencia, la cooperación bilateral y el socorro
humanitario, muchos de los programas e intervenciones
destacados en este capítulo recibieron un volumen de
fondos sorprendentemente limitado por parte de los
donantes, y una prioridad muy baja por parte de los
organismos humanitarios y de las Naciones Unidas. Y
esto, pese a las propias políticas de los donantes y a
sus poderosos llamamientos en favor de la igualdad
de género y de un mayor respeto por los derechos de
las mujeres y las niñas durante los conflictos. Sería
necesario hacer un seguimiento periódico de este déficit
y hacerlo público. En las páginas que siguen se ofrece
una serie de recomendaciones aplicables a todo el
sistema sobre el camino a seguir, que complementan
las recomendaciones específicas a cada problema que
pueden encontrarse a lo largo de todo el capítulo.
 89

"En las comunidades

devastadas por el
conflicto, es preciso
movilizar las respuestas
humanitarias [...] e incluir
a las mujeres y las niñas
en el diseño, la ejecución
y la evaluación de los
programas."

Brigitte Balipou,
magistrada de la República Centroafricana, miembro de la junta
de Femmes Africa Solidarité (FAS) y una de las fundadoras de la
Asociación de Mujeres Juristas Centroafricanas, durante el debate
abierto del Consejo de Seguridad sobre las mujeres, la paz y la
seguridad celebrado en 2014
90 Capítulo 4. Protección de los derechos
Recomendaciones
Impulsar el progreso más allá de 2015: Propuestas de actuación
Los Estados Miembros deberían:
✓ Abolir las leyes y reglamentos discriminatorios
que impiden la plena igualdad en el acceso a los
derechos y servicios básicos durante un conflicto y
después de este —como el derecho a la vida, a la
salud, a la educación, a la propiedad y a disponer
de medios de subsistencia—, así como las leyes y
reglamentos discriminatorios que impiden la plena
igualdad de acceso a derechos y servicios básicos,
como el derecho a la nacionalidad.
Los Estados Miembros y las Naciones Unidas
deberían:
✓ Asegurarse de que los preparativos y los resultados
de la Cumbre Humanitaria Mundial de 2016 incluyan
la igualdad de género y los derechos humanos de
las mujeres como área de interés específica, además
de integrar dichos aspectos de forma transversal en
el resto de los temas.
Los donantes, incluidos los Estados Miembros y las
fundaciones privadas, deberían:
✓ Establecer el mandato expreso de que todos los
programas adopten y apliquen el indicador de
políticas de igualdad de género y la orientación
pertinente del Comité Interinstitucional Permanente
sobre las intervenciones en el ámbito del género y
de la violencia de género a lo largo de todo el ciclo
de vida de los proyectos, y exigir su inclusión en
todas las solicitudes de financiación.
✓ Incrementar los niveles actuales de financiación
destinada a programas en favor de las mujeres y
las niñas hasta un 15% como mínimo. Los niveles
actuales de financiación destinados a organizaciones
de mujeres, incluidas las defensoras de los derechos
humanos de las mujeres, deberían incrementarse
desde el 1% actual hasta alcanzar, como mínimo,
un 5% en los tres próximos años. De cara a los
años subsiguientes deberían establecerse metas
más ambiciosas. La financiación de las operaciones
fundamentales, de las labores de promoción y de
las iniciativas de fomento de la capacidad debería
equipararse a la destinada a proyectos123.
✓ Financiar el establecimiento de un mecanismo de
supervisión independiente gestionado por grupos de
la sociedad civil de mujeres y personas defensoras
de los derechos humanos de la mujer, con el fin
de hacer un seguimiento del cumplimiento de los
marcos normativos, de las normas establecidas y
del derecho internacional de derechos humanos por
parte de la asistencia humanitaria, así como de sus
resultados desde la perspectiva de la igualdad de
género (desde la recopilación de datos desglosados
por sexo y la realización de análisis con perspectiva
de género hasta la aplicación sistemática del
indicador de políticas de igualdad de género y de la
participación de las mujeres locales).
✓ Invertir en la traducción de todas las herramientas
pertinentes sobre salud y prevención sexual y
reproductiva y sobre la respuesta a la violencia
sexual y de género a las lenguas locales, con el fin
de garantizar la implicación local y la sostenibilidad.
Debería darse prioridad a la traducción de estos
materiales y al fomento de la capacidad a largo
plazo frente a la elaboración repetitiva de nuevas
herramientas, estrategias, directrices y campañas
de promoción procedentes de las capitales de los
países donantes.
Las Naciones Unidas y las ONG deberían:
✓ Asumir el compromiso de crear una plantilla
humanitaria integrada por un 50% de mujeres, y
en la que la totalidad de sus componentes reciba
capacitación en materia de programas de igualdad
de género y protección de los derechos de las
mujeres124.
Las Naciones Unidas deberían:
✓ Asegurarse de que ONU Mujeres participe en calidad
de miembro en todos los foros interinstitucionales
pertinentes de alto nivel sobre la paz y la seguridad
y la respuesta humanitaria, incluido el Comité
Interinstitucional Permanente (CIP) y el Grupo asesor
de alto nivel sobre paz y seguridad, a fin de garantizar
la transversalización de la perspectiva de género
en todas las respuestas de las Naciones Unidas en
situaciones de conflicto y de emergencia.
 91

Todos los agentes pertinentes, incluidos los ✓ Asegurarse de que las mujeres afectadas por
Estados Miembros, los donantes y la sociedad civil, crisis humanitarias, incluidas las refugiadas, las
deberían: desplazadas internas y las apátridas, reciban
el apoyo necesario para participar de forma
✓ Cerciorarse de que todo el personal humanitario
significativa y en pie de igualdad en la adopción de
mundial y de que todo el personal sanitario local
decisiones comunitarias, desempeñar funciones de
reciba capacitación en materia de atención de
liderazgo e involucrarse en el diseño, la ejecución,
la salud sexual y reproductiva (una formación
el seguimiento y la evaluación de las intervenciones
con la que se consigue salvar muchas vidas), de
humanitarias. Los obstáculos a su participación
conformidad con las normas internacionales de
deberían abordarse en el propio diseño de los
derechos humanos, así como sobre la respuesta de
programas.
emergencia para las supervivientes de la violencia
doméstica y sexual, incluida la anticoncepción
de emergencia y los servicios de interrupción
del embarazo y posteriores al aborto. Es preciso
incrementar la inversión destinada a fomentar
la capacidad de los sistemas de salud locales
para prestar una atención de la salud sexual y
reproductiva de calidad a las supervivientes, e
implantar itinerarios de remisión a la atención
especializada en todos los contextos frágiles.
92 Capítulo 4. Protección de los derechos
Referencias
1. "Informe del Secretario General sobre la protección de los
civiles en los conflictos armados", documento de las Naciones
Unidas con signatura S/2015/453 (Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas, 18 de junio de 2015), párr. 3.
2. Alexander Mattes, "Death Toll in 2014’s Bloodiest Wars
Sharply Up on Previous Year" (Project for the Study of the
21st Century, 17 de marzo de 2015), 1.
3. "Global Peace Index 2015: Measuring Peace, Its Causes
and Its Economic Value" (Institute for Economics and
Peace, 2015).
4. "World at War: Forced Displacement in 2014" (Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados,
2015), 9.
5. Ibid., 2.
6. Para obtener más información sobre la aplicabilidad
del derecho internacional de los derechos humanos y
del derecho internacional humanitario en contextos de
conflicto armado, véase "International Human Rights Law
and International Humanitarian Law in Armed Conflict:
Legal Sources, Principles and Actors" (Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos, ACNUDH, 2011).
7. "Informe del Secretario General sobre la protección de los
civiles en los conflictos armados (2015)", párr. 31; Jane
Hunter y Robert Perkins, "Explosive States: Monitoring
Explosive Violence in 2014" (Action on Armed Violence,
mayo de 2015), 3.
8. Dra. Helen Durham, directora de Leyes y Políticas del
CICR, declaración incluida en el acta del debate abierto del
Consejo de Seguridad sobre la protección de los civiles en
los conflictos armados", documento de las Naciones Unidas
con signatura S/PV.7374 (Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, 30 de enero de 2015), 4.
9. "The Crushing Burden of Rape: Sexual Violence in Darfur",
documento informativo (Médicos sin Fronteras, 8 de marzo
de 2005), 4; Tara Gingerich y Jennifer Leaning, "The Use
of Rape as a Weapon of War in the Conflict in Darfur,
Sudan" (Program on Humanitarian Crises and Human
Rights y Physicians for Human Rights, octubre de 2004);
"Twenty-First Report of the Prosecutor of the International
Criminal Court to the UN Security Council Pursuant
to UNSCR 1593 (2005)" (Fiscalía de la Corte Penal
Internacional, 29 de junio de 2015), 7.
10. "Flash Human Rights Report on the Escalation of Fighting
in Greater Upper Nile: April/May 2015" (Misión de las
Naciones Unidas en la República de Sudán del Sur, 29 de
junio de 2015), 7.
11. "Informe del Secretario General sobre la violencia sexual
relacionada con los conflictos", documento de las Naciones
Unidas con signatura S/2015/203 (Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas, 23 de marzo de 2015).
12. Pese a que solamente un 19% de las escuelas son
específicas para niñas, son el objetivo del 40% de
los ataques. Marit Glad, "Knowledge on Fire: Attacks
on Education in Afghanistan, Risks and Measures for
Successful Mitigation" (CARE International, septiembre
de 2009), 2, 33. Véase también "Education Under Attack
2014" (Coalición Mundial para Proteger de los Ataques a
los Sistemas Educativos (GCPEA), 2014); "Background
Paper on Attacks Against Girls Seeking to Access
Education" (Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos, febrero de 2015).
13. "Nigeria: mujeres y niñas secuestradas, obligadas a
participar en los ataques de Boko Haram", Amnistía
Internacional, 14 de abril de 2015, https://www.amnesty.
org/es/press-releases/2015/04/nigeria-abducted-women-
and-girls-forced-to-join-boko-haram-attacks/.
14. "Too Young To Wed: The Growing Problem of Child
Marriage among Syrian Girls in Jordan" (Save the Children,
julio de 2014); Danielle Spencer, "‘To Protect Her Honour’
Child Marriage in Emergencies - the Fatal Confusion
between Protecting Girls and Sexual Violence" (CARE
International UK, 2015).
15. "Eliminate Violence against Internally Displaced
Women and Girls, Say UN Experts", Oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos, 25 de noviembre de 2014, http://
www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.
aspx?LangID=E&NewsID=15343.
16. Se considera que el primer programa humanitario que
abordó la violencia contra las mujeres y niñas afectadas
por un conflicto fue un proyecto ejecutado conjuntamente
por el IRC y el ACNUR en 1996, titulado "Programa sobre
la violencia sexual y de género" en los campamentos para
personas refugiadas en Tanzanía. Véase Rebecca Holmes
y Dharini Bhuvanendra, "Preventing and Responding
to Gender-Based Violence in Humanitarian Crises",
Humanitarian Practice Network, enero de 2014.
17. Véase, por ejemplo, "122 Countries Endorse Historic
‘Declaration of Commitment to End Sexual Violence
in Conflict’", Oficina del Representante Especial del
Secretario General sobre la Violencia Sexual en los
Conflictos, 2 de octubre de 2013, http://www.un.org/
sexualviolenceinconflict/press-release/122-countries-
endorse-historic-declaration-of-commitment-to-end-sexual-
violence-in-conflict/.
18. El Secretario de Asuntos Exteriores del Reino Unido,
William Hague, y la Enviada Especial de las Naciones
Unidas para los Refugiados, Angelina Jolie, pusieron en
marcha la Iniciativa para la Prevención de la Violencia
Sexual en 2012. En junio de 2014, el Reino Unido albergó
la Cumbre Mundial para Eliminar la Violencia Sexual en
los Conflictos, vinculada a dicha iniciativa. Esta cumbre
sirvió para reunir a los principales especialistas de todo
el mundo con los y las principales responsables de la
adopción de decisiones a escala mundial para abordar
estas cuestiones.
19. "Girl Summit 2014", Gobierno del Reino Unido, consultado
el 18 de septiembre de 2015, https://www.gov.uk/
government/topical-events/girl-summit-2014; "Resolución
sobre el matrimonio infantil, precoz y forzado", documento
de las Naciones Unidas con signatura A/C.3/69/L.23/
Rev.1 (Asamblea General de las Naciones Unidas, 17 de
noviembre de 2014); "Resolución sobre la intensificación
de los esfuerzos para prevenir y eliminar el matrimonio
infantil, precoz y forzado", documento de las Naciones
Unidas con signatura A/HRC/29/L.15 (Consejo de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 1 de julio de
2015); "Resolución sobre la promoción de la Declaración

sobre el Derecho y el Deber de los Individuos, los Grupos
y las Instituciones de Promover y Proteger los Derechos
Humanos y las Libertades Fundamentales Universalmente
Reconocidos: protección de las defensoras de los
derechos humanos", documento de las Naciones Unidas
con signatura A/RES/68/181 (Asamblea General de las
Naciones Unidas, 30 de enero de 2014).
20. En particular, el UNICEF y el UNFPA lideran la zona de
responsabilidad (ZDR) sobre violencia de género, que
vincula el trabajo de varios organismos de las Naciones
Unidas con el de docenas de ONG internacionales en
el ámbito de la violencia de género en situaciones de
emergencia. Este trabajo abarca desde la coordinación a
nivel de país hasta el desarrollo de herramientas, como
las directrices recientemente revisadas para integrar las
intervenciones en materia de violencia de género en la
acción humanitaria (disponibles en www.gbvguidelines.
org), pasando por la prestación rápida de asistencia
técnica en situaciones de emergencia. Para obtener más
información sobre esta ZDR, véase www.gbvaor.net.
21. Véase, por ejemplo, Jo Spangaro et al., "What Evidence
Exists for Initiatives to Reduce Risk and Incidence of
Sexual Violence in Armed Conflict and Other Humanitarian
Crises? A Systematic Review", ed. Patricia Kissinger, PLoS
ONE 8, n.º 5 (15 de mayo de 2013): e62600; Charlotte
Watts, Mazeda Hossain y Cathy Zimmerman, "War and
Sexual Violence — Mental Health Care for Survivors", New
England Journal of Medicine 368, n.º 23 (6 de junio de
2013): 2152–54; Wietse A. Tol et al., "Sexual and Gender-
Based Violence in Areas of Armed Conflict: A Systematic
Review of Mental Health and Psychosocial Support
Interventions", Conflict and Health 7, n.º 1 (2013): 16.
22. "Gender-Based Violence in Emergencies" (Grupo de
política humanitaria, febrero de 2014); Gerry Mackie et
al., "What Are Social Norms? How Are They Measured?"
(UNICEF, Universidad de California en San Diego, y Center
on Global Justice, 27 de julio de 2015).
23. Jeanne Ward, "Scoping Mission: South Sudan, May 2011"
(Grupo Temático Mundial sobre Protección, mayo de
2011), 32.
24. Sean Healy y Sandrine Tiller, "Where Is Everyone?:
Responding to Emergencies in the Most Difficult Places"
(Médicos sin Fronteras, julio de 2014).
25. "Gender-Based Violence in Emergencies", 13; Ward,
"Scoping Mission: South Sudan, May 2011", 32.
26. "Guidelines for Integrating Gender-Based Violence
Interventions in Humanitarian Action: Reducing Risk,
Promoting Resilience, and Aiding Recovery" (Comité
Interinstitucional Permanente, 2015).
27. Existen indicios de que se puede estar empezando a
producir un cambio, puesto que campañas como las
tituladas Call to Action (Llamada a la acción), Prevention
of Sexual Violence Initiative (Iniciativa para la prevención
de la violencia sexual) y Safe from the Start (Seguridad
desde el principio) han venido acompañadas de un
incremento de la financiación. "New World Bank Project
Will Help Survivors of Sexual and Gender-Based Violence
in Africa’s Great Lakes Region", Banco Mundial, 26 de
junio de 2014, http://www.worldbank.org/en/news/press-
release/2014/06/26/world-bank-project-survivors-sexual-
93
gender-based-violence-africa-great-lakes.
28. "Syrian Arab Republic: Multiple Indicator Cluster Survey 2006"
(Oficina Central de Estadística, Proyecto Panárabe de Salud
de la Familia/Liga de los Estados Árabes y UNICEF, febrero
de 2008); "Estado mundial de la infancia: La adolescencia:
Una época de oportunidades, 2011" (UNICEF, 2011), 122;
Danielle Spencer, "‘To Protect Her Honour’ Child Marriage in
Emergencies - the Fatal Confusion between Protecting Girls
and Sexual Violence", 6–7.
29. "Inter-Agency Assessment: Gender-Based Violence and
Child Protection Among Syrian Refugees in Jordan, with a
Focus on Early Marriage" (ONU Mujeres, julio de 2013).
30. Danielle Spencer, "‘To Protect Her Honour’ Child Marriage
in Emergencies - the Fatal Confusion between Protecting
Girls and Sexual Violence".
31. Julian Murray y Joseph Landry, "Placing Protection at the
Centre of Humanitarian Action: Study on Protection Funding
in Complex Humanitarian Emergencies" (Grupo Temático
Mundial sobre Protección, 17 de septiembre de 2013).
32. "Global Report: Civil Society Organization (CSO) Survey
for the Global Study on Women, Peace and Security: CSO
Perspectives on UNSCR 1325 Implementation 15 Years
after Adoption" (Global Network of Women Peacebuilders,
Cordaid, Grupo de Trabajo de Organizaciones No
Gubernamentales sobre la Mujer y la Paz y la Seguridad,
International Civil Society Action Network, julio de 2015).
33. "Informe de la Sra. Margaret Sekaggya, Relatora Especial
sobre la situación de los defensores de los derechos
humanos", documento de las Naciones Unidas con
signatura A/RES/16/44 (Asamblea General de las
Naciones Unidas, 20 de diciembre de 2010).
34. "Asistencia de salud y violencia: la necesidad de una
protección eficaz", documento de posición (Comité
Internacional de la Cruz Roja, 25 de septiembre de 2014), 1.
35. Lakshmi Puri, "Words Alone Won’t End Violence against
Women in Armed Conflict", The Guardian, 2 de julio de
2013, http://www.theguardian.com/global-development/
poverty-matters/2013/jul/02/violence-against-women-
armed-conflict.
36. El Pakistán, el Afganistán y Nigeria son los tres países
del mundo en los que la polio continúa siendo una
enfermedad endémica. En el Pakistán, los agentes armados
comenzaron a dirigir sus ataques hacia las campañas
de vacunación contra la polio y hacia las trabajadoras
sanitarias que contribuían a llevar a cabo dichas campañas,
cuando los líderes talibanes pakistaníes comenzaron a
pronunciar fatwas (sentencias religiosas) contra ellas.
En 2014, el número de casos de polio registrados en
el Pakistán se elevó a 306. "Polio This Week", Iniciativa
Mundial de Erradicación de la Poliomielitis, 23 de
septiembre de 2015, http://www.polioeradication.org/
dataandmonitoring/poliothisweek.aspx; "Polio Eradication
Initiative: Pakistan", Organización Mundial de la Salud,
consultado el 26 de septiembre de 2015, http://www.emro.
who.int/polio/countries/pakistan.html.
37. El nivel humanitario estándar es de una letrina por cada
20 personas, y tres letrinas para mujeres por cada letrina
de los hombres, pero estas cifras no se alcanzan casi
nunca. Tras el terremoto que asoló Haití, una evaluación
94 Capítulo 4. Protección de los derechos
llevada a cabo por la Organización Internacional para las
Migraciones (OIM) descubrió que había 411 personas por
letrina, llegando en algunos casos a más de 900 personas
por letrina. La OIM detectó asimismo que en un 33% de
los lugares analizados no había letrinas o que estas no
estaban separadas por sexos y carecían de pestillos o
iluminación. Como resultado de ello, la mayoría de las
letrinas no se utilizaban, o solo de forma ocasional. Véase
Prisca Benelli, Dyan Mazurana y Peter Walker, "Using Sex
and Age Disaggregated Data to Improve Humanitarian
Response in Emergencies", Gender & Development 20, n.º
2 (julio de 2012): 227.
38. Además, un 26,6% de los campamentos satisfacían entre
un 50% y un 89% de las necesidades sanitarias, mientras
que otro 19% daban respuesta a entre un 1% y un 49%
de las necesidades, según una encuesta realizada por el
ACNUR en 94 campamentos en 2010.
39. "Recomendación general Nº 30 sobre las mujeres en la
prevención de conflictos y en situaciones de conflicto
y posteriores a conflictos", documento de las Naciones
Unidas con signatura CEDAW/C/GC/30 (Comité para la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra
la Mujer, 18 de octubre de 2013), párr. 37.
40. Meinie Nicolai, "Introduction", en Because Tomorrow
Needs Her (Médicos sin Fronteras, 2015).
41. Datos proporcionados al Estudio Mundial por el Programa
Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA
(ONUSIDA).
42. "Resolución 1983 (2011)", documento de las Naciones
Unidas con signatura S/RES/1983 (Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas, 7 de junio de 2011).
43. "Strategy for Integrating a Gendered Response in
Haiti’s Cholera Epidemic", nota informativa (Sección de
Protección Infantil del UNICEF en Haití/Programa sobre
violencia de género, 2 de diciembre de 2010), 1.
44. Organización Mundial de la Salud, Integrating Gender
into HIV/AIDS Programmes in the Health Sector: Tool to
Improve Responsiveness to Women’s Needs (Ginebra:
Organización Mundial de la Salud, 2009).
45. En Kabul, Medica Mondiale ofreció asesoramiento grupal
a supervivientes de la violencia de género muchos años
después de que las mujeres sufrieran violencia o abusos.
Pese a ello, la inmensa mayoría de las participantes
manifestaron que su vida social y su salud general
habían mejorado. Un ensayo basado en intervenciones
terapéuticas llevado a cabo en Kivu del Norte y del Sur
utilizando asesoramiento individual para un grupo de
supervivientes y asesoramiento en grupo para otro grupo
mostró una mejoría muy superior en el caso de la terapia
grupal. Véase Rebecca Holmes y Dharini Bhuvanendra,
"Preventing and Responding to Gender-Based Violence in
Humanitarian Crises", 11.
46. "Trends in Maternal Mortality, 1990 to 2013: Estimates by
WHO, UNICEF, UNFPA, The World Bank, and the United
Nations Population Division" (Organización Mundial de
la Salud (OMS), UNICEF, Fondo de Población de las
Naciones Unidas (UNFPA), Banco Mundial y División de
Población de las Naciones Unidas, 2014).
47. "State of the World’s Mothers 2014: Saving Mothers and
Children in Humanitarian Crises" (Save the Children, 2014), 1.
48. "Informe del Secretario General sobre las mujeres y la
paz y la seguridad", documento de las Naciones Unidas
con signatura S/2014/693 (Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, 23 de septiembre de 2014), recuadro 20.
49. "Trends in Maternal Mortality, 1990 to 2013", 1–2.
50. "State of the World’s Mothers 2014: Saving Mothers and
Children in Humanitarian Crises", 72.
51. En su contribución al Estudio Mundial, el Relator Especial
sobre los derechos humanos de los desplazados internos
recomendó adoptar un enfoque preventivo en lo que
concierne a la violencia sexual y de género en el contexto
de los desplazamientos internos. A su juicio, dicho
enfoque debería incluir capacitación con perspectiva de
género para los proveedores de servicios públicos y de
seguridad, así como prestar una atención especial a la
prevención en el seno de los hogares y las comunidades.
Véase Chaloka Beyani, "Note from the Special Rapporteur
on the Human Rights of Internally Displaced Persons:
Considerations in Light of the High-Level Review on
Progress in Implementing Resolution 1325 on Women,
Peace and Security" (Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos, marzo de
2015).
52. El quinto Objetivo de Desarrollo del Milenio se centra en
la mejora de las tasas de mortalidad materna. "United
Nations Millennium Development Goals", consultado el 13
de mayo de 2015, http://www.un.org/millenniumgoals/
maternal.shtml.
53. "State of the World’s Mothers 2014: Saving Mothers and
Children in Humanitarian Crises", 68.
54. "Obstetric Emergencies", en Because Tomorrow Needs
Her (Médicos sin Fronteras, 2015).
55. "The Right to an Abortion for Girls and Women Raped in
Armed Conflict: States’ Positive Obligations to Provide
Non-Discriminatory Medical Care under the Geneva
Conventions" (Global Justice Center, 2011), 5; "Re:
Written Contribution to the Human Rights Committee,
Half Day of General Discussion on Article 6 ‘Right to
Life’" (Global Justice Center, 26 de junio de 2015);
"Submission from the Global Justice Center: Serving the
Needs of People in Conflict by Guaranteeing the Rights
Specific to Conflict" (Global Justice Center, mayo de
2015); Jean-Marie Henckaerts et al., eds., Customary
International Humanitarian Law (Cambridge ; Nueva
York: Cambridge University Press, 2005). Además, los
Convenios de Ginebra otorgan a las mujeres embarazadas
"una protección y un respeto particulares" y su Protocolo
Adicional reitera que debe prestárseles asistencia médica
de acuerdo con las necesidades de las pacientes.
56. Louise Doswald-Beck, "Letter to President Obama", 10 de
abril de 2013.
57. "Recomendación general Nº 24, artículo 12 de la
Convención (Mujeres y salud)", documento de las
Naciones Unidas con signatura A/54/38/Rev.1 (Comité
para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer,
1999), párr. 11.
58. Ibid., párr. 14.
59. "Observación general Nº 15 (2013) sobre el derecho del
niño al disfrute del más alto nivel posible de salud (artículo
24)", documento de las Naciones Unidas con signatura

CRC/C/GC/15 (Comité de los Derechos del Niño, 17 de
abril de 2013), párr. 70.
60. "Serie de información sobre salud y derechos sexuales
y reproductivos: Aborto" (Oficina del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
(ACNUDH), julio de 2015).
61. "Informe del Secretario General sobre las mujeres y la paz y la
seguridad", documento de las Naciones Unidas con signatura
S/2013/525 (Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas,
4 de septiembre de 2013), párr. 72, letra a).
62. "Resolución 2122 (2013)", documento de las Naciones
Unidas con signatura S/RES/2122 (Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas, 18 de octubre de 2013);
"Resolución 2106 (2013)", documento de las Naciones
Unidas con signatura S/RES/2106 (Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas, 24 de junio de 2013); "Informe
del Secretario General sobre las mujeres, la paz y la
seguridad (2014)"; "Guidance Note of the Secretary-
General: Reparations for Conflict-Related Sexual Violence"
(Naciones Unidas, junio de 2014).
63. Parlamento Europeo, "Resolución sobre la situación en
Nigeria", 2015/2520(RSP) (Parlamento Europeo, 30 de
abril de 2015). Parlamento Europeo, "Resolución sobre
la situación del campo de refugiados de Yarmouk en
Siria", 2015/2664(RSP) (Parlamento Europeo, 30 de abril
de 2015); Parlamento Europeo, "Resolución sobre los
Objetivos de Desarrollo del Milenio: definición del marco
posterior a 2015" 2012/2289(INI) (Parlamento Europeo,
13 de junio de 2013); Parlamento Europeo, "Resolución
sobre la igualdad entre mujeres y hombres en la Unión
Europea- 2011", 2011/2244(INI) (Parlamento Europeo, 13
de marzo de 2012).
64. "Recomendación general 30 de la CEDAW (2013)", 30.
65. The Editorial Board, "Abortion and Women Overseas",
The New York Times, 17 de marzo de 2013, http://
www.nytimes.com/2013/03/18/opinion/abortion-and-
women-overseas.html; Brian Atwood y Peter Fenn, "The
President Should Permit Aid to Allow Abortions for Wars’
Rape Victims", The Washington Post, 13 de febrero
de 2014, https://www.washingtonpost.com/opinions/
the-president-should-permit-aid-to-allow-abortions-for-
wars-rape-victims/2014/02/13/68cb0298-9359-11e3-
84e1-27626c5ef5fb_story.html; Serra Sippel, "Time to
Act for Women and Girls Raped in Conflict", Huffington
Post, 29 de octubre de 2014, http://www.huffingtonpost.
com/serra-sippel/time-to-act-for-women-and_b_6069086.
html; Michael D. Shear, "Religious Leaders Urge U.S. to
Fund Abortions for Rape Victims in Conflicts Abroad", The
New York Times, 4 de junio de 2015, http://www.nytimes.
com/2015/06/05/us/rights-leaders-urge-us-to-fund-
abortions-for-rape-victims-in-conflicts-abroad.html.
66. Incluso en los casos en que los y las profesionales locales
cuentan con el conocimiento y las aptitudes necesarios,
con frecuencia no existe una cadena de suministro formal,
un protocolo nacional o un mandato para que intervengan,
por lo que pueden carecer de los suministros precisos o
puede que su responsable les pida que se concentren en
otras prioridades. Para obtener más información, véase
Chen Reis, "Challenges to Achieving the MISP Standard
for Clinical Management of Rape in Humanitarian Crises"
(Foro de la Iniciativa de Investigaciones sobre Violencia
Sexual (SVRI), 2013).
95
67. Anjalee Kohli et al., "A Congolese Community-Based
Health Program for Survivors of Sexual Violence", Conflict
and Health 6, n.º 1 (29 de agosto de 2012): 1.
68. Rebecca Holmes y Dharini Bhuvanendra, "Preventing and
Responding to Gender-Based Violence in Humanitarian
Crises" (Grupo de política humanitaria, enero de 2014), 10.
69. Malala Yousafzai y Christina Lamb, "Yo soy Malala: La
joven que defendió el derecho a la educación y fue
tiroteada por los talibanes (Alianza Editorial, 2013).
70. Coalición Mundial para Proteger de los Ataques a los
Sistemas Educativos, "Submission to the Committee on the
Elimination of Discrimination against Women: Discussion
on Girls’/Women’s Right to Education (Article 10)", 7 de
julio de 2014.
71. "Informe del Secretario General sobre la protección de los
civiles en los conflictos armados (2015)", párr. 33.
72. "Lessons in War 2015: Military Use of Schools and
Universities during Armed Conflict" (Coalición Mundial
para Proteger de los Ataques a los Sistemas Educativos
(GCPEA), mayo de 2015). Entre enero de 2005 y
marzo de 2015, las fuerzas armadas nacionales y los
grupos armados no estatales utilizaron las escuelas y
las universidades en al menos 26 países como bases,
acantonamientos, instalaciones de detención, centros para
interrogatorios y torturas, puestos de observación, centros
de instrucción militar o espacios para el almacenamiento
de armas y municiones.
73. "Informe del Secretario General sobre las mujeres y la paz
y la seguridad (2014)", recuadro 19.
74. "Building a Better Future: Education for an Independent
South Sudan" (UNESCO, junio de 2011), 1.
75. "Guidelines for Integrating Gender-Based Violence
Interventions in Humanitarian Action: Reducing Risk,
Promoting Resilience, and Aiding Recovery".
76. Khristopher Carlson y Dyan Mazurana, "Forced Marriage
within the Lord’s Resistance Army, Uganda" (Centro
Internacional Feinstein de la Universidad de Tufts, mayo de
2008), n. 20; Jeannie Annan et al., "The State of Female
Youth in Northern Uganda: Findings from the Survey
of War-Affected Youth (SWAY)", abril de 2008, 53. Las
mujeres que fueron obligadas a contraer matrimonio y
tuvieron al menos un hijo o hija en cautividad tienen una
probabilidad tres veces menor de regresar a la escuela
que aquellas que no tuvieron hijos o hijas mientras
permanecían en cautividad.
77. Datos obtenidos a través de: http://en.unesco.org/gem-
report/sites/gem-report/files/PR_conflict_en.pdf
78. Datos obtenidos a través del Instituto de Estadística de
la UNESCO (ISU), estimaciones realizadas en 2015
correspondientes a los datos de matriculación de 2013:
http://data.uis.unesco.org/
79. "Background Paper on Attacks Against Girls Seeking to
Access Education", 20–22.
80. "The Effect of Gender Equality Programming on
Humanitarian Outcomes" (ONU Mujeres e Instituto de
Estudios de Desarrollo, abril de 2015).
81. "Manual del ACNUR para la Protección de Mujeres y
Niñas" (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
96 Capítulo 4. Protección de los derechos
Refugiados (ACNUR), 2008).
82. La investigación llevada a cabo por ONU Mujeres en
2011 descubrió al menos 115 países que reconocen
específicamente derechos de propiedad a las mujeres en
pie de igualdad con los hombres. Incluso en los casos
en que las leyes establecen el derecho de las mujeres a
heredar propiedades y tierras, estas pueden carecer de
documentos y títulos.
83. "Manual del ACNUR para la Protección de Mujeres y
Niñas"; "Realizing Women’s Rights to Land and Other
Productive Resources" (Oficina del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
(ACNUDH), ONU Mujeres, 2013).
84. La igualdad de derechos a la vivienda y la tierra está
recogida en el derecho internacional de los derechos
humanos. Véase el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, 16 de diciembre
de 1966, 27; la Convención sobre la Eliminación de
todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, 18
de diciembre de 1979, apartado 2 del art. 14 y letra
h) del apartado 1 del art. 16; Paulo Sergio Pinheiro,
"Housing and Property Restitution in the Context of the
Return of Refugees and Internally Displaced Persons",
documento de las Naciones Unidas con signatura E/
CN.4/Sub.2/2005/17 (Consejo Económico y Social de
las Naciones Unidas, 28 de junio de 2005). El cuarto
principio de Pinheiro reitera el derecho a la igualdad entre
hombres y mujeres y la igualdad de derechos entre los
niños y las niñas a la vivienda, la tierra, la devolución de la
propiedad (incluida la seguridad jurídica de su tenencia),
la propiedad patrimonial, la igualdad de acceso a la
herencia así como la utilización, el control y el acceso
a la vivienda, la tierra y la propiedad. Concretamente,
dicho principio establece que los programas, políticas y
prácticas de devolución de vivienda, tierra y propiedades
no deberán ser desfavorables para las mujeres y las niñas,
y que los Estados deberían adoptar medidas positivas
para garantizar la igualdad de género en ese sentido.
85. Mónica Sánchez Bermúdez, Laura Cunial y Kirstie Farmer,
"Life Can Change: Securing Housing, Land and Property
Rights for Displaced Women" (Consejo Noruego para los
Refugiados, marzo de 2014).
86. "Informe del Secretario General sobre las mujeres y la paz
y la seguridad (2014)", párr. 50.
87. "Realizing Women’s Rights to Land and Other Productive
Resources".
88. Carolyn Caton et al., "Empowered and Safe: Economic
Strengthening for Girls in Emergencies" (Child Protection
Crisis Network, Comisión de Mujeres Refugiadas y Fondo
de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), 2014).
El UNICEF y la Comisión de Mujeres Refugiadas han
liderado las orientaciones programáticas y en materia de
investigación sobre las intervenciones de fortalecimiento
económico dirigidas a niñas adolescentes en contextos
humanitarios.
89. En 2002, el ACNUR publicó dos directrices sobre
evaluación y tramitación de solicitudes de asilo con
perspectiva de género. Véase "Directrices sobre protección
internacional: La persecución por motivos de género en
el contexto del Artículo 1A(2) de la Convención de 1951
sobre el Estatuto de los Refugiados, y/o su Protocolo de
1967" (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Refugiados (ACNUR), 7 de mayo de 2002). Además,
varios Gobiernos, incluidos los de Australia, el Canadá, los
Estados Unidos, Sudáfrica y el Reino Unido, así como la
Unión Europea, han promulgado leyes y reglamentos para
guiar las determinaciones relativas al asilo en esta área.
A la hora de aplicar las leyes de asilo, algunos países
utilizan la "pertenencia a un determinado grupo social"
para conceder el asilo a las mujeres que huyen de la
violencia de género.
90. Valerie Oosterveld, "Women and Girls Fleeing Conflict:
Gender and the Interpretation and Application of the 1951
Refugee Convention" (Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados (ACNUR), septiembre de
2012), 20, 41.
91. "Manual del ACNUR para la Protección de Mujeres y Niñas".
92. "Nota conceptual sobre igualdad de género, leyes
sobre nacionalidad y apatridia 2015" (Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), 6
de marzo de 2015).
93. "Removing Gender Discrimination from Nationality Laws",
documento sobre buenas prácticas (Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), 2014), 1.
94. "Nota conceptual sobre igualdad de género, leyes
sobre nacionalidad y apatridia 2015", 3.
95. Ibid. Véase también la Recomendación general 30 de la
CEDAW (2013).
96. Emma Batha, "War May Make Hundreds of
Thousands of Young Syrians Stateless", Reuters UK,
17 de septiembre de 2014, http://uk.reuters.com/
article/2014/09/17/uk-foundation-syria-crisis-stateless-
idUKKBN0HC1W620140917.
97. "Comprehensive Food Security Monitoring Exercise: May
2015, Jordan" (Programa Mundial de Alimentos, 31 de
mayo de 2015).
98. "UNHCR’s Commitments to Refugee Women" (Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados,
12 de diciembre de 2001).
99. Programa Mundial de Alimentos, "Policy Commitments to
Women: 1996-2001" (Programa Mundial de Alimentos,
1995).
100. Benelli, Mazurana y Walker, "Using Sex and Age
Disaggregated Data to Improve Humanitarian Response in
Emergencies".
101. "The Effect of Gender Equality Programming on
Humanitarian Outcomes".
102. Benelli, Mazurana y Walker, "Using Sex and Age
Disaggregated Data to Improve Humanitarian Response in
Emergencies".
103. "Inter-Agency Assessment: Gender-Based Violence and
Child Protection Among Syrian Refugees in Jordan, with
a Focus on Early Marriage": "Are We Listening? Acting
on Our Commitments to Women and Girls Affected by
the Syrian Conflict" (Comité Internacional de Rescate,
septiembre de 2014).
104. Esto también suele considerarse responsabilidad de
las mujeres, aunque estén embarazadas o sean ya
ancianas. Comisión de Mujeres para las Mujeres y los
Niños Refugiados, Beyond Firewood: Fuel Alternatives

and Protection Strategies for Displaced Women and Girls.
(Nueva York: Comisión de Mujeres para las Mujeres
y los Niños Refugiados, 2006). Véase también "Safe
Access to Fuel and Energy (SAFE) - History of SAFE,"
SafeFuelAndEnergy.org, consultado el 26 de septiembre
de 2015, http://www.safefuelandenergy.org/about/history.
cfm.
105. Alianza Mundial para la utilización de cocinas ecológicas,
"Statistical Snapshot: Access to Improved Cookstoves
and Fuels and Its Impact on Women’s Safety in Crises"
(Alianza Mundial para la utilización de cocinas ecológicas
y ACNUR, 2014).
106. Las iniciativas dirigidas a proporcionar cocinas ecológicas
no solo están relacionadas con la carga de trabajo que
soportan las mujeres y las niñas o con su exposición a
la violencia, sino además con factores muy importantes
relacionados con la salud y el medio ambiente. La
mayoría de las mujeres en contextos humanitarios siguen
cocinando sobre hogueras abiertas o con cocinas
contaminantes, y cada año más de cuatro millones de
personas mueren por problemas de salud asociados a la
inhalación de humo procedente de cocinas que utilizan
combustibles sólidos.
107. Un estudio realizado en 2013 encontró vínculos positivos
entre las cocinas de bajo consumo de combustible, la
sensibilización sobre la violencia de género y la reducción
de la exposición al riesgo de sufrir este tipo de violencia
durante la recogida de leña en Kakuma (Kenya), donde el
Programa Mundial de Alimentos proporcionó cocinas de
bajo consumo de combustible a las personas refugiadas
y a las comunidades de acogida. "WFP SAFE Project in
Kenya: Kakuma Fuel-Efficient Stoves and Gender-Based
Violence Study Report" (Programa Mundial de Alimentos,
junio de 2013).
108. "The Effect of Gender Equality Programming on
Humanitarian Outcomes".
109. Esto condujo a la adopción de su política sobre la edad,
el género y la diversidad: "Age, Gender and Diversity
Policy: Working with People and Communities for Equality
and Protection" (Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Refugiados (ACNUR), 8 de junio de 2011).
110. "Funding Gender in Emergencies: What Are the Trends?",
documento informativo (Global Humanitarian Assistance,
septiembre de 2014).
111. "The Effect of Gender Equality Programming on
Humanitarian Outcomes".
112. "Recuperar la humanidad. Llamamiento a la acción
mundial: Síntesis del Proceso Consultivo para la Cumbre
Mundial Humanitaria" (Naciones Unidas, agosto de 2015).
113. Véase "Cumbre Humanitaria Mundial", 2016, http://www.
whsummit.org/.
114. "UNHCR Input into Global Study on Implementation of
UNSCR 1325 (2000)" (Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados (ACNUR), 2015).
115. "The Effect of Gender Equality Programming on
Humanitarian Outcomes".
116. Los programas de fomento de la igualdad de género
reflejan la incorporación de un análisis de género
contextual con el fin de ayudar a garantizar la igualdad de
acceso y de beneficios para las mujeres, los hombres, los
97
niños y las niñas, así como de evitar exponer a riesgos a
cualquier grupo y de facilitar la igualdad de oportunidades
para la participación en la toma de decisiones.
117. Incluida una encuesta realizada a la sociedad civil en
2015 como preparación para la Cumbre Humanitaria
Mundial y "el proyecto de escucha". Véase Mary B.
Anderson, Dayna Brown e Isabella Jean, "Time to Listen:
Hearing People on the Receiving End of International Aid"
(Cambridge, MA: CDA Collaborative Learning Projects,
noviembre de 2012).
118. Ibid., 63.
119. El Comité de la CEDAW ha afirmado asimismo que los
Estados partes tienen la obligación de aplicar la CEDAW
en la asistencia bilateral o multilateral para la asistencia
humanitaria. "Recomendación general 30 de la CEDAW
(2013)", párr. 9.
120. Este aspecto fue señalado en repetidas ocasiones
durante las consultas sobre igualdad de género en la
acción humanitaria, como preparación para la Cumbre
Humanitaria Mundial.
121. Hay algunas excepciones notables; por ejemplo, la
acción humanitaria con perspectiva de género representa
un enfoque explícito del Plan de acción nacional de
Noruega, si bien la inclusión de la perspectiva de género
constituye una prioridad de la asistencia humanitaria
noruega desde hace años. El Plan de acción nacional
de Georgia identifica una serie de objetivos, actividades
conexas e indicadores para proteger a las desplazadas
internas, incluso para evaluar el cumplimiento de las
convenciones, actos y acuerdos internacionales por
parte de la legislación georgiana, así como mecanismos
para garantizar la protección de las mujeres afectadas
por conflictos frente a las amenazas físicas, sociales,
económicas y políticas.
122. "Contributions to the Global Study on the Implementation
of Security Council Resolution 1325 on Women, Peace
and Security" (Proyecto de capacidad de reserva en
cuestiones de género (GenCap), julio de 2015).
123. La "Llamada a la acción para eliminar la violencia contra
las mujeres y las niñas en situaciones de emergencia" y
los compromisos por escrito que emanan de ella para
los Estados Miembros ofrecen un interesante modelo
para fomentar la adopción de dichos compromisos. "A
Call to Action on Gender and Humanitarian Reform: From
the Call to Action on Violence Against Women and Girls
in Emergencies to the World Humanitarian Summit", nota
sobre políticas (CARE International, septiembre de 2014).
124. La capacitación se podría pilotar a través de la nueva
academia de liderazgo humanitario y basarse en el curso
sobre "Igualdad de género en la acción humanitaria" del
CIP, que en la actualidad es de carácter voluntario y por
lo general es realizado por las ONG y no tanto por el
personal de las Naciones Unidas.
98

05
 99

Hacia una era

de justicia
transformadora

"No estamos hablando simplemente de

paz. Hablamos de paz duradera, construida
sobre la justicia. Eso es lo que entendemos
por una auténtica paz democrática."
Líder de los derechos de las mujeres en Siria,
"The Pieces of Peace: Realizing Peace Through Gendered Conflict Prevention"1
100 Capítulo 5. Justicia transformadora
Extractos destacados de las
resoluciones
Resolución 1325
Subraya la responsabilidad de
todos los Estados de poner fin a
la impunidad y de enjuiciar a los
culpables de genocidio, crímenes
de lesa humanidad y crímenes
de guerra, especialmente los
relacionados con la violencia
2000
Resolución 1820
Señala que la violación y otras
formas de violencia sexual pueden
constituir un crimen de guerra,
un crimen de lesa humanidad
o un acto constitutivo con
respecto al genocidio, [...] hace
un llamamiento a los Estados
Miembros para que cumplan con
su obligación de enjuiciar a las
sexual y de otro tipo contra las
mujeres y las niñas y, a este
respecto, destaca la necesidad
de excluir esos crímenes,
siempre que sea viable, de las
disposiciones de amnistía[...]
2008
personas responsables de tales
actos, y garanticen que todas las
víctimas de la violencia sexual,
particularmente las mujeres y las
niñas, disfruten en pie de igualdad
de la protección de la ley y del
acceso a la justicia, y subraya
la importancia de poner fin a la
impunidad por esos actos
 101

Resolución 2122
[R]econociendo, a este respecto, que
debe hacerse más para asegurar que
las medidas de justicia de transición
aborden toda la gama de vulneraciones
y abusos de los derechos humanos
de las mujeres, y los particulares
efectos que tienen tales vulneraciones
y abusos en las mujeres y las niñas, así
como el desplazamiento forzado, las
desapariciones forzadas y la destrucción
de infraestructura civil

2013

Resolución 2122
[R]econociendo [...] que debe hacerse
más para asegurar que las medidas de
justicia de transición aborden toda la
gama de vulneraciones y abusos de los
derechos humanos de las mujeres, y
los particulares efectos que tienen tales
vulneraciones y abusos en las mujeres y
las niñas
102 Capítulo 5. Justicia transformadora

Actualmente existe un debate en los círculos académicos

y entre los y las profesionales que se ocupan de los
derechos humanos acerca de la naturaleza y la calidad
de la justicia en las situaciones de conflicto armado. "El reducido índice de
Hay quien opina que debería darse prioridad a la
justicia individual, castigando a los agresores y creando
enjuiciamiento de los
un sistema de disuasión para que tales actos no se
repitan. De acuerdo con otra línea de opinión, la justicia
delitos de violencia
debe verse en última instancia desde la perspectiva
de la comunidad en su conjunto, y considerar que los
sexual, el bajo número
mecanismos y procesos judiciales, además de ofrecer
recursos a los particulares, también ayudan a las
de procedimientos
sociedades a recuperarse de vulneraciones pasadas y a judiciales
avanzar hacia una paz duradera.
Las consultas celebradas en todo el mundo indicaron internacionales contra
con toda claridad que la justicia individual es esencial
para todas las mujeres agredidas. Estas tienen una estos crímenes y la
profunda sensación de agravio y se sienten ofendidas
y, a menudo, inseguras por la impunidad de la que dimensión mundial de
gozan los agresores en determinadas situaciones
después de una guerra. Por ejemplo, tras un ensayo del
los delitos de violencia
sistema gacaca realizado en Rwanda, en cuyo marco
se mantuvieron encuentros entre las víctimas y sus
sexista, sobre todo en
agresores pero se les permitió regresar para vivir en
las mismas comunidades, una mujer preguntó llena de
situaciones de conflicto
ira: "Entonces, ¿quieren que regrese y me convierta en
vecina del hombre que me violó y asesinó a mi esposo
armado, continúan
y a mis hijos?" Para las mujeres como esta, la justicia dejando un margen
individual es muy importante y necesaria, y debe formar
parte de cualquier marco judicial que se ocupe de las tan amplio para la
situaciones de conflicto.
Al mismo tiempo, en las consultas celebradas de impunidad que se
cara a la elaboración del Estudio Mundial en todo el
planeta, pocos temas resonaron con un carácter más han convertido en el
universal que las demandas de las mujeres de que la
justicia se trate como una esfera inseparable de las
centro de atención de
preocupaciones globales relativas al bienestar de sus
comunidades. Para las mujeres, cuyas experiencias
varias resoluciones del
de violencia guardan una relación directa con la
desigualdad que sufren, la justicia tiene tanto que ver
Consejo de Seguridad."
con la gestión del pasado como con la garantía de un
futuro mejor que incluya la seguridad de que la violencia Sra. Jane Adong Anywar
no se repita. Iniciativas de Mujeres por una Justicia de
Género, debate abierto del Consejo de
Más enjuiciamientos y menos Seguridad de las Naciones Unidas sobre la
impunidad violencia sexual en los conflictos, 2013
En respuesta a las atrocidades cometidas en Rwanda y
en la ex Yugoslavia, se crearon dos Tribunales Penales
Internacionales en el decenio de 1990 (el Tribunal derecho internacional sobre delitos de género. Los
Penal Internacional para Rwanda y el Tribunal Penal estatutos por los que se regían estos tribunales incluían
Internacional para la ex-Yugoslavia, respectivamente), la primera formulación explícita de la violación como
que han contribuido a un significativo desarrollo del delito contra la humanidad que debe ser enjuiciado,

y la jurisprudencia que han generado ha garantizado
reparaciones pioneras para los delitos cometidos
contra las mujeres. Varios casos seminales tratados en
ambos Tribunales Penales Internacionales, así como en
el Tribunal Especial para Sierra Leona, han ampliado
el ámbito de aplicación del derecho internacional a la
violencia sexual, estableciendo una serie de principios
clave como: que la violación puede ser un instrumento
de genocidio2; que la violencia sexual puede ser
una consecuencia previsible de otras vulneraciones
cometidas en tiempos de guerra3; y que el matrimonio
forzado puede constituir un delito contra la humanidad4.
Además, la jurisprudencia de los tribunales definió los
componentes de la violación como crímenes de guerra y
delitos contra la humanidad, la violación como tortura y
esclavitud, y delimitó los "atentados contra la dignidad".
Puede que el avance más significativo que se ha
producido en esta área en los últimos 15 años sea la
adopción del Estatuto de Roma, por el que se creó la
Corte Penal Internacional (CPI). Dicho Estatuto brinda
además el marco jurídico más progresista y exhaustivo
hasta la fecha sobre los delitos de género. El Estatuto
de Roma codificó los avances anteriores y fue más allá,
reconociendo explícitamente la violación, la esclavitud
sexual, la prostitución forzada, el embarazo forzado y la
esterilización forzada, junto con otras formas de violencia
sexual, como crímenes contra la humanidad, crímenes
de guerra y actos constitutivos de genocidio. Con 123
Estados partes en el Estatuto de Roma, que representan
a más del 60% de las naciones de todo el mundo, la CPI
representa una solución compartida para superar las
fronteras nacionales y crear un sistema judicial común,
que concede una prioridad evidente a la rendición de
cuentas por los delitos sexuales y de género5.
El objetivo de la Corte Penal
Internacional: garantizar la
justicia para los delitos sexuales y
de género
Aprendiendo de las experiencias de los tribunales
anteriores, la CPI ha destacado los procedimientos
necesarios para asegurar un adecuado tratamiento de
los delitos de género. La Oficina del Fiscal, uno de los
cuatro órganos de los que se compone la Corte, tiene
las obligaciones específicas de adoptar las medidas
apropiadas para proteger la seguridad, el bienestar físico
y psicológico, la dignidad y la privacidad de las víctimas
y de las y los testigos, investigar los delitos de violencia
sexual y de género y designar asesores y asesoras
especializados en esta materia6.
Una de las innovaciones más relevantes del Estatuto
de Roma fue la introducción de la participación de
103
las víctimas en los procedimientos judiciales. Esto
proporcionó a las víctimas una plataforma concreta para
ser reconocidas formalmente por la CPI, participar en
el proceso jurídico y expresar sus puntos de vista y sus
intereses a través de un(a) representante legal. Con el
fin de garantizar la protección de las víctimas y de los
y las testigos, las vistas pueden celebrarse a puerta
cerrada y la Corte está facultada para ordenar el uso de
seudónimos, la supresión de los nombres de las actas
públicas y la prestación de testimonio no presencial,
incluido el uso de tecnologías que permitan alterar las
imágenes o las voces7. Otras disposiciones importantes
requieren que el personal de la Dependencia de
Víctimas y Testigos del Registro, que es la responsable
de la protección y el bienestar de los y las testigos,
tenga conocimientos especializados sobre los traumas
relacionados con la violencia sexual8.
El Estatuto de Roma establece asimismo reparaciones
para las víctimas, sea a través de pagos realizados
directamente por la persona condenada o bien mediante
el Fondo Fiduciario de la CPI para las Víctimas, el
primero de esta naturaleza. Desde 2008, el Fondo
Fiduciario para las Víctimas ha prestado apoyo a
más de 110.000 víctimas de delitos sometidos a la
jurisdicción de la Corte, incluidas decenas de miles de
supervivientes de violencia de género, a través de la
rehabilitación física y psicológica y de ayuda material9.
Si bien está claro que ya existen marcos para garantizar
la justicia a las víctimas de delitos de violencia sexual
y de género, su aplicación práctica dista de ser plena.
En seis de las nueve situaciones investigadas por
la CPI se presentaron cargos por delitos de género,
así como en 14 de los 19 asuntos relacionados con
delitos de genocidio, crímenes contra la humanidad y
crímenes de guerra. Sin embargo, ninguna de las tres
sentencias que ha dictado la Corte hasta el momento
incluye una condena por este tipo de delitos. Para
abordar este tema, la Oficina del Fiscal publicó en
2014 un documento de política sobre delitos sexuales
Si bien está claro que
ya existen marcos para
garantizar la justicia a
las víctimas de delitos
de violencia sexual y de
género, su aplicación
práctica dista de ser plena.
104 Capítulo 5. Justicia transformadora
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Violencia sexual: algunos hallazgos recientes
Las iniciativas internacionales, regionales y nacionales
sobre la violencia sexual, su prevención y enjuiciamiento
han conducido asimismo a una intensa labor de
investigación académica sobre la violencia sexual
en situaciones de conflicto. Pese a que buena parte
de estas investigaciones señalan deficiencias en la
implementación, el trabajo reciente desarrollado en el
campo de las ciencias sociales se ha centrado en las
dinámicas grupales, que son un factor fundamental para
que se cometan actos de violencia sexual durante un
conflicto. Las entrevistas realizadas a ex combatientes
que habían participado en actos de violencia parecen
sugerir que la actitud e influencia de las y los líderes
de las fuerzas armadas y de los grupos armados es
un aspecto clave de la violencia sexual durante los
y de género, en el que manifestaba su compromiso de
enjuiciar estos crímenes. Este documento marca un
importante cambio en los métodos de la Fiscalía hacia la
adopción de un enfoque sensible al género con respecto
a la labor de enjuiciamiento, lo que debería permitir a
este órgano contemplar mejor la amplia variedad de
delitos de violencia sexual y de género.
Representación de mujeres entre
el personal de la CPI en todos los
niveles
Garantizar que las mujeres estén representadas
entre el personal judicial, incluso en puestos de alta
responsabilidad, puede ser un medio muy importante
para conseguir que los tribunales sean más accesibles
para las mujeres. Entre 1993 y 2004, en todos los
asuntos presentados ante el Tribunal Penal Internacional
para la ex-Yugoslavia que dieron lugar a una reparación
significativa por delitos de violencia sexual, perpetrados
tanto contra mujeres como contra hombres, había
juezas en el tribunal12. El asunto de Akayesu, atendido
por el Tribunal Penal Internacional para Rwanda, que
representó la primera ocasión en que se condenó a un
acusado de violación como instrumento de genocidio
y como crimen contra la humanidad, inicialmente fue
a juicio sin cargos o pruebas de violencia sexual, y el
fiscal afirmaba que era imposible probar la violación
conflictos10. Otras investigaciones similares apuntan
al hecho de que las dinámicas internas al grupo son
percibidas por el personal ex combatiente como una
de las principales causas, si no la más importante, de
la violencia sexual en las situaciones de conflicto y del
comportamiento de los y las combatientes antes sus
pares11. Como resultado de ello, incluso ha habido
mujeres que han participado en actos de violencia
sexual contra otras mujeres. Estos resultados de las
investigaciones llevadas a cabo desde 2006 subrayan
aún más la necesidad de utilizar la rendición de cuentas,
el enjuiciamiento y la disuasión como instrumentos
importantes para luchar contra los comportamientos
criminales de los diferentes grupos y sus líderes.
porque las mujeres no la mencionaban13. Solo
gracias a la labor de promoción de la sociedad civil
nacional e internacional de mujeres —y, en particular,
a los esfuerzos de la única magistrada presente en el
tribunal14— se modificó el pliego de cargos para incluir
estos delitos tras las pruebas que emergieron durante
la fase testifical. Pese a que no cabe suponer que las
juezas y el personal judicial femenino vayan a aportar
necesariamente a su trabajo una perspectiva de género
en favor de los derechos de las mujeres, en la práctica
tienen mayores probabilidades de hacerlo que sus
homólogos masculinos. Esto demuestra la importancia
de aplicar el marco sobre las mujeres, la paz y la
seguridad a la igualdad de participación de las mujeres
en todas las iniciativas judiciales.
En octubre de 2012 se invitó al Tribunal Especial para
Sierra Leona a informar al Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas sobre los avances realizados
hacia la conclusión de su mandato. Por primera
vez en la historia de los tribunales y las cortes
internacionales, todos los principales dirigentes
de la Corte eran en aquel momento mujeres —la
presidenta, la secretaria, la fiscal y la abogada
defensora—, lo que constituye uno de los símbolos
más claros de la promoción de las mujeres a
puestos de liderazgo. Desde el punto de vista
institucional, la CPI persigue la paridad de género en su

Pese a que no cabe
suponer que las juezas
y el personal judicial
femenino vayan a aportar
necesariamente a su
trabajo una perspectiva
de género en favor de los
derechos de las mujeres,
en la práctica tienen
mayores probabilidades
de hacerlo que sus
homólogos masculinos.
plantilla; esto incluye garantizar una representación justa
de jueces y juezas, en la Oficina del Fiscal y entre el
personal de secretaría, así como reconocer la necesidad
de incluir jueces y juezas con experiencia jurídica en
el ámbito de la violencia contra las mujeres y los niños
y niñas. La composición actual de la CPI refleja estas
aspiraciones relativas al género: las mujeres ocupan
actualmente un 47,9% de los puestos de plantilla,
incluidos cargos de alta responsabilidad como el de
Fiscal, y 10 de los 18 jueces con los que cuenta la
Corte son mujeres15. Además, varias mujeres han sido
nombradas para altos cargos, como el de presidenta de
la CPI, vicepresidenta de la Corte, Fiscal jefe y Asesora
Especial del Fiscal en Cuestiones de Género.
Complementariedad y
enjuiciamientos a escala nacional
Uno de los principios fundamentales de la CPI es su
establecimiento como órgano jurisdiccional de último
recurso, centrado en fomentar las capacidades judiciales
nacionales y en atender exclusivamente los asuntos
penales más excepcionales. En los últimos años, varios
Estados partes en el Estatuto de Roma han modificado
sus códigos penales con objeto de tipificar como
delito una amplia variedad de violaciones de género,
en consonancia con sus obligaciones de incorporar
el Estatuto a sus respectivos ordenamientos jurídicos
nacionales. Una investigación llevada a cabo en 2014,
en cuyo marco se hizo un seguimiento de la ratificación
del Estatuto de Roma por parte de los Estados, llegó a la
conclusión de que, de los 122 Estados partes analizados,
105
95 habían introducido leyes nacionales posteriores que
abordaban la violencia contra las mujeres (aunque no
necesariamente delitos relacionados con el derecho
internacional). Esto sugiere un posible efecto de cascada,
por el cual las normas internacionales se estarían
traduciendo y aplicando en la esfera nacional16.
A medida que el derecho internacional ha ido
evolucionando, se ha avanzado en el enjuiciamiento
nacional de la violencia sexual como delito internacional.
Durante el conflicto armado que se vivió en Guatemala,
las mujeres indígenas de la aldea de Sepur Zarco
sufrieron esclavitud sexual y doméstica durante cinco
años en un destacamento militar. En 2011, las mujeres
de Sepur Zarco, con el apoyo de dos organizaciones
guatemaltecas dedicadas a la defensa de los derechos
humanos, interpusieron la primera demanda judicial
registrada en el sistema de justicia de Guatemala por los
delitos de violencia sexual cometidos durante el conflicto
que afectó a aquel país, en un caso que pone de
manifiesto el recurso a la violación como arma de guerra
y de genocidio por parte de las fuerzas armadas17. Los
tribunales colombianos también se basan cada vez
más en la jurisprudencia internacional en los asuntos
nacionales relacionados con la violencia sexual. Por
ejemplo, Clodomiro y César Niño Balaguera fueron dos
ex paramilitares acusados de secuestrar, violar y torturar
a una mujer. En noviembre de 2014, la sala de lo penal
del Tribunal Supremo del país derogó una sentencia
dictada por un tribunal de rango inferior, en la que no
se dictaminaba que el cargo por violación suponía
un crimen de guerra. Al llegar a la conclusión de que
la violación estaba estrechamente relacionada con el
conflicto y, por tanto, constituía un crimen de guerra,
la sala se basó ampliamente en las resoluciones del
Tribunal Internacional para la ex-Yugoslavia. El tribunal
condenó a ambos acusados por su delito e incrementó
las penas impuestas18.
En países como Croacia, la República Democrática
A medida que el
derecho internacional
ha ido evolucionando,
se ha avanzado en el
enjuiciamiento nacional de
la violencia sexual como
delito internacional.
106 Capítulo 5. Justicia transformadora

"La violencia sexual es

un problema relacionado
con la participación [...];
las personas afectadas
por la violencia sexual
o que tienen miedo de
sufrirla tienen menos
capacidad para participar
en los procesos políticos
y gozan de menor acceso
al sistema judicial. Los
Estados Miembros deben
incrementar el número
de mujeres en el poder
judicial [...] como medio
para aumentar el acceso
de las mujeres a la
justicia."
Grupo de Trabajo de Organizaciones No Gubernamentales sobre
la Mujer y la Paz y la Seguridad, declaración del Consejo de
Seguridad durante el debate abierto sobre las mujeres, la paz y la
seguridad celebrado en 2008

del Congo, Liberia, Serbia y Uganda se han creado
salas o tribunales especiales para atender delitos
relacionados con situaciones de conflicto, y también
se han establecido dependencias de investigación y
enjuiciamiento especializadas en violencia sexual y de
género19. Los enjuiciamientos de esta naturaleza obligan
a las jurisdicciones nacionales a contar con capacidad
para investigar y enjuiciar la violencia sexual y de
género como delitos internacionales, un esfuerzo al que
actualmente contribuye un creciente número de agentes
internacionales. Por ejemplo, la Misión de Estabilización
de las Naciones Unidas en la República Democrática
del Congo (MONUSCO) apoya las investigaciones
militares nacionales y el enjuiciamiento de vulneraciones
graves a través de Células de Apoyo a la Fiscalía20. La
MONUSCO, el PNUD y el ACNUDH, en consulta con la
sociedad civil y con otras entidades asociadas, colabora
con la Oficina del Fiscal de la CPI para capacitar a
las y los funcionarios congoleños en la investigación
y el enjuiciamiento de la violencia sexual y de género;
prestar apoyo a las misiones de investigación; reforzar
el control judicial; llevar a cabo actividades de difusión
y concienciación, e implantar un sistema de protección
de testigos21. Estas iniciativas se han traducido en un
incremento del número de condenas22.
Tales actuaciones representan pasos positivos para
cambiar la cultura de impunidad en relación con los
delitos de violencia sexual, así como para reconocer
la utilización de la violencia sexual y de género como
una táctica empleada en situaciones de conflicto.
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Iniciativas dirigidas a fortalecer la capacidad de las jurisdicciones nacionales
Utilización de la tecnología para reforzar los
esfuerzos de la justicia en asuntos de violencia
sexual y de género relacionada con los conflictos
Las nuevas tecnologías están ayudando a detectar
vulneraciones en situaciones de conflicto y a recabar
mejor datos desglosados para probar delitos de violencia
sexual y de género. A modo de ejemplo, la organización
Physicians for Human Rights (PHR) está desarrollando
actualmente MediCapt, una aplicación para dispositivos
móviles que el personal sanitario puede utilizar para
107
Además, muestran el efecto catalizador que pueden
ejercer los marcos internacionales sobre la rendición
de cuentas a escala nacional. Sin embargo, el número
real de enjuiciamientos nacionales de delitos de
violencia sexual y de género sigue siendo inferior al
de delitos cometidos, y se necesita urgentemente una
mayor experiencia, financiación, apoyo a la capacidad
y voluntad política para garantizar que estos crímenes
dejen de quedar ocultos bajo un manto de silencio y
gocen de impunidad.
En última instancia, el pleno progreso del sistema
judicial internacional y su potencial para ofrecer
reparación a las víctimas no solo requerirá la
adopción de definiciones de los delitos en el
plano nacional, sino también la incorporación
de toda la arquitectura del Estatuto de Roma a
los ordenamientos jurídicos nacionales. De ese
modo se garantizará que los Estados dispongan de
un marco exhaustivo para investigar y enjuiciar los
crímenes de violencia sexual y de género como delitos
internacionales, de procedimientos específicos de apoyo
a las víctimas y testigos respaldados por recursos
adecuados para su aplicación así como de disposiciones
que establezcan las reparaciones necesarias. Cada uno
de estos componentes influye de forma significativa
en el acceso de las mujeres a la justicia, y todos ellos
están recogidos en el Estatuto de Roma, pero a menudo
son ignorados en los debates más específicos sobre la
complementariedad.
digitalizar la información médica estándar mientras lleva
a cabo una revisión médica a una persona superviviente
de la violencia sexual, con el fin de usar dicha información
como prueba ante los tribunales23. Si bien la finalidad
principal de MediCapt es ayudar al enjuiciamiento de
la violencia sexual a escala nacional, esta tecnología
permite obtener también metadatos geoespaciales,
posibilitando de ese modo un seguimiento e identificación
en tiempo real de los casos de violencia sexual, el cálculo
de tendencias y, en última instancia, puede servir de
ayuda en las investigaciones de delitos masivos24. Las
108 Capítulo 5. Justicia transformadora
herramientas cartográficas, como KoBo Toolbox, también
pueden resultar útiles para obtener datos que describan
tendencias en las violaciones de los derechos humanos
relacionadas con los conflictos.25
Equipo de Expertos sobre el Estado de Derecho y
la Violencia Sexual en los Conflictos
El Equipo de Expertos sobre el Estado de Derecho y la
Violencia Sexual en los Conflictos, creado en virtud de
la resolución 1888 (2009) del Consejo de Seguridad,
ha concentrado sus esfuerzos en el fortalecimiento de
la capacidad del estado de derecho y de los agentes
judiciales nacionales, incluso en áreas especializadas de
la investigación y el enjuiciamiento penales; la obtención,
análisis y conservación de pruebas; la investigación y
enjuiciamiento del sistema judicial militar; la reforma del
derecho penal y procesal; la protección de las víctimas,
testigos y funcionarios y funcionarias judiciales; los
sistemas y órganos de supervisión del sector de la
seguridad; y las reparaciones26.
A modo de ejemplos clave del trabajo de este Equipo de
Expertos cabe citar los siguientes:
• En la República Democrática del Congo, en estrecha
colaboración con el sistema de las Naciones
Unidas en el país, el Equipo de Expertos apoyó las
investigaciones y enjuiciamientos llevados a cabo
por parte de los magistrados y tribunales móviles
militares, y ayudó a las autoridades nacionales a
elaborar un plan de aplicación del comunicado
conjunto sobre la lucha contra la violencia sexual en
los conflictos firmado por el Gobierno y las Naciones
Unidas en marzo de 2013.
• Como resultado de la asistencia técnica prestada
por el Equipo de Expertos al pleno de la magistratura
guineana, 12 mandos militares, incluidos altos
mandos, y un gendarme fueron procesados por
delitos (incluso de violencia sexual) presuntamente
cometidos durante los sucesos producidos el 28
de septiembre de 200927. Un especialista judicial
desplegado por el Equipo de Expertos sigue
asistiendo al pleno en sus investigaciones y en sus
labores de reunión de pruebas.
El Equipo de Expertos ha trabajado con el Centro de
Capacitación sobre Violencia Sexual de la Conferencia
Internacional sobre la Región de los Grandes Lagos
(CIRGL), ubicado en Kampala, en la capacitación del
personal policial de los países de la CIRGL sobre el uso
de pruebas forenses.
Lista de especialistas en materia de justicia en
casos de violencia sexual y de género elaborada por
la iniciativa Justice Rapide Response y ONU Mujeres
Las sensibilidades únicas que rodean a los delitos de
violencia sexual y de género y la extrema vulnerabilidad
de sus víctimas implica la necesidad de contar con
conocimientos especializados en la materia, incluso
en lo que se refiere a métodos de recopilación de
información que "no causen más daño". Esto incluye una
capacitación especial en la realización de entrevistas a
víctimas y testigos sin poner en peligro su seguridad,
privacidad y dignidad, así como la adquisición de
aptitudes relacionadas con una correcta documentación
y almacenamiento de las pruebas para su utilización en
procedimientos judiciales nacionales o internacionales.
Además, es preciso que estos conocimientos
especializados estén disponibles de forma rápida,
en cuestión de semanas o incluso días, con el fin de
maximizar sus efectos en las situaciones en las que se
empleen.
ONU Mujeres y la iniciativa Justice Rapid Response
(JRR), una lista de especialistas intergubernamental,
han desarrollado una iniciativa junto con el Institute for
International Criminal Investigations dirigida a capacitar
a especialistas en la investigación de casos de violencia
sexual y de género como delitos internacionales, e
incluir a los y las especialistas formados en una lista de
especialistas en materia de justicia en casos de violencia
sexual y de género integrada por personas que están
disponibles para su despliegue en los mecanismos de
justicia internacionales y nacionales. Hasta el momento,
ONU Mujeres, en estrecha colaboración con el ACNUDH,
ha desplegado investigadores e investigadoras de
la violencia sexual y de género incluidos en la lista
conjunta en todas las comisiones de investigación de las
Naciones Unidas creadas desde 200928. Puesto que ha
aumentado la colaboración, así como el conocimiento y
la visibilidad de este recurso específico, las solicitudes
de despliegue de personal investigador también se
han incrementado, de modo que la demanda de
especialistas ya no se limita a las comisiones y misiones
de investigación sino que llegan ya a la Corte Penal
Internacional, a los mecanismos nacionales de rendición
de cuentas, a los procesos nacionales de investigación
de delitos relacionados con los conflictos y a apoyar los
propios esfuerzos de las Naciones Unidas encaminados
a mejorar los resultados de la rendición de cuentas.

Más allá del enjuiciamiento: Una
agenda transformadora para la
justicia transicional
El apoyo a los mecanismos y procesos de justicia
transicional no solo se ha convertido en un componente
crucial de los esfuerzos dirigidos a fortalecer el estado
de derecho después de un conflicto, sino en un rasgo
característico de la recuperación post-conflicto y en
un elemento integral de la agenda de consolidación
de la paz. Basado en la premisa de que tras las
vulneraciones masivas de los derechos humanos es
necesario reconstruir el tejido social, la justicia transicional
incluye todos los procesos y mecanismos asociados
al intento de la sociedad por sobreponerse del legado
de abusos de derechos humanos a gran escala. Estos
pueden incluir mecanismos y procesos tanto judiciales
como extrajudiciales, como reformas institucionales,
enjuiciamientos, la búsqueda de la verdad, programas de
reparaciones, justicia tradicional así como la investigación
de los antecedentes de los funcionarios y las funcionarias.
Las pruebas que emergieron de las encuestas centradas
en las actitudes y percepciones de la justicia transicional
llevadas a cabo por la Iniciativa Humanitaria de Harvard
a más de 30.000 personas en ocho zonas afectadas por
conflictos a lo largo de varios años revelaban que las
mujeres tendían a estar peor informadas y a denunciar
unos menores niveles de acceso que los hombres a
los mecanismos de justicia formal y tradicional29. Con
estas encuestas —con las que se ha construido una de
las bases de datos más amplias y exhaustivas sobre
estos temas— se descubrió que no se puede dar por
supuesta la existencia de diferencias de actitud y opinión
basadas en el género en lo que se refiere a la justicia, y
que el significado del concepto de justicia depende del
contexto. Este último factor tenía un peso muy importante
en el modo en que las mujeres priorizaban los diferentes
mecanismos de justicia, por ejemplo. Según las
No se puede dar por
supuesta la existencia de
diferencias basadas en el
género en cuanto a las
actitudes y opiniones sobre
la justicia, y el significado
del concepto de justicia
depende de cada contexto.
109
"No basta con ofrecer
justicia y castigar
a los agresores;
muchas mujeres
quieren reparaciones
y rehabilitación. De lo
contrario, las mujeres no
podrán salir adelante."
Participante en la consulta con la sociedad civil
del Nepal para el Estudio Mundial
encuestas, en algunos países las mujeres se mostraban
más favorables que los hombres a la rendición de
cuentas y la búsqueda de la verdad, y a los mecanismos
de justicia formal frente a la justicia tradicional. En otros
países sucedía lo contrario. Esto subraya la importancia
crucial de celebrar consultas amplias con las mujeres
y las comunidades, incluso a través de sondeos de
opinión en las etapas iniciales de cualquier proceso de
diseño de justicia transicional30.
Limitaciones de los mecanismos de
justicia transicional: la exclusión
de las experiencias de las mujeres
A lo largo de los últimos 15 años han proliferado
los mecanismos de justicia transicional, sobre todo
tribunales penales comisiones de la verdad, que han
prometido exigir responsabilidades a los autores de
delitos y reparaciones para las víctimas. En la actualidad
surgen muchos mecanismos de este tipo como
consecuencia de las negociaciones entre las facciones
en conflicto dirigidas a poner fin a este. Sin embargo,
las guerras y la negociación de los acuerdos de paz han
sido y continúan siendo asuntos predominantemente
masculinizados. La exclusión de las mujeres de las
negociaciones de paz y, de forma más general, de
la adopción de decisiones relacionadas con la paz y
la seguridad, afecta negativamente al diseño de los
mecanismos de justicia post-conflicto. Como resultado
de ello, hasta el momento muchos de estos mecanismos
110 Capítulo 5. Justicia transformadora
han prestado una atención limitada a las experiencias
de conflicto de las mujeres, a sus prioridades y
necesidades, así como a la importancia de las
desigualdades y sesgos de género omnipresentes, que
limitan la participación de la mujer en todos los niveles y
etapas de la transición posterior a un conflicto.
El corto alcance de los mecanismos de justicia
transicional —que a menudo no abordan las
desigualdades y vulnerabilidades estructurales creadas
por los sistemas bélicos o los regímenes represivos,
que afectan a las mujeres de manera desproporcionada
en comparación con los hombres— tiene profundas
consecuencias desde el punto de vista de los derechos
humanos. Por ejemplo, las vulneraciones de los
derechos en las que se han centrado invariablemente los
mecanismos de justicia transicional son las violaciones
de los derechos civiles y políticos, a los que se otorga
mayor prioridad que a la integridad física o la libertad
personal31. Si bien estas vulneraciones incluyen algunos
de los daños que sufren las mujeres, se pasa por alto
el hecho de que, a menudo, las mujeres y las niñas
no disfrutan de las condiciones que hacen posible el
ejercicio de los derechos civiles y políticos, así como
su desproporcionada experiencia de violaciones de los
derechos socioeconómicos.
Además, el corto alcance de los mecanismos de
justicia transicional hace que estos no aborden las
desigualdades y vulnerabilidades estructurales creadas
por los sistemas bélicos o los regímenes represivos,
que afectan a las mujeres de manera desproporcionada
en comparación con los hombres y tiene profundas
consecuencias desde el punto de vista de los derechos
humanos. El mandato y el alcance de los mecanismos
de justicia transicional revisten hoy una importancia
especial, pues estamos siendo testigos de ataques
directos a los derechos de las mujeres y las niñas
por parte de grupos extremistas, incluido el uso de la
El mandato y el alcance
de los mecanismos de
justicia transicional revisten
hoy una importancia
especial, pues estamos
siendo testigos de ataques
directos a los derechos
de las mujeres y las niñas
por parte de grupos
extremistas.
violencia sexual como táctica terrorista, pero también de
ataques a todos los derechos de las mujeres, desde el
derecho a la educación hasta el derecho a la atención
de la salud, a la vida familiar y a la participación en la
vida pública. La documentación, justicia y rendición de
cuentas por estos crímenes deben otorgar igualmente
a los derechos de las mujeres un lugar central en la
respuesta a ellos.
El delito de desaparición forzada pone de relieve
el sesgo de género en la determinación de los
daños priorizados por los mecanismos de justicia
transicional. Pese a que no existen datos precisos,
según el Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas
sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias,
la inmensa mayoría de los casos de desaparición
denunciados corresponden a hombres32. Sin embargo,
las mujeres representan la mayoría de los familiares
que quedan atrás, y en contextos en los que existen
desigualdades de género previas, estas sufren una
mayor discriminación social y económica como
consecuencia de la pérdida de un familiar masculino,
o agravada por dicha pérdida33. Una investigación
reciente sobre el efecto que ejercieron sobre las
mujeres las desapariciones forzadas ocurridas durante
la guerra civil del Líbano (1975-1990) revela problemas
jurídicos, financieros y emocionales extremos. La falta
de reconocimiento por parte del Líbano de la condición
jurídica de las personas desaparecidas creó obstáculos
para acceder a las cuentas bancarias, que estaban
a nombre de los esposos; para obtener documentos
de identidad para los hijos e hijas; para resolver los
problemas relacionados con la custodia de los y las
menores; para reclamar las herencias; para volver a
contraer matrimonio, y para transferir la propiedad
del esposo a otro familiar34. Tales experiencias de
discriminación y marginación sistemáticas pasan
desapercibidas a los mecanismos de justicia transicional
debido a su enfoque centrado en las vulneraciones de
los derechos, y por supuesto quedan sin reparación.
Búsqueda de la verdad
Las comisiones de la verdad ofrecen un valioso potencial
para transformar las relaciones de género después de
un conflicto. Dichas comisiones pueden ofrecer una
oportunidad extraordinaria para poner de manifiesto
los abusos hasta entonces ignorados e investigar las
condiciones que posibilitan las vulneraciones basadas
en el género; además, proporcionan un foro para que
las víctimas y supervivientes compartan sus experiencias
durante el conflicto, recomiendan reformas institucionales
y disponen reparaciones. Pese a que las comisiones
de la verdad no han liberado aún todo su potencial
transformador, se han producido avances notables en
cuanto a su sensibilidad a las cuestiones de género

desde la adopción de la resolución 1325. Cabe destacar
que van surgiendo ejemplos de comisiones de la verdad
que demuestran que el mandato y el alcance de la
justicia transicional pueden ampliarse para abordar todas
las vulneraciones que experimentan las mujeres durante
un conflicto.
En los últimos 15 años, las comisiones de la verdad
del Perú (2001-2003)35, Timor-Leste (2001-2006) y
Sierra Leona (2002-2004) han sido pioneras en la
integración de la perspectiva de género en su trabajo.
La Comisión de la Verdad y Reconciliación peruana
fue la primera que reconoció plenamente la violencia
sexual, y asumió el compromiso de transversalizar
la cuestión del género en los procedimientos bajo la
supervisión de una dependencia especial de género. La
Comisión para la Verdad, la Acogida y la Reconciliación
(CVAR) de Timor-Leste goza de reconocimiento como
uno de los mejores ejemplos de incorporación del
género en una comisión de la verdad hasta la fecha36.
La dependencia de género de la Comisión participaba
en una amplia variedad de áreas, desde la toma de
declaraciones hasta vistas públicas, y sus audiencias a
las víctimas le permitían examinar la violencia sexual y
las vulneraciones de los derechos socioeconómicos de
las mujeres. Así queda reflejado en el informe final de
esta Comisión, que demuestra que el desplazamiento
forzado provocó diversos daños a las mujeres, desde la
inanición hasta una vulnerabilidad exacerbada a sufrir
abusos sexuales37.
El marco de la Comisión de la Verdad y la Dignidad
tunecina (CVD) representa otro ejemplo de avance. La
CVD, creada en virtud de la Ley de justicia transicional
de Túnez, aborda las violaciones de los derechos
económicos y sociales, incluida la corrupción y las
desapariciones, así como de los derechos civiles y
políticos, y tiene el mandato de desarrollar un amplio
programa de reparaciones individuales y colectivas
para las víctimas38. El concepto de "víctima" no incluye
únicamente a una persona que haya sufrido un daño,
sino también a grupos y familiares así como a "toda
región que haya quedado marginada o haya sufrido una
exclusión sistemática"39. La capacidad de la Comisión
para considerar víctimas grupales así como para
contemplar vulneraciones socioeconómicas ofrece un
marco que le permite abordar el contexto estructural que
provoca que las mujeres sean vulnerables a la violencia,
lo que tiene un efecto transformador.
A menudo se necesitan medidas específicas para
garantizar la plena participación de las mujeres en los
procesos de búsqueda de la verdad. Dichas medidas
pueden incluir cuotas para la representación de
mujeres en puestos de liderazgo, así como políticas
y procedimientos dirigidos a proteger la seguridad y
la dignidad de las víctimas y de las y los testigos, con
111
el fin de alentarles a denunciar o a testificar, según el
caso. Otras medidas incluyen compensaciones por las
restricciones de tiempo y movilidad, como el reembolso
de los gastos de desplazamiento y cuidado infantil;
disposiciones para garantizar que los procesos de
difusión e información se lleven a cabo en las lenguas
locales; y, si es necesario, la provisión de documentos
de identidad. La Comisión de la Verdad, la Justicia
y la Reconciliación (CVJR) de Kenya, por ejemplo,
celebró 39 audiencias separadas para las mujeres en
todo el país40, prestó servicios de traducción y asumió
los gastos de transporte y cuidado infantil cuando era
necesario para facilitar la asistencia de dichas mujeres.
La CVJR contrató asimismo los servicios de asesores y
asesoras psicosociales antes, durante y después de las
citadas audiencias.
En algunas circunstancias en las que las mujeres no se
sienten cómodas por acudir a prestar testimonio, puede
ser necesario adoptar enfoques alternativos. En Timor-
Leste, la CVJR se esforzó por compensar la insuficiente
cantidad de declaraciones de mujeres; dichos esfuerzos
incluyeron la realización de entrevistas en profundidad
y la elaboración de relatos monográficos sobre 200
mujeres supervivientes, que proporcionaron numerosas
narraciones orales sobre sus experiencias41. En Liberia,
en lugar de tener que testificar en persona, el Fondo
de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer
(UNIFEM, organismo predecesor de ONU Mujeres)
organizó reuniones entre pares en las comunidades
afectadas, en las que las mujeres tenían la oportunidad
de poner en común sus experiencias y conseguir
que quedaran documentadas42. En este contexto,
las asociaciones con grupos de la sociedad civil de
mujeres pueden contribuir significativamente a apoyar la
capacidad de una comisión de la verdad para abordar
las cuestiones de género, así como dotarlas de una
mayor legitimidad.
El informe final y las recomendaciones de una comisión
de la verdad pueden proporcionar una hoja de ruta
muy importante para acometer reformas sociales
con perspectiva de género. Las recomendaciones de
la CVR de Sierra Leona incluían reformas jurídicas
e institucionales específicas de género, como la
derogación de todas las leyes discriminatorias, la
promulgación de leyes progresistas desde el punto de
vista del género y la garantía de que al menos un 30%
del total de candidatos electorales sean mujeres. Como
resultado directo de las recomendaciones de la comisión
de la verdad, el Parlamento aprobó tres leyes relativas a
los derechos de las mujeres, en las que se abordaban
aspectos clave de la desigualdad de género. Sin
embargo, hasta la comisión de la verdad mejor diseñada
tendrá un escaso impacto si no hay voluntad política de
aplicar sus recomendaciones.
112 Capítulo 5. Justicia transformadora
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Iniciativas alternativas para la búsqueda de la verdad
Las comisiones nacionales u oficiales de la verdad no
son los únicos mecanismos disponibles para buscar
la verdad después de un conflicto. Las mujeres y sus
organizaciones han estado a menudo en primera línea
en el diseño y la ejecución de iniciativas informales
o alternativas de búsqueda de la verdad, sobre todo
cuando los procesos oficiales han ignorado sus
necesidades y las de sus comunidades. Por ejemplo,
la Asociación de Mujeres de Prijedor Izvor, en Bosnia
y Herzegovina, dedicó 14 años a la creación de un
catálogo de cada persona asesinada en el municipio
de Prijedor entre 1992 y 1995. Dicho catálogo incluía
fotografías e información básica acerca de cada una de
esas personas43.
Los tribunales de mujeres representan un ejemplo clave
de organizaciones de mujeres que lideran y diseñan
mecanismos de búsqueda de la verdad y de rendición
de cuentas para garantizar el reconocimiento de las
preocupaciones de las mujeres y promover la adopción
de medidas por parte de las autoridades oficiales.
Pese a que las resoluciones de estos tribunales no son
vinculantes, ayudan a acabar con el silencio que rodea
a la violencia de género y pueden presionar moralmente
para que se reconozcan formalmente las vulneraciones
de los derechos de las mujeres. Las organizaciones
de la sociedad civil han creado docenas de tribunales
en todo el mundo con temas que abarcan desde la
violencia sexual hasta los derechos de las mujeres
indígenas, pasando por los efectos que ejercen las
políticas neoliberales sobre la desigualdad de género.
A continuación se destacan algunos de estos tribunales
creados recientemente:
En mayo de 2015, cientos de mujeres procedentes de
todos los rincones de la ex Yugoslavia se reunieron
en un tribunal organizado por grupos de mujeres, una
iniciativa que, por su propia naturaleza, contribuyó a
salvar las brechas políticas y étnicas. El diseño de este
tribunal fue el resultado de un proceso participativo
en cuyo marco se consultó a las supervivientes y se
consiguió que sintieran el tribunal como propio44. Las
mujeres prestaron testimonio a lo largo de tres días,
destacando la continuidad de la violencia antes, durante
y después del conflicto, las consecuencias que había
tenido la violencia de género sobre sus familias y sus
comunidades, el clima de impunidad constante y la
importancia de contar con redes sólidas de mujeres
para superar las barreras de acceso a la justicia y la
igualdad45.
En diciembre de 2014, las personas supervivientes
de violencia sexual en el conflicto armado del Nepal
testificaron ante un tribunal de mujeres organizado por
la Comisión Nacional de Derechos Humanos del Nepal
y convocado por las organizaciones de la sociedad civil
de mujeres nepalíes46. Aquellas mujeres, la mayoría de
las cuales nunca había narrado anteriormente en público
sus experiencias, ofrecieron perturbadores relatos de
violaciones, torturas y el posterior abandono que habían
sufrido por parte de sus familias y comunidades. El
jurado del tribunal, compuesto por especialistas en
derechos humanos de ámbito regional e internacional,
llegó a la conclusión de que se habían vulnerado la ley
nepalí y el derecho internacional, y formuló un conjunto
de recomendaciones de amplio alcance, incluida
una recomendación de que la Comisión Nacional
de Derechos Humanos investigara urgentemente los
asuntos en cuestión y adoptara todas las medidas
necesarias para obtener justicia e incluir a las personas
supervivientes en los programas nacionales de
reparaciones47.
En diciembre de 2011 se celebró una audiencia de
mujeres en Camboya para analizar las experiencias
de violencia sexual durante el régimen de Khmer
Rouge, entre 1975 y 1979. El grupo de activistas de
los derechos humanos que presidió la vista llegó a la
conclusión de que las víctimas habían sufrido violaciones
del derecho internacional de los derechos humanos y
del derecho penal internacional, por lo que la comunidad
internacional debía ofrecerles compensaciones, incluso
a través del sistema de justicia penal y la concesión de
reparaciones, así como de garantías de que aquellas
vulneraciones no volvieran a repetirse48.
 113

Comisiones y misiones de mayores daños, y que la información relativa a los delitos

investigación de este tipo de violencia sea adecuadamente recopilada
y documentada.
En los últimos 15 años, el número de comisiones y
Es posible que el informe más sólido elaborado hasta
misiones de investigación creadas por las Naciones
la fecha desde la perspectiva de género sea el de la
Unidas ha aumentado. Con frecuencia, una comisión
Comisión de Investigación para la República Popular
de investigación representa para las Naciones Unidas la
Democrática de Corea (RPDC). El informe final de
primera oportunidad para elaborar un registro histórico
esta Comisión (que recibió en 2013 el mandato del
de vulneraciones graves de los derechos humanos.
Consejo de Derechos Humanos de investigar las graves
También puede allanar el camino para la adopción
violaciones generalizadas y sistemáticas de los derechos
de medidas apropiadas de rendición de cuentas y de
humanos en el país) incluye una serie de conclusiones
justicia post-conflicto, incluido el enjuiciamiento. Por
en relación con delitos específicos de género, así como
ejemplo, la Comisión Internacional de Investigación
un análisis de los efectos desde el punto de vista del
para Darfur de las Naciones Unidas descubrió que los
género de los nueve ámbitos de violaciones de los
delitos cometidos en aquella región incluían la violación
derechos humanos que investigó la Comisión. Entre las
generalizada y sistemática y la violencia sexual, con
vulneraciones específicas contra las mujeres que se
unas dimensiones que podían ser constitutivas de delitos
documentaron cabe citar las siguientes: la discriminación
contra la humanidad. En vista de este y otros hallazgos,
generalizada por razón de género; la trata de mujeres
la Comisión de Investigación para Darfur condujo
y niñas; el aborto forzado y el infanticidio; la violencia
directamente al Consejo de Seguridad a remitir la
sexual y unos marcados patrones étnicos y de género en
situación en Darfur a la CPI49. El informe de la Comisión
las desapariciones forzadas52. En el informe se formula
de Investigación para Guinea determinó que al menos
una serie de recomendaciones específicas de género
109 mujeres y niñas habían sufrido violaciones y otras
al Estado norcoreano, que incluyen un llamamiento a la
formas de violencia sexual, y que esos delitos podían
RDPC para que aborde las "causas estructurales que
ser en sí mismos constitutivos de crímenes contra la
provocan que las mujeres sean vulnerables a dichas
humanidad. Varias de las personas designadas por la
vulneraciones"53. Tras la publicación del informe en
Comisión para Guinea como principales sospechosos
2014, tanto la Asamblea General como el Consejo
fueron procesados por un tribunal nacional guineano
de Seguridad instaron a actuar para hacer frente a la
—del que formaba parte el ex presidente Dadis Camara—
grave situación de los derechos humanos en Corea del
,lo que demuestra que estas comisiones pueden
Norte, y varios países citaron en sus declaraciones las
contribuir a proporcionar justicia a escala nacional para
conclusiones del informe de la Comisión.
los delitos de violencia sexual y de género.
La Comisión de Investigación para la República Árabe
Dado el importante papel que desempeñan estos
Siria creada por el Consejo de Derechos Humanos en
órganos de investigación a la hora de sentar las bases
2011 ha destacado a lo largo de los últimos cuatro años
de los procesos de justicia transicional, el hecho de
el papel prominente que ha desempeñado la violencia
que adopten un enfoque específicamente centrado
sexual y de género en el conflicto. Sus conclusiones
en la violencia sexual y de género puede contribuir
recibieron una importante cobertura mediática y fueron
sustancialmente a que las medidas de reparación,
señaladas a la atención del Consejo de Seguridad tanto
justicia y verdad tengan más en cuenta las cuestiones
por los propios miembros de la Comisión como por el
de género50. Desde 2009, todas las comisiones de
Representante Especial del Secretario General sobre la
investigación de las Naciones Unidas relacionadas con
violencia sexual en los conflictos.
conflictos han incluido un asesor o asesora de género
o un investigador o investigadora de la violencia sexual El Consejo de Derechos Humanos ha demostrado
y de género, cedidos por ONU Mujeres al ACNUDH, una voluntad creciente de incluir en las resoluciones
como parte del equipo de investigación51. Estos y por las que se crean estos órganos, sean comisiones
estas especialistas han destacado la naturaleza y o misiones de investigación, la CEDAW como marco
el alcance de la violencia sexual y de género, y han rector de las investigaciones; una mención explícita a los
garantizado que las consideraciones de género se delitos de violencia sexual y de género; y una redacción
aborden adecuadamente en las investigaciones y en el adecuada, tomada de los compromisos del Consejo
análisis de las vulneraciones de los derechos humanos de Seguridad en el ámbito de las mujeres y la paz y la
y del derecho internacional humanitario. Además, han seguridad, con el fin de garantizar una mayor coherencia
intentado asegurar que las víctimas y testigos de la y un planteamiento unificado. La misión de investigación
violencia sexual y de género sean entrevistadas sin sufrir recientemente designada "para mejorar los derechos
114 Capítulo 5. Justicia transformadora
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Nota de orientación sobre la integración del género en las comisiones y misiones de investigación
La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos (ACNUDH) está finalizando
la elaboración de una nota de orientación sobre el
fortalecimiento de la capacidad de las comisiones y
misiones de investigación para abordar la violencia
sexual y de género, mediante la incorporación de un
análisis de género en sus investigaciones y la integración
de la perspectiva de género en toda su labor.
Entre sus principales recomendaciones figuran las
siguientes:
• Incluir específicamente la violencia sexual y de
género y la discriminación de género en todos
los mandatos de las comisiones y misiones de
investigación.
• Integrar la perspectiva de género en todas las
etapas del trabajo de una comisión o misión
de investigación, incluida la preparación, la
investigación, el análisis y la elaboración de
informes.
• Garantizar el equilibrio de género en la composición
de su plantilla, así como una evaluación de la
sensibilidad al género en la selección de los
miembros de las comisiones.
• Incluir tanto un asesor o asesora de género y un
investigador o investigadora de la violencia sexual
y de género en el equipo de secretaría desde el
momento mismo de la creación de la comisión o
misión de investigación hasta la conclusión de su
informe.
• Impartir capacitación y organizar sesiones
informativas para todo el personal investigador sobre
investigación con perspectiva de género, incluidas
las dimensiones de género de las vulneraciones de
los derechos humanos y la vulnerabilidad específica
que presentan las diferentes categorías de mujeres.
• Adoptar y aplicar procedimientos operativos
estándar para la investigación de la violencia
sexual de género, de conformidad con las normas
internacionales.
• Garantizar que existen medidas de protección de
testigos y de seguridad que sean adecuadas y
sensibles al género.
• Integrar la investigación de los delitos de violencia
sexual y de género en el plan y la estrategia de
investigación globales, y llevar a cabo un ejercicio
de identificación de conflictos que documente todas
las vulneraciones experimentadas por las mujeres.
• Garantizar la coordinación y la colaboración
con las entidades pertinentes de las Naciones
Unidas, incluida ONU Mujeres, así como con las
organizaciones de la sociedad civil de mujeres.
• Garantizar que el informe final incluya
recomendaciones específicas sobre los delitos
de violencia sexual y de género y sobre las
dimensiones de género de las vulneraciones de los
derechos humanos.
 115

humanos, la rendición de cuentas y la reconciliación en

Sudán del Sur"54 señala que "las barreras que siguen
obstaculizando la plena aplicación de la resolución 1325 "Reparaciones
(2000) del Consejo de Seguridad, de 31 de octubre
de 2000, solo podrán eliminarse mediante un decidido transformadoras […]
compromiso con el empoderamiento, la participación y
los derechos humanos de las mujeres, y mediante un
significa devolución
liderazgo concertado, información y acciones coherentes
y apoyo para consolidar la implicación de las mujeres
de tierras, unida a una
en todos los niveles decisorios."55 En el apartado en
que solicita al ACNUDH que presente un informe al
redistribución de la
Consejo de Derechos Humanos, la resolución menciona
expresamente la necesidad de incluir los actos de
tierra y al acceso al
violencia sexual en dicho documento. crédito y al desarrollo de
Resulta evidente que el hecho de que las comisiones y
misiones de investigación cuenten con conocimientos capacidades; y también
especializados, con mandatos inclusivos y con la
voluntad institucional de investigar las vulneraciones significa transformar esa
cometidas contra las mujeres y las niñas está afectando
profundamente a la eficacia de estos órganos. Sin tierra en una fuente de
embargo, la aplicación de sus conclusiones no siempre
alcanza el nivel deseable. A fin de garantizar que los
ingresos. ‘Reparaciones
hallazgos de estos órganos tengan un mayor reflejo en
la acción, podría fomentarse el creciente intercambio
transformadoras’
de información a través de canales informales entre
estas comisiones y misiones y el Consejo de Seguridad,
implica proporcionar
sobre todo con objeto de aportar información para las
deliberaciones y actuaciones específicas a cada país
cirugía de la fístula a
sobre la agenda del Consejo (véase el capítulo 11: El las supervivientes de
Consejo de Seguridad).
violaciones, así como
Reparaciones
Aunque los juicios penales y la búsqueda de la
aptitudes generadoras
verdad son cruciales para combatir la impunidad y
restaurar el estado de derecho, estos mecanismos
de ingresos."
no pueden materializar por sí solos la transformación
social necesaria para garantizar que este tipo de Phumzile Mlambo-Ngcuka,
vulneraciones no vuelvan a repetirse, para ofrecer las Directora Ejecutiva de ONU Mujeres
debidas reparaciones a las víctimas o para mitigar
las consecuencias que tienen estos delitos para las
personas supervivientes y sus comunidades. Con
estos objetivos, las reparaciones amplias, sostenibles para las mujeres, puesto que pueden suponer un
y transformadoras para las víctimas constituyen un reconocimiento de sus derechos como ciudadanas
derecho, pero también son un elemento central de la iguales, una medida de justicia, brindar recursos cruciales
consolidación de la paz. para la recuperación y contribuir a transformar las
En su primera sentencia sobre el asunto Lubanga, desigualdades de género subyacentes en las sociedades
la Corte Penal Internacional define de forma amplia que se encuentran en situaciones post-conflicto57. Pese
el concepto de reparaciones56. Entre las medidas a su potencial, no obstante, las reparaciones son el
propuestas figuran la compensación económica, la mecanismo menos utilizado y al que menos financiación
restitución, las reparaciones colectivas, actos legislativos se destina después de un conflicto. En los casos en que
y administrativos, las peticiones de perdón y la memoria. se ha ejecutado este tipo de programas, con excesiva
Las reparaciones tienen una importancia especial frecuencia han sido de naturaleza puntual, se han
116 Capítulo 5. Justicia transformadora

Porcentaje de personas encuestadas que manifestaron que, si se proporcionaran reparaciones, estas

deberían abonarse individualmente, a la comunidad o ambas58

23% 19% 21%

UGANDA
(norte) 30% 35% 32%
(2010, n=2.479)
47% 46% 47%

Región oriental de la 23% 35% 29%

República Democrática 47%
44% 46%
del Congo
(2013, n=5.166) 30% 21% 26%

Côte d’Ivoire 35% 35% 36% Ambas

(Abiyán) A la comunidad
28% 37% 33%
(2013, n=1.000)
Individualmente
36% 28% 32%

República 33%
53% 43%
Centroafricana
(2010, n=1.879) 42%
32% 37%
26% 15% 20%

16% 23% 19%

Camboya
(2010, n=1.000)
75% 71% 73%

9% 7% 8%

Mujeres Hombres Total

demorado muchos años y se han llevado a cabo con
escasas consultas, ofreciendo en última instancia un valor
reparador escaso a las víctimas.
La necesidad de garantizar que se consulte a las
mujeres y que estas puedan participar activamente en
los procesos de reparación se destacó en el estudio de
investigación (basado en encuestas) sobre la justicia
transicional elaborado por la Iniciativa Humanitaria de
Harvard, y no solo por el hecho de que el estudio revelara
que las mujeres y los hombres tienen percepciones
diferentes en lo que concierne a las reparaciones59. A
modo de ejemplo, en Côte d’Ivoire, las mujeres tenían
una probabilidad casi tres veces mayor que los hombres
de mencionar las compensaciones económicas, mientras
que en la República Centroafricana sucedía lo contrario.
Las mujeres mencionaban por lo general la necesidad
de recibir asesoramiento psicosocial con mayor
frecuencia que los hombres, salvo en el norte de Uganda.
Cuando se les preguntaba si las reparaciones deberían
proporcionarse de forma individual, colectiva o ambas,
las personas encuestadas mostraban generalmente una
preferencia por las reparaciones colectivas. De nuevo, el
norte de Uganda constituía la excepción. No obstante, es
importante resaltar que en todos los países la proporción
de mujeres que preferían las reparaciones individuales
era superior a la de hombres que se inclinaban por
este tipo de reparaciones60. Esto subraya la importancia
de garantizar que se consulte a las mujeres y de que
estas puedan participar activamente en los procesos de
reparación.
A lo largo del último decenio, las políticas y la
jurisprudencia han tendido a converger hacia la
necesidad de que las reparaciones tengan un efecto
transformador, sobre todo en relación con las mujeres
y las niñas. La Relatora Especial de las Naciones
Unidas sobre la violencia contra la mujer, sus causas y
consecuencias ha señalado que, puesto que la violencia
perpetrada contra mujeres individuales suele alimentar
los patrones de marginación preexistentes (y a menudo
sistémicos), "dichas medidas [de reparación] deben
vincular las reparaciones individuales y la transformación
estructural"61. Sin embargo, son muy pocos los programas
de reparaciones que guardan una correlación con las
experiencias de las mujeres durante el conflicto, dejando
de lado la reparación de la violencia reproductiva, por
ejemplo —incluido el embarazo forzado, la esterilización
forzada y los abortos forzados—, así como la amplia
variedad de vulneraciones socioeconómicas que sufren

las mujeres durante los conflictos62.
Avances en los planteamientos relativos a las
reparaciones
Sin embargo, se han producido algunos avances. En
Marruecos, por ejemplo, a través de la Comisión para
la Equidad y la Reconciliación, el reconocimiento de los
daños específicos causados a las mujeres (incluidos los
familiares de las víctimas directas), el reconocimiento
de la discriminación inherente a los enfoques anteriores
y la definición de las agresiones sexuales como una
categoría de violaciones merecedora de compensación
posibilitó la adopción de un enfoque de género con
respecto a las reparaciones63.
Las reparaciones en forma de devolución de tierras
pueden ser cruciales para las mujeres, sobre todo
en los países en que su falta de acceso a la tierra y
a los derechos sucesorios por la ley o las prácticas
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Nota de orientación del Secretario General sobre las reparaciones en casos de violencia sexual relacionada
con conflictos
En 2014, las Naciones Unidas publicaron la Nota de
orientación del Secretario General sobre las reparaciones
en casos de violencia sexual relacionada con conflictos,
que aporta información sobre el compromiso de las
Naciones Unidas en lo que concierne a las reparaciones.
En la nota se esbozan ocho principios clave para
garantizar una reparación efectiva:
• Para que la reparación concedida a las víctimas
de violencia sexual relacionada con los conflictos
sea adecuada es necesario que combine diferentes
formas de reparación.
• Las reparaciones judiciales o administrativas
deberían estar disponibles para las víctimas de
violencia sexual relacionada con los conflictos como
parte de su derecho a obtener recursos inmediatos,
adecuados y eficaces.
• Las reparaciones individuales y colectivas deberían
ser complementarias y reforzarse mutuamente.
117
vigentes antes del conflicto puede provocar una mayor
incertidumbre, inseguridad y marginación económica
después de este. La Ley de las víctimas de Colombia
incluye la devolución de tierras a quienes hayan sido
desposeídos/as de forma arbitraria de ellas o hayan
resultado desplazados o desplazadas como resultado
del conflicto armado interno. Las disposiciones que
establece la citada ley incluyen medidas especiales
para proteger los derechos de las mujeres, como la
priorización de las mujeres cabeza de hogar en los
procesos judiciales y administrativos, la prestación
de una atención especializada a las mujeres en la
tramitación de solicitudes de devolución y un acceso
prioritario a otras prestaciones, como el crédito,la
educación, la capacitación y las subvenciones64.
La vinculación de los procesos de reparación con
la reforma de la tierra y la propiedad es uno de los
elementos del enfoque transformador en lo que se refiere
a las reparaciones65.
• Debe intentarse que las reparaciones sean
transformadoras, incluso en cuanto a su diseño,
aplicación e impacto.
• La cooperación para el desarrollo debería respaldar
la obligación de los Estados de garantizar el acceso
a las reparaciones.
• Debería garantizarse la participación de las víctimas
y que estas sean consultadas durante el proceso
de identificación, diseño, aplicación, seguimiento y
evaluación de las reparaciones.
• Deberían ponerse a disposición de quienes las
necesiten reparaciones provisionales con carácter
urgente, a fin de satisfacer las necesidades
inmediatas y evitar que se produzca un daño
irreparable.
• Deberían establecerse normas procesales
adecuadas para los procedimientos en los que estén
implicadas la violencia sexual y las reparaciones.
118 Capítulo 5. Justicia transformadora
Puede que el mayor avance producido en la esfera
de las reparaciones en los últimos años haya sido el
aumento de voluntad política para ofrecer reparaciones
a las víctimas de la violencia sexual relacionada con
los conflictos. El tribunal bosnio encargado de enjuiciar
los crímenes de guerra dictó una resolución histórica
en junio de 2005, en virtud de la cual concedía la
primera compensación jamás otorgada a una víctima
de violación durante la guerra66. Varios países están
desarrollando también leyes específicas en esta materia.
En 2014, el Gobierno de Libia publicó un decreto en el
que instaba a conceder reparaciones a las víctimas de
la violencia sexual durante el régimen de Gaddafi y la
sublevación que se produjo en el país en 201167. Dicho
decreto ofrece 12 medidas de reparación, incluido el
apoyo económico y psicológico a las víctimas. Aunque
todavía está pendiente la creación de la Comisión de
Reparaciones, el decreto está considerado como una
avance sin precedentes impulsado por el Gobierno.
La Asamblea de Kosovo aprobó en 2014 una ley que
reconoce legalmente la condición de víctimas civiles
de violencia sexual durante el conflicto armado68, y el
Parlamento de Croacia ha adoptado recientemente una
ley que proporciona un pago único a todas las víctimas
de violencia sexual durante la guerra, una compensación
mensual durante el resto de sus vidas y acceso a
asistencia jurídica, al seguro de salud obligatorio y
complementario, a revisiones médicas anuales y a
alojamiento en instituciones que prestan servicios y
asistencia a las veteranas y veteranos de guerra y a las
víctimas de esta69.
Como sucede con todas las medidas de justicia para los
delitos de violencia sexual, el diseño de los programas
de reparaciones debe tener presente las dificultades
específicas de acceso y el estigma, y guiarse por
las sensibilidades culturales y de género, incluido el
principio de no causar daño. También debería prestarse
atención a la adopción de normas procesales que
protejan el interés de la víctima y proporcionen medidas
razonables y adecuadas en relación con la carga de la
prueba, que resulta más complicada en el caso de los
delitos de violencia sexual relacionada con los conflictos.
Los programas administrativos de reparaciones pueden
constituir herramientas muy importantes para reparar
este tipo específico de vulneraciones70.
En el Perú se utilizaron diversos mecanismos para
inscribir a las víctimas; dichos mecanismos incluían
declaraciones de los y las líderes comunitarios y el
análisis de información contextual71. En Chile, el pago de
las reparaciones por tortura no requirió que las víctimas
relatasen o probaran sus experiencias de tortura. El
hecho de que hubieran permanecido detenidas en
un centro conocido por su amplio recurso a la tortura
conllevó el abono de la compensación sin necesidad
de aportar más pruebas72. Este innovador planteamiento
podría aplicarse a los delitos de violencia sexual para
encontrar alternativas en cuanto a la necesidad de
divulgación pública y a la carga de la prueba73.
Vincular las reparaciones a las políticas generales
de desarrollo y a los agentes que trabajan en este
ámbito
Si bien el derecho a obtener reparaciones y el derecho
al desarrollo son dos derechos distintos y separados,
la coordinación de los programas, estrategias y
agentes puede ayudar a realizar mejor ambos. Para
que los programas de reparaciones sean plenamente
eficaces, sobre todo en contextos de pobreza y de
vulneraciones a gran escala, deben establecerse
vínculos complementarios con determinadas políticas
de desarrollo y con determinados agentes que trabajan
en este campo, incluso en el caso de que únicamente
se ofrezcan ciertas modalidades específicas de
reparaciones. Por ejemplo, la provisión de algún tipo
de atención especializada de la salud a las víctimas de
las vulneraciones más graves exige que haya un centro
sanitario en funcionamiento cerca del lugar en el que
vivan las víctimas. La concesión de becas a los hijos e
hijas de las personas desaparecidas, violadas, torturadas
o asesinadas requiere contar con una escuela operativa
y capaz de proporcionar una educación de calidad74.
Además, en los contextos en los que comunidades
enteras se hayan visto afectadas por un conflicto, la
vinculación de las reparaciones individuales a las
comunitarias y a programas de desarrollo específicos
puede mitigar el riesgo de que aparezcan nuevas
fisuras que permitan nuevas agresiones75. A modo de
ejemplo, un pago único en efectivo, aunque su importe
sea elevado, no puede solucionar la pobreza de las
comunidades marginadas, que puede ser uno de los
factores causantes del conflicto.
En relación con lo anterior, aunque algunas víctimas
dan prioridad a la justicia individual —castigar al agresor
o agresora y crear un sistema de disuasión para que
no se repitan esos actos—, otras opinan que la justicia
debe verse en última instancia desde la perspectiva
de la comunidad en su conjunto. En consecuencia, es
importante considerar que los mecanismos y procesos
judiciales, además de ofrecer recursos a los particulares,
también ayudan a las sociedades a recuperarse de
vulneraciones pasadas y a avanzar hacia una paz
duradera. Las reparaciones que son tanto individuales
como colectivas pueden complementar al sistema
judicial procesal, garantizando tanto la reparación como

la reconstrucción de la sociedad. Las reparaciones
colectivas pueden incluir también medidas simbólicas,
como memoriales, peticiones de disculpa y nuevos
entierros. Para las mujeres, el reconocimiento simbólico
de la violación de sus derechos puede servir también
como reafirmación de su igualdad de derechos como
ciudadanas.
Manejo de las expectativas
En el primer asunto que atendió, la Corte Penal
Internacional estableció un amplio marco para las
reparaciones76. Al Fondo Fiduciario de la CPI para
las Víctimas, creado por los Estados partes, se le
ha encomendado la tarea de implementar dichas
reparaciones, aunque la dotación de recursos es muy
escasa. Los miembros del Fondo están elaborando
un plan de implementación, un trabajo en el que se
están encontrando con grandes dificultades. Si bien
el llamamiento a la concesión de reparaciones es
fundamentalmente válido en la teoría, en la práctica
son pocas las instituciones capaces de satisfacer
las necesidades que plantean los programas de
reparaciones innovadores, sobre todo en las sociedades
en conflicto. Por lo tanto, es crucial gestionar las
expectativas desde el principio, con objeto de establecer
objetivos realistas y factibles antes de prometer
reparaciones a las víctimas.
Acceso de las mujeres a la justicia
en entornos jurídicos plurales
El derecho internacional humanitario, la resolución
1325 y las seis resoluciones posteriores relativas a las
mujeres, la paz y la seguridad alientan a los Estados
a promover y proteger el acceso de las mujeres a la
justicia a lo largo de los procesos de rendición de
cuentas posteriores a un conflicto, así como a acometer
En la práctica, el pluralismo
jurídico puede plantear
dificultades específicas a
las mujeres, sobre todo
cuando las instituciones
estatales son débiles, algo
que ocurre con elevada
frecuencia tras un conflicto.
119
reformas legales y judiciales para garantizar el acceso
a la justicia y al estado de derecho para todas las
personas.
Aproximadamente un 80% de las reclamaciones
o disputas se resuelven a través de sistemas de
justicia paralelos, lo que indica que la mayoría de
las mujeres en los países en desarrollo acceden
a la justicia en un entorno jurídico plural77. Sin
embargo, en la práctica, esta pluralidad puede plantear
dificultades específicas a las mujeres, sobre todo
cuando las instituciones estatales son débiles, algo
que ocurre con elevada frecuencia tras un conflicto.
En particular, la provisión de justicia para las mujeres
durante un conflicto resulta complicada por naturaleza.
Los sistemas judiciales formales quedan devastados o
fuertemente deteriorados en esos contextos, y el Estado
puede haber perdido la confianza de su ciudadanía. En
tales situaciones, las instituciones de justicia informales y
las leyes consuetudinarias suelen ser los únicos medios
para hacer justicia y resolver los conflictos a los que
tiene acceso la población, en particular las mujeres;
y a menudo tales instituciones no ofrecen resultados
positivos a las mujeres y las niñas.
Pese a que se trata de un concepto cuestionado, el
pluralismo jurídico se refiere a sistemas en los que
coexisten diversas leyes y ordenamientos jurídicos. Estos
pueden incluir diversas combinaciones de derecho civil
codificado, leyes religiosas, códigos legales indígenas o
consuetudinarios, mecanismos de arbitraje comunitario
u otros procedimientos de solución de controversias.
Pueden ser formales o informales. Algunos
ordenamientos están reconocidos y sancionados por el
Estado, mientras que otros no. Si bien los ordenamientos
jurídicos plurales pueden generar incertidumbre
y plantear dificultades, también pueden brindar
oportunidades a las mujeres para negociar y promover
sus objetivos en lo que se refiere a la justicia78.
Somalia representa un ejemplo de país en el que la
superposición y, en ocasiones, contradicción entre
diferentes sistemas jurídicos, unida a sus normas culturales,
socava los derechos de las mujeres. En virtud del derecho
consuetudinario, una mujer somalí que haya sido violada
puede ser obligada a casarse con su violador. La violación
se considera un problema que debe resolverse entre
dos clanes en un esfuerzo por mantener la paz, proteger
el honor de la víctima, eliminar el ostracismo social y
garantizar el pago íntegro de la dote de la mujer por parte
del clan de su agresor79. Por el contrario, la legislación
formal establece una pena de prisión, y la ley islámica
impone la pena de muerte por violación si el violador está
casado, y 90 latigazos si el acusado está soltero80. Estos
tres sistemas conducen a tres resultados diferentes para el
120 Capítulo 5. Justicia transformadora
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Los sistemas informales de justicia y la función de las y los líderes tradicionales y religiosos
Puesto que la mayoría de las personas buscan justicia
a través de los sistemas informales, sobre todo en
contextos de conflicto y post-conflicto, las y los líderes
religiosos y tradicionales pueden desempeñar un
importante papel en la protección y promoción de los
derechos de las mujeres.
Los ordenamientos jurídicos que aplican leyes religiosas,
consuetudinarias o indígenas tienden a estar dominados
por hombres y a perpetuar las interpretaciones
patriarcales de la cultura, así como a proporcionar
diferentes niveles de protección a los hombres y a las
mujeres y rara vez castigan específicamente la violencia
de género81. No obstante, el derecho consuetudinario
se puede adaptar y cambiar de formas que reflejan la
evolución de los valores de la sociedad. A modo de
ejemplo, en el Afganistán, las y los líderes religiosos
se encuentran entre los principales responsables
tradicionales de la toma de decisiones a nivel local,
mismo delito según sus diferentes concepciones sobre los
derechos y sobre quién los ostenta.
Puesto que el objetivo de muchos sistemas de justicia no
estatales es la restauración de la paz y no la provisión
de reparaciones a las personas, a menudo esto puede
significar la perpetuación de la discriminación contra las
mujeres y la denegación de sus derechos humanos83.
En algunos contextos, la búsqueda de un foro de
conveniencia puede ofrecer a las y los litigantes la
posibilidad de elegir, permitiéndoles explorar opciones
para obtener un resultado favorable. Sin embargo, esta
posibilidad de elección rara vez resulta útil para las
mujeres debido a presiones sociales y comunitarias.
Pese a que no resulta en absoluto sencillo garantizar
el acceso de las mujeres a la justicia en entornos
frágiles y post-conflicto, el pluralismo jurídico puede
utilizarse de manera positiva, basando las intervenciones
programáticas en un análisis (teniendo en cuenta el
contexto específico) de la forma en que las mujeres
utilizan los diferentes sistemas de justicia, los motivos
por los que eligen uno frente a otro, los resultados que
obtienen y cómo afecta todo ello a su vida84. Existen
varios ejemplos de gobiernos, agentes internacionales
y organizaciones de mujeres que participan en los
sobre todo en lo que respecta a los derechos de las
mujeres. Aunque a escala nacional los derechos de las
mujeres han encontrado resistencia, en el plano local las
y los líderes religiosos han mostrado interés en proteger
los derechos de las mujeres en el marco de la ley
islámica. Las organizaciones de la sociedad civil vienen
trabajando con especialistas académicos islámicos
a escala regional para desarrollar un programa de
estudios sobre los derechos de las mujeres en el
Islam. Los imanes que han participado en el proyecto
han hecho referencia en sus sermones a los derechos
religiosos y legales de las mujeres a la herencia familiar,
al empleo, a la educación, a la participación en la vida
política y a tomar decisiones sobre su propio cuerpo.
Pese a la dificultad de calcular el efecto de estos
sermones, los estudios de impacto de varios proyectos
muestran que las tasas de resolución de asuntos a favor
de las mujeres se triplicaron82.
diferentes ordenamientos jurídicos para materializar un
cambio positivo.
Reformas institucionales
En el caso de los sistemas jurídicos plurales, incluso
en contextos post-conflicto, la reforma puede resultar
más complicada en aquellas situaciones en las que el
derecho consuetudinario o las leyes religiosas no están
sujetos a las disposiciones constitucionales relativas
a la igualdad. Además, incluso cuando la constitución
establece que las y los líderes tradicionales y religiosos
deben ejercer sus poderes en consonancia con los
principios constitucionales, incluida la igualdad de
género, en la práctica las mujeres continúan sufriendo
una discriminación sistémica.
En Burundi, pese a que el principio de igualdad de
género y no discriminación por razón de sexo está
consagrado en la Constitución de 200585, algunos
aspectos muy importantes de la vida familiar, como la
herencia y los regímenes de propiedad en el matrimonio,
siguen rigiéndose por el derecho consuetudinario, que
discrimina a las mujeres86 impidiéndoles heredar tierra
de sus padres o esposos.
Dado que el período posterior a un conflicto casi

Dado que el período
posterior a un conflicto casi
siempre viene acompañado
de reformas constitucionales
y legislativas, representa una
oportunidad muy importante
para consolidar la igualdad
de género y la igualdad
de derechos en todos los
sistemas jurídicos.
siempre viene acompañado de reformas constitucionales
y legislativas, representa una oportunidad muy
importante para consolidar la igualdad de género y la
igualdad de derechos en todos los sistemas jurídicos.
Como se ha señalado anteriormente, la reforma
legislativa no garantiza en sí misma el cambio social.
No obstante, la adaptación de los sistemas jurídicos
plurales a las normas jurídicas internacionales puede
desempeñar un papel crucial para el desarrollo de una
comprensión compartida de los derechos humanos. La
afirmación de la primacía de las leyes constitucionales
sobre las leyes religiosas, el derecho consuetudinario
y las leyes indígenas, y la determinación de que estas
deben ser coherentes con las normas constitucionales
relativas a la igualdad, es un paso necesario para
garantizar la protección y la promoción de los derechos
de las mujeres87.
Participación de las mujeres en el acceso a la
justicia
La participación de las mujeres en todas las formas de
justicia y en todos los lugares en que se administra esta
puede tener efectos transformadores en sí misma. En
Timor-Leste, el trabajo de las líderes comunitarias con
el sistema de jefes y jefas de aldea (o succo) se ha
traducido en un mayor compromiso de los jefes y jefas
succo de remitir los casos de violencia de género al
sistema judicial formal. De este modo se ha conseguido
reducir la incidencia de la violencia doméstica. Las
mujeres que participaron en dichos mecanismos
declaran haber ganado en confianza y en capacidad
para entender las cuestiones relacionadas con la paz y
la seguridad, lo que a su vez les ha permitido llevar a
121
cabo actuaciones en nombre de sus comunidades88.
Los datos obtenidos han demostrado que en el sector
judicial formal, la contratación de mujeres en la primera
línea de la prestación de servicios (como agentes
de policía, funcionarias de centros correccionales,
representantes legales y administradoras judiciales),
así como en los más altos niveles de influencia política
(como legisladoras, juezas y miembros de órganos
profesionales de supervisión) puede crear unos sistemas
de justicia formal más sensibles al género89. A modo
de ejemplo, un incremento del número de mujeres
agentes de policía está correlacionado positivamente
con un aumento del número de denuncias por violencia
sexual90. De igual modo, al examinar las necesidades
específicas de las reclusas, incluso en lo que se refiere
al acceso a la justicia, es crucial conseguir un equilibrio
adecuado de género entre el personal penitenciario
con objeto de garantizar la satisfacción y el respeto de
dichas necesidades. La participación de las mujeres en
el sector judicial se puede facilitar eficazmente a través
de programas que alienten a las mujeres a desarrollar
una carrera profesional en la judicatura, y que apoyen las
oportunidades educativas o introduzcan cuotas.
En todos estos planteamientos dirigidos a garantizar
la justicia es necesario asegurar que el acceso esté
En el sector judicial formal, la
contratación de mujeres en la
primera línea de la prestación
de servicios (como agentes
de policía, funcionarias de
centros correccionales,
representantes legales y
administradoras judiciales),
así como en los más altos
niveles de influencia política
(como legisladoras, juezas
y miembros de órganos
profesionales de supervisión)
puede crear unos sistemas
de justicia formal más
sensibles al género.
122 Capítulo 5. Justicia transformadora
basado en un entendimiento del titular de derechos.
Esto exige tener en cuenta las diferentes necesidades
asociadas a factores como la edad, la cultura, el origen
étnico, la religión, la condición socioeconómica y el
contexto local, que también debe tenerse en cuenta en
el diseño de la respuesta.
El acceso a la justicia cuando el conflicto se
agudiza
En medio de un conflicto, el acceso a la justicia es como
mínimo escaso, lo que afecta de un modo especial
a los grupos marginados y minoritarios, incluidas
las mujeres y las niñas91. Las estructuras jurídicas
que deberían proteger a la población tienden a ser
inaccesibles o, en muchos casos, quedan destruidas.
Incluso los mecanismos tradicionales para la solución
de controversias pueden verse comprometidos, pues
las y los propios líderes tradicionales pueden verse
desplazados, ser encarcelados y, en ocasiones, ser
torturados y asesinados. En Darfur, por ejemplo, pese
a que la violación y otras formas de violencia sexual
y de género son endémicas al conflicto, el acceso a
la justicia, sobre todo para las mujeres y las niñas, es
prácticamente inexistente. Muchos tribunales han sido
clausurados, sea por el Gobierno o por los rebeldes,
o han quedado simplemente en suspenso debido a
la violencia y al desplazamiento92. En algunas zonas
bajo el control del Ejército de Liberación del Sudán,
los tribunales consuetudinarios fueron clausurados
y sustituidos por tribunales de tipo militar, que,
según las informaciones disponibles, favorecen a los
combatientes frente al personal civil y a determinados
grupos étnicos frente a otros93. El conflicto dificulta
aún más la solución de controversias por parte de los
mecanismos tradicionales, puesto que las y los propios
líderes tradicionales han resultado desplazados o han
sido encarcelados, y, en ocasiones, hasta torturados y
asesinados. Es evidente que, en situaciones de conflicto,
el funcionamiento de los mecanismos de justicia (sean
formales o informales) se ve comprometido, lo que
afecta en particular al acceso a la justicia por parte
de los grupos marginados y minoritarios, incluidas
las mujeres y las niñas94. Las Naciones Unidas han
adoptado una serie de iniciativas para fortalecer las
respuestas de la justicia a nivel nacional durante un
conflicto, como la creación de centros de atención
integral (como en Somalilandia y Burundi), servicios de
atención a mujeres en las comisarías de policía del Iraq,
tribunales móviles en la región oriental de la RDC o una
línea telefónica de atención de la policía nacional para
las víctimas de la violencia sexual y de género en Malí.
Los centros de atención
integral, que ofrecen a las
personas supervivientes
diversos servicios en un
solo lugar, como atención
médica, asesoramiento
psicológico, acceso
a investigadores e
investigadoras policiales y
asistencia jurídica, están
demostrando ser un
modelo muy eficaz.
Iniciativas de empoderamiento jurídico
La mejora del acceso a la asistencia jurídica y a la
prestación de servicios jurídicos para las personas
supervivientes de la violencia sexual y de género —
incluida la prestación de asistencia médica, psicosocial
y económica— es un componente muy importante para
que dichas víctimas puedan acceder sin problemas a
la justicia. En el este de la RDC, el PNUD presta apoyo
a una extensa red de clínicas de asistencia jurídica con
el objetivo de combatir la impunidad, sobre todo en lo
que afecta a los delitos de violencia sexual y de género.
Estas clínicas incluyen asistencia médica, psicosocial
y jurídica; asimismo, recientemente han comenzado
a abordar los problemas de reinserción social que
afrontan las víctimas de violencia sexual y de género a
través de apoyo psicosocial, cursos de alfabetización,
asistencia socioeconómica y educación de los y las
líderes comunitarios sobre actitudes hacia las personas
supervivientes95. Los centros de atención integral, que
ofrecen a las personas supervivientes diversos servicios
en un solo lugar, como atención médica, asesoramiento
psicológico, acceso a investigadores e investigadoras
policiales y asistencia jurídica, están demostrando
ser un modelo muy eficaz que integra los servicios
jurídicos con las necesidades generales de las personas
supervivientes, a través de un enfoque coordinado entre
los profesionales de la salud (que a menudo son el
primer punto de contacto para los y las supervivientes) y
la policía.

Con su conocimiento de los sistemas jurídicos plurales y
su comprensión de las estructuras sociopolíticas locales,
los asistentes jurídicos comunitarios y las asistentas
jurídicas comunitarias pueden desempeñar un papel de
incalculable valor, ayudando a las mujeres a utilizar los
diferentes sistemas (formales o informales) en su propio
beneficio96. Estos asistentes pueden facilitar el acceso a
los sistemas formales y brindar a las mujeres alternativas
cuando las instituciones locales no reconozcan sus
derechos formales. La Organización Turkana de Mujeres
en el Desarrollo (TWADO) desarrolla un programa
de asistencia jurídica específicamente centrado en la
supervisión de los casos de violencia contra las mujeres
y los niños de ambos sexos en Turkana, una remota
región de Kenya. Se encomienda a estas asistentas
jurídicas participar en los procesos consuetudinarios
de solución de controversias, en los que realizan
aportaciones en aquellos asuntos relacionados con
los derechos de las mujeres. Asimismo, supervisan el
proceso en aquellos asuntos que deberían remitirse a
los tribunales formales, y ayudan a las familias a acceder
a dicho mecanismo97.
Para las mujeres detenidas y privadas de libertad, el
acceso a la asistencia jurídica es crucial para garantizar
un juicio y una sentencia justos, sobre todo si se tiene en
cuenta que las reclusas suelen ser a menudo víctimas
de abusos, sufrir enfermedades mentales y continuar
siendo las principales cuidadoras de sus hijos e hijas.
En Darfur, por ejemplo, la Operación Híbrida de la Unión
Africana y las Naciones Unidas en Darfur (UNAMID)
respaldó la creación de servicios de asistencia jurídica
en los centros penitenciarios, de los que hasta la fecha
se han beneficiado más de 550 reclusos de ambos
sexos. La Misión de las Naciones Unidas en Liberia
(UNMIL) facilitó el acceso a los registros de las y los
reclusos mediante el fomento de la capacidad nacional
de gestión de datos penitenciarios, lo que se tradujo en
una reducción de un 27% de la prisión preventiva.
Con el fin de maximizar el impacto, la reforma legal
y el apoyo a la asistencia jurídica deben combinarse
123
con iniciativas de concienciación y diálogo entre las
partes interesadas estatales y no estatales, así como
entre las mujeres tanto en los entornos urbanos como
rurales. Esto ayuda a crear un espacio para que las
mujeres puedan cuestionar los valores culturales y
los procedimientos que perpetúan la discriminación
sistémica y les impiden acceder a la justicia. En
las provincias de las tierras altas orientales y en la
provincia de Simbu (Papua Nueva Guinea) existen varias
comunidades que han logrado resolver su conflicto
comunal mediante la creación de sus propios foros de
solución de controversias y restauración de la paz. En el
distrito de Kup de la provincia de Simbu, la organización
Mujeres Kup para la Paz ofrece a los y las líderes de
las aldeas y a los funcionarios y funcionarias judiciales
capacitación sobre derechos de las víctimas y sobre los
instrumentos que estas tienen a su disposición, incluido
el uso de la CEDAW. Esto ha llevado a tomar la decisión
de nombrar "agentes de policía comunitarios", que
actúan como enlace entre la comunidad y la comisaría
de policía más cercana del distrito98.
La reforma legal y el
apoyo a la asistencia
jurídica debe combinarse
con iniciativas de
concienciación y diálogo
entre las partes interesadas
estatales y no estatales,
así como entre las mujeres
tanto en los entornos
urbanos como rurales.
124 Capítulo 5. Justicia transformadora

Recomendaciones

Impulsar el progreso más allá de 2015: Propuestas de actuación

Los Estados Miembros, las Naciones Unidas y la La sociedad civil debería:

sociedad civil deberían:
✓ Promover la ratificación del Estatuto de Roma
✓ Adoptar un enfoque de justicia transformadora entre los Estados y su aplicación nacional; y
con respecto a los programas de acceso de las adoptar leyes nacionales acordes con las normas
mujeres a la justicia, incluso mediante el desarrollo internacionales de derechos humanos, incluidas
de intervenciones que ayuden a los ordenamientos leyes específicas sobre los delitos de violencia
jurídicos a cuestionar las normas socioculturales sexual y de género.
subyacentes y los contextos de desigualdad que
perpetúan la discriminación contra las mujeres y
Justicia transicional
permiten que ocurran violaciones relacionadas con
Los Estados Miembros y las Naciones Unidas
los conflictos.
deberían:
✓ Garantizar que los mecanismos de rendición de
✓ Invertir en el diseño y la aplicación de medidas
cuentas responsables de prevenir y responder a
de justicia transicional sensibles al género, que
la violencia extremista cuenten con la necesaria
reconozcan y respondan a las experiencias de las
especialización en cuestiones de género para
mujeres durante un conflicto y a sus necesidades
cumplir con su cometido, en vista de la escalada
de justicia y rendición de cuentas.
de ataques deliberados contra los derechos de las
mujeres, incluidas agresiones de violencia sexual y ✓ Priorizar el diseño y la ejecución de programas de
de género, por parte de grupos extremistas. reparaciones con perspectiva de género e impacto
transformador, incluso a través de la aplicación de
la Nota Orientativa del Secretario General sobre
Enjuiciamientos
las reparaciones en casos de violencia sexual
Los Estados Miembros y las Naciones Unidas
relacionada con los conflictos.
deberían:
✓ Establecer medidas específicas para garantizar
✓ Invertir en el fortalecimiento de los sistemas
la participación activa de las mujeres y las
nacionales de justicia para que investiguen y
organizaciones de la sociedad civil en el diseño,
enjuicien los delitos internacionales, incluida la
la aplicación, el seguimiento y la evaluación de los
violencia sexual y de género, con arreglo al principio
mecanismos de justicia transicional, de forma que
de complementariedad. Esto incluye:
quede garantizada la inclusión de la experiencia
• Apoyar los marcos jurídicos que incorporen de conflicto de las mujeres, se dé respuesta a
definiciones y elementos propios de los delitos sus necesidades y prioridades específicas y se
de violencia sexual y de género, procedimientos combatan todas las vulneraciones que sufren.
de apoyo a las víctimas y las y los testigos y
disposiciones relativas a las reparaciones, en
Los Estados Miembros y las Naciones Unidas
consonancia con las normas internacionales
deberían:
(incluido el Estatuto de Roma).
✓ Invertir en el fomento de la capacidad con
• Colaborar y proporcionar conocimientos
perspectiva de género del sector judicial a través de:
especializados para garantizar que los Estados
cuenten con la capacidad técnica necesaria • La impartición de capacitación sensible al género
para investigar y enjuiciar la violencia sexual a todos los agentes de la judicatura, sobre todo
relacionada con los conflictos. a aquellos y aquellas que están involucrados en
la prestación de servicios relacionados con la
 125

justicia, incluidos los y las líderes tradicionales, el ✓ Ayudar a las mujeres de base a liderar los
personal sanitario y la policía. mecanismos de justicia tradicional y a involucrarse
en ellos.
• Apoyar una mayor participación de la mujer en
todos los niveles de la prestación de servicios
en el ámbito de la justicia, tanto en los sistemas Los Estados Miembros deberían:
formales como informales, a través de medidas
✓ Cerciorarse de que las garantías constitucionales
que incluyan cuotas, y respaldar la capacitación
relativas a la igualdad sean de aplicación a todas las
jurídica de las mujeres, incluso por medio de
leyes y sistemas de justicia, en consonancia con el
becas.
derecho internacional.

Los Estados Miembros, las Naciones Unidas y la

sociedad civil deberían:
✓ Colaborar en el diseño y la ejecución de iniciativas
de empoderamiento jurídico que mejoren la
confianza de las mujeres y su acceso a los sistemas
de justicia, y que permitan a las mujeres participar
activamente cuando recurran a dichos sistemas.
126 Capítulo 5. Justicia transformadora
Referencias
1. Maria Butler, Abigail Ruane y Madhuri Sastry, "The Pieces
of Peace: Realizing Peace Through Gendered Conflict
Prevention", documento presentado al Estudio Mundial
(Liga Internacional de Mujeres por la Paz y la Libertad,
2015), 22.
2. Véase "Aunar nuestras ventajas en pro de la paz - política,
alianzas y personas", documento de las Naciones
Unidas con signatura A/70/95–S/2015/446 (Grupo
Independiente de Alto Nivel sobre las Operaciones de Paz
de las Naciones Unidas, 16 de junio de 2015); O’Reilly,
Ó Súilleabháin y Paffenholz, "Reimagining Peacemaking:
Women’s Roles in Peace Processes".
3. Ministerio fiscal c. Radislav Krstic (procedimiento
judicial de primera instancia), IT-98–33-T (Tribunal Penal
Internacional para la ex Yugoslavia, 2001).
4. Ministerio fiscal c. Alex Tamba Brima, Brima Bazzy
Kamara y Santigie Borbor Kanu (acusados del CRFA)
(procedimiento de apelación), SCSL-2004–16-A (2008);
Jennifer Gong-Gershowitz, "Forced Marriage: A ‘New’
Crime Against Humanity?", Northwestern Journal of
International Human Rights vol. 8, n.º 1 (otoño de 2009):
53–76.
5. "Is the International Community Abandoning the Fight
against Impunity?", Women’s Voices - Iniciativas de
Mujeres por la Justicia de Género, marzo de 2015.
6. Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, 2002,
artículo 42, apartado 9; "Reglamento de la Oficina del
Fiscal" ICC-BD/05-01-09 (Corte Penal Internacional, 23 de
abril de 2009).
7. "Reglas de Procedimiento y Prueba de la Corte Penal
Internacional", documento de las Naciones Unidas con
signatura PCNICC/2000/1/Add.1 (Comisión Preparatoria
de la Corte Penal Internacional, 2 de noviembre de 2000),
Reglas 87 y 88.
8. Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, artículo
68, apartados 2 y 3; "Reglas de Procedimiento y Prueba
de la Corte Penal Internacional", Reglas 89 a 93.
9. "TFV Strategic Plan 2014-2017" (La Haya: Fondo
Fiduciario para las Víctimas, agosto de 2014).
10. Elisabeth Wood, "Variation in Sexual Violence During War",
Politics & Society 34, n.º 3 (septiembre de 2006): 307–41.
11. Ibid.
12. Julie Mertus et al., Women’s Participation in the
International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia
(ICTY): Transitional Justice for Bosnia and Herzegovina
(Hunt Alternatives Fund, 2004), 11.
13. Binaifer Nowrojee, "We Can Do Better: Investigating and
Prosecuting International Crimes of Sexual Violence",
documento presentado durante el Coloquio de la Oficina
del Fiscal, Arusha (noviembre de 2004); Human Rights
Watch, ed., Shattered Lives: Sexual Violence during the
Rwandan Genocide and Its Aftermath (Nueva York: Human
Rights Watch, 1996).
14. Se trató de la jueza Navantham Pillay, que más tarde
desempeñaría el cargo de Alta Comisionada de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Véase
Richard Goldstone y Estelle Dehon, "Engendering
Accountability: Gender Crimes Under International Criminal
Law", New England Journal of Public Policy 19, n.º 1 (21
de septiembre de 2003): 124.
15. "The Global Study on Women, Peace and Security:
Submission by the International Criminal Court" (Corte
Penal Internacional, 20 de mayo de 2015).
16. Fionnuala Ní Aoláin, "Gendered Harms and Their Interface
with International Criminal Law", International Feminist
Journal of Politics 16, n.º 4 (2 de octubre de 2014): 630.
17. "Sepur Zarco: First Case of Sexual Slavery Will Be Heard
in Guatemalan Courts", Network In Solidarity With The
People Of Guatemala (NISGUA), 8 de julio de 2015,
http://nisgua.blogspot.com/2015/07/sepur-zarco-first-
case-of-sexual.html.
18. Tribunal Supremo de Justicia de Colombia, Junta Penal
de Apelación, SP15512-2014, Radicación N.º 39392.
Véase también Daniela Kravetz, "Recent Developments
in Colombian Jurisprudence on Conflict-Related Sexual
Violence", IntLawGrrls, 15 de abril de 2015, http://ilg2.
org/2015/04/15/recent-developments-in-colombian-
jurisprudence-on-conflict-related-sexual-violence/.
19. Consejo de Derechos Humanos, "Estudio analítico
centrado en la violencia sexual y de género en relación
con la justicia de transición. Informe de la Oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos", documento de las Naciones Unidas
con signatura A/HRC/27/21 (Asamblea General de las
Naciones Unidas, 30 de junio de 2014). 32.
20. "Improving Women’s Access to Justice During and After
Conflict: Mapping UN Rule of Law Engagement" (ONU
Mujeres, Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), 2013), 39.
21. "Complementarity and Transitional Justice: Synthesis of
Key Emerging Issues for Development", documento para
el debate (Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), 16 de noviembre de 2012), 9.
22. "Progress and Obstacles in the Fight against Impunity for
Sexual Violence in the Democratic Republic of the Congo"
(Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la
República Democrática del Congo (MONUSCO), Oficina
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos (ACNUDH), abril de 2014), párrs. 29
y 31.
23. "MediCapt", Physicians for Human Rights, consultado el 26
de septiembre de 2015, http://physiciansforhumanrights.
org/medicapt/?referrer=https://www.google.com/.
24. Sucharita S.K. Varanasi, "Using Technology to End
Impunity for Mass Atrocities, Including Rape", International
Justice Monitor, 26 de mayo de 2015, http://www.
ijmonitor.org/2015/05/using-technology-to-end-impunity-
for-mass-atrocities-including-rape/.
25. La caja de herramientas KoBo se creó con el objetivo de
recabar datos de encuestas en contextos complicados,
como en entornos afectados por conflictos, y facilita la
creación de cuestionarios, la recogida de datos mediante
dispositivos inteligentes y su análisis instantáneo. Véase
"KoBoToolbox: Data Collection Tools for Challenging
Environments", consultado el 26 de septiembre de 2015,

http://www.kobotoolbox.org/.
26. El Equipo de Expertos rinde cuentas directamente a la
Representante Especial del Secretario General sobre la
violencia sexual en los conflictos y está integrado por
especialistas del DOMP, el PNUD y el ACNUDH.
27. "Informe del Secretario General sobre la violencia sexual
relacionada con los conflictos", documento de las
Naciones Unidas con signatura S/2015/203 (Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas, 23 de marzo de
2015), 96.
28. Otros despliegues incluyen el Grupo de Expertos para Sri
Lanka, las misiones de investigación para la República
Centroafricana, el Iraq, Libia y sobre Boko Haram, y la
Comisión de Investigación de la Unión Africana para
Sudán del Sur.
29. La investigación se llevó a cabo con la ayuda de ONU
Mujeres. Entre los países figuraban Rwanda, el Iraq,
el norte de Uganda, el este de la RDC, la República
Centroafricana, Liberia, Côte d'Ivoire y Camboya. Las
encuestas se realizaron entre 2002 y 2013. Véase
Phuong N. Pham y Patrick Vinck, "Gender and Transitional
Justice: Evidence from Multi-Country Surveys on Attitudes
and Perceptions about Transitional Justice" (Iniciativa
Humanitaria de Harvard, ONU Mujeres, Hospital Brigham
and Women's, mayo de 2015).
30. Ibid., 3. En otro ejemplo que destaca la importancia de
celebrar consultas con las mujeres y las comunidades, el
UNIFEM co-organizó en 2004 y 2005 dos conferencias
sobre la justicia de género, con la participación de
mujeres líderes procedentes de 12 países en situaciones
de conflicto y post-conflicto, que formularon observaciones
y recomendaciones convergentes clave sobre las
necesidades relacionadas con la justicia, muchas
de las cuales se citan en este capítulo. Véase Fondo
de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer
(UNIFEM) y Consorcio Internacional de Asistencia Letrada,
"Informe de la Conferencia sobre la justicia de género
en situaciones posteriores a conflictos: ‘La Paz necesita
a la mujer y la mujer necesita justicia’ (del 15 al 17 de
septiembre de 2004)", documento de las Naciones Unidas
con signatura S/2004/862 (Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, 26 de octubre de 2004); Ministerio de
Relaciones Exteriores de Suecia, Fondo de Desarrollo de
las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM) y Consorcio
Internacional de Asistencia Letrada, "Informe de la reunión
de alto nivel sobre el tema
"Crear asociaciones para promover la justicia de género
en las sociedades después de los conflictos" (Estocolmo,
Suecia, 25 y 26 de agosto de 2005)", documento de las
Naciones Unidas con signatura A/60/444-S/2005/669
(Asamblea General de las Naciones Unidas, Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas, 25 de octubre de
2005).
31. "Recomendación general Nº 30 sobre las mujeres en la
prevención de conflictos y en situaciones de conflicto
y posteriores a conflictos", documento de las Naciones
Unidas con signatura CEDAW/C/GC/30 (Comité para la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra
la Mujer, 18 de octubre de 2013), párr. 76; Nahla Valji, "A
Window of Opportunity: Making Transitional Justice Work
for Women", documento de orientación (ONU Mujeres,
127
octubre de 2012).
32. Grupo de Trabajo del Consejo de Derechos Humanos
sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias,
"Observación general sobre las mujeres afectadas por las
desapariciones forzadas", documento de las Naciones
Unidas con signatura A/HRC/WGEID/98/2 (Asamblea
General de las Naciones Unidas, 14 de febrero de 2013),
párr. 4.
33. Polly Dewhirst y Amrita Kapur, "The Disappeared and
Invisible: Revealing the Enduring Impact of Enforced
Disappearance on Women" (Centro Internacional para la
Justicia Transicional, marzo de 2015), 6.
34. Ibid., 19–23, 28.
35. "El progreso de las mujeres en el mundo: En busca de la
justicia" (ONU Mujeres, 2011), 95.
36. Valji, "A Window of Opportunity: Making Transitional
Justice Work for Women", 12.
37. Ibid.
38. "Ley orgánica sobre el establecimiento y la organización
de la justicia transicional" (República de Túnez, Ministerio
de Derechos Humanos y Justicia Transicional, 15 de
diciembre de 2013), art. 39.
39. Ibid., art. 10.
40. Comisión de la Verdad, la Justicia y la Reconciliación
(CVJR), Kenya, "Report of the Truth, Justice and
Reconciliation Commission, Vol I", 2013, 105–106.
41. Vasuki Nesiah, et al., "Truth Commissions and Gender:
Principles, Policies, and Procedures" (Centro Internacional
para la Justicia Transicional, julio de 2006), 18.
42. Consejo de Derechos Humanos, "OHCHR Study on SGBV
in Relation to Transitional Justice (2014)", párr. 9.
43. Graeme Simpson, Edin Hodzic y Louis Bickford, "Looking
Back, Looking Forward: Promoting Dialogue through
Truth-Seeking in Bosnia and Herzegovina" (Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), junio de
2012), 80–81.
44. Marieme Helie Lucas, "The Women’s Court in the Former
Yugoslavia", Portside, 8 de mayo de 2015, http://portside.
org/2015-05-11/bosnie-sarajevo-women’s-court-former-
yugoslavia.
45. Andrea Oskari Rossini, "Sarajevo, the Women’s Tribunal",
Osservatorio Balcani E Caucaso, 11 de mayo de 2015,
http://www.balcanicaucaso.org/eng/Regions-and-
countries/Bosnia-Herzegovina/Sarajevo-the-Women-s-
Tribunal-161486.
46. El tribunal fue convocado por WOREC, la Alianza Nacional
de Defensoras de los Derechos Humanos, Nagarik Awaj
y Advocacy Forum. "Women’s Tribunal in Nepal Hears
from Survivors of Sexual Violence in Armed Conflict",
Foro de Asia y el Pacífico sobre la Mujer, el Derecho y el
Desarrollo, 15 de diciembre de 2014, http://apwld.org/
womens-tribunal-in-nepal-hears-from-survivors-of-sexual-
violence-in-armed-conflict/.
47. Tribunal de Mujeres sobre la Violencia Sexual contra
Mujeres durante el Conflicto, "Veredicto" (Katmandú,
128 Capítulo 5. Justicia transformadora
Nepal: Tribunal de Mujeres sobre la Violencia Sexual
contra Mujeres durante el Conflicto, 8 de diciembre de
2014), 5.
48. Cambodian Defenders Project, "Panel Statement for the
Women’s Hearing: True Voices of Women under the Khmer
Rouge Regime" (Phnom Penh, Camboya: Cambodian
Defenders Project, 7 de diciembre de 2011).
49. "Resolución 1593 (2005)", documento de las Naciones
Unidas con signatura S/RES/1593 (2005) (Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas, 31 de marzo de
2005), párr. 1.
50. Consejo de Derechos Humanos, "OHCHR Study on SGBV
in Relation to Transitional Justice (2014)", párr. 30.
51. En 2011, el Secretario General de las Naciones Unidas
pidió a ONU Mujeres que garantizara que todas las
comisiones de investigación contaran con conocimientos
especializados sobre investigaciones en materia de
violencia sexual y de género. Véase el "Informe del
Secretario General sobre las mujeres y la paz y la
seguridad", documento de las Naciones Unidas con
signatura S/2011/598 (Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, 29 de septiembre de 2011), párr.
69. Desde 2009 se han proporcionado investigadores
e investigadoras sobre violencia sexual y de género o
asesores/as de género a las comisiones de investigación
para Guinea-Conakry, Côte d’Ivoire, Libia, la República
Árabe Siria, la República Democrática Popular de Corea,
la República Centroafricana (RCA), Eritrea y Gaza (2014).
52. "Report of the Detailed Findings of the Commission of
Inquiry on Human Rights in the Democratic People’s
Republic of Korea", documento de las Naciones Unidas
con signatura A/HRC/25/CRP.1 (Consejo de Derechos
Humanos, 7 de febrero de 2014), párr. 963–975.
53. Ibid., párr. 1220 i).
54. Consejo de Derechos Humanos, "Misión de investigación
para mejorar los derechos humanos, la rendición de
cuentas y la reconciliación en Sudán del Sur", documento
de las Naciones Unidas con signatura A/HRC/29/L.8
(Asamblea General de las Naciones Unidas, 30 de junio
de 2015).
55. Ibid., 2.
56. Corte Penal Internacional, Sala de Primera Instancia I,
Situación en la República Democrática del Congo en el
asunto del Ministerio fiscal c. Thomas Lubanga Dyilo, ICC–
01/04–01/06, 66–85 (2012).
57. Véase, por ejemplo, Valji, "A Window of Opportunity:
Making Transitional Justice Work for Women", 16–19.
58. Ibid., 11.
59. Pham y Vinck, "Gender and Transitional Justice: Evidence
from Multi-Country Surveys on Attitudes and Perceptions
about Transitional Justice".
60. Ibid., 11.
61. Véase Consejo de Derechos Humanos, "Informe de la
Relatora Especial sobre la violencia contra la mujer, sus
causas y consecuencias, Rashida Manjoo", documento
de las Naciones Unidas con signatura A/HRC/14/22
(Asamblea General de las Naciones Unidas, 23 de abril de
2010). 24. Véase también la Recomendación general 30
de la CEDAW (2013), párr. 79. "Las medidas de reparación
deberían perseguir transformar las desigualdades
estructurales que condujeron a la vulneración de los
derechos de las mujeres, responder a las necesidades
específicas de estas e impedir que se repitan".
62. Ruth Rubio-Marín, "Reparations for Conflict-Related Sexual
and Reproductive Violence: A Decalogue", William & Mary
Journal of Women and the Law 19, n.º 1 (2012): 69–104.
63. Valji, "A Window of Opportunity: Making Transitional Justice
Work for Women", 19. Las reparaciones anteriormente
concedidas en Marruecos se basaban en el concepto de
herencia, que daba prioridad a los hijos varones de mayor
edad frente a las viudas y generalmente dejaba a estas
desamparadas o dependientes de sus familiares de sexo
masculino para sobrevivir. El informe de la Comisión de
la Verdad recomendaba llevar a cabo un proceso por el
que las mujeres que encabezan sus respectivos hogares
pudieran recibir una compensación directamente y en
pie de igualdad, en lugar de recibirla a través del familiar
masculino de mayor edad según establece el derecho
sucesorio de la sharia.
64. Congreso de Colombia, Ley sobre las víctimas y la
devolución de tierras, Ley 1448 de 2011, 114–118;
"Guidance Note of the Secretary-General: Reparations for
Conflict-Related Sexual Violence" (Naciones Unidas, junio
de 2014).
65. Fionnuala Ni Aolain, Catherine O’Rourke, Aisling Swaine,
"Transforming Reparations for Conflict-Related Sexual
Violence: Principles and Practice", Harvard Human Rights
Journal (de próxima publicación), Minnesota Legal Studies
Research Paper No. 15–02 (2 de marzo de 2015).
66. "Bosnian Court Grants Wartime Rape Victim Compensation
in Landmark Ruling", The Guardian, 24 de junio de 2015,
http://www.theguardian.com/world/2015/jun/24/bosnian-
court-grants-wartime-victim-compensation-landmark-ruling.
67. "Informe del Secretario General sobre la violencia sexual
relacionada con los conflictos", documento de las
Naciones Unidas con signatura S/2014/181 (Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas, 13 de marzo de
2014), párr. 72.
68. Asamblea de la República de Kosovo, sobre la
modificación y ampliación de la Ley n.º 04/L-054 relativa
al estatuto y los derechos de los mártires, inválidos,
veteranos, miembros del Ejército de Liberación de Kosovo,
víctimas de la violencia sexual de la guerra, víctimas
civiles y sus familias, Ley n.º 04/L-172, 2014.
69. Zoran Radosavljevic, "Croatia Passes Law to Compensate
War Rape Victims", Reuters, 29 de mayo de 2015, http://
uk.reuters.com/article/2015/05/29/uk-croatia-rape-
idUKKBN0OE1M820150529.
70. Varias de estas técnicas se describen en Carla Ferstman,
Mariana Goetz y Alan Stephens, ed., Reparations for
Victims of Genocide, War Crimes and Crimes against
Humanity: Systems in Place and Systems in the Making
(Leiden: Nijhoff, 2009), cap. 6; Cristian Correa, "Integrating
Development and Reparations for Victims of Massive
Crimes" (The Center for Civil & Human Rights, Universidad
de Notre Dame, julio de 2014).
71. Correa, "Integrating Development and Reparations for
Victims of Massive Crimes", n. 28.

72. "El progreso de las mujeres en el mundo: En busca de la
justicia"; Correa, "Integrating Development and Reparations
for Victims of Massive Crimes", n. 28.
73. Nahla Valji, "Gender Justice and Reconciliation",
Documento Ocasional, Diálogo sobre la Globalización
(Friedrich Ebert Stiftung, noviembre de 2007).
74. Correa, "Integrating Development and Reparations for
Victims of Massive Crimes", 21–22.
75. "Reparations, Development and Gender", informe del
taller de Kampala (ONU Mujeres, Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 1 de
diciembre de 2010). Puede consultarse una explicación
de las reparaciones transformadoras y su vínculo con el
desarrollo en "A Transformative Approach to Transitional
Justice: Building a Sustainable Peace for All: Summary
Document and Analysis" (Misión Permanente de los
Emiratos Árabes Unidos ante las Naciones Unidas,
Instituto para las Mujeres, la Paz y la Seguridad de la
Universidad de Georgetown, ONU Mujeres, 24 de febrero
de 2015), http://wps.unwomen.org/en/highlights/uae-
panel-discussion-transitional-justice-as-transformative-
building-a-sustainable-peace-for-all.
76. Corte Penal Internacional, Sala de Primera Instancia I,
Situación en la República Democrática del Congo en el
asunto del Ministerio fiscal c. Thomas Lubanga Dyilo, ICC–
01/04–01/06 (Corte Penal Internacional, 2012).
77. "Accessing Justice: Models, Strategies and Best Practices
on Women’s Empowerment" (Organización Internacional
para el Derecho del Desarrollo, 2013), 12; Consejo de
Derechos Humanos, "Informe del Grupo de Trabajo sobre
la cuestión de la discriminación contra la mujer en la
legislación y en la práctica", documento de las Naciones
Unidas con signatura A/HRC/29/40 (Asamblea General
de las Naciones Unidas, 2 de abril de 2015), párr. 53.
78. Brian Z Tamanaha, "Understanding Legal Pluralism: Past to
Present, Local to Global", Sydney Law Review 30 (2008):
375.
79. Joakim Gundel y Ahmed A. Omar "Dharbaxo", "The
Predicament of the ‘Oday’: The Role of Traditional
Structures in Security, Rights, Law and Development in
Somalia" (Consejo Danés para los Refugiados y Oxfam
Novib, noviembre de 2006), 55; Andre Le Sage, "Stateless
Justice in Somalia: Formal and Informal Rule of Law
Initiatives" (The Centre for Humanitarian Dialogue, 2005),
37 y n. 33; Alejandro Bendaña y Tanja Chopra, "Women’s
Rights, State-Centric Rule of Law, and Legal Pluralism in
Somaliland", Hague Journal on the Rule of Law 5, n.º 1
(marzo de 2013): 54–55.
80. Bendaña y Chopra, "Women’s Rights, State-Centric Rule of
Law, and Legal Pluralism in Somaliland", 48.
81. Consejo de Derechos Humanos, "Informe del Grupo de
Trabajo sobre la cuestión de la discriminación contra la
mujer en la legislación y en la práctica (2015)", párr. 54.
82. Palwasha L. Kakar, "Engaging Afghan Religious Leaders
for Women’s Rights", Peace Brief, Peace Brief (Instituto de
la Paz de los Estados Unidos, 18 de junio de 2014), 3.
83. "El progreso de las mujeres en el mundo: En busca de la
justicia", 69.
129
84. Bendaña y Chopra, "Women’s Rights, State-Centric Rule of
Law, and Legal Pluralism in Somaliland".
85. "Constitución de Burundi de 2005" (Constitute Project,
2005), 13, 22.
86. Comité para la Eliminación de la Discriminación contra
la Mujer, "Examen de los informes presentados por los
Estados partes de conformidad con el artículo 18 de la
Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas
de Discriminación contra la Mujer: Burundi", documento
de las Naciones Unidas con signatura CEDAW/C/BDI/4
(Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas
de Discriminación contra la Mujer, 6 de marzo de 2007),
párrs. 19, 20 y 43.
87. Consejo de Derechos Humanos, "Informe del Grupo de
Trabajo sobre la cuestión de la discriminación contra la
mujer en la legislación y en la práctica (2015)", párr. 58.
88. "Evaluation of the ‘From Communities to Global Security
Institutions’ Program" (ONU Mujeres, International Solutions
Group, septiembre de 2014).
89. Véase, por ejemplo, "Improving Women’s Access to
Justice During and After Conflict: Mapping UN Rule of Law
Engagement", 40.
90. "El progreso de las mujeres en el mundo: En busca de la
justicia", 59–61.
91. Comité para la Eliminación de la Discriminación contra
la Mujer, "Recomendación general núm. 33 sobre el
acceso de las mujeres a la justicia", documento de
las Naciones Unidas con signatura CEDAW/C/GC/33
(Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer, 23 de julio de 2015), párr.
9.
92. Jerome Tubiana, Victor Tanner y Musa Adam Abdul-Jalil,
"Traditional Authorities’ Peacemaking Role in Darfur",
Peaceworks (Instituto de la Paz de los Estados Unidos,
2012), 48.
93. Ibid., 49.
94. "Recomendación general 33 de la CEDAW (2015)".
95. "Strengthening the Rule of Law in Crisis-Affected and
Fragile Situations: Global Programme Annual Report 2014"
(Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), 2015), 23.
96. "El progreso de las mujeres en el mundo: En busca de la
justicia".
97. "Role of Traditional Leaders and Customary Justice
Mechanisms", Centro Virtual de Conocimiento para
poner Fin a la Violencia contra las Mujeres y las Niñas,
consultado el 23 de septiembre de 2015, http://www.
endvawnow.org/en/articles/1684-role-of-traditional-leaders-
and-customary-justice-mechanisms.html.
98. "Informal Justice Systems: Charting a Course for Human-
Rights Based Engagement" (ONU Mujeres, Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2012), 28.
130

06
 131

Mantener la paz
en un mundo
cada vez más
militarizado

"Llegará el momento en que ya no sea

necesario que hagamos referencia a
la resolución 1325, porque habremos
transversalizado plenamente el papel
de las mujeres en el mantenimiento y
la consolidación de la paz y ya será un
fenómeno totalmente natural."
Netumbo Nandi-Ndaitwah, Ministra de Asuntos Exteriores de Namibia, entrevista realizada por vídeo con ONU
Mujeres, 2015
132 Capítulo 6. Mantenimiento de la paz

Extractos destacados de las

resoluciones

Resolución 1325
Expresa su voluntad de incorporar una
perspectiva de género en las operaciones
de mantenimiento de la paz, e insta al
Secretario General a que vele por que,
cuando proceda, las operaciones sobre el
terreno incluyan un componente de género

2000 2009
Resolución 1888
Solicita al Secretario General que prosiga e
intensifique los esfuerzos para aplicar la política de
tolerancia cero de la explotación y el abuso sexuales
en las operaciones de las Naciones Unidas para
el mantenimiento de la paz, e insta a los países
que aportan contingentes y fuerzas de policía a
que adopten las medidas preventivas apropiadas,
incluidas las de sensibilización con anterioridad al
despliegue y en el teatro de operaciones, y otras
medidas para asegurar la plena rendición de cuentas
en los casos de ese tipo de conducta en que esté
involucrado su personal
 133

Resolución 2106
Reconoce la función de los
contingentes de las Naciones
Unidas para el mantenimiento
de la paz en la prevención
de la violencia sexual, y, a
este respecto, pide que toda
la capacitación previa al
despliegue y en la misión de
los contingentes de países que
aportan contingentes y fuerzas
de policía incluya capacitación
sobre violencia sexual y basada
en el género, que también tenga
en cuenta las necesidades
específicas de los niños
2013
134 Capítulo 6. Mantenimiento de la paz
Cuando las mujeres activistas presentaron por primera
vez los temas que les preocupaban en los foros
internacionales, en el decenio de 1920, se trataba de
cuestiones relacionadas con la paz, con un poderoso
mensaje en contra de la militarización. El mundo
se había visto sacudido por una guerra que había
provocado una devastación y una destrucción de
tales dimensiones que, por vez primera, la comunidad
internacional unió sus fuerzas para garantizar que aquel
horror nunca volviera a repetirse. El activo papel de las
mujeres en la arena internacional, que tiene su origen
en movimientos de paz y en campañas de lucha contra
la militarización, siempre ha defendido con vehemencia
la necesidad de vincular los derechos de las mujeres
con la paz y la consolidación de la paz. En un tiempo en
que el mundo sigue experimentando ciclos de conflictos
prolongados y cada vez más profundos, las lecciones
aprendidas gracias a este activismo concertado a lo
largo de dos siglos deberían situarse en primer plano.
En esencia, el movimiento que presionó en favor de la
adopción de la resolución 1325 en el año 2000 perseguía
el mismo objetivo que los fundadores y fundadoras de
las Naciones Unidas y que las personas que redactaron
su Carta en 1945: menos guerras y más inversiones
en el bienestar humano, en lugar de en armamento. El
factor que más impulsó a las personas que promovían la
adopción de una resolución sobre las mujeres, la paz y
la seguridad —inspirada en los movimientos feminista y
pacifista, con un siglo de historia— fue el vínculo entre la
igualdad de género y la paz.
Quince años después de la aprobación de la resolución
1325, es evidente que la comunidad mundial no ha
logrado la igualdad de género ni una paz duradera.
Por el contrario, la humanidad parece moverse en la
dirección opuesta, alejándose de los elementos clave
acordados en la Plataforma de Acción de Beijing y en
la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer de 1995,
incluidos los compromisos de reducir el excesivo gasto
militar, controlar la disponibilidad de los armamentos,
promover formas no violentas de solucionar los
conflictos e impulsar una cultura de paz.
En la época reciente, los conflictos armados han
proliferado a un ritmo mayor que nuestra capacidad
para hacerles frente con eficacia. Esta proliferación
se ha producido en un contexto de aumento de la
militarización, que se refleja tanto en el constante
incremento de los presupuestos militares como en
el frecuente uso de la fuerza militar para resolver las
disputas. En el año 2000, se estimaba que el gasto
militar a escala mundial ascendía a más de un billón
de dólares1. Desde entonces, el gasto militar anual ha
crecido aproximadamente un 60%2, el equivalente a
"Debemos revisar y
redefinir la función, el
propósito y la cultura
de las fuerzas armadas
en el contexto actual."
Participante en la consulta con la
sociedad civil de la región de Asia y el
Pacífico para el Estudio Mundial
2.500 años de gasto por parte de las organizaciones
internacionales dedicadas al desarme y la no
proliferación3. Además de las operaciones militares
unilaterales, existe en la actualidad una lista cada vez
más amplia de despliegues militares respaldados por las
Naciones Unidas y las organizaciones regionales, como
la OTAN, la Unión Europea, la Unión Africana y la Liga
Árabe.
El presupuesto destinado por las Naciones Unidas al
mantenimiento de la paz se ha triplicado con creces en
los últimos 15 años, y mientras el número de civiles en
misiones de mantenimiento de la paz ha aumentado más
de un 50%4, el contingente uniformado se ha triplicado,
pasando de 34.000 efectivos en 2000 a 106.000 en
2015. Las misiones actuales tienen una duración tres
veces superior a la de sus predecesoras5. En 2015, El
Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la
Paz y el Departamento de Apoyo a las Actividades sobre
el Terreno dirigieron 16 misiones de mantenimiento
de la paz y el apoyo de las Naciones Unidas a la
misión de la Unión Africana en Somalia, además de
gestionar una cifra récord de personal autorizado. En
los mandatos y políticas recientes se ha reconocido
que el personal encargado del mantenimiento de la
paz debe estar preparado para utilizar la fuerza, incluso
de forma proactiva, para proteger al personal civil6,
una tarea que resulta más complicada por el hecho de
que estas misiones se desarrollan cada vez más en
entornos de elevada volatilidad e inseguridad, en los que
prácticamente no hay paz que mantener.
El Estudio destaca constantemente la necesidad de

En el año 2000 se estimaba
que el gasto militar a escala
mundial ascendía a más de
un billón de dólares.
Desde entonces, el gasto
militar anual ha crecido
aproximadamente un 60%.
desmilitarización y de desarrollar estrategias eficaces
para la prevención del conflicto y la protección del
personal civil por medios no violentos. Este es uno
de los mensajes y conclusiones fundamentales que
emergieron con fuerza en las consultas y deliberaciones
celebradas a escala mundial. Sin embargo, no se
puede negar que las fuerzas militares, tanto nacionales
como internacionales, siguen desempeñando junto a
los grupos armados un papel crucial en la agenda de
las Naciones Unidas para la paz y la seguridad. Esto
plantea necesariamente la cuestión de la participación
de las mujeres en las fuerzas armadas. Si bien existe un
cierto debate acerca de si la agenda sobre las mujeres,
la paz y la seguridad —que tiene su origen en la lucha
pacifista y antimilitarista— debiera incluir esta cuestión
entre sus objetivos y en su labor de promoción, no
hay duda de que la presencia de las mujeres tiene un
efecto sensibilizador sobre los problemas de estas en
los escenarios en los que se produce la acción, ayuda
a prevenir la explotación y el abuso sexuales de la
población local y mejora la eficacia operativa7. Además,
el compromiso con la igualdad que emana de la CEDAW
exige dar a las mujeres las mismas oportunidades
laborales que a los hombres, incluso en el seno de las
estructuras militares.
Desde el año 2000, los ejércitos nacionales y las
entidades asociadas que trabajan con ellos en el
ámbito de las mujeres, la paz y la seguridad vienen
trabajando para mejorar el equilibrio de género de
135
las fuerzas militares, desde los soldados hasta los
mandos superiores; garantizar que se tengan en
cuenta los asuntos relacionados con el género en el
diseño, la planificación, la ejecución y la evaluación
de las operaciones de paz; eliminar la explotación, el
abuso o el acoso sexuales cometidos por sus propias
fuerzas, y prevenir o responder a la violencia sexual
relacionada con los conflictos y a otras vulneraciones
de los derechos humanos en las comunidades en las
que desarrollan sus operaciones. Aunque es evidente
que se han producido algunos avances, buena parte
de ellos se han debido a medidas incrementales y,
en ocasiones, de carácter puntual, pero sin lograr
una verdadera transformación de las estructuras y la
mentalidad militares o invertir la tendencia creciente de
los presupuestos militares y la excesiva dependencia
con respecto a las soluciones militares (estos aspectos
se abordan con mayor detalle en el capítulo 8: Prevenir
los conflictos).
En última instancia, para los defensores y defensoras
de una paz y una seguridad duraderas estrechamente
relacionadas con el desarrollo y los recursos humanos,
el valor de la agenda sobre las mujeres, la paz y la
seguridad reside en su potencial transformador, más que
en el logro de una mayor representación de mujeres en
los actuales paradigmas de respuesta militarizada.
No hay duda de que
la presencia de las
mujeres tiene un efecto
sensibilizador sobre los
problemas de estas en los
escenarios en los que se
produce la acción, ayuda
a prevenir la explotación
y el abuso sexuales de la
población local y mejora la
eficacia operativa.
136 Capítulo 6. Mantenimiento de la paz
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
El informe del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas:
Aumentar el número de mujeres involucradas en labores de mantenimiento de la paz
El Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las
Operaciones de Paz de las Naciones Unidas señaló en
su informe tanto la importancia de incrementar el número
de mujeres en las misiones de mantenimiento de la paz
de las Naciones Unidas como de hacerlo a través de
medidas tales como incentivos financieros:
"La experiencia reciente en el ámbito del
mantenimiento de la paz confirma que el personal
femenino uniformado desempeña una función
vital para llegar a las mujeres y las niñas en las
comunidades locales y ganarse su confianza,
comprendiendo y detectando sus singulares
necesidades de protección y adaptando las
respuestas de las operaciones de mantenimiento
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Las nuevas tecnologías en un mundo cada vez más militarizado: los drones
Las naciones trabajan para mejorar y proteger sus
capacidades militares en una era marcada por las
campañas mundiales de lucha contra el terrorismo. La
sofisticada tecnología armamentística ha redefinido el
campo de batalla y ha difuminado la línea que separa
al arma del combatiente9. Hoy en día, el personal militar
estacionado en una parte del mundo puede utilizar un
vehículo aéreo no tripulado, conocido popularmente
como "dron", para atacar un objetivo situado en un país
remoto. La continua presencia de drones sobrevolando
las comunidades se ha asociado a unos mayores niveles
de trauma psicosocial10; algunas mujeres llegaron a
declarar que habían abortado por culpa del sonido y
el miedo provocados por los ataques cercanos11. Las
pruebas que demuestran que los drones han matado a
trabajadores y trabajadoras humanitarios desalienta al
personal de rescate a ayudar a las víctimas, mientras
el temor de ser percibidos como operadores de
drones impide al personal civil participar en reuniones
comunitarias, incluidos los funerales12, y el miedo a sufrir
un ataque lleva a las familias a no llevar a sus hijos e
de la paz. […] Los países que aportan contingentes
y fuerzas de policía deberían aplicar sus planes
de acción nacionales con relación a la resolución
1325 (2000) del Consejo de Seguridad o
desarrollar esos planes y redoblar los esfuerzos
para aumentar el número de mujeres que prestan
servicios en el sector de la seguridad nacional.
La Secretaría debería desarrollar una estrategia
de generación de fuerzas y policía que tenga en
cuenta las cuestiones de género para abordar la
contratación, retención y promoción de personal
uniformado femenino, entre otras cosas
estudiando la posibilidad de incentivos como
las primas de reembolso8".
hijas a la escuela13. La precisión que se presupone a
los drones significa que las y los civiles y sus familias
atacados por error sufren el estigma de los miembros
de sus comunidades, que pueden dar por hecho que
esas personas y sus familias están involucradas en
actividades de militancia14.
Aunque se ha debatido mucho sobre el uso de los
drones, incluso sobre el efecto que ejercen sobre las
comunidades, su eficacia como armas de guerra y su
condición en virtud del derecho internacional, no se ha
hablado tanto sobre su impacto de género. Un análisis
reciente ha comenzado a destacar estas dimensiones,
señalando que los ataques con drones tienen efectos
muy específicos según el género sobre las poblaciones
civiles, afectando de forma desproporcionada a los
hombres15 y provocando un incremento del número de
hogares encabezados por mujeres, que, en un contexto
de desigualdad, a menudo tienen muchas dificultades
para mantenerse a sí mismas16.

Las mujeres en las fuerzas
armadas nacionales
A lo largo de los dos últimos decenios, un creciente
número de países ha incrementado el porcentaje de
mujeres en sus fuerzas armadas. Más recientemente,
varios países han hecho lo propio a medida que sus
instituciones militares nacionales iban adoptando
políticas de género o adhiriéndose a planes de acción
nacionales sobre las mujeres, la paz y la seguridad17.
Algunas de las medidas encaminadas a elevar la
representación femenina han incluido18:
• campañas de reclutamiento selectivas;
• la eliminación de barreras y de la exclusión de las
mujeres de determinadas categorías de personal
militar;
• la mejora y diversificación de los itinerarios
profesionales;
• la utilización de imágenes de oficiales militares de
sexo femenino en campañas promocionales y de
comunicación;
• la realización de encuestas y estudios sobre el
reclutamiento y la retención de mujeres en las
fuerzas armadas;
• el seguimiento de datos precisos sobre la
representación de mujeres y sus experiencias en el
ejército;
• cambios en la política familiar;
En el año 2000, solamente
cinco países pertenecientes
a esta alianza militar
contaban con políticas y
leyes específicas para la
participación de las mujeres
en las fuerzas armadas. En
2013 ya eran 28 los países
de la OTAN que contaban
con políticas de este tipo.
137
• reformas dirigidas a luchar contra el acoso y el
abuso sexuales en el seno de las fuerzas armadas;
• cambios en las instalaciones, uniformes y equipo militar.
La mayoría de los países que han adoptado estas
medidas son miembros de la OTAN. En el año 2000,
solamente cinco países pertenecientes a esta alianza
militar contaban con políticas y leyes específicas
para la participación de las mujeres en las fuerzas
armadas. En 2013 ya eran 28 los países de la OTAN
que contaban con este tipo de políticas19. Por ejemplo,
en el año 2000, solo seis países miembros de la OTAN
ofrecían plazas de reclutamiento tanto para hombres
como para mujeres. En 2013, todos los Estados
miembros de la OTAN ofrecían esta oportunidad,
aunque en algunos países sigue habiendo
determinados puestos a los que no pueden acceder
mujeres, sobre todo en posiciones de combate, en
submarinos y carros de combate. No obstante, y
pese a la importancia de este giro en la política, la
representación de mujeres ha aumentado en promedio
de forma muy modesta, pasando de un 7,4% en 1999
a un 10,6% en 2013.
Algunos países que no son miembros de la OTAN
presentan incluso porcentajes superiores de
mujeres en sus fuerzas armadas. En la Argentina,
por ejemplo, donde se han adoptado medidas para
reclutar y retener mujeres en todas las divisiones
del ejército, las mujeres representan actualmente un
14,2% en la división de Infantería, un 16,4% de la
Marina y un 22,6% de las Fuerzas Aéreas, lo que en
conjunto supone una representación de un 16,2% del
contingente total20. También se adoptó una medida
dirigida a permitir a las mujeres militares recibir apoyo
para ejercer su derecho a disponer de servicios de
salud sexual y reproductiva sin obstáculos o demora; el
personal de los hospitales militares que se acogió a la
objeción de conciencia con respecto a la interrupción
del embarazo fue reasignado, y se abrieron centros de
cuidado infantil específicos para niños y niñas cuyos
progenitores trabajan en las fuerzas de seguridad21.
En Sudáfrica, que presenta uno de los porcentajes
más elevados de mujeres en el ejército, un 34% del
contingente armado total está integrado por mujeres,
y el objetivo es llegar a un 40%. Además, la Fuerza
de Defensa Nacional Sudafricana cuenta actualmente
con varias mujeres generales de división, y las mujeres
participan en operaciones de combate, pilotan aviones
de combate y conducen carros de combate22.
138 Capítulo 6. Mantenimiento de la paz
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Las mujeres en las fuerzas armadas australianas
En junio de 2014, durante la mayor cumbre jamás
convocada sobre la eliminación de la violencia sexual
en los conflictos, uno de los discursos más inspiradores
fue pronunciado por un hombre uniformado. El general
David Morrison, jefe del ejército australiano, compartió
sus experiencias sobre el impacto de la diversidad, en
particular, la participación de las mujeres, en las fuerzas
armadas:
"Puedo afirmar sin ningún tipo de duda que no
habría sido posible poner fin a la violencia sexual en
los conflictos sin introducir reformas fundamentales
en el modo en que todos los ejércitos reclutan,
retienen y emplean a mujeres; así como en la forma
en que aprovechan la mejora de la capacidad
militar resultante de una mayor diversidad étnica y
de género […]. Los ejércitos que se vanaglorian de
su separación de la sociedad civil, que valoran más
al hombre que a la mujer, que utilizan sus valores
impuestos para excluir a quienes no se ajustan a
los rasgos particulares del grupo dominante, que
celebran la violencia inherente a mi profesión en
lugar de buscar formas de contenerla, no ayudan
en nada a distinguir al soldado de la bestia"23.
Australia ha adoptado medidas concretas y publica
informes anuales detallados sobre las mujeres en las
fuerzas armadas australianas. En 2014, con base en
un minucioso examen de las intervenciones llevadas
a cabo con éxito en otros sectores e instituciones
predominantemente masculinos, se introdujo una serie
de metas, en virtud de las cuales para el año 2023
deberá alcanzarse una representación de mujeres de
un 25% en la Marina y las Fuerzas Aéreas y de un 15%
en la División de Infantería24. En junio de 2014, un 15%
del contingente militar total australiano está integrado
por mujeres; estas representan cerca de un 12% en
Infantería y superan un 18% en la Marina y en las
Fuerzas Aéreas.
Las políticas específicas que ha adoptado Australia
son muy destacables. A modo de ejemplo, se han
introducido mecanismos de flexibilidad laboral, junto
con una guía sobre cómo aplicarlos dirigida a los
mandos y un objetivo de que en todo momento dichos
mecanismos deberían estar siendo aprovechados,
como mínimo, por un 2% del contingente adiestrado25.
El jefe de las fuerzas armadas australianas, el máximo
rango militar, cuenta con una persona que le asesora
en cuestiones de género. Se están diversificando las
juntas de promoción, y se está procediendo a revisar
los requisitos iniciales relativos al período mínimo de
servicio para varias categorías. Se han eliminado las
restricciones de género para todas las categorías
profesionales de las fuerzas armadas australianas
correspondientes a puestos de combate. La División
de Infantería ha revisado sus itinerarios profesionales
tradicionales con el fin de posibilitar las interrupciones
temporales de dichos itinerarios, una mayor flexibilidad
para quienes tienen cargas familiares y la consideración
de una experiencia proporcionada en lugar de los
tradicionales hitos en la carrera militar. Además, en
todas las oportunidades de desarrollo profesional, el
porcentaje de mujeres participantes debe ser siempre
igual al porcentaje de mujeres consideradas como
potenciales candidatas a la selección. La Marina publicó
un libro sobre las mujeres en el mar dirigido a las
escuelas de enseñanza secundaria, en el que se narran
historias reales de mujeres de la Marina con el objetivo
de destacar este tipo de modelos de comportamiento
ante los y las jóvenes. Las fuerzas armadas australianas
cuentan con una iniciativa titulada "Male Champions of
Change" (Hombres promotores del cambio) y refleja
intensamente el papel de las mujeres en el ejército en
sus campañas publicitarias y de marketing. Además,
las Fuerzas Aéreas se convirtieron en la primera
organización militar del mundo en lograr la acreditación
de "lugar de trabajo adecuado para la lactancia".

Sin embargo, estas medidas positivas contrastan
poderosamente con el persistente abuso y
discriminación que sufren las mujeres en el seno
de las instituciones militares nacionales en muchos
países. A modo de ejemplo, en 2013, una Comisión
del Congreso de los Estados Unidos descubrió que un
23% de las mujeres militares estadounidenses habían
experimentado un contacto sexual no deseado desde
su reclutamiento, desde tocamientos hasta violaciones26.
En 2015, el jefe de las fuerzas armadas indonesias
defendió presuntamente la práctica de las pruebas de
virginidad para todas las reclutas27. Con una frecuencia
mayor de la deseable, las mujeres tienden a ser objeto
de discriminación en su carrera militar, a ser ignoradas
cuando surgen oportunidades y posibilidades de
promoción —incluidos los despliegues en operaciones
de mantenimiento de la paz— o a recibir el encargo de
realizar tareas menores que no se corresponden con su
capacitación. En el Pakistán, las mujeres compiten cada
año por hacerse con 32 puestos en la Academia Militar
del país, mientras que para los hombres se asignan
unas 2.000 plazas28.
Participación de las mujeres en
los contingentes militares de las
misiones de mantenimiento de la paz
de las Naciones Unidas
Estancamiento del número de mujeres en las
funciones militares de mantenimiento de la paz
El número de mujeres militares desplegadas en las
misiones actuales de mantenimiento de la paz es
extremadamente bajo.
En promedio, solo un 3% del personal militar de
las misiones de las Naciones Unidas son mujeres
(datos tomados en julio de 2015), y la mayoría de
ellas trabajan como personal de apoyo29. Esta cifra
no ha aumentado desde 2011, y de hecho en las dos
últimas décadas el incremento ha sido muy leve —en
1993, las mujeres representaban un 1% del contingente
total dedicado al mantenimiento de la paz— pese a los
repetidos llamamientos a incrementar el número de
mujeres en labores de mantenimiento de la paz desde la
adopción de la resolución 1325 en el año 2000.
Una de las razones citadas con mayor frecuencia para
explicar esta baja representación es que el porcentaje
de mujeres en los ejércitos nacionales de algunos de
los principales países que aportan contingentes también
es muy reducido31. Por ejemplo, los tres principales
países que aportan contingentes —Bangladesh, la India
y el Pakistán— cuentan con muy pocas mujeres en sus
fuerzas armadas. Y a la inversa: muchos de los países
139
con un porcentaje mayor de personal militar femenino
aportan muy pocos efectivos de mantenimiento de
la paz a las misiones de las Naciones Unidas. Los
países europeos y norteamericanos cuyos porcentajes
de mujeres en el ejército se sitúan entre un 8% y un
20% suelen aportar más personal uniformado y civil a
las misiones de la OTAN, la UE y la OSCE que a las
misiones de las Naciones Unidas. En los despliegues
de países como Zimbabwe y Belarús, la representación
femenina alcanza un 40%, pero su número de tropas
es de tan solo 85 y 5, respectivamente32. Existen
excepciones notables a esta tendencia: Etiopía (2º mayor
contribuyente, 6,3% de representación femenina), Ghana
(9o mayor contribuyente, 10,2%), Nigeria (10o mayor
contribuyente, 6,8%), Tanzanía (21o mayor contribuyente,
5,2%), Sudáfrica (14o mayor contribuyente, 15,6%)
y Uruguay (20o mayor contribuyente, 7,2%). Todos
ellos superan significativamente el promedio mundial
y despliegan elevadas cantidades de personal de
mantenimiento de la paz33.
Algunos de los principales países que aportan
contingentes están esforzándose por mejorar su
equilibrio de género. En 2014, dos oficiales de sexo
femenino de Bangladesh se convirtieron en las primeras
pilotos de combate de la historia del país, y las Fuerzas
Aéreas de Bangladesh han puesto en marcha un
proceso dirigido a garantizar una representación mínima
de un 20% de mujeres entre sus oficiales34. El número
de mujeres en las fuerzas armadas de Rwanda casi se
triplicó en 10 años, y todavía tendrá que aumentar más
para cumplir el objetivo de representación de mujeres
entre su personal de mantenimiento de la paz, fijado en
un mínimo de un 30%35.
Más recientemente ha comenzado a observarse también
un cierto progreso en cuanto al nombramiento de
mujeres para puestos de liderazgo. En 2014 se nombró
por primera vez a una mujer, la noruega Kristin Lund,
como comandante de la fuerza en una misión de las
Naciones Unidas; esa fue también la primera ocasión en
que tanto los líderes civiles como militares de una misión
—Fuerza de las Naciones Unidas para el Mantenimiento
de la Paz en Chipre, UNIFICYP— eran mujeres. En mayo
de 2015 se alcanzó un hito histórico: en ese momento,
casi un 40% de las misiones de mantenimiento de la paz
estaban lideradas por mujeres36, lo que representa un
nivel nunca antes alcanzado.
En todo el mundo no existe ninguna fuente de información
que ofrezca datos coherentes y exhaustivos sobre el
equilibrio de género de las fuerzas militares37. En el
cuadro de la página 141 se presentan estimaciones sobre
la presencia de mujeres en las fuerzas armadas de los
principales países que aportan contingentes.
140 Capítulo 6. Mantenimiento de la paz

La presencia de mujeres
sobre el terreno, sobre
todo en puestos de
liderazgo, alienta a
otras mujeres y niñas a
participar y liderar [...].

Grupo de Trabajo de Organizaciones No Gubernamentales

sobre la Mujer y la Paz y la Seguridad, declaración del
Consejo de Seguridad durante el debate abierto sobre las
mujeres, la paz y la seguridad celebrado en 2008
 141

Porcentaje de personal militar femenino en las la accesibilidad y la credibilidad de las misiones de

fuerzas armadas de los 15 países que aportan cara a la población local. Las mujeres encargadas
del mantenimiento de la paz también consiguen que
los mayores contingentes a las misiones de las
las tareas de difusión lleguen mejor a las mujeres
Naciones Unidas sobre el terreno, 201538 en las comunidades de acogida. Esto resulta crucial
por diversos motivos, entre los que cabe citar el
PAÍS QUE APORTA PORCENTAJE aprovechamiento de la familiarización de las mujeres
CONTINGENTES DE MUJERES EN
con las estrategias locales de protección que les afectan
LAS FUERZAS
y de su capacidad para actuar como mecanismo de
ARMADAS
alerta temprana, aspectos que se describen con detalle
1 Bangladesh 3
en el capítulo 8: Prevenir los conflictos. Asimismo, cabe
2 Pakistán 1 señalar que ninguna mujer encargada del mantenimiento
3 India 4 de la paz ha sido acusada de explotación y abuso
4 Etiopía 7 sexuales durante una misión.
5 Rwanda 2 Las oficiales militares necesitan con urgencia equipos
6 Nepal 2 de protección y equipos de investigación integrados por
personal mixto que se ocupe de analizar los incidentes
7 Senegal 4
en los que se ven involucradas víctimas o testigos de
8 Ghana 17 sexo femenino. Estas oficiales impulsan una sólida
9 Nigeria 10,5 coordinación entre las esferas civil y militar, y, junto con
10 Egipto * sus homólogas civiles y policiales, pueden llegar mejor
al personal civil del país de acogida e interactuar más
11 China *
eficazmente con dicha población, que las percibe como
12 Indonesia 2 menos amenazadoras y más accesibles41.
13 Tanzanía *
Además, pese a que la competencia profesional
14 Marruecos 3 de las mujeres trasciende esas áreas, los mandos
15 Sudáfrica 34 militares han señalado que las oficiales presentan una
ventaja comparativa especial en los registros físicos
* Países que aportan contingentes para los que no se dispone de datos.
y domiciliarios, en la interacción con las personas
supervivientes de violencia de género, en el trabajo en
El papel clave del personal femenino de centros penitenciarios para mujeres y en la inspección
mantenimiento de la paz de mujeres en lugares de desarme y desmovilización.

La participación de las mujeres en el componente militar
del mantenimiento de la paz ha sido reconocida como
un factor crucial para el éxito de las misiones, tanto
dentro del marco normativo de las Naciones Unidas
sobre el mantenimiento de la paz y del referente a las
mujeres, la paz y la seguridad39, como por parte de
los propios mandos militares sobre el terreno40. Estos
señalan que las mujeres encargadas del mantenimiento
de la paz amplían las aptitudes y capacidades en
todas las categorías de personal, aumentan la eficacia
operativa de todas las tareas y mejoran la imagen,
Ninguna mujer encargada del
mantenimiento de la paz ha
sido acusada de explotación
y abuso sexuales durante
una misión.
Impulso de la participación de las mujeres en las
labores militares de mantenimiento de la paz
Tanto el Secretario General de las Naciones
Unidas como el Departamento de Operaciones de
Mantenimiento de la Paz, a través de la Oficina del
Asesor en Asuntos Militares, han alentado a los países
que aportan contingentes a desplegar un mayor número
de mujeres (como mínimo, el mismo porcentaje con
el que cuentan en sus fuerzas armadas nacionales).
La Oficina de Asuntos Militares ha nombrado una
asesora militar en cuestiones de género, con dedicación
completa y con el rango de coronel, que trabaja en
la Sede y ha puesto en marcha la creación de la Red
de Mujeres Militares de Mantenimiento de la Paz con
el fin de crear un espacio de apoyo mutuo, tutoría,
capacitación y promoción para el personal militar
femenino de las Naciones Unidas43. ONU Mujeres
ha comenzado recientemente a impartir cursos de
dos semanas de duración dirigidos exclusivamente a
oficiales militares de sexo femenino, como parte de una
oportunidad de desarrollo profesional en cuyo marco
se espera incrementar el despliegue de mujeres en
142 Capítulo 6. Mantenimiento de la paz
"Cuando trabajaba
sobre el terreno,
siempre acudían a mí
para trabajar con las
mujeres locales; estas
confiaban más en mí."
Comandante Khadessa Sy, del ejército
del Senegal, que participó en misiones de
mantenimiento de la paz de las Naciones
Unidas en la República Democrática del
Congo y en Liberia42
operaciones de mantenimiento de la paz. De forma
similar, los mandatos de autorización de misión del
Consejo de Seguridad han instado frecuentemente a los
Estados a tener en cuenta la representación de mujeres
en los contingentes que aportan. Sin embargo, estas
recomendaciones no siempre se aplican, y tampoco
existen mecanismos para inducir a su cumplimiento.
Invertir en la participación de las mujeres
Al examinar las formas de incrementar la participación
de las mujeres, rara vez se ha planteado la posibilidad
de recurrir a incentivos financieros. En sus recientes
recomendaciones, el Grupo Consultivo Especial
sobre las Tasas de Reembolso para las Tropas de
Mantenimiento de la Paz y el Secretario General han
incluido una prima de riesgo (para las personas que
trabajan en unidades que operen sin restricciones y
asuman unos niveles de riesgo excepcionales), una
prima por "capacidades de apoyo esenciales" (para
aquellos contingentes que desplieguen personal esencial
de apoyo y multiplicación de la fuerza, para el que
siempre existe una gran demanda y una oferta muy
escasa), y una prima de preparación (que añade una
paga extra en el caso de que el personal adiestrado
y el equipo estuvieran listos en un plazo muy breve,
como incentivo para mejorar la capacitación previa al
despliegue y la preparación global).
Los Estados Miembros deberían considerar la
posibilidad de adoptar una prima de equilibrio de
género, definida con base en una serie de criterios:
porcentaje de mujeres en el contingente, rango y
función desempeñados por las mujeres, capacitación
especializada que haya recibido el contingente en
cuestiones de género (incluida capacitación previa
al despliegue sobre violencia sexual relacionada
con los conflictos), y en cumplimiento de la vigente
política de las Naciones Unidas sobre verificación de
antecedentes en materia de derechos humanos44. El
informe del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre
las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas
también se ha hecho eco de esta recomendación, que
debería vincularse estrechamente a la generación de
fuerzas, que sugiere a qué países recurrir para obtener
promesas y qué promesas aceptar. Otra posibilidad que
deberían estudiar los Estados Miembros es la oferta
de prestaciones en especie. Ambos tipos de incentivos
estarían ligados a incrementos cuantificables del número
de mujeres en sus despliegues militares45.
De forma similar, en los presupuestos destinados al
mantenimiento de la paz debería asignarse un volumen
de fondos suficiente para adecuar las instalaciones de
las misiones y la propia vida en ellas al incremento del
número de mujeres en el contingente militar. Esto podría
incluir medidas familiares especiales o la disponibilidad
de licencias a las mujeres46, la adecuación de las
instalaciones de las misiones para ellas —desde las
habitaciones hasta las instalaciones sanitarias, pasando
por los espacios y actividades de ocio y bienestar, una
atención médica y ginecológica especializada, así como
uniformes e indumentaria de protección especiales para
cada género47; e inversiones en la seguridad interna de
los complejos, entre otras medidas. Estas inversiones
podrían potenciarse inmensamente adoptando
como práctica estándar el análisis presupuestario
de género en la elaboración de los presupuestos de
las operaciones de paz. Esto permitiría disponer de
datos más robustos sobre el modo en que el gasto
influye en la sensibilidad de las misiones al género
y facilita la participación de un mayor número de
mujeres.
Participación de las mujeres en
el componente policial de las
misiones de mantenimiento de la paz
de las Naciones Unidas
En el año 2000, cuando se adoptó la resolución
1325, Lyn Holland se convirtió en la primera mujer
estadounidense en servir como agente de policía en una
misión de mantenimiento de la paz, cuando se unión
a la misión en Kosovo para prestar asistencia a las
víctimas de violaciones. También en Kosovo, Shahzadi
Gulfam, la primera agente de policía pakistaní en ser
desplegada en una misión de mantenimiento de la paz,
ayudaba a reclutar mujeres para las fuerzas policiales de
Kosovo48. En fechas más recientes, la Unidad de Policía

Constituida de la India, integrada exclusivamente por
mujeres, fue desplegada por primera vez en Liberia en
2007. Posteriormente seguirían su estela Bangladesh49
y otros países. Existe un reconocimiento generalizado
en torno al hecho de que aquella unidad contribuyó
a llegar mejor a las mujeres de las comunidades.
También se les atribuye el hecho de haber inspirado a
muchas mujeres liberianas a incorporarse a las fuerzas
policiales, cuya representación femenina creció del 13%
al 21% en cinco años50. En Haití, agentes de policía
noruegas, canadienses y del África francófona han
ofrecido capacitación, tutoría y acompañamiento a la
Policía Nacional haitiana para responder a los casos de
violencia doméstica y abusos sexuales51. En Noruega,
un 35% del total de agentes de policía participantes en
operaciones de paz internacionales han sido del sexo
femenino, y en 2014 cuatro de cada nueve líderes del
contingente eran mujeres52.
"Mi experiencia es
que los rostros de
las mujeres locales
se iluminan cuando
ven que quien se
dirige a ellas es otra
mujer. Se produce una
conexión, se sienten
identificadas."
Hester Paneras, Sudáfrica, Comisionada de
Policía de UNAMID53
El impacto positivo de contar con un mayor número de
mujeres en el componente policial de las misiones no
se limita a las cuestiones que afectan principalmente a
las mujeres. Se ha descubierto que su presencia reduce
de manera significativa los índices de reclamación por
comportamiento inadecuado, las tasas de uso indebido
143
de la fuerza o la utilización inadecuada de armas de
fuego. Además, las mujeres se comportan de un modo
menos autoritario en sus contactos con ciudadanos y
ciudadanas y con oficiales de menor rango54.
En 2009, las Naciones Unidas pusieron en marcha una
campaña con un objetivo muy ambicioso: garantizar que
las mujeres alcanzaran en 2014 una representación de
un 20% en la policía de las Naciones Unidas. Pese a
que el porcentaje ha seguido una tendencia ascendente
desde aquella fecha, el objetivo de la campaña no se ha
cumplido todavía55. La División de Policía ha pedido a los
Estados Miembros que desplieguen la misma proporción
de mujeres con la que cuentan en sus fuerzas policiales
nacionales, que revisen sus políticas de reclutamiento
y sus criterios de despliegue para identificar cualquier
desigualdad o barrera de entrada para las mujeres y que
determinen si sus criterios nacionales de reclutamiento
para las misiones de las Naciones Unidas concuerdan
con los aplicados por las Naciones Unidas. En vista de
los criterios de selección aplicables en lo que respecta
al número mínimo de años de servicio nacional previo,
rango y otros requisitos, parece pertinente analizar si
deberían estudiarse medidas "preferentes" o "especiales"
para incrementar el número de mujeres aptas para el
despliegue. Por ejemplo, el requisito de cinco años de
servicio nacional previo para poder participar en un
despliegue como funcionario o funcionaria de la policía
civil de las Naciones Unidas puede resultar prohibitivo;
en lugar de ello, podría considerarse la posibilidad de
exigir un número menor de años (tres, por ejemplo) para
las candidatas durante un período experimental.
La División de Policía también se ha encargado de
visibilizar la función de las mujeres en la policía de las
Naciones Unidas. También puso en marcha la Red
Internacional de Mujeres Policías del Personal de Paz
de las Naciones Unidas y un premio internacional de
mantenimiento de la paz. Lleva a cabo periódicamente
actividades de tutoría y creación de redes, y organiza
cursos de capacitación en todo el mundo sobre
estrategias dirigidas a incrementar el número de mujeres
en la policía de las Naciones Unidas y en las fuerzas
policiales nacionales. Asimismo, colabora en proyectos
encaminados a fortalecer las aptitudes específicas
que necesitan las agentes para superar la prueba de
selección para la asistencia de las Naciones Unidas. Es
importante destacar que la División de Policía intenta
además dar respuesta a las necesidades específicas de
las mujeres en lo que concierne a la disponibilidad de
instalaciones adecuadas para ellas, como alojamientos
separados, y viene trabajando para garantizar que las
mujeres no sean apartadas en las misiones y gocen de
idéntica condición en sus puestos de trabajo, un grave
problema escasamente documentado.
144 Capítulo 6. Mantenimiento de la paz
Hoy en día, casi todos los
mandatos de las misiones
de mantenimiento de la paz
de las Naciones Unidas
incluyen disposiciones
específicas relativas a
las mujeres, la paz y la
seguridad, y prácticamente
cualquier directriz que
se proporciona a los
componentes militares y
policiales de las misiones
incluye instrucciones
concretas para abordar la
seguridad de las mujeres.
Transversalización del género en
las operaciones de mantenimiento
de la paz de las Naciones Unidas
Se han producido avances concretos en los esfuerzos
por integrar la perspectiva de género en las operaciones
de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas.
En el año 2000, las únicas misiones de este tipo que
contaban con asesores o asesoras de género eran la
Misión de Administración Provisional de las Naciones
Unidas en Kosovo (UNMIK) y la Administración de
Transición de las Naciones Unidas para Timor Oriental
(UNTAET), y tan solo una quinta parte del total de las
misiones de mantenimiento de la paz contaban con una
dependencia especializada en cuestiones de género (a
menudo integrada por un único funcionario o funcionaria
recién nombrado para un puesto que también era de
nueva creación)56. Actualmente, todas las misiones de
mantenimiento de la paz multidimensionales disponen
de dependencias de género57 y despliegan asesores o
asesoras sobre protección de las mujeres, un mandato
que aparece por primera vez en la resolución 1888
(2009). Hoy en día, casi todos los mandatos de las
misiones de mantenimiento de la paz de las Naciones
Unidas incluyen disposiciones específicas relativas a las
mujeres, la paz y la seguridad, y prácticamente cualquier
directriz que se proporciona a los componentes militares
y policiales de las misiones incluye instrucciones
concretas para abordar la seguridad de las mujeres.
En los últimos años se han introducido numerosas
innovaciones con perspectiva de género en las operaciones
de paz diseñadas para cumplir los compromisos en
materia de derechos humanos y protección de la población
civil, así como los relacionados con las mujeres, la paz
y la seguridad. Entre estas innovaciones cabe citar el
establecimiento de mecanismos de seguimiento, análisis
y presentación de informes sobre la violencia sexual
relacionada con los conflictos; capacitación mediante
casos hipotéticos, células de apoyo al enjuiciamiento y
tribunales móviles dedicados a la violencia sexual y de
género; una caja de herramientas de la ONUPOL sobre
prácticas óptimas en la labor policial y un programa
de capacitación para la policía de las Naciones Unidas
sobre la prevención e investigación de la violencia sexual
y de género en entornos post-conflicto; y la creación de
unidades policiales especiales dedicadas a la lucha contra
la violencia de género (como la que funciona en Haití
desde 2010).
Se han organizado jornadas de puertas abiertas
para que los grupos de la sociedad civil de mujeres
mantengan encuentros con los y las líderes de las
misiones, además de redes de alerta comunitarias,
equipos de protección conjuntos, patrullas de protección
a los y las recolectores de leña y proyectos de
cooperación entre las esferas civil y militar, en cuyo
marco se han proporcionado cocinas de bajo consumo
de combustible y se han instalado depósitos de agua
con el fin de evitar algunos desplazamientos a las
mujeres y las niñas para recoger leña o agua fuera de
los campamentos. Entre los proyectos de efecto rápido
con perspectiva de género que se han ejecutado cabe
mencionar la construcción de refugios y de letrinas y
duchas adecuadas en los campamentos, así como la
creación de unidades de policía constituidas integradas
exclusivamente por mujeres.
Por desgracia, pese a
resultar prometedoras,
estas innovaciones
siguen siendo de carácter
puntual o limitado; lo más
frecuente es que se trate de
proyectos experimentales
e iniciativas especiales,
en lugar de constituir la
actividad principal de una
determinada operación.

Los informes de las misiones en la República
Democrática del Congo, Haití y Darfur muestran
que las patrullas de protección dentro y alrededor
de los campamentos y comunidades de personas
desplazadas internas, así como las tareas de escolta
a las mujeres durante sus actividades de subsistencia,
han ayudado a evitar actos de violencia sexual y de
género. Los tribunales móviles, la asistencia jurídica y
el constante fomento de la capacidad y apoyo en forma
de tutoría a fiscales, jueces y juezas, investigadores e
investigadoras judiciales, unidades especializadas de la
policía y servicios públicos de defensa han contribuido
a incrementar el número de enjuiciamientos y condenas
por delitos de violencia sexual en entornos afectados
por conflictos, como en la República Democrática del
Congo, Guinea, Sierra Leona o Somalia.
Por desgracia, pese a resultar prometedoras, estas
innovaciones siguen siendo de carácter puntual o
limitado; lo más frecuente es que se trate de proyectos
experimentales e iniciativas especiales, en lugar de
constituir la actividad principal de una determinada
operación. Este tipo de iniciativas no cuentan con un
apoyo constante de los y las líderes de las respectivas
misiones58, y representan más una obligación que hay
que cumplir que una herramienta concreta para mejorar
la eficacia operativa de las labores de mantenimiento
de la paz de las Naciones Unidas. Muchas de estas
carencias fueron señaladas ya por el Departamento
de Operaciones de Mantenimiento de la Paz en 2010
en su propio "Estudio de impacto tras una década
de aplicación de la resolución 1325 del Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas59".
Capacitación
La creciente lista de materiales de capacitación sobre
el género, la explotación y el abuso sexuales, y la
prevención y respuesta a la violencia sexual es bien
recibida, y se observa un giro en la capacitación
hacia un aprendizaje más práctico y mediante casos
hipotéticos en el que deberán desenvolverse las y los
soldados, abandonando conceptos más abstractos60.
La duración y periodicidad de estos cursos también han
aumentado, desde una sesión de 40 minutos durante la
incorporación de nuevo personal a una misión —similar
para todas las áreas de ejecución del mandato— hasta
cursos especializados que actualmente duran una
semana o más. Pese a que varias resoluciones del
Consejo de Seguridad han destacado la importancia de
impartir capacitación específica en estas áreas61, sigue
sin estar claro si los países que aportan contingentes
cumplen sistemáticamente esta indicación. Es necesario
adoptar un enfoque más racional en este aspecto,
que puede incluso conllevar una menor inversión de
tiempo en el desarrollo de nuevos cursos y dedicar más
tiempo a la impartición coherente de la capacitación y el
aprovechamiento de las buenas prácticas.
145
De un total de 33 metas
aprobadas por estas cinco
misiones, ninguna hacía
referencia específicamente a
las cuestiones de género ni
a la igualdad de género.
Participación de las mujeres y respuesta a sus
necesidades específicas desde el diseño de la
misión hasta su retirada
Si se quiere que las misiones de mantenimiento de la
paz respondan eficazmente a las necesidades de la
población local, debe darse prioridad a la participación
de las mujeres y a la celebración de consulta con ellas
en sus respectivos países desde el diseño mismo
de las misiones hasta su reducción. Las misiones
deberían mostrar desde el principio un compromiso y
respeto visibles y tangibles hacia la integridad física
de las mujeres, dar prioridad a la seguridad de las
mujeres e invertir en la recuperación liderada por ellas.
Por desgracia, esto no siempre ha sido así. Tal como
concluye el Grupo Independiente de Alto Nivel sobre
las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas, "[l]
a experiencia, los derechos, las necesidades y las
funciones específicos de las mujeres y las niñas en
situaciones de conflicto no suelen incluirse en los
análisis y las evaluaciones preliminares y, por lo tanto, no
se incorporan a las estrategias concretas para el diseño
de las misiones y la formulación de los mandatos"62.
De manera similar, se necesita prestar una
atención concertada a la igualdad de género y el
empoderamiento de las mujeres en la reducción de las
misiones y en su retirada. Este aspecto se resaltó en
la declaración presidencial del Consejo de Seguridad
de 201263 y en el informe del Secretario General sobre
las mujeres, la paz y la seguridad del mismo año, en
el que se subrayaba que "[e]xiste cierto temor de que
reducir las misiones haga disminuir la financiación y
atención que reciben los compromisos de igualdad entre
los géneros y el nivel de seguridad y protección que se
otorga a las mujeres y las niñas"64.
El estudio sobre la arquitectura de género sobre el
terreno llevado a cabo por ONU Mujeres junto a las
entidades asociadas para el examen de la capacidad
civil en 201265 recomendó que, cuando empiece a
preverse la retirada de una misión de mantenimiento de
la paz o una misión política especial, la dependencia de
género y la de planificación operativa deberán organizar
146 Capítulo 6. Mantenimiento de la paz
la transferencia de los trabajos pertinentes relacionados
con el género al equipo de las Naciones Unidas en el
país y a ONU Mujeres, conservando al mismo tiempo
la capacidad interna necesaria para transversalizar las
cuestiones de género en los planes y actividades de la
misión. El Secretario General mencionó un ejemplo de
buena práctica en ese sentido en su informe sobre las
mujeres, la paz y la seguridad de 2013, en el que se
hace hincapié en el plan de trabajo conjunto acordado
por la misión en Timor-Leste y el equipo de las Naciones
Unidas en el país, en virtud del cual este último iría
transfiriendo progresivamente las tareas de la misión
relacionadas con el género al equipo del país durante el
período de reducción66.
En las misiones actuales lideradas por el DOMP, tan
solo la MINUSTAH, la UNMIL, la UNMISS, la ONUCI
y la MINUSMA han definido metas para supervisar
los progresos realizados u orientar sus decisiones
de reconfiguración o retirada. Estas metas engloban
cuestiones como la seguridad y la estabilización,
los diálogos nacionales y la reconciliación, el
restablecimiento de la autoridad del Estado, la
reforma del sector de la seguridad, la promoción y
protección de los derechos humanos y la asistencia
humanitaria, la celebración de elecciones libres y
justas, el establecimiento de un sistema judicial y penal
independiente y creíble, la introducción de mejoras
tangibles en las condiciones de vida de la población,
los procesos de paz inclusivos, el desarrollo sostenible,
el desarme y desmantelamiento efectivos de las milicias,
así como la capacitación y el fomento de la capacidad
de la policía nacional. De un total de 33 metas
aprobadas por estas cinco misiones, ninguna hacía
referencia específicamente a las cuestiones de género
ni a la igualdad de género. Además, cada una de las
metas de estas misiones se mide a través de varios
indicadores. De un total de 105 indicadores, solamente
cinco están relacionados con cuestiones de género, y la
mayoría de ellos hacen referencia a la violencia sexual67.
Esto implica que las misiones de mantenimiento de la
paz podrían culminar su retirada sin evaluar si la misión
ha dado respuesta a las necesidades específicas de
las mujeres o ha cumplido las disposiciones relativas
al género que incluía el mandato de dicha misión.
Asimismo, sugiere que, en general, las misiones no
están transversalizando adecuadamente el género en
sus marcos de supervisión68.
En última instancia, los esfuerzos dirigidos a
transversalizar de forma más eficaz la participación
de las mujeres y la celebración de consultas con
ellas —en el diseño, la ejecución y la retirada de las
misiones— se verían reforzados por una utilización
más eficaz de los recursos de género y la experiencia
en esta materia que ya existen en el seno del sistema
en su conjunto, tanto en la Secretaría como en sus
organismos, fondos y programas. Así queda reflejado
también en las recomendaciones pertinentes formuladas
en el marco del examen de las operaciones de paz y
en el de la arquitectura de consolidación de la paz69.
El fortalecimiento de la coordinación, la coherencia y la
integración, así como los conocimientos especializados
que posee la arquitectura de género de las Naciones
Unidas se tratan con detalle en el capítulo 10: Agentes
clave: Las Naciones Unidas.
Explotación y abuso sexuales
por parte del personal de
mantenimiento de la paz
Hace 13 años, la evaluación de expertos independientes
de las repercusiones de los conflictos armados en las
mujeres y del papel de las mujeres en la consolidación
de la paz incluyó una serie de referencias a esta
cuestión en su capítulo dedicado a la violencia contra
las mujeres:
"Pese a que la llegada del personal encargado
del mantenimiento de la paz ofrece la ventaja
evidente de proporcionar a la población local una
sensación de mayor seguridad, también puede
tener algunas repercusiones negativas. La violencia
sexual contra las mujeres y la prostitución, sobre
todo la prostitución infantil, pueden incrementar
con el influjo de personal relativamente acaudalado
en situaciones en las que las economías locales
han quedado devastadas y las mujeres carecen de
oportunidades laborales. En Kisangani y Goma, en
la República Democrática del Congo, los miembros
de las comunidades locales nos contaron que el
personal encargado del mantenimiento de la paz
contrataba servicios sexuales con chicas jóvenes,
y que cualquiera podía ver preservativos en las
cercanías de los complejos de las Naciones
Unidas. Una mujer local nos dijo que las niñas "se
limitan a tenderse en los campos para los hombres
ante la vista de todo el mundo, pues no se les
permite entrar en ninguno de los 12 campamentos".
Escuchamos relatos similares en los Balcanes, y
también acerca de la situación en Camboya tras la
llegada del personal encargado del mantenimiento
de la paz"70.
Este problema ha deteriorado
la reputación global de las
misiones de mantenimiento
de la paz y ha avergonzado
profundamente a las
Naciones Unidas.

Aunque se han invertido grandes esfuerzos para
luchar contra esta lacra, y pese a que en la actualidad
el nivel de concienciación entre el personal de las
Naciones Unidas es completamente diferente al
que existía hace 15 años, no puede negarse que
este problema ha deteriorado la reputación global
de las misiones de mantenimiento de la paz y ha
avergonzado profundamente a las Naciones Unidas.
Pese a que buena parte del trabajo de las misiones
resulta prácticamente invisible para las poblaciones
afectadas y el público en general, la incidencia de la
explotación y el abuso sexuales continúa atrayendo
la atención de la comunidad internacional y de las
comunidades en las que se despliega personal
encargado del mantenimiento de la paz. En las consultas
celebradas de cara a la elaboración del Estudio Mundial,
las mujeres del continente africano se mostraban
especialmente preocupadas por este problema,
puesto que gran parte de las misiones regionales e
internacionales de mantenimiento de la paz tienen
lugar allí. Es espeluznante que el protector se convierta
en depredador. Es crucial que las Naciones Unidas
manifiesten un firme compromiso de hacer frente a este
problema de una vez por todas.
En los informes sobre la explotación y el abuso sexuales,
se aprecia un consenso sobre la naturaleza del problema
y las complejidades que entraña. Entre los principales
puntos de acuerdo cabe citar los siguientes:
• el problema no concierne únicamente al personal
militar, y a menudo ni siquiera concierne a este de
forma desproporcionada;
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
La política de tolerancia cero de las Naciones Unidas sobre la explotación y el abuso sexuales
La política de tolerancia cero de las Naciones Unidas
prohíbe el intercambio de dinero, empleo, bienes,
servicios o cualquier otro tipo de asistencia por sexo;
prohíbe al personal encargado del mantenimiento de
la paz mantener relaciones sexuales con personas
menores de 18 años en cualquier circunstancia; y
desalienta vivamente, aunque no prohíbe, las relaciones
sexuales no transaccionales entre el personal de las
Naciones Unidas y los beneficiarios y beneficiarias de
asistencia locales, señalando que dichas relaciones "se
basan en una dinámica de desigualdad inherente de
poder" y "socavan la credibilidad e integridad del trabajo
147
• las Naciones Unidas han registrado algunos avances
en el último decenio (aunque muy moderados),
como lo demuestra el descenso en el número
de acusaciones y el aumento de la capacidad
de respuesta de algunos Estados Miembros al
seguimiento de las acusaciones;
• sin embargo, el número de acusaciones —apenas
una docena cada año— representa un porcentaje
muy reducido del total de vulneraciones;
• pese a que la mayor parte de las víctimas son
mujeres y niñas, los hombres y los niños también se
ven afectados, y la inmensa mayoría no se sienten
seguros o seguras a la hora de presentar denuncias
u obtener reparaciones;
• muchas acusaciones no son adecuadamente
investigadas por los Estados Miembros, son
consideradas infundadas o se resuelven con
medidas disciplinarias o condenas penales muy
indulgentes;
• pese a que existe una percepción generalizada
de que la explotación y el abuso sexuales es
principalmente un asunto que concierne al personal
que trabaja sobre el terreno, que se aprovecha de
la fácil disponibilidad de sexo transaccional o de
supervivencia violando la política de tolerancia cero
de las Naciones Unidas, casi la mitad del total de
acusaciones están relacionadas con delitos atroces,
como la violación.
de las Naciones Unidas"71. El boletín del Secretario
General sobre medidas especiales para la protección
frente a la explotación y el abuso sexuales prohíbe la
actividad sexual con menores (personas que no han
cumplido aún los 18 años)72 y "desalienta vivamente las
relaciones sexuales entre el personal de las Naciones
Unidas y las personas beneficiarias de la asistencia"73.
No obstante, el jefe o la jefa de la misión puede utilizar
su criterio al aplicar esta norma "en los casos en que las
personas beneficiarias de la asistencia tengan más de
18 años y las circunstancias del caso justifiquen que se
haga una excepción"74.
148 Capítulo 6. Mantenimiento de la paz
En los casos en que existe desacuerdo, este se centra
en el modo de garantizar la rendición de cuentas
entre diferentes jurisdicciones75. Cada vez son más
quienes exigen actuar con mayor determinación, sobre
todo tras las nuevas acusaciones contra las tropas
de la Unión Africana en Somalia y contra las tropas
francesas en la República Centroafricana, y tras una
evaluación generalmente negativa realizada por un
equipo de especialistas, a quienes las Naciones Unidas
encomendó visitar cuatro misiones en las que se
considera que el problema está muy extendido76.
Poner fin a la impunidad
A lo largo del último decenio, las Naciones Unidas han
invertido una cantidad muy importante de energía y
recursos en la creación de dependencias de conducta y
disciplina en cada misión y en cada sede, y ha emitido
numerosas recomendaciones del Secretario General
en las que se insta a los agentes pertinentes, incluidos
los Estados Miembros como principales responsables
de sus contingentes, a actuar con mayor determinación
para investigar las acusaciones, imponer los castigos
oportunos y ofrecer reparaciones a las víctimas. Tal
como ha reiterado el Grupo Independiente de Alto Nivel
sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas,
estas actuaciones incluyen77:
• La elaboración de informes por parte del Secretario
General sobre las medidas adoptadas y no
adoptadas por cada Estado miembro en respuesta
a las acusaciones creíbles de explotación y abuso
sexuales, nombrando expresamente a los países en
lugar de presentar cifras agregadas de acusaciones
o respuestas.
• La creación de equipos de respuesta inmediata
en el seno de las misiones, que estén disponibles
para su despliegue en uno o dos días para obtener
pruebas y conservarlas así como para proteger a las
víctimas.
• Excluir de la aportación de contingentes a los países
enumerados en los anexos de los informes del
Secretario General sobre los niños y los conflictos
armados, y sobre la violencia sexual relacionada con
los conflictos, hasta que dejen de figurar en dichos
anexos.
• Revisar el modelo de memorando de entendimiento
con los países que aportan contingentes, para exigir
que los contingentes incluyan oficiales nacionales
de investigación y que se imparta capacitación a
todas las tropas en materia de explotación y abuso
sexuales.
• Concluir las investigaciones sobre la explotación y
el abuso sexuales en un plazo de seis meses; los
órganos de las Naciones Unidas encargados de
estas investigaciones deberán informar sobre el
cumplimiento de este plazo, y se pide a los Estados
Miembros que también lo adopten.
• Repatriar, por orden del Secretario General,
contingentes individuales, unidades enteras y
mandos de contingentes por no prevenir y castigar
un patrón de abuso. Las Naciones Unidas también
pueden retirar medallas de servicio, pagos de
primas y prestaciones de subsistencia, así como
suspender los correspondientes reembolsos al
personal militar involucrado en una investigación.
• Aplicar, a petición del Secretario General, diversas
medidas administrativas al personal de las
Naciones Unidas: retener las ayudas acumuladas
en concepto de licencia anual y repatriación que
serían normalmente pagaderas en el momento de
la separación de la organización, y dejar sin paga
a las personas a las que se imponga la licencia
administrativa a la espera de la conclusión de las
investigaciones y los procesos disciplinarios.
Asimismo, el Grupo de Alto Nivel señaló que la
inmunidad del personal civil no es de aplicación en
caso de delitos sexuales, y que, por consiguiente, estos
no deberían ser un medio para gozar de impunidad78.
Jamás se ha pretendido conceder inmunidad, y esta no
se aplica, al personal de las Naciones Unidas acusado
de haber cometido explotación y abuso sexuales.
Los privilegios relacionados con la inmunidad son
de naturaleza funcional y están relacionados con el
ejercicio de funciones oficiales. El proceso por el cual el
Secretario General retira esta inmunidad o aclara que no
es aplicable debería agilizarse, con el fin de garantizar
que no se demore la ejecución de los procedimientos
legales oportunos.
No cabe duda de que estos pasos son importantes, pero
se puede hacer más. Aquellos países que incumplan
reiteradamente sus compromisos (contraídos por
escrito) de investigar y enjuiciar a sus soldados no
deberían poder aportar contingentes a las misiones
de mantenimiento de la paz. Como ya recomendó el
informe Zeid79 hace un decenio y jamás se ha aplicado,
si las Naciones Unidas tienen pruebas prima facie de
conducta inadecuada, el país de origen del presunto
autor debería tener la obligación de enjuiciarlo. Si no
lo hace, debería estar obligado a proporcionar una
explicación detallada de los motivos que lo justifican.
De acuerdo con el llamamiento que hicieron las
organizaciones no gubernamentales en 201580, las
Naciones Unidas deberían facultar a una comisión de
investigación independiente para que lleve a cabo una

El país de origen del
presunto autor debería tener
la obligación de enjuiciarlo.
Si no lo hace, debería estar
obligado a proporcionar una
explicación detallada de los
motivos que lo justifican.
investigación amplia sobre la explotación y el abuso
sexuales y gestione las acusaciones presentadas
tanto por los Estados Miembros como por las propias
Naciones Unidas, incluida la falta de aplicación
sistemática de muchas de las competencias con las que
ya cuenta para exigir a las personas responsabilidades
por sus actos. En junio de 2015 se creó un grupo de
examen independiente para analizar la respuesta de
las Naciones Unidas a las acusaciones de explotación
y abuso sexuales por parte de las fuerzas militares
extranjeras que no estaban al mando de las Naciones
Unidas en la República Centroafricana. Este tipo de
investigación debería ampliarse a la respuesta global en
todo el sistema.
Si bien las Naciones Unidas deberían colaborar con los
Estados para garantizar una aplicación más rigurosa
del marco jurídico existente en relación con los actos
delictivos presuntamente cometidos por su personal, sea
militar o civil, también debería explorar nuevas vías de
rendición de cuentas. Se podría replantear la propuesta
de una convención internacional en virtud de la cual
los Estados se comprometan a investigar, enjuiciar y
extraditar a los presuntos autores de delitos, así como a
prestarse asistencia jurídica mutuamente81.
Los y las especialistas del ámbito jurídico y académico
han destacado las siguientes opciones para garantizar la
rendición de cuentas con respecto a los delitos graves
(incluidos los de naturaleza sexual) cometidos por
personal de las Naciones Unidas82:
i) la creación de tribunales híbridos entre el Estado de
acogida y las Naciones Unidas; esto requeriría que dicho
Estado consienta la provisión de asistencia internacional
a su sistema jurídico nacional;
ii) el ejercicio compartido de jurisdicción por parte
149
del Estado de acogida y de otros Estados; cuando,
por ejemplo, el Estado de acogida pueda investigar
y enjuiciar el delito, y el Estado en el que tenga su
nacionalidad el autor de dicho delito proporcione las
instalaciones penitenciarias para cualquier tipo de
encarcelamiento.
No obstante, la opción más preferible —y la que indicaría
el compromiso de las Naciones Unidas y de los países
que aportan contingentes de acabar juntos con este
tipo de comportamiento— sería el establecimiento de
un tribunal internacional, creado en virtud de un tratado
entre Estados, competente para juzgar al personal de las
Naciones Unidas que trabaja sobre el terreno y a todas
las categorías de personal de mantenimiento de la paz.
Pese a que dicha propuesta tendría importantes
consecuencias en términos económicos y de otra
naturaleza —incluida la necesidad de modificar las
disposiciones actuales, en virtud de las cuales los
miembros de los contingentes militares están sometidos
a la jurisdicción exclusiva de los Estados que los
envían—, las opciones anteriores representan una
valiosa contribución al debate sobre la eliminación de
la impunidad. Entretanto, dependiendo del contexto y
de la naturaleza del procedimiento reglamentario en el
país en cuestión, debería estudiarse la posibilidad de
pedir a los países que aportan contingentes que retiren
la inmunidad a su personal ante acusaciones creíbles
de haber cometido delitos graves de naturaleza sexual,
posibilitando de ese modo su enjuiciamiento por las
autoridades del Estado de acogida.
Una de las medidas más importantes que deben
adoptarse para prevenir la violencia y el abuso sexuales
es la capacitación previa al despliegue. La capacitación
previa al despliegue sobre la prevención de la violencia
y el abuso sexuales que se imparta a todas las tropas
debe ser exhaustiva y estar basada en casos hipotéticos.
Los mandos militares también deberían recibir una
capacitación detallada, con un mayor énfasis en las
cuestiones relacionadas con la rendición de cuentas,
la presentación de informes y la investigación. Los
Representantes Especiales del Secretario General y
las y los comandantes de la fuerza deberían asimismo
recibir una capacitación obligatoria de una semana de
duración en la Sede, sobre la prevención de la violencia
y el abuso sexuales y otros temas relacionados con la
protección.
"No tengo palabras para describir cuán angustiado,
enojado y avergonzado me siento por los informes
recurrentes que recibimos a lo largo de los años
acerca de casos de explotación y abuso sexuales
por parte de las fuerzas de las Naciones Unidas.
Cuando las Naciones Unidas despliegan personal
150 Capítulo 6. Mantenimiento de la paz
encargado del mantenimiento de la paz, lo hacen
para proteger a las personas más vulnerables
del mundo, en los lugares del planeta en que la
desesperación alcanza sus máximas cotas. No
toleraré ninguna acción que conduzca a la gente a
sustituir la confianza por el miedo. […] Creo que el
preocupante número de acusaciones registrado en
muchos países... nos indica la necesidad de actuar
de forma inmediata. Basta ya.
Quiero que los líderes sepan que son responsables
de sus tropas, de su policía y de su población
civil. También deben asegurar que todos y todas
reciban una educación y capacitación continuas
en materia de derechos humanos. Quiero que los
Estados Miembros sepan que no puedo hacer esto
yo solo. Ellos tienen la responsabilidad última de
exigir responsabilidades al personal uniformado, y
de adoptar medidas preventivas y punitivas firmes.
Quiero que los agresores sepan que si cometen un
delito, haremos todo lo posible por perseguirlos y
ponerlos a disposición de la justicia. Quiero que las
víctimas sepan que nos esforzaremos por honrar
nuestra responsabilidad institucional de proteger su
seguridad y su dignidad."
Declaraciones del Secretario General ante los
medios de comunicación sobre las graves
acusaciones de delitos de violencia sexual
cometidos por personal de mantenimiento de
la paz de las Naciones Unidas en la República
Centroafricana, 12 de agosto de 2015
Asistencia a las víctimas de explotación y abuso
sexuales
Otra importante dimensión de este problema es la
persistente falta de asistencia y apoyo a las víctimas
de abuso y explotación. En 2008, la Asamblea
General adoptó una resolución por la que se aprobaba
una estrategia de asistencia a las víctimas –con
independencia del fundamento de las acusaciones–
con medidas que incluían atención médica, refugio de
emergencia, alimentos, prendas de vestir, satisfacción
de las necesidades básicas, asistencia jurídica,
asesoramiento psicológico y ayuda en las reclamaciones
de paternidad83. Se pidió a las entidades pertinentes
de las Naciones Unidas que aplicaran la estrategia de
manera activa y coordinada. Siete años después, estos
mecanismos de ayuda a las víctimas prácticamente
brillan por su ausencia, un problema cuya urgencia no
es posible ignorar.
A modo de ejemplo, la comunidad no conoce, entiende
ni considera seguros los canales disponibles para la
interposición de reclamaciones. Además, el Secretario
General ha propuesto la creación de un fondo fiduciario
común, si bien está previsto que este se dedique a
financiar actividades de prevención, concienciación y
extensión comunitaria, y no a compensar a las víctimas.
Los reiterados llamamientos a la creación de programas
de asistencia a las víctimas no han estado acompañados
de asignaciones de recursos acordes ni de la necesaria
orientación operativa.
El Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las
Operaciones de Paz de las Naciones Unidas alienta a
la Secretaría a que "inicie consultas con los Estados
Miembros, garantizando la participación activa de las
comunidades locales y las víctimas de la explotación
y los abusos sexuales, a fin de determinar formas
apropiadas de indemnización. Los Estados Miembros
también deberían respaldar la creación por el Secretario
General de un programa eficaz de asistencia a las
víctimas dotado de recursos suficientes para prestarles
apoyo a ellas y a los niños nacidos como consecuencia
de actos de explotación y abusos sexuales"84. El informe
no aporta ideas concretas, pero insta a destinar partidas
económicas específicas a escala nacional para este
fin. Se podría explorar y experimentar la posibilidad de
que las entidades internacionales que trabajan sobre el
terreno destinen fondos con este propósito, con arreglo
a la dimensión de su presencia sobre el terreno o a la
participación de su personal en las acusaciones.
Protección mediante civiles
desarmados
El Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las
Operaciones de Paz de las Naciones Unidas resumió
del siguiente modo uno de los principios fundamentales
de su informe de 2015:
"La paz duradera no es resultado de intervenciones
militares y técnicas, sino de soluciones políticas
[...]. Los esfuerzos y la inversión a nivel nacional,
regional e internacional deberían centrarse en
evitar la guerra en lugar de en la resolución de
conflictos [...]. Las estrategias no armadas deben
estar en la vanguardia de las iniciativas de las
Naciones Unidas para proteger a los civiles"85.
Las preocupaciones asociadas a la creciente
militarización se enfrentan a los llamamientos que instan
a llevar a cabo intervenciones militares para prevenir
las atrocidades, y a las reiteradas críticas de que es
objeto el personal de las Naciones Unidas encargado
del mantenimiento de la paz por su pasividad e inacción
ante las necesidades de protección de la población
civil. Ambos sentimientos han tenido un peso muy
 151

"Algo funciona muy mal

en un sistema en el que
el futuro de la población
se confía a los [rebeldes]
más violentos [...]. La
institución militar sigue
siendo un obstáculo
para construir una paz
duradera, puesto que
promueve el uso de la
violencia y el militarismo."

Respuesta de una persona participante en la encuesta a

organizaciones de la sociedad civil que trabaja a escala mundial en
zonas en conflicto de Asia, Oriente Medio y norte de África
152 Capítulo 6. Mantenimiento de la paz
Un tema que se repitió
durante las consultas
celebradas en el marco
de este Estudio fue que el
liderazgo de las mujeres
constituye en sí mismo y
por derecho propio una
estrategia de protección.
importante durante los debates sobre el mantenimiento
de la paz y la protección del personal civil que se
llevan produciendo durante más de dos decenios. No
obstante, existe un amplio margen para conciliar ambas
ideas mediante la promoción y el apoyo a iniciativas de
protección no violentas, a las que podrían recurrir tanto
los agentes militares como sus asociados y asociadas
civiles y policiales.
Se supone que las misiones no deben limitar el
cumplimiento de su obligación de proteger al personal
civil a la protección física directa, sino que también
deben utilizar el diálogo y la participación, así como
crear un entorno protector86. Un tema que se repitió
durante las consultas celebradas en el marco de este
Estudio fue que el liderazgo de las mujeres constituye
en sí mismo y por derecho propio una estrategia de
protección. Por otra parte, el empoderamiento de las
mujeres y la protección de sus derechos reducen la
vulnerabilidad de las mujeres y mejora su capacidad
para protegerse y reivindicar sus derechos. Asimismo,
la representación, la participación y el liderazgo de
las mujeres en los mecanismos de protección –como
el liderazgo político y la administración pública, el
ejército y la policía, las instituciones encargadas de la
seguridad nacional, los comités de los campamentos de
refugiados, los mecanismos de protección comunitaria
y los órganos de rendición de cuentas, entre otros– son
esenciales para garantizar una mayor protección para
las mujeres y las niñas. En este contexto, aunque es
importante que las tareas y actividades de protección
de las misiones den respuesta a las amenazas más
prevalentes a las que se enfrentan las mujeres y las
niñas en sus ámbitos operativos, muchas de estas tareas
y actividades no requieren enfrentamientos armados.
A continuación se ofrece una lista no exhaustiva de
las intervenciones que llevan a cabo las misiones
de mantenimiento de la paz y cuya ampliación y
reproducción podría estudiarse:
• Prestar especial atención a los riesgos o amenazas
de protección a que se enfrentan las mujeres en los
equipos conjuntos de protección e investigación.
• Celebrar consultas con mujeres en el marco
de las evaluaciones de las amenazas y en
las intervenciones comunitarias (desde el
establecimiento de mecanismos de protección
comunitarias hasta redes de alerta, el diseño de los
campamentos, etc.).
• Adaptar las actividades de protección a los patrones
de movilidad y a la actividad económica de las
mujeres (patrullas para proteger a quienes se
dedican a la recolección de leña o agua, patrullas y
escoltas en el camino al mercado, etc.).
• Crear espacios seguros para las mujeres y las niñas
en los campamentos.
• Designar supervisoras electorales y prestar una
atención especial a la violencia electoral basada en
el género.
• Crear líneas telefónicas, incluso en programas
de radio, para que las mujeres puedan denunciar
amenazas y garantizar que la comunidad
permanezca informada de los riesgos.
• Provisión de escoltas y cobertura de seguridad
para las personas dedicadas a la defensa de los
derechos de las mujeres y las organizaciones que
trabajan en favor de los derechos de las mujeres o
contra la violencia de género.
• Creación de sistemas de definición de perfiles de
agresores por parte del Centro Mixto de Análisis
de la Misión, que incluyan patrones de ataques
contra las mujeres y las niñas, incluso relativos a
la violencia sexual relacionada con los conflictos, y
seguimiento del número de bajas civiles desglosado
por sexo87.
• Prestar especial atención a la protección de las
mujeres en las esferas sustantivas de cada misión,
como las actividades de desarme y desmovilización,
la reforma del sector de la seguridad, la justicia
transicional, el desminado y el control de armas
pequeñas.
• Evacuar a las poblaciones en riesgo de las zonas de
peligro.
En el capítulo 8: Prevenir los conflictos se describe
con más detalle la importancia de la participación
de las mujeres en las estrategias a corto plazo de
prevención de conflictos, incluidos los mecanismos de
alerta temprana, el diálogo comunitario a escala local

ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Protección mediante civiles desarmados
La protección mediante civiles desarmados (PCD) es
una metodología que propugna la protección directa del
personal civil y la reducción de la violencia, cada vez
más reconocida y más utilizada en la práctica. En los
últimos años ha demostrado ser especialmente eficaz
para proteger a las mujeres y las niñas. Desarrollada
y experimentada inicialmente por organizaciones
como Nonviolent Peaceforce, Cure Violence y Peace
Brigades International, se estima que, desde 1990,
50 organizaciones de la sociedad civil han aplicado
métodos de PCD en 35 zonas en conflicto88.
Estas organizaciones despliegan personal civil desarmado
y adiestrado profesionalmente, que se encarga de
ofrecer protección física presencial y de reforzar los
mecanismos de protección locales. Esto incluye, por
ejemplo, el acompañamiento protector y la interposición,
la supervisión de los acuerdos de alto el fuego, el
control de rumores, la alerta y respuesta tempranas, el
establecimiento de relaciones de confianza, el diálogo
a través de diversas vías y la mediación en el ámbito
local, así como el apoyo a las organizaciones locales
comprometidas con la protección, la reconciliación y
los derechos humanos. Es interesante resaltar que se
calcula que las mujeres representan entre un 40% y un
50% del personal desplegado por estas organizaciones,
un porcentaje muy superior al de las misiones de
establecimiento de la paz de las Naciones Unidas.
Por ejemplo, Nonviolent Peaceforce lleva trabajando en
Sudán del Sur desde 2010. Alertada por las mujeres
sursudanesas del centro de protección de civiles de
153
Bentiu de que eran violadas por los soldados cuando
salían del complejo para recoger agua o leña, el
grupo comenzó a enviar dos o más protectores civiles
para acompañarlas. Ninguna mujer resultó atacada
cuando iba acompañada89. Durante el último año,
Nonviolent Peaceforce proporcionó más de 1.000
acompañamientos en todo el territorio de Sudán del Sur
a personas vulnerables, principalmente mujeres y niños
de ambos sexos. En Jonglei, Nonviolent Peaceforce
facilitó diálogos entre la comunidad y el personal policial
y el personal militar de la misión de las Naciones Unidas
encargado del mantenimiento de la paz, incluida la
celebración de reuniones exclusivamente para mujeres
en las que se les dio la oportunidad de expresar sus
preocupaciones en materia de seguridad y protección.
La ONUPOL, la policía nacional y Nonviolent Peaceforce
establecieron turnos para patrullar conjuntamente las
zonas en las que se concentraban los ataques contra
las mujeres. Además, Nonviolent Peaceforce ha creado
y capacitado a 10 equipos de mantenimiento de la
paz integrados por mujeres, que intervienen en los
planes de matrimonio precoz, el retorno e integración
de niños y niñas, la mediación entre clanes en conflicto,
el acompañamiento a las víctimas supervivientes de
violaciones y la colaboración con las y los jefes locales.
En la actualidad, Nonviolent Peaceforce cuenta con una
plantilla de más de 150 personas entre su sede de Yuba
y sus 11 delegaciones sobre el terreno. Un 40% de su
personal es de nacionalidad sursudanesa, y un 40% de
su plantilla está compuesto por mujeres.
154 Capítulo 6. Mantenimiento de la paz
y las salas de situación de las mujeres, en las que las
mujeres pertenecientes a la población afectada hacen
un seguimiento de las señales de intensificación de la
violencia.
Para proteger el espacio humanitario, son muchas las
personas que defienden la protección presencial, que
demuestra ser eficaz incluso aunque no se trate de
presencia militar armada, sino a través de personal
militar desarmado o de fuerzas de paz civiles90. También
hay quienes prefieren invertir una cantidad muy superior
de recursos y atención en actividades preventivas que
aborden las causas que se encuentran en el origen
del conflicto y sus factores económicos, fomenten la
educación para la paz y en las escuelas y entre la
ciudadanía en general y creen conciencia sobre los
derechos de las mujeres, la masculinidad y su relación
con la violencia en un determinado contexto.
Colaboración con agentes no estatales
Pese a que el Estatuto de Roma reconoce la
responsabilidad penal individual de los miembros de
los agentes no estatales por los crímenes de guerra y
los crímenes contra la humanidad, estos agentes no
suelen estar considerados como parte de la comunidad
internacional, y muchos Estados se oponen firmemente a
interactuar con los agentes internacionales o regionales,
puesto que ello podría incrementar su legitimidad y
elevar la condición de dichos agentes.
No obstante, la colaboración con los agentes armados
no estatales representa una forma de contribuir a
un entorno protector sin recurrir a la violencia. En la
inmensa mayoría de las guerras actuales, agentes no
estatales combaten contra un gobierno o contra otros
agentes no estatales. En los últimos años, las Naciones
Unidas y otros agentes internacionales han destacado
los abusos y vulneraciones de los derechos humanos
por parte de los agentes no estatales, recordando a
esos grupos las obligaciones que emanan para ellos del
derecho internacional humanitario y las consecuencias
de cometer atrocidades. El Secretario General de las
Naciones Unidas también los ha incluido en las listas
de denuncia pública de graves violaciones cometidas
contra niños y niñas o de actos de violencia sexual en
los conflictos. También ha habido ejemplos de diálogo y
colaboración constructivos, incluida la firma de planes de
acción o de compromisos por parte de agentes armados
no estatales. A modo de ejemplo, las resoluciones 1960
(2010) y 2106 (2013) del Consejo de Seguridad instan
a las partes a asumir compromisos concretos de lucha
contra la violencia sexual y a cumplirlos en un plazo
específico. En este sentido, la Representante Especial
del Secretario General sobre la violencia sexual en los
conflictos ha firmado en nombre del sistema de las
Naciones Unidas comunicados con varios gobiernos, y
ha colaborado con las partes no estatales en conflictos
armados en materia de prevención y respuesta a la
violencia sexual relacionada con los conflictos91.
Ha habido ejemplos de
diálogo y colaboración
constructivos, incluida la
firma de planes de acción o
de compromisos por parte
de agentes armados no
estatales.
 155

ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD

Empresas militares y de seguridad privadas y la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad

Los gobiernos nacionales, las empresas privadas e
incluso las Naciones Unidas contratan a menudo los
servicios de empresas militares y de seguridad privadas
(EMSP) para la prestación de servicios de seguridad
en países en situación de conflicto y post-conflicto.
Por ejemplo, en 2013, los Estados Unidos contaban
con 108.000 empleados y empleadas de empresas
contratistas solo en el Afganistán, incluidos 18.000
contratistas de seguridad privados92. Las Naciones
Unidas contratan empresas de seguridad privadas,
tanto armadas como desarmadas, para proteger a su
personal y sus bienes cuando el Gobierno del país de
acogida es incapaz de hacerlo o no está dispuesto a
ello. Entre 2013 y 2014, las Naciones Unidas gastaron
más de 42 millones de dólares de los Estados Unidos
en proveedores de seguridad (armados y desarmados)
en los 12 países en los que se llevan a cabo misiones
de mantenimiento de la paz y en los 11 en los que se
desarrollan misiones políticas especiales93. No obstante,
esta privatización de la seguridad no va acompañada por
el momento de una regulación minuciosa y coherente del
personal y las actividades de las EMSP94. Esta carencia
tiene importantes consecuencias para las víctimas de
vulneraciones de los derechos humanos perpetradas
por estas empresas, entre las que también hay mujeres
y niñas. En las consultas celebradas de cara a la
elaboración del Estudio Mundial, las mujeres de contextos
tan diversos como el Cuerno de África y las islas del
Pacífico hablaron sobre las amenazas que plantean estos
grupos para su seguridad y su bienestar. También existen
informes de casos horribles de explotación y abuso
sexuales por parte de EMSP armadas y desarmadas
contratadas por las Naciones Unidas en la RDC y en
Sudán del Sur, que ponen de relieve la importancia de
este problema para las Naciones Unidas95.
Quienes trabajan en favor de las mujeres, la paz y
la seguridad han dejado claro que los contratistas
militares privados deben estar sujetos a una regulación
más estricta, y ya se han dado algunos pasos en esa
dirección:
• La Recomendación general 30 del Comité de la
CEDAW sobre las mujeres en la prevención de
conflictos y en situaciones de conflicto y posteriores
a conflictos incluye a las empresas militares y de
seguridad privadas entre los agentes no estatales
que deben estar regulados, tanto por los Estados
partes como a través de políticas propias96.
• El Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas sobre
la utilización de mercenarios como medio de violar
los derechos humanos y obstaculizar el ejercicio
del derecho de los pueblos a la libre determinación
ha propuesto una convención (que podría ser
jurídicamente vinculante) sobre las EMSP, y ha
manifestado que, como mínimo, la reglamentación
por la que se rijan estas empresas debe incluir
normas claras relativas a los derechos humanos y
al derecho humanitario97. El Grupo de Trabajo ha
formulado asimismo recomendaciones expresamente
dirigidas a las Naciones Unidas en relación con la
rendición de cuentas por las vulneraciones de los
derechos humanos (incluidos la explotación y el
abuso sexuales) cometidos por las empresas de
seguridad armadas y no armadas que contratan98.
• Los Principios Rectores sobre las Empresas y
los Derechos Humanos de las Naciones Unidas
reconocen que en los entornos afectados por
conflictos aumenta el riesgo de que se produzcan
violaciones de los derechos humanos, y sugiere
que los Estados contribuyan a garantizar que las
empresas no participen en dichas violaciones, incluso
mediante la prestación de asistencia adecuada a las
empresas para evaluar y abordar este mayor riesgo,
"prestando especial atención tanto a la violencia de
género como a la violencia sexual"99.
156 Capítulo 6. Mantenimiento de la paz
Recomendaciones
Impulsar el progreso más allá de 2015: Propuestas de actuación
Los Estados Miembros deberían:
✓ Definir metas concretas para mejorar el
reclutamiento, la retención y la promoción de
mujeres en sus fuerzas armadas y en la dirección de
las instituciones de seguridad.
✓ Cerciorarse de que cada soldado que desplieguen
se someta a una exhaustiva verificación de
antecedentes, reciba la capacitación necesaria y
rinda cuentas de sus actos, incluso cuando abusen
✓ Hacer frente a la impunidad y abordar la falta de
de mujeres y niñas o las exploten.
✓ Comprometerse a adoptar doctrinas y planes
que tengan en cuenta el efecto que tiene cada
despliegue y operación militar sobre las mujeres y
las niñas, y que consideren el uso de la protección
militar desarmada como un método de protección
preferible o complementario, según proceda.
Las Naciones Unidas, en colaboración con los
Estados miembros, deberían:
✓ Alentar a los Estados Miembros a desplegar un
mayor número de mujeres oficiales en el marco de
las misiones de mantenimiento de la paz de las
Naciones Unidas mediante la adopción de incentivos
económicos, como primas por fomentar el equilibrio
de género.
✓ Garantizar que se tenga en cuenta la perspectiva
de género al elaborar los presupuestos, así como
el seguimiento financiero de las inversiones
destinadas a promover la igualdad de género en
las misiones, pidiendo a las y los especialistas en
materia de elaboración de presupuestos para este
tipo de misiones y a las y los responsables de
planificación que junto con personas expertas en
elaboración de presupuestos con perspectiva de
género, examinen los presupuestos de las misiones
y formulen recomendaciones sobre la metodología y
la capacidad necesaria100.
✓ Asegurar que todo el personal de las Naciones
Unidas encargado del mantenimiento de la paz
reciba capacitación mediante casos hipotéticos
sobre la transversalización de las cuestiones de
género en operaciones de paz y la prevención y
respuesta a la violencia sexual relacionada con los
conflictos, instando a los Estados Miembros a que
inviertan en la capacidad de los centros nacionales
de formación para el mantenimiento de la paz de los
países que aportan los mayores contingentes, de
manera que estos contenidos se incluyan de manera
permanente en sus programas de capacitación
previa al despliegue.
ayuda a las víctimas de la explotación y el abuso
sexuales mediante la plena aplicación de las
recomendaciones del Grupo Independiente de Alto
Nivel sobre las Operaciones de Paz de las Naciones
Unidas101 y del informe del Secretario General sobre
la explotación y el abuso sexuales102. Además:
• Aquellos países que incumplan reiteradamente
sus compromisos (contraídos por escrito) de
investigar y enjuiciar a sus soldados no deberían
poder aportar contingentes a las misiones de
mantenimiento de la paz.
• Si las Naciones Unidas tienen pruebas prima
facie de conducta inadecuada, el país de origen
del presunto autor debería tener la obligación
de enjuiciarlo, y si no lo hace, debería estar
obligado a proporcionar una explicación
detallada de los motivos que lo justifican.
• Las Naciones Unidas deberían facultar a una
comisión de investigación independiente para
que lleve a cabo una investigación amplia
sobre la explotación y el abuso sexuales y
gestione las acusaciones presentadas tanto por
los Estados Miembros como por las propias
Naciones Unidas, incluida la falta de aplicación
sistemática de muchas de las competencias
con las que ya cuenta para exigir a las personas
responsabilidades por sus actos.
• Estudiar la posibilidad de colaborar con los
Estados de cara al establecimiento de un tribunal
internacional competente para juzgar al personal
de las Naciones Unidas y a todas las categorías
de personal encargado de mantenimiento de la
 157

paz que haya cometido presuntamente delitos ✓ Promover el empoderamiento de las mujeres
graves, incluidos abusos sexuales. y formas de protección no violentas, y tener
en cuenta todos los problemas de protección
• Formular propuestas concretas sobre el terreno
a los que se enfrentan las mujeres y las
acerca de cómo financiar y poner en práctica
intervenciones con las que puede darse respuesta
mecanismos de asistencia a las víctimas,
a dichos problemas —incluido el liderazgo
incluso a partir de los fondos mancomunados
y el empoderamiento de las mujeres— en la
existentes en cada país o del presupuesto
planificación de las misiones, su ejecución y
operativo de las entidades que contratan a las
la presentación de informes, así como en los
personas acusadas.
debates sobre políticas relativas a la protección del
✓ Adoptar medidas para mejorar la regulación personal civil en el contexto de las operaciones de
y supervisión de todas las empresas privadas paz.
contratadas por las Naciones Unidas en lo que
✓ Ampliar el apoyo a la protección mediante
se refiere a la explotación y el abuso sexuales.
civiles desarmados en los países afectados por
Las Naciones Unidas deberían revisar y aplicar
conflicto, incluido el desarrollo de actuaciones en
plenamente las directrices por las que se rigen
colaboración con las operaciones de paz.
estas empresas, recurriendo incluso a la exclusión
permanente o temporal de determinadas empresas
en futuros contratos y el mantenimiento de un
registro centralizado de empresas cuyo personal
se haya visto involucrado de forma reiterada en
acusaciones de explotación y abuso sexuales103.
158 Capítulo 6. Mantenimiento de la paz
Referencias
1. Sam Perlo-Freeman et al., "Trends in World Military
Expenditure, 2014", ficha informativa del Instituto
Internacional de Estocolmo para la Investigación de la Paz
(SIPRI), abril de 2015), 1.
2. Ibid.
3. "You Get What You Pay For" (Liga Internacional de Mujeres
por la Paz y la Libertad, 2014), 13.
4. "Field Support Update", actualización trimestral
(Departamento de Apoyo a las Actividades sobre el
Terreno (DAAT), enero de 2015).
5. "Aunar nuestras ventajas en pro de la paz - política,
alianzas y personas", documento de las Naciones
Unidas con signatura A/70/95–S/2015/446 (Grupo
Independiente de Alto Nivel sobre las Operaciones de Paz
de las Naciones Unidas, 16 de junio de 2015).
6. "Evaluación de la ejecución y los resultados de los
mandatos de protección de los civiles en las operaciones
de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la
paz", documento de las Naciones Unidas con signatura
A/68/787 (Asamblea General de las Naciones Unidas, 7
de marzo de 2014).
7. Neha Bhat, "No Man’s Land: Does the Gender Crimes
Framework of the ICC Statute Cover ‘Gender Based’
Targeting through Signature Drone Strikes?", SSRN
Scholarly Paper (Rochester, NY: Social Science Research
Network, 24 de septiembre de 2013); "Las mujeres en
las actividades de mantenimiento de la paz", Naciones
Unidas, Mantenimiento de la Paz, consultado el 26 de
agosto de 2015, http://www.un.org/es/peacekeeping/
issues/women/womeninpk.shtml.
8. Informe del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las
Operaciones de Paz de las Naciones Unidas (2015), párr.
201.
9. "Informe del Relator Especial sobre las ejecuciones
extrajudiciales, sumarias o arbitrarias, Christof Heyns",
documento de las Naciones Unidas con signatura A/
HRC/23/47 (Asamblea General de las Naciones Unidas, 9
de abril de 2013).
10. "Living Under Drones: Death, Injury, and Trauma to
Civilians From US Drone Practices in Pakistan" (curso
monográfico de la Facultad de Derecho de la Universidad
de Stanford sobre derechos humanos y solución de
conflictos, curso monográfico de la Facultad de Derecho
de la Universidad de Nueva York sobre justicia mundial,
septiembre de 2012), 82.
11. Vivian Salama, "Living in Terror Under a Drone-Filled Sky
in Yemen," The Atlantic, 29 de abril de 2013, http://www.
theatlantic.com/international/archive/2013/04/living-in-
terror-under-a-drone-filled-sky-in-yemen/275373/.
12. "Living Under Drones: Death, Injury, and Trauma to
Civilians From US Drone Practices in Pakistan", 82.
13. Naureen Shah et al., "The Civilian Impact of Drones:
Unexamined Costs, Unanswered Questions" (Center for
Civilians in Conflict, curso monográfico de la Facultad de
Derecho de la Universidad de Columbia sobre derechos
humanos, 2012), 20.
14. Sarah Holewinski, "Just Trust Us: The Need to Know More
about Civilian Impact of Civilian Drone Strikes", en Drone
Wars: Transforming Conflict, Law, and Policy, 2015, 53.
15. Shah et al., "The Civilian Impact of Drones: Unexamined
Costs, Unanswered Questions", 20.
16. Bhat, "No Man’s Land".
17. Pueden encontrarse ejemplos en los informes nacionales
que presentan anualmente los miembros de la OTAN al
Comité de la OTAN sobre Perspectivas de Género, o en
la documentación que presentan los diferentes países
de cara a la elaboración del informe anual del Secretario
General sobre las mujeres y la paz y la seguridad. Como
se ha señalado, varios países cuentan con planes de
acción específicos, adoptados por sus instituciones de
defensa (por ejemplo, la Argentina, Bulgaria e Irlanda).
18. Recopilación de medidas clave citada por los países en
los documentos presentados al Estudio Mundial.
19. "Submission of NATO to the Global Study" (Organización
del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), 23 de marzo de
2015). Algunos países también expusieron ejemplos de
buenas prácticas en los documentos que presentaron
al Estudio Mundial. A lo largo de la última década,
el porcentaje de mujeres en las fuerzas armadas
eslovenas ha oscilado entre el 15% y el 16%. En Bosnia
y Herzegovina, el porcentaje de mujeres en las fuerzas
armadas y en la policía se ha duplicado en tan solo cinco
años desde que se adoptó el plan de acción. Pese a que
solamente 23 candidatas respondieron a la convocatoria
de reclutamiento de las fuerzas armadas en 2008, en
2013 lo hicieron casi 600. Esto fue una consecuencia
directa de la adopción de medidas específicas. A modo
de ejemplo, el Ministerio de Seguridad redujo el requisito
de experiencia laboral para las mujeres (uno de los
criterios aplicados para el despliegue en una misión de
mantenimiento de la paz) de ocho años a cinco.
20. Marcela Donadio y María de la Paz Tibiletti, "Atlas
Comparativo de La Defensa En América Latina Y
Caribe" (Red de Seguridad y Defensa de América Latina
(RESDAL), 2014), 134–141.
21. "Acta del debate abierto del Consejo de Seguridad sobre
las mujeres, la paz y la seguridad", documento de las
Naciones Unidas con signatura S/PV.7289 (Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas, 28 de octubre de
2014), párr. 28.
22. Siphiwe Dlamini sobre el papel de las mujeres en
la Fuerza de Defensa Nacional de Sudáfrica (SABC
Digital News, 2015), https://www.youtube.com/
watch?v=M1muHLaWGNw.
23. David Morrison, "Alocución ante la sesión plenaria de
clausura de la Cumbre Mundial para Poner Fin a la
Violencia Sexual en los Conflictos" (Londres, Reino Unido,
13 de junio de 2014).
24. "Recruitment and Retention of Women in the Australian
Defence Force: Brief for Department of Foreign Affairs
and Trade", documento presentado al Estudio Mundial
(Departamento de Defensa del Gobierno de Australia,
2015).

25. Ibid.
26. "Sexual Assault in the Military", Statutory Enforcement
Report (Comisión de Derechos Civiles de los Estados
Unidos, septiembre de 2013). Véase también el "Informe
de la Relatora Especial sobre la violencia contra la mujer,
sus causas y consecuencias, Rashida Manjoo: Misión
a los Estados Unidos de América", documento de las
Naciones Unidas con signatura A/HRC/17/26/Add.5
(Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas,
1 de junio de 2011), párrs. 22–31.
27. "‘It’s a Good Thing’: Military Chief on Virginity Testing of
Female Recruits", The Jakarta Globe, 16 de mayo de
2015, http://thejakartaglobe.beritasatu.com/news/good-
thing-military-chief-virginity-testing-female-recruits/.
28. Aeyliya Husain, "Meet Pakistan’s Lady Cadets", Foreign
Affairs, 17 de agosto de 2014, https://www.foreignaffairs.
com/articles/south-asia/2014-08-17/meet-pakistans-lady-
cadets.
29. "Informe del Secretario General sobre las mujeres y la
paz y la seguridad", documento de las Naciones Unidas
con signatura S/2015/716 (Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, 17 de septiembre de 2015), 80.
30. "Women in Peacekeeping"; Charlotte Anderholt, "Female
Participation in Formed Police Units: A Report on
the Integration of Women in Formed Police Units of
Peacekeeping Operations" (Instituto de Operaciones de
Mantenimiento de la Paz y Estabilidad del Ejército de los
Estados Unidos, septiembre de 2012).
31. El bajo porcentaje de mujeres en las fuerzas armadas de
los países que aportan contingentes no es la única razón
expuesta. A menudo, las mujeres no tienen interés en
participar en operaciones de mantenimiento de la paz si
disponen de oportunidades profesionales más atractivas
en su país de origen o si carecen de apoyo familiar para
desplazarse en el marco de una o varias rotaciones. La
falta de experiencia en el uso de armas de fuego y de
vehículos con trasmisión manual se cita a menudo como
otra barrera de entrada.
32. Es preciso señalar, no obstante, que el porcentaje en las
misiones suele ser más bajo que en las fuerzas armadas.
De acuerdo con los documentos nacionales presentados
al Estudio Mundial, el caso extremo es el de Albania,
donde el porcentaje de mujeres en las fuerzas armadas
ha aumentado de forma progresiva, pasando del 12%
en 2010 a casi un 18% en la actualidad, mientras que el
porcentaje de mujeres desplegadas por dicho país para
realizar labores de mantenimiento de la paz oscila entre
el 1% y el 1,5%. Aproximadamente un 4% del personal
de las fuerzas armadas de la India son mujeres, un
porcentaje que cae al 1,7% en el caso de los contingentes
desplegados. Según Karim y Beardsley (2015, de
próxima publicación), los responsables del reclutamiento
y los mandos militares suelen tener en cuenta las
consideraciones culturales y las relativas a la seguridad a
la hora de decidir si desplegar mujeres o no.
33. "Resumen mensual del personal militar y policial aportado
a las operaciones de las Naciones Unidas" (Departamento
de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DOMP), 31
de julio de 2015).
159
34. Hasan Jahid Tusher, "Country Gets First Female Combat
Pilots", The Daily Star, 18 de diciembre de 2014, http://
www.thedailystar.net/country-gets-first-female-combat-
pilots-55874; "Air Force to Have 20pc Women Officers",
The News Today, 12 de marzo de 2015, http://www.
newstoday.com.bd/index.php?option=details&news_
id=2405408&date=2015-03-12.
35. Georgina Holmes, "Gendering the Rwanda Defence
Force: A Critical Assessment", Journal of Intervention and
Statebuilding 8, n.º 4 (2 de octubre de 2014): 329.
36. ONU Mujeres calcula estos datos anualmente para el
informe del Secretario General sobre las mujeres y la paz
y la seguridad. Véase el "Informe del Secretario General
sobre las mujeres y la paz y la seguridad (2015)", párr.
114.
37. La mayoría de los datos disponibles corresponden a
países de la OTAN y de América Latina.
38. Con base en los datos recabados para el Estudio
Mundial, procedentes incluso de fuentes de información
públicamente disponibles, en los debates con asesores
y asesoras de género de los ejércitos nacionales y con
las investigadoras Sabrina Karim y Kyle Beardsley, que
recopilaron datos sobre casi 50 países que aportan
contingentes, obtenidos de diversas fuentes.
39. "Mujeres, paz y seguridad", Mantenimiento de la paz de
las Naciones Unidas, consultado el 22 de julio de 2015,
http://www.un.org/es/peacekeeping/issues/women/wps.
shtml.
40. Véase, por ejemplo, el prólogo del general Paolo Serra,
Comandante de la Fuerza, en "Promoting Women, Peace
and Identifying Security: Piloting Military Gender Guidelines
in UNIFIL" (Fuerza Provisional de las Naciones Unidas en
el Líbano, junio de 2014), 4.
41. Véase, por ejemplo, "Integrating a Gender Perspective into
the Work of the United Nations Military in Peacekeeping
Operations", directrices del DOMP y el DAAT
(Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la
Paz y Departamento de Apoyo a las Actividades sobre el
Terreno de las Naciones Unidas (DOMP/DAAT), marzo de
2010), 19.
42. Ryan Lenora Brown, "Would More Female Soldiers Improve
UN Peacekeeping Missions?", Christian Science Monitor,
21 de septiembre de 2015, http://www.csmonitor.com/
World/Africa/2015/0921/Would-more-female-soldiers-
improve-UN-peacekeeping-missions.
43. "Red de Mujeres Militares de Mantenimiento de la
Paz", Mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas,
consultado el 22 de julio de 2015, http://www.un.org/es/
peacekeeping/issues/military/femalemilitary.shtml.
44. "Verificación de antecedentes del personal de Recursos
Humanos", política de las Naciones Unidas (Naciones
Unidas, 11 de diciembre de 2012).
45. En la encuesta que sirvió para aportar información a la
ronda de negociaciones más reciente sobre reembolsos,
los países encuestados señalaron que cuesta más
reclutar, capacitar y desplegar a personal femenino, un
hecho que podría constituir una justificación directa para
160 Capítulo 6. Mantenimiento de la paz
aplicar una tasa de reembolso diferente. Al menos un país
indicó que había introducido recientemente una ayuda
adicional para las mujeres con el fin de incentivarlas
a unirse a las fuerzas armadas. Otro país informó
de que había introducido una ayuda adicional para
desplazamientos para que los contingentes femeninos
tuvieran mayor facilidad para mantener el contacto con
sus hijos e hijas. Varios de los países incluidos en la
muestra señalaron que proporcionaban prendas de vestir
específicas para las mujeres, así como alojamientos
separados. Otros informaron de que incurrían en costos
adicionales derivados de la cobertura de problemas
de salud específicamente femeninos. Estos costos
adicionales se debían fundamentalmente a la satisfacción
de necesidades propias de las mujeres y a la provisión
de instalaciones y servicios para estas (como licencias
de maternidad e instalaciones sanitarias) o a los costos
iniciales asociados a la reforma de instalaciones o a la
adaptación de los uniformes con objeto de facilitar la
integración de las mujeres en las fuerzas armadas. Véase,
"Resultados de la encuesta revisada para establecer la
tasa estándar de reembolso a los países que aportan
contingentes, de conformidad con el informe del Grupo
Consultivo Superior sobre las tasas de reembolso a
los países que aportan contingentes aprobado por la
Asamblea General en su resolución 67/261", documento
de las Naciones Unidas con signatura A/68/813
(Asamblea General de las Naciones Unidas, 26 de marzo
de 2014).
46. El ejército nacional de origen es el que determina la
licencia familiar.
47. El ejército nacional de origen proporciona la indumentaria
de protección.
48. Anderholt, "Female Participation in Formed Police Units: A
Report on the Integration of Women in Formed Police Units
of Peacekeeping Operations"), 25.
49. Bangladesh ha desplegado en Haití una unidad de policía
constituida integrada exclusivamente por mujeres desde
2010.
50. Laura Bacon, "Liberia Leans In", Foreign Policy, consultado
el 23 de septiembre de 2015, https://foreignpolicy.
com/2013/06/03/liberia-leans-in/.
51. "UN Peacekeeping - on the Front Lines to End Violence
against Women", Centro de Noticias ONU, 8 de
marzo de 2013, http://www.un.org/apps/news/story.
asp?NewsID=44325#.VgWRhstVhBc.
52. "Norway’s Input to the Secretary-General’s Report on
Women, Peace and Security 2014, and to the Global
Study on UNSCR1325", documento presentado al Estudio
Mundial (marzo de 2015).
53. "Interview with Hester Paneras, Police Commissioner
for the African Union - UN Mission in Darfur", Centro de
Noticias ONU, 11 de noviembre de 2013, http://www.
un.org/apps/news/newsmakers.asp?NewsID=98.
54. "Security Sector Reform Integrated Technical Guidance
Notes" (Equipo de Trabajo de las Naciones Unidas sobre
la Reforma del Sector de la Seguridad, 2012); Anderholt,
"Female Participation in Formed Police Units: A Report
on the Integration of Women in Formed Police Units of
Peacekeeping Operations".
55. El componente policial en las misiones consta de
agentes de policía de ambos sexos y unidades de
policía constituidas. Pese a que actualmente las mujeres
representan un 18% del total de reclutamientos, el
porcentaje cae al 10% si se añaden las unidades de
policía constituidas. "Estadísticas de género por misión
para el mes de mayo de 2015" (Departamento de
Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DOMP), mayo
de 2015).
56. Elisabeth Rehn y Ellen Johnson Sirleaf, "Women, War,
Peace: The Independent Experts’ Assessment on the
Impact of Armed Conflict on Women and Women’s Role in
Peace-Building", El progreso de las mujeres en el mundo
(Nueva York, NY: Fondo de Desarrollo de las Naciones
Unidas para la Mujer, 2002), 67–68.
57. En coordinación con los componentes de género, justicia
y otros, según proceda, los componentes de derechos
humanos en las operaciones de paz de las Naciones
Unidas contribuyen, entre otras cosas, al análisis de la
violencia sexual y de género; el diseño de estrategias
eficaces para prevenir y responder a la violencia sexual
y de género; el apoyo al establecimiento o aplicación de
leyes, políticas, instituciones y prácticas que protejan la
igualdad de derechos de las mujeres y las niñas, y que
protejan a todas las personas frente a los delitos sexuales
y de género con arreglo a los tratados de derechos
humanos jurídicamente vinculantes; y la garantía de la
rendición de cuentas y la concesión de reparaciones por
las vulneraciones de los derechos de las víctimas. Véase
"Policy on Human Rights in Peacekeeping Operations and
Political Missions" (Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH),
Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la
Paz (DOMP), Departamento de Asuntos Políticos (DAP),
Departamento de Apoyo a Actividades sobre el Terreno
(DAAT), 2011), párr. 50.
58. Informe del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las
Operaciones de Paz de las Naciones Unidas (2015), párr.
239, inciso vi).
59. "Ten-Year Impact Study on Implementation of UN Security
Council Resolution 1325 (2000) on Women, Peace and
Security in Peacekeeping" (Nueva York: Departamento
de Operaciones de Mantenimiento de la Paz (DOMP),
Departamento de Apoyo a Actividades sobre el Terreno
(DAAT), 2010).
60. Algunos países pusieron buenos ejemplos de cursos
de capacitación en cuestiones de género, como Chile,
Croacia, los Países Bajos, Letonia, Francia, Suiza,
Noruega, Portugal, Irlanda, Suecia, Rumanía, Malasia,
Bulgaria, Islandia, Lituania, Austria, Noruega, Albania,
Alemania, Australia, el Brasil, la Argentina, España,
Eslovenia y Finlandia.
61. "Resolución 1960 (2010)", documento de las Naciones
Unidas con signatura S/RES/1960 (Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas, 16 de diciembre de 2010),
párr. 10; "Resolución 2122 (2013)", documento de las
Naciones Unidas con signatura S/RES/2122 (2013)
(Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 18 de
octubre de 2013), párr. 9.
62. Informe del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las
Operaciones de Paz de las Naciones Unidas (2015), párr.
239, inciso ii).

63. "Declaración del Presidente del Consejo de Seguridad",
documento de las Naciones Unidas con signatura S/
PRST/2012/23 (Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas, 31 de octubre de 2012), 2.
64. "Informe del Secretario General sobre las mujeres y la
paz y la seguridad", documento de las Naciones Unidas
con signatura S/2012/732 (Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, 2 de octubre de 2012), párr. 61.
65. Carole Doucet, "UN Gender Architecture in Post-
Conflict Countries" (ONU Mujeres, Equipo de Trabajo
Interinstitucional para todo el Sistema de las Naciones
Unidas, 20 de septiembre de 2012).
66. "Informe del Secretario General sobre las mujeres y la
paz y la seguridad", documento de las Naciones Unidas
con signatura S/2013/525 (Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, 4 de septiembre de 2013), párr. 14.
67. Cálculos elaborados por ONU Mujeres con base en los
informes públicos de las misiones.
68. Una notable excepción a esta tendencia es la
Misión de Asistencia de las Naciones Unidas en el
Afganistán (UNAMA), una misión política liderada por el
Departamento de Asuntos Políticos cuyos parámetros
están plagados de referencias a cuestiones de género.
69. Informe del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las
Operaciones de Paz de las Naciones Unidas (2015),
párr. 242; "El reto de mantener la paz", documento de las
Naciones Unidas con signatura A/69/968–S/2015/490
(Grupo Consultivo de Expertos sobre el Examen de 2015
de la Estructura para la Consolidación de la Paz, 29 de
junio de 2015), párr. 159.
70. Elisabeth Rehn y Ellen Johnson Sirleaf, "Women, War,
Peace: The Independent Experts’ Assessment on the
Impact of Armed Conflict on Women and Women’s Role in
Peace-Building", 14.
71. "Sexual Exploitation and Abuse Policy", Dependencia de
Conducta y Disciplina de las Naciones Unidas, consultado
el 23 de septiembre de 2015, https://cdu.unlb.org/Policy/
SexualExploitationandAbusePolicy.aspx.
72. "Boletín del Secretario General: Medidas especiales de
protección contra la explotación y el abuso sexuales",
documento de las Naciones Unidas con signatura ST/
SGB/2003/13 (Secretaría de las Naciones Unidas, 9 de
octubre de 2003), párr. 3.2, letra b). Existe una excepción
cuando un miembro del personal está legalmente casado
o casada con la persona menor de 18 años pero mayor
de edad o de la edad mínima de libre consentimiento en
su país de nacionalidad. Ibid., párr. 4.4.
73. "Boletín del Secretario General. Medidas especiales de
protección contra la explotación y el abuso sexuales
(2003)", párr. 3.2, letra d).
74. Ibid., párr. 4.5.
75. El personal militar está sometido a la jurisdicción penal
exclusiva del país que aporta contingentes, y los y las
oficiales y especialistas que trabajan en una misión
pueden ser juzgados y juzgadas por el Estado de acogida
o por su Estado de nacionalidad si tienen jurisdicción
extraterritorial.
161
76. Thelma Awori, Catherine Lutz y Paban J. Thapa, "Expert
Mission to Evaluate Risks to SEA Prevention Efforts in
MINUSTAH, UNMIL, MONUSCO, and UNMISS", 3 de
noviembre de 2013.
77. "Informe del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las
Operaciones de Paz de las Naciones Unidas (2015)",
76–77.
78. Ibid., xiii.
79. Zeid Ra’ad al Hussein, "Una completa estrategia para
poner término en el futuro a la explotación y el abuso
sexuales en las operaciones de las Naciones Unidas para
el mantenimiento de la paz", documento de las Naciones
Unidas con signatura A/59/710 (Asamblea General de las
Naciones Unidas, 24 de marzo de 2005).
80. "The Campaign", Code Blue, consultado el 23 de julio
de 2015, http://www.codebluecampaign.com/about-the-
campaign/.
81. Grupo de Expertos Jurídicos, "Informe del Grupo de
Expertos Jurídicos sobre la necesidad de garantizar la
rendición de cuentas por parte del personal y los expertos
de las Naciones Unidas en misión por los actos delictivos
cometidos en las operaciones de mantenimiento de la
paz", documento de las Naciones Unidas con signatura
A/60/980 (Asamblea General de las Naciones Unidas, 16
de agosto de 2006), párrs. 62–68.
82. Carla Ferstman, "Criminalizing Sexual Exploitation and
Abuse by Peacekeepers", Special Report (Instituto de
la Paz de los Estados Unidos, septiembre de 2013).
Véase también Marco Odello, "Tackling Criminal Acts
in Peacekeeping Operations: The Accountability of
Peacekeepers", Journal of Conflict and Security Law 15,
n.º 2 (2010): 347–91.
83. "Estrategia amplia de las Naciones Unidas sobre la
asistencia y el apoyo a las víctimas de la explotación y los
abusos sexuales cometidos por personal de las Naciones
Unidas y personal asociado", documento de las Naciones
Unidas con signatura A/RES/62/214 (Asamblea General
de las Naciones Unidas, 7 de marzo de 2008), párr. 5,
letra c), y párrs. 6–8.
84. Informe del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las
Operaciones de Paz de las Naciones Unidas (2015), párr.
267.
85. Ibid., párr. 84.
86. "The Protection of Civilians in UN Peacekeeping", política
del DOMP y el DAAT (Departamento de Operaciones de
Mantenimiento de la Paz (DOMP), Departamento de Apoyo
a Actividades sobre el Terreno (DAAT), abril de 2015).
87. Por ejemplo, la MONUSCO posee una base de datos para
recabar y analizar la información de la que disponen los
diversos componentes de la misión sobre incidentes de
violencia sexual relacionada con los conflictos y sobre
sus autores. Véase "UN Action against Sexual Violence
in Conflict: Progress Report 2010-2011" (Iniciativa de
las Naciones Unidas contra la Violencia Sexual en los
Conflictos, 2011), párr. 21.
88. Janzen, "Shifting Practices of Peace: What Is the Current
State of Unarmed Civilian Peacekeeping?"
162 Capítulo 6. Mantenimiento de la paz
89. "Case Studies of Unarmed Civilian Protection" (Nonviolent
Peaceforce, julio de 2015).
90. Liam Mahony, "Proactive Presence: Field Strategies for
Civilian Protection" (Centre for Humanitarian Dialogue,
2006); Liam Mahony, "Non-Military Strategies for Civilian
Protection in the DRC" (Fieldview Solutions, marzo de
2013); Hugo Slim y Andrew Bonwick, "Protection: An
ALNAP Guide for Humanitarian Agencies" (Londres:
Instituto de Desarrollo de Ultramar, agosto de 2005);
Randy Janzen, "Shifting Practices of Peace: What Is the
Current State of Unarmed Civilian Peacekeeping?", Peace
Studies Journal 7 (diciembre de 2014); Canan Gündüz
y Raúl Torralba, "Evaluation of the Nonviolent Peaceforce
Project with the Civilian Protection Component of the
International Monitoring Team in Mindanao, Philippines"
(Initiatives for International Dialogue, 6 de mayo de 2014).
91. "Joint Communiqué of the Republic of South Sudan
and the United Nations on the Prevention of Conflict-
Related Sexual Violence", Oficina del Representante
Especial del Secretario General sobre la violencia sexual
en los conflictos, 12 de octubre de 2014, http://www.
un.org/sexualviolenceinconflict/joint-communique/joint-
communique-of-the-republic-of-south-sudan-and-the-
united-nations-on-the-prevention-of-conflict-related-sexual-
violence/.
92. Moshe Schwartz y Jennifer Church, "Department
of Defense’s Use of Contractors to Support Military
Operations: Background, Analysis, and Issues for
Congress" (Servicio de Investigaciones del Congreso de
los Estados Unidos, 17 de mayo de 2013), 2.
93. "Utilización de mercenarios como medio de violar
los derechos humanos y obstaculizar el ejercicio del
derecho de los pueblos a la libre determinación: Nota
del Secretario General", documento de las Naciones
Unidas con signatura A/69/338 (Asamblea General de las
Naciones Unidas, 14 de agosto de 2014), párr. 11.
94. "Implementing the Women, Peace and Security Agenda
and Reducing Armed Violence: A Submission for the
2015 2015 High-Level Review of the Women, Peace
and Security Agenda", documento presentado al Estudio
Mundial (Alianza Mundial contra la Violencia Armada, abril
de 2015), 21.
95. Paul Lewis, Oliver Laughland y Roger Hamilton, "UN Paid
Millions to Russian Aviation Firm since Learning of Sex
Attack on Girl", The Guardian, 30 de julio de 2015, http://
www.theguardian.com/world/2015/jul/30/united-nations-
utair-congo-sexual-attack; Megan Nobert, "Aid Worker:
I Was Drugged and Raped by Another Humanitarian in
South Sudan", The Guardian, 29 de julio de 2015, http://
www.theguardian.com/global-development-professionals-
network/2015/jul/29/aid-worker-rape-humanitarian-south-
sudan-sexual-violence.
96. "Informe del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las
Operaciones de Paz de las Naciones Unidas (2015)",
76–77.
97. "Concept Note on a Possible Legally Binding Instrument
for the Regulation of Private Military Security Companies"
(Grupo de Trabajo sobre la utilización de mercenarios
como medio de violar los derechos humanos y
obstaculizar el ejercicio del derecho de los pueblos a la
libre determinación, 9 de abril de 2015), 4.
98. "Utilización de mercenarios como medio de violar
los derechos humanos y obstaculizar el ejercicio del
derecho de los pueblos a la libre determinación: Nota del
Secretario General (2014)".
99. "Principios rectores sobre las empresas y los derechos
humanos" (Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos, ACNUDH, 2011),
párr. 7, letra b).
100. Pese a que solo algunas categorías de gasto resultan
aptas para la elaboración de presupuestos y el
seguimiento financiero con perspectiva de género, las
personas especialistas en el mantenimiento de la paz y en
la elaboración de presupuestos con perspectiva de género
deberían ser capaces de determinarlo y de asesorar sobre
la metodología que debiera utilizarse, o sobre si el trabajo
debiera centrarse en el diseño, el seguimiento del gasto o
(preferiblemente) ambos.
101. "Informe del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las
Operaciones de Paz de las Naciones Unidas (2015)",
76–77.
102. "Informe del Secretario General sobre Medidas especiales
de protección contra la explotación y el abuso sexuales",
documento de las Naciones Unidas con signatura
A/69/779 (Asamblea General de las Naciones Unidas, 13
de febrero de 2013).
103. Extraído del informe de 2014 del Grupo de Trabajo
de las Naciones Unidas sobre la utilización de
mercenarios (A/69/338), párrs. 80, 82–83. Si bien las
recomendaciones del Grupo de Trabajo van dirigidas
exclusivamente a las empresas de seguridad contratadas
por las Naciones Unidas, en este contexto deberían
considerarse aplicables a todos los tipos de contratistas
de las Naciones Unidas.
163
164 Capítulo 7. Construir sociedades pacíficas

07
 165

CREAR SOCIEDADES
INCLUSIVAS Y
PACÍFICAS DESPUÉS
DE UN CONFLICTO

“El género debe ocupar un lugar central

en el desarrollo socioeconómico y la
consolidación de la paz. Apoyar a las
mujeres en sus iniciativas significa apoyar a
la nación en su conjunto.”

Representante de la sociedad civil que respondió a la encuesta realizada en el marco del Estudio Mundial.
Trabaja en Burundi.
166 Capítulo 7. Construir sociedades pacíficas

EXTRACTOS DESTACADOS DE LAS

RESOLUCIONES
Resolución 1325
Pide a todos los que participen
en la negociación y aplicación de
acuerdos de paz que adopten una
perspectiva de género, en que se
tengan en cuenta y se incluyan […]:
a) Las necesidades especiales de
las mujeres y las niñas durante la
repatriación y el reasentamiento,
así como para la rehabilitación, la
reintegración y la reconstrucción
después de los conflictos;
b) Medidas para apoyar las
iniciativas de paz de las mujeres
locales […], y para hacer participar
a las mujeres en todos los
mecanismos de aplicación de los
acuerdos de paz”;
c) Medidas que garanticen la
protección y el respeto de los
derechos humanos de las mujeres
y las niñas, particularmente en lo
relativo a la constitución, el sistema
electoral, la policía y el sistema judicial

2000 2008

Resolución 1820
Destaca la importante función que
puede desempeñar la Comisión de
Consolidación de la Paz si incluye
en su labor de asesoramiento y
sus recomendaciones […] maneras
de abordar la violencia sexual […]
y […] asegurar la consulta y la
representación efectiva de mujeres
de la sociedad civil
 167

Resolución 2122
Insta a todas las partes interesadas,
incluidos los Estados Miembros,
las entidades de las Naciones
Unidas y las instituciones financieras
a que apoyen el desarrollo y el
fortalecimiento de la capacidad de
las instituciones nacionales [...] y las
redes locales de la sociedad civil para
que presten asistencia sostenible a
las víctimas de la violencia sexual en
situaciones de conflicto armado y
situaciones posteriores

2009 2013

Resolución 1889
Insta a los Estados
Miembros a que aseguren
la incorporación de la
perspectiva de género
en todos los sectores
y los procesos de
consolidación de la paz y
recuperación después de
los conflictos
168 Capítulo 7. Construir sociedades pacíficas
A medida que las Naciones Unidas se han ido
implicando cada vez más en la reconstrucción de las
sociedades después de las guerras, han comenzado a
adoptar una serie de principios y prácticas comunes con
base en la experiencia adquirida. Una de las lecciones
que ha extraído es que, en las sociedades post-conflicto,
en las que el estado de derecho tiene escasa presencia
y existe una elevada disponibilidad de armas, la violencia
contra las mujeres, e todas sus formas, se intensifica y
se convierte en un problema para toda la comunidad.
En ocasiones, esto puede ocasionar problemas
relacionados con la trata de seres humanos, el tráfico
de drogas y el contrabando de personas. En estos
contextos es urgente desplegar de forma inmediata
una fuerza policial eficaz —nacional o internacional—,
es decir, entrenada para hacer frente a la violencia
contra las mujeres. Por desgracia, en muchos casos,
este despliegue se produce demasiado tarde, cuando
muchas mujeres han sufrido graves vulneraciones que
mancillan su experiencia de paz.
En otras situaciones, en lugar de prácticas universales,
existe una verdadera necesidad de comprender las
realidades locales, y una mayor necesidad de adaptar
los programas nacionales e internacionales a dichas
realidades. Con frecuencia el final de la guerra provoca
un aumento del número de hogares encabezados por
mujeres, que necesitan con urgencia las aptitudes
necesarias para sobrevivir y crecer en el período
inmediatamente posterior a un conflicto. Para ello, debe
establecerse un diagnóstico detallado de la situación real
de la localidad, consultando directamente a las mujeres
qué les gustaría hacer, la naturaleza del mercado y de
las aptitudes disponibles así como el tipo de planes que
debería desarrollar el gobierno. Solo después de este
ejercicio se podrán desarrollar programas adecuados
para las mujeres en las situaciones post-conflicto. La
mayoría de las instituciones internacionales no llevan
a cabo este tipo de diagnósticos, y los gobiernos
nacionales tampoco. Como resultado de las políticas
"universalmente válidas" que se adoptan, se despilfarra
una enorme cantidad de fondos, puesto que los
programas que se ejecutan no son realmente útiles
para las mujeres y no las ayudan a salir adelante. La
definición de requisitos detallados referentes a estos
diagnósticos debe ser un requisito esencial de cualquier
iniciativa de consolidación de la paz.
LIDERAZGO Y PARTICIPACIÓN DE LAS
MUJERES
Los efectos de la falta de un diagnóstico certero de
los asuntos que preocupan a las mujeres emergieron
con claridad en todas las consultas celebradas en el
Sin la participación de las
mujeres desde los primeros
momentos en que se intenta
poner fin a la violencia hasta
las últimas etapas de la
consolidación de la paz, el
peligro de una recaída es
mucho mayor.
marco del Estudio Mundial, y revelaron mucho sobre el
estado y el nivel de la inclusión y la participación de las
mujeres en los esfuerzos de consolidación de la paz.
En los países afectados por conflictos y en los que se
recuperan de ellos, las mujeres destacaron que carecen
de las oportunidades económicas necesarias para la
supervivencia, continúan enfrentándose diariamente
a la violencia en sus hogares y comunidades, tienen
dificultades para soportar la pesada carga que supone
el trabajo de cuidado y la dependencia y continúan
sufriendo las secuelas físicas y emocionales del conflicto
sin ningún tipo de apoyo o reconocimiento. Todos estos
desafíos suponían barreras, de un modo u otro, a su
participación en la consolidación de la paz.
Un mensaje se repetía constantemente: fueran
cuales fueran las funciones de liderazgo que
hubieran desempeñado las mujeres durante el
conflicto, estas quedaban en gran medida excluidas
de los foros de adopción de decisiones sobre
la construcción de una nueva sociedad una vez
finalizado el conflicto. Esto también significaba que
las mujeres disfrutaban de una parte muy reducida de
los dividendos de la paz resultantes. Las mujeres eran
excluidas de forma rutinaria de los procesos post-
conflicto en los que se tomaban las decisiones relativas
al reparto de poderes, las pautas de distribución de la
riqueza, las prioridades en materia de desarrollo social
y los planteamientos referentes a la justicia. Además, no
podían pedir ayuda a las instituciones gubernamentales
locales o nacionales, pues a menudo el propio Estado
se encontraba en pleno proceso de reconstrucción
y presentaba una debilidad o un riesgo excesivos
como para desempeñar un papel significativo. En este
contexto, la comunidad internacional no ha ejercido con
la frecuencia deseable la función que debería haber

asumido de otorgar a la participación de las mujeres en
las iniciativas de recuperación y reconstrucción un lugar
central en las estrategias de consolidación de la paz.
Sin embargo, con frecuencia son las mujeres que
trabajan en favor de la paz sobre el terreno quienes
se encargan de restaurar el tejido social después de
que el conflicto lo haya destruido. Concretamente, las
investigaciones realizadas a lo largo de los últimos
15 años han determinado que la participación de las
mujeres genera una paz más sólida y más duradera,
pues hace que los dividendos de la paz no lleguen
únicamente a las partes en conflicto, al implicar a un
colectivo capaz de promover la aceptación social del
acuerdo de paz (como se detalla en el capítulo 3:
Participación de la mujer). Tal como lo ha confirmado
el reciente examen de la estructura de consolidación
de la paz de las Naciones Unidas, la participación de
las mujeres es crucial para la recuperación económica,
la legitimidad política y la cohesión social: “sin la
participación de las mujeres desde los primeros
momentos en que se intenta poner fin a la violencia
hasta las últimas etapas de la consolidación de la paz, el
peligro de una recaída es mucho mayor”1.
Todas las guerras civiles que estallaron entre 2003
y 2010 constituían la reanudación de guerras
civiles anteriores2. En torno a la mitad de los temas
relacionados específicamente con los conflictos que
figuran actualmente en el programa del Consejo de
Seguridad pueden considerarse casos de recaída de
conflictos3. Dada la importancia de la participación de
las mujeres en la prevención de este tipo de recaídas, su
exclusión afecta a la vida de las mujeres y las niñas, a la
de sus familias y comunidades, pero también obstaculiza
los esfuerzos de las sociedades encaminados a lograr la
estabilidad.
Es evidente que es necesario reconsiderar el concepto
de "consolidación de la paz" de forma que resulte útil
para las mujeres y las niñas y permita aprovechar sus
capacidades y aportaciones, así como desarrollar
estrategias de inclusión que reconozcan sus roles y
sus diversas experiencias de conflicto. Este modelo de
consolidación de la paz, inclusivo y transformador, no
consiste únicamente en realizar una serie de actividades
o cumplimentar un conjunto de tareas predefinidas para
permitir la participación de las mujeres. Se trata de
un enfoque que requiere un abordaje sistémico de la
desigualdad de género, que es una de las principales
causas del conflicto.
Para erradicar la desigualdad de género en todas sus
formas —desde la pobreza y la exclusión de género
hasta la discriminación estructural y las vulneraciones de
los derechos humanos—, las iniciativas de consolidación
de la paz deben empoderar económicamente,
políticamente y socialmente a las mujeres. Dichas
169
iniciativas deben incluir estrategias de desarrollo a largo
plazo que beneficien a las mujeres y las niñas desde
la base, desarrollando su capacidad de actuación
individual y colectiva4. Además, estas iniciativas deben
prestar atención al trauma físico y emocional, así como a
la inseguridad y la violencia que siguen experimentando
las mujeres y las niñas una vez alcanzado un acuerdo
de paz, y que plantean obstáculos evidentes para su
participación en la consolidación de la paz5. El trauma
que provoca la guerra puede ejercer efectos duraderos
sobre la capacidad de las mujeres para seguir adelante;
por desgracia, el apoyo psicosocial disponible rara vez
puede lidiar con la magnitud del trauma y el dolor que
a menudo soportan las mujeres en los contextos de
consolidación de la paz. En el capítulo 4: Protección
de los derechos se trata en profundidad el apoyo
psicosocial, describiéndolo como una necesidad (no un
lujo) para la recuperación después de un conflicto.
El examen de la estructura de consolidación de la paz
de las Naciones Unidas efectuado en 2015 resaltó
la importancia de la reconciliación, así como la de
hacer frente al trauma a largo plazo que provocan los
conflictos, para limitar la propensión social a la violencia,
que, de no abordarse, se manifiesta a menudo en un
incremento de las tasas de violencia doméstica durante
el período de consolidación de la paz6. Durante las
consultas celebradas en todo el mundo en el marco
de la elaboración del Estudio Mundial, las mujeres
hablaron sobre sus experiencias de intensificación de la
violencia doméstica en el período posterior a un conflicto
y explicaron que la debilidad de las instituciones del
estado de derecho (o su inexistencia) fue un factor que
Estas iniciativas deben
prestar atención al trauma
físico y emocional, así como
a la inseguridad y la violencia
que siguen experimentando
las mujeres y las niñas una
vez alcanzado un acuerdo
de paz, y que plantean
obstáculos evidentes para
su participación en la
consolidación de la paz.
170 Capítulo 7. Construir sociedades pacíficas
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
La estructura de consolidación de la paz de las Naciones Unidas y la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad
En 2010, en respuesta a una solicitud específica del
Consejo de Seguridad, el Secretario General presentó
un informe sobre la participación de las mujeres
en la consolidación de la paz. En dicho informe se
afirmaba que las mujeres son “agentes decisivos en el
apuntalamiento de tres pilares para una paz duradera:
la recuperación económica, la cohesión social y la
legitimidad política”, y se establecía un ambicioso plan
para apoyar, fortalecer y capitalizar la participación de
las mujeres en la consolidación de la paz7.
El Plan de Acción de Siete Puntos para la Consolidación
de la Paz con una Perspectiva de Género compromete
a las Naciones Unidas a avanzar en varias esferas
contribuyó de manera muy importante a este abuso. En
el capítulo 5: Justicia transformadora, el Estudio Mundial
analiza la enorme importancia que tiene el acceso de las
mujeres a la justicia para la construcción de sociedades
pacíficas después de un conflicto.
En este capítulo se examinan enfoques inclusivos y
transformadores en lo que concierne a la consolidación
de la paz, prestando una atención especial a tres
aspectos clave de la consolidación de la paz posterior
a un conflicto: el empoderamiento económico,
la gobernanza post-conflicto y los programas de
desmovilización, desarme y reintegración (DDR) así
como de reforma del sector de la seguridad (RSS).
Empoderamiento económico de las mujeres para
consolidar la paz
Los conflictos conllevan unos costos económicos
devastadores para las sociedades. Una de sus
principales consecuencias es la destrucción de la
economía nacional. Como resultado de ello, los
contextos posteriores a conflictos se caracterizan por
una rápida reconstrucción de las estructuras económicas
nacionales. Con demasiada frecuencia, los procesos
de reconstrucción se han centrado en liberalizar la
temáticas y programáticas. Esto incluye un incremento
tangible en la financiación que destina a la igualdad de
género, la definición de un objetivo inicial de garantizar
que al menos un 15% de los fondos gestionados por
las Naciones Unidas en apoyo a la consolidación de
la paz se destinen a proyectos cuyo principal objetivo
sea dar respuesta a las necesidades específicas de las
mujeres, promover la igualdad de género y/o empoderar
a las mujeres8. El plan de acción ha sido una importante
herramienta para la planificación y el establecimiento
de metas. No obstante, las pruebas obtenidas en el
marco de este estudio demuestran que, aunque se han
registrado algunos avances en el área de los procesos,
todavía no se percibe un impacto suficiente en la vida
cotidiana de las mujeres en los contextos post-conflicto.
economía y reformar los mercados, un componente
cada vez más habitual de la reconstrucción posterior a
un conflicto cuya finalidad es integrar el nuevo Estado en
la economía mundial9. Dichas reformas, que persiguen
“Las mujeres no
‘comen’ paz. Quieren
programas que integren
las iniciativas de
consolidación de la paz
con el empoderamiento
económico.”
Participante en el grupo de discusión
organizado en Uganda de cara a la
elaboración del Estudio Mundial
 171

reducir el poder que ejerce el Estado sobre la economía,

pueden agravar por ello la carga de trabajo de cuidados
que soportan las mujeres, agudizar las desigualdades y Los estudios disponibles
debilitar la capacidad del Estado para dar respuesta a indican asimismo que
las necesidades específicas de las mujeres a través de
programas y prestaciones. cuando las mujeres
Además, tras un conflicto, las inversiones de gran controlan los ingresos,
envergadura, tanto nacionales como extranjeras, tienen mayor capacidad
van destinadas a la infraestructura, los mercados, el
desarrollo de la mano de obra, las industrias extractivas para garantizar su propia
y la agricultura comercial. Los datos más recientes seguridad y la de sus hijas
del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la
Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
e hijos, involucrarse en las
(OCDE-CAD) muestra que, si bien los donantes del actividades de la sociedad
CAD invierten un importante volumen de fondos en
los sectores económicos y productivos en Estados y
civil y contribuir a una
economías frágiles, solamente se destina un porcentaje gobernanza inclusiva,
ínfimo de dichos fondos a la igualdad de género como sobre todo en el plano
objetivo principal. Por ejemplo, de los 10.000 millones
de dólares de los Estados Unidos que se invirtieron local; de ese modo,
anualmente en el período 2012-2013, tan solo se realizan una aportación
dedicaron 439 millones de dólares (un 2% del total) a
la promoción de la igualdad de género como objetivo
vital a la estabilidad de sus
general10. familias y comunidades.
Esta es una esfera que, con toda claridad, no ha sido
prioritaria para las instituciones internacionales ni los
Estados, pese a la existencia de pruebas evidentes
de que el empoderamiento de las mujeres acelera la
los resultados sociales de las medidas y políticas
recuperación económica. Merece la pena señalar que
de recuperación económica, así como al desarrollo
varias de las economías de más rápido crecimiento
sostenible”12. Además del crecimiento económico,
del mundo, que han salido de un conflicto hace poco
el empoderamiento económico de las mujeres trae
tiempo, deben en parte su éxito al mayor papel que han
consigo otros beneficios para una sociedad que
desempeñado las mujeres en la producción, el comercio
busca consolidar la paz. La experiencia y las pruebas
y la iniciativa empresarial11. En estos contextos, las
disponibles demuestran que las mujeres tienen una
estrategias para lograr un rápido crecimiento económico
mayor probabilidad de dedicar sus ingresos a satisfacer
incluyeron la promoción de la educación de las niñas y
las necesidades familiares, como la atención de la salud
la ampliación del acceso de las mujeres a la extensión
y la educación, por lo que realizan una contribución
agrícola y al crédito. Además, mediante el abordaje de la
proporcionalmente mayor a la recuperación social
discriminación, los estereotipos dañinos, las estructuras
posterior a un conflicto13. Los estudios disponibles
patriarcales y la exclusión que colocan a las mujeres
indican asimismo que cuando las mujeres controlan los
en una situación de vulnerabilidad a la violencia y a la
ingresos, tienen mayor capacidad para garantizar su
pobreza, estos Estados han adoptado medidas para
propia seguridad y la de sus hijas e hijos14, involucrarse
permitir que participen de un modo significativo y eficaz
en las actividades de la sociedad civil y contribuir a una
en las esferas pública y privada y se conviertan en motor
gobernanza inclusiva, sobre todo en el plano local; de
de la economía.
ese modo, realizan una aportación vital a la estabilidad
La Comisión de Consolidación de la Paz reconoció de sus familias y comunidades15. De forma similar, la
el efecto de la participación de las mujeres en el función tradicional que desempeñan las mujeres en
crecimiento económico en una declaración publicada muchas sociedades como gestoras de los recursos
en 2013, en la que la Comisión reiteraba que “el naturales significa que las medidas dirigidas a las
empoderamiento económico de la mujer contribuye en productoras de alimentos —junto al reconocimiento legal
gran medida a la eficacia de la actividad económica de sus derechos sobre la tierra, a la vivienda y a la
y al crecimiento económico después de los conflictos propiedad— pueden dar frutos positivos desde el punto
y conduce a la mejora tanto de la calidad como de de vista de la seguridad alimentaria durante el período
172 Capítulo 7. Construir sociedades pacíficas
posterior a un conflicto16. Un análisis transnacional llegó
a la conclusión de que las comunidades afectadas por
conflictos que habían experimentado la recuperación
económica y la recuperación de la pobreza más rápidas
eran aquellas en las que las mujeres manifestaban unos
mayores niveles de empoderamiento17. En Rwanda,
por ejemplo, las iniciativas dirigidas a incrementar
el liderazgo de las mujeres agricultoras en las
explotaciones agrícolas colectivas, y su acceso a los
servicios de extensión, dieron lugar a un aumento del
rendimiento de la producción; por lo tanto, realizaron una
contribución mayor a la seguridad alimentaria nacional
y elevaron el estatus de las mujeres en el seno de la
comunidad18. La FAO estima que si se ofreciera a las
mujeres agricultoras el mismo acceso que los hombres
al crédito, sus cosechas podrían aumentar entre un
20% y un 30%19. Esto sugiere que se podría impulsar el
potencial de la agricultura como motor de crecimiento
económico y de generación de dividendos de la paz en
general a través de medidas dirigidas a las mujeres que
trabajan en este sector.
Los hogares encabezados por mujeres y la carga
del trabajo de cuidado
Los hogares sufren una transformación como
consecuencia del desplazamiento relacionado con los
conflictos, el reclutamiento y las bajas; la consecuencia
es que las mujeres deben hacerse cargo de sus
hogares en unas sociedades que, con frecuencia, son
profundamente patriarcales20. En el Nepal, las viudas de
los desaparecidos narraban de forma conmovedora su
lucha diaria por la supervivencia y por la de sus familias
(como se explica con mayor detalle en el capítulo 5:
Justicia transformadora. Con independencia de la
composición de los hogares, las mujeres y las niñas,
sobre las que ya recaía una carga desproporcionada de
trabajo de cuidado en todo el mundo, deben asumir una
responsabilidad aún mayor en este ámbito después del
conflicto, puesto que los centros educativos y sanitarios,
así como los servicios sociales, pueden haber quedado
destruidos o puede resultar difícil acceder a ellos.
Al mismo tiempo, pese a que la ausencia de un cabeza
de hogar de sexo masculino como consecuencia del
conflicto incrementa la carga de trabajo de cuidado para
las mujeres y las niñas –y, con frecuencia, también su
vulnerabilidad–, estos cambios demográficos presentan
oportunidades nuevas y muy importantes para la
participación de las mujeres en esferas y actividades
económicas habitualmente dominadas por los hombres.
A modo de ejemplo, una investigación realizada por
Women's International Cross Cultural Exchange (Isis-
WICCE) en el norte de Uganda (2001), el Sudán (2007)
y Liberia (2008) descubrió que las mujeres que habían
sido capaces de recuperarse de un conflicto disfrutaban
de una independencia económica mayor que en el
pasado21. El reto consiste en consolidar y ampliar
las ganancias en términos de igualdad de género y
empoderamiento de las mujeres cuando los hombres
regresan al hogar, con el fin de evitar una regresión a
las normas vigentes antes del conflicto, que relegue a
las mujeres a la esfera doméstica y refuerce los antiguos
estereotipos de género. Esto reviste una importancia
especial, puesto que los esfuerzos de consolidación
de la paz y recuperación han tendido a centrarse en
la construcción del espacio económico para que los
hombres –olvidando muchas veces a las mujeres– se
reintegren en sus comunidades y vuelvan a participar
en ellas a través de la creación de puestos de trabajo e
iniciativas de expansión22.
Una recuperación económica transformadora,
inclusiva y equitativa
Para que la recuperación económica transforme las
desigualdades de género subyacentes, es necesario
presentar a las mujeres opciones de ganarse la vida que
eviten un empeoramiento de las desigualdades y los
estereotipos de género23. Este es un error que muchos
programas dirigidos desde las instancias internacionales
han cometido en el pasado. Por ejemplo, las mujeres
ex combatientes se han visto obligadas a menudo a
tener que elegir únicamente entre actividades como la
peluquería o la sastrería, que pueden exponerles a una
vida con bajos salarios y unas pésimas condiciones de
trabajo24. Deberían ampliarse las oportunidades que
Merece la pena señalar
que varias de las
economías de más rápido
crecimiento del mundo,
que han salido de un
conflicto hace poco
tiempo, deben en parte su
éxito al mayor papel que
han desempeñado las
mujeres en la producción,
el comercio y la iniciativa
empresarial.

se ofrecen a las mujeres para ganarse el sustento, y
extenderse a sectores tradicionalmente masculinizados,
como las industrias extractivas y la gestión de los
recursos naturales. En Sierra Leona, el proyecto Women
at the Wheel (“Mujeres sobre ruedas” puesto en marcha
en 2014 por la Oficina de Presidencia, ofreció a las
mujeres la posibilidad de conducir taxis. Esta iniciativa
fomentó el empoderamiento económico de las mujeres,
proporcionó un servicio a la población, ingresos a las
mujeres y, al mismo tiempo, sirvió para contradecir
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Las industrias extractivas y la gestión de los recursos humanos
“En mi país, los conflictos armados están
relacionados con la explotación de los recursos
nacionales, una actividad financiada por empresas
multinacionales.”
Representante de la sociedad civil de la RDC que
respondió a la encuesta realizada en el marco del
Estudio Mundial
En muchos países que se encuentran en una situación
post-conflicto, las industrias extractivas impulsan la
recuperación económica y constituyen un recurso crucial
para el presupuesto nacional. Esto se aprecia de forma
evidente, por ejemplo, por la tremenda dependencia
que presentan los dos últimos países en incorporarse a
la comunidad internacional con respecto a los recursos
petrolíferos: Timor-Leste y Sudán del Sur.
El Consejo de Seguridad reconoce cada vez más
el papel que desempeñan los recursos naturales
como causa de conflicto, y ha solicitado a la Misión
Multidimensional Integrada de Estabilización de las
Naciones Unidas en la República Centroafricana
(MINUSCA) que trabaje con las autoridades del país en
el diseño de una estrategia nacional dirigida a luchar
contra la explotación y el tráfico y ilegales de recursos
naturales27. Las industrias extractivas y la gestión de
los recursos naturales presentan unas complejas
dimensiones de género, desde por ejemplo los conflictos
173
los estereotipos de género referentes al “trabajo de
mujeres”25. El Servicio de las Naciones Unidas de
Actividades Relativas a las Minas contrata mujeres
para la retirada de minas terrestres en países como el
Afganistán, Sudán del Sur o la RDC. El hecho de que las
mujeres demostraran que eran capaces de satisfacer las
exigencias físicas y técnicas del puesto de trabajo ejerció
un poderoso impacto, reforzó el estatus de las mujeres
en el seno de sus comunidades y les proporcionó una
fuente de ingresos26.
relacionados con los recursos, que provocan una
violencia extrema contra las mujeres en la República
Democrática del Congo28, hasta los efectos perjudiciales
para la salud de las mujeres y los niños y las niñas
derivados de las insalubres prácticas de extracción de
petróleo en el Delta del Níger, en Nigeria29. Además, las
mujeres siguen estando ampliamente excluidas de las
oportunidades laborales en el sector, pese a su experiencia y
a las funciones que tradicionalmente han desempeñado
en el ámbito de la gestión de los recursos naturales.
Las consultas celebradas con las organizaciones de la
sociedad civil de mujeres en el Sur Global revelaron la
existencia de unas percepciones muy extendidas, según
las cuales las empresas multinacionales se implicarían
en el “desarrollo” de los países a través de las industrias
extractivas a expensas de la población local30.
Una gestión inclusiva, equitativa y sostenible de los
recursos naturales después de un conflicto puede
desempeñar un papel crucial en la consolidación de la
paz y la transformación de las desigualdades sociales31.
Con el fin de que las mujeres puedan participar en
los beneficios económicos que ofrece este sector,
es preciso que dispongan de derechos legalmente
reconocidos sobre las tierras y que se les empodere
para participar en (y liderar) la adopción de decisiones
en el hogar, la comunidad y la sociedad sobre la
utilización de los recursos naturales.
174 Capítulo 7. Construir sociedades pacíficas
Los grupos de discusión organizados en el marco
del Estudio Mundial revelaron que las iniciativas
lideradas localmente constituyen un recurso clave
para el empoderamiento económico de las mujeres
y proporcionan un sentimiento de apropiación de la
seguridad económica. Proyectos como los préstamos
comunitarios y las cooperativas generadoras de ingresos
han triunfado a la hora de crear una fuente de ingresos
estable para las mujeres en Burundi y Rwanda, por
ejemplo32. El peligro, sin embargo, es que para las
mujeres la recuperación económica se traduce con
demasiada frecuencia únicamente en microcréditos
o microempresas, mientras los proyectos de gran
envergadura siguen dominados por los hombres. Como
reflejan las iniciativas del Banco Africano de Desarrollo
en contextos post-conflicto, la visión de la recuperación
económica debería ser transformadora y adoptar un
enfoque de largo plazo, y no limitarse a evaluar el
estado de la economía heredada, sino cómo será la
economía futura y qué papel debería darse a las mujeres
para que puedan liderar y contribuir a un programa de
recuperación auténticamente transformador, así como
beneficiarse de él33.
Por último, las iniciativas económicas transformadoras
deben abordar la diversidad de las necesidades
económicas de las mujeres y las niñas que se
recuperan de una situación de conflicto, con enfoques
adaptados a los grupos que presenten una particular
vulnerabilidad económica (como las personas refugiadas
y desplazadas internas, los pueblos indígenas, las
mujeres y niñas con discapacidad, las mujeres de edad
avanzada y la comunidad de lesbianas, gais, bisexuales
y trans -LGBT-, entre otros colectivos). Como ocurre
con el empoderamiento económico de las mujeres
en general, el empoderamiento de cada uno de estos
grupos contribuirá al fortalecimiento y la resiliencia de
las sociedades pacíficas y democráticas.
LAS MUJERES EN LA ESFERA DE LA
GOBERNANZA DESPUÉS DE UN CONFLICTO
En el período inmediatamente posterior a un conflicto,
la consolidación de la paz suele ir acompañada de
reformas de gran calado en el ámbito político y de
la gobernanza. Tales reformas van dirigidas a hacer
frente a las causas que están detrás del conflicto,
la exclusión política, la impunidad y la ausencia de
estado de derecho, la gobernanza centralizada y la
marginación económica. En el momento de sentar
las bases de la sociedad en el período post-conflicto,
las reformas en materia de gobernanza ofrecen una
oportunidad única para transformar las estructuras
sociales discriminatorias y promover los derechos
humanos, la participación y una implicación efectiva
El peligro es que, para las
mujeres, la recuperación
económica se traduce
con demasiada frecuencia
únicamente en microcréditos
o microempresas, mientras
los proyectos de gran
envergadura siguen
dominados por los hombres.
de las mujeres. La búsqueda del objetivo de equilibrio
de género, como sugiere la Plataforma de Acción de
Beijing, puede alentar al cambio transformador en
las instituciones y se ha comprobado que conduce a
elecciones diferentes en lo que concierne al gasto social.
Este hecho, en sí mismo, puede resolver parte de la
marginación y de las desigualdades subyacentes que
generan conflictos. Además, la participación igualitaria,
significativa y efectiva de las mujeres en las instituciones
gubernamentales y en los procesos políticos en contextos
post-conflicto garantiza la incorporación de una mayor
variedad de puntos de vista en la toma de decisiones.
Sea en labores de defensa de los intereses de cara
a la elaboración de constituciones o el desarrollo de
procesos de descentralización con perspectiva de
género, o apoyando a las mujeres para que voten y se
presenten como candidatas a las elecciones, está claro
que la sociedad civil de mujeres desempeña a menudo
un papel crucial en la transformación del espacio
político. Según el Informe sobre el Desarrollo Mundial
de 2012, “la voz colectiva de las mujeres —ya sea a
través de la participación directa en las instituciones
responsables de la adopción de decisiones o mediante
la definición del contexto en el que se toman dichas
decisiones— puede conducir a políticas, programas y
leyes muy diferentes de las que se habrían adoptado
en ausencia de dicha voz colectiva. En consecuencia,
la provisión de un entorno que dé a las mujeres la
posibilidad de expresarse con una sola voz puede
fomentar la actuación de las mujeres y una mayor
igualdad de género34”. A modo de ejemplo, en Somalia,
donde a menudo se excluye a las mujeres de la arena
política, basada en clanes y totalmente dominada por
los hombres, las mujeres han concentrado su energía
política en las organizaciones de la sociedad civil, la

vigilancia de las vulneraciones de los derechos humanos
de modo que sus autores o autoras puedan ser puestos
y puestas a disposición de la justicia (cuando existen
instituciones apropiadas para ello), el desarme y la
reintegración de los jóvenes milicianos y la promoción
de los derechos de las mujeres35.
Participación de las mujeres en órganos electivos
A lo largo de los últimos 15 años, se han dado pasos
significativos en lo que respecta a la participación
de las mujeres en los parlamentos de los países que
se encuentran en situaciones post-conflicto. Varios
de los países con mayor representación de mujeres
a escala mundial son también los que emergen de
un conflicto, como el Afganistán, Angola, Burundi,
Croacia, el Iraq, Mozambique, Namibia, el Nepal,
Rwanda, Serbia y Sudán del Sur36. Muchos de estos
países adoptaron medidas especiales de carácter
temporal como resultado de los esfuerzos de múltiples
agentes, incluidos los defensores y defensoras de las
mujeres, durante y después de las negociaciones de
paz. Las medidas especiales de carácter temporal son
instrumentos, políticas y prácticas cuyo objetivo es
acelerar la igualdad de hecho entre hombres y mujeres37.
Pueden incluir programas de extensión y de ayudas, la
asignación o reasignación de recursos, la contratación
selectiva y sistemas de promoción y cuotas38.
Las cuotas electorales, en particular, han tenido una
repercusión cuantificable sobre la representación de las
mujeres en países en situaciones de conflicto y post-
conflicto, contribuyendo al equilibrio global de género de
sus órganos electivos nacionales39. El informe de 2002
Las cuotas electorales, en
particular, han tenido una
repercusión cuantificable
sobre la representación
de las mujeres en
países en situaciones de
conflicto y post-conflicto,
contribuyendo al equilibrio
global de género de
sus órganos electivos
nacionales.
175
titulado Women, War, Peace recomendaba establecer
una cuota mínima de un 30% para los puestos con
responsabilidad decisoria, tras llegar a la conclusión del
elevado valor que tienen las cuotas para la participación
de las mujeres40. En julio de 2015, en los países en
situaciones de conflicto y post-conflicto en los que se
habían adoptado cuotas electorales por ley, las mujeres
representaban casi un 23% del total de representantes
parlamentarios, frente a un 15% en los países que no
habían establecido por ley este tipo de cuotas. En 2014
se observaban tasas de representación similares; ese
año, las mujeres ocupaban un 23% de los escaños
parlamentarios en los países que aplicaban cuotas
electorales de género, y un 10% en los países en que no
se utilizaban estas cuotas41.
Las cuotas resultan especialmente eficaces
cuando están adaptadas al contexto nacional y
van acompañadas de mecanismos que garanticen
su cumplimiento. Las cuotas electorales pueden ir
acompañadas de diversas medidas, como capacitación
específica para las candidatas a las elecciones,
campañas públicas de concienciación sobre el derecho
de las mujeres a participar en los procesos políticos y
electorales, y colaboración con los órganos pertinentes
para asegurar que las mujeres puedan desarrollar
su participación en un entorno seguro. Todas ellas
sirven para luchar contra la discriminación cultural y
jurídica existente, que impide la plena participación
de las mujeres en la adopción de decisiones políticas,
un hecho que adquiere una importancia aún mayor
si se tiene en cuenta la evolución que experimenta el
espacio político después de un conflicto. A su vez, la
presencia de mujeres en puestos de toma de decisiones
ejerce un importante efecto demostrativo de que la
vida pública no solo es un ámbito para hombres42. El
caso del Afganistán ilustra un ejemplo positivo, en el
que las cuotas de género no solo han dado lugar a
un incremento del número de mujeres parlamentarias,
sino también del número de mujeres que se inscriben
para votar, así como de mujeres participantes en actos
electorales, en manifestaciones públicas y como
candidatas43.
Se ha demostrado que la inclusión de las mujeres en
los procesos políticos post-conflicto beneficia a las
sociedades en su conjunto. Varios estudios han llegado
a la conclusión de que los Estados con elevadas
proporciones de mujeres en el Parlamento presentar
menores niveles de corrupción44, y que las mujeres
tienden a concentrar una mayor proporción de sus
propuestas legislativas en leyes orientadas a servicios
sociales –derechos, educación y salud, incluida la salud
sexual y reproductiva— en beneficio de la sociedad en su
conjunto45.
No obstante, pese al progreso registrado en
determinadas esferas, las mujeres que se dedican a
176 Capítulo 7. Construir sociedades pacíficas

la política en las sociedades post-conflicto continúan

enfrentándose a estereotipos de género dañinos,
barreras culturales y jurídicas y discriminación, que “La experiencia revela
no es posible combatir únicamente con las cuotas de
género. La violencia dirigida contra las mujeres políticas que las mujeres que
representa un obstáculo especialmente significativo, que
además en los contextos de seguridad no hace sino
prestan servicios de
agravarse.En el Iraq, por ejemplo, las mujeres han sido primera línea, ya sean
objeto de ataques cuando hacían campaña en favor de
sus candidaturas electorales46 y, en las zonas ocupadas funcionarias electorales,
por el Estado Islámico del Iraq y Siria (ISIS), las mujeres
que se habían presentado a las elecciones fueron agentes de policía,
ejecutadas47. funcionarias del registro,
Descentralización y prestación de servicios
juezas, secretarias
públicos con perspectiva de género judiciales, profesoras,
Las reformas en materia de gobernanza después de un
conflicto incluyen la descentralización, que es el proceso auxiliares médicas o
mediante el que el poder de adopción de decisiones
se delega en niveles de gobierno más próximos a la
agentes de extensión
comunidad. Dado que la toma de decisiones basada agrícola, prestan
en el capital está más alejada y es menos probable
que favorezca a los intereses y necesidades de los servicios de mejor
diferentes grupos en el ámbito local, la descentralización
puede proporcionar un importante punto de partida para calidad, tanto a hombres
adaptar las leyes, políticas y marcos nacionales a dicho
ámbito. Estos procesos pueden tener una repercusión
como a mujeres.”
muy importante en la lucha contra las causas que se Ana Lukatela, “Género y gobernabilidad
encuentran en el origen del conflicto.
después de un conflicto: entender los retos”48
Buena parte del enfoque del fomento de la participación
de las mujeres en el período post-conflicto se ha

ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD

Igualdad de género y descentralización en Timor-Leste y el Nepal

En Timor-Leste, los grupos de mujeres de la sociedad
civil, en colaboración con agentes internacionales,
abogaron por incorporar un fuerte componente de
igualdad de género en el proceso de descentralización
posterior al logro de la independencia. Tuvieron éxito, y
la "Ley de liderazgo comunitario" de 2009 estableció que
tres de cada siete líderes de aldea deben ser mujeres.
Además, la directiva ministerial de 2010 sobre el
desarrollo local dispuso que las mujeres deberían tener
una representación del 50% en todas las Asambleas de
nivel inferior al de distrito49.
En el Nepal, los resultados no fueron tan positivos.
Pese a la adopción de una ley posterior al conflicto que
obliga a incluir a las mujeres en los comités locales de
servicios básicos, las propias mujeres tienen reparo en
hablar, salvo en las reuniones a las que solo asisten
mujeres. Esto sugiere que los esfuerzos dirigidos a
incrementar la participación de las mujeres deben ir
acompañados de iniciativas de fomento de la capacidad
para las líderes locales50.
 177

centrado en las elecciones nacionales. Sin embargo,

la atención prestada a la participación de las mujeres
en las estructuras de gobernanza locales ha sido
excesivamente escasa. Estas estructuras son cruciales, “Debe asignarse prioridad
pues no solo constituyen la conexión con el Estado
más accesible para las comunidades, sino también
a la restauración de la
de cara a la prestación de servicios sociales. Cuando
se descentraliza el poder, las mujeres pueden tener
infraestructura social
dificultades para lograr que sus voces se escuchen en y al establecimiento
el caso de que el sistema de gobernanza local esté
dominado por poderosas élites masculinas locales. de servicios sociales
La prestación de servicios eficaces e inclusivos puede
contribuir a mitigar el conflicto al reducir las tensiones y
básicos, para evitar
las injusticias relacionadas con los servicios básicos que que las mujeres sigan
existen entre las partes en conflicto. El restablecimiento
y la mejora de la prestación de servicios públicos soportando una carga
básicos se considera un dividendo de la paz crucial,
que indica la creación de un sistema nuevo e inclusivo excesiva en cuanto a la
de gobernanza y estabilidad51. La satisfacción de
las necesidades básicas, como la seguridad, el
prestación de cuidados
abastecimiento de agua, el acceso a la comida y la
salud —incluida la salud sexual y reproductiva— tienen
en una situación
profundas implicaciones para las mujeres y las niñas. en que el conflicto
Después del conflicto, las mujeres se encuentran con
obstáculos específicos que dificultan su acceso a habrá aumentado el
los servicios públicos, entre ellos, la amenaza de la
violencia sexual y de género en entornos inseguros, las número de familiares
dificultades de transporte, financiación y cuidado infantil,
y la continua exclusión de los procesos de toma de
a cargo y personas con
decisiones. Las mujeres de zonas rurales, en particular,
tienen serias dificultades para acceder al abastecimiento
discapacidad.”
de agua, el saneamiento y la atención sanitaria. Grupo Consultivo de Expertos para el Examen
El hecho de incorporar la rendición de cuentas hacia de 2015 de la estructura de las Naciones
las mujeres locales en la planificación y prestación Unidas para la consolidación de la paz, “El
de servicios en contextos frágiles y posteriores al
reto de mantener la paz”53
conflicto redunda de forma significativa en mayores
beneficios sociales, políticos y económicos para
las mujeres. Además, definir a las mujeres como
beneficiarias de las iniciativas de desarrollo de la
infraestructura, transferencias monetarias y bienes y REFORMA DEL SECTOR DE LA SEGURIDAD
servicios subvencionados no solo mejora la eficacia Y DESARME, DESMOVILIZACIÓN Y
global de dichas intervenciones, sino que además REINTEGRACIÓN DESPUÉS DE UN
tiene el potencial de reducir la pobreza de género en
CONFLICTO
las sociedades afectadas por conflictos y contribuir a
la reconstrucción y la protección social, al facilitar la
cohesión económica y social52. La reforma del sector de la seguridad (RSS) y el
desarme, desmovilización y reintegración (DDR) del
El compromiso de los gobiernos y de las Naciones personal ex combatiente son los procesos por los que
Unidas con las mujeres en las etapas de diseño y toma los Estados que se encuentran en una situación post-
de decisiones de los sistemas de prestación de servicios conflicto estabilizan la situación en lo que concierne
públicos —incluso en el seguimiento y evaluación— ha a la seguridad para poder acometer la recuperación
demostrado ser un factor clave a la hora de garantizar y el desarrollo a largo plazo. Las mujeres y las niñas
que las voces de las usuarias de los servicios lleguen a pueden verse afectadas por estos procesos como
las personas responsables de la toma de decisiones, y víctimas de violencia, miembros de grupos armados,
que las mujeres puedan disfrutar de servicios de calidad. líderes pacifistas en la comunidad, defensoras de los
178 Capítulo 7. Construir sociedades pacíficas
derechos humanos y ciudadanas de a pie. A lo largo
de los últimos 15 años, la mayor conciencia sobre la
dinámica de género existente en el seno del sector de
la seguridad ha provocado que se preste una mayor
atención a las necesidades y capacidades específicas
de las mujeres y niñas como ex combatientes, miembros
de las comunidades de acogida y usuarias de servicios
de seguridad.
Las resoluciones del Consejo de Seguridad sobre las
mujeres y la paz y la seguridad abordan el tema del
DDR y la RSS desde las perspectivas de la planificación,
la ejecución y la rendición de cuentas. Tanto las
Naciones Unidas como otras instituciones han elaborado
orientaciones técnicas con el objetivo de ayudar a las
y los profesionales y responsables de la formulación
de políticas a poner en práctica el marco normativo,
así como a diseñar y aplicar estrategias para un DDR y
una RRS con perspectiva de género sobre el terreno54.
Además, como resultado de la evolución del marco
normativo y de las orientaciones operativas, se han
invertido esfuerzos muy importantes para transversalizar
la perspectiva de género en la política y ejecución del
DDR y la RSS. De ahí ha surgido, por una parte, un
conjunto de buenas prácticas sobre el terreno, y, por
otro, se han puesto de relieve las deficiencias y los
desafíos persistentes.
Desarme, desmovilización y reintegración
Muchos de los primeros procesos de DDR que tuvieron
lugar en el decenio de 1990 fueron criticados por
su nula perspectiva de género. Pese a la presencia
de mujeres y niñas en los grupos armados, tanto en
puestos de combate como de apoyo, sus necesidades
no quedaban reflejadas en el diseño y la ejecución del
DDR. En Liberia y Sierra Leona, por ejemplo, el criterio
de “sin armas no hay entrada” excluyó a muchas
mujeres que, por lo demás, cumplían los requisitos
necesarios, sobre todo a las que desempeñaban
funciones de apoyo55. Además, los centros de
desmovilización carecían a menudo de instalaciones y
equipo para las mujeres y las niñas, y los programas de
reintegración no les ofrecían oportunidades sostenibles
para ganarse la vida y mejorar su empoderamiento56.
Pese a que la ausencia de consideración de las
necesidades de las mujeres y las niñas se produjo
muchas veces por simple omisión57, en muchos otros
casos las mujeres que habían desempeñado funciones
de liderazgo en grupos armados fueron deliberadamente
apartadas hacia roles más tradicionales, en un
esfuerzo injustificado por facilitar la reintegración
política y económica de sus homólogos masculinos58.
Institucional o no, la exclusión de las mujeres y las niñas
de los procesos de DDR no solo ha provocado que
experimenten dificultades como personas, sino también
se ha traducido en la pérdida de oportunidades para
“Queremos ser líderes
políticas y guiar a
la sociedad, pero ni
siquiera contamos con
los recursos esenciales
para la supervivencia.”
Mujer ex combatiente, visita del Estudio
Mundial al Nepal
apoyar y fortalecer las capacidades de liderazgo de las
ex combatientes en cuestión. Por último, los enfoques
carentes de perspectiva de género no evalúan el papel
de las mujeres en la comunidad receptora, sobre todo
el rol que desempeñan en el apoyo a la reintegración
social del personal ex combatiente, incluso las y los
que son menores de edad o sufren algún trauma o
discapacidad.
Desde el año 2000, el Consejo de Seguridad ha instado
a las misiones de mantenimiento de la paz (en algunas
de sus resoluciones dirigidas a países específicos) a
tener en cuenta las necesidades de las mujeres en los
procesos de DDR. Pese a que así se recoge en algunas
resoluciones dirigidas a países concretos, incluidas las
relacionadas con Burundi, Côte d’Ivoire, Liberia, Sudán
del Sur, el Sudán y Haití59, las referencias generales al
género y el DDR siguen siendo limitadas. El análisis de
la ejecución de los procesos de DDR en países como
Liberia, Sierra Leona, el Nepal y Colombia presenta
conclusiones similares con respecto al hecho de que los
avances en el ámbito normativo no siempre se traducen
en una mejora de dichos procesos para las mujeres.
Si bien varios programas de DDR han tenido un éxito
relativo en lo que concierne a la transversalización
del género en las fases iniciales de desarme y
desmovilización, sus componentes de reintegración
se han quedado cortos, ya sea por dar una respuesta
insuficiente o inadecuada a las necesidades y
experiencias de las combatientes, de las mujeres
vinculadas a las fuerzas combatientes y de las que
dependen de estas. Desde una óptima más general,
esto es consecuencia directa de la incapacidad
de los programas de DDR para evaluar y abordar
eficazmente los roles de las mujeres y las niñas como

agentes durante el conflicto. En lugar de ello, los
planteamientos adoptados siguen consolidando los
estereotipos de género, mostrando a las mujeres y las
niñas exclusivamente como víctimas y desaprovechando
sus aptitudes de liderazgo60. En Liberia, por ejemplo,
la capacitación profesional de las ex combatientes se
centró en actividades percibidas como específicamente
femeninas, como la costura o la peluquería61. Dichas
actividades reforzaban los roles de género tradicionales
y además, en ausencia de un análisis exhaustivo del
mercado de trabajo con perspectiva de género, ni
siquiera representaban opciones útiles y viables para
que pudieran ganarse la vida. En el Nepal, solamente
un pequeño número de mujeres ex combatientes se
han integrado en el ejército o en la esfera política. La
inmensa mayoría “se volvieron invisibles y regresaron
en silencio a sus comunidades, profundamente
estigmatizadas y desamparadas”62. Esas mujeres,
en el Nepal y en otros lugares, se incluyen entre las
muchas que quedaron atrás y fuera de los procesos de
consolidación de la paz.
Aunque algunos programas de DDR han abordado la
transformación de las "masculinidades violentas", las
intervenciones concretas en este ámbito se encuentran
aún en fase embrionaria63. En esa misma línea, los
procesos de DDR en los que se establecen programas
separados para las y los niños, por un lado, y para
las personas adultas, por otro, presentan problemas
estructurales y pasan por alto las necesidades
específicas de las jóvenes. Por ejemplo, varias niñas
menores de 18 años que cumplían los requisitos
establecidos para acogerse al programa de DDR para
niñas y niños en Sierra Leona, no se consideraban a sí
mismas niñas, debido a que “ya fuera porque ya eran
madres o por la pérdida de sus progenitores, algunas ya
habían asumido el rol de personas adultas hacía años64”.
Esto provocó que muchas niñas no se inscribieran en
dicho programa de DDR. Además, los elevados niveles
de trauma psicosocial que experimentan las mujeres,
los hombres, las niñas y los niños como resultado de
la violencia relacionada con los conflictos tampoco han
sido suficientemente abordados por los programas de
reintegración65.
A menudo los programas de DDR recurren
implícitamente al trabajo no remunerado de las
mujeres en la comunidad para cuidar de las y los
ex combatientes discapacitados, jóvenes, enfermos
o traumatizados. En Sierra Leona, se pidió a ex
combatientes predominantemente masculinos, en el
marco de una encuesta, que identificaran a las personas
que más les habían ayudado a reintegrarse; un 55%
mencionaron como respuesta a las mujeres de la
comunidad66. En Liberia, las mujeres de la comunidad
encargadas del establecimiento de la paz ejercieron
una función crucial en la mitigación de las tensiones
provocadas por el regreso del personal ex combatiente
179
a las comunidades en las que habían cometido actos de
violencia67. Los programas de DDR se beneficiarían de
una mayor participación y coordinación con las mujeres
encargadas del establecimiento de la paz como socias,
como partes interesadas y como valiosos recursos en el
diseño y ejecución de dichos programas.
Reforma del sector de la seguridad
En los contextos post-conflicto, los órganos del sector
de la seguridad deben asumir a menudo el legado de
haber sido los principales autores de violencia durante el
conflicto. Como consecuencia de ello, las comunidades
pueden asociar la policía y las fuerzas armadas con
amenazas, violencia, intimidación y abuso. Por lo tanto,
es fundamental reformarlas y convertirlas en instituciones
democráticas, eficaces y transparentes con objeto de
recuperar la confianza de la población en el proceso de
consolidación de la paz.
Los procesos de verificación de antecedentes en
el sector de la seguridad, que excluyen a las y los
autores de vulneraciones de los derechos humanos de
la posibilidad de obtener un empleo en dicho sector,
constituyen herramientas esenciales para proteger
a la población civil de quienes tienen un historial
de abusos68. Tales procesos deben estar asimismo
vinculados a procesos de DDR, con el objetivo de
garantizar que las y los ex combatientes que hayan
cometido vulneraciones basadas en el género tampoco
tengan la posibilidad de integrarse en el sector de la
seguridad. El hecho de no participar en la verificación de
antecedentes, incluso de los delitos sexuales y basados
en el género, sitúa a las sociedades ante el riesgo de
sufrir más violencia por parte de los agentes peligrosos,
constituye un obstáculo significativo para obtener ayuda
judicial del Estado, deteriora la confianza de la población
en las instituciones del estado de derecho, margina
a las víctimas y envía el mensaje de que la sociedad
considera aceptable la violencia sexual y de género69.
Entre otras medidas encaminadas al desarrollo de la
La prestación de servicios
eficaces e inclusivos
puede contribuir a mitigar
el conflicto al reducir las
tensiones y las injusticias
relacionadas con los
servicios básicos que existen
entre las partes en conflicto.
180 Capítulo 7. Construir sociedades pacíficas
supervisión interna y la rendición de cuentas en el seno
del sector de la seguridad cabe citar la adopción de
medidas claras de denuncia, disciplinarias y penales en
caso de discriminación, acoso y abuso sexual por parte
de las fuerzas de seguridad hacia los miembros de la
comunidad o hacia otros u otras oficiales.
Una mayor representación y participación de las
mujeres, de las y los defensores de los derechos
humanos de estas y de las organizaciones de mujeres
en los procesos de RSS —y en el propio sector de la
seguridad— puede ayudar a modelar las instituciones
de seguridad, de forma que sean representativas del
conjunto de la población y respondan a las necesidades
de esta. En ese aspecto, las organizaciones de mujeres
y las personas defensoras de los derechos humanos de
estas tienen un papel vital, sobre todo en la seguridad
comunitaria y la supervisión del sector de la seguridad.
La presencia de mujeres puede transformar una cultura
institucional dominada por los hombres y fomentar
el respeto de los derechos humanos en los órganos
de seguridad70. Además, dado que aportan diversas
aptitudes y competencias, una mayor participación
de las mujeres puede ayudar a crear un aparato de
seguridad más legítimo y que genere mayor confianza.
De ese modo la comunidad obtendrá mejores resultados
de las políticas adoptadas; por ejemplo, mejorarán las
tasas de denuncia de los actos de violencia contra las
mujeres, la recopilación de información de inteligencia y
el trato dispensado a las testigos, las mujeres víctimas y
las sospechosas. Los datos obtenidos sobre 39 países
pusieron de manifiesto la existencia de una correlación
positiva entre el porcentaje de mujeres policías y los
índices de denuncia de agresiones sexuales71.
Pese al impacto positivo que ejercen las mujeres
oficiales, a escala mundial la proporción de
mujeres en las fuerzas policiales nacionales
sigue siendo baja; concretamente, de un 9% en
promedio72. Sin embargo, en determinados países se
observan algunas prácticas positivas, incluido el recurso
La presencia de mujeres
puede transformar una
cultura institucional
dominada por los hombres
y fomentar el respeto de
los derechos humanos en
los órganos de seguridad.
a medidas especiales de carácter temporal con objeto
de incrementar las cifras de reclutamiento de mujeres73,
así como iniciativas de fomento de la capacidad y
formación profesional para alentar a las mujeres a unirse
a dichas fuerzas. En el Afganistán, donde entre un 70% y
un 80% de las mujeres de la Policía Nacional afgana son
analfabetas, un innovador programa de alfabetización
que se ofreció a través de una aplicación para teléfonos
móviles ayudó a las agentes a superar algunas de las
dificultades a las que se enfrentaban para mejorar su
nivel de alfabetización, como el trabajo a turnos o las
obligaciones familiares, que a menudo son incompatibles
con los horarios lectivos habituales74. El apoyo mutuo,
en forma de tutoría y creación de redes entre el personal
femenino, también está contribuyendo a la creación de
un entorno global favorable a las mujeres en el sector
de la seguridad. Las redes de mujeres policía de las
Naciones Unidas que se crearon dentro de las misiones
de mantenimiento de la paz en Darfur, Sudán del Sur y
Haití desempeñaron funciones cruciales, al contribuir a la
creación de redes de mujeres de la policía nacional en
los Estados de acogida75.
En los últimos años se ha producido una importante
innovación: el establecimiento de unidades de protección
especial en países como el Afganistán, Guinea, la
RDC, Liberia, Sierra Leona, Rwanda y Timor-Leste76. A
menudo estas unidades están integradas exclusivamente
por personal femenino, o por mujeres y hombres
especialmente entrenados para atender a las víctimas
de la violencia de género. Estas unidades han resultado
especialmente eficaces a la hora de incrementar el nivel
de concienciación sobre los derechos de las mujeres
en el seno de la comunidad, así como de contribuir
a la recuperación de la confianza en las instituciones
del sector de la seguridad, sobre todo por parte de
las mujeres77. En algunos casos, estas unidades han
dado lugar a un aumento de las tasas de denuncia y
condena, y han ayudado a incrementar el acceso de las
y los supervivientes a los servicios, como los de apoyo
y remisión. En Guinea, por ejemplo, el número de casos
aumentó de 82 a 689 en tan solo un año tras la creación
de la unidad de protección especial78.
No obstante, las unidades especiales se enfrentan
a diversos desafíos, desde los insuficientes vínculos
que mantienen con el poder judicial (por lo que el
número de enjuiciamientos es limitado) hasta la falta de
una infraestructura adecuada para celebrar las vistas
una vez que los asuntos llegan a los tribunales. En
algunos casos, las personas supervivientes también
deben realizar largos viajes para llegar a las unidades
especiales. Con el fin de aprovechar la eficacia que
ofrecen estas unidades, es fundamental que se integren
en las estructuras generales del sector de la seguridad
y del judicial, y que cuenten con la autoridad, la
financiación y la capacidad necesarias para cumplir con
su cometido.

ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Unidades para personas vulnerables en la policía nacional de Timor-Leste
“Estoy aquí para ayudar a las personas
supervivientes a utilizar la red de remisión, recibir
tratamiento médico en el caso de que lo necesiten
y obtener asesoramiento para sentirse mejor
después del trauma que han sufrido. Les ayudo a
denunciar sus casos ante la Fiscalía. Por eso me
hice agente de policía.”
Sargento Amelia de Jesus Amaral, comandante de
la Unidad para Personas Vulnerables de la Policía
Nacional de Timor-Leste79
En el año 2000, la policía de las Naciones Unidas
(ONUPOL) en Timor-Leste creó una unidad para
personas vulnerables encargada de investigar los casos
de violencia doméstica, violaciones sexuales, delitos
contra menores y trata de seres humanos80. Hoy en día,
la unidad se ha convertido en un componente crucial
de la Policía Nacional de Timor-Leste. Sus funcionarias y
funcionarios dedicados son recursos muy valiosos para
las comunidades, ya que prestan asistencia personal a
CONCLUSIONES
En relación con los diversos elementos de la
consolidación de la paz, durante las consultas
celebradas en el marco del Estudio Mundial con mujeres
en contextos post-conflicto emergieron preocupaciones
similares:
• La consolidación de la paz con perspectiva de
género es una esfera que sigue caracterizándose
por la falta de recursos y de capacidad y
conocimientos especializados suficientes, sobre
todo a nivel nacional.
• En el plano normativo, es preciso adoptar medidas
para mejorar la participación de las mujeres en la
adopción de decisiones relativas a las prioridades
de la consolidación de la paz y a la asignación
de fondos a escala nacional, y garantizar la
participación plena, significativa y en pie de igualdad
de las mujeres en los programas de consolidación
de la paz en las fases de diseño, ejecución y
seguimiento.
• Los ministerios competentes en materia de género
o las instituciones nacionales para el adelanto de
la mujer, las mujeres parlamentarias, los grupos
parlamentarios dedicados a las cuestiones de
181
las y los supervivientes y se implican directamente sobre
el terreno para alentar a la interposición de denuncias
y demandas judiciales. Una red complementaria,
integrada por 35 centros comunitarios distribuidos por
todo el territorio de Timor-Leste, ofrece a las personas
supervivientes servicios de mediación, recuperación
física y emocional, asistencia jurídica y formación
profesional. Estos centros se han convertido asimismo
en espacios para el fomento de la capacidad y para
la celebración de reuniones de las organizaciones de
mujeres, por lo que han evolucionado hacia un recurso
de empoderamiento para todas las mujeres, no solo
para las supervivientes de la violencia de género.
Aunque este enfoque ha cosechado un mayor éxito, es
urgentemente necesario dotar a estos centros de más
recursos a fin de aumentar su impacto. Las funcionarias
y los funcionarios de la unidad de protección especial
todavía carecen de vehículos y equipo suficientes, lo
que les dificulta el acceso a las personas supervivientes
ubicadas en zonas remotas.
género y las organizaciones de mujeres deberían
participar en el establecimiento de las prioridades
de la consolidación de la paz, en la toma de
decisiones y en la supervisión.
• Para las mujeres que se encuentran sobre el
terreno, la delimitación de las diferentes áreas de
intervención carece de significado. Las mujeres no
pueden acceder a los mercados si las carreteras
son inaccesibles. Tampoco pueden labrar el suelo
si no se han retirado las minas, ni desarrollar
actividades generadoras de ingresos si ellas o sus
seres queridos sufren lesiones y requieren cuidados.
El apoyo psicosocial debe estar accesible para las
mujeres y las niñas si se quiere que puedan rehacer
sus vidas de manera sostenible.
Un aspecto muy importante es que las mujeres
destacaron la necesidad de contar con programas
integrales a largo plazo dirigidos a materializar cambios
sistémicos. Sin esos cambios, destinados a facilitar y
posibilitar la participación política y la seguridad, tanto
desde el punto de vista físico como económico, las
mujeres y las niñas no podrán realizar su potencial
como personas y como contribuyentes activas a la
consolidación de la paz y al desarrollo.
182 Capítulo 7. Construir sociedades pacíficas
RECOMENDACIONES
Impulsar el progreso más allá de 2015: Propuestas de actuación
Los Estados Miembros y las Naciones Unidas
deberían:
✓ Garantizar que todas las iniciativas de consolidación
de la paz que se impulsen a nivel local vayan
precedidas de un diagnóstico que permita
determinar qué programas son pertinentes para
las comunidades afectadas por la guerra, y cuáles
resultarán más eficaces para empoderar a las
mujeres. Las políticas universalmente válidas no
existen.
EMPODERAMIENTO ECONÓMICO DE LAS MUJERES
PARA CONSOLIDAR LA PAZ
Los Estados Miembros deberían:
✓ Consultar con mujeres líderes locales, incluso con
defensoras y defensores de los derechos humanos
de la mujer, sobre los acuerdos de concesiones
negociados en el marco de las iniciativas de
reconstrucción post-conflicto, y garantizar una
representación mínima del 30% de mujeres en todos
los órganos encargados de la toma de decisiones
referentes a los recursos naturales de un país.
Las Naciones Unidas deberían:
✓ Diseñar programas de recuperación económica
que contemplen el empoderamiento de las mujeres,
que cuestionen (y no refuercen) los estereotipos de
género y que tengan visión de futuro con respecto
al papel transformador que pueden desempeñar las
mujeres en la economía.
✓ Diseñar programas para las mujeres rurales, las
viudas y las mujeres que encabezan sus respectivos
hogares, garantizando su participación y que ellas
sean las beneficiarias finales de dichos programas.
✓ Desarrollar y utilizar herramientas con perspectiva
de género capaces de identificar y analizar los
contextos y mercados locales para el ejercicio
de actividades que sean localmente pertinentes,
sensibles a los conflictos y que empoderen a las
mujeres, en lugar de empujarlas hacia la pobreza.
✓ Elaborar orientaciones sobre políticas
macroeconómicas aplicables en situaciones post-
conflicto que tengan en cuenta las dimensiones
de género y dar prioridad al gasto público para
reconstruir servicios vitales para las mujeres.
✓ Diseñar programas de recuperación económica y
políticas macroeconómicas desde la perspectiva de
género, y evaluar los efectos de dichos programas
sobre la seguridad económica y los derechos
humanos de las mujeres.
Los Estados Miembros y las Naciones Unidas
deberían:
✓ Condicionar cualquier programa de recuperación
económica apoyado por las Naciones Unidas a la
participación efectiva de las mujeres en la toma de
decisiones y la planificación.
✓ Diseñar, ejecutar y supervisar los programas
de recuperación económica y políticas
macroeconómicas desde la perspectiva de género,
y evaluar los efectos de dichos programas sobre la
seguridad económica de las mujeres.
LAS MUJERES EN LA ESFERA DE LA GOBERNANZA
DESPUÉS DE UN CONFLICTO
Los Estados Miembros que se encuentran en una
situación post-conflicto deberían:
✓ Adoptar medidas legislativas y normativas para
eliminar la discriminación contra las mujeres en la
vida política y pública del país, y garantizar que las
mujeres dispongan de idénticas oportunidades para
participar en las nuevas estructuras de gobernanza

post-conflicto. Esto incluye la adopción de medidas
especiales de carácter temporal con objeto de
acelerar el logro de la igualdad de género en todos
los puestos con responsabilidad decisoria.
✓ Establecer cuotas para que al menos un 40% de
las oportunidades de empleo en la prestación de
servicios a nivel local vayan dirigidas a mujeres.
✓ Con carácter prioritario, proporcionar a las mujeres y
niñas documentos de identidad durante los conflictos
y después de estos, con objeto de que puedan
inscribirse para votar, acceder a las tierras y disfrutar
de prestaciones y servicios sociales, incluidos los de
educación y atención de la salud.
✓ Adoptar medidas para la prestación de servicios
específicamente dirigidas a las mujeres y tener
en cuenta la carga a menudo desproporcionada
que soportan las mujeres en el cuidado de otras
personas, estableciendo, por ejemplo, ayudas por
hijo o hija para los hogares; incentivos para la
educación de las niñas; una atención de la salud
(incluida la salud sexual y reproductiva) gratuita,
accesible y de buena calidad para las madres
embarazadas y los niños y niñas de corta edad; y
otras medidas diseñadas para aliviar la carga de
trabajo familiar y de cuidados no remunerado.
Las Naciones Unidas deberían:
✓ Continuar garantizando que la asistencia técnica a
las elecciones que se celebran en contextos post-
conflicto incluya asesoramiento sobre medidas
especiales de carácter temporal. Los fondos
colectivos para elecciones deberían asignar al
menos un 15% de sus recursos a garantizar la
participación de las mujeres. Debería a ayudarse a
los órganos electorales a desarrollar su capacidad
de recogida de datos con perspectiva de género y la
gestión de datos desglosados por sexo.
183
✓ Prestar asistencia técnica para la reforma de la
administración pública, con el fin de ayudar a los
gobiernos a implantar programas dirigidos a lograr
la paridad de género entre el personal funcionario.
✓ Facilitar a las organizaciones de mujeres de base
comunitaria y a las y los defensores de los derechos
humanos de las mujeres la participación en la
planificación y prestación de servicios básicos en
contextos de crisis, teniendo en consideración las
implicaciones para la seguridad de las mujeres y la
desproporcionada carga de trabajo de cuidados que
a menudo soportan.
Los Estados Miembros y las Naciones Unidas
deberían:
✓ Ofrecer a las líderes nacionales y locales
oportunidades para desarrollar sus capacidades.
RSS Y DDR
Los Estados Miembros deberían:
✓ Integrar la perspectiva de género en la RSS y el
DDR, asegurándose de que estos procesos no
solo tengan en cuenta la experiencia de conflicto
específica a las mujeres sino que, además, las
mujeres participen plenamente en ellos y sus
derechos y perspectivas sean abordados de forma
adecuada.
✓ Diseñar y poner en práctica estrategias dirigidas a
incrementar la participación y el liderazgo de las
mujeres en el seno de las fuerzas armadas, los
servicios policiales, las instituciones de defensa, el
sistema penal y el poder judicial.
✓ Garantizar que la reforma del sector de la seguridad
fomente entornos de trabajo favorables a las familias,
no discriminatorios y libres de todas las formas de
acoso y violencia dentro del sector de la seguridad,
184 Capítulo 7. Construir sociedades pacíficas
con objeto de incrementar la participación, la
retención y la promoción del personal femenino.
✓ Investigar a las y los candidatos cuando se vayan
a crear o volver a constituir servicios armados y
policiales, con el fin de identificar posibles delitos
de violencia sexual y otras vulneraciones de los
derechos humanos internacionales y de las leyes
humanitarias, prestando especial atención a la
confidencialidad y la protección de las víctimas de
violencia sexual.
Las Naciones Unidas deberían:
✓ Incluir los análisis de género y la plena
consideración de los derechos humanos de las
mujeres en la planificación y ejecución de los
procesos de RSS/DDR, de modo que los requisitos
de entrada no impidan el acceso a las mujeres, y
que las oportunidades de reintegración no refuercen
aún más los estereotipos de género dañinos y la
discriminación basada en el género o vulneren los
derechos humanos de las mujeres.
✓ El Departamento de Operaciones de Mantenimiento
de la Paz debería garantizar que el DDR/RSS con
perspectiva de género se integre en la planificación
de las misiones y cuente con fondos específicos
y conocimientos especializados en materia de
género, e informe periódicamente sobre el DDR y
la RSS con perspectiva de género en los informes
de las misiones y en la información que presente al
Consejo de Seguridad.
✓ Cerciorarse de que el personal uniformado de sexo
femenino que intervenga en todas las misiones
de paz de las Naciones Unidas participe en la
ejecución de los programas de DDR/RSS, dado que
dicho personal puede desempeñar un papel clave
en la generación de confianza, especialmente en
las actividades de inspección y en la provisión de
seguridad en los centros de desmovilización.
Las Naciones Unidas y los Estados Miembros
deberían:
✓ Facilitar la participación de las líderes y de las
organizaciones de mujeres en todas las etapas de
los procesos de DDR/RSS.
✓ Colaborar con todos los agentes involucrados
en la RSS, incluidos las y los líderes religiosos y
tradicionales, las empresas militares y de seguridad
privadas, los agentes responsables de la supervisión
del sector de la seguridad y el sistema penal.
Asimismo, deberían implicar a los hombres y
los niños con objeto de fortalecer la igualdad de
género en los procesos de DDR y RSS, además de
prevenir las vulneraciones de los derechos humanos
(incluidos los abusos sexuales) y responder a ellos.
Las Naciones Unidas y otros proveedores de
servicios deberían:
✓ Asegurar que los procesos de reintegración
respondan al trauma y mejoren la disponibilidad y
calidad de los servicios de apoyo psicosocial.
Los Estados Miembros, las partes en conflicto y los
equipos de mediación deberían:
✓ Garantizar la presencia de personas especialistas
en cuestiones de género y en DDR/RSS en las
negociaciones de los acuerdos formales de paz,
para asegurarse de que las mujeres participen en
los programas de DDR y RSS.

REFERENCIAS
1. “El reto de mantener la paz”, documento de las Naciones
Unidas con signatura A/69/968–S/2015/490 (Grupo
Consultivo de Expertos sobre el Examen de 2015 de la
Estructura para la Consolidación de la Paz, 29 de junio de
2015), párr. 56.
2. “Informe sobre el desarrollo mundial 2011: Conflicto,
seguridad y desarrollo” (Banco Mundial, 2011), 57.
3. “Informe del Grupo Consultivo de Expertos para el
Examen de 2015 de la estructura de las Naciones Unidas
para la consolidación de la paz (2015)”, párr. 57.
4. “Beyond 2015 for Women, Peace and Security: CARE
International Position on the 15th Anniversary of UNSCR
1325” (CARE International, 2015), 4.
5. De hecho, las mujeres líderes y defensoras de la paz
pueden ser objetivos de los ataques y amenazas debido
a que cuestionan a las élites en el poder y se enfrentan
a posibles saboteadores. Jacqui True, “Women, Peace
and Security in Post-Conflict and Peacebuilding Contexts”,
Centro de Recursos de Noruega para la Consolidación
de la Paz, reseña de orientación sobre políticas, marzo de
2013, 2.
6. “Informe del Grupo Consultivo de Expertos para el
Examen de 2015 de la estructura de las Naciones Unidas
para la consolidación de la paz (2015)”, párr. 54.
7. “Informe del Secretario General: Participación de las
mujeres en la consolidación de la paz”, documento de las
Naciones Unidas con signatura A/65/354-S/2010/466
(Asamblea General de las Naciones Unidas, Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas, 7 de septiembre de
2010), párr. 7.
8. Ibid., párr. 36.
9. Fionnuala Ní Aoláin, Dina Francesca Haynes y Naomi
R. Cahn, On the Frontlines: Gender, War, and the Post-
Conflict Process (Oxford: Oxford Univ. Press, 2011),
245–248; Graciana del Castillo y Edmund S. Phelps,
Rebuilding War-Torn States: The Challenge of Post-Conflict
Economic Reconstruction, 1. publ (Oxford: Oxford Univ.
Press, 2008), 1.
10. “Financing UN Security Council Resolution 1325: Aid in
Support of Gender Equality and Women’s Rights in Fragile
Contexts”, documento presentado al Estudio Mundial
(Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
(OCDE), Comité de Asistencia para el Desarrollo, Red
sobre la Igualdad de Género (GENDERNET), marzo de
2015), 7.
11. “Informe del Secretario General sobre la participación de
la mujer en la consolidación de la paz (2010)”, 3; “Power,
Voice and Rights: A Turning Point for Gender Equality in
Asia and the Pacific: Asia-Pacific Human Development
Report” (Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), 2010).
185
12. “Declaración: El empoderamiento económico de la mujer
para la consolidación de la paz”, documento de las
Naciones Unidas con signatura PBC/7/OC/3 (Asamblea
General de las Naciones Unidas, 26 de septiembre de
2013), párr. 4.
13. Justino, Patricia et al., “Quantifying the Impact of Women’s
Participation in Post-Conflict Economic Recovery”,
documento de trabajo (Households in Conflict Network,
noviembre de 2012), 20–21.
14. Esto incluye la seguridad frente a la violencia doméstica,
puesto que las mujeres que tienen acceso a ingresos
o prestaciones sociales tienen mayor probabilidad de
abandonar los entornos abusivos. “Report on Austerity
Measures and Economic and Social Rights” (Oficina
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos, ACNUDH), 2013, párr. 59;
Consejo de Derechos Humanos, “Informe de la Relatora
Especial sobre la violencia contra la mujer, sus causas y
consecuencias, Yakin Ertürk”, documento de las Naciones
Unidas con signatura A/HRC/11/6 (Asamblea General de
las Naciones Unidas, 18 de mayo de 2009), párr. 64.
15. “La Directora Ejecutiva de ONU Mujeres visita en
Marruecos un proyecto de promoción del derecho
a la tierra de las mujeres”, ONU Mujeres, 7 de
marzo de 2012, http://www.unwomen.org/es/news/
stories/2012/3/un-women-executive-director-michelle-
bachelet-visits-rural-women-s-land-rights-project-
in-morocco; “UN Women in Eastern Europe and
Central Asia” (ONU Mujeres, 2012), 7, 11, http://
www.unwomen.org/~/media/headquarters/media/
publications/unifem/unwineasterneuropeandcentralasia.
pdf?v=1&d=20140917T101024.
16. El informe del Secretario General sobre las mujeres y la
paz y la seguridad de 2014 señalaba que solamente un
9% de los agricultores en contextos de conflicto y post-
conflicto son mujeres, frente al 19% en otros contextos.
Véase el “Informe del Secretario General sobre las mujeres
y la paz y la seguridad”, documento de las Naciones
Unidas con signatura S/2014/693 (Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas, 23 de septiembre de 2014), párr.
50. Para obtener más información sobre los derechos
de las mujeres a la tierra y a otros recursos productivos,
véase “Realizing Women’s Rights to Land and Other
Productive Resources” (Oficina del Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos
(ACNUDH), ONU Mujeres, 2013).
17. Justino, Patricia et al., “Quantifying the Impact of Women’s
Participation in Post-Conflict Economic Recovery”, 23.
18. “Final Evaluation of the Gender and Democratic
Governance Programme” (ONU Mujeres, International
Solutions Group, 2014).
19. “The State of Food and Agriculture: Women in Agriculture:
Closing the Gender Gap for Development” (Roma:
186 Capítulo 7. Construir sociedades pacíficas
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación
y la Agricultura, 2011), 5.
20. El incremento del número de hogares encabezados
por mujeres en las sociedades afectadas por conflictos
afecta a todo el mundo, en contextos tan diversos como
los del Sudán y Colombia; en ambos países se produjo
un aumento del 30% tras sus prolongados conflictos. En
algunos casos, los hogares encabezados por mujeres
incluyen un mayor número de personas a cargo después
de un conflicto que en los hogares encabezados por
hombres, incluidos huérfanos y huérfanas y personas
mayores, lo que genera mayores cargas de cuidado
y dependencia. Para obtener datos sobre la tasa de
dependencia en los hogares encabezados por mujeres y
sobre la proporción que representan estos sobre el total
de hogares en contextos afectados por conflictos, véase
Justino, Patricia et al., “Quantifying the Impact of Women’s
Participation in Post-Conflict Economic Recovery”, 13-14
(el dato indicado corresponde al año 2002).
21. Véase Yaliwe Clarke, “Gender and Peacebuilding in Africa:
Seeking Conceptual Clarity”, African Peace and Conflict
Journal 6, n.º 1 (junio de 2013): 90.
22. “Recomendación general Nº 30 sobre las mujeres en
la prevención de conflictos y en situaciones de conflicto
y posteriores a conflictos”, documento de las Naciones
Unidas con signatura CEDAW/C/GC/30 (Comité para la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra
la Mujer, 18 de octubre de 2013), párr. 49.
23. En una nota de orientación elaborada por el PNUD se
advierte del riesgo, muy común, de reforzar los roles de
género mediante la elección de proyectos de empleo en
los programas de recuperación económica, y se alienta
a identificar y mitigar dichos riesgos relacionados con
el género en la etapa de planificación de los proyectos.
“Emergency Employment and Enterprise Recovery”, nota
de orientación (Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, enero de 2013), 15.
24. Helen S. A. Basini, “Gender Mainstreaming Unraveled: The
Case of DDRR in Liberia”, International Interactions 39, n.º
4 (1 de septiembre de 2013): 548.
25. Abibatu Kamara, “Sierra Leone News: Women at the
Wheel Project Launched”, AWOKO, 5 de mayo de 2014,
http://awoko.org/2014/05/05/sierra-leone-news-women-
at-the-wheel-project-launched/.
26. “UNMAS 2013 Annual Report 2013” (Servicio de las
Naciones Unidas de Actividades Relativas a las Minas,
2013), 13.
27. “Resolución 2217 (2015)” (Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, 28 de abril de 2015), párr. 33, letra c).
28. “Violence against Women in Eastern Democratic Republic
of Congo: Whose Responsibility? Whose Complicity?”
(Confederación Sindical Internacional, noviembre de
2011), http://www.ituc-csi.org/IMG/pdf/ituc_violence_rdc_
eng_lr.pdf.pdf.
29. Molly M. Ginty, “Pollution Risks Worse for Developing
World Women”, Women’s E News, 20 de mayo de 2013,
http://womensenews.org/story/environment/130518/
pollution-risks-worse-developing-world-women.
30. Karen McMinn, “Candid Voices from the Field: Obstacles
to Delivering Transformative Change within the Women,
Peace and Security Agenda: Initial Research Findings for
the Global Study on the Implementation of UNSCR 1325”
(Cordaid, Alianza Mundial para la Prevención de Conflictos
Armados y Programa Mujeres Promotoras de Paz, junio de
2015).
31. “Women and Natural Resources: Unlocking the
Peacebuilding Potential” (Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), ONU Mujeres,
Oficina de Apoyo a la Consolidación de la Paz (OACP),
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), 2013).
32. “Focus Group Discussion Report for the Civil Society
Organization (CSO) Survey: Civil Society Input to the
Global Study on Women, Peace and Security” (Global
Network of Women Peacebuilders, ICAN, NGO Grupo de
Trabajo de Organizaciones No Gubernamentales sobre la
Mujer y la Paz y la Seguridad, Cordaid, mayo de 2015),
20.
33. Véase, por ejemplo, “Investing in Gender Equality for
Africa’s Transformation” (Grupo del Banco Africano de
Desarrollo, Oficina de la Enviada Especial en Cuestiones
de Género, 2015).
34. “Informe sobre el desarrollo mundial 2012: Igualdad de
género y desarrollo” (Banco Mundial, 2012), 182.
35. Faiza Jama, “Somali Women and Peacebuilding”, en
Women Building Peace, Accord Insight (Conciliation
Resources, 2013).
36. Estos países figuran incluidos en el tercio superior de
Estados en la clasificación de la Unión Interparlamentaria,
basada en su porcentaje de representación femenina.
Unión Interparlamentaria, “Archived Data: Women in
National Parliaments”, 1 de mayo de 2015, http://www.ipu.
org/wmn-e/world-arc.htm.
37. Véase la “Convención sobre la Eliminación de Todas
las Formas de Discriminación contra la Mujer”, 18 de
diciembre de 1979, 3; “Recomendación general No. 25,
sobre el párrafo 1 del artículo 4 de la Convención sobre la
eliminación de todas las formas de discriminación contra
la mujer, referente a medidas especiales de carácter
temporal” (Comité para la Eliminación de la Discriminación
contra la Mujer, 2004), párrs. 15–24.
38. “Recomendación general 25 de la CEDAW (2004)”, párr. 22.
39. “Informe del Grupo Consultivo de Expertos para el
Examen de 2015 de la estructura de las Naciones Unidas
para la consolidación de la paz
40. 2015”, párr. 79. Elisabeth Rehn y Ellen Johnson Sirleaf,
“Women, War, Peace: The Independent Experts’

Assessment on the Impact of Armed Conflict on Women
and Women’s Role in Peace-Building”, El progreso de
las mujeres en el mundo (Nueva York, NY: Fondo de
Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer, 2002), 102.
41. “Informe del Grupo Consultivo de Expertos para el
Examen de 2015 de la estructura de las Naciones Unidas
para la consolidación de la paz (2015)”, párr. 79.
42. Véase, por ejemplo, Christina Wolbrecht y David E.
Campbell, “Leading by Example: Female Members of
Parliament as Political Role Models”, Am J Political
Science American Journal of Political Science 51, n.º
4 (2007): 921–39; Lonna Rae Atkeson, “Not All Cues
Are Created Equal: The Conditional Impact of Female
Candidates on Political Engagement”, The Journal of
Politics 65, n.º 4 (1 de noviembre de 2003): 1040–61;
Lori Beaman et al., “Female Leadership Raises Aspirations
and Educational Attainment for Girls: A Policy Experiment
in India”, Science 335, n.º 6068 (3 de febrero de 2012):
582–86.
43. “Women Could Make the Difference as Afghanistan Turns
out to Vote - CNN.com,” CNN, consultado el 18 de junio
de 2015, http://www.cnn.com/2014/04/07/world/asia/
afghanistan-election-women-influence/index.html.
44. David Dollar, Raymond Fisman, and Roberta Gatti, “Are
Women Really the ‘Fairer’ Sex? Corruption and Women
in Government” (Banco Mundial, octubre de 1999); “Are
Women Leaders Less Corrupt? No, but They Shake Things
up”, Reuters, 4 de diciembre de 2012, http://www.reuters.
com/article/2012/12/04/us-women-leaders-corruption-
idUSBRE8B306O20121204.
45. Swanee Hunt, “Let Women Rule”, Foreign Affairs, junio de
2007.
46. Sam Dagher, “Iraqi Women Vie for Votes and Taste of
Power”, The New York Times, 29 de enero de 2009,
sección Internacional/Oriente Medio, http://www.nytimes.
com/2009/01/29/world/middleeast/29election.html.
47. “Isis Iraq News: Militants Execute Two Female
Parliamentary Candidates in Mosul”, International Business
Times UK, consultado el 18 de junio de 2015, http://www.
ibtimes.co.uk/isis-iraq-news-militants-execute-two-female-
parliamentary-candidates-mosul-1476656.
48. Ana Lukatela, “Género y gobernabilidad después de un
conflicto: entender los retos”, en Manual de consulta de
ONU Mujeres sobre las mujeres, la paz y la seguridad
(ONU Mujeres, 2012), 19.
49. Lukatela, “Género y gobernabilidad después de un
conflicto: entender los retos”.
50. Melissa MacLean, “Realizing Their Needs: Women’s
Access to Public Services in Sector Decentralization”
(Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo,
sin fecha de publicación), http://www.idrc.ca/EN/
Documents/realizing-their-needs-access-public-service.pdf.
51. Erin McCandless, “Peace Dividends and Beyond:
Contributions of Administrative and Social Services to
187
Peacebuilding” (Oficina de Apoyo a la Consolidación de la
Paz de las Naciones Unidas, 2012), 2.
52. Rebecca Holmes y Nicola Jones, “Rethinking Social
Protection Using a Gender Lens”, documento de trabajo
(Instituto de Desarrollo de Ultramar, octubre de 2010),
15–18, 36.
53. “Informe del Grupo Consultivo de Expertos para el
Examen de 2015 de la estructura de las Naciones Unidas
para la consolidación de la paz (2015)”, párr. 55.
54. La Unión Africana (UA) y otras organizaciones regionales
de África también han adoptado marcos sobre la RSS
que integran la resolución 1325, por ejemplo el Marco
de la Unión Africana sobre la Reforma del Sector de la
Seguridad. Véase “Policy Framework on Security Sector
Reform” (Addis Abeba, Etiopía: Unión Africana, 2013);
“Operational Guide to the Integrated Disarmament,
Demobilization and Reintegration Standards” (Naciones
Unidas, 2014), 205–216; “Gender-Responsive Security
Sector Reform”, en Security Sector Reform Integrated
Technical Guidance Notes (Equipo de Trabajo de las
Naciones Unidas sobre la Reforma del Sector de la
Seguridad, 2012); Megan Bastick y Daniel de Torres,
Implementing the Women, Peace and Security Resolutions
in Security Sector Reform, Caja de herramientas sobre
el género y la reforma del sector de la seguridad (DCAF,
OSCE/OIDDH, INSTRAW, 2010); “Manual del CAD/OCDE
Sobre la Reforma del Sistema de Seguridad: Apoyar a la
seguridad y a la justicia”, 25 de febrero de 2008, secc.
9: Integración de la perspectiva de género y la igualdad
de género.
55. Pese a esta experiencia, en fechas más recientes el
programa de DDR en la República Centroafricana
suscrito en mayo de 2015 se basa también en el
criterio de que “sin armas no hay entrada”, por lo que
muchas ex combatientes corren el riesgo de quedar
excluidas. “Accord Sur Les Principes de Desarmement
Demobilisation Reintegration et Rapatriement (DDRR)
et D’integration Dans Les Corps En Uniforme de L’etat
Centrafricain Entre Le Gouvernement de Transition et
Les Groupes Armes”, mayo de 2015, 3; Basini, “Gender
Mainstreaming Unraveled”, 544; Dyan Mazurana y
Khristopher Carlson, From Combat to Community:
Women and Girls of Sierra Leone (Women Waging Peace,
Comisión de Políticas, Hunt Alternatives Fund, 2004), 3.
56. Sarah Douglas, Vanessa Farr, Felicity Hill, Wenny Kasuma,
“Getting It Right, Doing It Right: Gender and Disarmament,
Demobilization and Reintegration” (Fondo de Desarrollo de
las Naciones Unidas para la Mujer (UNIFEM), octubre de
2004).
57. Las entrevistas con mujeres ex combatientes en Liberia
y Sierra Leona indican que las principales razones
de la baja inscripción en los procesos de DDR están
relacionadas con la falta de acceso a la información, la
vergüenza, el miedo a la estigmatización, las represalias,
la exclusión social y la retirada de las armas de fuego
por parte de sus superiores. Las mujeres que habían
huido de sus grupos armados y habían regresado junto
188 Capítulo 7. Construir sociedades pacíficas
a sus familias no querían volver a involucrarse con esos
grupos a través del programa de DDR. Véase Basini,
“Gender Mainstreaming Unraveled”; Megan MacKenzie,
“Securitization and Desecuritization: Female Soldiers
and the Reconstruction of Women in Post-Conflict Sierra
Leone”, Security Studies 18, nº. 2 (12 de junio de 2009):
241–61.
58. Ilja A. Luciak, After the Revolution: Gender and Democracy
in El Salvador, Nicaragua y Guatemala, 2001, 165.
59. Se trata de las resoluciones S/RES/1545, S/RES/1528,
S/RES/1509, S/RES/1996, S/RES/1590 y S/RES/1542,
respectivamente.
60. Basini, “Gender Mainstreaming Unraveled”.
61. Ibid., 548.
62. Roshmi Goswami, “UNSCR 1325 and Female Ex-
Combatants: Case Study of the Maoist Women of Nepal”,
mayo de 2015, 11.
63. Virginia Bouvier, “Gender and the Role of Women in
Colombia’s Peace Process” (ONU Mujeres, 27 de abril de
2015).
64. MacKenzie, “Securitization and Desecuritization”, 254.
65. En Liberia, por ejemplo, se proporcionó asesoramiento
grupal ad hoc a las mujeres en las zonas de
acantonamiento; sin embargo, el apoyo psicosocial
representó únicamente un 3% del presupuesto y no recibió
respaldo durante la fase de reintegración. Basini, “Gender
Mainstreaming Unraveled”, 551.
66. Jacqueline O’Neill, “Engaging Women in Disarmament,
Demobilization, and Reintegration: Insights for Colombia”
(Instituto para la Seguridad Inclusiva, 31 de marzo de
2015), 3;
67. Leymah Gbowee, Mighty Be Our Powers: How Sisterhood,
Prayer and Sex Changed a Nation at War (Beast Books,
2011).
68. Megan Bastick y Daniel de Torres, Implementing the
Women, Peace and Security Resolutions in Security Sector
Reform.
69. “Informe de la Oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Derechos Humanos: Estudio
analítico centrado en la violencia sexual y de género en
relación con la justicia de transición”, documento de las
Naciones Unidas con signatura A/HRC/27/21 (Consejo
de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 30 de
junio de 2014), párr. 59.
70. “Gender-Responsive Security Sector Reform”.
71. “El progreso de las mujeres en el mundo: En busca de la
justicia” (ONU Mujeres, 2011), 59.
72. Los datos agregados están basados en 99 países
para los que existe disponibilidad de datos policiales
(correspondientes al año 2009). Ibid., 60.
73. Rwanda, por ejemplo, ha establecido una cuota del 30%
de mujeres en su fuerza policial; en 2012, el porcentaje
alcanzó el 20%. Ricci Shyrock, “Rwandan Police Force
Sees Influx of Female Officers”, Voice of America, 26
de marzo de 2012, http://www.voanews.com/content/
rwanda-144435515/180045.html.
74. “Afghan Female Police Officer Literacy Rates Improve
Through Mobile Phone Programme”, revista de la policía
de las Naciones Unidas, enero de 2014, 14.
75. Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la
Paz de las Naciones Unidas, “Connect Online with the
International Network of Female Police Peacekeepers”,
revista de la policía de las Naciones Unidas, enero
de 2014. La Red Internacional de Mujeres Policías
del Personal de Paz de las Naciones Unidas también
fortaleció su red a través de la puesta en marcha de un
sitio web dedicado a la promoción y el fortalecimiento
del perfil de las agentes de policía en las operaciones
internacionales de mantenimiento de la paz, www.
womenspolicenetwork.org.
76. Tara Denham, “Género y reforma de las fuerzas policiales”
(Centro de Ginebra para el Control Democrático de las
Fuerzas Armadas (DCAF), INSTRAW, OSCE/OIDDH,
2008), 18; Megan Bastick et al., “Reforma policial sensible
al género en sociedades que han sufrido un conflicto”, en
Manual de consulta de ONU Mujeres sobre las Mujeres, la
Paz y la Seguridad (ONU Mujeres, 2009), 5.
77. Bastick et al., “Reforma policial sensible al género en
sociedades que han sufrido un conflicto”, 5.
78. “Rapport Semestriel Programme Conjoint de Prévention et
Réponse Aux Violences Basées Sur Le Genre En Guinée”
(Fondo para la Consolidación de la Paz, Oficina de Apoyo
a la Consolidación de la Paz de las Naciones Unidas,
2014), 5.
79. “In Timor-Leste Communities Mobilize to Confront
Domestic Violence” (ONU Mujeres, 26 de abril de 2013).
80. Ibid.
189
190 Capítulo 8. Prevenir los conflictos

08
 191

PREVENIR LOS
CONFLICTOS:
ORÍGENES DE LA
AGENDA SOBRE LAS
MUJERES Y LA PAZ Y
LA SEGURIDAD

“La agenda sobre las mujeres y la paz y la

seguridad persigue evitar las guerras, no
hacer que las mujeres estén más seguras
en ellas.”
Participante en la consulta con la sociedad civil de la región de Asia y el Pacífico para el Estudio Mundial
192 Capítulo 8. Prevenir los conflictos
EXTRACTOS DESTACADOS DE LAS
RESOLUCIONES
Resolución 1325
Reafirmando el importante papel
que desempeñan las mujeres en
la prevención y solución de los
conflictos y en la consolidación
de la paz, y subrayando la
importancia de que participen
en pie de igualdad e intervengan
plenamente en todas las iniciativas
2000 2008
Resolución 1820
Insta al Secretario General y a
sus Enviados Especiales a que
inviten a mujeres a participar en
los debates que sean pertinentes
para la prevención y la solución
de conflictos, el mantenimiento
de la paz y la seguridad y la
consolidación de la paz después
de los conflictos, y alienta a todas
las partes en esas conversaciones
a que faciliten la plena participación
de la mujer en pie de igualdad en
los niveles decisorios;
encaminadas al mantenimiento y el
fomento de la paz y la seguridad,
y la necesidad de aumentar su
participación en los procesos de
adopción de decisiones en materia
de prevención y solución de
conflictos
Insta al Secretario General y a
sus Enviados Especiales a que
inviten a mujeres a participar en
los debates que sean pertinentes
para la prevención y la solución
de conflictos, el mantenimiento
de la paz y la seguridad y la
consolidación de la paz después
de los conflictos, y alienta a todas
las partes en esas conversaciones
a que faciliten la plena participación
de la mujer en pie de igualdad en
los niveles decisorios
 193

Resolución 2106
Afirma que la violencia sexual, cuando se utiliza o se hace
utilizar como método o táctica bélicos o como parte de un
ataque generalizado o sistemático contra la población civil,
puede agudizar y prolongar significativamente las situaciones
de conflicto armado y constituir un impedimento para el
restablecimiento de la paz y la seguridad internacionales;
pone de relieve, a este respecto, que la adopción de
medidas eficaces para prevenir tales actos y responder
a ellos contribuye considerablemente al mantenimiento
de la paz y la seguridad internacionales; y destaca que la
participación de las mujeres es esencial en toda respuesta
de prevención y protección

2013

Resolución 2122
Solicita al Secretario General y a sus Enviados
Especiales y Representantes Especiales en misiones
de las Naciones Unidas que, como parte de sus
sesiones informativas periódicas, le presenten
información actualizada sobre el progreso en cuanto
a que se invite a las mujeres a participar, incluso
mediante consultas con la sociedad civil, incluidas
las organizaciones de mujeres, en las deliberaciones
pertinentes para la prevención y la solución de
conflictos, el mantenimiento de la paz y la seguridad y
la consolidación de la paz después de los conflictos;
194 Capítulo 8. Prevenir los conflictos
A lo largo de la historia, las mujeres pacifistas de
todo el mundo se han unido para intentar acabar
con las guerras. Su llamamiento a que se asuma un
compromiso con la paz y el desarme ha sido constante
y universal, incluso cuando sus propios países se
encontraban en guerra. Los acontecimientos producidos
en el año 2000 son un ejemplo de ello. Cuando aquel
año las mujeres presentaron al Consejo de Seguridad
su demanda relativa a una agenda sobre las mujeres, la
paz y la seguridad, lo que exigían era que la prevención
de las guerras fuera un aspecto clave de la agenda
del Consejo de Seguridad y que se reconocieran las
capacidades de la mitad de la población mundial para
resolver los complejos desafíos que plantean la paz y la
seguridad mundiales.
Buscaban un cambio fundamental en el modo de
lograr estos objetivos. En esencia, su meta era la
prevención de conflictos armados y la inversión de la
tendencia creciente en los niveles de militarización,
que provocaban una reducción de la inseguridad
en los hogares, las comunidades y las naciones.
Estas preocupaciones y temores siguen estando de
actualidad. Durante las consultas celebradas en el
marco de este Estudio, las mujeres de todo el mundo
expresaron su convicción de que las Naciones Unidas
se han alejado de su propia visión que consiste en
"convertir las espadas en arados"1. A lo largo de los
años, los agentes internacionales han ido dirigiendo
cada vez más su atención y sus recursos hacia un
modelo militarizado en lo que concierne a la seguridad,
la solución de conflictos y la protección apresurada y
puntual de las poblaciones civiles en conflicto. Esta no
es la "prevención" que se imaginaba hace 15 años.
No es casualidad que durante el año 2015 se hayan
producido simultáneamente tres grandes exámenes
relacionados con la paz y la seguridad en el seno del
sistema de las Naciones Unidas. Las instituciones y
los mecanismos establecidos para crear y mantener
la paz están condicionados por la capacidad, el
funcionamiento con arreglo a la lógica multilateral
de una era ya pasada y la excesiva dependencia
con respecto a la mitigación de las crisis una vez
que estallan, en lugar de adoptar planteamientos
sostenibles y a largo plazo en lo que concierne a
la paz y la seguridad. En fechas recientes, el Grupo
Independiente de Alto Nivel sobre las Operaciones
de Paz de las Naciones Unidas llegó a la conclusión
de que las iniciativas de prevención son “el pariente
pobre de operaciones de paz mejor dotadas de
recursos desplegadas durante los conflictos armados
y después de ellos”2. Una visión militarizada de la
prevención de conflictos resulta perjudicial para la
visión transformadora de la resolución 1325, que busca
conseguir un mundo más igualitario, justo y pacífico,
e ignora una herramienta que está disponible y ha
demostrado su eficacia para logar este objetivo.
“La adopción de la
resolución 1325 del
Consejo de Seguridad
marcó un punto de
inflexión, y hay mucho
que celebrar por este
logro. Sin embargo,
debemos utilizar
la resolución para
cuestionar las bases en
las que se fundamenta
un modelo de paz y
seguridad internacional
mercantilizado y
militarizado.”
Felicity Ruby, Secretaria General de la
Liga Internacional de Mujeres por la Paz y la
Libertad, en el momento de la adopción de la
resolución 13253
El recurso al conflicto armado, sean cuales sean las
razones subyacentes para ello, tiene consecuencias
desastrosas para las sociedades afectadas. Los
costos económicos, las implicaciones que sufren las
instituciones estatales a largo plazo y la normalización
de la violencia, con los efectos que conlleva, son
solamente algunas de las repercusiones de los
conflictos. Los Estados frágiles y afectados por conflicto
se encuentran entre los países con peores resultados
en lo que respecta a la consecución de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio4. Como señala el informe
del Grupo Consultivo de Expertos para el Examen de
2015 de la estructura de las Naciones Unidas para
la consolidación de la paz, los 10 países con peores
resultados en mortalidad materna son países que
atraviesan situaciones de conflicto o post-conflicto5. Las

guerras y la violencia y corrupción política y criminal
que las acompañan impiden el desarrollo económico
general, puesto que tanto los costos directos (derivados,
por ejemplo, del deterioro de la infraestructura) como los
indirectos (reducción del turismo, por ejemplo) dependen
de un modo sustancial de los presupuestos del Estado y
del PIB. En 2014, la violencia tuvo un costo total de 14,3
billones de dólares de los Estados Unidos, equivalente
al 13,4% del PIB mundial6. Además, como resultado de
la feminización de la pobreza en todo el mundo, el nexo
entre el conflicto y el desarrollo provoca graves efectos
desde el punto de vista del género.
En este Estudio no se sugiere que las respuestas
militares no tengan su espacio en el vocabulario general
de la protección. Sin embargo, no se puede negar
que la comunidad internacional se ha conducido con
excesiva lentitud en la puesta en marcha de medidas
eficaces de alerta temprana y prevención, así como
en el abordaje de las causas que se encuentran en el
origen de los conflictos, incluso cuando son evidentes.
En cambio, ha reaccionado con excesiva rapidez a las
crisis recurriendo a la respuesta armada. Es necesario
un cambio de actitud y un alejamiento del planteamiento
primordialmente basado en respuestas militares, dando
prioridad a la inversión en estrategias pacíficas para la
prevención de los conflictos.
Los dos exámenes simultáneos de las Naciones Unidas
sobre la paz y la seguridad han llegado a conclusiones
similares. El Grupo Independiente de Alto Nivel sobre
las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas ha
señalado que “[l]a prevención del conflicto armado
tal vez sea la mayor responsabilidad de la comunidad
internacional, a pesar de lo cual todavía no ha sido
objeto de suficiente inversión”7. El informe del Grupo
Consultivo de Expertos para el Examen de 2015 de la
estructura de las Naciones Unidas para la consolidación
de la paz subrayó que, si bien las respuestas
militarizadas a un conflicto “pueden resultar eficaces
en el contexto inmediato cuando lo que se busca es
poner fin a la violencia, tienden a abordar los síntomas
y no las causas fundamentales”8. Dicho informe subrayó
asimismo que la limitada atención prestada por las
Naciones Unidas a los aspectos de los conflictos
relacionados con la prevención y la recuperación ha
sido descrita como una "U invertida", en la que “las
Naciones Unidas prestan poca atención efectiva a la
prevención, mucha atención a la respuesta a las crisis
(aunque a menudo esta no es suficiente) y, una vez más,
relativamente poca atención a la fase de reconstrucción
y recuperación”9.
En ambos informes se formula una serie de
recomendaciones muy importantes con las que se
persigue fortalecer la capacidad de las Naciones Unidas
para prevenir los conflictos mediante estrategias a corto
y mediano plazo, como un aumento de la atención a la
mediación, de los recursos destinados a esta labor y de
195
su coordinación en el seno del sistema de las Naciones
Unidas; un compromiso más rápido de las Naciones
Unidas para hacer frente a las amenazas emergentes
para la paz y la seguridad; y la convocatoria de las
principales partes interesadas para llamar su atención
sobre las prioridades de la prevención temprana de los
conflictos.
Pese a que estas recomendaciones constituyen un
importante punto de partida para los debates sobre
la prevención como prioridad, el valor añadido de la
agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad es
su evaluación y respuesta estructural a la prevención
de los conflictos: su afirmación de que solo será
posible lograr la paz duradera cuando todos y todas
los agentes aborden las causas fundamentales del
conflicto y la violencia, una economía política mundial
que da prioridad a la preparación para la guerra frente
a la paz, la continuidad de la violencia y la inseguridad
(particularmente patentes en las experiencias de
las mujeres y las niñas) y el creciente papel que
desempeñan otros factores en la generación de
inseguridad, como el cambio climático y el control de los
recursos naturales.
ENFOQUES CON RESPECTO A LA
PREVENCIÓN DE LOS CONFLICTOS
Por lo general, en el ámbito de la prevención de los
conflictos, los posibles enfoques se agrupan en dos
categorías orientadas hacia10:
i) estrategias operativas o prácticas, a corto plazo; y
ii) prevención estructural, o a largo plazo.
Ambas categorías se beneficiarían de una mayor
integración de la agenda sobre las mujeres, la paz y la
seguridad.
Enfoques operativos (a corto y mediano plazo):
prevención y preparación para la violencia potencial
Los enfoques operativos, o enfoques a corto y mediano
plazo, sobre la prevención de conflictos conllevan
la adopción y ejecución de estrategias prácticas de
supervisión y preparación para un posible conflicto,
que garantizan una respuesta inmediata en el caso de
que estalle la violencia. La prevención operativa incluye
estrategias como la alerta y respuesta tempranas,
la diplomacia preventiva, el mantenimiento de la
paz y el uso de la tecnología de la información y las
comunicaciones (TIC). Pese a que se ha demostrado
que la integración del género como categoría de análisis
y la utilización de estrategias lideradas o informadas por
las mujeres de alerta temprana y resolución de conflictos
son herramientas que aumentan la eficacia de las
medidas de prevención de conflictos, hasta el momento
solo se han utilizado en raras ocasiones.
196 Capítulo 8. Prevenir los conflictos
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Herramientas de las Naciones Unidas para la prevención de conflictos
En su informe, el Grupo Independiente de Alto Nivel sobre
las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas instó a
un cambio decisivo y de amplio calado en cuatro de las
esferas de trabajo de las operaciones de paz. Ante todo,
se exhortó a las Naciones Unidas a volver a otorgar una
importancia prioritaria a la prevención de los conflictos
y a la mediación11. Las Naciones Unidas cuentan ya con
una serie de herramientas que se utilizan conjuntamente
con las misiones de mantenimiento de la paz y con
las misiones políticas especiales, relacionadas con la
prevención y la mediación, como los buenos oficios
del Secretario General, los Asesores y Asesoras sobre
Paz y Desarrollo o la iniciativa "Los Derechos Humanos
Primero".
Los buenos oficios del Secretario General ofrecen una
vía muy importante para la solución de conflictos a través
de la diplomacia preventiva. Su uso se ha intensificado
y ampliado a lo largo de los últimos 15 años, y los
sucesivos Secretarios Generales, sus enviados y
enviadas y las altas funcionarias y altos funcionarios de
la Secretaría han tratado de mediar en prácticamente
todos los grandes conflictos armados incluidos en la
agenda de las Naciones Unidas12. Como se expone en el
capítulo 10: Agentes clave de este informe, las Naciones
Unidas deben redoblar sus esfuerzos para garantizar
que las mujeres ocupen puestos de alta responsabilidad,
incluso relacionados con los buenos oficios del Secretario
General, en los que actualmente solo se han nombrado 4
mujeres de un total de 18.
Los Asesores y Asesoras sobre Paz y Desarrollo13
de las Naciones Unidas ayudan a los coordinadores
residentes y a los equipos de las Naciones Unidas en los
países a diseñar y ejecutar programas de prevención de
conflictos. Estos Asesores y Asesoras adoptan estrategias
sostenibles que aprovechan las capacidades de los
agentes nacionales para llevar a cabo labores preventivas
y de consolidación de la paz14. Además, también se
les encomienda integrar la agenda sobre las mujeres,
la paz y la seguridad en su trabajo de prevención de
conflictos. Sin embargo, el alcance de esta integración
parece variado, y el examen interno realizado para el
Departamento de Asuntos Políticos recomendó que
la dirección superior intensifique sus esfuerzos para
garantizar que los Asesores y Asesoras sobre Paz y
Desarrollo reconozcan la transversalización de género
como una parte fundamental de sus responsabilidades15.
Además, una evaluación independiente del programa de
Asesores y Asesoras sobre Paz y Desarrollo concluyó que
las mujeres están insuficientemente representadas, puesto
que solo ocupan 6 de los 34 puestos16.
El Secretario General puso en marcha la iniciativa Los
Derechos Humanos Primero a finales de 2013, con
el objetivo de asegurar que el sistema de las Naciones
Unidas actúe de forma rápida y eficaz, como lo exigen
la Carta de las Naciones Unidas y las diferentes
resoluciones de la Organización, a fin de prevenir o hacer
frente a las vulneraciones a gran escala de los derechos
humanos o del derecho internacional humanitario. En
la ejecución de dicha iniciativa —incluso a través de
su Grupo Consultivo Superior—, las Naciones Unidas
deben cerciorarse de que se integre el análisis de
género en todas las esferas de actuación, y que las
recomendaciones presten una atención particular a
la promoción y protección de los derechos humanos
de las mujeres. También es importante alcanzar una
comprensión desde el punto de vista del género de las
vulneraciones de los derechos humanos sometidas a
vigilancia para activar una respuesta del sistema17.
Los tres exámenes sobre la paz y la seguridad llevados
a cabo por las Naciones Unidas durante este año
ponen de relieve la necesidad crucial de invertir más
en estrategias de prevención, incluso a través del
seguimiento y el análisis. No obstante, al aplicar dichas
estrategias debería tenerse en cuenta que, sean cuales
sean las vulneraciones sujetas a vigilancia y las personas
consultadas para obtener información de cara al diseño,
el análisis y la respuesta, influirán directamente en la
fortaleza de las iniciativas y en sus efectos. En este
sentido, las experiencias de conflicto específicas a
las mujeres se prestan a utilizar diferentes fuentes de
información e identificación de las tendencias de alerta
temprana, proporcionando una herramienta concreta para
reforzar la prevención y mitigación de los conflictos.
 197

Instamos al Consejo
de Seguridad y a todos
los agentes a que se
concentren en el desarme
y la prevención de
conflictos con perspectiva
de género, incluida la
alerta temprana.

Rhoda Misaka, fundadora de la Asociación de la Diáspora de

Sudán del Sur, y miembro de la Organización EVE para el Desarrollo
de las Mujeres, durante el debate abierto del Consejo de Seguridad
sobre la violencia sexual en los conflictos, 2014
198 Capítulo 8. Prevenir los conflictos
Alerta temprana
Un análisis con perspectiva de género de los conflictos
puede revelar factores y motivos desencadenantes de
estos que, de otra manera, pasarían desapercibidos, y
la participación de las mujeres es clave para fortalecer
la eficacia de estos análisis. Las mujeres pueden
ayudar a identificar los cambios que se producen en las
dinámicas a nivel comunitario, las relaciones familiares
y comunitarias que pueden contribuir a generar
tensiones a escala nacional y que, de otra manera, no
se detectarían. A modo de ejemplo, las mujeres y las
niñas pueden observar cambios en los patrones de uso
del tiempo por parte de los hombres y los niños (por
ejemplo, para recibir adiestramiento clandestino) así
como en el ocultamiento de alijos de armas en las casas
y los centros comunitarios. Los estudios realizados
en Kosovo y Sierra Leona descubrieron que, en esos
contextos, las mujeres contaban con información
valiosa acerca de la acumulación de armas y sobre la
planificación de ataques violentos, pero carecían de
medios para denunciar esos hechos o compartir dicha
información18.
La violencia continuada que sufren las mujeres a
lo largo de sus vidas implica también que, cuando
se intensifica la inseguridad en la sociedad, las
mujeres pueden ser las primeras afectadas por
ello. El aumento de las tensiones puede dar lugar, por
ejemplo, a la imposición de limitaciones a la libertad de
circulación de las mujeres, a un mayor riesgo de sufrir
agresiones en espacios públicos y a la imposibilidad
o falta de voluntad de las mujeres para entrar en
campos y jardines debido a la amenaza que eso
supone. De manera similar, el incremento de los niveles
de violencia doméstica y la vulnerabilidad específica
de las mujeres a la violencia de género, tanto dentro
como fuera del hogar, son a menudo el reflejo de unas
tensiones y una militarización crecientes en el conjunto
de la sociedad. Estos problemas específicos pueden
constituir indicadores y fuentes de información muy
valiosos si son tenidos en cuenta por los mecanismos
de alerta temprana para la acción preventiva, incluso
para la prevención de la violencia sexual relacionada
con los conflictos. Un enfoque en tres direcciones
que promueva la inclusión de las mujeres en la alerta
temprana, el desarrollo de indicadores sensibles al
género y el diseño de indicadores específicamente
relativos a las vulneraciones de género que sufren las
mujeres incrementa la eficacia de nuestros esfuerzos de
prevención de conflictos.
Es crucial superar la exclusión de las mujeres y las
niñas de la alerta temprana.
Los métodos de prevención de conflicto mejoran con
la participación directa de las mujeres y la generación
de oportunidades que permitan aprovechar sus
conocimientos. Esto incluye garantizar que se consulte
a las mujeres durante la formulación de los sistemas
de alerta temprana, así como la existencia de canales
específicos para que las mujeres puedan comunicar la
información de que dispongan al centro de recogida de
datos. En los casos en que existan barreras relacionadas
con la alfabetización o con las aptitudes relativas a las
TIC, deberá trabajarse para asegurar que las mujeres
reciban capacitación o dispongan de medios alternativos
para presentar sus denuncias. En particular, las
organizaciones de mujeres pueden ser cruciales. Con
frecuencia estas organizaciones disponen de información
clave para cambiar las relaciones de poder con sesgo
de género y para lograr cambios concretos en cuanto
a las libertades de las mujeres; además, conocen las
variaciones de las tasas de violencia de género y los
patrones de conducta de los hombres tanto dentro como
fuera del hogar. En consecuencia, deberían asumir
funciones que les permitan maximizar la repercusión de
esa valiosa información en los mecanismos existentes.
Los mecanismos e indicadores de alerta temprana
deben ser sensibles al género. Son sistemas de
alerta temprana eficaces aquellos que garantizan la
igualdad de participación de hombres y mujeres en la
concepción, el diseño y la ejecución de las medidas
de alerta temprana. El desarrollo y la utilización de
indicadores específicos de género, así como de
indicadores específicos a cada sexo/género, es crucial.
A modo de ejemplos de indicadores de alerta temprana
sensibles al género, cabe citar los siguientes:
• los movimientos poblacionales específicos según el sexo;
• el incremento del número de hogares encabezados
por mujeres o por hombres;
• el aumento del acoso, arresto e interrogatorios
de hombres civiles por parte de las fuerzas de
seguridad;
• cambios en los patrones de los roles de género;
por ejemplo, hombres que desarrollan actividades
políticas, mujeres que asumen una mayor
responsabilidad en la función productiva del hogar;
• acaparamiento de bienes, falta de productos en los
mercados locales;
• entrenamiento de hombres, mujeres, niños y niñas
en el manejo de armas de fuego en la comunidad;
• propaganda, reportajes en medios de comunicación,
programas que hagan apología de las
masculinidades militarizadas;
• resistencia a (o reducción de) la participación de las
mujeres en el comercio, en los debates comunitarios
públicos, etc.;

• incremento del número de reuniones organizadas
por hombres para hombres;
• detención de hombres con criterios aleatorios y
arbitrarios.
Estos tipos de indicadores pueden incluirse en múltiples
modelos de sistemas de alerta temprana, así como en la
política que aporte información de cara a la preparación
y la planificación a escala estatal. En las Islas Salomón,
el UNIFEM (organismo predecesor de ONU Mujeres)
apoyó en 2005 el desarrollo de un proyecto denominado
“Supervisión de la paz y del conflicto mediante
indicadores de alerta temprana con perspectiva de
género”, en cuyo marco se identificó un conjunto de
indicadores con el fin de: reflejar las experiencias de los
hombres y las mujeres en lo que concierne a los efectos
a largo plazo de las disputas no resueltas relacionadas
con las tierras; examinar el papel de las mujeres en los
programas de "aldeas libres de armas de fuego"; y hacer
un seguimiento del contenido sobre las experiencias
y preocupaciones de las mujeres en los medios de
comunicación19. El modelo utilizó los debates con los
miembros de la comunidad para extraer las visiones de
los hombres y las mujeres por separado, garantizando la
inclusión tanto de hombres como mujeres en funciones
de supervisión.
En Sudán del Sur, la UNMISS brinda apoyo al Foro
Comunitario de Mujeres por el Diálogo y la Paz, que
implica a las mujeres en la identificación de signos
de alerta temprana de conflictos, en la resolución
de conflictos comunitarios y en la organización de
campañas para prevenir la violencia sexual y de
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Enfoques de alerta temprana basados en la comunidad
La fundación Cordaid, de los Países Bajos, ha
desarrollado un enfoque participativo de base
comunitaria en lo que respecta a la alerta temprana,
denominado “barómetro de la seguridad de las mujeres
locales”. Este enfoque se ha aplicado en siete países
y territorios afectados por conflictos. Para crear el
Barómetro, Cordaid trabaja con las mujeres locales
para determinar qué significa para ellas el concepto
de seguridad y los indicadores que se deberían utilizar
199
género20. Además, la misión de mantenimiento de la paz
estableció una línea de asistencia telefónica disponible
las 24 horas del día, todos los días de la semana, la
distribución de equipos de comunicación a comunidades
con un riesgo elevado, y la recopilación y análisis de la
información en los centros de operaciones de la misión.
Los indicadores de alerta temprana de conflicto en el
estado de Junqali, por ejemplo, incluyen movimientos
inusuales de grupos exclusivamente masculinos, el
aumento del precio de la novia y un aumento de las
interrupciones de embarazo, entre otros.
La Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo
(IGAD), una organización regional en la que participan
siete países del Cuerno de África (Yibuti, Eritrea,
Etiopía, Kenya, Somalia, el Sudán y Uganda), desarrolló
un mecanismo de alerta temprana y respuesta a los
conflictos (CEWARN)21. El CEWARN recibe y comparte
la información con base en un conjunto de indicadores
con los que se hace un seguimiento de los posibles
puntos de tensión. Muchos de esos indicadores son
sensibles al género y permiten que la alerta temprana
también lo sea22. Los informes de alerta temprana
que elabora el CEWARN ofrecen los principales datos
sobre el impacto que ejercen los conflictos ganaderos
(y otros asociados a estos) sobre las mujeres y las
niñas; incluyen indicadores que reflejan el papel de las
mujeres en la consolidación de la paz o la promoción
de comportamientos violentos; ofrecen capacitación
sobre cuestiones de género a las personas encargadas
de la vigilancia sobre el terreno; e incorporan preguntas
e indicadores relacionados con el género en sus
cuestionarios23.
para medirla24. Las mujeres reciben capacitación para
aprender a recabar datos pertinentes, que a continuación
Cordaid introduce y analiza en una base de datos
centralizada, y comparte con las personas encargadas
de la adopción de decisiones a escala local, nacional e
internacional. Los resultados preliminares del proyecto
indican que el Barómetro actúa a modo de puente entre
las y los responsables de la formulación de políticas y
las mujeres locales, y dota a las mujeres de voz en la
paz y la seguridad cotidianas de sus comunidades25.
200 Capítulo 8. Prevenir los conflictos
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Vigilancia de la violencia de género:
la iniciativa “Matriz de indicadores de alerta temprana sobre la violencia sexual relacionada con los
conflictos” de las Naciones Unidas
Los sistemas específicos que hacen un seguimiento
de la violencia de género no solamente son cruciales
para la prevención de los conflictos, sino también
para la prevención de la violencia sexual y de género
relacionada con los conflictos. La iniciativa “Matriz
de indicadores de alerta temprana sobre la violencia
sexual relacionada con los conflictos” de las Naciones
Unidas, desarrollada en 2011 para su uso por parte de
los agentes involucrados en la protección en contextos
humanitarios, constituye un buen ejemplo de herramienta
de vigilancia26. La matriz establece un conjunto claro
de indicadores que señalan el riesgo, la inminencia o
la persistencia de la violencia sexual. Esta herramienta
permite a los agentes responsables de la protección
planificar ampliamente la preparación y actuar con
rapidez ante los factores de riesgo de la violencia sexual
relacionada con los conflictos.
Entre los indicadores que incluye figuran los siguientes:
• Factores militares y de seguridad: grupos
armados que recompensan la conducta agresiva o
hipermasculina o incitan a ella; combatientes que
actúan bajo la influencia del alcohol o las drogas; e
instalación de bases o campamentos militares en las
proximidades de centros civiles.
• Factores humanitarios y sociales: cambios
en los patrones de movilidad de las mujeres y
las niñas (como su ausencia repentina en las
escuelas o mercados que no sea posible explicar
por el contexto o la época del año); un incremento
en el número de hogares encabezados por
mujeres debido a la ausencia de hombres en
las comunidades, o un aumento del número de
mujeres repudiadas por sus esposos y por sus
comunidades; el desplazamiento masivo debido
a una situación de inseguridad o emergencia;
y la desaparición de niñas, denunciada por sus
familias o por las o los funcionarios responsables
de hacer cumplir la ley, en el trayecto desde o hacia
las escuelas en zonas con presencia de personal
armado.
• Factores políticos y legales: como la introducción
de cambios violentos e inconstitucionales en las
estructuras de poder; un discurso permisivo con
las violaciones o que las aliente, y la justificación
de la violencia sexual por parte de los líderes
políticos; y la comisión de ataques (incluida la
violencia psicológica, sexual y física) contra las
mujeres que acuden a votar a las elecciones y
contra las candidatas electorales.
• Factores económicos: descenso del precio
de las armas o aumento de la oferta; inflación e
inseguridad alimentaria; y aumento del número
de denuncias de participación de las mujeres en
la economía sumergida (por ejemplo: trata de
personas, prostitución, etc.) durante la guerra.
• Factores mediáticos: intensificación de las señales
de represión informativa y restricciones a la libertad
de expresión; incitación pública a la violencia
sexual, haciendo referencia incluso a vulneraciones
cometidas en el pasado contra una comunidad o
grupo para justificar futuras agresiones.
• Factores sanitarios: incremento del número
de solicitudes para la realización de pruebas de
detección del VIH o de infecciones de transmisión
sexual (ITS); aumento del número de mujeres que
solicitan interrupciones clandestinas del embarazo;
y aumento del número de reclusas y del número de
denuncias de mujeres/niñas sometidas a tortura y a
otras formas de maltrato.

Los mecanismos de alerta temprana deberían detectar
específicamente las vulneraciones basadas en el
género. El seguimiento de la violencia debería garantizar
que las mujeres y las niñas dispongan de puntos de
atención seguros en los que denunciar la violencia, y
de servicios de respuesta que hagan un seguimiento
de las denuncias presentadas. Como se ha señalado
anteriormente, el aumento de los niveles de violencia
doméstica, en particular, puede ser un indicador de un
incremento del nivel general de violencia, y también se
ha descubierto que un mayor riesgo y vulnerabilidad
a las agresiones fuera del hogar son indicadores de
un conflicto incipiente. Es probable que las mujeres
y sus organizaciones sean quienes cuenten con la
información más precisa sobre el aumento de los niveles
de estos tipos de vulneraciones, y los mecanismos de
alerta temprana debieran tener conexión con ellas. Los
indicadores deberían además englobar las vulneraciones
basadas en el género, como por ejemplo:
• vulneraciones específicas según el sexo: aumento
del número de denuncias por violación y violencia
doméstica; trata de personas y secuestros;
asesinatos motivados por el género y desaparición
de hombres y mujeres;
• aumento del control de los movimientos públicos de
mujeres, de su forma de vestir y de sus actuaciones;
radicalización de las perspectivas sobre las mujeres.
En Timor-Leste, la ONG BELUN coordina desde 2009 un
sistema nacional de alerta temprana y respuesta27. Dicho
sistema trata de mantener el equilibrio de género entre
sus supervisores y supervisoras comunitarios, recaba
información desglosada por sexo en sus formularios
de situación e incidencias e incluye información sobre
indicadores específicamente relacionados con la
violencia de género en sus informes periódicos de
seguimiento.
UTILIZACIÓN DE LA TECNOLOGÍA
Más de un tercio de la población mundial tenía
conexión a Internet en 2011, y los países en desarrollo
representaban en ese momento un 63% del total de
usuarios y usuarias, con unas tasas de crecimiento
superiores a las de los países desarrollados28. Este
aumento del acceso a escala mundial indica el
potencial que tiene la tecnología de constituir un medio
ampliamente accesible para las iniciativas de prevención
de conflictos.
Lo que ya es evidente es que, además de que las
nuevas tecnologías se están utilizando con fines
bélicos, también se usan cada vez más para mejorar
201
la seguridad física y el trabajo en pos de la prevención
de los conflictos y la paz. Los drones, por ejemplo, se
utilizan en contextos de respuesta humanitaria posterior
a un desastre (y tienen potencial para ser utilizados en
el marco de la respuesta post-conflicto), como medio
para llegar de forma segura a las víctimas que necesitan
ayuda antes de que los primeros agentes de ayuda
humanitaria puedan llegar hasta ellas. En la DRC, la
MONUSCO ha utilizado aviones no tripulados para
hacer un seguimiento de los movimientos migratorios
y de civiles que se veían expulsados y expulsadas de
sus casas durante los ataques29. Esta misión también
ha creado un programa para proporcionar a las
mujeres teléfonos móviles y tarjetas SIM como parte
de un sistema de alerta temprana con perspectiva de
género; de ese modo, las poblaciones afectadas tienen
acceso directo a los recursos de protección de los que
disponen las Naciones Unidas30. En zonas remotas de la
Amazonia, la comunidad indígena wapichana de Guyana
se ha asociado con la ONG Digital Democracy para
crear un sistema de alerta temprana que controle las
actividades ilegales de silvicultura forestal y extracción
de oro que se producen en sus tierras y suponen una
amenaza para su seguridad medioambiental31.
Las plataformas de las redes sociales en Internet, como
Facebook o Twitter, ofrecen canales que permiten
llevar a cabo labores de concienciación acerca de las
denuncias de violencia, entablar un diálogo con mujeres
de todo el mundo y difundir el conocimiento de las
diversas funciones que desempeñan las mujeres en
las diferentes sociedades. Las plataformas en línea se
utilizan para la externalización masiva de información
sobre casos documentados de violencia contra las
mujeres; en algunos casos identificando las denuncias
de violencia o acoso sexual contra las mujeres para
exigir que alguien se haga cargo de hacer frente al
problema, como el proyecto Women Under Siege
("Mujeres sitiadas") en Siria32. La tecnología por satélite
permite al personal responsable del mantenimiento
En particular, el aumento
de los niveles de violencia
doméstica puede ser
indicativo de un aumento
del nivel general de
violencia.
202 Capítulo 8. Prevenir los conflictos
de la paz dar una respuesta más selectiva y eficaz en
los lugares en que se produce (o se prevé que se va
a producir) la violencia; esta misma tecnología facilita
también la recogida de pruebas de cara a la intervención
y el enjuiciamiento de los ataques cometidos contra
las comunidades, como se describe en el capítulo 5:
Justicia transformadora.
Se están desarrollando nuevas tecnologías móviles con
el fin específico de reforzar la seguridad de las mujeres
durante un conflicto. Además, se están creando algunas
aplicaciones para teléfonos inteligentes con objeto de
ayudar a la población civil a identificar posibles peligros
en sus alrededores, y de conectar a las personas con
aliados cercanos.
Barreras que obstaculizan el acceso de las mujeres
a la tecnología
Es importante reconocer, no obstante, que a la hora de
promover el uso de las tecnologías de la información y
la comunicación (TIC) en la prevención de conflictos, es
preciso tener en cuenta una serie de preocupaciones
clave relacionadas con el acceso y el control por parte
de las mujeres y las niñas. La tecnología a la que
acceden las mujeres y la forma en que lo hacen, de
forma individual y colectiva, presentan una variedad
enorme, que a menudo se corresponde con las
barreras preexistentes que les impedían acceder al
poder y a recursos como el lenguaje, la educación y la
riqueza33. En los países de ingreso bajo y mediano, la
probabilidad de las mujeres de ser propietarias de un
teléfono móvil es un 21% menor que la de un hombre34.
Esta proporción se sitúa en el 23% en África, el 24% en
Oriente Medio y el 37% en Asia Meridional35, además de
presentar estratificación según se trate de zonas urbanas
o rurales.
De igual modo, aunque un estudio realizado a escala
mundial descubrió que el 93% de las mujeres se sentían
más seguras y un 85% más independientes debido a la
seguridad que les proporcionaba el hecho de poseer
un teléfono móvil36, la tecnología puede exponer a las
mujeres a un riesgo mayor en los contextos en los
que ya existe inseguridad. Así ocurre en el caso de
las personas dedicadas a la defensa de los derechos
humanos de las mujeres y de las y los periodistas cuyo
trabajo y cuya vida personal pueden ser objeto de
ataques y vigilancia a través de Internet, un factor que se
analiza con mayor detalle en la sección dedicada a los
medios de comunicación del capítulo 10: Agentes clave.
Además de los obstáculos de carácter económico, las
mujeres y las niñas pueden permanecer distanciadas
de las nuevas tecnologías por otros motivos, como
el desconocimiento de la forma en que las TIC
pueden influir en sus vidas; la falta de tiempo; las
preocupaciones relativas a la seguridad física; la falta
de los conocimientos técnicos necesarios para manejar
una determinada tecnología; el miedo al ridículo o a
la censura social; la falta de acceso a determinados
tipos de conectividad; y un contenido que no responde
a sus intereses y necesidades. Es preciso abordar
cada una de estas barreras para aprovechar al máximo
el potencial que ofrece la tecnología para mejorar la
seguridad física de las mujeres y niñas y para prevenir
los conflictos. El indicador 5 b) del quinto Objetivo de
Desarrollo Sostenible será una herramienta crucial
en este empeño, puesto que insta a los Estados a
mejorar el uso de la tecnología instrumental, y en
particular de la tecnología de la información y las
comunicaciones, para promover el empoderamiento
de las mujeres37.
MECANISMOS DE MEDIACIÓN, SOLUCIÓN
DE CONTROVERSIAS Y MITIGACIÓN DE
CONFLICTOS EN EL NIVEL COMUNITARIO
Salas de Situación de las Mujeres
Las organizaciones de la sociedad civil de mujeres de
varios países han unido sus fuerzas para prevenir y
mitigar los incidentes de violencia contra las mujeres
en las elecciones a través de la concienciación y la
mediación. En una serie de países africanos se han
creado Salas de Situación de las Mujeres con el objetivo
de vigilar y, cuando sea posible, prevenir o mitigar el
estallido y la escalada de la violencia relacionada con
las elecciones, mediante un diálogo constructivo con
las partes interesadas y una labor de promoción de
la paz en el período previo a las elecciones, así como
durante y después de estas38. Las Salas de Situación
de las Mujeres facilitan la participación de una amplia
variedad de agentes, desde el nivel comunitario hasta
el nacional, y posibilitando la implicación de jóvenes,
medios de comunicación, líderes de las esferas política
y gubernamental, ejecutivos y ejecutivas del sector
privado y líderes religiosos y tradicionales de ambos
sexos. Aunque estas salas son de naturaleza orgánica
y se adaptan a las particularidades de cada contexto
nacional, estos foros suelen englobar actividades de
democracia preventiva, educación civil, fomento del
diálogo y la promoción, y capacitación y despliegue de
observadoras para la vigilancia de las elecciones en
todo el país. También buscan concienciar acerca de los
incidentes de violencia e intimidación contra las mujeres
en el proceso electoral.

En el período anterior a la celebración de las elecciones,
una “Sala de Situación” física de carácter temporal (un
centro de coordinación) permite a las líderes y a las
organizadoras del proceso, así como a las analistas
y otras interesadas recabar y coordinar estrategias
y aportaciones. También se lleva a cabo en ellas un
análisis en tiempo real de la información notificada
por las y los observadores y por los medios de
comunicación. Cuando proceda, la información se
comunica a la policía y a otras partes interesada con
el fin de que se adopten las medidas oportunas. Las
Salas de Situación reúnen además a destacadas líderes
de cada país y de los países vecinos, demostrando
solidaridad y proporcionando oportunidades para la
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Salas de Situación de las Mujeres: descripción de las experiencias de tres países
Las Salas de Situación de las Mujeres se han utilizado
en las elecciones de Kenya (2013), Liberia (2011),
Nigeria (2011 y 2015), el Senegal (2012) y Sierra
Leona (2012). El funcionamiento de salas depende del
contexto, como puede apreciarse a través de algunos
de los ejemplos que aquí se exponen:
Kenya
Antes de las elecciones generales de 2013, las
organizaciones de la sociedad civil de mujeres crearon
una Sala de Situación de las Mujeres en Nairobi,
dirigida por un equipo de mujeres eminentes de
Tanzanía, Uganda, Nigeria y Liberia39. Un total de 500
observadores y observadoras recibieron capacitación
y aportaron información desde todo el país. Se
registraron más de 554 incidentes, incluidas denuncias
de amenazas a candidatas y mujeres votantes, así
como quejas genéricas de las y los votantes. Cuando
se abordaron los casos, el mecanismo contribuyó a la
mitigación y la reducción del nivel de violencia.
203
coordinación y el diseño de estrategias transregionales.
Dado que esta estrategia implica la creación de un
sistema de seguimiento central basado en informes
proporcionados por una extensa red de observadoras
y observadores capacitados para el desempeño de
esta función, es necesario un análisis más detallado
para determinar la fiabilidad y la eficacia del sistema
de denuncia. Entre los esfuerzos en curso dirigidos a
analizar los efectos de las Salas de Situación de las
Mujeres sobre la prevención de los conflictos, lo que
ya ha quedado claro, sin embargo, es que constituyen
un foro muy importante para la creación de conciencia
y de solidaridad entre las mujeres y con otras partes
interesadas, con un claro mensaje de apostar por la paz
y mitigar la violencia política.
Nigeria
Durante las elecciones presidenciales y al Senado
celebradas en 2015, se creó una línea telefónica de
asistencia gratuita, gestionada por 40 operadores y
operadoras capacitadas para ello, que respondían a las
llamadas de la población (relativas, en particular, a la
restricción de los derechos de voto de las mujeres). Más
de 300 supervisoras fueron capacitadas y desplegadas
en 10 estados. Las y los analistas políticos, jurídicos
y periodísticos, la policía y las y los representantes de
la Comisión Electoral Nacional Independiente (CENI)
tuvieron la oportunidad de intercambiar información y de
cooperar a través de esta iniciativa40.
Senegal
Durante las elecciones presidenciales de 2012, la
Plataforma de Mujeres para unas Elecciones Pacíficas
creó una Sala de Situación de las Mujeres41. Más de 60
mujeres recibieron capacitación y fueron desplegadas
en todo el país para el desempeño de funciones de
supervisión42. Durante las elecciones, las supervisoras
denunciaron una serie de incidentes a la Sala de Situación
y se dio traslado de dicha información a la policía, a la
comisión electoral y a otras partes interesadas.
204 Capítulo 8. Prevenir los conflictos
Consolidación de la paz en el nivel de base
Las organizaciones de la sociedad civil y de base
comunitaria de mujeres están desarrollando estrategias
deliberadas para la consolidación de la paz y la
promoción de métodos cruciales de prevención de
conflictos en el nivel de base, unos esfuerzos que ya
han sido reconocidos por el Consejo de Seguridad
en diversas resoluciones, como en la resolución
2171 (2014)43 y en el examen de la estructura de
consolidación de la paz de las Naciones Unidas44.
En Liberia, se han creado palava o "cabañas de paz"
como espacios seguros en los que las mujeres pueden
reunirse para mediar en los conflictos comunitarios
y solucionarlos, incluidos los incidentes de violencia
de género45. Estas "cabañas de paz" constituyen
tradicionalmente un medio de resolver las discrepancias
individuales en la comunidad, y su nueva función, más
inclusiva, ha recibido el respaldo de la Policía Nacional
de Liberia, que ha proporcionado teléfonos móviles para
poder llamar a una línea de atención telefónica gratuita.
Además, las "cabañas de paz" están incorporando cada
vez más los esfuerzos de los hombres y los niños por
combatir la violencia de género, como puede apreciarse
por la creación de clubes de fútbol "antiviolación" y
de grupos de discusión para los líderes. Las "cabañas
de paz" han desempeñado asimismo un papel muy
importante en la mediación de las disputas referentes
a las industrias extractivas; en 2012, las mujeres de las
"cabañas de paz" instalaron una barricada para protestar
por la tala que se estaba produciendo en el condado de
Gparpolu46. El activismo de las mujeres provocó el cese
del Ministro de Silvicultura y una vigilancia mucho mayor
de los contratos de concesión formalizados con las
industrias extractivas.
En algunas zonas de Colombia se han constituido
"comunidades de paz" que declaran sus zonas y sus
poblaciones "neutrales" y libres de conflictos armados, y
que exigen a los combatientes que no arrastren a dichas
comunidades a la violencia. Las mujeres desempeñan
un papel crucial de liderazgo en este movimiento47.
La Asociación de Mujeres Organizadas de Antioquía
Oriental (AMOR) negoció directamente con las facciones
armadas para garantizar un acuerdo humanitario
temporal que hizo posible que las comunidades
disfrutaran de libertad de circulación48. En el Sudán, el
movimiento Empoderamiento de Mujeres Sudanesas por
la Paz (SuWEP) desarrolló una “Agenda mínima para
la paz” con el fin de promover la paz en el Sudán y en
Sudán del Sur49. El movimiento, que actuaba en ambas
jurisdicciones, incluyó iniciativas tales como audiencias
públicas para conocer los puntos de vista de las mujeres
sobre el contexto, capacitación en materia de solución
de conflictos y mediación en ellos, y un mayor número y
alcance de las estrategias de promoción de la paz.
La existencia de redes sólidas, comités y grupos de
mujeres en el nivel de base significa que las mujeres
cuentan con una importante experiencia como
mediadoras comunitarias y en movilización social, y que
pueden desempeñar un papel clave en los procesos
de mediación de carácter más formal cuando van
acompañados de oportunidades para la inclusión50.
Teresita Deles, Asesora Presidencial para el Proceso
de Paz en Filipinas, la difunta Dekha Ibrahim, de Kenya,
y Shadia Marhaban, que intervino en la negociación
con el grupo rebelde GAM en Aceh, son ejemplos de
mujeres con prestigio internacional como mediadoras,
pese a haber empezado a trabajar como organizadoras
comunitarias y pacificadoras locales. Los agentes
externos pueden apoyar el trabajo de estas mujeres,
proporcionando espacios seguros para que participen
en todos los procesos de mediación desde el ámbito
local hasta el internacional, pasando por el nacional
y el regional. Los Estados, las Naciones Unidas y la
sociedad civil deben crear asociaciones con el fin de
desarrollar infraestructuras para la paz, incluyendo
oportunidades para que las mujeres de todas las edades
y pertenecientes a diferentes colectivos interactúen
de manera constructiva para abordar las causas de
las tensiones y de los conflictos en el seno de sus
comunidades51.
PREVENCIÓN ESTRUCTURAL: ABORDAR
LAS CAUSAS FUNDAMENTALES DE LA
GUERRA Y EL MILITARISMO
Los enfoques estructurales, o a más largo plazo, para
prevenir los conflictos armados abordan las causas que
subyacen a la guerra y la violencia. Su objetivo es lograr
una reducción del riesgo de violencia armada o política
a lo largo del tiempo y promover vías no violentas
para dar respuesta a las necesidades y derechos
urgentes. Incluyen iniciativas encaminadas a combatir
la desigualdad y la violencia estructurales, promover los
derechos humanos y la seguridad de las personas y
fomentar la desmilitarización, el desarme y la reducción
del gasto en armamento.
El gasto militar a escala mundial en 2014 (1,7 billones
de dólares de los Estados Unidos)52 es casi tres veces
mayor que el monto destinado a la asistencia para el
desarrollo por los países del CAD de la OCDE (unos
135.000 millones de dólares de los Estados Unidos)53.
El informe del Grupo Consultivo de Expertos para el
Examen de 2015 de la estructura de las Naciones
Unidas para la consolidación de la paz ofrece
información muy importante sobre los factores
impulsores y las causas estructurales de los conflictos,
analizando diversos elementos, desde el extremismo
y la delincuencia organizada hasta la proliferación
de armas pequeñas y armas ligeras, la debilidad de
las instituciones de gobernanza y la corrupción54. El
 205

mundial56. El examen de la estructura de consolidación

de la paz de las Naciones Unidas ofrece una visión
“Ha resultado muy particularmente útil de las posibles soluciones a estas
causas fundamentales de los conflictos aparentemente
difícil conseguir un irresolubles: un enfoque sobre la prevención de los
conflictos que considera que la paz está unida de
cambio de enfoque, manera inseparable al desarrollo y los derechos
humanos. Adoptando este mismo planteamiento, el
de la prevención de Objetivo de Desarrollo Sostenible para 2030 relativo a
las sociedades pacíficas e inclusivas está basado en
la violencia contra las la premisa del entendimiento común —desarrollado a
mujeres a la prevención lo largo de los últimos 15 años, en los que los países
afectados por conflictos siempre han ido rezagados de
de los conflictos.” cara al logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio—
de que los derechos humanos, la paz y el desarrollo,
los tres pilares del trabajo de las Naciones Unidas, son
Representante de la sociedad civil de Australia
indivisibles y están interrelacionados; no es posible
que respondió a la encuesta realizada en el conseguir uno de ellos sin el resto57.
marco del Estudio Mundial
En las consultas celebradas de cara a la elaboración
del Estudio Mundial, los participantes se hicieron eco
de esta visión de que no será posible alcanzar la
paz ni lograr que esta sea duradera sin un desarrollo
equitativo e inclusivo y sin el reconocimiento de
informe destaca que la privación económica y social, todos los derechos humanos. Aunque los términos
unida a la exclusión histórica, puede estimular las "discriminación" y "opresión" pueden haber dejado
injusticias55, y que el cambio climático, la degradación de ser populares en los informes internacionales, en
medioambiental y el crecimiento de la población añaden muchas sociedades la exclusión y la vulneración de los
nuevas complejidades al concepto de seguridad derechos son sistemáticas, violentas y censurables, y se

Gasto militar total por región (miles de millones de dólares de los Estados Unidos, a precios y tipos de
cambio constantes de 2011)58

1.800

1.600
América Central y el Caribe
1.400 África Subsahariana
Norte de África
1.200
Europa Central
Oceanía
1.000
Asia Central y Meridional
800 América del Sur
Europa del Este
600
Oriente Medio
Asia Oriental
400
Europa Occidental
200 América del Norte

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
206 Capítulo 8. Prevenir los conflictos
producen como consecuencia de una voluntad política
corrupta y deliberada. Por ello, deben condenarse
moralmente. Teniendo presente esta visión como causa
de preocupación inmediata, emergieron otros tres
temas que se consideran cruciales para el enfoque
de la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad
en lo que concierne a la prevención de conflictos: el
abordaje de las desigualdades locales y mundiales; las
conexiones entre las armas pequeñas, la delincuencia, la
violencia y el género; y el cambio climático y la escasez
de recursos naturales.
Abordar las desigualdades locales y mundiales
Desde Kosovo, donde la desigualdad de acceso a los
servicios ha estimulado la hostilidad entre los diferentes
grupos, hasta el Yemen, donde la exclusión política ha
desencadenado la desestabilización, las protestas y la
violencia59, es evidente que la desigualdad —económica,
política, social y cultural— alimenta las injusticias entre
los distintos grupos y puede desembocar en un conflicto.
Los Estados con altos niveles de desigualdad tienen
una mayor probabilidad de ser derrocados por medios
violentos o inconstitucionales, lo que incluye la violencia
motivada por razones políticas y el terrorismo60.
Aunque la desigualdad siempre ha sido uno de los
principales factores impulsores del conflicto —así lo
reconocen fuentes tan diversas como Aristóteles o la
Carta de las Naciones Unidas—, en la actualidad provoca
una alarma creciente. El Foro Económico Mundial situó
el aumento de la desigualdad en términos de ingresos
como la tendencia más preocupante en 201561, y en
casi todos los países, la riqueza media del 10% de
las personas adultas más ricas supera en más de 10
veces la mediana de la riqueza. En el caso del percentil
superior, la riqueza media supera en 100 veces la
mediana de la riqueza en muchos países, y puede
acercarse a las 1.000 veces en las naciones con mayor
desigualdad62.
Para las mujeres, la desigualdad en términos de ingresos
se ve agravada por las desigualdades estructurales que
conducen invariablemente en todos los contextos a la
feminización de la pobreza. En 2007, aproximadamente
un 20% de las mujeres se situaban por debajo del
umbral internacional de pobreza, establecido en 1,25
dólares de los Estados Unidos por día, y el 40% no
alcanzaban la marca de los 2 dólares por día63. Además,
la pobreza afecta de manera desproporcionada a las
niñas y las jóvenes, puesto que más de una cuarta parte
de las mujeres menores de 25 años se encontraban
por debajo del umbral internacional de pobreza
anteriormente citado, y cerca de la mitad no llegaban
a los 2 dólares diarios64. Como consecuencia de ello,
las mujeres son más vulnerables a la violencia y la
Una serie de proyectos
recientes de investigación a
gran escala señalan que la
seguridad de las mujeres es
uno de los indicadores más
fiables del nivel de paz de
un Estado.
inseguridad, pero además tienen una menor capacidad
para mitigar los efectos de esta violencia.
EL GÉNERO Y LA PREVENCIÓN DE LOS
CONFLICTOS
En el contexto de la agenda sobre las mujeres, la
paz y la seguridad, el pilar de la prevención de los
conflictos tiende conexiones esenciales entre la propia
prevención de los conflictos armados y la prevención
de las vulneraciones de género que los preceden como
resultado de la violencia política65.
Un corpus creciente de investigaciones empíricas
pone de manifiesto que los Estados con mayores
niveles de igualdad de género (en las esferas
política, social y económica) tienen menor
probabilidad de recurrir al uso de la fuerza en sus
relaciones con otros Estados. La desigualdad de
las mujeres a escala nacional —donde se hace patente
una jerarquía de desigualdades en el seno del Estado—
está asociada asimismo a una política exterior menos
tolerante con otros países y más beligerante en sus
relaciones internacionales66. De manera similar, una
serie de recientes proyectos de investigación a gran
escala señalan que la seguridad de las mujeres es uno
de los indicadores más fiables del nivel de paz de un
Estado67. Allí donde la paz se entiende como algo más
que la mera ausencia de conflicto, la desigualdad de
género —sea en relación con la igualdad de condición
jurídica de las mujeres, el aborto selectivo en función
del sexo y el infanticidio, o los ataques selectivos contra
mujeres buscando deliberadamente provocar lesiones
o asesinatos basados en el género— se convierte en
todo el mundo en un indicador clave del concepto de
seguridad antes del conflicto, sesgado en favor de
los hombres y el Estado. En consecuencia, para ser

eficaz, la prevención de los conflictos debe empezar por
comprender las amplias y profundas desigualdades que
permean la vida de las mujeres antes del conflicto, así
como de las formas en que la desigualdad estructural
previa al conflicto puede facilitar la violencia y la
inseguridad.
El militarismo y las culturas de masculinidades
militarizadas crean y sustentan un modelo de adopción
de decisiones políticas en el que el recurso a la fuerza
se convierte en la forma habitual de resolver las
disputas. El militarismo también se extiende, adoptando
otras formas ajenas al conflicto armado tradicional.
En las consultas celebradas en el marco del Estudio
Mundial, las y los participantes identificaron las diversas
maneras en que sus vidas se han visto militarizadas: a
través del apoyo del ejército a las industrias extractivas
en Asia; de la "guerra contra las drogas" en América
Latina; de las iniciativas militarizadas contra la migración,
en Europa; y, por supuesto, de la guerra mundial contra
el terrorismo.
Sigue existiendo una abrumadora falta de financiación
para dar respuesta a las principales necesidades
en materia de seguridad humana y para adoptar
medidas en este ámbito, sobre todo en lo que afecta
al empoderamiento de las mujeres y las niñas, la salud
reproductiva y los derechos reproductivos, la salud y
la educación68. En Camboya, Costa Rica y Sri Lanka
existen ejemplos positivos de reducción del gasto en
seguridad y en defensa, unos fondos que han sido
reasignados eficazmente a programas sociales69; sin
embargo, por lo general, se observa un desequilibrio
en la inversión hacia el aparato militar en lugar de
hacia iniciativas de paz y prevención70. Es crucial tener
en cuenta que el militarismo sostiene y perpetúa las
desigualdades estructurales, que a su vez excluyen a las
mujeres y las niñas del disfrute de los bienes públicos,
consolidan la exclusión y la marginación y crean un
caldo de cultivo para intensificar las desigualdades, lo
que incrementa el riesgo de que estalle un conflicto
violento.
Las mujeres sufren violencia de género tanto en el
marco de los conflictos armados como fuera de ellos,
si bien existen continuidades y relaciones entre ambas
situaciones. La OMS estima que un 35% de las mujeres
en todo el mundo han experimentado alguna forma de
agresión sexual o física71. A menudo esta violencia se
ve agravada por un conflicto, conduciendo a patrones
de delitos sexuales y de género durante el conflicto y a
un aumento de las tasas de violencia contra las mujeres
en las diferentes sociedades después del conflicto72.
El uso de la violencia sexual durante el conflicto puede
representar un dramático fin de los tiempos de paz,
tanto en su forma como en sus pautas, puesto que,
207
de hecho, estas atrocidades pueden emplearse como
táctica de guerra y terror contra los miembros de las
poblaciones atacadas. Sin embargo, esta violencia sigue
teniendo raíces comunes. Como ha señalado Zainab
Hawa Bangura, Representante Especial del Secretario
General sobre la violencia sexual en los conflictos, “[S]
i no protegen a sus mujeres en tiempos de paz, no
podrán protegerlas durante un conflicto. Obviamente,
el problema de la violencia sexual no se produce
por accidente; está relacionado con la estructura de
la sociedad y de la comunidad”. La prevención de
la violencia contra las mujeres en los conflictos está
directamente vinculada con la necesidad de prevenir la
violencia contra las mujeres antes del conflicto, y, sobre
todo, de prevenir el propio conflicto.
Es importante destacar que la violencia de género
continuada en todos los contextos subraya la falsa
distinción que existe entre las esferas privada y
política, y entre el conflicto y la paz. Esta violencia
apunta a la necesidad de prestar una atención y dar un
trato específicos a la violencia de género como elemento
crucial en la prevención de los conflictos. En los
territorios palestinos ocupados, las mujeres señalaron
que se había producido un aumento de los niveles de
violencia en el hogar como resultado del incremento de
la violencia fuera de este73. En Etiopía se observó una
elevación de los niveles de violencia antes del conflicto
con Eritrea74. En las guerras yugoslavas, las violaciones
interétnicas contra mujeres aumentaron antes del
conflicto, por lo que muchas mujeres huyeron entre seis
y ocho semanas antes de que estallara el conflicto75.
En Rwanda, ya en 1990, los medios de comunicación
extremistas hutu comenzaron a atacar a las mujeres tutsi,
tachándolas de espías y afirmando que representaban
una amenaza para la sociedad hutu, llegando incluso a
distribuir material pornográfico76. Todos estos ejemplos
constituyen asimismo indicadores de alerta temprana
que sencillamente se ignoraron, debido a las falsas
distinciones creadas entre lo que se consideraba la
esfera personal y la política.
En lugar de considerar la violencia continuada que
sufren las mujeres y las niñas durante los conflictos
armados y durante las épocas de paz como momentos
distintos, es preciso reconocer los elementos comunes
que existen entre ambos contextos. La realidad es que,
antes de un conflicto, los sistemas sociales, políticos y
económicos no son neutrales en cuanto al género, y el
potencial de que estalle la violencia política está imbuido
de una dinámica de género común. Las estrategias
de prevención requieren necesariamente un mayor
reconocimiento y comprensión de la profunda influencia
que ejercen las normas, relaciones y desigualdades de
género en el potencial de erupción de un conflicto.
208 Capítulo 8. Prevenir los conflictos

“En este país, una mujer

joven no puede caminar
por la calle sin miedo.”

Participante en la consulta con la sociedad civil de

El Salvador para el Estudio Mundial

Conexiones entre las armas, la delincuencia, la
violencia y el género
Las armas pequeñas y su proliferación son un resultado
directo de la militarización de las denominadas
"sociedades pacíficas". Tanto en las sociedades que
jamás han experimentado un conflicto armado como en
las que llevan sufriendo períodos o ciclos de conflicto
desde hace mucho tiempo, la disponibilidad de armas
pequeñas socava los esfuerzos dirigidos a prevenir
la violencia armada y contribuye a la escalada de la
violencia letal. El acceso a estas armas guarda una
relación directa con (e influye en) la forma de intensidad
de las experiencias de violencia de género de las
“La prevención de los
conflictos es un aspecto
crucial de la agenda
[sobre las mujeres, la
paz y la seguridad], y del
mantenimiento de la paz
y la seguridad a escala
internacional […]. Sin
una mayor inversión en
los derechos humanos
de las mujeres, en
igualdad, en educación
y en una sociedad civil
liderada por las mujeres,
jamás se logrará una paz
duradera.”
Brigitte Balipou, magistrada de la República
Centroafricana, miembro de la junta de
Femmes Africa Solidarité (FAS) y una de
las fundadoras de la Asociación de Mujeres
Juristas Centroafricanas, durante el debate abierto
del Consejo de Seguridad sobre las mujeres,
la paz y la seguridad celebrado en 2014
209
mujeres tanto durante el conflicto como fuera de él. La
disponibilidad global de armas pequeñas ha ampliado
de manera significativa la repercusión que tienen estas
armas en la actualidad. El valor del comercio mundial de
armas pequeñas y armas ligeras casi llegó a duplicarse
entre 2001 y 2011, pasando de 2.380 millones de dólares
de los Estados Unidos a 4.630 millones de dólares77.
Después de un conflicto, dado que las instituciones y
la normativa estatales se encuentran en proceso de
construcción y las armas utilizadas durante el conflicto
siguen circulando con gran libertad, el fácil acceso a
las armas pequeñas expone a las mujeres a un mayor
riesgo de sufrir violencia e inseguridad. En muchas
sociedades post-conflicto se aprecia una continuidad
en los patrones, agentes y formas de violencia desde
la esfera política hasta la social y la criminal; las
mujeres tienen mayor riesgo de sufrir ataques en la
esfera pública, incluso por parte de bandas criminales
y grupos de delincuencia organizada. Estos ataques
criminales forman parte de la violencia continuada que
experimentan las mujeres y las niñas durante y después
del conflicto. La impunidad flagrante, la normalización de
la violencia, la debilidad de las instituciones estatales y
la formalización de relaciones entre los agentes estatales
y los grupos criminales ofrecen un caldo de cultivo para
la intensificación de la actividad delictiva, que resulta aún
más letal por el fácil acceso a las armas pequeñas78. En
América Latina, las personas que respondieron a una
encuesta realizada a las organizaciones de la sociedad
civil de cara a la elaboración del Estudio Mundial
nombraron la delincuencia organizada como el problema
emergente más grave para las mujeres, la paz y la
seguridad en la región79.
Además, durante las consultas celebradas en todo el
planeta en el marco del Estudio Mundial, las mujeres y
niñas que viven en situaciones de mayor inseguridad
como consecuencia de la violencia criminal explicaron
la importancia que tiene la agenda sobre las mujeres, la
paz y la seguridad para hacer frente a esas amenazas,
así como la creciente normalización de la violencia en
su vida cotidiana. Exigieron que los marcos normativos
y los enfoques sobre la paz y la seguridad adoptados
a escala mundial trasciendan los límites de los agentes
estatales y las limitadas definiciones políticas de estos
problemas, con el fin de desarrollar conceptos más
amplios de lo que debe ser la seguridad ciudadana. En
los últimos años se han invertido esfuerzos crecientes
para combatir la proliferación de las armas pequeñas.
El Tratado sobre el Comercio de Armas (2012), por
ejemplo, avanza en cierta medida hacia la regulación
de la venta y el uso de armas y la mitigación del efecto
que ejercen estas armas sobre las tasas de violencia
de género. El artículo 7, apartado 4, de dicho Tratado,
obliga a los Estados partes a evaluar el riesgo de que
las armas “se utilicen para cometer o facilitar actos
graves de violencia por motivos de género o actos
210 Capítulo 8. Prevenir los conflictos
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Las niñas y las bandas criminales en América Central
“Esta región nunca ha estado en paz. El pueblo
latinoamericano ha sufrido exterminación,
criminalización y una violencia permanente […].
América Latina continúa siendo una de las regiones
más desiguales y violentas del mundo.”
Informe de la consulta regional celebrada con la
sociedad civil de América Latina para el Estudio
Mundial
El Salvador, Honduras y Guatemala, tres países vecinos,
presentan algunas de las tasas de feminicidios más altas
del planeta80, y ejemplifican la importancia que tiene la
resolución 1325 en entornos inseguros post-conflicto
o sin conflicto. En estos tres países, las mujeres y las
niñas experimentan espeluznantes tasas de violencia
letal y no letal, fundamentalmente como resultado de
la competencia entre grupos y bandas de delincuencia
organizada por el control de los mercados de las
drogas ilegales. La vida diaria de estas mujeres y niñas
está marcada por los mismos niveles de inseguridad
y violencia que experimentan las mujeres y niñas en
cualesquier otras partes del mundo en las que existen
conflictos armados (según su definición tradicional).
Un fenómeno reciente es la aparición de bandas
juveniles, estimulada en gran medida por las profundas
desigualdades socioeconómicas, una de las causas
fundamentales de los conflictos armados en América
Central. Durante una consulta celebrada en El Salvador
para el Estudio Mundial, las y los participantes
destacaron que las bandas atacaban principalmente a
mujeres jóvenes, restringiendo gravemente sus derechos
a la libertad y a la integridad.
Las investigaciones sobre las bandas juveniles en
América Central han comenzado a revelar los complejos
roles que desempeñan las mujeres y las niñas en
relación con estas bandas, incluida su participación
activa en ellas y en calidad de colaboradoras, no solo
como víctimas de violencia. Al mismo tiempo, dichas
investigaciones señalan los horribles abusos que
sufren como iniciadas y miembros de estos grupos81.
La participación de las mujeres en las bandas subraya
el vínculo que existe entre el conflicto, la actividad
delictiva, la exclusión económica y sexual relacionada
con el género y la violencia sexual y de género. La
comprensión de estas relaciones es fundamental para
aplicar eficazmente la resolución 1325 en contextos
como los de la delincuencia organizada y la violencia de
las bandas82.
A pesar de los novedosos desafíos que plantea la
aplicación de la resolución 1325 en estos contextos,
existe una serie de oportunidades claras. Los
gobiernos, por ejemplo, pueden trabajar con las
organizaciones nacionales e internacionales de mujeres
en la elaboración y revisión de los planes de acción
nacionales para aplicar la resolución 1325, de modo
que dichos planes sean adecuados al contexto y estén
en consonancia con la Convención de las Naciones
Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional,
incluidos sus protocolos adicionales relativos a la trata y
el contrabando de seres humanos83.

graves de violencia contra las mujeres y los niños”.
Esta disposición reconoce el vínculo existente entre la
violencia de género y el comercio de armas, y establece
el carácter ilegal de la compraventa de armas cuando
exista un riesgo claro de que se produzca violencia
de género como resultado de dicha compraventa.
Además, el 16º Objetivo de Desarrollo Sostenible, que
se centra en la promoción de sociedades pacíficas e
inclusivas para lograr el desarrollo sostenible, incluye un
indicador sobre la reducción significativa de los flujos
financieros y de armas ilícitos, y sobre la lucha contra
todas las formas de delincuencia organizada84. Tomados
en conjunto, estos dos compromisos de la política
mundial pueden proporcionar un marco para combatir la
proliferación de las armas como causa fundamental de
los conflictos y como fuente de constante inseguridad
para las mujeres y las niñas.
Las respuestas específicas a nivel nacional también han
evolucionado hacia la lucha contra el flujo de armas
pequeñas y armas ligeras. En respuesta a los elevados
niveles de violencia con armas de fuego en Filipinas,
las organizaciones de la sociedad civil de mujeres
presionaron en favor de la adopción del Tratado sobre
el Comercio de Armas y la inclusión del control de las
armas pequeñas en el Plan de acción Nacional de
Filipinas sobre la resolución 1325. El plan contiene un
ámbito de actuación sobre la creación y aplicación de
las leyes que regulan la posesión de armas pequeñas,
incluido un indicador referente a la adopción de
reglamentos sobre la compraventa y la utilización de
armas pequeñas85.
El cambio climático y la escasez de recursos
naturales como causas de conflicto
Un cambio muy importante que ha tenido lugar en
los últimos 15 años ha sido el impacto cada vez
más evidente del cambio climático, puesto que
En América Latina, las
personas que respondieron a
la encuesta para organizaciones
de la sociedad civil en el marco
del Estudio Mundial señalaron
que la delincuencia organizada
representa el problema emergente
más grave para las mujeres, la
paz y la seguridad en la región.
211
“El cambio climático no
es neutral con respecto
al género y [...] la
desproporcionada carga
del cambio climático
que ya soportan las
mujeres solo puede
aumentar, puesto que el
cambio climático induce
el conflicto y amenaza
sus vidas, sus medios de
subsistencia, su paz y su
seguridad.”
Foro de Asia y el Pacífico sobre la Mujer,
el Derecho y el Desarrollo, documento
presentado al Estudio Mundial86
las sociedades experimentan un aumento de las
temperaturas, sequías recurrentes, precipitaciones
erráticas, eventos meteorológicos extremos y aumento
de la inseguridad. Los factores de perturbación
relacionados con el clima —incluidos los desastres
naturales, que han aumentado en frecuencia y
gravedad, así como la escasez de recursos naturales—
desempeñan ya un papel central en el empeoramiento
de las tensiones sociales existentes, provocando
conflictos y amplificando las desigualdades existentes,
incluida la desigualdad de género. Con el fin de prevenir
eficazmente los conflictos en el futuro, debemos
reconocer y comprender mejor el efecto multiplicador
de las amenazas que ejerce el cambio climático,
agravando las situaciones de fragilidad existentes y
contribuyendo a la agitación social y a los conflictos
violentos87. Desde la sequía de Darfur, donde los
factores de perturbación relacionados con el cambio
climático están profundamente interconectados con la
economía política del conflicto88, hasta Siria, donde la
212 Capítulo 8. Prevenir los conflictos

sequía ha exacerbado la prolongada herencia de mala

gestión de los recursos89, pasando por el Pacífico,
donde están desapareciendo islas enteras, obligando
a las comunidades a buscar otros lugares en los que “Es preciso que
establecerse y tensionando las relaciones locales y
regionales90, no es posible ignorar el efecto que ejerce el las personas más
cambio climático sobre la paz y la seguridad.
Las mujeres y las niñas viven de forma directa y
marginadas se sienten
profunda el nexo existente entre el cambio climático,
y la paz y la seguridad91. Por ejemplo, dado que las
a la mesa de debate.
mujeres se encargan a menudo de proporcionar comida,
agua y energía a sus familias —un papel que muchas
De lo contrario, jamás
sociedades les asignan simplemente por su género—, encontraremos una
corren el riesgo de tener mayores dificultades para
acceder a los recursos debido al cambio climático. Esto solución sobre el terreno.
se convierte en una carga insoportable en las zonas
afectadas por conflictos, en las que las mujeres están El cambio climático
expuestas a un mayor riesgo de inseguridad y violencia
durante la realización de estas tareas cotidianas92. El es una cuestión de
cambio climático es asimismo un factor que afecta cada
vez más a la migración y el desplazamiento, junto con supervivencia, no
otras influencias entre las que cabe citar la desigualdad
en la distribución de la tierra, la inseguridad de la de negociaciones.
tenencia de esta y una infraestructura inadecuada; todos
estos elementos empujan a las poblaciones a buscar Debemos asegurarnos
medios de vida alternativos en las zonas urbanas y a
través de las fronteras, generando tensiones locales, de que la juventud —las
regionales e internacionales93. Como sucede con todas
las poblaciones desplazadas, las mujeres y las niñas generaciones futuras—
desplazadas como consecuencia del cambio climático y
la escasez de los recursos son vulnerables a la violencia sea parte de la solución.”
sexual y de género y a otras vulneraciones de sus derechos
humanos. Esta cuestión se examina de manera más
Sylvia Atugonza Kapella, responsable de
pormenorizada en el capítulo 4: Protección de los derechos.
la Red de la Sociedad Civil Riamiriam en
Pese a su experiencia directa con el cambio climático
Karamoja, Uganda95
y la escasez de los recursos, las mujeres están
gravemente subrepresentadas en los ámbitos de
adopción de decisiones sobre la gestión de recursos
en contextos frágiles y afectados por conflictos. Por
ejemplo, la falta de acceso al agua es un problema
político y de seguridad significativo94. Las mujeres
palestinas, que se encargan de la gestión del uso del
agua en sus hogares, han desarrollado estrategias Dado que existe un reconocimiento creciente en torno al
para reciclar las aguas residuales grises, controlar la hecho de que el medio natural es un factor importante
calidad del agua y evitar el despilfarro. Sin embargo, en muchos conflictos armados y de que la degradación
pese a estos conocimientos, están insuficientemente medioambiental tiene consecuencias específicas desde
representadas en los niveles decisorios de la Autoridad el punto de vista del género, las iniciativas de prevención
Palestina del Agua, que negocia directamente con el de conflictos deben necesariamente tener en cuenta
Ministerio de Defensa israelí y con las y los soldados estos factores. El conocimiento del entorno natural y de
que vigilan los recursos hídricos. De forma similar, las la escasez de recursos por parte de las mujeres puede
mujeres también deben participar en las negociaciones desempeñar un papel crucial en los sistemas de alerta
nacionales, regionales e internacionales sobre el cambio temprana que advierten sobre la escasez de recursos
climático, así como en el diseño y la ejecución de las y el estallido de conflictos relacionados con el clima,
políticas y programas que vayan a llevarse a cabo en así como en el desarrollo de una respuesta duradera al
esta materia. conflicto.
 213

“El potencial
transformador de la
agenda sobre las mujeres,
la paz y la seguridad no
se ha realizado, y esto
también tiene que ver
con la escasa atención
prestada a la prevención
y al cambio estructural
a largo plazo en las
sociedades. Se ha dado
un peso excesivo a los
resultados concretos a
muy corto plazo.”

Participante en la encuesta a la sociedad civil de

Suecia realizada en el marco del Estudio Mundial;
trabaja en zonas en conflicto en África Oriental y
Central, Colombia y Myanmar
214 Capítulo 8. Prevenir los conflictos
RECOMENDACIONES
Impulsar el progreso más allá de 2015: Propuestas de actuación
LUCHA CONTRA LA DESIGUALDAD, LA
PROLIFERACIÓN DE ARMAS, LA DELINCUENCIA
ORGANIZADA Y LA MILITARIZACIÓN
Los Estados Miembros deberían:
✓ Como parte de las obligaciones de los Estados
partes de aplicar la disposición relativa a la violencia
de género del Tratado sobre el Comercio de Armas
(apartado 4 del art. 7), exigir a las empresas
fabricantes de armas que supervisen e informen
sobre la utilización de sus armas con fines de
violencia contra la mujer.
✓ Cumplir todos los Objetivos de Desarrollo Sostenible
—incluido el quinto objetivo relativo a la igualdad
de género, el 10º objetivo sobre la reducción de
las desigualdades dentro de los países y entre
países, y el 16º objetivo referente a la construcción
de sociedades inclusivas—, garantizando que
las mujeres y las niñas se beneficien de manera
equitativa del logro de dichos objetivos, y dando
prioridad a la participación y la celebración
de consultas con mujeres en la ejecución, el
seguimiento y la rendición de cuentas de los
programas relacionados con la agenda sobre el
desarrollo sostenible.
✓ Adoptar prácticas de elaboración de presupuestos
con perspectiva de género, incluso a través de
consultas con la sociedad civil, como estrategia
para abordar, mitigar y hacer hincapié en los
presupuestos militares de los Estados y en los
efectos desestabilizadores que ejercen estos sobre
la paz y seguridad internacionales y sobre los
derechos de las mujeres.
Los Estados Miembros, las Naciones Unidas y la
sociedad civil deberían:
✓ Prestar apoyo financiero, técnico y político para
fomentar una capacitación educativa y de liderazgo
para los hombres, las mujeres, los niños y las niñas,
que refuerce y respalde expresiones no violentas y
no militarizadas de la masculinidad.
✓ Diseñar estrategias educativas que conduzcan a una
cultura de solución de los conflictos por medios no
violentos, tanto en el hogar como en los espacios
públicos.
La sociedad civil debería:
✓ Elaborar herramientas de referencia con perspectiva
de género para hacer un seguimiento de las
iniciativas adoptadas por las empresas fabricantes
de armas en lo que concierne a la responsabilidad
del uso de las armas.
ALERTA TEMPRANA
Los Estados Miembros, las Naciones Unidas y las
organizaciones internacionales deberían:
✓ Incluir indicadores sobre la participación de
las mujeres, indicadores sensibles al género e
indicadores relacionados con la violencia sexual y
de género (incluida la violencia sexual relacionada
con los conflictos) en todos los procesos de alerta
temprana y en todas las iniciativas de prevención de
conflictos y respuesta temprana; dichos indicadores
deberían estar conectados con los canales oficiales
de respuesta a nivel local, nacional, regional e
internacional.

✓ Apoyar la recogida de datos adicionales y el
desarrollo de nuevas iniciativas de concienciación
sobre las relaciones de causalidad existentes entre
las desigualdades de género, los niveles de violencia
contra las mujeres y el potencial de que se produzca
un conflicto violento.
TECNOLOGÍA
Las Naciones Unidas, los Estados Miembros y la
sociedad civil deberían:
✓ Trabajar con el sector privado para desarrollar
y utilizar nuevas tecnologías que incrementen la
seguridad física de las mujeres y fortalezcan la
prevención de los conflictos.
✓ Apoyar la recogida de datos sobre la brecha digital
de género, así como sobre los factores que dificultan
y favorecen el acceso de las mujeres y las niñas a
las TIC, sobre todo en entornos frágiles y afectados
por conflictos.
PREVENCIÓN DE LA VIOLENCIA ELECTORAL,
SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS Y MEDIACIÓN
Las Naciones Unidas deberían:
✓ Aplicar en su integridad las recomendaciones
del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las
Operaciones de Paz de las Naciones Unidas sobre
la mediación, garantizando la celebración de
consultas con la sociedad civil y las mujeres y las
niñas en las zonas afectadas por conflictos.
✓ Desarrollar nuevas estrategias para incluir la agenda
sobre las mujeres, la paz y la seguridad de un modo
más sistemático en su labor general de diplomacia
preventiva, incluso en sus mecanismos de alerta
temprana, en la mediación entre los agentes internos
y en la construcción de infraestructura para la paz.
215
Los Estados Miembros, las Naciones Unidas y la
sociedad civil deberían:
✓ Colaborar (incluso mediante la prestación de apoyo
financiero, técnico y político) en el fortalecimiento de
la capacidad de los colectivos de la sociedad civil
de mujeres para organizarse y desempeñar un papel
más intenso en la supervisión de las elecciones
nacionales y comunitarias y en la prevención de la
violencia electoral, las iniciativas de mediación y
resolución de conflictos.
CAMBIO CLIMÁTICO Y ESCASEZ DE RECURSOS
NATURALES
Las Naciones Unidas, los Estados Miembros y la
sociedad civil deberían:
✓ Colaborar con las mujeres y niñas afectadas en
el diseño, aplicación y supervisión de estrategias
relacionadas con el cambio climático y los recursos
naturales, con el fin de aprovechar su conocimiento
local y sus redes comunitarias para el intercambio
de información.
Los Estados Miembros deberían:
✓ Trabajar con la sociedad civil en el desarrollo o
la revisión de planes de acción para la aplicación
de la resolución 1325, con el objetivo, según
proceda, de abordar el papel de la escasez de
recursos relacionada con el clima y la respuesta a
los desastres naturales en el empeoramiento del
conflicto, y de proporcionar soluciones inclusivas a
la inseguridad relacionada con el clima y con los
recursos.
✓ Elaborar políticas de gestión de los recursos
naturales con perspectiva de género.
216 Capítulo 8. Prevenir los conflictos
REFERENCIAS
1. La estatua titulada “Convirtamos las espadas en arados”
(Evgeny Vuchetich, 1959) situada frente a la entrada de la
Sede de las Naciones Unidas recuerda el versículo bíblico
“y volverán sus espadas en rejas de arado, y sus lanzas
en hoces: no alzará espada nación contra nación, ni se
adiestrarán más para la guerra” (Isaías, 2:4).
2. “Aunar nuestras ventajas en pro de la paz - política,
alianzas y personas”, documento de las Naciones
Unidas con signatura A/70/95–S/2015/446 (Grupo
Independiente de Alto Nivel sobre las Operaciones de Paz
de las Naciones Unidas, 16 de junio de 2015), párr. 62.
3. Felicity Ruby, “Security Council Resolution 1325: A Tool for
Conflict Prevention?”, en Rethinking Peacekeeping, Gender
Equality and Collective Security, 2014, 182.
4. “Fragile and Conflict-Affected States: Signs of Progress to
the Millennium Development Goals”, Banco Mundial, 2 de
mayo de 2013, http://www.worldbank.org/en/news/press-
release/2013/05/02/fragile-and-conflict-affected-states-
signs-of-progress-to-the-millennium-development-goals.
5. “El reto de mantener la paz”, documento de las Naciones
Unidas con signatura A/69/968–S/2015/490 (Grupo
Consultivo de Expertos sobre el Examen de 2015 de la
Estructura para la Consolidación de la Paz, 29 de junio
de 2015), párr. 24; “State of the World’s Mothers 2014:
Saving Mothers and Children in Humanitarian Crises”
(Save the Children, 2014).
6. “Global Peace Index 2015: Measuring Peace, Its Causes
and Its Economic Value” (Institute for Economics and
Peace, 2015), 3.
7. “Informe del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las
Operaciones de Paz de las Naciones Unidas (2015), ix.
8. “Informe del Grupo Consultivo de Expertos para el
Examen de 2015 de la estructura de las Naciones Unidas
para la consolidación de la paz (2015)”, párr. 121.
9. Ibid., párr. 68.
10. Preventing Deadly Conflict (Comisión Carnegie para
la prevención de los conflictos armados, 1998). Los
informes del Secretario General sobre la prevención
de los conflictos también se han basado ampliamente
en este marco. Véase, por ejemplo, el “Informe del
Secretario General: Prevención de los conflictos armados”,
documento de las Naciones Unidas con signatura
A/55/985–S/2001/574 (Asamblea General de las
Naciones Unidas, Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas, 7 de junio de 2001).
11. “Informe del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las
Operaciones de Paz de las Naciones Unidas (2015), ix.
12. Ibid., párr. 67.
13. Los Asesores y Asesoras sobre Paz y Desarrollo forman
parte de un programa conjunto del PNUD y el DAP
sobre el fomento de las capacidades nacionales para la
prevención de conflictos.
14. Sara Batmanglich, “Independent Review of Peace
and Development Advisors and the Joint UNDP/DPA
Programme on Building National Capacities for Conflict
Prevention”, noviembre de 2014.
15. “Taking Stock, Looking Forward: Implementation of UN
Security Council Resolution 1325 (2000) on Women,
Peace and Security in the Conflict Prevention and
Resolution Work of the UN Department of Political Affairs
(2010-2014)” (Departamento de Asuntos Políticos de las
Naciones Unidas, marzo de 2015), 6.
16. El examen interno de este programa en concreto guardaba
un elocuente silencio sobre el componente de género
del trabajo de los Asesores y Asesoras sobre Paz y
Desarrollo, y, pese a que informaba sobre el equilibrio de
género en estos puestos, señalaba que, en las sociedades
fuertemente patriarcales, el programa no debería designar
Asesores y Asesoras sobre Paz y Desarrollo que puedan
enfrentarse a "obstáculos adicionales" en el acceso
a los funcionarios y funcionarias gubernamentales.
Véase Batmanglich, “Independent Review of Peace
and Development Advisors and the Joint UNDP/DPA
Programme on Building National Capacities for Conflict
Prevention”, párr. 34.
17. Estos esfuerzos podrían reforzarse con la presencia de
ONU Mujeres en el Grupo Consultivo Superior de la
iniciativa "Los Derechos Humanos Primero".
18. Hannah Wright y Minna Lyytikainen, “Gender and Conflict
Early Warning: Results of a Literature Review on Integrating
Gender Perspectives into Conflict Early Warning Systems”,
reseña informativa (Saferworld, mayo de 2014), 3.
19. “Engendering Conflict Early Warning: Lessons from
UNIFEM’s Solomon Islands Gendered Conflict Early
Warning Project” (UNIFEM, enero de 2006).
20. Pablo Castillo Diaz y Sunita Caminha, “Alerta temprana
sensible al género: Guía general y práctica”, en Manual de
consulta de ONU Mujeres sobre las mujeres, la paz y la
seguridad (ONU Mujeres, 2012), 9.
21. Sebastien Babaud y James Ndung’u, “Early Warning and
Conflict Prevention by the EU: Learning Lessons from the
2008 Post-Election Violence in Kenya” (Saferworld, The
Initiative for Peacebuilding - Early Warning Analysis to
Action, marzo de 2012), 23.
22. “Gender and Early Warning Systems: An Introduction”
(Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
(OCDE), Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos
Humanos (OIDDH), 2009), 8.
23. Castillo Díaz y Caminha, “Alerta temprana sensible al
género: Guía general y práctica”, 10.
24. “Women’s Peace and Security Barometer: Measuring Daily
Security for Effective Peace Building” (Cordaid, marzo de
2014).

25. Karen McMinn, “Candid Voices from the Field: Obstacles
to Delivering Transformative Change within the Women,
Peace and Security Agenda: Initial Research Findings for
the Global Study on the Implementation of UNSCR 1325”
(Cordaid, Alianza Mundial para la Prevención de Conflictos
Armados y Programa Mujeres Promotoras de Paz, junio de
2015).
26. “Matrix: Early-Warning Indicators of Conflict-Related Sexual
Violence” (Iniciativa de las Naciones Unidas contra la
Violencia Sexual en los Conflictos, septiembre de 2012).
27. Castillo Díaz y Caminha, “Alerta temprana sensible al
género: Guía general y práctica”, 9.
28. “New Technology and the Prevention of Violence and
Conflict” (Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (ONUD), USAID, International Peace Institute,
abril de 2013), 1.
29. “Utilizing Modern Technology in Peacekeeping Operations
to Improve Security for Women and Girls: Summary
Document and Analysis” (Misión Permanente de los
Emiratos Árabes Unidos ante las Naciones Unidas,
Instituto para las Mujeres, la Paz y la Seguridad de
la Universidad de Georgetown, ONU Mujeres, 24
de noviembre de 2014), http://wps.unwomen.org/
en/highlights/uae-panel-discussion-utilizing-modern-
technology-in-peacekeeping-operations-to-improve-security.
30. Wright y Lyytikainen, “Gender and Conflict Early Warning:
Results of a Literature Review on Integrating Gender
Perspectives into Conflict Early Warning Systems”, 3.
31. “Forest Change Monitoring in Guyana”, Digital Democracy,
consultado el 8 de julio de 2015, http://www.digital-
democracy.org//ourwork/guyana/.
32. “Women Under Siege Project”, consultado el 14 de
septiembre de 2015, http://www.womenundersiegeproject.
org/.
33. “Informe del Relator Especial sobre las ejecuciones
extrajudiciales, sumarias o arbitrarias, Christof Heyns:
El uso de la tecnología de la información y las
comunicaciones para garantizar el derecho a la vida”,
documento de las Naciones Unidas con signatura A/
HRC/29/37 (Asamblea General de las Naciones Unidas,
24 de abril de 2015), párr. 41; A. Trevor Thrall, Dominik
Stecula y Diana Sweet, “May We Have Your Attention
Please? Human-Rights NGOs and the Problem of Global
Communication”, The International Journal of Press/Politics
19, n.º 2 (1 de abril de 2014): 135–59.
34. “Women & Mobile: A Global Opportunity: A Study on the
Mobile Phone Gender Gap in Low and Middle-Income
Countries” (GSMA, Cherie Blair Foundation for Women.
Vital Wave Consulting, 2014), 6.
35. Ibid.
36. Ibid., 21.
217
37. “Transforming Our World: The 2030 Agenda for
Sustainable Development”, 1 de agosto de 2015, párr. 5b.
38. Véase, por ejemplo, “Women’s Situation Room”, ONU
Mujeres en África Occidental y Central, consultado el 8 de
julio de 2015, http://www.unwomenwestandcentralafrica.
com/womens-situation-room.html; Udo Jude Ilo, “Making
Elections Count: A Guide to Setting Up a CIvil Society
Election Situation Room” (Open Society Foundation
for West Africa, abril de 2012); “Nigeria Launches Its
Women’s Situation Room”, ONU Mujeres en África
Occidental y Central, 26 de marzo de 2015, http://www.
unwomenwestandcentralafrica.com/1/post/2015/03/
nigeria-launches-its-womens-situation-room.html; “Women’s
Situation Room: A Unique Type of Response Mechanism in
Elections”, boletín informativo de la oficina de las Naciones
Unidas en Kenya, marzo de 2013.
39. “Women’s Situation Room: A Unique Type of Response
Mechanism in Elections”.
40. “Nigeria Launches Its Women’s Situation Room”; “The
Women’s Situation Room - Nigeria” (ONU Mujeres en
Nigeria, 29 de abril de 2015).
41. “Les Bonnes Pratiques de La Plateforme de Ville Des
Femmes Pour Des Elections Apaiseés Au Sénégal”,
Femmes Africa Solidarité.
42. “Women’s Situation Room”, ONU Mujeres en África
Occidental y Central, consultado el 8 de julio de 2015,
http://www.unwomenwestandcentralafrica.com/womens-
situationroom.html
43. “Resolución 2171 (2014)”, documento de las Naciones
Unidas con signatura S/RES/2171 (Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas, 21 de agosto de 2014), párrs.
18–19.
44. “Informe del Grupo Consultivo de Expertos para el
Examen de 2015 de la estructura de las Naciones Unidas
para la consolidación de la paz (2015)”, párr. 46.
45. “De la resolución a la prevención de conflictos: relación
entre las chozas de la paz y la policía de Liberia”, ONU
Mujeres, 19 de septiembre de 2012, http://www.unwomen.
org/es/news/stories/2012/9/from-conflict-resolution-to-
prevention-connecting-peace-huts-to-the-police-in-liberia.
46. “Liberia’s Failed Logging Promises”, BBC News, 4 de
septiembre de 2012, http://www.bbc.com/news/world-
africa-19469570.
47. “Peace Community: Armed Conflict Resistance”, Peace
Brigades International - Colombia, consultado el 15 de
septiembre de 2015, http://pbicolombia.org/accompanied-
organizations-2/peace-community/.
48. Camille Pampell Conaway y Anjalina Sen, Beyond Conflict
Prevention: How Women Prevent Violence and Build
Sustainable Peace (Liga Internacional de Mujeres por la
Paz y la Libertad, 2005), 32–33.
218 Capítulo 8. Prevenir los conflictos
49. Zaynab Elsawi, “Women Building Peace: The Sudanese
Women Empowerment for Peace in Sudan” (Asociación
para los Derechos de la Mujer y el Desarrollo, 2011).
50. “Supporting Insider Mediation: Strengthening Resilience to
Conflict and Turbulence”, nota de orientación (Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2014), 37.
51. “Infrastructure for Peace”, reseña informativa (Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), febrero de
2013).
52. Sam Perlo-Freeman et al., “Trends in World Military
Expenditure, 2014”, ficha informativa del Instituto
Internacional de Estocolmo para la Investigación de la Paz
(SIPRI), abril de 2015), 1.
53. “Development Aid Stable in 2014 but Flows to Poorest
Countries Still Falling” (Organización de Cooperación y
Desarrollo Económicos (OCDE), Comité de Asistencia
para el Desarrollo, 8 de abril de 2015).
54. “Informe del Grupo Consultivo de Expertos para el
Examen de 2015 de la estructura de las Naciones Unidas
para la consolidación de la paz (2015)”, párrs. 11–12.
55. Ibid., párr. 15.
56. Ibid., párr. 17.
57. Hannah Wright y Sanne Tielemans, “Gender, Violence and
Peace: A Post-2015 Development Agenda”, Saferworld,
febrero de 2014.
58. Datos obtenidos a través de: http://www.sipri.org/
research/armaments/milex/milex_database
59. Henk-Jan Brinkman, Larry Attree y Saša Hezir, “Addressing
Horizontal Inequalities as Drivers of Conflict in the Post-
2015 Development Agenda” (Oficina de Apoyo a la
Consolidación de la Paz de las Naciones Unidas (OACP),
Saferworld, febrero de 2013), 1.
60. Isabel Ortiz y Matthew Cummins, “Global Inequality:
Beyond the Bottom Billion: A Rapid Review of Income
Distribution in 141 Countries” (UNICEF, abril de 2011), 35.
61. “Outlook on the Global Agenda 2015” (Foro Económico
Mundial, noviembre de 2014).
62. “Global Wealth Report 2014” (Credit Suisse Research
Institute, octubre de 2014), 28.
63. Ortiz y Cummins, “Global Inequality: Beyond the Bottom
Billion: A Rapid Review of Income Distribution in 141
Countries”, 22-23.
64. En comparación con las tasas mundiales: un 22% de
la población total del planeta vive con menos de 1,25
dólares de los Estados Unidos por día, y un 40% vive con
menos de 2 dólares diarios. Ibid., 20.
65. En su Recomendación General Nº 30, el Comité de la
CEDAW describe un enfoque de género con respecto
a la prevención de los conflictos, que requiere una
coordinación de los esfuerzos dirigidos a prevenir el
estallido y la escalada de la violencia política y armada
con la prevención de la proliferación de las armas
pequeñas, el militarismo y la violencia contra las mujeres
y las niñas. “Recomendación general Nº 30 sobre las
mujeres en la prevención de conflictos y en situaciones
de conflicto y posteriores a conflictos”, documento de
las Naciones Unidas con signatura CEDAW/C/GC/30
(Comité para la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer, 18 de octubre de 2013),
párr. 29.
66. Mary Caprioli, “Gendered Conflict”, Journal of Peace
Research 37, n.º 1 (1 de enero de 2000): 51–68.
67. Valerie Hudson, “Summary of Research Findings:
Establishing the Relationship between Women’s Insecurity
and State Insecurity”, marzo de 2015.
68. “You Get What You Pay For” (Liga Internacional de Mujeres
por la Paz y la Libertad, 2014).
69. Ban Ki-moon, “Secretary-General’s Remarks at UN Women -
World Bank Event on Financing for Gender Equality,” 14
de julio de 2015, http://www.un.org/sg/statements/index.
asp?nid=8829.
70. Maria Butler, Abigail Ruane y Madhuri Sastry, “The Pieces
of Peace: Realizing Peace Through Gendered Conflict
Prevention”, documento presentado al Estudio Mundial
(Liga Internacional de Mujeres por la Paz y la Libertad,
2015), 3.
71. “Global and Regional Estimates of Violence against
Women: Prevalence and Health Effects If Intimate Partner
Violence and Non-Partner Sexual Violence” (Organización
Mundial de la Salud, Escuela de Higiene y Medicina
Tropical de Londres, Consejo Sudafricano de Investigación
Médica, 2013), 2.
72. Rashida Manjoo y Calleigh McRaith, “Gender-Based
Violence and Justice in Conflict and Post-Conflict Areas”,
Cornell Int’l LJ 44 (2011): 11.
73. “Conflict and Sexual and Domestic Violence against
Women”, informe del gabinete de estudios (Governance
and Social Development Resource Centre (GDSRC), mayo
de 2009), 3.
74. Castillo Díaz y Caminha, “Alerta temprana sensible al
género: Guía general y práctica”, 5.
75. Ibid.
76. Ibid.
77. “Small Arms Survey 2014: Women and Guns: Highlights”
(Small Arms Survey, 2014), 12. En 2011, los principales
países exportadores de armas pequeñas y armas ligeras
fueron los Estados Unidos, Italia, Alemania, el Brasil,
Austria, Suiza, Israel, la Federación de Rusia, Corea del
Sur, Bélgica, China, Turquía, España y la República Checa.

78. Isabel Aguilar Umaña y Jeanne Rikkers, “Violent Women
and Violence against Women: Gender Relations in the
Maras and Other Street Gangs of Central America’s
Northern Triangle Region” (Interpeace, Initiative for
Peacebuilding - Early Warning Analysis to Action, abril de
2012); Jovana Carapic, “Organized Crime, Gangs, and
Female Involvement”, documento de antecedentes (Small
Arms Survey, mayo de 2015); Mihaela Racovita y Jovana
Carapic, “Girls, Gangs and Firearms Trafficking in Central
America” (Small Arms Survey, 20 de marzo de 2015).
79. “Global Report: Civil Society Organization (CSO) Survey
for the Global Study on Women, Peace and Security: CSO
Perspectives on UNSCR 1325 Implementation 15 Years
after Adoption” (Global Network of Women Peacebuilders,
Cordaid, Grupo de Trabajo de Organizaciones No
Gubernamentales sobre la Mujer y la Paz y la Seguridad,
International Civil Society Action Network, julio de 2015).
80. “When the Victim Is a Woman”, en Global Burden of
Armed Violence 2015: Every Body Counts, Submission to
the Global Study (Small Arms Survey, 2015), 120.
81. “[A]unque la incorporación a una banda ofrece cierta
forma de protección, también expone a las mujeres a una
mayor victimización. La implicación de las mujeres en este
tipo de bandas las expone a violencia [por parte de sus
parejas íntimas] y sexual, determinada por (y a menudo
utilizada para legitimar) las normas hipermasculinas de
la banda”. Véase Racovita y Carapic, “Girls, Gangs and
Firearms Trafficking in Central America”, fig. 3.
82. Carapic, “Organized Crime, Gangs, and Female
Involvement”.
83. Ibid.
84. “Transforming Our World: The 2030 Agenda for
Sustainable Development”, párr. 16.4.
85. Megan Bastick y Kristen Valasek, “Converging Agendas:
Women, Peace, Security and Small Arms”, en Small Arms
Survey 2014: Women and Guns, documento presentado al
Estudio Mundial (Small Arms Survey, 2014), 51.
86. Foro de Asia y el Pacífico sobre la Mujer, el Derecho y el
Desarrollo, “Climate Change Natural Disasters Affecting
Women Peace and Security”, documento presentado al
Estudio Mundial (13 de marzo de 2015), 3.
219
87. Lukas Ruttinger et al., “A New Climate for Peace: Taking
Action on Climate and Fragility Risks: An Independent
Report Commissioned by the G7 Members” (adelphi,
International Alert, Woodrow Wilson International Center for
Scholars, Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión
Europea, 2015), vii.
88. Katie Peters y Janani Vivekananda, “Conflict, Climate and
Environment”, guía temática (International Alert, noviembre
de 2014), vii.
89. “The Arab Spring and Climate Change”, Climate and
Security Correlations (Center for American Progress,
Stimson, The Center for Climate and Security, febrero de
2013).
90. Foro de Asia y el Pacífico sobre la Mujer, el Derecho y el
Desarrollo, “Climate Change Natural Disasters Affecting
Women Peace and Security”, 9.
91. “Women Peace and Security in the Context of Climate
Change Summary: Summary Document and Analysis”
(Misión Permanente de los Emiratos Árabes Unidos ante
las Naciones Unidas, Instituto para las Mujeres, la Paz
y la Seguridad de la Universidad de Georgetown, ONU
Mujeres, 15 de enero de 2015), http://wps.unwomen.org/
en/highlights/uae-panel-discussion-women-peace-and-
security-in-the-context-of-climate-change.
92. “Women and Natural Resources: Unlocking the
Peacebuilding Potential” (Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), ONU Mujeres,
Oficina de Apoyo a la Consolidación de la Paz (OACP),
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), 2013).
93. Ruttinger et al., “A New Climate for Peace: Taking Action
on Climate and Fragility Risks: An Independent Report
Commissioned by the G7 Members”, 26.
94. “Women and Natural Resources: Unlocking the
Peacebuilding Potential”, 22.
95. “Thematic Discussion: Voices from the Climate Front
Lines”, notas del período de sesiones (Cumbre sobre el
Clima de las Naciones Unidas 2014, 23 de septiembre de
2014).
220 Capítulo 9. Combatir el extremismo violento

09
 221

LUCHAR CONTRA
LOS EXTREMISMOS
VIOLENTOS
RESPETANDO LOS
DERECHOS Y LA
AUTONOMÍA DE LAS
MUJERES Y DE LAS
COMUNIDADES EN
LAS QUE VIVEN
222 Capítulo 9. Combatir el extremismo violento
“Desde muchos puntos de
vista, [los derechos de las
mujeres] se encuentran
en una encrucijada en el
plano internacional. Las
comunidades feministas
se han involucrado en
diferentes visiones y
críticas de la política de
lucha contra el terrorismo,
y se ha generado división
entre ellas por este motivo.
Hoy en día, cuando nos
encontramos trabajando
para la desaparición del
conflicto internacional,
el matrimonio del
feminismo con la lucha
contra el terrorismo es un
punto de partida crucial
para una praxis crítica y
autorreflexiva sobre el
escenario mundial.”
Vasuki Nesiah “Feminism as Counter-
Terrorism: The Seduction of Power”1
En la actualidad, el mundo teme un auge del
extremismo violento. Buena parte de este temor
tiene motivos fundados, pero otra parte se debe
también a la sensación que transmiten los medios de
comunicación, que las y los extremistas manipulan de
forma notablemente creativa. Aunque la mayor parte
de la atención mediática se ha centrado en los actos
sistemáticos de terror cometidos por grupos como
el ISIS, Boko Haram y Al-Qaida en nombre del Islam,
es importante señalar que el aumento de la violencia
extremista no se limita a una religión. Incluso en Oriente
Medio se han cometido delitos en defensa del judaísmo2,
y existen milicias cristianas en numerosas partes
del mundo3. En Asia hay grupos que han cometido
vulneraciones en nombre del hinduísmo y del budismo4,
y en otras zonas del planeta las ideologías políticas han
llevado a diferentes grupos a tomar las armas5. Lo que
es evidente es que el extremismo, en todas sus formas,
ha tenido graves efectos sobre los derechos de las
mujeres y las niñas. Desde el matrimonio forzado hasta
las restricciones a la educación y a la participación en
la vida pública, pasando por la violencia sexual y de
género sistemática, la escalada actual de violencia e
inseguridad reclama la atención de la agenda sobre las
mujeres, la paz y la seguridad.
En las consultas organizadas en el marco de este
Estudio Mundial, las mujeres expresaron sus creencias
con firmeza. Pese a que las investigaciones disponibles
muestran que las sociedades que respetan los derechos
de las mujeres son menos propensas al extremismo,
las mujeres también se mostraban convencidas de que
los derechos de las mujeres no deberían abordarse
exclusivamente desde el punto de vista de la seguridad
ni considerarse una herramienta fundamental para luchar
contra el extremismo. En realidad, los derechos de las
mujeres constituyen un fin en sí mismos. Cuando la
defensa de sus derechos pasa a estar excesivamente
relacionada con la agenda de un gobierno en materia
de lucha contra el terrorismo, aumenta el riesgo de que
las personas defensoras de los derechos de las mujeres
sufran represalias y de que se produzcan reacciones
contrarias a los derechos de las mujeres, en contextos
que ya de por sí presentan una elevada volatilidad6. Las
lecciones aprendidas en estos contextos, en los que
los amplios esfuerzos de lucha contra el terrorismo han
buscado implícitamente involucrar a las mujeres, indican
que la consideración exclusiva del problema desde
el punto de vista de la seguridad puede incrementar
la alienación, elevar la inseguridad a la que están
expuestas las mujeres y generar la preocupación de que
estas sean "utilizadas" por el gobierno, en lugar de ser
empoderadas para participar plenamente en la sociedad
y superar las barreras a las que se enfrentan7.
Incluso cuando aumenta el número de incidentes y
sucesos asociados a actos terroristas, es preciso
extremar la cautela. El extremismo solo debe representar
una preocupación para la comunidad mundial si
desemboca en violencia, odio o si viola los derechos
de otras personas. En un Estado democrático, la
libertad de expresión requiere que se permita expresar
diferentes puntos de vista, con independencia de su
grado de extremismo; salvo, por supuesto, el discurso

del odio. No se puede defender la idea de que en el
mundo exista una única ideología. Solamente se logrará
el crecimiento y el cambio en un mundo multicultural
si las creencias se cuestionan en vista de los ideales
y valores esenciales. La lucha contra el extremismo no
puede representar una licencia para rehacer el mundo
según una visión individual de lo que se considera
correcto para cualquier sociedad. El mundo únicamente
deberá preocuparse si existen extremismos violentos que
destruyan comunidades y violen los derechos de otras
personas, según están definidos en las leyes y normas
internacionales.
En un mundo globalizado, es preciso reconocer también
que las y los extremistas se alimentan mutuamente.
Un (o una) extremista quema un Corán en Florida y se
produce una revuelta en El Cairo; alguien quema una
mezquita en Rangún y se comete un atentado contra
un templo budista en Bihar. El respeto de la dignidad y
la autonomía de otras personas es un buen punto de
partida para el importante debate sobre los extremismos
violentos. La necesidad de que las y los líderes políticos
a escala nacional e internacional adopten una posición
firme contra el discurso del odio y la incitación al odio
mediante el ejemplo constituye también una política que
la comunidad internacional debería considerar y fomentar.
EL EXTREMISMO VIOLENTO MODERNO
Y LOS ATAQUES DELIBERADOS CONTRA
MUJERES Y NIÑAS
En la actualidad, a diferencia de lo que sucedía en el
pasado, grupos como el ISIS y Boko Haram basan su
violencia en la capacidad para controlar y gobernar los
territorios en los que actúan. Por ejemplo, en Dabiq —la
revista que publica el ISIS— se hacen llamamientos
para que médicos, ingenieros/as y otros profesionales
se involucren en la hijrah (migración por devoción)
para ayudar a construir un gobierno islámico8. ISIS
tienta a combatientes y a sus partidarios y partidarias
en todo el mundo utilizando sofisticadas campañas
mediáticas y promesas de obtener un buen empleo.
La debilidad de las instituciones de gobernanza, los
conflictos constantes, los vínculos étnicos y culturales
transfronterizos, las redes financieras y comerciales
globalizadas y un impresionante dominio de las nuevas
plataformas de la tecnología de la información y las
comunicaciones han ayudado a las y los extremistas
violentos a incrementar su influencia, lo que tiene
consecuencias específicas sobre los derechos de las
mujeres y las niñas.
En todas las regiones y en todas las religiones, los
grupos extremistas muestran un patrón común: en
todos los casos su avance ha venido acompañado de
violaciones de los derechos de las mujeres y las niñas
(a la educación, a la vida pública y a la adopción de
decisiones relativas a su propio cuerpo). Por ejemplo,
223
Los grupos extremistas
muestran un patrón común:
en todos los casos su avance
ha venido acompañado de
violaciones de los derechos
de las mujeres y las niñas (a
la educación, a la vida pública
y a la adopción de decisiones
relativas a su propio cuerpo).
los secuestros de mujeres y niñas se han convertido
en una táctica deliberada de Boko Haram, con el fin de
atraer a las fuerzas de seguridad hacia una emboscada,
incitarlas al pago forzado de un rescate o a intercambiar
prisioneros y prisioneras9. Varios informes calculan que
unas 2.000 niñas y mujeres han sido secuestradas
desde principios de 201410. El rapto de 276 chicas
adolescentes en Chibok por parte de este grupo en
abril de 2014 representa el mayor secuestro producido
hasta la fecha, pone el foco en el creciente uso de
esta táctica y desencadenó una reacción en forma de
campaña internacional titulada “Bring Back Our Girls”
(“Devuélvannos a nuestras niñas”). Las investigaciones
disponibles indican además que las mujeres y
niñas secuestradas y mantenidas en cautividad por
Boko Haram sufren diversos tipos de vulneraciones,
como abusos físicos y psicológicos, trabajo forzado,
participación forzada en operaciones militares,
matrimonio forzado con sus captores y abusos sexuales,
incluida la violación11.
La violencia sexual y de género es una táctica explícita
del ISIS. A imagen de los relatos de las niñas nigerianas
que huyeron de Boko Haram, las mujeres y niñas
yazidíes que escaparon al control del ISIS en el norte del
Iraq narraron horribles episodios de violencia sexual y
de comercio de esclavas entre el personal combatiente.
La información recopilada por la misión de investigación
iraquí en 2015 apunta a la existencia de un delito de
genocidio contra la población yazidí, delitos contra la
humanidad, crímenes de guerra y otras violaciones
graves de los derechos humanos, entre cuyas víctimas
figuraban mujeres y niñas. Diversos informes indican
que el matrimonio forzado con combatientes extranjeros
se ha convertido en una práctica cada vez más común
en el territorio controlado por el ISIS. Este fenómeno
también se ha observado en los campamentos para
personas desplazadas internas y en los países vecinos,
donde las comunidades de refugiados y refugiadas
224 Capítulo 9. Combatir el extremismo violento

“Los grupos de mujeres

están atrapados entre
el terrorismo y la lucha
contra esta lacra...
trabajan en contextos muy
peligrosos, en los que
hay terroristas, y, por otro
lado, sus oportunidades
para hacer oír su voz…
se reducen en nombre
de la lucha contra el
terrorismo.”

Representante de la sociedad civil de Libia que

respondió a la encuesta realizada en el marco del
Estudio Mundial

han recurrido a medidas como el matrimonio infantil, el
abandono escolar y la reclusión física para "proteger" a
esposas e hijas12.
La imposición por parte del ISIS de una interpretación
estricta del derecho islámico como nunca antes se había
visto en la República Árabe Siria, promulgando edictos
sobre todos los aspectos de la vida, desde la forma de
vestir hasta la circulación, el empleo y la observancia
religiosa, ha limitado las libertades fundamentales, sobre
todo para las mujeres. Las mujeres y las niñas mayores
de 10 años deben ir totalmente cubiertas cuando se
aventuran a salir al aire libre, y no se les permite ir
acompañadas por hombres que no sean sus familiares
inmediatos. La desobediencia se castiga con latigazos,
propinados por la policía de moralidad de Al-Hisbah, o,
cada vez más, por la brigada de Al-Khans’aa, integrada
exclusivamente por mujeres13. Las restricciones son
particularmente acusadas si se tiene en cuenta que
Siria continúa inmersa en el conflicto y que el número
de hombres sirios asesinados y desaparecidos continúa
en aumento, lo que provoca a su vez un incremento de
la cantidad de hogares encabezados por mujeres ante
una opresión sistemática de los derechos de estas14. Los
relatos de las mujeres y niñas que viven en el norte de
Malí bajo el yugo de Ansar Dine15, así como en Somalia,
bajo la influencia creciente de Al Shabaab, dan cuenta
de vulneraciones masivas y restricciones similares de las
libertades fundamentales16.
El auge del extremismo violento también está presente
en otras religiones en otras partes del mundo, si bien los
actos cometidos tienen un carácter más aislado, menos
brutal y no tan generalizado y sistemático. Algunas
comunidades de colonos judíos de Israel, que también
imponen fuertes restricciones a los derechos de las
mujeres, se han visto involucradas periódicamente en
actos aislados de violencia en Hebrón17. En Occidente,
las milicias cristianas, con un número creciente de sitios
web de imitación que propugnan la supremacía de la
raza blanca, también participan en actos aislados de
violencia, como ha sucedido recientemente en Noruega
o en los Estados Unidos18. En Asia, grupos extremistas
budistas han atacado lugares de culto islamistas y
cristianos, y su auge también trae consecuencias para
las mujeres y las niñas. A lo largo del año pasado,
en Myanmar, algunas de las movilizaciones más
controvertidas de los monjes se han centrado en la
aprobación de una ley que limita los matrimonios
interconfesionales entre mujeres budistas y hombres
musulmanes, lo que supone una vulneración del derecho
de las mujeres a la libre elección de cónyuge19.
Pese a la lentitud de los avances en pos de la igualdad
de género a escala mundial, incluso a través de la
consecución de las metas definidas en los Objetivos
de Desarrollo del Milenio, existe la preocupación
de que los grupos extremistas que favorecen unas
225
prácticas culturales y religiosas más rígidas puedan
revertir los logros de las mujeres, sobre todo en lo
que concierne a la salud y la educación20. En la India,
los grupos extremistas hinduístas siguen atacando a
mujeres y artistas que no viven de acuerdo con las
estrictas normas hindúes, así como a los miembros de
la comunidad islámica21. A lo largo y ancho del mundo,
las y los extremistas han perpetrado actos de violencia y
han amenazado la seguridad personal de las mujeres en
un esfuerzo por limitar sus derechos básicos, incluido el
derecho a la participación en la vida pública. Así quedó
patente de forma clara y trágica en el atentado contra
Malala Yousafzai por parte del grupo Tehreek e Taliban
Pakistan22.
La violencia dirigida contra los derechos de las
mujeres y las niñas está recibiendo una atención
mundial creciente. De hecho, el informe del Secretario
General de las Naciones Unidas sobre la violencia
sexual relacionada con los conflictos (2015) destaca
que el uso de la violencia sexual está íntimamente
vinculado a los objetivos estratégicos, la ideología y la
financiación de los grupos extremistas23. No obstante,
incluso teniendo en cuenta que los grupos extremistas
otorgan a la subordinación de las mujeres un lugar
prioritario en su agenda, la promoción de la igualdad
de género no ha sido un aspecto preeminente en la
respuesta de la comunidad internacional. En lugar de
ello, mientras los grupos extremistas continúan ganando
poder e influencia, los agentes internacionales se han
centrado en soluciones militares y en el ámbito de la
seguridad para detener su avance. Este enfoque ya no
basta para solucionar un problema que ha cambiado y
evolucionado.
LOS ROLES DE LAS MUJERES EN EL
EXTREMISMO VIOLENTO
Las mujeres no son solamente víctimas, sino que
durante mucho tiempo se han involucrado en grupos
extremistas violentos. Las funciones que desempeñan
varían según el grupo de que se trate y pueden incluir
desde atentados suicidas con bombas24, la participación
en brigadas femeninas (o en las secciones femeninas
de brigadas mixtas) de organizaciones armadas y la
recopilación de información de inteligencia. Las mujeres
también pueden ser simpatizantes y ejercer un rol
movilizador mediante la provisión de asistencia sanitaria,
comida y alojamientos seguros para las y los terroristas
y extremistas violentos25. Por ejemplo, aunque las
madres pueden constituir un punto de partida para los
esfuerzos de prevención, también pueden ser fuente de
radicalización. Un destacado líder de Al-Qaida elogiaba
a su madre en las redes sociales diciendo: “Nunca me
pidió que regresara; en lugar de ello, me exhortaba a la
Yihad”26.
226 Capítulo 9. Combatir el extremismo violento
Para entender el deseo de las mujeres de integrarse en
grupos extremistas violentos, es fundamental reconocer
también la naturaleza de la actuación de las mujeres. La
investigación sobre los motivos por los que las mujeres
se unían a los Tigres de Liberación del Eelam Tamil
(TLET) en Sri Lanka describe un contexto en el que la
sociedad civil había sido fagocitada por un espacio
militar que no ofrecía a las mujeres ningún medio
para presentar sus reclamaciones27. Las mujeres que
eran víctimas de violencia y discriminación sentían a
menudo que no tenían ningún tipo de opción no violenta.
Además, una prolongada situación de desplazamiento
también influía en su decisión de incorporarse al grupo.
Todas estas experiencias modelaban las identidades
políticas de las mujeres, a menudo creando insurgentes
fuertemente comprometidas28.
Las respuestas iniciales al reciente incremento de
desplazamientos de mujeres extranjeras hacia el
Iraq y Siria para apoyar al ISIS29 han perpetuado los
estereotipos acerca de las mujeres y el Islam, que dan
por supuesto que es preciso engañar o "lavar el cerebro"
a las jóvenes musulmanas, o que estas solo se unen al
ISIS para convertirse en "novias de los yihadistas" y que
no lo harían si conocieran todos los horrores a los que
somete el ISIS a las mujeres.
Pese a que en algunos casos las mujeres pueden tener
motivaciones románticas o estar bajo una influencia
indebida, otras son captadas por grupos como el ISIS
por razones muy similares a los hombres: aventura,
desigualdad, alienación y el atractivo de la causa30.
Además, un estudio reciente del Instituto para el Diálogo
Estratégico describió tres razones expuestas por las
propias mujeres que viajaban para incorporarse al ISIS:
la opresión de las y los musulmanes en todo el mundo;
el deseo de contribuir a la construcción de un Estado;
y deber y la identidad individuales31. Sin embargo, el
discurso público y normativo rara vez reconoce que
las mujeres pueden tener este tipo de demandas y
motivaciones. Por ejemplo, las mujeres europeas que
se unieron al ISIS explicaban que la alienación y las
restricciones impuestas a sus prácticas religiosas en
sus países de origen, como la prohibición de Francia de
llevar burkas en público, las habían impulsado a unirse
a este grupo32. En los países occidentales, las mujeres y
niñas musulmanes (sobre todo las vestidas con atuendo
religioso) son el centro de los ataques islamófobos y de
un acoso que puede incrementar la alienación, así como,
por ejemplo, el atractivo de los discursos del ISIS que
posicionan a Occidente contra el Islam33.
Hay mujeres que se unen a movimientos extremistas
violentos, algunas de ellas contra su voluntad, pero
otras con cierta dosis de entusiasmo. Como se ha
mencionado anteriormente, puede que lo hagan por
los mismos motivos fundamentales que los hombres.
Además, al provenir de familias conservadoras,
pueden verse seducidas por las poderosas imágenes
publicitarias utilizadas en Internet para unirse a
los grupos extremistas como combatientes "por la
liberación". Las y los especialistas del mundo académico
que describen a estas combatientes se han referido a
su "actuación ambivalente", que les permite una cierta
libertad con respecto a su familia y a las limitaciones
sociales, aunque deben someterse a una estricta
jerarquía dominada por los hombres.
Al mismo tiempo, resulta evidente que las mujeres
también ocupan la primera línea de la lucha contra la
violencia extremista: madres que tratan de desradicalizar
a sus hijas e hijos, agentes de policía femeninas que
trabajan con sus comunidades locales para evitar el
extremismo violento o imanes femeninas que predican
la tolerancia religiosa, por nombrar solo algunas. Las
mujeres desempeñan múltiples roles. Sin embargo, las
oportunidades para implicarse son limitadas, sobre todo
en los niveles superiores. También es interesante señalar
que, en las zonas más peligrosas, las mujeres de edad
avanzada son el único grupo que despierta la confianza
de ambas partes en el conflicto. En Siria, en situaciones
en las que se prohíbe la intervención de los trabajadores
y las trabajadoras humanitarios, las mujeres mayores de
la comunidad son las únicas encargadas de negociar las
necesidades humanitarias de la comunidad34.
Cualquier intento de representar a las mujeres que
viven en sociedades no occidentales inmersas en
contextos extremistas como un grupo monolítico de
víctimas indefensas o de combatientes de la resistencia
en Estados de terror es incorrecto y pasa por alto
una dinámica muy importante. Si bien en muchas
sociedades asiáticas y africanas se produce una
reacción conservadora, esta se debe también al propio
avance de las mujeres, que ganan en empoderamiento,
y existe el temor de que este avance pueda amenazar
el tejido social. Las cifras de alumnas en las escuelas
y universidades son más elevadas que nunca; las
mujeres se incorporan a la población activa y se están
convirtiendo en expertas en tecnología con la ayuda
de la educación y las redes sociales. La determinación
de Malala y la de muchas otras jóvenes refleja este
extraordinario aumento de la educación de las niñas
a lo largo del último decenio. Esta afirmación resulta
particularmente cierta en toda Asia, donde en muchas
sociedades las niñas obtienen mejores resultados
que los niños en los centros educativos35. Durante la
Primavera Árabe, muchas mujeres salieron a las calles y,
si bien no asumieron puestos de liderazgo, adoptaron un
papel activo, confiado y organizado.
El nuevo mundo prometido por la globalización y las
redes sociales internacionales permite a las mujeres y
niñas de clase media y media-baja acceder a nuevas
formas de pensar y a nuevos estilos de vida. Algunas
mujeres aprovechan la oportunidad que brinda un
 227

mundo que evoluciona y se convierten en profesionales La respuesta de los Estados-nación y de la

y activistas, rehaciendo su vida y educando a sus hijas. comunidad internacional al terrorismo internacional
Las formas nuevas y diversas de vivir en un mundo La respuesta de la comunidad internacional a los
globalizado chocan constantemente con los valores y actos terroristas generalizados y sistemáticos no ha
prácticas tradicionales. Esta tensión y contestación entre triunfado por muchas razones. Antes del año 2001, la
lo "antiguo" y lo "nuevo" está presente en la mayoría de mayor parte de los países trataban el extremismo y el
las regiones asiáticas y africanas. En algunos países, terrorismo como un problema policial, dentro del marco
coexisten con una tolerancia notable. Sin embargo, de las leyes nacionales y de los derechos humanos.
en otros se han convertido en fuente de una violencia Desde entonces, y tras acuñar el término de la "guerra
terrible y extrema, y los derechos de las mujeres, su vida contra el terror", la respuesta al extremismo violento y
personal y sus cuerpos se convierten en centro de los a los actos terroristas se ha basado fundamentalmente
ataques provocados por esta contestación. en el uso de la fuerza. Se han emprendido numerosas
iniciativas nacionales e internacionales bajo el concepto
general de "lucha contra el terrorismo" con el fin de
hacer frente a estos problemas. En muchos países, la
“Aunque las injusticias legislación de lucha contra el terrorismo y las nuevas
prácticas de las fuerzas de seguridad comprometen
y las desigualdades profundamente las normas de derechos humanos y
las del derecho internacional humanitario. El marco de
arraigadas en las la lucha contra el terrorismo se ubica en algún lugar
intermedio, entre una operación policial y una guerra
relaciones de género plenamente gobernada por el derecho internacional
humanitario. Esta ambigua posición, junto con las
constituyen una amenaza nuevas tecnologías y prácticas bélicas, todavía poco
reguladas, han generado unos dilemas crecientes para
para el desarrollo y las y los activistas y mecanismos de defensa de los
derechos humanos y de los derechos de las mujeres.
la estabilidad a largo Además, la lucha contra el terrorismo no es un concepto
estático, sino que evoluciona constantemente para
plazo, la igualdad de incluir a nuevos agentes y nuevos aspectos de la vida
comunitaria. Es incuestionable que muchos países se
género representa una enfrentan a decisiones muy difíciles en lo que concierne
a la seguridad, pero el primer paso para avanzar debe
salvaguardia frente a ser tener claro lo que quieren hacer y qué límites deben
imponerse a determinadas estrategias.
la propagación de la
radicalización y del El creciente reconocimiento de la participación
y el empoderamiento de las mujeres no debería
extremismo violento. Por formar parte de las estrategias de lucha contra el
terrorismo, sino de la agenda civil para lograr la
lo tanto es fundamental paz

aprovechar el liderazgo Las recientes investigaciones llevadas a cabo por

numerosos centros de estudio, destacadas en la revista
de las mujeres como Foreign Policy36, han puesto de manifiesto la existencia
de una correlación entre los derechos de las mujeres y
recurso esencial para la reducción del extremismo violento. Los países en los
que existe una relativa igualdad de género son menos
lograr la paz.” propensos al extremismo violento. La revelación de
los datos de estas investigaciones ha provocado un
debate muy intenso. Muchas de las personas defensoras
Comité para la Eliminación de la de los derechos de las mujeres tienen enfoques
Discriminación contra la Mujer, documento diferentes sobre cómo instrumentalizar esta conclusión,
presentado al Estudio Mundial lo que genera una profunda división entre las y los
responsables de la formulación de políticas y las y los
profesionales.
228 Capítulo 9. Combatir el extremismo violento
La primera línea de pensamiento que han destacado
numerosos centros de estudio consiste en incluir la
cuestión de las mujeres y la igualdad de las mujeres
en la planificación militar. Esta escuela insta a las y los
oficiales militares sobre el terreno a colaborar y entablar
amistad con mujeres, empoderarlas y capacitarlas para
permanecer vigilantes, con el fin de utilizarlas con fines
de inteligencia. Este es un uso corto de miras de las
citadas investigaciones. Pone en riesgo a las mujeres y
las aliena de sus comunidades y sus familias. Aunque
puede dar frutos a corto plazo, a largo plazo destruirá el
tejido social de la sociedad que se pretende reconstruir.
El segundo enfoque consiste en la construcción de una
nación; dicho planteamiento persigue la elaboración de
una política integral, en el que se incluyan numerosas
estrategias (incluidas las relacionadas con el desarrollo,
los derechos humanos y los derechos de las mujeres)
en un modelo descendente impuesto desde la cúspide,
y que en esencia complementa la estrategia de lucha
contra el terrorismo basada en una respuesta militar
o desde la esfera de la seguridad. Este segundo
enfoque es el que domina actualmente el discurso de
las Naciones Unidas y de los países de la OCDE. La
Estrategia Global de las Naciones Unidas contra el
Terrorismo, adoptada por consenso en septiembre de
2006, y las resoluciones que la revisan37, proporcionan el
marco estratégico y la orientación normativa necesarios
para el esfuerzo colectivo del sistema de las Naciones
Unidas en materia de lucha contra el terrorismo. La
Estrategia Global de Lucha contra el Terrorismo define
este como “una de las amenazas más graves para la
paz y la seguridad internacionales” y consta de cuatro
pilares: I) medidas para hacer frente a las condiciones
que propician la propagación del terrorismo; II) medidas
para prevenir y combatir el terrorismo; III) medidas
destinadas a aumentar la capacidad de los Estados
El informe del Secretario
General sobre la violencia
sexual relacionada con los
conflictos (2015) destaca
que el uso de la violencia
sexual está íntimamente
vinculado a los objetivos
estratégicos, la ideología y
la financiación de los grupos
extremistas.
para prevenir el terrorismo y luchar contra él, y a
fortalecer el papel del sistema de las Naciones Unidas
a ese respecto; y IV) medidas para asegurar el respeto
de los derechos humanos para todos y el imperio de
la ley como base fundamental de la lucha contra el
terrorismo38. Las dimensiones de paz y seguridad de la
lucha contra el terrorismo, en particular, se entienden
expresadas en los pilares I y IV39.
Aunque la Estrategia Global de Lucha contra el
Terrorismo no incluye una referencia específica al género,
la resolución adoptada en su cuarto examen bienal, en
junio de 2014, alienta a los Estados Miembros, a las
entidades de las Naciones Unidas y a las organizaciones
internacionales y regionales a “considerar la
participación de las mujeres en las iniciativas dirigidas
a prevenir y luchar contra el terrorismo”40. El informe
del Secretario General "Actividades del sistema de las
Naciones Unidas para la aplicación de la Estrategia
Global de las Naciones Unidas contra el Terrorismo"
señala que las mujeres pueden desempeñar un papel
significativo en la prevención de la violencia extremista y
la generación de resiliencia frente a ella41.
El sistema de derechos humanos de las Naciones
Unidas ha prestado una atención cada vez mayor a la
cuestión del género y el terrorismo. La recomendación
general Nº 30 del Comité para la Eliminación de Todas
las Formas de Discriminación contra la Mujer (Comité
de la CEDAW) sobre las mujeres en la prevención de
conflictos y en situaciones de conflicto y posteriores a
conflictos recomendó que los Estados partes “[r]echacen
todo tipo de retirada de la protección de los derechos
de la mujer para apaciguar a los agentes no estatales,
como terroristas, particulares o grupos armados”42. El
Comité de Derechos Humanos ha solicitado al Relator
Especial sobre la promoción y protección de los
derechos humanos y las libertades fundamentales en
la lucha contra el terrorismo, entre otras cosas, que “[i]
ncorpore una perspectiva de género en toda la labor
de su mandato”43, y el informe presentado en 2009 a
la Asamblea General por el Relator Especial insta a
los Gobiernos a corregir la desigualdad de género que
provoca que las mujeres sean objetivo del terrorismo,
y garanticen que las víctimas reciban apoyo, incluso
mediante la eliminación de las barreras discriminatorias
(por ejemplo, las leyes desiguales en lo que concierne a
la herencia) que frustran la asistencia44. Las resoluciones
de la Asamblea General sobre la protección de los
derechos humanos y las libertades fundamentales en
la lucha contra el terrorismo han instado a los Estados
Miembros “[f]ormulen, examinen y apliquen todas las
medidas de lucha contra el terrorismo de conformidad
con los principios de igualdad entre los géneros y no
discriminación”45.
El Consejo de Seguridad se ha referido cada vez con
más frecuencia a las mujeres en sus resoluciones

y declaraciones relacionadas con el terrorismo. La
resolución 2178, adoptada en septiembre de 2014,
se centra en la amenaza que plantean las y los
combatientes terroristas extranjeros, y reconoce por
primera vez la necesidad de empoderar a las mujeres
como factor capaz de mitigar la propagación del
extremismo violento y la radicalización46. También es
la primera vez que, en una resolución del Capítulo
VII, los esfuerzos dirigidos a combatir el extremismo
violento, incluida la prevención de la radicalización y del
reclutamiento, se consideran un "elemento esencial"47
para hacer frente a la amenaza que suponen las y los
combatientes extranjeros. Este hito refleja el cambio que
se ha producido a lo largo del último año en el enfoque
de las Naciones Unidas con respecto a esta cuestión.
Este cambio de paradigma en el seno del sistema
de las Naciones Unidas y en Europa plantea grandes
problemas y, una vez más, es contrario a todo lo que
dicen las mujeres que viven en la realidad de las
comunidades locales. Pese a que es muy importante
empoderar a las mujeres como defensa contra el
extremismo, dicho empoderamiento nunca debería
enmarcarse en el Capítulo VII de la Carta, relativo al
uso de la fuerza. No debería entrar en el ámbito de
la lucha contra el terrorismo, sino formar parte de la
asistencia civil a los programas de desarrollo y de
fomento de los derechos humanos en el país. La
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Utilización del papel de las madres en la prevención del extremismo violento
Señalando que las madres gozan a menudo de una
posición privilegiada para identificar las primeras
señales de comportamiento violento y para intervenir,
se han llevado a cabo varias iniciativas centradas en los
roles de las madres en países como la India, Irlanda,
Nigeria, el Pakistán y el Yemen. Entre ellas cabe citar las
iniciativas "Mothers MOVE!" (Mothers Opposed to Violent
Extremism, es decir, Madres contra el Extremismo
Violento) y "Mothers Schools" (Escuelas para Madres).
A través de esta última iniciativa, la organización
SAVE proporciona capacitación y materiales para los
socios y socias locales con el fin de organizar talleres
domésticos con las madres de las comunidades en
situación de riesgo durante un período de seis meses49.
229
integración de tales programas en las estrategias de
lucha contra el terrorismo sancionadas por el Consejo
de Seguridad supone poner en grave riesgo el papel de
las organizaciones de mujeres y a las líderes asociadas
a estos programas. Es necesario un cambio hacia el
reconocimiento de que la lucha contra el terrorismo
debiera tener un alcance limitado y, cuando se vayan
a adoptar estrategias amplias de prevención y lucha
contra el extremismo violento, estas deberían estar
lideradas por organismos de desarrollo y defensa de
los derechos humanos. El Secretario General está
elaborando actualmente un plan de acción para prevenir
el extremismo violento, que presentará a la Asamblea
General en su septuagésimo período de sesiones, que
se celebrará en noviembre de este año. Se espera que
el plan tendrá en cuenta el principio de prudencia tal
como aquí se expone.
La lucha contra el extremismo violento y la agenda
sobre las mujeres, la paz y la seguridad
Como se ha señalado en los párrafos precedentes, en
el ámbito de la lucha contra el extremismo violento, la
comunidad internacional está dando un giro hacia un
planteamiento basado en la construcción nacional, que
incluye los derechos humanos y los derechos de la
mujer como parte del planteamiento de la lucha contra el
terrorismo. Muchos Estados Miembros y organizaciones
Estos talleres brindan a las madres un espacio para
debatir sobre los problemas comunes, en particular
sobre el extremismo violento. No obstante, existe
el riesgo de que la iniciativa fomente una visión
estereotipada de los roles que desempeñan las mujeres
en la sociedad. En consecuencia, es importante que
cualquier medida de apoyo a Mother Schools incluya
un componente de empoderamiento, por ejemplo
el acceso a aptitudes generadoras de ingresos u
oportunidades educativas para las madres participantes
en el programa o para sus hijas. Es necesario
respaldar el fomento de la capacidad de las madres
y de las familias para detectar los primeros signos de
violencia y para intervenir tanto emocionalmente como
intelectualmente50.
230 Capítulo 9. Combatir el extremismo violento
de mujeres ubicadas en capitales de países occidentales
respaldan firmemente el enfoque de construcción
nacional anteriormente descrito, puesto que permite
una gobernanza más integral sin depender de medios
puramente militares, pese a seguir enmarcada en un
ámbito militar. Irónicamente, sin embargo, esas políticas,
así como los grupos que las apoyan, no reconocen la
contradicción interna de que los derechos humanos y los
derechos de las mujeres también constituyen elementos
de "controles y equilibrios" dentro de un sistema de
gobernanza. Incluirlos entre las iniciativas de lucha
contra el terrorismo significa comprometer gravemente
su valor en cualquier sociedad.
Las consultas celebradas en África y Asia dejaron
claro que las organizaciones de mujeres en esos
continentes, en los que se aplican estas estrategias,
eran profundamente escépticas sobre la inclusión de
esos programas dentro de la lucha contra el terrorismo,
sobre todo si dichas estrategias implicaban un enfoque
de construcción nacional descendente que emanara de
una estrategia mundial complementaria, en esencia, a un
proceso militar. Tales estrategias, diseñadas inicialmente
para el Iraq y el Afganistán, no han logrado un éxito
total y no pueden avanzar realmente sin reconocer las
diferencias que existen entre las diversas regiones y
comunidades.
La alternativa que se sugirió, y que este Estudio apoya
plenamente, consiste en sacar los derechos de las
mujeres e incluso las intervenciones en materia de
derechos humanos de las respuestas militares y de
los esfuerzos de lucha contra el terrorismo. El lugar
que ocupan en estos esfuerzos pone en serio peligro
a las personas que se dedican a la defensa de los
derechos de las mujeres. En lugar de ello, es importante
establecer un proceso civil diferenciado, que puede
requerir la provisión de seguridad por parte de las
fuerzas militares pero que debe estar plenamente
separado de la esfera militar, y que ponga el acento
en el respeto de la autonomía de las mujeres locales
encargadas de la consolidación de la paz y de las
organizaciones de la sociedad civil. Estos grupos
deberían asumir un rol de liderazgo, y es importante
colaborar con ellos en el diseño de programas para
combatir el extremismo violento fuera del marco de
la lucha contra el terrorismo o de cualquier proceso
militar. Existen algunos ejemplos de éxito y los
programas que han sido diseñados por los agentes
locales, con la ayuda de los agentes internacionales,
tienen mayor probabilidad de resonar en la comunidad
sin instrumentalizar los derechos de las mujeres ni
abordarlos desde el punto de vista exclusivo de la
seguridad.
Uno de estos programas es la capacitación de
líderes religiosas para trabajar como tutoras en sus
comunidades. A modo de ejemplo, el Ministerio de
Para entender el deseo de
las mujeres de integrarse
en grupos extremistas
violentos, es fundamental
reconocer también la
naturaleza de la actuación
de las mujeres.
Habous y Asuntos Islámicos de Marruecos empezó
a acreditar a predicadoras conocidas como mujeres
imanes o mourchidat. Estas mujeres se encargan
de fomentar la moderación y la tolerancia religiosas
con el objetivo de reducir el extremismo violento. En
2014 existían más de 500 mourchidat que trabajan en
mezquitas, comunidades y centros penitenciarios con
mujeres y jóvenes en Rabat y Casablanca. La iniciativa
de las mourchidat ha sido elogiada por sus resultados
tanto dentro como fuera de Marruecos48.
Otra esfera es la utilización de medios de comunicación
alternativos que presenten un discurso diferente. Las
y los extremistas violentos utilizan eficazmente las
plataformas de las redes sociales para promover sus
objetivos, ya sea mediante la participación activa,
la propaganda, la radicalización o la captación. Del
mismo modo, las redes sociales se pueden utilizar para
combatir los discursos de las y los extremistas violentos
y desarrollar mensajes relativos a la igualdad de género,
la buena gobernanza y la prevención de los conflictos,
un ámbito relacionado con la lucha contra el extremismo
violento. Un ejemplo de ello es Sawa Shabab, una
serie de radio que se emite semanalmente en Sudán
del Sur y que está basada en un guión educativo y
de consolidación de la paz creado y producido en
colaboración con socios y socias locales. Sawa Shabab
hace un seguimiento de la vida cotidiana de diferentes
jóvenes sursudaneses a medida que se van enfrentando
a retos únicos y aprenden a convertirse en agentes de
consolidación de la paz en sus comunidades. El guión
subyacente incluye un enfoque fuertemente centrado
en la lucha contra los estereotipos, el respeto de la
diversidad y la promoción de la igualdad de género.
Tras escuchar el programa, las jóvenes participantes
indicaron que "haber recibido una educación" es una
importante cualidad para las jóvenes, y que el nivel de
concienciación sobre la igualdad de género entre los
participantes de sexo masculino había aumentado de
forma notable51.

RECOMENDACIONES
Impulsar el progreso más allá de 2015: Propuestas de actuación
Los Estados Miembros, las Naciones Unidas y las
organizaciones regionales deberían:
✓ Separar los programas de fomento de los derechos
de las mujeres de la lucha contra el terrorismo y
el extremismo, y de todos los planes y procesos
militares. Cualquier esfuerzo dirigido a empoderarlas
debería llevarse a cabo a través de la asistencia
civil, e ir destinado a las propias mujeres o a los
organismos de defensa de los derechos humanos o
de desarrollo.
✓ Proteger en todo momento los derechos de las
mujeres y las niñas y garantizar que las iniciativas
y estrategias de lucha contra los extremismos
violentos no introduzcan estereotipos sobre las
mujeres y las niñas ni las instrumentalicen.
✓ Trabajar con las mujeres e instituciones locales
para involucrar a las mujeres en todos los niveles, y
permitir la autonomía y el liderazgo de las mujeres
locales en la determinación de sus prioridades y
estrategias de lucha contra el extremismo.
Los Estados Miembros, las Naciones Unidas,
las organizaciones regionales y la sociedad civil
deberían:
✓ Fomentar la capacidad de las mujeres y las niñas,
incluidas las madres, las líderes comunitarias y
religiosas y los grupos de la sociedad civil de
mujeres para involucrarse en las iniciativas de lucha
contra el extremismo violento de una forma adaptada
a los contextos locales. Esto puede incluir la
provisión de capacitación especializada, labores de
facilitación, la capacitación de las líderes religiosas
para trabajar como tutoras en sus comunidades, un
mayor acceso de las mujeres a la educación seglar
y religiosa para amplificar sus voces contra los
discursos extremistas y el apoyo a las escuelas para
madres. De nuevo, todas estas iniciativas de fomento
de la capacidad deberían llevarse a cabo a través de
organismos civiles, y las mujeres encargadas de la
consolidación de la paz deberían decidir sobre las
prioridades y el contenido de sus programas.
231
✓ Invertir en la investigación y la recogida de
información sobre los papeles que desempeñan
las mujeres en las actividades terroristas, como la
identificación de los factores que las impulsan a
radicalizarse y su participación en grupos terroristas,
así como los efectos que ejercen en su vida las
estrategias de lucha contra el terrorismo. Esto
debería incluir la repercusión que tienen las leyes
y reglamentos de lucha contra el terrorismo en el
funcionamiento de las organizaciones de la sociedad
civil y en su acceso a los recursos necesarios para
el desarrollo de las actividades relacionadas con la
lucha contra el extremismo violento.
✓ Garantizar un seguimiento y una evaluación con
perspectiva de género de todas las intervenciones
en materia de lucha contra el terrorismo y contra los
extremismos violentos. Esta labor debería abordar
específicamente el impacto de dichas intervenciones
sobre las mujeres y las niñas, incluso mediante el
uso de indicadores de género y la recogida de datos
desglosados por sexo.
Los Estados Miembros y las Naciones Unidas
deberían:
✓ Desarrollar programas de separación, rehabilitación
y reintegración con perspectiva de género que
aborden las necesidades específicas de las mujeres
y las niñas. Aprovechar las lecciones aprendidas
mediante las iniciativas de desarme, desmovilización
y reintegración (DDR) en el marco de la agenda
sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
Las Naciones Unidas deberían:
✓ Asegurar que los mecanismos y procesos de
rendición de cuentas que deben prevenir la
violencia extremista y responder a ella dispongan
de los conocimientos especializados necesarios en
materia de género para cumplir con sus respectivos
mandatos.
232 Capítulo 9. Combatir el extremismo violento
REFERENCIAS
1. Vasuki Nesiah, “Feminism as Counter-Terrorism: The
Seduction of Power”, en Gender, National Security, and
Counter-Terrorism: Human Rights Perspectives, ed.
Margaret L. Satterthwaite y Jane Huckerby, Human Rights
Perspectives (Routledge, 2013), 127–151.
2. “Hebron: Israeli Settlers Must Be Stopped from Taking
over Al-Rajabi House – UN Special Rapporteur”, Oficina
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos (ACNUDH), 15 de abril de
2014, http://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/
DisplayNews.aspx?NewsID=14512.
3. Por ejemplo, las milicias cristianas han emprendido una
sangrienta campaña contra las y los musulmanes en la
República Centroafricana. David Smith, “Christian Militias
Take Bloody Revenge on Muslims in Central African
Republic”, The Guardian, 10 de marzo de 2014, http://
www.theguardian.com/world/2014/mar/10/central-african-
republic-christian-militias-revenge.
4. Por ejemplo, las y los extremistas budistas en Sri Lanka
han incitado revueltas contras las y los musulmanes.
Véase Rohini Mohan, “Sri Lanka’s Violent Buddhists”, The
New York Times, 2 de enero de 2015, http://www.nytimes.
com/2015/01/03/opinion/sri-lankas-violent-buddhists.html.
5. Los Tigres de Liberación del Eelam Tamil son un ejemplo
de ello.
6. Martin Scheinin, “Informe del Relator Especial sobre la
promoción y la protección de los derechos humanos y las
libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo”,
documento de las Naciones Unidas con signatura
A/64/211 (Asamblea General de las Naciones Unidas, 3
de agosto de 2009), párr. 36.
7. Jane Huckerby, “Women and Preventing Violent
Extremism: The U.S. and U.K. Experiences”, reseña
informativa (Centro para los Derechos Humanos y la
Justicia Mundial de la Universidad de Nueva York, 2012), 13.
8. Naureen Chowdhury Fink y Benjamin Sugg, “A Tale of Two
Jihads: Comparing the Al-Qaeda and ISIS Narratives”,
Observatorio Mundial del IPI, 9 de febrero de 2015, http://
theglobalobservatory.org/2015/02/jihad-al-qaeda-isis-
counternarrative/.
9. Mausi Segun et al., “Those Terrible Weeks in Their
Camp: Boko Haram Violence against Women and Girls in
Northeast Nigeria” (Human Rights Watch, 2014), 4.
10. Amnistía Internacional, “Nigeria: mujeres y niñas
secuestradas, obligadas a participar en los ataques de
Boko Haram”, 14 de abril de 2015, https://www.amnesty.
org/es/press-releases/2015/04/nigeria-abducted-women-
and-girls-forced-to-join-boko-haram-attacks/.
11. Los objetivos tácticos incluyen: atraer a las fuerzas de
seguridad hacia una emboscada, obligar al pago de un
rescate o forzar al intercambio de un prisionero. Segun
et al., “Those Terrible Weeks in Their Camp: Boko Haram
Violence against Women and Girls in Northeast Nigeria”.
12. “Informe del Secretario General: la violencia sexual
relacionada con los conflictos”, documento de las
Naciones Unidas con signatura S/2015/203 (Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas, 23 de marzo de
2015), párr. 61.
13. “9º Informe de la Comisión de Investigación Internacional
Independiente sobre la Situación en la República Árabe
Siria”, documento de las Naciones Unidas con signatura
A/HRC/28/69 (Consejo de Derechos Humanos de las
Naciones Unidas, 5 de febrero de 2015), párrs. 64 y 161.
14. Ibid., párr. 59.
15. “Informe del Secretario General sobre la situación en
Malí”, documento de las Naciones Unidas con signatura
S/2012/894 (Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas, 28 de noviembre de 2012), 21-23, 24; “Mali: War
Crimes by Northern Rebels”, Human Rights Watch, 30
de abril de 2012, http://www.hrw.org/news/2012/04/30/
mali-war-crimes-northern-rebels; “Women Primary
Victims of Violence in Northern Mali, Says UN Rights
Official”, Centro de Noticias de las Naciones Unidas, 9
de octubre de 2012, http://www.un.org/apps/news/story.
asp?NewsID=43239#.VgQxDt9Vikp.
16. Chris Albin-Lackey y Letta Tayler, Harsh War, Harsh Peace:
Abuses by Al-Shabaab, Gobierno Federal de transición
y Misión de la Unión Africana en Somalia (AMISOM).
(Nueva York, NY: Human Rights Watch, 2010); “Fleeing
Somali Women Recount Tales of Terror”, BBC News, 7
de octubre de 2010, http://www.bbc.com/news/world-
africa-11437595.
17. “Hebron: Israeli Settlers Must Be Stopped from Taking over
Al-Rajabi House – UN Special Rapporteur”.
18. Steven Erlanger y Scott Shane, “Norway Shooting
and Bomb Attack Leaves at Least 92 Dead”, The New
York Times, 31 de julio de 2011, http://www.nytimes.
com/2011/07/24/world/europe/24oslo.html; Jace
Jenkins, “The Christian Terrorist Movement No One Wants
To Talk About”, Think Progress, 4 de diciembre de 2014,
http://thinkprogress.org/justice/2014/12/04/3599271/
austin-shooter-christian-extremism/; Peter Bergen and
David Sterman, “Opinion: In U.S., Right Wing Extremists
More Deadly than Jihadists”, CNN, 15 de abril de 2014,
http://www.cnn.com/2014/04/14/opinion/bergen-sterman-
kansas-shooting/.
19. “Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer”, 18 de diciembre de 1979;
Matthew J Walton y Susan Hayward, “Contesting Buddhist
Narratives: Democratization, National and Communal
Violence in Myanmar”, Policy Studies 71 (Centro Este-
Oeste, 2014); “Burma: Discriminatory Laws Could Stoke
Communal Tensions”, Human Rights Watch, 23 de agosto
de 2015, https://www.hrw.org/news/2015/08/23/burma-
discriminatory-laws-could-stoke-communal-tensions.
20. “Women and Countering Violent Extremism: Summary
Document and Analysis” (Misión Permanente de los
Emiratos Árabes Unidos ante las Naciones Unidas, Instituto
para las Mujeres, la Paz y la Seguridad de la Universidad
de Georgetown, ONU Mujeres, 27 de octubre de 2014),
http://wps.unwomen.org/en/highlights/uae-panel-discussion-
the-role-of-women-in-countering-violent-extremism.
21. Naureen Chowdhury Fink y Rafia Barakat, “Strengthening
Community Resilience against Violence and Extremism:
The Roles of Women in South Asia”, reseña de orientación
(Centro de Cooperación Global contra Terrorismo,
noviembre de 2013).
22. “Profile: Malala Yousafzai”, BBC News, 10 de diciembre de
2014, http://www.bbc.com/news/world-asia-23241937.
23. “Informe del Secretario General sobre la violencia sexual
en los conflictos (2015)”, párr. 83.
24. Mia Bloom, Bombshell: The Many Faces of Women
Terrorists (Hurst, 2011).
25. Naureen Chowdhury Fink, Rafia Barakat y Liat Sheret,
“The Roles of Women in Terrorism, Conflict, and Violent
Extremism: Lessons Learned for the United Nations and
International Actors”, reseña de orientación sobre políticas
(Centro de Cooperación Global contra Terrorismo, 2013), 3.
26. Mia Bloom, “When Women Are the Problem”, en Charting

a New Course, Thought for Action Toolkit: Women
Preventing Extremism (Instituto de la Paz de los Estados
Unidos, 2015), 20.
27. Nimmi Gowrinathan, “Motivations of Female Fighters”, en
Charting a New Course, Thought for Action Kit: Women
Preventing Extremism (Instituto de la Paz de los Estados
Unidos, 2015), 22-24.
28. Ibid.
29. Jayne Huckerby, “When Women Become Terrorists”,
The New York Times, 21 de enero de 2015, http://
www.nytimes.com/2015/01/22/opinion/when-women-
become-terrorists.html; Jayne Huckerby, “Gender, Violent
Extremism, and Countering Violent Extremism”, Just
Security, 3 de marzo de 2015, https://www.justsecurity.
org/20620/gender-violent-extremism-countering-violent-
extremism-cve/.
30. Jayne Huckerby, “When Women Become Terrorists”; Jayne
Huckerby, “Gender, Violent Extremism, and Countering
Violent Extremism”.
31. Carolyn Hoyle, Alexandra Bradford y Ross Frenett,
“Becoming Mulan? Female Western Migrants to ISIS”
(Institute for Strategic Dialogue, 2015).
32. Jayne Huckerby, “When Women Become Terrorists”; Jayne
Huckerby, “Gender, Violent Extremism, and Countering
Violent Extremism”.
33. Jayne Huckerby, “When Women Become Terrorists”; Jayne
Huckerby, “Gender, Violent Extremism, and Countering
Violent Extremism”.
34. Consulta celebrada de cara a la elaboración del Estudio
Mundial con representantes de la sociedad civil de
mujeres de Oriente Medio y Norte de África, durante la
conferencia de la LIMPL 2015, en La Haya.
35. “Society at a Glance: Asia/Pacific 2014” (Organización de
Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), 2014), 9.
36. Phumzile Mlambo-Ngcuka y Radhika Coomaraswamy,
“Women Are the Best Weapon in the War Against
Terrorism”, Foreign Policy, 10 de febrero de 2015, http://
foreignpolicy.com/2015/02/10/women-are-the-best-
weapon-in-the-war-against-terrorism/.
37. “Resolución aprobada por la Asamblea General: La
Estrategia global de las Naciones Unidas contra el
terrorismo”, documento de las Naciones Unidas con
signatura A/RES/62/272 (Asamblea General de las
Naciones Unidas, 15 de septiembre de 2008), 272;
“Resolución aprobada por la Asamblea General:
La Estrategia global de las Naciones Unidas contra
el terrorismo”, documento de las Naciones Unidas
con signatura A/RES/64/297 (Asamblea General de
las Naciones Unidas, 13 de octubre de 2010), 297;
“Resolución aprobada por la Asamblea General: La
Estrategia global de las Naciones Unidas contra el
terrorismo”, documento de las Naciones Unidas con
signatura A/RES/66/282 (Asamblea General de las
Naciones Unidas, 29 de junio de 2012), 282; “Resolución
aprobada por la Asamblea General: La Estrategia global
de las Naciones Unidas contra el terrorismo”, documento
de las Naciones Unidas con signatura A/RES/68/276
(Asamblea General de las Naciones Unidas, 24 de junio
de 2014).
38. “Resolución aprobada por la Asamblea General: La
Estrategia global de las Naciones Unidas contra el
terrorismo”, documento de las Naciones Unidas con
signatura A/RES/60/288 (Asamblea General de las
Naciones Unidas, 20 de septiembre de 2006), 288.
39. “Informe del Secretario General: Actividades del sistema
233
de las Naciones Unidas para la aplicación de la Estrategia
Global de las Naciones Unidas contra el Terrorismo”,
documento de las Naciones Unidas con signatura
A/68/841 (Asamblea General de las Naciones Unidas, 14
de abril de 2014), párr. 22.
40. “Resolución de la Asamblea General sobre el examen
de la Estrategia Global de las Naciones Unidas contra el
Terrorismo (2014)”.
41. “Informe del Secretario General: Actividades del sistema
de las Naciones Unidas para la aplicación de la Estrategia
Global de las Naciones Unidas contra el Terrorismo
(2014)”, párr. 107.
42. “Recomendación general Nº 30 sobre las mujeres en
la prevención de conflictos y en situaciones de conflicto
y posteriores a conflictos”, documento de las Naciones
Unidas con signatura CEDAW/C/GC/30 (Comité para la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra
la Mujer, 18 de octubre de 2013).
43. “La protección de los derechos humanos y las libertades
fundamentales en la lucha contra el terrorismo: mandato
del Relator Especial sobre la promoción y la protección de
los derechos humanos y las libertades fundamentales en
la lucha contra el terrorismo”, documento de las Naciones
Unidas con signatura A/HRC/RES/6/28 (Consejo de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 14 de
diciembre de 2007).
44. Scheinin, “Informe del Relator Especial sobre la promoción
y la protección de los derechos humanos y las libertades
fundamentales en la lucha contra el terrorismo” (2009),
párrs. 32-33.
45. “Resolución aprobada sobre la protección de los derechos
humanos y las libertades fundamentales en la lucha contra
el terrorismo”, documento de las Naciones Unidas con
signatura A/RES/68/178 (28 de enero de 2014), párr. 6,
letra r).
46. “Resolución de la Asamblea General de las Naciones
Unidas sobre la Estrategia Global de las Naciones Unidas
contra el Terrorismo (2010)”, párr. 32–33; “Resolución
2178 (2014)”, documento de las Naciones Unidas con
signatura S/RES/2178 (Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, 24 de septiembre de 2014), párr. 16.
47. “Resolución 2178 (2014)”, párr. 15; Naureen Chowdhury
Fink, “Countering Terrorism and Violent Extremism: The
Role of the United Nations Today and the Impact of
Security Council Resolution 2178”, reseña de orientación
sobre políticas (Global Center on Cooperative Security,
noviembre de 2014).
48. Kristina London Couture, “A Gendered Approach to
Countering Violent Extremism: Lessons Learned From
Women in Peacebuilding and Conflict Prevention Applied
Successfully in Bangladesh and Morocco”, reseña sobre
políticas de Brookings Institution (Brookings Institution,
julio de 2014).
49. Naureen Chowdhury Fink y Rafia Barakat, “Strengthening
Community Resilience against Violence and Extremism:
The Roles of Women in South Asia”.
50. Edit Schlaffer y Ulrich Kropiunigg, “Can Mothers Challenge
Extremism? Mothers’ Perception and Attitudes of
Radicalization and Violent Extremism” (Women Without
Borders/SAVE: Sisters Against Violent Extremism, 2015).
51. Nancy Payne, “Everyday Technologies Can Help Counter
Violence and Build Peace”, en Charting a New Course,
Thought for Action Kit: Women Preventing Violent
Extremism (Instituto de la Paz de los Estados Unidos,
2015), 32.
234 Capítulo 10. Agentes clave

10
 235

Agentes clave
para las
mujeres, la paz
y la seguridad:
Seguimiento y
rendición de
cuentas
236 Capítulo 10. Agentes clave
La función de los agentes clave
En el primer decenio de aplicación de la resolución
1325 (2000) del Consejo de Seguridad existían
pocos datos y herramientas disponibles para hacer
un seguimiento sistemático del progreso de la
agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad. En
numerosas esferas, las pruebas disponibles para aportar
información a las y los responsables de la programación
y la adopción de decisiones eran limitadas, las buenas
prácticas no se solían documentar y prácticamente no
existían mecanismos de rendición de cuentas por las
diferentes partes interesadas. Durante los preparativos
del 10º aniversario de la resolución 1325 se expresaron
preocupaciones crecientes acerca de que, pese al
desarrollo del marco normativo y a la amplia variedad de
actividades propiciadas por la adopción de la resolución,
la vida de las mujeres y las niñas seguía arruinada
por la violencia, y la participación de las mujeres en
todas las etapas de los procesos de paz continuaba
en niveles inaceptablemente bajos. Esto condujo a un
análisis más detallado de las cuestiones relacionadas
con el seguimiento y la rendición de cuentas, sobre todo
debido a que los cambios de naturaleza más estructural
y transformadora previstos por todos y todas los agentes
que contribuyeron a que la resolución 1325 viera la luz
estaban lejos de lograrse.
En la antesala del 15º aniversario de la resolución 1325,
las y los responsables de la formulación de políticas,
investigadores e investigadoras y profesionales echaron
la vista atrás para evaluar los logros reales de esta
resolución y de los marcos normativos conexos sobre
las mujeres, la paz y la seguridad. Asimismo, con
visión prospectiva, trataron de anticipar las medidas
que será necesario adoptar en el futuro para abordar
las prioridades y preocupaciones emergentes, y para
materializar cambios concretos en determinadas áreas
en las que los avances han sido particularmente lentos.
Cabe destacar que la resolución 2122 (2013) del
Consejo de Seguridad reconoció con preocupación que,
sin un cambio significativo en la ejecución, las mujeres y
sus puntos de vista seguirán estando insuficientemente
representados en la prevención y solución de los
conflictos, en la protección y la consolidación de la paz
en el futuro previsible. Por consiguiente, alentó a los
Estados Miembros, a las organizaciones regionales y
a las entidades de las Naciones Unidas a comenzar
a examinar sus planes de ejecución y sus metas
existentes.
En este capítulo se examinan las iniciativas adoptadas
por diferentes partes interesadas con objeto de acelerar
las intervenciones, medir los progresos realizados y
lograr mejores resultados sobre el terreno. El capítulo
destaca las buenas prácticas y pone de relieve una
serie de propuestas concretas de cara a la actuación
futura. Dado que el examen de la aplicación de la
resolución 1325 coincide con otros importantes
exámenes de políticas y debates en curso —como los
debates vinculados con los Objetivos de Desarrollo
Sostenible para 2030, sus metas e indicadores; el
examen de la Declaración y Plataforma de Acción de
Beijing, con motivo del 20º aniversario de su adopción;
la reunión del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre
las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas en
2015; el Examen de 2015 de la estructura de las
Naciones Unidas para la consolidación de la paz; y los
preparativos de cara a la Cumbre Humanitaria Mundial—,
el capítulo explora asimismo los vínculos y las sinergias
existentes entre las diferentes agendas en cuestiones
relativas a la paz y la seguridad desde la perspectiva de
género.
 237

Estados Miembros
238 Capítulo 10. Estados Miembros
Extractos destacados de las
resoluciones
Resolución 1325
Insta a los Estados Miembros
a velar por que aumente la
representación de la mujer
en todos los niveles de
adopción de decisiones [...]
y mecanismos [...] para la
prevención, la gestión y la
solución de conflictos;
2000
Resolución 1889
Acogiendo con beneplácito
las actividades de los Estados
Miembros encaminadas a
aplicar su resolución 1325
(2000) en el plano nacional,
como la elaboración de
planes de acción nacionales,
y alentando a los Estados
Miembros a que continúen esas
actividades
2009
Resolución 1888
Alienta a los Estados Miembros
a desplegar un mayor número
de personal militar y policial
femenino en las operaciones
de las Naciones Unidas para
el mantenimiento de la paz y a
capacitar adecuadamente a todo
su personal militar y policial para
cumplir sus funciones
 239

Resolución 1889 Resolución 2106

Insta a los Estados Miembros, los
órganos de las Naciones Unidas
y la sociedad civil, incluidas las
organizaciones no gubernamentales,
a que tomen todas las medidas
viables para asegurar que las mujeres
y las niñas tengan igual acceso a
la educación en las situaciones
posteriores a conflictos, dado el papel
fundamental que tiene la educación
en el fomento de la participación de
la mujer en la toma de decisiones
después de los conflictos
Insta a los Estados Miembros
pertinentes a que aseguren la
plena rendición de cuentas,
incluidos los enjuiciamientos,
en los casos de [explotación
y abuso sexuales por parte de
personal de las Naciones Unidas]
en que estén involucrados sus
nacionales

2013

Resolución 2122
Alienta a los Estados Miembros interesados a que
elaboren mecanismos de financiación dedicados
exclusivamente a apoyar la labor y aumentar la
capacidad de las organizaciones que fomentan el
desarrollo del liderazgo de las mujeres y su plena
participación en todos los niveles de adopción de
decisiones respecto de la aplicación de la resolución
1325 (2000)
240 Capítulo 10. Estados Miembros

Planes de acción nacionales

Los organismos de las Naciones Unidas y los países
"Para este 15º aniversario donantes han señalado que la formulación de planes
de acción nacionales (PAN) constituye una herramienta
me gustaría que un mayor esencial para avanzar en el cumplimiento de los

número de Estados compromisos adquiridos por los Estados Miembros

en esta área. Cuando estos planes se ejecutan con
Miembros elaboraran éxito, brindan a las partes interesadas nacionales una
oportunidad para identificar las prioridades, determinar
y adoptaran planes de las responsabilidades, asignar los recursos y emprender
actuaciones estratégicas dentro de un período definido.
acción nacionales… No obstante, las consultas celebradas en todas las
regiones en el marco de la elaboración de este Estudio
[P]lanes de acción Mundial indicaron que esta forma de entender un plan
de acción se basaba en ocasiones en una premisa
nacionales que contarán idealista: que todos los sectores de un país trabajarían
juntos, con independencia de la diversidad, la división
con la participación o la polarización. De igual modo, el hecho de reunir a
todos los grupos bajo un único paraguas, sin tener en
activa de la sociedad cuenta la agenda que pueda tener cada uno de ellos,
podría conducir a la elaboración de planes de acción
civil, de las comunidades poco realistas e irrealizables, sobre todo cuando los
recursos sean limitados. Por lo tanto, es fundamental
locales... Que contarán comprender en primer lugar las realidades sobre el
terreno en una situación de conflicto armado, antes de
con el presupuesto y impulsar el diseño de planes de acción nacionales y de
definir su contenido.
los recursos técnicos En julio de 2015, 54 países habían adoptado un plan
necesarios de manera de acción nacional (24 en Europa, de los que varios
ya habían puesto en marcha su tercera generación de
que los gobiernos no planes de acción nacional; 17 en África; nueve en Asia;
tres en América; y uno en Oceanía)1. Varios PAN deben
se duerman en los actualizarse en breve y cerca de 20 países más se
encuentran elaborando sus primeros planes de acción2.
laureles…" Está previsto que algunos de ellos se pongan en marcha
a tiempo para la celebración del 15º aniversario de la
Mavic Cabrera-Balleza, resolución 1325 y para el examen de alto nivel que llevará
coordinadora internacional de Global Network a cabo el Consejo de Seguridad en octubre de 2015.
of Women Peacebuilders Entre los países que han adoptado o se encuentran
elaborando planes nacionales de acción, algunos
atraviesan situaciones incluidas en la agenda del Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas, mientras que otros
Si bien la plena aplicación de la resolución 1325 albergan una misión de mantenimiento de la paz y o una
(2000) es responsabilidad de múltiples partes misión política especial, o bien han recibido financiación
interesadas, los Estados Miembros tienen el deber del Fondo para la Consolidación de la Paz o fueron
fundamental de garantizar que los compromisos y incluidos en 2014 en la lista de situaciones frágiles que
obligaciones mundiales relativos a las mujeres, la paz elabora el Banco Mundial3.
y la seguridad se integren en las políticas, leyes y Los planes de acción nacionales han evolucionado de
procesos presupuestarios y de planificación nacionales. forma significativa desde que Dinamarca puso en marcha
Los Estados-nación siguen siendo los agentes más el primer plan de este tipo en 2005, seguida de otros
influyentes en la aplicación de la agenda sobre las países de Europa Occidental y del Norte. Côte d’Ivoire
mujeres, la paz y la seguridad. fue el primer país en situación post-conflicto que adoptó
 241

Número de planes de acción nacionales sobre las mujeres, la paz y la seguridad adoptados, por año4

Filipinas, primer país El Iraq es el primer país de

asiático en disponer la región MENA en disponer
de un PAN de un PAN
Guinea y Guinea Bissau son los
primeros países miembros de la
Noruega adopta Comisión de Consolidación de la Dinamarca adopta
el primer PAN con Paz (CCP) en contar con planes su PAN de 3ª
indicadores de acción nacionales generación
Chile, único país de la 1a generación de PAN sobre las
región ALC con PAN mujeres, la paz y la seguridad
1 2a generación de PAN sobre las
Cote d’Ivoire adopta
Dinamarca adopta mujeres, la paz y la seguridad
su primer PAN
su PAN de 2ª 3a generación de PAN sobre las
con indicadores y
generación 2 mujeres, la paz y la seguridad
presupuesto
Dinamarca adopta Dinamarca adopta
su primer PAN su PAN de 2ª 1 1
generación 1
12 2
9
1 7
6 6
5 5
3 3 1
1 1
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

un PAN (en 2007), seguido de Uganda (2008) y Liberia
(2009). La mayor parte de los primeros PAN se centraban
fundamentalmente en los procesos, más que en los
resultados. El análisis de algunos de aquellos documentos
muestra la ausencia de una división clara entre objetivos
generales, objetivos estratégicos y acciones, así como
la falta de una definición clara de responsabilidades,
presupuestos, plazos y mecanismos de coordinación y
supervisión5. Desde entonces, los nuevos planes o los
PAN de segunda o tercera generación han tratado de
subsanar las deficiencias de sus predecesores.
Factores que influyen para que
un PAN tenga un impacto elevado.
Evolución de las normas a partir
de la experiencia adquirida y las
buenas prácticas
El incremento del número de PAN a escala mundial
suele acogerse con agrado como señal de un
compromiso creciente de los Estados Miembros con
la aplicación de la resolución 1325. Sin embargo, es
importante tener presente que estos planes no son sino
simples procesos y mecanismos diseñados para facilitar
las intervenciones; no constituyen fines en sí mismos.
En las consultas regionales y nacionales organizadas
en el marco de este Estudio, las organizaciones de
la sociedad civil se hicieron eco de las lecciones
aprendidas en el pasado gracias al examen de los
PAN, e identificaron los elementos necesarios para el
desarrollo de un plan de acción nacional que posibilite
una intervención coherente, correctamente orientada y
capaz de lograr resultados6. Estos elementos incluyen:
• un liderazgo sólido y una coordinación eficaz;
• unos procesos de diseño inclusivos;
• la determinación de los costos y la asignación de
presupuestos a la ejecución;
• el seguimiento y la evaluación;
• la flexibilidad necesaria para adaptarse a las
situaciones que puedan plantearse.
Un liderazgo sólido y una coordinación eficaz
El desarrollo, la ejecución y el seguimiento eficaces de
los PAN requiere un compromiso y un liderazgo claros
por parte de los gobiernos, tanto a nivel político como
técnico7. La elección de la institución gubernamental que
se encargará de coordinar el plan es crucial; lo ideal es
que el proceso esté dirigido por un ministerio de alto
nivel que no solo goce de influencia política, sino que
además tenga la confianza de los grupos de mujeres.
Las pruebas disponibles apuntan que los resultados
son más satisfactorios cuando la responsabilidad de la
coordinación de estos procesos recae en ministerios
como el de Defensa o el de Asuntos Exteriores, más
que en el Ministerio de Género, pues tal elección lanza
un mensaje de que el plan es fundamental para las
cuestiones relacionadas con la paz y la seguridad y se
242 Capítulo 10. Estados Miembros
transversaliza en todos los departamentos pertinentes8.
Además de la claridad en lo que concierne a las
responsabilidades y la coordinación en el seno del
gobierno, en los procesos de examen de los PAN y en
las consultas realizadas de cara a la elaboración del
Estudio se destacó con vehemencia la importancia de
una coordinación eficaz entre todas y todos los agentes
involucrados en el logro de la agenda sobre las mujeres,
la paz y la seguridad. Con este fin, varios países han
creado a nivel nacional un grupo de trabajo o un comité
de dirección encargado de coordinar a los diversos
ministerios y demás partes interesadas implicadas9.
Las oportunidades para el aprendizaje mutuo y el
intercambio de buenas prácticas con otros países
también han demostrado ser valiosas para aportar
"Para las mujeres y
las niñas que viven en
países en conflicto, los
gobiernos consideran con
demasiada frecuencia
que las resoluciones son
un documento sobre
políticas, que no es
jurídicamente vinculante.
Estas resoluciones se
traducen en planes
de acción nacionales
deficientes que no asignan
financiación ni prestan
apoyo a las ONG."
Participante en la encuesta a organizaciones de
la sociedad civil realizada en el marco del Estudio
Mundial. Su organización trabaja a escala mundial
en Myanmar, el Iraq y los Estados Unidos.
información de cara al diseño de un PAN eficaz10.
Procesos inclusivos
Además del liderazgo gubernamental, para que los
planes nacionales de ejecución sean eficaces es
preciso contar con una amplia participación de las
organizaciones de la sociedad civil, instituciones
académicas, gobiernos asociados donantes, mujeres y
hombres, así como de las comunidades y poblaciones
locales directamente afectadas por el conflicto. Estos
agentes pueden realizar contribuciones sustanciales al
diseño, la aplicación, el seguimiento y evaluación y el
examen de dichos planes.
En determinados contextos pueden producirse tensiones
por las posibles restricciones de tiempo y de recursos
para poder celebrar consultas de base amplia, así como
por las tradiciones referentes a la toma de decisiones,
que en ciertos contextos provocan que sea difícil que
los gobiernos colaboren con la sociedad civil11. Sin
embargo, una amplia participación ofrece demasiados
beneficios como para ignorarlos. La inclusión puede crear
conciencia, contribuir a las iniciativas de promoción y
garantizar la incorporación de diferentes perspectivas en
las cuestiones relacionadas con la seguridad que afecten
a partes interesadas diversas. A su vez, una amplia
participación, que refuerza el derecho a la igualdad y la
no discriminación, permite que los planes y estrategias
resultantes respondan mejor a las necesidades y
expectativas existentes sobre el terreno, e incrementa el
nivel de apropiación y compromiso con la ejecución.
Existe un corpus creciente y muy útil de buenas
prácticas, tomadas tanto de entornos afectados
por conflictos como de contextos de paz. En los
Países Bajos, por ejemplo, el segundo PAN llevaba
la firma de tres ministerios del Gobierno nacional,
cuatro instituciones de investigación y más de 30
organizaciones de la sociedad civil (incluidas ONG
multinacionales, movimientos pacifistas de mujeres y
organizaciones de la diáspora12. En Sierra Leona, el
proceso de diseño del PAN, que se prolongó durante
un año, comenzó con el establecimiento de un grupo
de trabajo conjunto integrado por un total de 35
representantes del Gobierno, la sociedad civil y las
organizaciones locales, denominado "WANMAR 1325"13.
Tras la puesta en marcha del PAN, el grupo de trabajo
WANMAR 1325 se transformó en un comité de dirección
encargado de guiar el proceso de ejecución. La
inclusión ha facilitado un sólido compromiso por parte
de los organismos gubernamentales locales de adaptar
el PAN a sus contextos específicos. Siete de los 19
consejos locales subnacionales están llevando a cabo
actualmente actividades en el marco del PAN.

En Sierra Leona, el proceso
de diseño del PAN, que
se prolongó durante un
año, comenzó con el
establecimiento de un
grupo de trabajo conjunto
integrado por un total de
35 representantes del
Gobierno, la sociedad civil y
las organizaciones locales,
denominado "WANMAR 1325".
En Bosnia y Herzegovina, el Gobierno ha utilizado el
PAN como plataforma para lograr un cambio a nivel
comunitario, haciendo hincapié en la seguridad14. El plan
ha facilitado el paso de un concepto tradicionalmente
militarizado de seguridad nacional a un enfoque centrado
en la seguridad y la protección de la población civil frente
a todas las formas de intimidación y a todas las amenazas
cotidianas. Concretamente, el Organismo para la Igualdad
de Género trabajó con el gobierno local y con los
agentes de la sociedad civil (contando, además, con la
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
El plan de acción nacional del Nepal: Estudio monográfico de un enfoque participativo
El conflicto armado en el Nepal entre las fuerzas
de seguridad gubernamentales y el Partido
Comunista del Nepal (Maoísta) costó la vida a más
de 14.000 personas y provocó el desplazamiento
de 200.00017. El conflicto tuvo unas consecuencias
especialmente devastadoras para las mujeres y las
niñas, que incluyeron una violencia sexual y de género
generalizada. La participación de las mujeres en el
conflicto fue elevada: aproximadamente, entre un 30% y
un 40% del personal combatiente maoísta eran mujeres.
Además, su participación también fue intensa en el
243
asistencia técnica del Instituto de Seguridad Inclusiva) en
la elaboración de PAN locales en cinco municipios piloto.
Dichos planes abordan las preocupaciones cotidianas de
las mujeres en materia de seguridad, como la protección
frente a la violencia y la discriminación de género, la trata
de seres humanos, el acceso a la protección jurídica, la
educación, la atención de la salud, los recursos naturales
y económicos y los problemas relacionados con el
medio ambiente y la infraestructura, como las recientes
inundaciones, las minas terrestres, el alumbrado de las
calles y el transporte público.
Desde 2010, Global Network of Women Peacebuilders
(GNWP) y otros asociados y asociadas han llevado a
cabo diversas iniciativas de "localización" (adaptación
de los planes de acción nacional al ámbito local) en
Burundi, Colombia, la República Democrática del Congo
(RDC), Liberia, el Nepal, Filipinas, Serbia, Sierra Leona
y Uganda; de dichas iniciativas se han extraído algunas
buenas prácticas15. En Filipinas, por ejemplo, se organizó
una serie de talleres de localización en 2012, que
inspiró la inclusión de cuatro mujeres en el consejo de
paz tradicional de Bodong, en la provincia de Kalinga.
Este consejo, que cuenta con un siglo de historia y está
formado por un total de 24 miembros designados por los
ancianos de la tribu, era hasta entonces exclusivamente
masculino16. Los talleres también condujeron a las y los
funcionarios gubernamentales del municipio de Real, en
la provincia de Quezon, a aprobar una resolución por la
que se garantiza una representación del 50% de mujeres
en los puestos sujetos a nombramiento en los órganos de
gobernanza locales.
proceso dirigido a poner fin al conflicto. A pesar de
ello, las mujeres nepalíes estuvieron ausentes en las
negociaciones formales de paz18.
En 2011, tras una amplia labor de promoción por parte
del movimiento de mujeres nepalíes y las Naciones
Unidas, y bajo el liderazgo del Ministerio de la Paz
y la Reconstrucción (MPR), el Gobierno del Nepal
puso en marcha su plan de acción nacional sobre las
resoluciones 1325 y 1820 del Consejo de Seguridad.
El proceso de elaboración del PAN fue altamente
244 Capítulo 10. Estados Miembros
participativo. Se recibieron aportaciones desde el nivel
nacional hasta el de distrito. Participaron en el diseño
del plan los ministerios competentes, la sociedad
civil, las organizaciones de mujeres y otros asociados
y asociadas externas que trabajan en el ámbito del
desarrollo. Lo más importante es que el proceso incluyó
amplias consultas con mujeres y niñas directamente
afectadas por el conflicto.
Un elemento clave para el éxito de este enfoque
participativo y consultivo fue la colaboración y el
esfuerzo conjunto del Grupo de Trabajo de Apoyo a la
Paz, un consorcio integrado por socios y socias que
trabajan en el campo del desarrollo y por entidades de
las Naciones Unidas, y que mantiene una cooperación
estrecha con las redes de ONG y de organizaciones
de la sociedad civil (OSC) como CARE, Shanti Malika
y Sankalpa, que tenían unas relaciones de confianza
desde hace mucho tiempo con las mujeres y la
comunidad local en su conjunto. El apoyo a largo
plazo de estas organizaciones a los grupos de mujeres
y su capacidad para facilitar la participación de las
mujeres con el fin de identificar sus necesidades
sociales, económicas y otras en el ámbito del desarrollo
proporcionaron la base necesaria para la celebración
de las consultas sobre el PAN. Además, con el fin de
fortalecer la supervisión, se creó un "Grupo de Acción
sobre la resolución 1325", integrado por representantes
de la sociedad civil y encargado de supervisar la
ejecución del plan.
El MPR y los ministerios de Asuntos Federales
y Desarrollo Local, junto con las OSC del Nepal,
elaboraron las Directrices de Localización del PAN
en 2013, con el objetivo de integrar directamente las
actividades previstas en dicho plan en los procesos
de planificación local19. Esto condujo asimismo a la
inclusión de las resoluciones 1325 y 1820 en los
programas de estudios escolares, así como en la
capacitación de la policía y el ejército20. En términos
de financiación, la coexistencia del Fondo Fiduciario
de Nepal para la Paz y del Fondo de Paz de las
Naciones Unidas fue crucial para que los ministerios
competentes pudieran poner en marcha la ejecución
del plan, complementándose mutuamente en el proceso
de localización de este. Ambos Fondos incluían
ayudas para los "Comités de Coordinación de Distrito"
y los Comités Locales de Paz (CLP), incluso para la
aplicación de la elaboración de presupuestos con
perspectiva de género a los procesos de planificación a
nivel de distrito.
Con el apoyo del Grupo de Acción sobre la resolución
1325, Saathi, una ONG nacional, y el MPR elaboraron
el último Informe intermedio de seguimiento del plan de
acción nacional en octubre de 201421. El examen puso de
relieve una serie de esferas en las que se habían logrado
avances muy importantes. Por ejemplo, puso de manifiesto
una mayor conciencia sobre el modo en que la agenda
sobre las mujeres, la paz y la seguridad debería aportar
información de cara a la aplicación de las políticas, la
asignación de recursos y el fomento de la capacidad de
las funcionarias y funcionarios gubernamentales, así como
de las y los oficiales del sector de la seguridad. La agenda
sobre las mujeres, la paz y la seguridad también se ha ido
transversalizando cada vez más en las iniciativas generales
emprendidas en el ámbito del desarrollo, como en la
prestación de servicios básicos. Además, la evaluación
de la ejecución en las comunidades del Lejano Oriente
mostró una mejora de la atención a la ejecución del PAN
en los distritos y a la elaboración de los informes locales
de seguimiento presentados al MPR. El informe intermedio
documentó asimismo que las mujeres habían pasado a
desempeñar un papel más activo como agentes de paz
y defensoras de los derechos humanos, en la solución
de conflictos familiares y comunitarios y la asunción de
funciones de liderazgo que anteriormente se consideraban
culturalmente inapropiadas para las mujeres.
Sin embargo, también quedó patente la existencia de
una serie de desafíos. Sigue observándose una falta
de presupuesto dedicado a abordar las necesidades
relacionadas con las mujeres, la paz y la seguridad, así
como una escasa coordinación entre los organismos
responsables. Sigue habiendo dificultades para
fortalecer la aplicación cotidiana de las directrices de
localización, lo que exige una revisión de los procesos
locales de planificación y elaboración de presupuestos
con el fin de garantizar una incorporación sistemática
de las actividades del PAN. Además, a menudo no
se dispone de datos oficiales ni precisos sobre las
mujeres afectadas por el conflicto y sobre las personas
supervivientes de la violencia sexual y de género, pese
al hecho de que existen estimaciones no oficiales
al respecto. Esto dificulta la labor de presionar a los
diferentes organismos (como los Comités Locales de
Paz) para que actúen con eficacia. Por último, las y
los supervivientes nepalíes de la violencia relacionada
con el conflicto, incluida la violencia de género, siguen
enfrentándose a obstáculos a la hora de obtener justicia
y de recibir las correspondientes compensaciones y
reparaciones.
 245

"Los Gobiernos [deben]

adoptar medidas
concretas […] para
aplicar los planes de
acción nacionales. Esto
fortalecerá la participación
plena e igualitaria de las
mujeres en los procesos
y puestos de adopción de
decisiones después del
conflicto."

Representante de la sociedad civil del Iraq que

respondió a la encuesta realizada en el marco del
Estudio Mundial
246 Capítulo 10. Estados Miembros
Determinación de los costos y elaboración de los
presupuestos para la ejecución de los planes de
acción nacionales, gestionando al mismo tiempo
las expectativas
Existe un amplio consenso en torno al hecho de que
es imprescindible contar con financiación previsible
y sostenible para poder desarrollar con eficacia la
agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad a nivel
nacional e internacional. Sin embargo, un examen de
47 PAN realizado en 2014 mostró que tan solo 11
de ellos contaban con un presupuesto definido, con
grandes variaciones en cuanto a la proporción del
presupuesto asignado22. Los grupos de la sociedad civil
expresaron una intensa frustración y un cinismo notable
en este sentido. Según estos grupos, los PAN no son
más que papel mojado y conceptos idealizados que
no funcionarán en las sociedades subdesarrolladas23.
A menos que estos planes se elaboren y financien
con realismo y que se gestionen adecuadamente las
expectativas, existe el riesgo de que estos planes caigan
en desuso y solamente sirvan para alimentar el cinismo
en la sociedad.
Para garantizar una financiación sostenible, es necesario
llevar a cabo una determinación minuciosa y realista de
los costos de los PAN desde la etapa de planificación, y
destinar fondos específicos para la ejecución de dichos
planes. En ese aspecto puede resultar útil llevar a cabo
una auditoría institucional, que proporcionaría al gobierno
información concreta sobre las limitaciones de las partes
interesadas en términos de recursos y capacidad y
ayudaría a establecer líneas claras de responsabilidad
y rendición de cuentas. Varios países, como Irlanda,
Noruega, Rwanda, Suecia y el Reino Unido realizaron
este tipo de auditorías antes de iniciar los procesos de
elaboración de sus planes de acción nacionales. En
el Reino Unido, una auditoría preliminar contribuyó a
identificar las iniciativas existentes y las carencias que
presentaban las actividades relacionadas con el género
en todas las instancias de gobierno24. Una distribución
clara de presupuestos y responsabilidades, que
incluya y beneficie también a las organizaciones de la
sociedad civil, es un buen indicador de los compromisos
asumidos. Al mismo tiempo, algunos departamentos
pueden descolgarse de dichos compromisos por la falta
de financiación25.
Las asociaciones con organismos bilaterales, regionales
y multilaterales pueden proporcionar una vía para
generar un mayor apoyo político y, en ocasiones,
financiero para la aplicación de las resoluciones relativas
a las mujeres, la paz y la seguridad, incrementando
de ese modo las posibilidades de éxito. Esto resulta
especialmente necesario en los países en situación de
"El éxito sigue siendo
limitado debido a la
ausencia de sistemas
de supervisión
sólidos en el país. Los
programas se desarrollan
fundamentalmente en el
centro, en las capitales;
apenas llegan a las
regiones."
Representante de la sociedad civil que
respondió a la encuesta realizada en el marco
del Estudio Mundial. Trabaja en zonas de
conflicto de Armenia y Azerbaiyán.
conflicto y post-conflicto, donde la capacidad de los
gobiernos para financiar íntegramente los compromisos
contraídos en virtud de los PAN puede ser limitada.
En algunos contextos, como en Burundi, se ha creado
un mecanismo de financiación entre múltiples partes
interesadas con objeto de respaldar la ejecución
de estos planes. Sin embargo, esto ha resultado
problemático por la limitada continuidad y apropiación
de las diferentes partes interesadas26. En Bosnia y
Herzegovina, el mecanismo de financiación del PAN
apoyado por Austria, Suecia y Suiza, así como por otras
organizaciones internacionales como ONU Mujeres, el
PNUD, la OTAN, la Misión de Policía de la Unión Europea
(EUPOL) y la Fuerza de la Unión Europea (EUFOR), ha
demostrado ser fundamental para traducir las palabras
en una intervención eficaz27. Si bien los donantes
deberían continuar proporcionando recursos previsibles,
sustanciales y a largo plazo, tanto financieros como
de otro tipo, el papel de las Naciones Unidas —incluso
a través del a cooperación Sur-Sur y el fomento de la
capacidad de los gobiernos y la sociedad civil— también
es crucial. Además, debería estudiarse la posibilidad de
recurrir a fuentes de financiación y apoyo innovadoras,
que pueden pertenecer incluso al sector privado.

ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Financiación para la ejecución de los planes de acción nacionales
En 2013, Cordaid y GNWP realizaron una encuesta28
entre los Estados Miembros que habían adoptado planes
de acción nacionales (PAN) con el objetivo de conocer
la financiación de dichos planes. Las personas que
respondieron a la encuesta pusieron de relieve una serie
de preocupaciones y prioridades comunes. En particular,
las conclusiones de la encuesta reiteraron la urgencia de
dotar a los PAN de una financiación adecuada, sostenida
y específica con el fin de que dichos planes (y la agenda
sobre las mujeres, la paz y la seguridad en su conjunto)
se ejecuten eficazmente.
Los principales hallazgos del estudio mostraron que29:
• La mayoría de los gobiernos no destinan fondos
específicos a la elaboración ni la ejecución de los
PAN.
• Las fuentes de financiación de los PAN y la
sostenibilidad de dicha financiación varían de
manera significativa, lo que afecta al seguimiento, la
supervisión y la rendición de cuentas.
• Muchos gobiernos financian la ejecución de sus
PAN basándose en los cambios de las prioridades
nacionales y no financian adecuadamente todos los
pilares.
247
• Con frecuencia no existen mecanismos para el
seguimiento y el control de la financiación de los
PAN, o tales mecanismos son inadecuados.
• Aunque muchos gobiernos elaboran sus
presupuestos con perspectiva de género, el enfoque
concreto varía, y normalmente no se garantiza una
dotación financiera para la ejecución de los PAN.
• No se apoya, reconoce o financia adecuadamente el
papel crucial que desempeña la sociedad civil, y en
particular las organizaciones, redes y movimientos
que defienden los derechos de las mujeres.
• Existe un interés manifiesto en contribuir a financiar
un mecanismo de financiación de múltiples
partes interesadas para la ejecución de los PAN
(una sugerencia que ha quedado recogida en la
propuesta relativa al Instrumento de Aceleración
Mundial para la Mujer, la Paz y la Seguridad
y la Acción Humanitaria; véase el capítulo 13:
Financiación de la agenda sobre las mujeres, la paz
y la seguridad).
248 Capítulo 10. Estados Miembros
Establecimiento de marcos sólidos para el seguimiento,
la presentación de informes y la evaluación
Para conocer los resultados concretos que tienen los PAN
en la vida de las mujeres, las niñas y sus comunidades,
sería necesario llevar a cabo un seguimiento sistemático
y una evaluación periódica del impacto de dichos planes.
Un sistema eficaz de seguimiento y evaluación puede
ayudar a mejorar las políticas y los programas, fortalecer
el compromiso y las asociaciones, fomentar la rendición
de cuentas y sentar las bases para realizar inversiones
sostenibles30. La creación de este sistema debe tener
lugar necesariamente en la fase de planificación, junto
con un análisis pormenorizado del contexto y una
evaluación de los diferentes factores, agentes, riesgos y
necesidades. El análisis del contexto sirve para establecer
una base de referencia crucial para el seguimiento y la
evaluación futuros.
En Burundi, la República Democrática del Congo y
Rwanda, por ejemplo, la formulación de los PAN estuvo
precedida por una serie de análisis de la situación de
partida, en los que se utilizaron datos recabados a nivel
comunitario31. En Rwanda, dicho análisis reveló que la
feminización de la pobreza era uno de los problemas
estructurales subyacentes más importantes a los que
se enfrentan las mujeres en su vida cotidiana, hasta el
punto de impedir la plena aplicación de la resolución
1325. Esta observación proporcionó una base muy
importante para la programación post-conflicto, que de
ese modo pudo abordar los obstáculos estructurales
para el empoderamiento de las mujeres y contribuyó al
proceso de transición después del conflicto32.
Desde 2010 se presta mayor atención al desarrollo
de indicadores, parámetros de referencia y metas que
ayuden a medir los avances realizados en la ejecución
del PAN y mejoren la presentación de informes. Por
ejemplo, en 2009, tan solo seis de los 15 PAN (un 40%
del total) incluían indicadores de resultados. en 2014,
de los 47 PAN examinados, 30 contenían indicadores
de seguimiento del progreso (cerca de un 64% del total)
y 19 incluían metas cuantificables; todos ellos recogían
cuotas relativas a la participación de las mujeres
en la prevención de los conflictos, la protección, la
gobernanza y la recuperación33. Además, la presentación
de un informe anual al Parlamento sobre el progreso de
la ejecución constituye una buena práctica emergente
que podría fortalecerse haciendo pública una versión
de dicho informe. En tres países (Liberia, Nigeria y
los Estados Unidos), los informes sobre la marcha de
los PAN se presentan directamente al Presidente o
Presidenta34.
El papel de la sociedad civil en la recogida de
información actualizada sobre la situación de las
mujeres afectadas por los conflictos, así como en
el mantenimiento del impulso de la ejecución de los
PAN, cuenta con un amplio reconocimiento. Aunque
la mayoría de los PAN incluyen disposiciones relativas
a la participación de la sociedad civil, el nivel de
participación directa en el seguimiento y la presentación
de informes es variable. Por ejemplo, en países como
Austria, Australia, Bélgica, la República Democrática del
Congo, Ghana, Liberia, los Países Bajos y los Estados
Unidos, la sociedad civil puede elaborar informes
paralelos o es invitada a formular observaciones sobre
los informes anuales de ejecución, en el marco de los
mecanismos de supervisión nacionales. En Australia,
esta modalidad de participación se materializa en un
informe que la sociedad civil presenta anualmente junto
con los informes sobre el progreso del PAN australiano35.
En Chile, el Gobierno se comprometió recientemente a
crear un espacio para entablar un diálogo público con la
sociedad civil, a fin de superar las deficiencias existentes
en la ejecución de su segundo PAN, puesto en marcha
en 201536.
 249

"Los PAN, las consultas

nacionales y la supervisión
[han] ofrecido nuevas
oportunidades para
la participación de
las mujeres en la
consolidación de la paz
y la prevención de los
conflictos, por una parte,
y para la protección de las
mujeres y las niñas frente
a la violencia, por otra."

Representante de la sociedad civil que respondió a la

encuesta realizada en el marco del Estudio Mundial. Trabaja
en zonas de conflicto de todo el mundo.
250 Capítulo 10. Estados Miembros
Recomendaciones
Avanzar más allá de 2015: Propuestas de actuación
Todos los agentes pertinentes —los Estados
Miembros, la sociedad civil, los donantes y los
organismos multilaterales— deberían:
✓ Documentar las prácticas óptimas, y promover
y adoptar normas mundiales para el diseño, el
seguimiento y la ejecución de PAN de elevado
impacto y de otras herramientas sobre las mujeres,
la paz y la seguridad adaptadas al contexto nacional,
aprovechando las lecciones aprendidas, en las
esferas siguiente: a) liderazgo y coordinación,
b) inclusión y colaboración con la sociedad
civil, c) determinación de costos y financiación,
d) seguimiento y evaluación, y e) flexibilidad y
adaptabilidad de los planes.
✓ Fortalecer los mecanismos nacionales y mundiales
de presentación de informes sobre el seguimiento
de los avances en la elaboración y ejecución de
los PAN, con objeto de mejorar la transparencia
y facilitar el intercambio de conocimientos y la
transferencia de buenas prácticas.
Los Estados Miembros deberían:
✓ Respaldar e invertir en procesos participativos,
mecanismos sociales de rendición de cuentas e
iniciativas de localización para vincular los esfuerzos
mundiales, nacionales y locales y garantizar que
se escuchen las voces de las poblaciones más
afectadas y marginadas, y que estas influyan en
las respuestas dadas y en el seguimiento de los
progresos.
✓ Fomentar la capacidad y apoyar el diseño, la
financiación, la ejecución y el seguimiento de los
PAN en los países afectados por conflictos que
carecen de los recursos necesarios para iniciar y
mantener el proceso de elaboración y ejecución
de un PAN, a través de asociaciones y de la
cooperación bilateral y multilateral (incluso mediante
la cooperación Norte-Sur, Sur-Sur y triangular y con
la sociedad civil).
Las Naciones Unidas deberían:
✓ Facilitar la creación, por parte del Comité
Permanente de las Naciones Unidas sobre la
Mujer, la Paz y la Seguridad, de una base de datos
exhaustiva y accesible que recoja los diferentes
planes de acción nacionales a fin de poner en
común buenas prácticas, lecciones aprendidas y
garantizar la transparencia y la rendición de cuentas.
✓ Garantizar que la nueva Secretaría General Adjunta
para las Crisis y los Conflictos que se ha propuesto
crear en el seno de ONU Mujeres incluya un enfoque
centrado específicamente en el seguimiento y la
presentación de informes sobre los PAN.
 251

Referencias
1. Afganistán, Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Bosnia 13. "Nairobi Symposium: Maximizing Impact of Women, Peace
y Herzegovina, Burkina Faso, Burundi, Canadá, Chile, and Security Policies in Africa" (Nairobi, Kenya: Instituto
Corea, Côte d’Ivoire, Croacia, Dinamarca, Eslovenia, para la Seguridad Inclusiva, 22 de julio de 2014), 7.
España, Estados Unidos, Estonia, ex República Yugoslava,
14. "Implementation of the UN SC Resolution 1325 (2000) in
Filipinas, Finlandia, Francia, Gambia, Georgia, Ghana,
Bosnia and Herzegovina from 2000 to 2015", documento
Guinea, Guinea Bissau, Indonesia, Iraq, Irlanda, Islandia,
presentado al Estudio Mundial (Bosnia y Herzegovina,
Italia, Kirguistán, Liberia, Lituania, Macedonia, Malí, Nepal,
Ministerio de Derechos Humanos y Refugiados, Agencia
Nigeria, Noruega, Países Bajos, Portugal, Reino Unido,
de Bosnia y Herzegovina para la Igualdad de Género, 12
República Centroafricana, República Democrática del
de febrero de 2015).
Congo, República de Kosovo - resolución 1244 (1999) del
Consejo de Seguridad, Rwanda, Senegal, Serbia, Sierra 15. "Implementing Locally, Inspiring Globally: Localization
Leona, Suecia, Suiza, Tayikistán, Togo y Uganda. of UNSCR 1325 and 1820", documento presentado al
Estudio Mundial (Global Network of Women Peacebuilders,
2. Argentina, Bangladesh, Bulgaria, Estado de Palestina,
2 de marzo de 2015).
Grecia, Guatemala, Islas Salomón, Japón, Jordania,
Kazajstán, Kenya, Papua Nueva Guinea, Paraguay, 16. Ibid., 4.
Somalia, Sudáfrica, Sudán del Sur, Tailandia y Timor-Leste.
17. "Beyond 2015 for Women, Peace and Security: CARE
3. Malika Bhandarkar, "Mapping Progress of WPS Action International Position on the 15th Anniversary of UNSCR
Plans" (ONU Mujeres, agosto de 2014). 1325", documento presentado al Estudio Mundial (CARE
International, 2015), 6.
4. Ibid.
18. "From Resolution to Reality: Lessons Learned from
5. Puede consultarse un análisis de 11 PAN adoptados
Afghanistan, Nepal and Uganda on Women’s Participation
entre 2005 y 2009 en Belgin Gumru y Jan Marie Fritz,
in Peacebuilding and Post-Conflict Governance" (CARE
"Women, Peace and Security: An Analysis of the National
International, enero de 2010).
Action Plans Developed in Response to UN Security
Council Resolution 1325", Societies Without Borders 4, n.º 19. "Localization Guideline 2013: National Action Plan on the
2 (1 de julio de 2009): 209–25. Véase también Sahana Implementation of the United Nations Security Council
Dharmapuri, "A Survey of UN 1325 National Action Plan Resolutions 1325 & 1820" (Gobierno del Nepal, Ministerio
Mechanisms for Implementation, Monitoring, Reporting de la Paz y la Reconstrucción, 20 de febrero de 2013).
and Evaluation", documento para el debate (Grupo de
20. "Implementing Locally, Inspiring Globally: Localization of
trabajo de la sociedad civil de los Estados Unidos sobre
UNSCR 1325 and 1820", 4.
las mujeres, la paz y la seguridad, noviembre de 2011).
21. "National Action Plan on Implementation of United Nations
6. El Instituto para la Seguridad Inclusiva acuñó y desarrolló
Security Council Resolutions 1325 & 1820: Nepal
la expresión "PAN de elevado impacto", y ha elaborado
Mid-Term Monitoring Report" (Ministerio de la Paz y la
numerosos recursos relacionados con este tema. Para
Reconstrucción del Gobierno del Nepal, Grupo de Acción
obtener más información sobre los PAN, incluido un curso
del Nepal sobre la resolución 1325, Saathi, octubre de
de capacitación sobre la elaboración de PAN de elevado
2014).
impacto, véase https://actionplans.inclusivesecurity.org/.
22. Bhandarkar, "Mapping Progress of WPS Action Plans".
7. Natalia Zakharova, "Las mujeres, la paz y la seguridad:
directrices para la implementación nacional", en Manual 23. "Global Report: Civil Society Organization (CSO) Survey
de consulta de ONU Mujeres sobre las mujeres, la paz y la for the Global Study on Women, Peace and Security: CSO
seguridad (ONU Mujeres, 2012). Perspectives on UNSCR 1325 Implementation 15 Years
after Adoption", 31.
8. Ibid., 12.
24. "Planning for Action on Women Peace and Security:
9. "Planning for Action on Women Peace and Security:
National-Level Implementation of Resolution 1325 (2000)",
National-Level Implementation of Resolution 1325 (2000)"
45.
(Naciones Unidas, International Alert, 2010), 50.
25. Aisling Swaine, "Assessing the Potential of National
10. Ibid., 35-37.
Action Plans to Advance Implementation of United
11. Christin Ormhaug, "OSCE Study on National Action Plans Nations Security Council Resolution 1325", Yearbook of
on the Implementation of the United Nations Security International Humanitarian Law 12 (diciembre de 2009):
Council Resolution 1325" (Instituto Internacional de Oslo 425.
para la Investigación de la Paz (PRIO), Organización
26. Natalie Raaber, "Financing for the Implementation of
para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE),
National Action Plans on Security Council Resolution
septiembre de 2014), 40.
1325: Critical for Advancing Women’s Human Rights,
12. "Planning for Action on Women Peace and Security: Peace and Security" (Cordaid, Global Network of Women
National-Level Implementation of Resolution 1325 (2000)", Peacebuilders, octubre de 2014), 27.
38.
252 Capítulo 10. Estados Miembros
27. "Global Technical Review Meeting: Building Accountability
for Implementation of Security Council Resolutions on
Women, Peace and Security" (Glen Cove, Nueva York:
ONU Mujeres, 5 de noviembre de 2013), 22.
28. Raaber, "Financing for the Implementation of National
Action Plans on Security Council Resolution 1325:
Critical for Advancing Women’s Human Rights, Peace and
Security".
29. Ibid., 4.
30. "What Matters Most: Measuring Plans for Inclusive
Security" (Inclusive Security, noviembre de 2014);
"Recommendations for Reviewing and Revising National
Action Plans on Women, Peace and Security", documento
presentado al Estudio Mundial (Inclusive Security,
septiembre de 2014). Para obtener más información
sobre los PAN, incluido un curso de capacitación sobre la
elaboración de PAN de elevado impacto, véase
https://actionplans.inclusivesecurity.org/.
31. "Advancing National Action Plans, Regional Action Plans,
and Twinning on Women, Peace and Security", documento
de trabajo (Grupo Asesor de la Sociedad Civil a las
Naciones Unidas sobre las Mujeres, la Paz y la Seguridad,
octubre de 2012).
32. Natalie Florea Hudson, "National and Regional
Implementation of Security Council Resolutions on
Women, Peace and Security", documento de antecedentes
(ONU Mujeres, 2013).
33. Bhandarkar, "Mapping Progress of WPS Action Plans".
34. Ibid.
35. Susan Hutchinson, "Australian Case Study of Civil Society
Engagement with Government on the National Action
Plan", documento presentado al Estudio Mundial (WILPF
Australia, 30 de marzo de 2015).
36. "Report on the Implementation of UN Security Council
Resolution 1325 in Chile", documento presentado al
Estudio Mundial (Misión Permanente de Chile ante las
Naciones Unidas, 2 de marzo de 2015).
 253

Organizaciones regionales
254 Capítulo 10. Organizaciones regionales

Extractos destacados de las

resoluciones
Resolución 1820
Insta a los órganos regionales
y subregionales apropiados
en particular a que examinen
la posibilidad de elaborar
y aplicar políticas y realizar
actividades y tareas de
promoción en beneficio de las
mujeres y las niñas afectadas
por la violencia sexual en los
conflictos armados
Resolución 1888
Insta al Secretario General, a
los Estados Miembros y a los
jefes de las organizaciones
regionales a adoptar medidas
para aumentar la representación
de la mujer en los procesos
de mediación y de adopción
de decisiones en relación con
la solución de conflictos y la
consolidación de la paz

2008 2009

Resolución 2106
Reitera la importancia de que, siempre
que sea pertinente, la violencia sexual en
los conflictos armados se incluya en las
actividades de mediación y los acuerdos
de cesación del fuego y de paz; solicita al
Secretario General, los Estados Miembros y
las organizaciones regionales que, cuando
proceda, aseguren que los mediadores
 255

Resolución 2122
[A]demás reconoce con preocupación que, si no
se produce un cambio significativo en la aplicación,
las mujeres y sus perspectivas seguirán estando
infrarrepresentadas en la prevención y la solución de
conflictos, la protección y la consolidación de la paz
en el futuro previsible, y, por lo tanto, alienta a los
Estados Miembros, las organizaciones regionales que
corresponda y las entidades de las Naciones Unidas
[…] a que empiecen a examinar los planes y las metas
de aplicación existentes

2013

y los enviados […] traten de las cuestiones

relativas a la violencia sexual con las mujeres, la
sociedad civil, incluidas las organizaciones de
mujeres, y los supervivientes de violencia sexual,
entre otros, y asegure que esas preocupaciones
se reflejen en disposiciones concretas de los
acuerdos de paz, incluidas las relativas a las
medidas de seguridad y los mecanismos de
justicia de transición
256 Capítulo 10. Organizaciones regionales
Desde el año 2000, la magnitud y complejidad de las
amenazas mundiales para la seguridad, las crisis y los
conflictos en el seno de los Estados, que con frecuencia
se extienden más allá de las fronteras nacionales, han
conducido cada vez más a la adopción de enfoques
regionales en lo que respecta a la gestión de la
seguridad, el establecimiento de la paz, la protección
y la prevención. La cooperación en la esfera de la
paz y la seguridad entre las Naciones Unidas y las
organizaciones regionales y subregionales, como la
Unión Africana (UA) y la Unión Europea (UE), se ha
intensificado, con una aplicación específica en países
como la República Centroafricana, Malí, Somalia y el
Sudán, y con la Organización del Tratado del Atlántico
Norte (OTAN) en el Afganistán. La adopción del
Marco para la Paz, la Seguridad y la Cooperación en
"¿Cómo se puede
fortalecer las
instituciones políticas,
económicas y sociales
de manera que trabajen
en armonía para sustituir
el legado de conflicto y
violencia por un nuevo
orden de relaciones
inclusivo y más centrado
en las personas, que
respalde el logro del
desarrollo sostenible?"
Rosa Emilia Salamanca, oradora principal,
durante el debate temático de la Asamblea
General de las Naciones Unidas titulado
"Lograr sociedades pacíficas y estables", 24
de abril de 2014
la República Democrática del Congo y la Región1 en
2013 por parte de 11 países bajo los auspicios de la
UA, la Conferencia Internacional sobre la Región de
los Grandes Lagos (CIRGL), la Comunidad de África
Meridional para el Desarrollo (SADC) y las Naciones
Unidas representa un ejemplo concreto de esta
intensificación de la cooperación y del establecimiento
de nuevas alianzas.
Las consultas regionales organizadas en el marco de
este Estudio pusieron de relieve las numerosas formas
en que las organizaciones regionales y subregionales
han integrado los compromisos mundiales sobre las
mujeres, la paz y la seguridad en sus iniciativas en
los ámbitos de la seguridad, la respuesta ante las
crisis, los derechos humanos y la consolidación de la
paz desde el año 2000. Esto incluye la adopción de
marcos específicos de política regional, herramientas
de seguimiento y planes de acción; el desarrollo de
la jurisprudencia sobre los derechos de las mujeres;
el nombramiento de representantes de alto nivel para
impulsar las actuaciones en el terreno de las mujeres,
la paz y la seguridad; una mayor colaboración con las
organizaciones de mujeres con el fin de fortalecer los
sistemas de alerta temprana; e intervenciones dirigidas
a desarrollar los conocimientos técnicos en cuestiones
de género dentro de dichas organizaciones regionales.
No obstante, el análisis realizado indica que los avances
logrados por las citadas iniciativas —y el apoyo que
reciben en términos de liderazgo— es muy desigual
entre unas regiones y subregiones y otras. Como
consecuencia de ello, los resultados sobre el terreno
siguen siendo mixtos o excesivamente recientes como
para ser evaluados de forma adecuada.
Políticas y planes de acción
regionales sobre las mujeres, la
paz y la seguridad
En mayo de 2015, cinco organizaciones —la Comunidad
Económica de los Estados de África Occidental
(CEDEAO)2, la UE3, la Autoridad Intergubernamental
para el Desarrollo (IGAD)4, la OTAN5, y el Foro de las
Islas del Pacífico (FIP)6— habían adoptado planes de
acción regionales (PAR) sobre las mujeres, la paz y la
seguridad. Entre otras iniciativas regionales destacables
emprendidas desde 2010 cabe citar las siguientes:
• la elaboración de una estrategia titulada "Protección
de las mujeres árabes: Paz y seguridad" por
parte de la Liga de los Estados Árabes (que debe
complementarse con un plan de acción regional
sobre las mujeres, la paz y la seguridad en 2015)7;
• la adopción de un plan de acción para la aplicación

La mayor identificación
de las organizaciones
regionales clave con la
agenda sobre las mujeres,
la paz y la seguridad ha
contribuido a un incremento
de la adopción de PAN
conexos por parte de los
Estados Miembros.
de la resolución 1325 en apoyo al Marco para la
Paz, la Seguridad y la Cooperación en la República
Democrática del Congo (RDC) y la Región;
• la puesta en marcha por parte de la UA de un nuevo
gran Programa quinquenal sobre el género, la paz y
la seguridad para el período 2015-20208.
Las organizaciones regionales han ido perfeccionando
cada vez más sus orientaciones sectoriales específicas
y sus herramientas de planificación estratégica, que
integran los derechos humanos de las mujeres y la
perspectiva de género, incluso en áreas como la
mediación, la reforma del sector de la seguridad, la
justicia transicional, la reducción del riesgo de desastres
y la lucha contra los extremismos violentos, basándose
para ello en los marcos normativos adoptados a escala
mundial sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
Las políticas y los planes de acción regionales y
subregionales sobre las mujeres, la paz y la seguridad
pueden ser complementarios a los planes de acción
nacionales (PAN) y a otras políticas y planes de acción
nacionales y regionales sobre los derechos humanos
y otras políticas sectoriales conexas, y todos estos
instrumentos pueden reforzarse mutuamente. Además,
pueden ayudar a promover la paz y la seguridad en el
contexto de los conflictos transfronterizos, por ejemplo el
seguimiento de los conflictos ganaderos en la región del
Cuerno de África; la facilitación del diálogo entre Serbia
y Kosovo por parte de la Unión Europea; y los esfuerzos
de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental
(ASEAN) en 2011 que culminaron con el cese de la
violencia en la frontera entre Tailandia y Camboya. Este
tipo de políticas y planes brindan oportunidades para
poner en común los recursos limitados y aprender de las
experiencias de países vecinos, a menudo en contextos
históricos, culturales o socioeconómicos similares9.
257
También pueden posibilitar el acceso a grupos que quizá
no puedan hacer oír sus voces a escala nacional debido
a problemas o discriminación estructurales, por ejemplo
a través de mecanismos como la Comisión Africana
de Derechos Humanos y de los Pueblos y el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos. Sin embargo, la eficacia
de los PAR depende en gran medida de una serie de
factores entre los que cabe destacar los siguientes: el
compromiso político en el que se sustenta su ejecución;
la existencia de un entorno favorable; la participación y
fortaleza de la sociedad civil; la disponibilidad de unos
recursos financieros, humanos y técnicos adecuados;
una ejecución coordinada; y un sistema sólido de
seguimiento y evaluación a nivel regional.
En varias regiones, la mayor identificación de las
organizaciones regionales clave con la agenda sobre
las mujeres, la paz y la seguridad ha contribuido a
un incremento de la adopción de PAN conexos por
parte de los Estados Miembros. Por ejemplo, en
el África Occidental, donde los Estados Miembros
se comprometieron a elaborar PAN en el plan de
acción regional de la CEDEAO, 12 de los 15 países
desarrollaron dichos planes durante los tres años
siguientes a la adopción del plan regional. En la UE,
en mayo de 2015, 17 de los 28 Estados miembros
habían elaborado PAN y varios de estos países habían
complementado dichos planes con orientaciones sobre
políticas adicionales relativas a las mujeres, la paz y la
seguridad. En la región de las Islas del Pacífico, el PAR
guió la elaboración de planes nacionales en las Islas
Salomón y en la región autónoma de Bougainville, en
Papua Nueva Guinea. Las organizaciones regionales
también pueden desempeñar un papel clave en la
detección y puesta en común de lecciones aprendidas
y buenas prácticas identificadas en sus Estados
miembros. Por ejemplo, la OSCE, en cooperación con el
Instituto Internacional de Oslo para la Investigación de la
Paz (PRIO), publicó un estudio en el que se analizaban
27 PAN en la región, destacando las buenas prácticas,
las carencias y los desafíos10. La OSCE, junto con ONU
Mujeres y otros asociados y asociadas, también realizó
aportaciones durante el proceso de elaboración del PAN
que puso en marcha Ucrania en 2015.
Mejora de la representación de
mujeres en las organizaciones
regionales
La promoción de los derechos humanos, el liderazgo
y la participación efectiva de las mujeres es crucial
para el cumplimiento de los compromisos mundiales y
regionales contraídos por las organizaciones regionales,
así como para la contratación y nombramiento
258 Capítulo 10. Organizaciones regionales
de mujeres para desempeñar puestos de alta
responsabilidad.
Los datos muestran una tendencia general al alza en
la representación de mujeres en altos cargos de las
organizaciones regionales desde 201211, si bien la
irregular disponibilidad de datos impide un análisis
más sólido de dicha tendencia. Además, buena parte
de los datos que existen señalan que la representación
de mujeres en los principales ámbitos de personal es
persistentemente baja. La información proporcionada
por la OTAN, por ejemplo, ponía de manifiesto que las
mujeres ocupaban seis de los 38 puestos de dirección
ejecutiva (un 16% del total) en la sede de la OTAN12 en
diciembre de 2014, y dos sobre un total de siete en
las oficinas de país (un 28%). Además, uno de los dos
puestos de Representante Especial de la OTAN estaba
ocupado por una mujer, lo que situaba la tasa global de
mujeres en puestos de liderazgo en un 19%. Sin duda,
todavía muy bajo. En el Servicio de Acción Exterior de
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
El fomento de la capacidad en cuestiones de género en la OTAN
Los esfuerzos de la OTAN en la aplicación de la
resolución 1325 y de los compromisos conexos sobre
las mujeres, la paz y la seguridad han conducido
a una notable profundización de los conocimientos
especializados y de la capacidad en cuestiones de
género dentro de la organización. Un examen realizado
en 2012 descubrió que, pese a que se había creado una
sólida plataforma normativa, el reto consistía en poner
en práctica las políticas correspondientes en toda la
organización15. Entre otras cosas, el examen recomendó
que el análisis de la misión inicial de cualquier
comandante se apoyara en la resolución 1325, y que se
revisaran las herramientas pertinentes de planificación,
presentación de informes y evaluación con el fin de
incluir la perspectiva de género.
La Misión Apoyo Decidido, que se llevó a cabo en el
Afganistán, representó un avance clave en este contexto.
El proceso de planificación de esta misión puso de
manifiesto que la integración de la perspectiva de género
ha dejado de ser una ocurrencia tardía y ya forma parte
del ciclo de planificación en su conjunto, desde la
adopción de decisiones políticas hasta la elaboración
del plan de operaciones y la generación de fuerzas. La
la Unión Europea (SEAE) las mujeres ocupaban tres de
los 28 puestos ejecutivos de la sede de este organismo
(un 11%) y 31 de los 135 puestos en las oficinas y
misiones de país (un 23%). Pese a que una de los dos
mediadores del SEAE en 2014 era mujer, tan solo había
una mujer entre los 10 puestos de enviado especial y
representante especial (10%)13.
En el caso de la Secretaría del Foro de las Islas del
Pacífico, las mujeres ocupaban cuatro de los siete
puestos ejecutivos de la sede (57%), pero la tasa
de mujeres entre los representantes especiales o
enviados especiales era muy baja, tan solo de un 5%
(solo dos de un total de 36)14. La Comisión de la UA
ha realizado importantes avances en este terreno: no
solo ha alcanzado la paridad entre sus Comisionados,
sino que, en lo que concierne a la dirección superior, el
nombramiento de la Sra. Nkosazana Dlamini-Zuma como
presidenta de la Comisión de la UA en 2012 supuso un
importante cambio en la representación femenina.
Misión Apoyo Decidido fue también la primera misión
en la que los países aliados y asociados pusieron a
disposición los conocimientos especializados requeridos
en cuestiones de género en todos los niveles, desde el
comienzo mismo de la misión16.
Actualmente existe una red de asesores y asesoras de
género y de puntos focales de género entre los elementos
civiles y militares de las instituciones de la OTAN y sus
mandos sobre el terreno, con resultados satisfactorios.
Los puestos de asesores y asesoras en cuestiones de
género están plenamente consolidados y contemplados
en los presupuestos, y los asesores y asesoras reciben
capacitación en el Centro Nórdico para el Género en
las Operaciones Militares17. En los últimos años se ha
realizado asimismo una inversión considerable en el
desarrollo y la mejora de la capacitación de género
dirigida a todas las categorías del personal, incluida
la capacitación previa al despliegue, con objeto de
concienciar sobre las responsabilidades que tiene todo el
personal de cumplir los compromisos relacionados con
las mujeres, la paz y la seguridad así como de desarrollar
sus capacidades a tal fin.
 259

Las organizaciones
internacionales
deben apoyar a las
organizaciones locales
mediante el fomento
de sus capacidades y el
refuerzo de su posición
internacional, para que
puedan desarrollar
eficazmente su labor
a escala internacional,
regional y local.

Representante de la sociedad civil del Iraq que

respondió a la encuesta realizada en el marco del
Estudio Mundial
260 Capítulo 10. Organizaciones regionales
Desarrollar los conocimientos en
materia de género
La adopción de la resolución 1325 y de los compromisos
mundiales conexos sobre las mujeres, la paz y la
seguridad ha tenido una influencia tangible en la
estructura y el grado de integración de la perspectiva de
género de las organizaciones de seguridad regionales.
En el seno de la OSCE, representó un impulso adicional a
la creación de mecanismos de apoyo como una sección
de género en la Secretaría, una dependencia de género
dentro de la Oficina de Instituciones Democráticas y
Derechos Humanos y un sistema de puntos focales
de género en toda la organización. La inclusión de un
asesor o asesora en cuestiones de género desde el
inicio mismo del establecimiento de la Misión Especial
de Observación de la OSCE en Ucrania tras las crisis de
2014 supuso un notable avance18. De manera similar, la
UA creó dependencias de género y de protección civil en
sus misiones sobre el terreno, por ejemplo en Somalia
(AMISOM) y Darfur (UNAMID), e incluyó especialistas de
género en los equipos de evaluación de las necesidades
en situaciones post-conflicto.
El trabajo de la UE en el ámbito de las mujeres, la paz
y la seguridad está respaldado por asesores y asesoras
de género y por puntos focales de género en diferentes
secciones de su sede, así como por el Grupo de
trabajo oficioso de la UE sobre la resolución 1325 del
Consejo de Seguridad, integrado por representantes
de los Estados miembros e instituciones de la UE. En
la actualidad, las 16 misiones comunes de política de
seguridad y defensa desplegadas por la UE cuentan
con un asesor o asesora de género o con un punto
focal de género, que, en la mayoría de las misiones, se
ocupa también de otras cuestiones conexas, como los
derechos humanos de las mujeres19.
Se ha designado un número
cada vez mayor de enviados
y enviadas regionales
para coordinar e impulsar
las actuaciones. Estos
puestos de alto nivel han
demostrado que ejercen
un impacto real para sus
respectivas organizaciones.
Representantes o enviados/as de
alto nivel sobre las mujeres, la paz
y la seguridad
El nombramiento de personas específicamente
dedicadas a la defensa de los derechos de las mujeres
también ha contribuido a fortalecer la colaboración
y las asociaciones entre estas organizaciones y las
Naciones Unidas, como se ha puesto de manifiesto a
través de la adopción de memorandos de entendimiento
y de misiones e iniciativas conjuntas. Se ha designado
un número cada vez mayor de enviados y enviadas
regionales para coordinar e impulsar las actuaciones20.
Estos puestos de alto nivel han demostrado que ejercen
un impacto real para sus respectivas organizaciones.
El Secretario General de la OTAN nombró a la primera
Representante Especial para las Mujeres, la Paz y la
Seguridad en agosto de 2012. Su misión es actuar
como máximo punto focal en todos los aspectos de la
contribución de la OTAN a la agenda sobre las mujeres,
la paz y la seguridad. En la actualidad el puesto se ha
convertido en un cargo permanente dentro de la alta
dirección de la OTAN, adscrito a la oficina del Secretario
General de la organización21. En junio de 2015 se
debatía sobre la designación de un puesto similar en
la UE. Además, en enero de 2014 Bineta Diop fue
nombrada primera Enviada Especial de la Presidencia de
la Unión Africana para las Mujeres, la Paz y la Seguridad.
Ampliación de la capacidad para
efectuar el seguimiento y la
evaluación de los resultados
Desde 2010, las organizaciones regionales y
subregionales han intensificado sus esfuerzos para
desarrollar sistemas de seguimiento de los avances,
evaluación de los resultados e intercambio de buenas
prácticas acerca de la aplicación de la agenda sobre las
mujeres, la paz y la seguridad. Por ejemplo:
• El Consejo de la UE ha adoptado un conjunto
de indicadores para evaluar los progresos de
su enfoque integral sobre la aplicación de las
resoluciones 1325 y 1820 del Consejo de
Seguridad22. A partir de las lecciones aprendidas
durante la recopilación de los datos, estos
indicadores están siendo revisados con objeto
de mejorar su eficacia y sus posibilidades de
cuantificación.
• La OTAN incluyó un marco de seguimiento y
evaluación con indicadores en su Plan de acción
para la aplicación de la política sobre las mujeres,
la paz y la seguridad (2014). En el marco de un
compromiso más firme con el seguimiento y la

ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
El primer año de la Enviada Especial de la UA sobre las mujeres, la paz y la seguridad
"Para lograr nuestro objetivo de silenciar las armas
de aquí a 2020 es necesario un cambio total de
paradigma. Debemos pensar de manera original,
innovar, desarrollar la solidaridad, establecer
vínculos entre las mujeres, llegar a las y los líderes
tradicionales y religiosos, involucrar a nuestros
hombres y educar a nuestros niños."
Bineta Diop, Enviada Especial de la Comisión de
la Unión Africana sobre las mujeres, la paz y la
seguridad.
Desde su nombramiento en 2014, la Enviada Especial
Bineta Diop ha trabajado para promover el fin de la
victimización de las mujeres y las niñas y niños durante
los conflictos, así como para fomentar la participación
de las mujeres en los procesos de establecimiento de
la paz y de construcción de los Estados. Durante su
primer año de mandato, la Enviada Especial se centró
en tratar de entender las realidades de las comunidades
afectadas por conflictos. Con el fin de conocer sus
puntos de vista, mantuvo contactos directos con dichas
comunidades.
También llevó a cabo misiones de solidaridad en la
República Centroafricana, Nigeria y Somalia. En Nigeria,
su visita dio visibilidad a los esfuerzos de las mujeres
nigerianas en su lucha por conseguir la liberación
de las niñas de Chibok, y subrayó la importancia de
261
la educación de las niñas frente a los ataques de
Boko Haram contra la educación23. En la República
Centroafricana, la visita conjunta de la Enviada Especial
con la Directora Ejecutiva de ONU Mujeres, Dra.
Phumzile Mlambo-Ngcuka, en mayo de 2014, condujo
a la elaboración de un plan de acción conjunto entre
las Naciones Unidas y la Unión Africana para respaldar
la participación de las mujeres en las elecciones
siguientes, la reforma del estado de derecho y los
mecanismos de transición.
En marzo de 2014, la Enviada Especial fue designada
para formar parte de la Comisión de Investigación de
la UA sobre Sudán del Sur. Su participación facilitó una
interacción cercana con las mujeres sursudanesas,
garantizando que se prestara una atención específica
a los delitos cometidos contra ellas durante el conflicto
y subrayando la importancia de la implicación de las
mujeres en el proceso de paz. En diciembre de 2014,
el Consejo de Paz y Seguridad de la UA instó a la
Comisión Africana, a través de la coordinación de la
Oficina de la Enviada Especial, a formular un Marco
continental de resultados con el fin de supervisar
el cumplimiento de los compromisos relativos a las
mujeres, la paz y la seguridad por parte de los Estados
miembros de la UA y de otras partes interesadas
pertinentes.
262 Capítulo 10. Organizaciones regionales
presentación de informes, los países aliados y
asociados reciben información semestral sobre los
progresos realizados, y el Secretario General de
la OTAN tiene la obligación de publicar un informe
anual sobre la aplicación de dicha política24.
• En 2015, la UA inició el desarrollo de un Marco
continental de resultados sobre las mujeres,
la paz y la seguridad en África. Este marco se
basará en los notables avances normativos
realizados en todo el continente en los últimos
años, e incluirá recomendaciones para mejorar
las capacidades institucionales para la recogida
de datos desglosados por sexo, sobre todo en
entornos frágiles y post-conflicto, incluso a través
del despliegue de especialistas en cuestiones de
género, el fomento de la capacidad y el desarrollo
tecnológico, así como del fortalecimiento de las
instituciones estadísticas nacionales25.
Deberían explorarse nuevas oportunidades para el
aprendizaje mutuo y el intercambio de información.
Estas podrían incluir mecanismos para la difusión
de estadísticas relacionadas con la esfera de las
mujeres, la paz y la seguridad y de otras informaciones
recabadas a escala mundial, regional y nacional; y
una mayor participación de las personas beneficiarias
en el diseño, la ejecución y la evaluación de los
proyectos y programas. Una esfera en la que existe
escasa disponibilidad de información comparable y
que se beneficiaría de una mayor cooperación y de
un intercambio de información más intenso es la que
concierne a la financiación de las iniciativas regionales
sobre las mujeres, la paz y la seguridad. Asimismo,
es preciso continuar trabajando para involucrar a (y
colaborar formalmente con) las líderes locales en
cuestiones de paz, a las defensoras y defensores
de los derechos humanos de las mujeres y a otras
organizaciones de la sociedad civil en el trabajo
de las organizaciones regionales. Esta implicación
y colaboración pueden contribuir notablemente al
fortalecimiento de los esfuerzos regionales y nacionales
de aplicación de la agenda mundial sobre las mujeres,
la paz y la seguridad, así como al seguimiento de dicha
aplicación.
 263

Recomendaciones

Impulsar el progreso más allá de 2015: Propuestas de actuación

Los Estados Miembros deberían: ✓ Incrementar la interacción y la colaboración con

los mecanismos internacionales y regionales de
✓ Garantizar una financiación adecuada y voluntad
derechos humanos a fin de garantizar la plena
política para aplicar efectivamente las políticas
consideración de los derechos humanos de las
y los planes de acción regionales sobre las
mujeres, un componente fundamental de la agenda
mujeres, la paz y la seguridad, así como otras
sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
políticas, estrategias y planes de acción sectoriales
interrelacionados. ✓ Establecer una red de asesores y asesoras,
así como de puntos focales, sobre cuestiones
✓ Respaldar y financiar la asistencia y la participación
relacionadas con los derechos humanos de las
real de las organizaciones de la sociedad civil en
mujeres, con objeto de transversalizar la perspectiva
los procesos de adopción de decisiones a escala
de género en todos los flujos de trabajo.
regional.

Las organizaciones regionales y las Naciones

Las organizaciones regionales deberían:
Unidas deberían:
✓ Designar mujeres y representantes de alto nivel
✓ Colaborar para crear vías para el aprendizaje
en materia de paz y seguridad para impulsar la
mutuo y el intercambio de información sobre las
implementación a nivel regional, a partir de la
prioridades y preocupaciones sensibles al género
experiencia de la Unión Africana (UA) y la OTAN.
relativas a la aplicación de la agenda sobre las
✓ Crear canales para que las mujeres líderes y las mujeres, la paz y la seguridad, incluso mediante la
organizaciones de la sociedad civil contribuyan integración de dichas cuestiones en los diálogos
sistemáticamente a la prevención de los conflictos conjuntos y en las reuniones intergubernamentales
y al trabajo de consolidación de la paz de las sobre la cooperación entre las Naciones Unidas
organizaciones regionales, incluso mediante el y las organizaciones regionales en las esferas del
establecimiento de órganos consultivos regionales establecimiento de la paz, la diplomacia preventiva,
integrados por las líderes en cuestiones de paz. el mantenimiento de la paz y la consolidación
de la paz, como las reuniones que se celebran
✓ Fomentar la capacidad regional para llevar a cabo regularmente entre el Consejo de Seguridad de las
el seguimiento y la presentación de informes sobre Naciones Unidas y la UA y la UE.
los avances en la aplicación de la agenda sobre las
mujeres, la paz y la seguridad.
264 Capítulo 10. Organizaciones regionales
Referencias
1. "A Framework of Hope: The Peace, Security and
Cooperation Framework for the Democratic Republic of
Congo and the Region" (Oficina de la Enviada Especial
del Secretario General para la Región de los Grandes
Lagos de África, 2013).
2. El primer plan de acción de la CEDEAO para la aplicación
de las resoluciones 1325 y 1820 del Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas se adoptó en Dakar
(Senegal) en septiembre de 2010, durante la celebración
del 10º aniversario de la resolución 1325 (2000).
3. En 2008, la UE adoptó el "Enfoque integral sobre la
aplicación por parte de la UE de las resoluciones 1325
y 1820 del Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas sobre las mujeres y la paz y la seguridad", que se
complementó en 2010 con un conjunto de indicadores
que sustentan la presentación de informes sobre la
aplicación.
4. El PAR de la IGAD para la aplicación de las resoluciones
1325 (2000) y 1820 (2008) del Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas en el período 2011-2015 fue uno de
los principales resultados de la Conferencia de la IGAD
sobre las Mujeres y la Paz, celebrada entre el 26 y el 29
de abril de 2011 en Addis Abeba (Etiopía).
5. En 2014 se elaboraron una política y un plan de acción
revisados de la OTAN sobre las mujeres, la paz y la
seguridad, en colaboración con los socios de la OTAN
en el Consejo de la Asociación Euroatlántica (CAE) y con
el Afganistán, Australia, el Japón, Jordania y los Emiratos
Árabes Unidos. También participó Nueva Zelandia en
calidad de país asociado. Las 50 naciones han suscrito la
política y el plan de acción mencionados.
6. El Plan de acción regional del Pacífico sobre las mujeres,
la paz y la seguridad, adoptado en 2012, engloba el
período 2012-2015. Se constituyó un grupo de referencia
del Foro de las Islas del Pacífico encargado de realizar
labores de supervisión, y se obtuvo financiación inicial de
Australia para apoyar su aplicación.
7. "The Arab Region Report on the Implementation of the
UNSCR 1325 and The Regional Strategy on Protecting
Women in the Arab Region" (Liga de los Estados Árabes,
junio de 2015).
8. "African Union Launches Five-Year Gender Peace
and Security Programme 2015-2020", Departamento
de Paz y Seguridad de la Unión Africana, 2 de junio
de 2014, http://www.peaceau.org/en/article/african-
union-launches-five-year-gender-peace-and-security-
programme-2015-2020.
9. "Advancing National Action Plans, Regional Action Plans,
and Twinning on Women, Peace and Security", documento
de trabajo (Grupo Asesor de la Sociedad Civil a las
Naciones Unidas sobre las Mujeres, la Paz y la Seguridad,
octubre de 2012).
10. Christin Ormhaug, "OSCE Study on National Action Plans
on the Implementation of the United Nations Security
Council Resolution 1325" (Instituto Internacional de Oslo
para la Investigación de la Paz (PRIO), Organización
para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE),
septiembre de 2014).
11. Véase, por ejemplo, el "Informe del Secretario General: las
mujeres y la paz y la seguridad", documento de las Naciones
Unidas con signatura S/2014/693 (Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas, 23 de septiembre de 2014).
12. Esto engloba el personal internacional de la sede de
la OTAN, salvo el personal y las delegaciones militares
internacionales.
13. "European Union - Input to the Global Study on Women,
Peace and Security" (Unión Europea, marzo de 2015).
14. "Pacific Islands Forum Secretariat Input for Global Study
on the Implementation of UNSCR 1325 - Annex II -
Indicator Reporting Template" (Secretaría del Foro de las
Islas del Pacífico, 2015).
15. "Review of the Practical Implications of UNSCR 1325
for the Conduct of NATO-Led Operations and Missions"
(OTAN, Centro Nórdico para el Género en las Operaciones
Militares, Organismo Sueco de Investigaciones de Defensa
(FOI), 2013).
16. "Submission of NATO to the Global Study" (Organización
del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), 23 de marzo de
2015), 4.
17. Ibid., 10.
18. Ormhaug, "OSCE Study on National Action Plans on the
Implementation of the United Nations Security Council
Resolution 1325".
19. "European Union - Input to the Global Study on Women,
Peace and Security", 13.
20. Estos nombramientos se reproducen a escala nacional;
los embajadores y embajadoras en países como los
Estados Unidos, Australia y Suecia trabajan como
defensores y defensoras de la igualdad de género.
21. "Submission of NATO to the Global Study", 5. Tras
la diplomática noruega Mari Skåre, la diplomática
neerlandesa Marriët Schuurman fue nombrada
Representante Especial del Secretario General de la OTAN
para las mujeres, la paz y la seguridad en octubre de
2014.
22. Puede consultarse una lista completa de indicadores en
"Indicators for the Comprehensive Approach to the EU
Implementation of the United Nations Security Council
Resolutions 1325 and 1820 on Women", 14 de julio de
2010. Los datos se recopilan y notifican con frecuencia
semestral, aunque la disponibilidad sigue siendo reducida
en el caso de algunos de los indicadores.
23. "Report of the Special Envoy on Women, Peace and
Security of the Chairperson of the African Union
Commission" (Comisión de la Unión Africana, 30 de enero
de 2014).
24. "Submission of NATO to the Global Study", 4.
25. "Towards a Continental Results Framework on Women,
Peace and Security in Africa", recomendaciones del
evento de alto nivel paralelo al 59º período de sesiones de
la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer
(sala de conferencias n.º 11 de la Sede de las Naciones
Unidas: Oficina del Asesor Especial sobre África (OAEA),
Unión Africana (UA), Departamento de Información Pública
de las Naciones Unidas (DIP), ONU Mujeres, Grupo de
Trabajo de Organizaciones No Gubernamentales sobre la
Mujer y la Paz y la Seguridad, Femmes Africa Solidarité
(FAS), 10 de marzo de 2015).
 265

Las Naciones Unidas

266 Capítulo 10. Las Naciones Unidas
Extractos destacados de las
resoluciones
Resolución 1325
Insta también al Secretario
General a que trate de ampliar
el papel y la aportación de las
mujeres en las operaciones
de las Naciones Unidas sobre
el terreno, y especialmente
entre los observadores
militares, la policía civil y
el personal dedicado a los
derechos humanos y a tareas
humanitarias
2000 2008
Resolución 1820
[P]ide al Secretario General
que, cuando proceda, aliente
el diálogo entre funcionarios
apropiados de las Naciones
Unidas y las partes en conflicto
a fin de hacer frente a esta
cuestión (la violencia sexual)
en el contexto más amplio de
la solución de los conflictos,
teniendo en cuenta, entre otras
cosas, las opiniones expresadas
por las mujeres de las
comunidades locales afectadas
Resolución 1888
Expresa su intención de asegurar
que las resoluciones en que
se establezcan o prorroguen
mandatos de mantenimiento de
la paz contengan disposiciones,
según corresponda, sobre la
prevención de la violencia sexual
y la respuesta que deba darse
a esa violencia, que impongan
además la obligación de
presentar al Consejo informes al
respecto
2009
Resolución 1960
Solicita al Secretario General
que siga de cerca y vigile
el cumplimiento de estos
compromisos por las partes en
conflictos armados sometidos al
examen del Consejo de Seguridad
que perpetren actos sistemáticos
de violación y otras formas de
violencia sexual, y que le presente
información actualizada en los
informes y las exposiciones
informativas pertinentes
 267

Resolución 2122
Solicita al Secretario General que fortalezca
los conocimientos de las delegaciones
negociadoras en conversaciones de paz y
los miembros de los equipos de apoyo a la
mediación sobre las dimensiones de género
de la consolidación de la paz poniendo a
disposición de todos los equipos de mediación
de las Naciones Unidas conocimientos
especializados y expertos en materia de
género

2010 2013

Resolución 2106
Reconoce el papel bien diferenciado que desempeñan
los asesores en cuestiones de género para asegurar
que todos los elementos de las misiones incorporen las
perspectivas de género en las políticas, la planificación
y la aplicación; exhorta al Secretario General a que siga
destinando a asesores en cuestiones de género a las
misiones de las Naciones Unidas para el mantenimiento de
la paz y políticas, así como a las operaciones humanitarias,
y a que asegure que todo el personal de mantenimiento de
la paz y civil pertinente tenga una capacitación amplia en
cuestiones de género
268 Capítulo 10. Las Naciones Unidas

Es posible que el progreso más visible realizado en la

esfera de las mujeres, la paz y la seguridad a lo largo
de los últimos 15 años haya sido el reconocimiento
prácticamente universal del papel crucial que
"La promoción de la
desempeñan las mujeres en la prevención y respuesta
a los conflictos y en la consolidación de la paz. Este
causa de la mujer y la
cambio queda patente por la ampliación del marco
normativo del Consejo de Seguridad, la integración
paz y la seguridad debe
de estas normas en el trabajo de otros órganos de
las Naciones Unidas, la creación acelerada de planes
ser parte integrante
de acción nacionales sobre las mujeres, la paz y la de nuestros esfuerzos
seguridad y la mención de estos compromisos en las
declaraciones de los delegados y delegadas de los de establecimiento,
Estados Miembros durante las deliberaciones y debates.
Por citar solo un ejemplo de ello, cuando en enero de mantenimiento y
2014 el Consejo de Seguridad convocó una reunión
de la fórmula Arria para conocer los puntos de vista de consolidación de la paz,
las mujeres sirias sobre el conflicto de su país —una
convocatoria que habría sido muy poco probable hace y no una idea posterior."
tan solo cinco años—, la mayoría de los miembros del
Consejo estuvieron representados por embajadores Ban Ki-moon,
y embajadoras, y cada uno de ellos y ellas parecía Secretario General de las Naciones Unidas
leer un guión, reiterando la necesidad de un proceso
inclusivo y señalando la importancia de la participación
de las mujeres. Si bien un incremento en el volumen de
normas, políticas y retórica no puede lograr por sí mismo
un cambio con las repercusiones necesarias sobre el este Estudio revelaron que todavía existe la
terreno en los países afectados por conflictos, permite percepción de que se está haciendo muy poco en
establecer un marco para exigir responsabilidades a las este sentido, y de que el impacto sobre el terreno
y los agentes clave y evaluar sus acciones de cara al es limitado. Las personas consultadas compartían
cumplimiento de sus propios compromisos y discursos. la visión de que las expectativas con respecto al
progreso de las Naciones Unidas en la aplicación de
Las Naciones Unidas, como organismo responsable
la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad son
del establecimiento de estas normas mundiales, tiene
considerablemente superiores a los resultados logrados
un deber particular de garantizar su plena aplicación
hasta la fecha. En una encuesta mundial dirigida a
en sus propias iniciativas y de proporcionar un modelo
la sociedad civil realizada como contribución a este
de liderazgo a otras instituciones. En consonancia con
Estudio y al Examen de Alto Nivel de 20151, algo más
lo anterior, las Naciones Unidas han ido integrando
de la mitad de las personas encuestadas indicaron
progresivamente sus compromisos sobre la igualdad
que las Naciones Unidas trabaja en exceso con las
de género, los derechos humanos de las mujeres y
organizaciones de mayor tamaño y no lo suficiente con
el empoderamiento en las políticas, orientaciones,
las de base, y que sus procesos son demasiado lentos
capacitación, seguimiento e informes de la Organización.
y burocráticos. Además, casi un tercio de las personas
Cada vez son más las entidades que recurren a
encuestadas percibían como un desafío crucial la falta
especialistas con conocimientos técnicos en cuestiones
de coordinación sobre el terreno entre las entidades
de género para reforzar su trabajo. En la Sede se ha
de las Naciones Unidas y los países donantes. Estos
impulsado el desarrollo de marcos comunes dirigidos a
puntos de vista, aportados por quienes deberían ser
supervisar el trabajo de las Naciones Unidas en esta área
los beneficiarios y beneficiarias de la agenda sobre las
y a mejorar la rendición de cuentas. Además, al máximo
mujeres, la paz y la seguridad, señalan la necesidad
nivel actualmente se presta mayor atención a la mejora
de redoblar los esfuerzos para integrar las cuestiones
del equilibrio de género de la plantilla de las Naciones
de género y la participación de la mujer en todas las
Unidas, incluso en puestos de liderazgo.
esferas de las iniciativas de paz y seguridad de las
Pese a estos avances, las consultas celebradas Naciones Unidas. Deberían buscarse formas nuevas
a escala mundial de cara a la elaboración de e innovadoras de trabajar que den prioridad a los

resultados, aborden los obstáculos específicos que
dificultan la participación de la mujer, utilicen más
eficazmente las capacidades y los recursos existentes,
amplíen las inversiones y demuestren un liderazgo más
eficaz por parte de la dirección superior para que las
Naciones Unidas estén a la altura de las expectativas
y garantizar que estén preparadas para cumplir con su
agenda en el contexto actual.
En este capítulo se analizan tres áreas diferentes pero
interconectadas en las que el sistema de las Naciones
Unidas debe esforzarse especialmente por acelerar la
aplicación efectiva de la agenda sobre las mujeres, la paz
y la seguridad: la mejora de la rendición de cuentas, la
coordinación y la coherencia en todo el sistema; el aumento
de la representación y el liderazgo de las mujeres, tanto en
la Sede como sobre el terreno; y el fortalecimiento de la
estructura de género de las Naciones Unidas.
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Los marcos de supervisión y rendición de cuentas de las Naciones Unidas sobre las mujeres, la paz y la
seguridad
El Plan de Acción de Siete Puntos del Secretario General
para la Consolidación de la Paz con una Perspectiva de
Género3 establece el conjunto de metas más tangible
hasta la fecha en las siguientes áreas: la mediación, la
planificación y financiación post-conflicto, la gobernanza,
el estado de derecho y la recuperación económica
de las mujeres. Cabe destacar que, en la esfera de la
financiación, el Secretario General se comprometió a
que el sistema de las Naciones Unidas destine al menos
un 15% de los fondos que gestiona la Organización
en apoyo a la consolidación de la paz a proyectos que
tengan como principal objetivo dar respuesta a las
necesidades específicas de las mujeres, promover la
igualdad de género o empoderar a las mujeres. El plan
de acción recibió la adhesión del Comité de Políticas de
las Naciones Unidas, que incluyó la aplicación de dicho
plan entre sus prioridades para su segundo mandato.
En septiembre de 2013, 12 equipos de las Naciones
Unidas en los países se habían ofrecido voluntarios para
encabezar la aplicación del plan4. Se elaboró el conjunto
mundial de indicadores para supervisar la aplicación de
la resolución 1325 a petición del Consejo de Seguridad5,
y se presentó en octubre de 2010 como anexo al
informe anual del Secretario General sobre las mujeres
269
Mejora de los sistemas de
seguimiento de los progresos y
coordinación de las actuaciones
En octubre de 2010, en una reunión ministerial del
Consejo de Seguridad, el Secretario General se
comprometió a desarrollar un enfoque más exhaustivo
y cuantificable con respecto a la aplicación de la
resolución 1325 (2000) en el sistema de las Naciones
Unidas. Dicho compromiso respondía a un llamamiento
mundial a mejorar la rendición de cuentas y la acción2.
Desde entonces se ha puesto en marcha una serie de
iniciativas clave, como el Plan de Acción de Siete Puntos
del Secretario General para la Consolidación de la Paz
con una Perspectiva de Género, el establecimiento de
indicadores para supervisar la aplicación de la resolución
1325 y el marco estratégico de resultados sobre las
mujeres, la paz y la seguridad de las Naciones Unidas.
Todas ellas están estrechamente interrelacionadas.
y la paz y la seguridad6. Dicho conjunto incluye 26
indicadores7. Varios Estados Miembros y organizaciones
regionales han adaptado diversos indicadores para
que den respuesta a sus necesidades nacionales o
regionales y los han incluido en sus propios marcos de
supervisión, incluso en sus planes de acción sobre las
mujeres, la paz y la seguridad8.
Con el fin de ofrecer orientaciones adicionales de cara
a la aplicación de la resolución 1325 por parte de las
propias Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad
solicitó el desarrollo de un marco estratégico9.
De ahí nació el marco estratégico de resultados
(MER) de las Naciones Unidas sobre las mujeres,
la paz y la seguridad10. El MER mide los progresos
realizados por las entidades de las Naciones Unidas
en varias áreas funcionales, entre las que figuran las
siguientes: especialización de género y equilibrio de
género; planificación y financiación; promoción de
la participación, la seguridad y los derechos de las
mujeres; seguimiento y elaboración de informes; y
mecanismos consultivos con líderes femeninas y con
grupos de mujeres11.
270 Capítulo 10. Las Naciones Unidas
Cada uno de estos marcos de rendición de cuentas de
las Naciones Unidas ha contribuido a mejorar la calidad
de la información sobre el progreso, las tendencias de la
aplicación y las buenas prácticas en diversas esferas12.
Asimismo, estos marcos han arrojado luz sobre las áreas
en las que se aprecia un estancamiento o una regresión,
como la representación de las mujeres en puestos
de gestión en el sistema de las Naciones Unidas, la
financiación de la agenda sobre las mujeres, la paz y la
seguridad y las debilidades de la estructura de género
de las Naciones Unidas.
Una evaluación interna de los marcos de supervisión
anteriormente citados analizó cómo se podrían utilizar
sus conclusiones para aportar información de cara
a lograr un cambio en las políticas, la planificación,
la asignación de recursos y la programación13. Entre
los principales hallazgos figuran la limitada utilidad
de los marcos con fines de rendición de cuentas y
promoción, debido a la existencia de tres marcos de
las Naciones Unidas diferentes, aunque relacionados,
sobre el mismo tema. Además, varias de las metas e
indicadores asociados a dichos marcos son complejos
y, en su diseño actual, imposibles de cuantificar.
Hasta el momento, el progreso resulta visible sobre
todo en entidades que han recibido apoyo de la
alta dirección y que han conseguido integrar los
compromisos contraídos por el conjunto del sistema
en marcos y herramientas específicamente adaptados
a ellas14. La armonización de los diferentes marcos, el
perfeccionamiento de los diversos indicadores y metas,
la separación de los indicadores de progreso de los de
resultados y la garantía de contar con el apoyo político
necesario de todas las entidades responsables y de la
alta dirección de las Naciones Unidas marcarían una
diferencia significativa en la implementación.
Misiones de mantenimiento de la paz y misiones políticas especiales cuyo jefe o jefe adjunto es una mujer18
30
25
20
15
10
0
2010 2011 2012
Garantizar que las Naciones
Unidas lideren con el ejemplo:
Representación y liderazgo
Representación de mujeres entre el personal de las
Naciones Unidas
En 1987, Dame Margaret Anstee se convirtió en la primera
mujer en ser nombrada Secretaria General Adjunta de las
Naciones Unidas (SGA), 42 años después del nacimiento
de la Organización15. Desde entonces ha habido más
mujeres que han sido designadas para desempeñar
puestos de alta dirección, principalmente como jefas de
misión. En el último decenio las cifras han aumentado de
forma destacada, gracias al compromiso del Secretario
General con esta cuestión. La proporción de misiones
de mantenimiento de la paz y de misiones políticas
especiales encabezadas por mujeres ha fluctuado desde
2011, con unas tasas que oscilan entre el 15% y el 25%16.
El Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la
Paz marcó la cota máxima en mayo de 2010, con casi un
40% de misiones de mantenimiento de la paz lideradas
por mujeres. También se ha producido una tendencia
positiva en el número de mujeres que desempeñan el
puesto de jefas adjuntas: en 2011, tan solo un 15% de
las misiones sobre el terreno contaban con una mujer
en dicho puesto; en 2014, esta proporción alcanzaba
un 24%, si bien posteriormente volvió a descender hasta
situarse en un 19% en enero de 2015. Todavía queda
un largo camino por delante para lograr la paridad de
género (un objetivo que en principio se había establecido
para 2015) en los puestos de representantes especiales
y enviados y enviadas especiales17, y el ritmo general
de progreso en todos los niveles de la plantilla de las
Naciones Unidas ha seguido siendo lento.
Porcentaje de misiones
cuyo jefe es una mujer
Porcentaje de misiones
cuyo jefe adjunto es
una mujer
2013 2014

En las misiones de mantenimiento de la paz, el
porcentaje de puestos de gestión (categorías P5 a
D2) ocupados por mujeres aumentó, pasando del 21%
que se registraba entre 2011 y 2013 hasta un 33,4%
en 201419. De forma similar, en las misiones políticas
especiales, las tasas crecieron de un 18% a un 29%
por ciento entre 2011 y 2014. Aunque la tendencia
ascendente es positiva, el ritmo de crecimiento podría
Porcentaje de mujeres en puestos de las categorías P5 a D2 en misiones de mantenimiento de la paz y
en misiones políticas especiales20
50
40
30
20
10
0
2011 2012 2013
En otras entidades de las Naciones Unidas que trabajan
en países en situaciones de conflicto y post-conflicto21,
el porcentaje de mujeres en puestos de gestión varía
de manera significativa. Hay entidades, como el Fondo
Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) el UNFPA
u ONU Mujeres que incluso sobrepasan la paridad de
género, mientras que en otros, como la UNESCO, la
FAO o el ONUSIDA, los porcentajes se sitúan por debajo
del 20%22. Es destacable que el equilibrio de género de
la Secretaría en contextos de conflicto y post-conflicto
sobre el terreno es notablemente inferior al de otras
grandes entidades de las Naciones Unidas como el
ACNUR, el PMA, el UNICEF, el UNFPA y el PNUD, y
tampoco está al nivel de la OTAN, el Banco Mundial, la
Unión Europea o la OIM en cuanto al porcentaje global
de mujeres que trabajan en destinos de conflicto o post-
conflicto.
271
ser mayor. Por ejemplo, el ONUSIDA puso en marcha
su Plan de Acción sobre el Género poniendo el acento
en la rendición de cuentas y el desarrollo profesional,
lo que dio lugar a un incremento de un 8% en la
representación de mujeres en la categoría P5 y a un
aumento de casi un 50% en el número de jefas de
oficinas de país en tan solo un año, entre 2013 y 2014.
DAP
DOMP
2014
El PNUD y el ONUSIDA registraban elevados niveles de
equilibrio de género, con unas tasas de representación
femenina superiores al 40%23. Sin embargo, en
ambas organizaciones el mayor número de mujeres
se concentraba en los puestos de nivel inferior; en el
ONUSIDA, la representación femenina en puestos de
dirección se situaba tan solo en un 18%. Estos resultados
son extrapolables a la mayoría de las organizaciones que
presentaron datos al respecto en 2014: los índices de
representación de mujeres eran mayores en las categorías
profesionales más bajas (P4 o inferior), salvo en el FIDA,
el UNFPA, el PMA y ONU Mujeres, donde la proporción
de mujeres que ocupaban puestos de gestión era mayor
que en el conjunto de la organización. Las únicas dos
entidades que notificaron unas tasas de paridad o más
allá de la paridad en cuanto a la representación femenina
en todos los niveles fueron la OIM y ONU Mujeres.
272 Capítulo 10. Las Naciones Unidas
No obstante, el hecho de que el equilibrio de género
se incline en la otra dirección (es decir, "más allá de
la paridad") también puede resultar problemático,
sobre todo cuando está relacionado con personas que
trabajan específicamente en el ámbito del género. Si las
únicas que trabajan en cuestiones relacionadas con las
mujeres, la paz y la seguridad son mujeres, se envía una
señal incorrecta de que esta agenda solamente afecta
y es responsabilidad de la mitad de la población, en
Porcentaje de mujeres en puestos de alta dirección y en el total de puestos en 2014 (únicamente en las
oficinas ubicadas en países en conflicto y post-conflicto)25
0,9
0,8
Porcentaje de mujeres en todos los niveles
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
0 0,2
Porcentaje de mujeres en puestos de categoría P5 a D2
En comparación con la situación existente hasta 2010,
ha aumentado el número de mujeres que desempeñan
funciones clave relacionadas con los buenos oficios
del Secretario General, incluso en puestos de Enviadas
Especiales, Asesoras o Coordinadoras. Sin embargo,
en mayo de 2015, tan solo había cuatro mujeres
desempeñando activamente estas funciones en el
conjunto de las regiones26. También se observan
deficiencias en cuanto a la representación de mujeres
en los puestos de alta dirección entre los equipos de
lugar de un problema que concierne tanto a los hombres
como a las mujeres. Tal como ha señalado el Grupo
Independiente de Alto Nivel sobre las Operaciones
de Paz de las Naciones Unidas, "[p]redomina la idea
errónea de que las mujeres y la paz y la seguridad son
una "cuestión de la mujer" que solo ella puede abordar,
en lugar de entenderse como una cuestión relacionada
con la paz y la seguridad que afecta a hombres y
mujeres y a la sociedad en su conjunto"24.
FAO
FIDA
OIM
ONUSIDA
PNUD
UNESCO
UNFPA
UNICEF
PMA
OMS
ONU MUJERES
0,4 0,6 0,8 1
las Naciones Unidas en los países. En mayo de 2015
había 53 mujeres (un 39%) sobre un total de 136
Coordinadores Residentes responsables de los equipos
de las Naciones Unidas en los países. Sin embargo, esta
proporción era significativamente menor en los contextos
de conflicto y post-conflicto. De los 33 países y territorios
examinados27, 31 contaban con equipos de las Naciones
Unidas liderados por Coordinadores o Coordinadoras
Residentes; de ellos, solamente seis (un 19%) eran
mujeres.

De igual modo, cabe señalar que, si bien hay casi 7.000
civiles internacionales trabajando en misiones sobre el
terreno (de mantenimiento de la paz o políticas), menos
de un 30% son mujeres, y estas ocupan solamente un
20% del total de puestos de alta dirección28. Entre el
personal nacional, que representa un porcentaje aún
mayor de la plantilla que trabaja en las misiones, el
porcentaje de mujeres es de tan solo un 17%. Pero
resulta aún más preocupante el hecho de que las
encuestas realizadas revelan que el personal de la
Secretaría, tanto en las misiones sobre el terreno como
en la Sede, sigue otorgando escaso valor al equilibrio de
género en el lugar de trabajo29.
Se espera que estos bajos porcentajes, sobre todo en
la alta dirección, disminuyan todavía más en el futuro
próximo debido a la mayor tasa de deserción de las
mujeres, la reducción de los efectivos o el cierre de
algunas de las misiones que presentan un mayor
equilibrio de género y la inminente jubilación de muchas
mujeres en la categoría P530. Los mayores problemas
afectan a las categorías comprendidas entre la P5 y
la D2, donde el proceso está regulado por el sistema
de selección de personal y no por el proceso de
designación del Secretario General, que, por el contrario,
muestra un progreso significativo.
En 2015, el Grupo Independiente de Alto Nivel sobre
las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas señaló
que el Secretario General debería continuar designando
un mayor número de mujeres para desempeñar puestos
de alta dirección en las misiones, procedentes tanto
de dentro de la Organización como de fuera de ella, y
apoyar la promoción de las mujeres que trabajan en la
Organización a funciones de alta dirección, incluso a
través de programas de tutoría y de la contratación de
nuevo personal femenino. El Departamento de Apoyo
a las Actividades sobre el Terreno de las Naciones
Unidas, la Oficina de Gestión de Recursos Humanos y
la Coordinadora de las Cuestiones Relativas a la Mujer
de las Naciones Unidas, así como otras entidades
competentes, han identificado diversas opciones para
acelerar los avances en este terreno, como el requisito
de preseleccionar como mínimo a una candidata; la
creación de una "bolsa de talento" para la contratación,
promoción y retención de altas directivas; y la realización
de investigaciones en profundidad sobre las barreras a
las que se enfrentan las mujeres. La Oficina de Gestión
de Recursos Humanos ha introducido una ficha de
autovigilancia que exige a las misiones una reducción
de un 50% de la brecha que les separa actualmente
de la paridad31. Además, el Secretario General se ha
comprometido a publicar directrices periódicas para los
jefes y jefas de departamentos, con el fin de recordarles
sus metas en lo que concierne al equilibrio de género32.
273
Aunque hay casi 7.000
civiles internacionales
implicados en misiones
sobre el terreno
(en misiones de
establecimiento de la paz
y misiones políticas), el
porcentaje de mujeres no
llega al 30%, y tan solo
al 20% si nos referimos a
puestos de alta dirección.
Es necesario respaldar y aplicar dichas medidas,
además de las que recomienda este estudio y que se
enumeran más adelante.
Un aspecto importante es que las pruebas disponibles
sugieren que las elevadas tasas de representación de
las mujeres en las categorías inferiores no se traducen
necesariamente en una alta representación en los
puestos con responsabilidad decisoria, a menos que
se desarrollen y apliquen constantemente iniciativas
dirigidas a apoyar la retención, la contratación y
la promoción. En algunas partes del sistema, la
representación de mujeres ha permanecido en niveles
estáticos, con incrementos inapreciables33.
Aunque es importante reconocer las dificultades a las
que se enfrentan las organizaciones para alcanzar el
equilibrio de género, las Naciones Unidas deben asumir
un papel de liderazgo y marcar el camino para el logro
de este objetivo fundamental, sobre todo si se tiene en
cuenta que la Organización pide a otros agentes y a los
Estados Miembros que den pasos firmes en pos de la
igualdad de género. En el contexto del 20º aniversario
de la adopción de la Plataforma y Plan de Acción de
Beijing, se hizo un nuevo llamamiento para conseguir la
paridad en el sistema de las Naciones Unidas de aquí a
203034.
Liderazgo
La apropiación y el cumplimiento de los compromisos
sobre las mujeres, la paz y la seguridad requieren
liderazgo desde los más altos niveles. Una de las
lecciones más importantes aprendidas durante la
274 Capítulo 10. Las Naciones Unidas
ejecución del Plan de Acción para Todo el Sistema de
las Naciones Unidas sobre la Igualdad de Género y el
Empoderamiento de las Mujeres (ONU SWAP) es que
el éxito se basa en gran medida en la dedicación del
personal directivo superior a la igualdad de género y
el empoderamiento de las mujeres y al compromiso
constante y el mensaje claro del personal directivo
superior para "establecer la pauta en la cúpula"35. En
particular, un liderazgo comprometido en las operaciones
y oficinas de las Naciones Unidas sobre el terreno que
reconozca la importancia de abordar la cuestión de los
derechos de las mujeres y la igualdad de género, y que
respalde con entusiasmo la participación de las mujeres,
envía una clara señal acerca de la legitimidad de este
asunto, da confianza a las organizaciones de mujeres
y mejora la credibilidad de las y los especialistas en
cuestiones de género que trabajan en todos los niveles.
Para lograr este objetivo, es preciso incluir estos objetivos
y expectativas de forma sistemática en todos los
mandatos clave, instrucciones, orientaciones operativas,
términos de referencia y pactos con el personal directivo
superior, así como en las evaluaciones del desempeño
del personal de alta dirección. Estos objetivos no solo
deben formar parte de lo que se espera de los líderes
de las Naciones Unidas, sino que además, quienes no
se comporten de forma acorde con ellos deberán rendir
cuentas, en lugar de ser simplemente reubicados o
reubicadas en otros puestos de alta dirección o, lo que es
peor, ascendidos o ascendidas.
Estos objetivos no solo
deben formar parte de lo
que se espera de los líderes
de las Naciones Unidas,
sino que además, quienes
no se comporten de forma
acorde con ellos deberán
rendir cuentas, en lugar de
ser simplemente reubicados
o reubicadas en otros
puestos de alta dirección o,
lo que es peor, ascendidos o
ascendidas.
A modo de ejemplo, la resolución 2122 solicitó a
los Enviados y Enviadas Especiales y a los y las
Representantes Especiales del Secretario General
en las misiones de las Naciones Unidas, desde una
fase temprana de su despliegue, que celebraran
consultas periódicas con las organizaciones de
mujeres y con las líderes, incluidos los grupos de
mujeres excluidas desde el punto de vista social
o económico, y que informaran al Consejo sobre
estas y otras medidas adoptadas en cumplimiento
de su mandato sobre las mujeres, la paz y la
seguridad 36. El mandato de los y las Representantes
Especiales y Enviados/as Especiales del Secretario
General debería incluir alguna cláusula relativa
a este compromiso, y el Consejo de Seguridad
debería formular con mayor regularidad preguntas
a las personas encargadas de informar sobre una
determinada situación (véase el capítulo 11: El
Consejo de Seguridad).
En consonancia con esta recomendación, el Grupo
Independiente de Alto Nivel sobre las Operaciones
de Paz de las Naciones Unidas solicitó que en los
pactos alcanzados entre el Consejo de Seguridad
y los jefes y jefas de las misiones se especifiquen
tres indicadores de desempeño relacionados
con el género: el compromiso de promover la
transversalización del género en todas las tareas
encomendadas; el compromiso de alentar a las y
los líderes nacionales a identificarse con la agenda
sobre las mujeres, la paz y la seguridad; y el
compromiso de incrementar la paridad de género
entre el personal37. No obstante, estas metas resultan
vagas y, en su redacción actual, imposibles de
cuantificar. Es preciso perfeccionar su enunciado
y será necesario alcanzar un acuerdo sobre las
definiciones específicas de estos parámetros con el
fin de garantizar que se pueda evaluar con precisión
el desempeño de los jefes y jefas de misión.
Por último, el Grupo Independiente de Alto Nivel sobre
las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas señaló
que todos los informes y documentos informativos que
se presenten al Consejo de Seguridad deberían incluir
los efectos diferenciados que ejercen los conflictos
sobre las mujeres y las niñas, así como un análisis de
los éxitos, los retos, los fracasos y las recomendaciones
para abordar los déficits en la aplicación en esta área38.
Los Coordinadores Residentes de las Naciones Unidas,
sobre todo en países afectados por conflictos, deberían
incluir también la cuestión relativa a las mujeres, la
paz y la seguridad entre las esferas prioritarias de sus
mandatos.

ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Liderar con el ejemplo en la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad
En marzo de 2013, Mary Robinson, ex Presidenta de
Irlanda y Alta Comisionada de las Naciones Unidas
para los Derechos Humanos, fue nombrada Enviada
Especial para la región de los Grandes Lagos de África
con objeto de impulsar la aplicación del Marco para
la Paz, la Seguridad y la Cooperación en la República
Democrática del Congo (RDC) y la Región. Dicho marco,
un acuerdo bautizado como "el Marco de la esperanza",
fue suscrito por 11 países africanos en febrero de dicho
año. La Sra. Robinson no solamente fue la primera mujer
en ser nombrada Enviada Especial de las Naciones
Unidas, sino que además centró su atención desde el
primer momento en la agenda sobre las mujeres, la
paz y la seguridad. Para ello, se ocupó de garantizar
que su mandato incorporara el contenido pertinente al
respecto, solicitar a ONU Mujeres la adscripción de una
asesora superior en cuestiones de género a su equipo
y establecer canales para un contacto periódico con
las organizaciones de la sociedad civil de mujeres y las
líderes a través de la Plataforma de las Mujeres de los
Grandes Lagos. En julio de 2013, la Enviada Especial,
en colaboración con Femmes Africa Solidarité (FAS)
Fortalecer la estructura de
género de las Naciones Unidas:
progreso y desafíos
Pese a que se han dado pasos con el fin de aplicar
las recomendaciones relativas al fortalecimiento de la
estructura de género de las Naciones Unidas —y a que
se observan algunas buenas prácticas emergentes—, las
pruebas disponibles sugieren que muchos de los retos
identificados en el examen de la arquitectura de género
realizado en 2012 persisten a día de hoy39. La aplicación
se deja en gran medida en manos de equipos pequeños
(a veces tan solo un asesor o asesora en cuestiones
de género o un punto focal de género) en las misiones
y otras entidades que operan sobre el terreno, incluida
ONU Mujeres. Este hecho afecta negativamente a la
capacidad para cumplir y respaldar los compromisos
fundamentales, como la promoción y expansión de
las asociaciones con las redes de la sociedad civil de
mujeres y con los grupos de mujeres locales.
275
y con la Conferencia Internacional sobre la Región
de los Grandes Lagos (CIRGL), organizó la primera
Conferencia Regional sobre las Mujeres, la Paz, la
Seguridad y el Desarrollo, que se celebró en Buyumbura
(Burundi). El encuentro culminó con la adopción de la
Declaración de Buyumbura y del proyecto de plan de
acción regional sobre la aplicación de la resolución
1325 por parte de la República Democrática del Congo,
Rwanda y Burundi, en apoyo al Marco de la Esperanza.
La Sra. Robinson también desempeñó un papel crucial,
puesto que garantizó una financiación considerable
para proyectos relacionados con el género en la región,
incluida una aportación del Banco Mundial por importe
de 150 millones de dólares de los Estados Unidos. Por
desgracia, el enfoque sistemático y la fuerte prioridad
otorgada a estas cuestiones por parte de Mary Robinson
en el ejercicio de sus responsabilidades como Enviada
Especial no constituyen aún una práctica regular
entre los Enviados y Enviadas Especiales y las y los
Representantes Especiales designados por el Secretario
General.
Un liderazgo
comprometido en las
operaciones y oficinas
de las Naciones Unidas
sobre el terreno que
reconozca la importancia
de abordar... y que
respalde con entusiasmo
la participación de las
mujeres, envía una
clara señal acerca de la
legitimidad de este asunto.
276 Capítulo 10. Las Naciones Unidas
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Las mujeres, la paz y la seguridad en las misiones de operaciones de paz en el informe del Grupo
Independiente de Alto Nivel sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas
El informe del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre
las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas dedica
un capítulo a la agenda sobre las mujeres, la paz y la
seguridad, señalando que esta es una esfera en la que
se aprecian deficiencias en la aplicación a pesar de la
sólida base normativa existente40. Al citar algunos de
los obstáculos detectados en relación con las propias
operaciones de misiones de paz, el informe subraya en
particular que:
• la cuestión del género se asigna con demasiada
frecuencia al personal que trabaja en las
dependencias de género, en lugar de integrarla en
todas las dependencias funcionales pertinentes;
• existe una falta de capacidad suficiente desde el
punto de vista normativo, sustantivo y técnico para
respaldar el trabajo de las misiones en materia de
género, tanto en el seno de las propias misiones
como en la Sede;
• la falta de financiación en las misiones para apoyar
las actividades relacionadas con el género limita la
capacidad para desarrollar una colaboración eficaz
La responsabilidad de la plena aplicación de la agenda
sobre las mujeres, la paz y la seguridad recae en varias
entidades de las Naciones Unidas, todas las cuales
están representadas en el Comité Interinstitucional
Permanente de las Naciones Unidas sobre la Mujer,
la Paz y la Seguridad, junto con la sociedad civil. El
Comité Permanente está presidido por ONU Mujeres y
se coordina a través del marco estratégico de resultados
sobre las mujeres, la paz y la seguridad. Con el fin
de lograr resultados reales, es necesario que todas
las entidades responsables cuenten con personas
que posean conocimientos especializados en temas
relacionados con las mujeres, la paz y la seguridad,
además de transversalizar eficazmente las cuestiones de
género. En otros capítulos de este Estudio se incluyen
recomendaciones específicas sobre el fortalecimiento de
las capacidades y de los conocimientos especializados
dedicados en estas entidades.
En 2012, en el marco de las medidas de seguimiento
del informe del Secretario General sobre la capacidad
con la población local, sobre todo con las mujeres y
las niñas;
• existe un compromiso desigual con la agenda en los
niveles más altos de dirección y entre el personal
(tanto civil como uniformado) de las misiones, así
como en la Sede; también se aprecia una falta de
comprensión de que la integración del género y de
la promoción de la agenda sobre las mujeres, la
paz y la seguridad es responsabilidad de todo el
personal;
• las tareas de extensión dirigidas a las líderes
y a las organizaciones de la sociedad civil de
mujeres, sobre todo al nivel de dirección superior
de las misiones, son a menudo irregulares o de
naturaleza informal. Esto representa la pérdida
de una oportunidad crucial para involucrar a
las mujeres en el trabajo de las misiones. Si no
colabora estrechamente con las mujeres, una misión
desaprovechará la oportunidad de contribuir al
fomento de su capacidad como asociadas y líderes
cuando concluya la misión.
civil después de los conflictos41, ONU Mujeres, en
coordinación con el DOMP, el DAP, el UNICEF, el PNUD
y el UNFPA, encargó un examen de los conocimientos
especializados en cuestiones de género en contextos
post-conflicto, con el fin de evaluar la idoneidad de los
despliegues y la coherencia en todo el sistema de las
Naciones Unidas en el abordaje de los temas de género
en los contextos de mantenimiento y consolidación de
la paz42. Con base en las buenas prácticas identificadas,
se formularon varias recomendaciones, entre las que
figuraban las propuestas siguientes:
• destinar especialistas superiores en cuestiones
de género a las oficinas sobre el terreno de las
y los Representantes Especiales y los Enviados
y Enviadas Especiales del Secretario General,
con acceso directo a la alta dirección y líneas de
rendición de cuentas hacia ella;
• incluir personas con conocimientos técnicos
especializados en cuestiones de género en

determinados sectores en las divisiones o dependencias
sustantivas de la misión, así como en los equipos y
misiones estratégicas de evaluación técnica;
• mejorar la coordinación y la coherencia en todos los
grupos temáticos de género de los equipos de las
Naciones Unidas en los países.
De forma similar, el informe del Grupo Independiente
de Alto Nivel sobre las Operaciones de Paz de las
Naciones Unidas incluyó una serie de recomendaciones
sobre el fortalecimiento de la estructura de género
de las misiones y la necesidad de garantizar que
estas cuenten con los conocimientos y capacidades
especializados necesarios en asuntos de género. Una
de sus recomendaciones se hacía eco del examen
de la estructura de género llevado a cabo en 2012,
en el sentido de que deberían destinarse asesoras
y asesores superiores en cuestiones de género en
la Oficina del Representante Especial del Secretario
General; estos asesores y asesoras rendirían cuentas
directamente al (o a la) Representante Especial y le
prestarían asesoramiento estratégico, un servicio que
sería extensivo a la alta dirección de la misión. Además,
recomendó integrar los conocimientos especializados
en temas de género en todos los componentes
funcionales que requieran conocimientos y experiencia
en esta materia43. Por ejemplo, los funcionarios y
funcionarias del Departamento de Asuntos Políticos
que posean conocimientos especializados en asuntos
relacionados con la participación de las mujeres en la
mediación, la negociación y otros procesos políticos;
los funcionarios y funcionarias de DDR con experiencia
en temas relacionados con las necesidades especiales
de las mujeres ex combatientes; y los funcionarios y
funcionarias electorales con especialización en medidas
preferentes estatutarias y otras medidas encaminadas al
logro de una mayor participación de las mujeres en los
procesos electorales, entre otros y otras44. En Timor-
Leste (en el marco de la UNMIT) se consiguió integrar
con éxito en 2006 la especialización sectorial y de
género en cada una de las áreas temáticas sectoriales
de la misión, algo que ha sido destacado como una
buena práctica.
El DOMP y el DAP
El DOMP y el DAP son los principales departamentos
de las Naciones Unidas responsables de ejecutar
los mandatos del Consejo de Seguridad relativos a
las operaciones de paz. Estos departamentos tienen
una función crucial en la aplicación de la agenda
sobre las mujeres, la paz y la seguridad, tanto dentro
del sistema de las Naciones Unidas como sobre el
terreno, y se ocupan asimismo de garantizar la calidad
277
Si bien es crucial contar
con la capacidad necesaria
en todas las misiones de
operaciones de paz, es
igualmente importante
disponer de capacidad
específica en la Sede, donde
la dotación de personal
es importante para una
transversalización integral de
las cuestiones de género.
de la información, la inteligencia y los análisis que
se transmiten al Consejo de Seguridad con objeto
de aportar información de cara a sus deliberaciones
y su actuación. En conjunto, una de las principales
conclusiones a las que llegó el DAP en el marco de
un examen interno de su trabajo en el ámbito de las
mujeres, la paz y la seguridad parece reflejar una
dificultad común a toda la estructura de paz y seguridad
del sistema de las Naciones Unidas: el personal con
responsabilidades en materia de género "ocupa bajas
categorías profesionales, es escaso en términos de
plantilla, cuenta con recursos insuficientes y, con
frecuencia, estos puestos se asignan a las personas con
menos experiencia"46.
Posiblemente el DOMP sea la cara más visible del
sistema de las Naciones Unidas en los países afectados
por conflictos. Tal como ha subrayado en sus propias
estrategias internas, los principios básicos de la agenda
sobre las mujeres, la paz y la seguridad son fundamentales
para su labor de mantenimiento de la paz47. El DOMP ha
creado una dependencia de género en la Sede y cuenta
con especialistas en esta materia en sus misiones de
mantenimiento de la paz, con el objetivo de incorporar
las dimensiones de género en las tareas encomendadas
a dichas misiones. En la actualidad todas las misiones
multidimensionales de mantenimiento de la paz cuentan
con asesores o asesoras superiores en cuestiones de
género, lo que supone un paso muy importante. Estos
asesores y asesoras superiores desempeñan un papel
esencial para garantizar la integración de la perspectiva de
género en todas las esferas del trabajo de las misiones, así
como la inclusión de un análisis de género en los informes
278 Capítulo 10. Las Naciones Unidas
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Lecciones aprendidas a través de la Misión Integrada de las Naciones Unidas en Timor-Leste (UNMIT):
creación de una estructura de género innovadora desde el primer momento
Tras la grave crisis política, humanitaria y de seguridad
que estalló en Timor-Leste en abril y mayo de 2006,
el Secretario General pidió a su Enviado Especial,
Ian Martin, que liderara una Misión de Evaluación
Multidisciplinar para Timor-Leste, con objeto de
formular recomendaciones para una nueva presencia
de las Naciones Unidas que diera continuidad a la
misión política de la Organización (UNOTIL). El Equipo
de Evaluación Multidisciplinar estuvo formado por
representantes de 13 sectores, incluido uno denominado
"Dimensiones de Género" cuyo mandato incluía la
responsabilidad de: "Evaluar las dimensiones de género
de todos los asuntos contemplados en la evaluación,
con objeto de formular recomendaciones para la
integración de la perspectiva de género en todas las
áreas funcionales de la misión posterior a la UNOTIL,
incluso sobre la capacidad requerida en cuestiones de
género para este fin".
Las conclusiones de la Misión de Evaluación y sus
recomendaciones para el mandato de la nueva misión
se presentaron al Consejo de Seguridad en un informe
del Secretario General45. Tras examinar el informe y sus
recomendaciones, el Consejo adoptó la resolución 1704
de 25 de agosto de 2006, por la que se autorizaba
el establecimiento de la UNMIT, cuyo mandato incluía
un conjunto amplio de tareas, como: "transversalizar
la perspectiva de género y los puntos de vista de la
infancia y la juventud en todas las políticas, programas
y actividades de la Misión, y en colaboración con los
organismos, fondos y programas de las Naciones
Unidas, respaldar la elaboración de una estrategia
nacional para promover la igualdad de género y el
empoderamiento de las mujeres".
Con base en el alcance de las tareas recogidas
en la resolución, se decidió que la propuesta de
presupuesto que debía presentar el Secretario General
a la Asamblea General para la nueva misión incluyera
puestos que respaldaran las áreas sustantivas
prioritarias que necesitaran disponer de conocimientos
especializados en materia de género, así como una
pequeña Dependencia de Asuntos de Género (con un
asesor o asesora superior de nivel P5, un funcionario
o funcionaria de nivel P3, dos oficiales nacionales
de asuntos políticos, un voluntario o voluntaria de
las Naciones Unidas y un auxiliar administrativo o
auxiliar administrativa local). El presupuesto proponía
la inclusión de puestos específicos en las funciones
que requirieran conocimientos especializados tanto
sectoriales como de género, como la Dependencia
de Apoyo a la Administración de Justicia, los asuntos
juveniles y de género, la Oficina de Asistencia Electoral
y el Equipo de Investigación de Delitos Graves, con
funcionarios o funcionarias designados que rendirían
cuentas directamente al jefe o jefa de la dependencia u
oficina respectiva. La Asamblea General aprobó todos
estos puestos, mostrando de ese modo su respaldo a
este planteamiento innovador.
Además, se crearon varios mecanismos de coordinación
para promover la integración de las actividades de la
UNMIT y las de los organismos, fondos y programas de
las Naciones Unidas en apoyo a la iniciativa "Una ONU"
y al pacto con el Gobierno de Timor-Leste, incluso en la
esfera del género. Un ejemplo destacado fue el Grupo
de Trabajo Temático sobre Género de la UNMIT y el
Equipo de las Naciones Unidas en el País, presidido
por el Representante Especial Adjunto del Secretario
General para las Actividades de Apoyo a la Gobernanza,
Desarrollo y Coordinación de Asuntos Humanitarios de
la UNMIT (con nivel de Secretario General Adjunto),
que también asumió las funciones de Coordinador
Residente/Coordinador Humanitario como responsable
del equipo de las Naciones Unidas en el país.
Timor-Leste representa un ejemplo de buena práctica
a varios niveles, incluso en lo que concierne a la
dirección superior (tanto en el DOMP como en la
UNMIT), la inclusión del género y el análisis del
conflicto desde el primer momento, la importancia de
formular recomendaciones concretas y específicas
de género en los informes y en los mandatos de las
misiones (y de que estos vayan acompañados de los
correspondientes presupuestos), la creación de puestos
que necesitan contar con conocimientos especializados
tanto sectoriales como de género y el establecimiento
de mecanismos de coordinación en la esfera del
género, que reúnan a todos los asociados y asociadas
pertinentes que trabajen sobre el terreno.

y documentos informativos que presentan dichas misiones
al Consejo de Seguridad.
No obstante, el papel y la especialización sectorial de
los asesores y asesoras en cuestiones de género ha
sido muy variable, lo que en ocasiones ha llegado a
dificultar la ejecución de estos trabajos, con escaso
recorrido entre los contingentes uniformados los
sectores especializados, y aislados de la alta dirección
y de las decisiones clave48. Resulta revelador que,
aunque nueve de las 16 misiones de mantenimiento de
la paz gestionadas por el DOMP cuentan con un asesor
o asesora superior en cuestiones de género, siete de
estos puestos estuvieran vacantes a finales de 201449.
Además, las dependencias de asuntos de género suelen
ser las más pequeñas o una de las más pequeñas
de las unidades sustantivas en cada misión, en
comparación con otras áreas temáticas del mandato de
estas, desde los derechos humanos hasta la protección
del personal civil, el estado de derecho, la reforma del
sector de la seguridad, el desarme, el apoyo electoral y
la protección de menores.
Los asesores y asesoras en asuntos relativos a la
protección de las mujeres también son una parte muy
importante de la estructura, y trabajan para aplicar las
resoluciones del Consejo de Seguridad relativas a la
violencia sexual relacionada con los conflictos, fortalecer
la respuesta de los componentes de derechos humanos,
género y otros componentes pertinentes a la violencia
sexual en los conflictos, ayudar a aplicar las nuevas
disposiciones de vigilancia, análisis y presentación
de informes, y acometer un diálogo con las partes
implicadas en conflictos armados sobre cuestiones
relativas a la protección en este ámbito.
El personal con
responsabilidades en
materia de género
"ocupa bajas categorías
profesionales, es escaso
en términos de plantilla,
cuenta con recursos
insuficientes y, con
frecuencia, estos puestos
se asignan a las personas
con menos experiencia."
279
Por su parte, la función del DAP ofrece oportunidades
vitales para garantizar los derechos y la participación
de las mujeres en los aspectos clave de la prevención
y solución de conflictos. En los últimos años, el DAP
ha adoptado un enfoque cada vez más coherente en
lo que respecta a la integración de la agenda sobre
las mujeres, la paz y la seguridad en su trabajo, y la
reciente evaluación llevada a cabo por la entidad sobre
las mujeres, la paz y la seguridad señala varias de las
iniciativas desarrolladas en la materia, así como los
principales desafíos persistentes50. Estas obligaciones
y compromisos han sido particularmente visibles en la
dependencia que proporciona apoyo a los procesos de
mediación y de solución de conflictos a escala mundial,
en la que está integrada la Dependencia de Género.
En términos de capacidad en el ámbito de las
mujeres, la paz y la seguridad, el DAP ha utilizado una
combinación de asesores y asesoras de género y de
puntos focales de género en sus misiones políticas
especiales. Pese a que solo seis de las 12 misiones
políticas especiales contaban con un puesto específico
de asesor o asesora en cuestiones de género en 2014,
todas las misiones de esta naturaleza habían nombrado
puntos focales de género51. La antigüedad de estos
puntos focales también va en aumento. Si bien este
hecho representa una tendencia positiva, los puntos
focales, con independencia de su antigüedad, deberían
ser complementarios a las y los especialistas en
cuestiones de género, y no sustituirlos.
Si bien es crucial contar con la capacidad necesaria
en todas las misiones de operaciones de paz, es
igualmente importante disponer de capacidad específica
en la Sede, donde la dotación de personal es importante
para una transversalización integral de las cuestiones
de género en todo el trabajo del DOMP y del DAP. En
la actualidad, el Equipo de Género del DAP cuenta
únicamente con un puesto de asesor o asesora de
género financiado con cargo al presupuesto ordinario,
y con otro puesto de carácter temporal que se sufraga
mediante fuentes extrapresupuestarias. Algo similar
ocurre en el DOMP, que solo cuenta con tres puestos
financiados con cargo al presupuesto52. La antigüedad,
una mayor dotación de personal, la estabilidad de los
contratos y el liderazgo político son factores necesarios
para proporcionar la financiación y la capacidad
esenciales para que la Secretaría cumpla con mayor
eficacia sus compromisos en el terreno de las mujeres,
la paz y la seguridad. Deberían institucionalizarse las
dependencias de género en los presupuestos ordinarios
del DAP y del DOMP/DAAT, con directivos o directivas
superiores y una plantilla suficiente.
Es crucial que las misiones dispongan de una dotación
280 Capítulo 10. Las Naciones Unidas
de personal dedicado y suficiente con especialización en
cuestiones de género, aunque, para poder aprovechar
todo su potencial, estas capacidades deben estar
vinculadas a, respaldadas por y tener acceso a los
conocimientos especializados del conjunto del sistema.
El reconocimiento de esta necesidad quedó reflejado en
otra de las recomendaciones del Grupo Independiente
de Alto Nivel sobre las Operaciones de Paz de las
Naciones Unidas, que señalaba que "las misiones
debían tener pleno acceso al apoyo político, sustantivo
y técnico de ONU Mujeres para la aplicación de la
resolución 1325 (2000) y resoluciones sucesivas, junto
con el apoyo que reciben actualmente del Departamento
de Asuntos Políticos y del Departamento de Operaciones
de Mantenimiento de la Paz"53. El informe del Grupo
Consultivo de Expertos para el Examen de 2015 de la
estructura de las Naciones Unidas para la consolidación
de la paz contiene un texto similar, que indica que "[p]
ara promover una mayor conciencia de las cuestiones
de género en las actividades de consolidación de la
paz, la Entidad de las Naciones Unidas para la Igualdad
de Género y el Empoderamiento de las Mujeres (junto
con otros organismos, fondos y programas competentes
de las Naciones Unidas) y los departamentos
rectores responsables de las operaciones de paz, el
Departamento de Asuntos Políticos y el Departamento
de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, deberían
buscar activamente formas mejores de colaborar"54.
ONU Mujeres
El Comité Especial de Operaciones de Mantenimiento
de la Paz de la Asamblea General (C34) ha solicitado
en sus resoluciones anuales que el DOMP y el DAP
colaboren y coordinen con ONU Mujeres (y con otros
agentes pertinentes de las Naciones Unidas) en el
cumplimiento del mandato sobre las mujeres, la paz y la
seguridad y en la promoción de la perspectiva de género
en las operaciones de mantenimiento de la paz55.
La capacidad de ONU Mujeres en el ámbito de las
mujeres, la paz y la seguridad incluye un equipo
específicamente dedicado a la paz y la seguridad en la
sede, así como asesores y asesoras en cuestiones de
paz y seguridad en las oficinas regionales. También existe
cierta capacidad específica en algunas (aunque todavía
muy pocas) oficinas en países afectados por conflictos.
La resolución 2122 (2013) del Consejo de Seguridad
pide que la Directora Ejecutiva de ONU Mujeres realice
presentaciones de información más frecuentes, lo que
destaca el importante papel que desempeña la entidad
a la hora de señalar a la atención de este órgano las
experiencias de las mujeres y las niñas en los países
afectados por conflictos. En los países, ONU Mujeres
El fortalecimiento de las
asociaciones establecidas entre
ONU Mujeres y las misiones
sobre el terreno permitiría
aprovechar los limitados
recursos existentes para la
aplicación de la resolución
1325 en el seno del sistema de
las Naciones Unidas.
continúa enfrentándose a desafíos relacionados con la
capacidad para poder cumplir con su mandato. Aunque
esto refleja la escasez de recursos para desarrollar la
capacidad y la experiencia en el ámbito de las mujeres,
la paz y la seguridad en el conjunto del sistema de
las Naciones Unidas, es preciso abordar con carácter
prioritario la cuestión de la capacidad a nivel de los
países, con el fin de que la agenda tenga efectos visibles
en las sociedades afectadas por conflictos56.
El fortalecimiento de las asociaciones establecidas entre
ONU Mujeres y las misiones sobre el terreno permitiría
aprovechar los limitados recursos existentes para la
aplicación de la resolución 1325 en el seno del sistema
de las Naciones Unidas, maximizar la especialización
de las Naciones Unidas en cuestiones de género y
sacar provecho de las ventajas comparativas que ofrece
ONU Mujeres. Esto incluye su continua interacción con
las organizaciones de la sociedad civil de mujeres que
operan sobre el terreno, y, por tanto, su capacidad
para acercar a un componente clave a los agentes
responsables de la misión y para contribuir a las labores
de extensión. Su papel único como entidad híbrida —
que forma parte tanto de la Secretaría de las Naciones
Unidas como del sistema global de organismos, fondos
y programas— con un mandato que engloba tanto una
función normativa como de coordinación, así como una
función programática y de formulación de políticas, tiene
el potencial de establecer un vínculo entre la agenda
sobre la paz y la seguridad y otras esferas del trabajo
de las Naciones Unidas. Además, sus conocimientos
técnicos especializados sobre las mujeres, la paz y la
seguridad y su posición como entidad defensora de
los intereses de las mujeres a escala mundial deberían
considerarse como un activo de gran ayuda para los
agentes responsables de las misiones.

Asimismo, una mayor coherencia ayudaría a hacer
frente a algunos de los mayores problemas estructurales
identificados tanto por el Grupo Independiente de Alto
Nivel sobre las Operaciones de Paz de las Naciones
Unidas como por el Grupo Consultivo de Expertos para
el Examen de 2015 de la estructura de las Naciones
Unidas para la consolidación de la paz, en particular la
desconexión entre los equipos de las Naciones Unidas
en los países y las misiones de operaciones de paz.
En la esfera de las mujeres, la paz y la seguridad, el
examen de la estructura de consolidación de la paz de
las Naciones Unidas llegó a la conclusión de que la
fragmentación y los "silos" afectan a la capacidad de
las Naciones Unidas para cumplir sus compromisos
en este terreno, señalando que "los componentes de
las misiones tendían a concentrarse en cuestiones
específicas, aunque importantes, relacionadas con la
participación política y la prevención de la violencia
de género y de la violencia sexual relacionada con los
conflictos, mientras que los equipos de las Naciones
Unidas en los países desarrollaban enfoques sensibles
al género en lo referente a la recuperación económica
y la inclusión que no siempre incluían un 'prisma' de
consolidación de la paz… los silos de financiación
independientes y los imperativos institucionales
reforzaban estas tendencias"57. En consecuencia, el
examen recomendó una mayor "coherencia e integración
entre las misiones y los equipos de las Naciones Unidas
en los países en su trabajo de consolidación de la paz
con perspectiva de género"58.
Además, debería tratar de lograrse un mayor nivel
de integración, complementariedad y coherencia en
lo que se refiere a las mujeres, la paz y la seguridad
entre las misiones de paz, ONU Mujeres y otros
agentes de los equipos de las Naciones Unidas en los
Países, mediante el aprovechamiento y la ampliación
de modelos de integración, coubicación, planificación
conjunta de los trabajos y el desarrollo de marcos
Es preciso abordar con
carácter prioritario la cuestión
de la capacidad a nivel de los
países, con el fin de que la
agenda tenga efectos visibles
en las sociedades afectadas
por conflictos.
281
de ejecución comunes, como los planes de trabajo
comunes del Grupo Temático sobre Género; el Punto
Focal Mundial para los Aspectos Policiales, Judiciales
y Penitenciarios del Estado de Derecho en Situaciones
Posteriores a Conflictos y otras Situaciones de Crisis; el
Marco Único de Género en Liberia; o los Marcos para
la Aplicación del Plan de Acción de Siete Puntos del
Secretario General59. Deberían explorarse posibilidades
para entablar unas relaciones más formales entre
las entidades clave con especialización técnica en
cuestiones de género en contextos de conflicto y
post-conflicto, incluso entre el DOMP, el DAP y ONU
Mujeres60. Para mejorar la coordinación a través de
foros interinstitucionales sería necesario conceder una
importancia más elevada a los grupos temáticos de
género, que a menudo presentan una baja participación
y no suelen considerarse excesivamente prioritarios.
Por último, el fomento de la capacidad para un despliegue
rápido y temporal de personal con especialización en
cuestiones de género es otra área a la que debiera
prestarse una mayor atención, incluso para apoyar las
investigaciones sobre vulneraciones de los derechos
humanos, las iniciativas de mediación, la ejecución
de diferentes misiones técnicas de evaluación y la
planificación de los procesos y de la respuesta ante la
crisis. En entornos en conflicto y post-conflicto, este tipo
de conocimientos especializados pueden requerirse
de forma inmediata, puesto que los procesos y las
situaciones pueden cambiar con rapidez. Pese a la
creciente cantidad de pruebas que demuestran la
repercusión de los despliegues estratégicos y oportunos61,
los engorrosos procedimientos administrativos y la escasa
capacidad para mantener listas sectoriales de personas
con especialización técnica en cuestiones de género han
limitado el potencial de ampliación de dichos despliegues.
Este es un campo que podría ser objeto de un mayor
desarrollo a través de una colaboración estrecha entre
las entidades clave de las Naciones Unidas y los Estados
Miembros interesados.
Un liderazgo de alto nivel en el
ámbito de las mujeres, la paz y la
seguridad
En las consultas celebradas a escala mundial, los
Estados Miembros, la sociedad civil y las mujeres
afectadas manifestaron la necesidad de contar con un
liderazgo más visible, específico y de nivel superior en
las cuestiones relacionadas con las mujeres, la paz y la
seguridad en el sistema de las Naciones Unidas. Dicho
liderazgo sería fundamental para impulsar la rendición
de cuentas, dar mayor peso a las voces de las mujeres,
coordinar el sistema y acelerar la aplicación.
282 Capítulo 10. Las Naciones Unidas
Se requiere una mayor
determinación tanto de la
dirección superior de las
Naciones Unidas como de
sus miembros, con el objetivo
de garantizar una respuesta
adecuada a las necesidades
de personal y de recursos.
Solo así será posible cumplir
eficazmente estos mandatos
sobre el terreno.
Como posible respuesta a esta necesidad, se han
producido algunos debates y análisis iniciales por parte
de los Estados Miembros acerca de la idea de crear la
figura de un o una Representante Especial del Secretario
General sobre las mujeres, la paz y la seguridad. No
obstante, si bien la creación de este nuevo puesto daría
respuesta a la necesidad de contar con un liderazgo
de nivel superior en la materia, se correría el riesgo de
debilitar la agenda, en lugar de fortalecerla.
En particular, un puesto como el descrito no "encaja"
en la naturaleza del mandato sobre las mujeres, la paz
y la seguridad. Los actuales Representantes Especiales
del Secretario General para la cuestión de los niños
y los conflictos armados y para la violencia sexual en
los conflictos, cuyo mandato emana del Consejo de
Seguridad, tienen responsabilidades de cumplimiento
y rendición de cuentas que conllevan una estrategia
de denuncia y descrédito de las personas sobre las
que existan sospechas creíbles relativas a la comisión
de delitos graves, lo que no sucede en el ámbito de
las mujeres, la paz y la seguridad. En segundo lugar,
la creación del mencionado puesto podría reducir el
alcance de los parámetros de la resolución 1325,
restringiendo la agenda a los países incluidos en
el programa del Consejo y debilitando el pilar de
prevención y el de consolidación de la paz después
de un conflicto. En amplias partes del globo—incluso
allí donde los conflictos son de naturaleza subnacional
o no se consideran una amenaza para la paz y la
seguridad internacionales— esto significaría que el
trabajo del (o de la) Representante Especial no sería de
aplicación, lo que limitaría y neutralizaría de un modo
fundamental la aplicación universal de la resolución
1325. En tercer lugar, la creación de una nueva oficina
provocaría una desviación de recursos que, de por
sí, son limitados, y se correría el riesgo de generar
nuevas tensiones institucionales y confusión acerca de
las líneas de notificación y de los puntos de rendición
de cuentas en el sistema de las Naciones Unidas. Por
último, el establecimiento de un puesto nuevo dividiría la
agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad en dos
elementos diferentes: participación y protección, en lugar
de posibilitar un proceso de aplicación integral entre
estas dos esferas interrelacionadas.
Como entidad que lidera la agenda sobre las mujeres, la
paz y la seguridad en el seno del sistema, ONU Mujeres
tiene una responsabilidad particular en este sentido
y debe informar al Consejo de Seguridad sobre las
cuestiones de importancia que afecten a este ámbito.
Para ello se requiere necesariamente un liderazgo
específico de nivel superior que apoye a la Directora
Ejecutiva de ONU Mujeres. Por lo tanto, debería crearse
una oficina específica y destinarse un presupuesto
concreto en ONU Mujeres a nivel de Secretaría General
Adjunta, con dedicación plena a los entornos de
conflicto y emergencia, el impulso de la aplicación de las
principales recomendaciones expuestas en este Estudio
Mundial, la ampliación de las buenas prácticas en el
ámbito de la programación que se destacan en él y el
fortalecimiento de ONU Mujeres sobre el terreno.
Sin un impulso significativo a la estructura institucional
de género de las Naciones Unidas en contextos de
crisis y afectados por conflictos, la capacidad para
prestar servicios de alerta temprana con perspectiva
de género sobre conflictos, respaldar la participación
de las mujeres en la resolución de conflictos, prestar
servicios adecuados, inmediatos y a largo plazo para
que las mujeres y las niñas afectadas por conflictos o
crisis puedan recuperarse o proporcionar al Consejo
de Seguridad información de inteligencia adecuada
acerca de amenazas, retos y oportunidades específicos
de género para la participación de las mujeres en
los diferentes procesos seguirá sin responder a las
expectativas ni a las necesidades. Un liderazgo y un
compromiso desiguales por parte de los directivos y
directivas superiores de las misiones y de la Sede es
otro desafío clave, que indica la necesidad de fortalecer
el marco de rendición de cuentas para aplicar el
mandato sobre las mujeres, la paz y la seguridad62.
Se requiere una mayor determinación tanto de la
dirección superior de las Naciones Unidas como de sus
miembros, con el objetivo de garantizar una respuesta
adecuada a las necesidades de personal y de recursos.
Solo así será posible cumplir eficazmente estos
mandatos sobre el terreno.

Recomendaciones
Impulsar el progreso más allá de 2015: Propuestas de actuación
Con el propósito de dar un impulso eficaz a la aplicación
de la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad
más allá del año 2015, incluido el seguimiento de
las conclusiones de este informe y la aplicación
de las recomendaciones específicas de género de
los exámenes y procesos de alto nivel conexos, las
Naciones Unidas deberían actuar en varias áreas:
Marcos de supervisión y rendición de cuentas
Armonizar, fortalecer y perfeccionar los marcos de
supervisión y rendición de cuentas existentes (en
especial, los marcos e indicadores estratégicos)
sobre las mujeres, la paz y la seguridad y la acción
humanitaria:
✓ Aprovechando la experiencia adquirida hasta la
fecha en materia de supervisión, y teniendo en
cuenta los nuevos avances en de las estadísticas de
género, los sistemas de gestión de la información y
las prioridades emergentes.
✓ Eliminando las duplicidades y prestando una
atención especial a los problemas que revisten
una importancia fundamental para el logro de los
compromisos.
✓ Garantizando que los indicadores se puedan
cuantificar y la viabilidad de la recogida de datos,
y asociando a cada indicador unas directrices
metodológicas acordadas conjuntamente que
estén en consonancia con las normas estadísticas
internacionales.
✓ Diseñando e implantando mecanismos claros
de presentación de informes, y exigiendo a los
agentes clave que cumplan con sus obligaciones de
presentación de informes periódicos.
✓ Integrando los compromisos sobre las mujeres, la
paz y la seguridad contraídos a escala de todo el
sistema en las políticas, estrategias, documentos
de planificación y herramientas de seguimiento y
evaluación de todas las entidades de las Naciones
Unidas en entornos de conflicto y post-conflicto.
✓ Fortaleciendo la capacidad financiera y técnica
de las entidades de las Naciones Unidas —
incluso en las misiones sobre el terreno y en los
283
equipos de país— para recabar, analizar y elaborar
periódicamente informes sobre las estadísticas
relativas a las mujeres, la paz y la seguridad,
en coordinación con los sistemas estadísticos
nacionales, cuando proceda, y utilizar dichas
estadísticas para la elaboración de informes o
declaraciones, la planificación de los programas, la
elaboración de presupuestos y la ejecución.
✓ Compartiendo oportunamente información
específica de género en los telegramas cifrados,
las actualizaciones periódicas, los mecanismos de
notificación de información y los sistemas de alerta
temprana entre todos los agentes clave, incluidas las
misiones de las Naciones Unidas sobre el terreno y
los equipos de las Naciones Unidas en los países.
Equilibrio de género
Acelerar las actuaciones dirigidas a lograr el objetivo
de la paridad en todos los niveles de la plantilla de la
Organización:
✓ Eliminando los obstáculos a la contratación,
promoción y retención de personal femenino en
todas las categorías y niveles, y —con la ayuda de
los Estados Miembros— invertir en la aplicación de
las recomendaciones formuladas en los exámenes
anteriores y en los informes del Secretario General
sobre la mejora de la situación de la representación
de las mujeres en el sistema de las Naciones
Unidas.
✓ Integrando las metas de equilibrio de género
como indicadores del desempeño individual en
todos los pactos que se alcancen con la dirección
superior. Las metas sobre el equilibrio de género
incluidas en el sistema de puntuación de la gestión
de los recursos humanos deberían revisarse
trimestralmente al nivel de la dirección superior por
parte de los equipos de las misiones y en los países.
✓ Realizando inversiones para hacer que la vida en
las misiones y las instalaciones de estas sean más
seguras para las mujeres y respondan mejor a sus
necesidades (por ejemplo, introduciendo licencias
o medidas familiares especiales para las mujeres,
instalaciones apropiadas para ellas en las misiones
284 Capítulo 10. Las Naciones Unidas

—desde las habitaciones y las instalaciones sanitarias Liderazgo

hasta los espacios y actividades recreativos y
Exigir a la dirección superior que rinda cuentas
de bienestar, pasando por una atención médica
del cumplimiento de los compromisos referentes
y ginecológica especial—), y haciendo que las
a las mujeres, la paz y la seguridad, incluidas las
potenciales candidatas conozcan mejor los beneficios
recomendaciones planteadas en este Estudio, a través
contractuales, además de mejorar las actividades de
de:
difusión y comunicación sobre la vida y el trabajo en
las misiones de mantenimiento de la paz. ✓ La inclusión de evaluaciones concretas del
desempeño en los pactos suscritos entre el
✓ Facilitando la representación de mujeres entre la
Secretario General y sus Enviados y Enviadas
contratación de personal nacional en las misiones
Especiales, Representantes Especiales, Asesores y
a través de mejores políticas y servicios de cuidado
Asesoras Especiales y otros directivos superiores,
infantil, y revisando los requisitos relativos a la
y la revisión de los mandatos de los directivos
experiencia en los países en los que las mujeres
superiores para que incluyan como prioridad
gozan de escasas oportunidades educativas o su
fundamental la cuestión de las mujeres y la paz
acceso al mercado laboral es limitado.
y la seguridad. Esto debería incluir también a las
✓ Desarrollando una labora activa de tutoría y Coordinadoras y Coordinadores Residentes en
acompañamiento a las mujeres que desempeñan países afectados por conflictos.
puestos comprendidos entre las categorías P2 y P4,
✓ El pleno cumplimiento de los compromisos
con objeto de fomentar la promoción profesional y
recogidos en el Plan de Acción ONU-SWAP,
de prepararlas para desempeñar puestos de gestión.
demostrado a través del progreso en todos los
✓ Flexibilizando algunos requisitos hasta que se indicadores cuando se llegue a la fecha límite de
alcance la paridad: por ejemplo, permitiendo que los 2017.
puestos actuales de categoría P5 puedan a optar
✓ La inclusión en todos los casos de análisis de las
a puestos de nivel D2 si cumplen los requisitos
cuestiones de género, de los conflictos y de las
para asumir puestos de nivel D1, y que los puestos
crisis en los documentos informativos temáticos y
de nivel D1 puedan optar a puestos de Secretaría
nacionales y en los informes que se presenten al
General Adjunta; reconsiderando la política de no
Consejo de Seguridad y a otros órganos clave de las
reversión, según la cual se pide al personal de
Naciones Unidas.
nivel D2 que renuncie a su derecho a regresar
a su organización de las Naciones Unidas de
procedencia cuando asume la jefatura o la jefatura Estructura de género
adjunta de una misión durante un período limitado.
✓ Garantizar la presencia de especialistas en
✓ Auditando las misiones que se hayan estancado o asuntos de género en todas las misiones, que
hayan experimentado un retroceso, instituyendo un asesoren al máximo nivel de decisión y a todas las
sistema de sanciones y recompensas en función de dependencias sustantivas pertinentes, mediante
los resultados y exigiendo a sus líderes que rinda el envío de asesores y asesoras superiores de
cuentas de los avances (o de la falta de estos) hacia género a todas las misiones de operaciones de
la consecución de las metas de género. paz, desde el principio y para la duración íntegra
de las misiones, situándolos directamente en la
✓ Dado que muchas de las mujeres que abandonan
oficina del o de la Representante Especial del
la organización pueden tener pareja pero no hijos
Secretario General y apoyados por personas con
o hijas, estudiando minuciosamente la posibilidad
especialización híbrida en temas de género en cada
de añadir una tercera categoría de destinos que
una de las unidades técnicas de la misión (por
sea favorable a las parejas sin hijos o hijas, o a
ejemplo: estado de derecho, derechos humanos,
los empleados o empleadas que tengan personas
DDR, RSS, elecciones, etc.).
adultas sanas a cargo.
✓ Los Estados Miembros deberían aportar recursos a
✓ Garantizando que todos los procesos de examen
las dependencias de género del DOMP y del DAP,
incorporen la perspectiva de género y nombrando
en la Sede, con el fin de incrementar su dotación
un mayor número de mujeres para participar en los
financiera, aumentar la plantilla y la antigüedad de
grupos y exámenes de alto nivel.
estas, garantizando que se incluya una cantidad
 285

mínima de puestos en el presupuesto ordinario y capacidad, despliegues rápidos y asistencia

prestando la debida consideración a la ubicación de técnica. La decisión final y la responsabilidad en
estas dependencias en la Oficina del o de la SGA. materia de contratación estaría en manos del o de
la Representante Especial del Secretario General;
✓ Los Estados Miembros deberían invertir en el
solamente habría una línea de rendición de cuentas
fortalecimiento de las oficinas de ONU Mujeres
al o a la Representante Especial, que tendría acceso
en los países afectados por conflictos, con el fin
a ONU Mujeres para intercambiar información, y el
de ampliar, entre otras cosas, el apoyo prestado
personal encargado de las cuestiones de género
a las organizaciones de mujeres y a las líderes, y
contaría con el respaldo técnico de y con un vínculo
de reforzar el cumplimiento de los compromisos
directo con la entidad responsable de la igualdad
relacionados con la esfera de las mujeres, la paz y la
de género63. Este modelo debería ser objeto de una
seguridad por parte de las Naciones Unidas.
supervisión minuciosa y evaluar sus logros y sus
✓ Fortalecer la estructura de género de las Naciones desafíos al cabo de dos años.
Unidas para fomentar la plena participación de las
✓ La Secretaría debería explorar la posibilidad de
mujeres en las iniciativas de promoción de la paz y
elaborar listas de especialistas conjuntas con
la seguridad, ampliando para ello el apoyo al trabajo
ONU Mujeres con el objetivo de poder desplegar
que se desarrolla en el seno de las misiones en las
con rapidez el personal más adecuado con
cuestiones de género, y maximizar el impacto de los
conocimientos técnicos especializados en asuntos
recursos existentes mediante el establecimiento de
de género, y abrir nuevas vías para utilizar las listas
un acuerdo de cooperación formal entre el DOMP,
actuales gestionadas por los diferentes organismos,
el DAP y ONU Mujeres, de manera que las misiones
fondos y programas.
en curso tengan acceso a los conocimientos
especializados de carácter técnico, político y ✓ Crear en el seno de ONU Mujeres una Secretaría
normativo de ONU Mujeres. A través de esta medida, General Adjunta, con un presupuesto específico y
ONU Mujeres, como entidad líder en el ámbito de las con la responsabilidad de trabajar en la esfera de
mujeres, la paz y la seguridad, pondría sus recursos, los conflictos, las crisis y las emergencias, bajo
capacidades, experiencia y personal al servicio de la orientación de la Directora Ejecutiva de ONU
los componentes pertinentes de las misiones de Mujeres. Su misión sería impulsar la aplicación de
operaciones de paz. las recomendaciones de este Estudio, ayudar a
ampliar las buenas prácticas de programación que
✓ Experimentar en dos misiones futuras: Una
en él se describen y fortalecer la presencia de ONU
integración más eficaz de ONU Mujeres en las
Mujeres sobre el terreno en contextos en conflicto
misiones, incluso en el fortalecimiento de las listas
y de emergencia, con el apoyo de los Estados
de especialistas, la selección conjunta de personal,
Miembros y del resto de asociados y asociadas.
la capacitación, el apoyo a través de comunidades
de intercambio de prácticas, el fomento de la
286 Capítulo 10. Las Naciones Unidas
Referencias
1. Las conclusiones están basadas en 317 encuestas
realizadas en 72 países y 16 grupos de discusión. El
trabajo de campo se realizó entre los meses de febrero
y mayo de 2005. Véase "Global Report: Civil Society
Organization (CSO) Survey for the Global Study on
Women, Peace and Security: CSO Perspectives on
UNSCR 1325 Implementation 15 Years after Adoption"
(Global Network of Women Peacebuilders, Cordaid, Grupo
de Trabajo de Organizaciones No Gubernamentales sobre
la Mujer y la Paz y la Seguridad, International Civil Society
Action Network, julio de 2015); "Focus Group Discussion
Report for the Civil Society Organization (CSO) Survey:
Civil Society Input to the Global Study on Women, Peace
and Security" (Global Network of Women Peacebuilders,
ICAN, NGO Grupo de Trabajo de Organizaciones No
Gubernamentales sobre la Mujer y la Paz y la Seguridad,
Cordaid, mayo de 2015).
2. Secretario General de las Naciones Unidas, Ban Ki-moon,
"Remarks to the Ministerial Meeting on Security Council
Resolution 1325: A Call to Action", 25 de septiembre de 2010.
3. El Plan de Acción de Siete Puntos formaba parte del
informe del Secretario General sobre la participación de la
mujer en la consolidación de la paz de 2010, que buscaba
garantizar que las Naciones Unidas respondan mejor a las
necesidades y prioridades de las mujeres. El Plan respalda
asimismo a las mujeres a participar en pie de igualdad
en la construcción de sus comunidades y sociedades
después de un conflicto. "Informe del Secretario General:
Participación de las mujeres en la consolidación de la
paz", documento de las Naciones Unidas con signatura
A/65/354-S/2010/466 (Asamblea General de las Naciones
Unidas, Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 7
de septiembre de 2010), secc. IV.
4. El Chad, Liberia, Guatemala, la República Democrática del
Congo, la República Centroafricana, el Nepal, Sierra Leona,
Guinea Bissau, el Sudán, Comoras, el Kirguistán y Malí.
5. "Resolución 1889 (2009)", documento de las Naciones
Unidas con signatura S/RES/1889 (Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas, 5 de octubre de 2009), párr. 17.
6. "Informe del Secretario General sobre la participación de
la mujer en la consolidación de la paz (2010)", anexo.
7. El Consejo de Seguridad apoyó la utilización de los
indicadores y alentó a los Estados Miembros a tenerlos en
cuenta, cuando proceda, en la aplicación de la resolución
1325 (2000) y en resoluciones posteriores sobre las
mujeres y la paz y la seguridad. Véase "Declaración del
Presidente del Consejo de Seguridad", documento de
las Naciones Unidas con signatura S/PRST/2010/22
(Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 26 de
octubre de 2010). Los 26 indicadores pueden dividirse
en dos grupos: los que miden los avances logrados por
las entidades internacionales y regionales, y los que
cuantifican los resultados a escala nacional. Desde 2011
se lleva a cabo la recogida de datos y el seguimiento
anual de los progresos.
8. Un informe independiente del Grupo Consultivo Especial
sobre la capacidad civil después de los conflictos,
elaborado en 2011, recomienda: "Aumentar la rendición
de cuentas por igualdad entre los géneros… El Secretario
General, por intermedio de ONU-Mujeres, debe alentar la
realización de auditorías anuales independientes sobre
los avances hacia la igualdad entre los géneros según
los indicadores enunciados en su informe, y hacer que
su personal directivo superior le rinda cuentas de esos
avances". "La capacidad civil después de los conflictos:
Informe independiente del Grupo Consultivo Superior"
(Naciones Unidas, marzo de 2011), 23. Véase también
"Informe del Secretario General: La capacidad civil
después de los conflictos", documento de las Naciones
Unidas con signatura A/66/311-S/2011/527 (Asamblea
General de las Naciones Unidas y Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas, 19 de agosto de 2011), párr. 52.
9. "Declaración del Presidente del Consejo de Seguridad
sobre las mujeres y la paz y la seguridad (2010)".
10. "Informe del Secretario General: las mujeres y la paz y
la seguridad", documento de las Naciones Unidas con
signatura S/2011/598 (Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, 29 de septiembre de 2011), anexo. El
marco estratégico de resultados (MER) fue desarrollado
por el Comité Permanente de las Naciones Unidas sobre
la Mujer, la Paz y la Seguridad, y presentado al Consejo
en 2011. Incluye una serie de metas que deben ser
revisadas a lo largo del tiempo para reflejar las nuevas
oportunidades y las prioridades emergentes.
11. Además de estos marcos dedicados específicamente
a la aplicación de la agenda sobre las mujeres, la paz
y la seguridad, el Plan de Acción para Todo el Sistema
de las Naciones Unidas sobre la Igualdad de Género
y el Empoderamiento de las Mujeres (ONU-SWAP),
aprobado en 2012 por la Junta de los Jefes Ejecutivos
del Sistema de las Naciones Unidas, contiene varias
metas relacionadas con la igualdad de género y el
empoderamiento de las mujeres. Incluye un conjunto de
15 indicadores agrupados en seis áreas funcionales, que
se utilizan para evaluar el desempeño de las entidades
de las Naciones Unidas y para la elaboración de informes
anuales. "Informe del Secretario General sobre la
incorporación de la perspectiva de género en todas las
políticas y los programas del sistema de las Naciones
Unidas", documento de las Naciones Unidas con signatura
E/2011/58 (Consejo Económico y Social de las Naciones
Unidas, 1 de abril de 2015).
12. El compromiso de las entidades de las Naciones Unidas
de recopilar datos y elaborar informes anuales sobre los
avances en la aplicación de la resolución 1325 (2000)
a través de los indicadores ha contribuido a aportar
información de cara a la elaboración del informe sobre las
mujeres y la paz y la seguridad que el Secretario General
presenta anualmente al Consejo de Seguridad, así como a
las políticas y programas de las diferentes entidades.
13. Realizada por ONU Mujeres con el apoyo del Comité
Permanente de las Naciones Unidas sobre la Mujer, la Paz
y la Seguridad en el marco de la investigación encargada
para la elaboración del Estudio Mundial.
14. El Departamento de Asuntos Políticos (DAP), por ejemplo,
ha traducido los compromisos e indicadores relativos a la
esfera de las mujeres, la paz y la seguridad y que competen
directamente a su mandato en políticas, orientaciones y
cursos de capacitación específicos de la entidad; incluso
los han incorporado al Plan Estratégico del DAP y en su
Marco Plurianual de Resultados de las Apelaciones. De
forma similar, el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD) incluyó en su plan estratégico el
indicador de la resolución 1325 referente al acceso y la
obtención de beneficios por parte de las mujeres de los
programas de recuperación económica.

15. Entre 1992 y 1993, Dame Anstee desempeñó el cargo
de Representante Especial del Secretario General para
Angola y asumió la jefatura de la misión de mantenimiento
de la paz de las Naciones Unidas en aquel país.
16. "Informe del Secretario General: las mujeres y la paz y
la seguridad", documento de las Naciones Unidas con
signatura S/2015/716 (Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, 9 de octubre de 2015), 114.
17. "Informe del Secretario General: las mujeres y la paz
y la seguridad", documento de las Naciones Unidas
con signatura S/2002/1154 (Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas, 16 de octubre de 2002), párr.
44; "Resolución aprobada por la Asamblea General:
Mejoramiento de la situación de la mujer en el sistema de
las Naciones Unidas", A/RES/58/144 (Asamblea General
de las Naciones Unidas, 19 de febrero de 2004), párr. 7.
18. ONU Mujeres calcula estos datos agregados anualmente
para el informe del Secretario General sobre las mujeres
y la paz y la seguridad. Véase el "Informe del Secretario
General sobre las mujeres y la paz y la seguridad (2015)",
párr. 114.
19. Ibid., párr. 115.
20. Ibid.
21. A efectos de este análisis, esto incluye los países o
territorios en los que se llevó a cabo una misión política,
de consolidación de la paz o de establecimiento de la
paz en 2014, o en relación con los cuales se sometieron
al Consejo de Seguridad y fueron consideradas por
este órgano durante alguna de las reuniones formales
celebradas en el período comprendido entre el 1 de enero
y el 31 de diciembre de 2014, o los países o territorios que
recibieron financiación del Fondo para la Consolidación de
la Paz para la ejecución de programas en 2014.
22. Las entidades de las Naciones Unidas proporcionan estos
datos anualmente a ONU Mujeres para su inclusión en el
informe del Secretario General sobre las mujeres y la paz y la
seguridad. Véase el "Informe del Secretario General sobre las
mujeres y la paz y la seguridad (2015)", párr. 115.
23. Ibid.
24. "Aunar nuestras ventajas en pro de la paz - política, alianzas
y personas", documento de las Naciones Unidas con
signatura A/70/95–S/2015/446 (Grupo Independiente de
Alto Nivel sobre las Operaciones de Paz de las Naciones
Unidas, 16 de junio de 2015), párr. 239 i).
25. Las entidades de las Naciones Unidas proporcionan estos
datos anualmente a ONU Mujeres para su inclusión en el
informe del Secretario General sobre las mujeres y la paz y la
seguridad. Véase el "Informe del Secretario General sobre las
mujeres y la paz y la seguridad (2015)", párr. 115.
26. Ibid., párr. 116.
27. Investigación realizada en 2015 con el fin de aportar
información al Estudio Mundial.
28. "Bridging the Gender Gap in Peace Operations"
(Departamento de Apoyo a las Actividades sobre el
Terreno de las Naciones Unidas (DAAT), Departamento de
Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones
Unidas (DOMP), Departamento de Asuntos Políticos de las
Naciones Unidas (DAP), 2013).
29. Ibid.
30. Además, los recortes presupuestarios pueden perjudicar de
manera especial a las mujeres, puesto que estas sufren en
mayor medida la temporalidad de los contratos y pueden,
287
por tanto, ser más vulnerables a la rescisión de contratos.
31. "UN System-Wide Action Plan for the Implementation of
the CEB Policy on Gender Equality and the Empowerment
of Women: Performance Indicators and Technical Notes"
(ONU Mujeres, diciembre de 2014), 13.
32. "Informe del Secretario General: las mujeres y la paz y
la seguridad", documento de las Naciones Unidas con
signatura S/2013/525 (Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, 4 de septiembre de 2013), párr. 70.
33. "Resolución aprobada por la Asamblea General:
Seguimiento de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la
Mujer y plena aplicación de la Declaración y Plataforma
de Acción de Beijing y de los resultados del vigésimo
tercer período extraordinario de sesiones de la Asamblea
General", documento de las Naciones Unidas con
signatura A/RES/69/151 (Asamblea General de las
Naciones Unidas, 17 de febrero de 2015).
34. "Beijing +20: Past, Present and Future: The Representation
of Women and the United Nations System" (ONU Mujeres,
2015), 20.
35. "Informe del Secretario General sobre la incorporación
de la perspectiva de género en todas las políticas y los
programas del sistema de las Naciones Unidas (2015)".
36. "Resolución 2122 (2013)", documento de las Naciones
Unidas con signatura S/RES/2122 (2013) (Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas, 18 de octubre de
2013), párrs. 2, 5 y 7.
37. Informe del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las
Operaciones de Paz de las Naciones Unidas (2015), párr. 243.
38. Ibid.
39. Carole Doucet, "UN Gender Architecture in Post-
Conflict Countries" (ONU Mujeres, Equipo de Trabajo
Interinstitucional para todo el Sistema de las Naciones
Unidas, 20 de septiembre de 2012).
40. Informe del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las
Operaciones de Paz de las Naciones Unidas (2015), párr.
239–243.
41. "Informe del Secretario General: La capacidad civil
después de los conflictos", A/66/311–S/2011/527.
42. Carole Doucet, "UN Gender Architecture in Post-
Conflict Countries" (ONU Mujeres, Equipo de Trabajo
Interinstitucional para todo el Sistema de las Naciones
Unidas, 20 de septiembre de 2012).
43. Informe del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las
Operaciones de Paz de las Naciones Unidas (2015), párr. 241.
44. Nina Lahoud, "Possible Model for Increased Integration
of Gender Dimensions in DPKO-Led Multidimensional
Peace Operations" (Departamento de Operaciones de
Mantenimiento de la Paz, 2015).
45. "Informe del Secretario General sobre Timor-Leste de
conformidad con la resolución 1690 (2006) del Consejo
de Seguridad", S/2006/628 (Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, 8 de agosto de 2006).
46. "Taking Stock, Looking Forward: Implementation of UN
Security Council Resolution 1325 (2000) on Women,
Peace and Security in the Conflict Prevention and
Resolution Work of the UN Department of Political Affairs
(2010-2014)" (Departamento de Asuntos Políticos de las
Naciones Unidas, marzo de 2015), párr. 53.
47. "DPKO/DFS Gender Forward Looking Strategy (2014-
2018)" (Dependencia de Género del DOMP-DAAT de las
Naciones Unidas, 2014).
288 Capítulo 10. Las Naciones Unidas
48. Doucet, "UN Gender Architecture in Post-Conflict Countries".
49. Datos proporcionados al Estudio Mundial por el DOMP.
Con un asesor o asesora de nivel P4 y otro (u otra) de
nivel P5, la Misión de Estabilización de las Naciones
Unidas en Haití fue la única misión de mantenimiento de la
paz con más de un asesor o asesora superior y la única
en contar con un asesor o asesora de nivel P5. Ocho
misiones del DOMP contaban con asesores o asesoras de
género con niveles P2 a P3.
50. "Taking Stock, Looking Forward: Implementation of UN
Security Council Resolution 1325 (2000) on Women,
Peace and Security in the Conflict Prevention and
Resolution Work of the UN Department of Political Affairs
(2010-2014)".
51. Un 44% eran hombres en 2014. Ibid., párr. 56. El punto
focal de género no es un puesto con dedicación a tiempo
completo; las personas designadas como puntos focales
de género suelen tener otras responsabilidades. Además,
el examen señala que a las personas responsables de
la transversalización de las cuestiones de género en las
misiones "se les asignan mayores responsabilidades sin
que puedan contar con recursos adicionales, y a menudo
tampoco reciben suficiente apoyo de la dirección superior,
mientras que cada vez se pide más a los asesores y
asesoras en cuestión de género que fomenten la capacidad
de las contrapartes gubernamentales y de las organizaciones
de mujeres en el país de acogida". Ibid., párr. 54.
52. Cuatro puestos dedicados a la violencia sexual
relacionada con los conflictos se financian con fuentes
extrapresupuestarias.
53. Informe del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las
Operaciones de Paz de las Naciones Unidas (2015),
párr. 243. Desde la creación de ONU Mujeres, el Comité
Especial de Operaciones de Mantenimiento de la Paz
de la Asamblea General ha adoptado cada año algún
texto sobre la necesidad de que el DOMP colabore y se
coordine con ONU Mujeres, sobre todo en el ámbito de
las mujeres, la paz y la seguridad. "Informe del Comité
Especial de Operaciones de Mantenimiento de la Paz",
documento de las Naciones Unidas con signatura
A/65/19 (Asamblea General de las Naciones Unidas,
12 de mayo de 2011); "Informe del Comité Especial de
Operaciones de Mantenimiento de la Paz", documento de
las Naciones Unidas con signatura A/66/19 (Asamblea
General de las Naciones Unidas, 11 de septiembre de
2012); "Informe del Comité Especial de Operaciones de
Mantenimiento de la Paz", documento de las Naciones
Unidas con signatura A/68/19 (Asamblea General de las
Naciones Unidas, 1 de abril de 2014).
54. "El reto de mantener la paz", documento de las Naciones
Unidas con signatura A/69/968–S/2015/490 (Grupo
Consultivo de Expertos sobre el Examen de 2015 de la
Estructura para la Consolidación de la Paz, 29 de junio de
2015), párr. 159.
55. Véase también "Informe del Comité Especial de
Operaciones de Mantenimiento de la Paz (2011)"; "Informe
del Comité Especial de Operaciones de Mantenimiento
de la Paz (2012)"; "Informe del Comité Especial de
Operaciones de Mantenimiento de la Paz (2014)". ONU
Mujeres tiene un mandato único que tiende puentes
entre las esferas técnicas, operativas, programáticas
e intergubernamentales, y que, en el ámbito de las
mujeres, la paz y la seguridad, ofrece importantes vías
para complementar el trabajo del sistema. Al ser la última
entidad creada, se considera que debe tener un papel
catalizador y proporcionar conocimientos especializados,
capacidad y apoyo al conjunto del sistema de las Naciones
Unidas para impulsar el cumplimiento de sus compromisos
en todas las esferas de la igualdad de género.
56. "Evaluación temática de la contribución de ONU
Mujeres para aumentar el Liderazgo y la Participación
de las Mujeres en la Paz y la Seguridad y la Respuesta
Humanitaria" (ONU Mujeres, septiembre de 2013).
57. "Informe del Grupo Consultivo de Expertos para el
Examen de 2015 de la estructura de las Naciones Unidas
para la consolidación de la paz (2015)", párr. 80.
58. Ibid.
59. El Punto Focal Mundial, creado en 2012, ha conducido a
una mejor transversalización de las cuestiones de género en
el área del estado de derecho a través de una planificación
y una programación integradas, y permite que el DOMP, el
PNUD, ONU Mujeres y otras entidades de los equipos de las
Naciones Unidas en los países puedan acceder a listas de
especialistas compartidas, de lo que resulta, por ejemplo, la
coubicación en la República Centroafricana y la ejecución de
proyectos conjuntos en Malí.
60. Una evaluación independiente de los programas de ONU
Mujeres en la esfera de la paz y la seguridad recomendó,
en particular, incrementar la programación conjunta y la
colaboración en el ámbito nacional con otras entidades de
las Naciones Unidas en lo que concierne a la respuesta
humanitaria y en el ámbito de la paz y la seguridad. La
evaluación señaló asimismo que "en algunos casos,
esto puede exigir la elaboración de memorandos de
entendimiento sobre la manera de trabajar conjuntamente,
a fin de facilitar las relaciones interinstitucionales a nivel
de país. Esta iniciativa parece especialmente apropiada
en relación con la facilitación de las relaciones dentro del
país entre ONU Mujeres y el DOMP". "Evaluación temática
de la contribución de ONU Mujeres para aumentar el
Liderazgo y la Participación de las Mujeres en la Paz y la
Seguridad y la Respuesta Humanitaria", 11 (el énfasis es
de la autora).
61. Dos ejemplos de ello son el despliegue de especialistas
incluidos en la lista de ONU Mujeres y de la iniciativa
Justice Rapid Response, por un lado, y el Equipo de
Expertos de la Oficina del Representante Especial del
Secretario General sobre la violencia sexual en los
conflictos, que se exponen en el capítulo 5: Justicia
transformadora.
62. "DPKO/DFS Gender Forward Looking Strategy (2014-
2018)".
63. ONU Mujeres podría seguir manteniendo su espacio en el
equipo de las Naciones Unidas en el país para garantizar
unos vínculos horizontales más sólidos entre el equipo de
la misión y el equipo de las Naciones Unidas en el país
sobre igualdad de género, y para sentar las bases para
una eventual retirada y traspaso de responsabilidades
al equipo en el país y, lo que es más importante, a los
agentes locales. Esta iniciativa piloto debería se objeto de
un estrecho seguimiento con objeto de evaluar los éxitos y
los desafíos resultantes de ella.
 289

Los medios de comunicación

290 Capítulo 10. Los medios de comunicación
"Soy una chica, voy a la Plaza Tahrir; voy sola. Y
sostendré una pancarta... No creáis que podréis
estar seguros. Ninguno de nosotros lo estamos ya.
Venid con nosotros y reclamad vuestros derechos,
los míos, los de vuestra familia."
Asmaa Mahfouz, activista egipcia
El 18 de enero de 2011, una joven activista egipcia
de 26 años, llamada Asmaa Mahfouz, se expresaba
así en un vídeo colgado en YouTube, llamando a las
y los manifestantes a unirse a ella para derrocar al
gobierno corrupto de Hosni Mubarak1. El vídeo se
hizo viral rápidamente en las plataformas de las redes
sociales y se convirtió en uno de los primeros destellos
de la Primavera Árabe. En toda la región, las mujeres
—a menudo exponiéndose a un alto riesgo personal—
lucharon contra los medios de comunicación nacionales,
de titularidad estatal, a través de las redes sociales y del
periodismo ciudadano, logrando con ello influir en los
"Cuando una sociedad
se ve amenazada por
un conflicto violento, las
partes enfrentadas tratan
de controlar los medios de
comunicación. [...]
Es extremadamente
importante ser capaz de
transmitir tu mensaje
a través de los medios,
puesto que, por lo general,
el público acepta que lo
que cuentan las noticias
es ‘verdad.’"
Pernilla Ahlsén, "Peace Journalism: How
Media Reporting Affects Wars and Conflicts"2
principales medios mundiales. Asmaa y el mensaje que
lanzó en aquel vídeo arrojaron una poderosa luz sobre
las posibilidades que ofrece a las mujeres y las niñas el
acceso actual a la tecnología, las plataformas en línea
y las herramientas mediáticas para dar a conocer sus
opiniones e impulsar el cambio social3.
En un momento en que el conflicto arraiga en las disputas
comunales y se propaga más allá de las fronteras, los
medios de comunicación pueden desempeñar un papel
clave en la promoción de la agenda sobre las mujeres, la
paz y la seguridad, difundiendo mensajes y movilizando
a las personas; creando conciencia y rompiendo tabúes;
ofreciendo relatos detallados sobre el género y la vida de
las mujeres en entornos de conflicto y post-conflicto; y,
un elemento muy importante, exigiendo que los Estados
rindan cuentas.
Sin embargo, tal como muchas personas subrayaron
durante las consultas celebradas en el marco de este
Estudio Mundial, para lograr este objetivo es preciso que
las mujeres y las niñas puedan acceder a la información
con independencia de su edad, de su capacidad o
de dónde se encuentren, y que dicha información
represente adecuadamente sus experiencias. Esto sigue
planteando un desafío particular en muchos contextos de
conflicto y post-conflicto, en los que la infraestructura ha
quedado destruida, las tasas de alfabetización son bajas
o los principales medios de comunicación —que son
propiedad de agentes nacionales del sector privado—
pueden estar manipulados o controlados por las partes
en conflicto (estatales y no estatales) para servir a su
causa. Además, en las sociedades militarizadas, las
voces, las preocupaciones y las experiencias de las
mujeres suelen quedar marginadas por la "tiranía de la
emergencia".
En última instancia, los medios de comunicación no
son precisamente más que eso, un medio, y quienes
se sirven de ellos deben definir su contenido y su
valor; lo ideal es que utilicen sus diversos medios
de comunicación para transmitir un reflejo fiel de las
vidas de las mujeres en contextos de conflicto y post-
conflicto, destacando todos los roles que desempeñan
y sus fortalezas, así como la repecursión que tienen los
conflictos en sus vidas.
Canales mediáticos liderados por
las mujeres y las comunidades
MAMA FM, una emisora de radio comunitaria de
Uganda, es una de las muchas emisoras del mundo
gestionadas por mujeres4. Con objeto de garantizar que
las mujeres pertenecientes a comunidades marginadas
y sin acceso a la radio puedan escucharla, esta emisora

La información debe ser
accesible para las mujeres y
las niñas con independencia
de su edad, de su capacidad
o de dónde se encuentren,
y que información ha de
representar adecuadamente
sus experiencias.
organizó "clubes femeninos de oyentes" en 15 distritos
de Uganda; espacios en los que las mujeres se reúnen,
escuchan la radio y debaten5. MAMA FM ofrece un
ejemplo del modo en que los medios de comunicación
pueden constituir una herramienta doblemente poderosa,
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Libia: la campaña Noor
La campaña Noor, liderada por la ONG Voice of Lybian
Women, tiene por objetivo combatir la interpretación
errónea del Islam en la cultura libia para justificar la
violencia contra las mujeres. Para confrontar esta
distorsión de la religión, la campaña utiliza las enseñanzas
islámicas con el fin de demostrar que el Islam no tolera
ninguna forma de discriminación contra las mujeres7.
La primera fase de esta campaña se puso en marcha
oficialmente el 5 de julio de 2013. La campaña
mediática, que se desarrolló en todo el país, estaba
diseñada para iniciar un debate acerca del trato que da
el Islam a las mujeres. El inicio de la campaña coincidió
intencionadamente con el comienzo del mes sagrado del
Ramadán, un tiempo de paz y reflexión, pero también
un período en el que los ciudadanos y ciudadanas libios
prestan una especial atención a los medios populares,
como la radio y la televisión. Además, un total de 33
vallas publicitarias de 17 ciudades repartidas por toda
Libia exhibieron diferentes temas relacionados con la
seguridad de las mujeres en las esferas pública y privada.
291
difundiendo mensajes sobre la igualdad de género y el
empoderamiento de las mujeres en el nivel comunitario
y, al mismo tiempo, reuniendo a las mujeres para crear
y fortalecer redes de personas con responsabilidad
en la toma de decisiones y la consolidación de la paz.
De forma similar, en Fiji, la red feminista de medios
de comunicación FemLINKPACIFIC utiliza el diálogo
en radio y televisión para reunir a las mujeres rurales
y a funcionarios y funcionarias gubernamentales para
debatir sobre temas relacionados con el desarrollo y
los desafíos que plantea la seguridad humana. Esta
red ofrece una plataforma única para que las mujeres
compartan sus ideas y perspectivas con las y los
responsables gubernamentales y con el público en
general6. FemLINKPACIFIC ha desempeñado un papel
clave, al respaldar la participación de las mujeres en las
labores de consolidación de la paz en la región y aportar
información de cara a la elaboración y aplicación del
Plan de Acción Regional del Pacífico sobre las Mujeres,
la Paz y la Seguridad.
La emisión de dos anuncios de radio en todo el país
alentó a la población libia a reflexionar sobre el trato
dispensado a las mujeres durante el mes sagrado del
Ramadán. Las cadenas de televisión nacionales emitieron
cuatro anuncios sobre la violencia doméstica, y también
se emitieron vídeos de estos anuncios a través de las
redes sociales utilizando el hashtag #NoorLibya; estos
vídeos lograron un elevado número de reproducciones,
tanto en Libia como en el extranjero. Las fases posteriores
de la campaña profundizaron en todo ello de diversas
formas, incluso mediante la organización de seminarios,
talleres y encuestas para estudiantes y para los miembros
de la comunidad. La campaña Noor ofrece un ejemplo de
activismo de base religiosa y comunitaria en favor de los
derechos de las mujeres. Esta iniciativa ilustra el modo
en que las y los activistas modernos utilizan diferentes
argumentos y exploran medios de comunicación antiguos
y nuevos para hacer que sus mensajes lleguen a una
audiencia mayor, contribuyendo de ese modo a la
transformación de la sociedad.
292 Capítulo 10. Los medios de comunicación
"Los medios de
comunicación tienen un
papel muy constructivo
que desempeñar para la
sociedad. Hoy en día, los
nuevos canales e incluso
algunos periódicos son
portavoces de algunos
problemas sociales, lo
que nos ayuda a estimar
las realidades vitales de
la gente."
Representante de la sociedad civil que
respondió a la encuesta realizada en el marco
del Estudio Mundial. Trabaja en el Afganistán.
Periodismo de investigación: contar
las historias que necesitan ser
contadas
Existen varias formas de reportajes de investigación
que pueden constituir poderosas herramientas para
dar visibilidad a problemas invisibles para que sean
conocidos por el gran público, y para ayudar a romper
tabúes. A modo de ejemplo, algunos documentales han
ofrecido una visión más cercana del impacto que ejercen
las guerras sobre las mujeres. En 2006, la cineasta
Lisa Jackson viajó a la República Democrática del
Congo (RDC) para entrevistar a mujeres supervivientes
de violencia sexual relacionada con el conflicto.
Su documental, titulado The Greatest Silence (El
mayor silencio), recibió importantes elogios a escala
internacional en un momento en que la violencia sexual
en los conflictos era un problema al que los principales
medios prestaban muy poca atención8. En los últimos
años, los medios de comunicación de todo el mundo
han destacado el uso de la violación como arma de
guerra en la RDC y en muchos otros lugares, lo que ha
permitido poner de relieve la gravedad de estos delitos
y la constante impunidad de la que gozan quienes los
cometen, ordenan o toleran.
En muchos casos, los medios han presentado
esta forma de violencia simplificando en exceso la
complejidad de los horrores sufridos por la población
civil congoleña, sobre todo las mujeres y las niñas.
No obstante, es innegable que la cobertura que han
dado a este problema también ha servido para que la
comunidad internacional exija que se ponga fin a uno de
los conflictos más graves del siglo XXI y que se acabe
con la violencia sexual relacionada con los conflictos
en todo el mundo. Las iniciativas y campañas de los
medios internacionales dirigidas a erradicar la violencia
sexual en los conflictos han provocado un cambio en
la conciencia de la población y en la voluntad política9.
No cabe duda de que esta atención ha dado impulso
a los esfuerzos que perseguían la adopción de una
serie de revoluciones del Consejo de Seguridad sobre
la prevención, la protección y la rendición de cuentas
por los delitos de violencia sexual relacionada con los
conflictos10, y continúa ayudando a mantener la presión
sobre los gobiernos, tribunales nacionales y sobre la
Corte Penal Internacional para que los autores y autoras
de delitos de violencia sexual rindan cuentas de sus
crímenes. Los propios medios de comunicación han
estado especialmente vigilantes para arrojar luz sobre
los abusos sexuales cometidos por el personal de las
Naciones Unidas encargado del mantenimiento de la
paz, llamando la atención de la comunidad internacional
cuando las propias Naciones Unidas reaccionaban con
excesiva lentitud.
Los relatos positivos que no se limitan a mostrar a las
mujeres como víctimas del conflicto, sino que analizan
y destacan las diversas funciones que ejercen en
la consolidación de la paz, han ganado fuerza. Por
ejemplo, el galardonado documental de PBS Pray the
Devil Back to Hell (Roguemos por que el diablo regrese
al infierno, 2008) narra la historia de las mujeres que
acabaron con el régimen del ex Presidente Charles
Taylor en medio de una brutal guerra civil que asolaba el
país, y lograron una paz antes inimaginable. Este tipo de
historias, que reflejan las capacidades, el espíritu y las
cualidades de liderazgo de las mujeres, pueden ser muy
valiosas para crear conciencia y provocar un cambio de
actitud imprescindible en sociedades tradicionalmente
patriarcales, pero también a nivel internacional.
Sin embargo, este tipo de relatos de mujeres son
poco frecuentes, y hay otras muchas historias que
simplemente nadie cuenta. Un análisis llevado a cabo
en 2015 por el Proyecto Mundial de Seguimiento de
 293

"Pienso que el hecho

de dar visibilidad a la
violencia sexual contra las
mujeres durante un
conflicto [...] puede
tener repercusión en
las políticas públicas,
y [ayudar] a cambiar
el discurso en lo que
concierne a la violencia
contra las mujeres."

Jineth Bedoya Lima,

periodista, entrevista realizada por vídeo con ONU
Mujeres, 2015
294 Capítulo 10. Los medios de comunicación
Con independencia del
tema tratado, tan solo
un 4% de los artículos
reflejaban a las mujeres
como líderes en países en
situaciones de conflicto y
post-conflicto.
los Medios de Difusión11 en 15 países en situaciones
de conflicto y post-conflicto descubrió que solamente
un 13% de los artículos publicados en los medios
de comunicación sobre temas relacionados con
la paz y la seguridad trataban sobre las mujeres, y
que estas únicamente tenían un papel protagonista en
la historia en un 6% de los casos. Con independencia
del tema tratado, tan solo un 4% de los artículos
reflejaban a las mujeres como líderes en países en
situaciones de conflicto y post-conflicto, y únicamente
un 2% destacaba la igualdad o la desigualdad de
género; de hecho, en Uganda, Sudán del Sur o la RDC
ningún artículo lo hacía. El reflejo de las mujeres como
líderes fue especialmente intenso en Malí (un 20% de
los artículos), mientras que en el Nepal y Palestina este
enfoque sencillamente era inexistente. Este análisis
descubrió asimismo que una mujer tenía el doble de
probabilidades que un hombre de ser identificada
como víctima en un artículo, y las menciones de las
experiencias de las mujeres se reservaban en gran
medida a relatos que trataban sobre el acceso estas
al apoyo psicológico en entornos de conflicto, post-
En los años que
siguieron a la resolución
1325 se produjo un
cambio fundamental
en la capacidad de
las mujeres para
representarse a sí
mismas y defender sus
causas en los medios de
comunicación.
conflicto o refugio, o a narraciones de violencia sexual.
A escala mundial, los medios de comunicación tienen a
menudo el poder de convertir una historia en sensacional
y otra en invisible. Con frecuencia, lo que determina si
una determinada cuestión merece ser noticia o no puede
depender del apoyo visible que haya podido recibir de
una determinada persona o grupo influyente. En muchas
ocasiones, el tema recibe a continuación una cobertura
enorme en los medios, con unos costos muy elevados.
Entretanto, las mujeres que se encuentran en primera
línea, las que realmente se implican en las negociaciones
humanitarias, afrontan los combates y protegen a las
personas inocentes suelen ser invisibles en los medios
de comunicación y sus voces quedan silenciadas por
el alboroto de las personalidades famosas y por el
espectáculo de la política.
En los años que siguieron a la resolución 1325 se
produjo un cambio fundamental en la capacidad de
las mujeres para representarse a sí mismas y defender
sus causas en los medios de comunicación, tanto
a través de medios tradicionales y menos inclusivos
desde el punto de vista del género, como la televisión,
la radio y la prensa —que forman parte de un sector
organizado y cuya propiedad está en manos de agentes
públicos o privados— o de plataformas más novedosas
y ampliamente accesibles, como las diversas formas de
redes sociales y tecnologías móviles.
En este contexto, los medios de comunicación liderados
por las mujeres y las comunidades pueden ejercer
una función muy importante en la ampliación de las
perspectivas y la profundización del análisis de las
cuestiones que se tratan en los debates de la sociedad.
También pueden ser cruciales para aumentar el acceso
a la información clave por parte de los grupos sociales
marginados o a los que es difícil llegar.
Riesgos asociados a los medios de
comunicación en la actualidad
Las modernas tecnologías que utilizan los medios de
comunicación no siempre son favorables a los derechos
de las mujeres. En el mundo hiperconectado de hoy
en día, cualquiera puede poner en marcha su propia
campaña mediática y difundir sus ideas utilizando
Internet o las tecnologías móviles. A modo de ejemplo,
pueden transmitirse mensajes que fomenten la violencia
contra las mujeres y un retroceso de los derechos de
estas. Los grupos extremistas utilizan cada vez más
Internet y las redes sociales —y lo hacen de forma
constantemente evolutiva— para propagar sus mensajes
de violencia y odio y para captar nuevos y nuevas
reclutas para sus filas. La ampliación del acceso y el

ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Acuerdos mundiales y el papel de los medios de comunicación
La Plataforma de Acción de Beijing, adoptada durante
la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, en 1995,
reconoció la función de los medios de comunicación y
su potencial para efectuar una contribución positiva a
la igualdad de género. Asimismo, instó a incrementar
la representación de mujeres en los medios de
comunicación y a abandonar los estereotipos. Esto
incluye una información equilibrada e inclusiva sobre
los asuntos relacionados con los conflictos12. El Comité
de la CEDAW destacó también el papel de los medios
en sus recomendaciones generales 19 y 23, en
particular la importancia de que los medios trasladen
un reflejo positivo y no estereotipado de las mujeres
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Una historia con moraleja
Pese a que los aspectos positivos de los medios de
comunicación en lo que respecta a las mujeres, la paz
y la seguridad son acogidos con agrado, es importante
reconocer que, en determinados contextos, estos medios
también han desempeñado un papel muy perjudicial.
¿Quién puede olvidar que fueron las emisoras de
radio las que sembraron el odio en Rwanda que
posteriormente condujo al genocidio?
Incluso en la actualidad, numerosas emisoras de radio
y cadenas de televisión privadas, así como redes
sociales y medios impresos, utilizan a menudo un
discurso rayano en el odio contra las personas de
diferentes grupos étnicos o religiosos, así como contra
sus adversarios o adversarias políticos. Además, los
hechos se tergiversan deliberadamente, y se publican
inteligentemente historias poco veraces como parte de
operaciones psicológicas o como estrategia de guerra,
295
y la necesidad de que los Estados partes adopten
medidas eficaces para garantizar que los medios de
comunicación respeten y promuevan el respeto hacia
las mujeres. En las zonas afectadas por conflictos, los
medios de comunicación (públicos o privados) pueden
influir en un cambio de paradigma en lo que concierne a
la participación y el liderazgo de las mujeres, ampliando
para ello su enfoque de forma que este no se limite
a la violencia sexual ni a mostrar a las mujeres como
víctimas, y mostrando el trabajo que ya hacen las
mujeres sobre el terreno en el ámbito de la prevención
de los conflictos y la consolidación de la paz.
sea por parte de los organismos estatales de inteligencia
o de los grupos rebeldes. Este tipo de tácticas persiguen
deslegitimar determinadas voces, despertar el odio
contra algunas figuras públicas —con frecuencia, mujeres
fuertes e independientes— y sembrar un clima de terror,
que en última instancia también suprime la libertad de
prensa13.
En esta era de sofisticadas campañas mediáticas es
imposible sostener que la prensa es neutral, objetiva
o heroica. Si bien es imprescindible garantizar su
libertad, es preciso reconocer el potencial de la
malevolencia y la necesidad de proteger a las mujeres y
al conjunto de la sociedad frente a sus consecuencias.
La elaboración de un código ético por parte de los
medios de comunicación podría ofrecer orientaciones en
algunos temas delicados así como sobre el tratamiento
adecuado de esos temas por parte de los medios.
296 Capítulo 10. Los medios de comunicación
uso de Internet también ha posibilitado un aumento del
ciberacoso; con tan solo pulsar un botón, una persona
puede amenazar a una mujer y a los miembros de
su familia con cometer actos de violencia, agresiones
sexuales o asesinatos, muchas veces de forma anónima.
La campaña "Take Back the Tech" (Dominemos la
Tecnología) de la Asociación para el Progreso de las
Comunicaciones ha puesto en marcha una plataforma en
línea que permite la externalización masiva de informes
de amenazas, acoso y discursos del odio en Internet
contra las mujeres en Bosnia y Herzegovina, Colombia,
la RDC, Kenya, Macedonia, México, el Pakistán y
Filipinas, con el objetivo de demostrar que estos
incidentes no son aislados ni anómalos y de fomentar la
detección y reparación de aquellas situaciones en que
la tecnología se utilice para propagar la violencia de
género a escala local, nacional e internacional14.
Otra profunda preocupación viene dada por el creciente
riesgo al que están expuestas la independencia de
los medios de comunicación y la seguridad física de
las y los profesionales del periodismo, sobre todo en
situaciones de crisis y en contextos afectados por
conflictos. Periodistas, reporteros gráficos de ambos
sexos y observadores y observadoras de los derechos
humanos que tratan de informar sobre un conflicto se
ponen a sí mismos/as en grave peligro y a menudo
sus movimientos son vigilados cuando tratan de contar
al gran público la verdad sobre la guerra. Los datos
publicados por el Comité para la Protección de los
Periodistas en 2015 revelan que, desde el año 2000, un
total de 446 periodistas han sido asesinados debido a
sus actividades profesionales en países en situaciones
de conflicto y post-conflicto15. Aunque en los entornos
de conflicto la mayoría de los periodistas son hombres,
las mujeres se enfrentan a mayores riesgos: un 64% de
las periodistas asesinadas en todo el mundo murieron
Otra profunda
preocupación viene dada
por el creciente riesgo
al que están expuestas
la independencia de los
medios de comunicación
y la seguridad física de
las y los profesionales del
periodismo, sobre todo en
situaciones de crisis y en
contextos afectados por
conflictos.
en países en conflicto, mientras que en el caso de los
hombres este porcentaje disminuye al 54%. El mayor
número de mujeres periodistas asesinadas se produjo
en el Iraq (13), mientras que la mayor cantidad de
hombres periodistas asesinados se registró en Israel y
en los territorios palestinos ocupados (153), seguido
de Siria (79). Un sorprendente 70% del total de mujeres
periodistas y un 62% de los hombres periodistas que
perdieron la vida en todo el mundo fueron asesinados,
mientras que otros y otras murieron como consecuencia
de fuego cruzado o en el marco de encargos peligrosos.
Lo que es aún peor: un 53% de los asesinos y asesinas
de mujeres periodistas en contextos de conflicto
disfrutan de impunidad total o parcial.
297 297

Recomendaciones

Impulsar el progreso más allá de 2015: Propuestas de actuación

Los medios de comunicación deberían: ✓ Desarrollar y hacer cumplir leyes y mecanismos

✓ Comprometerse a mostrar a mujeres y hombres
en todos los roles que desempeñan en contextos
de conflicto y post-conflicto, incluso como agentes
de prevención, establecimiento de la paz y
consolidación de la paz.
✓ Aumentar la representación y la voz de las mujeres
en las redacciones, en los puestos de dirección y en
funciones decisorias.
✓ Supervisar el contenido de los medios, incluyendo
información que pueda dañar o estigmatizar a las
víctimas de la violencia sexual en los conflictos, y
adoptar medidas especiales de protección cuando
publiquen reportajes sobre mujeres y niños.
✓ Crear un código ético, elaborado por profesionales
de los medios de comunicación y dirigido a ellos y
ellas, en relación con temas delicados.
Los Estados Miembros deberían:
dirigidos a prevenir, investigar y castigar el acoso, las
amenazas y el discurso del odio publicados a través
de Internet y de las plataformas móviles.
✓ Nombrar un mayor número de mujeres en las
estructuras de los medios de comunicación de
titularidad estatal y destinar fondos al incremento
de la participación y el liderazgo de las mujeres en
las iniciativas de estos medios, incluso en las radios
comunitarias, en contextos de conflicto y post-
conflicto.
Todos los agentes deberían:
✓ Apoyar iniciativas dirigidas a aumentar la
capacitación en materia de comunicación con
perspectiva de género y sobre cómo utilizar,
producir y divulgar materiales informativos, teniendo
en consideración que algunas mujeres cuentan
con un acceso limitado a los activos y las TIC y
experimentan restricciones de movilidad.

✓ Proteger la reputación y la vida de las y los

periodistas y de las personas defensoras de los
derechos humanos mediante el fortalecimiento de
los marcos jurídicos, la provisión de seguridad y
la lucha contra la impunidad de quienes vulneran
dichos derechos.
298 Capítulo 10. Los medios de comunicación

Referencias
1. Courtney Radsch, "Women, Cyberactivism, & the Arab
Spring", Muftah, 10 de diciembre de 2012,
http://muftah.org/women-cyberactivism-the-arab-spring/.
2. Pernilla Ahlsén, "Peace Journalism: How Media Reporting
Affects Wars and Conflicts" (Kvinna till Kvinna, 3 de
octubre de 2013).
3. A efectos de este Estudio Mundial, el término "medios de
comunicación" se interpreta de forma amplia; abarca tanto
los medios tradicionales, como la prensa, la televisión y la
radio (que forman parte de esta industria y son propiedad
del sector público o privado) como otros tipos de medios
más novedosos y accesibles, como las plataformas de las
redes sociales, las revistas en línea, los videologs y los
blogs.
4. Hilary Heuler, "Uganda’s Mama FM Gives Women a
Chance to Be Heard", VOA, 19 de junio de 2014,
http://www.voanews.com/content/ugandas-mama-fm-
gives-women-a-chance-to-be-heard/1940619.html.
5. "Uganda Media Women Association (UMWA) - Community
Radio", consultado el 22 de junio de 2015,
http://interconnection.org/umwa/community_radio.html.
6. "FemLINKPACIFIC Program Strategy", consultado el 11 de
septiembre de 2015, http://www.femlinkpacific.org.fj/index.
php/en/what-we-do/program-strategy.
7. "The Noor Campaign: Shedding Light on Women’s
Security Concerns in Libya" (The Voice of Libyan Women,
2014).
8. Natalie Hanman, "I Urge You to Watch The Greatest
Silence", The Guardian, 20 de marzo de 2008,
http://www.theguardian.com/film/filmblog/2008/mar/20/
congoswaronwomen. A este documental siguieron otros
centrados en las experiencias de violencia de las mujeres
en la RDC, como Femke van Velzen, Ilse van Velzen e If...
Productions, Fighting the silence sexual violence against
women in Congo (Ámsterdam: IF Productions, 2007).
Dearbhla Glynn, War on Women (IRIN Films, Obinna
Anyadike y Charlotte Cans, 2014), y Bruno Sorrentino et
al., Grace under fire (Oley, PA: Bullfrog Films, 2011).
9. Por ejemplo, la promoción política y mediática de alto nivel
del Representante Especial del Secretario General sobre
la violencia sexual en los conflictos y la campaña "No
Más Violaciones: Iniciativa de las Naciones Unidas contra
la Violencia Sexual en los Conflictos" dieron impulso a
este cambio de paradigma, al atraer la atención de las
y los responsables de la formulación de políticas y de
los medios de comunicación mundiales. Véase Eleanor
O’Gorman, "Review of UN Action Against Sexual Violence
in Conflict 2007-2012 - Final Report" (Cambridge, Reino
Unido, enero de 2013).
10. "Resolución 1820 (2008)", documento de las Naciones
Unidas con signatura S/RES/1820 (Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas, 19 de junio de 2008);
"Resolución 1960 (2010)", documento de las Naciones
Unidas con signatura S/RES/1960 (Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas, 16 de diciembre de 2010);
"Resolución 2106 (2013)", documento de las Naciones
Unidas con signatura S/RES/2106 (Consejo de Seguridad
de las Naciones Unidas, 24 de junio de 2013).
11. Sarah Macharia, "Women Peace and Security Media
Monitoring" (Asociación Mundial para la Comunicación
Cristiana, 12 de junio de 2015).
12. "Informe de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer
(Beijing, China, del 4 al 15 de septiembre de 1995)",
documento de las Naciones Unidas con signatura A/
CONF.177/20/Rev.1 (Naciones Unidas, 1996).
13. Estas prácticas se emplearon a menudo durante los
últimos años de la guerra civil de Sri Lanka. Véase Charles
Petrie, "Report of the Secretary-General’s Internal Review
Panel on United Nations Actions in Sri Lanka", noviembre
de 2012.
14. "Take Back The Tech! Map It. End It.", campaña
"Dominemos la Tecnología", consultado el 8 de julio de
2015, https://www.takebackthetech.net/mapit/main.
15. Datos obtenidos a través de: https://cpj.org/killed/2015/
A efectos de este análisis, esto incluye los países o
territorios en los que las Naciones Unidas llevaron a cabo
una misión política, de consolidación de la paz o de
establecimiento de la paz en 2014, o en relación con los
cuales se sometieron al Consejo de Seguridad y fueron
consideradas por este órgano durante alguna de las
reuniones formales celebradas en el período comprendido
entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2014, o los
países o territorios que recibieron financiación del Fondo
para la Consolidación de la Paz para la ejecución de
programas en 2014.
 299

Sociedad civil
300 Capítulo 10. Sociedad civil

Extractos destacados de las

resoluciones
Resolución 1888
Expresa su intención de aprovechar
mejor las visitas periódicas a zonas
de conflicto organizando reuniones
interactivas sobre el terreno con
mujeres y organizaciones de
mujeres locales

2009 2010

Resolución 1960
Subraya que, a fin de cumplir su
mandato, las misiones deben
mantener una comunicación
eficaz con las comunidades
locales, y alienta al Secretario
General a que mejore la
capacidad de las misiones en
ese sentido
 301

Resolución 2106
Subraya las importantes funciones que
pueden desempeñar las organizaciones,
incluidas las de mujeres, y redes de la
sociedad civil para mejorar la protección
a nivel comunitario contra la violencia
sexual en situaciones de conflicto armado
y posteriores a conflictos y ayudar a los
supervivientes a acceder a la justicia y
obtener reparaciones

2013

Resolución 2122
Alienta a los Estados Miembros interesados a que
elaboren mecanismos de financiación dedicados
exclusivamente a apoyar la labor y aumentar la capacidad
de las organizaciones que fomentan el desarrollo del
liderazgo de las mujeres y su plena participación en
todos los niveles de adopción de decisiones respecto de
la aplicación de la resolución 1325 (2000), entre otros
medios aumentando las contribuciones a la sociedad
civil local
302 Capítulo 10. Sociedad civil
En 1915, en medio de la devastación provocada por
la primera guerra mundial, más de 1.000 mujeres de
12 países diferentes se reunieron en La Haya (Países
Bajos), para protestar por las atrocidades de la guerra,
debatir sobre cómo ponerle fin y prevenir la violencia
y los conflictos en el futuro1. Este encuentro fue la
semilla de la que nació una nueva organización: la
Liga Internacional de Mujeres por la Paz y la Libertad
(LIMPL). Además, fue una de las causas del origen de
un movimiento social al que cada vez se unieron más
voces y que se dedicaría a impulsar el reconocimiento
de la función que desempeñan las mujeres en la paz
y la seguridad, que 85 años más tarde culminaría con
la adopción de la resolución 1325 del Consejo de
Seguridad.
La sociedad civil ejerció un poderoso papel de defensa
de los intereses en favor de la adopción de dicha
resolución y contribuyó a su redacción; posiblemente
no exista ninguna otra agenda internacional que haya
otorgado un lugar tan central a la sociedad civil. Y esto
se debe en gran medida a las contribuciones cruciales
de las organizaciones de mujeres a la prevención de
los conflictos y el establecimiento de la paz, así como
en la primera línea de las labores de recuperación tras
un conflicto, cuando los Estados y la comunidad de
donantes todavía no han asumido sus respectivos roles.
Esta es precisamente la razón por la que este Estudio
se centró en consultas con la sociedad civil de mujeres
e incluyó reuniones específicas para ellas en todas
las regiones del mundo. El trabajo del Estudio Mundial
contó con el respaldo de un Grupo Consultivo de Alto
Nivel, compuesto en su mayoría de representantes de la
sociedad civil. La secretaría trabajó también con ONG
asociadas en la gestión de una encuesta mundial a las
organizaciones de la sociedad civil y el alojamiento de
una plataforma web a través de la cual se invitó a la
sociedad civil a enviar sus recomendaciones. El apoyo
"Tenemos el poder de
acabar con la guerra
y de dar la vuelta al
mundo en que vivimos."
Leymah Gbowee,
Premio Nobel
de la sociedad civil y sus comentarios, aportaciones,
experiencia y conocimientos especializados ha sido
crucial para las conclusiones y recomendaciones de este
Estudio —y es importante que se aproveche cualquier
oportunidad para hacer oír sus voces en los círculos de
formulación de políticas—, ya fuera en Nueva York, Addis
Abeba, Londres o Moscú.
Hace escasas fechas se celebró el centenario del
nacimiento de la LIMPL en La Haya. El evento reunió
a hombres y mujeres que trabajan por lograr la paz
procedentes de más de 80 países, en busca de un
objetivo común: la paz duradera2. Muchos de los
debates que se celebraron en La Haya trataron sobre la
aplicación efectiva de la resolución 1325. En particular:
la necesidad de que los Estados sitúen los derechos
humanos y la igualdad, el desarme y la paz en el
centro de sus políticas de exteriores; la necesidad de
que las Naciones Unidas se democraticen y cumplan
las obligaciones que emanan de la Carta, incluida la
eliminación de la selección hermética y excluyente
del Secretario o Secretaria General; la importancia
de reconocer que la seguridad humana es clave para
la seguridad mundial; y la necesidad de poner fin
a la dependencia con respecto a un enfoque de la
aplicación de la resolución 1325 basado en proyectos,
que antepone las prioridades de los donantes a las de
quienes trabajan para garantizar una aplicación real y
sostenible sobre el terreno.
El poder de los movimientos
sociales surgidos desde la base
En todo el mundo, desde Ciudad de Guatemala hasta
Katmandú pasando por Kampala, las organizaciones de
la sociedad civil han demostrado el poder que tienen
los movimientos sociales, capaces de materializar un
cambio real desde la base. Los movimientos sociales
progresistas pueden hacer más por lograr avances
reales en las vidas de los hombres, las mujeres, los
niños y las niñas que los Estados y las instituciones
multilaterales por sí solas, desde presionar al máximo
órgano encargado de la paz y la seguridad para que
atienda las voces de las mujeres hasta conseguir una
movilización mundial para promover un tratado sobre
el comercio de armas, o a nivel local para eliminar la
violencia contra las mujeres.
En parte, la repercusión de las organizaciones de la
sociedad civil se deriva del hecho de que muchas de
ellas están muy cercanas a la base de la sociedad.
Es preciso reconocer la capacidad que tienen estas
organizaciones para influir en las agendas públicas
y gubernamentales y para generar voluntad política
para la acción. Una investigación llevada a cabo por
 303

Womankind Worldwide y Action Aid en cinco países

frágiles y afectados por conflictos mostraron el papel
crucial que desempeñan las organizaciones defensoras
de los derechos de las mujeres en el nivel comunitario, La sociedad civil,
mitigando los conflictos y contribuyendo a crear la paz,
desde el establecimiento de escuelas subterráneas y
incluidas las
centros de salud en el Afganistán hasta el apoyo a la
reintegración del personal ex combatiente en Sierra
organizaciones de
Leona3. Como señala un informe, "las activistas y
organizadoras comunitarias del Afganistán, el Nepal,
mujeres, deberían
Liberia o Somalia son las que mejor se mueven en su
propio terreno político y cultural. Ellas saben qué temas
desempeñar un papel
son los más importantes"4. destacado en el
Sin embargo, 15 años después de la adopción de la
resolución 1325, seguimos sin contar con sistemas desarrollo de todos los
eficaces que posibiliten una participación regular y la
celebración de consultas periódicas con estos grupos programas ejecutados
de mujeres para garantizar que su conocimiento, su
experiencia y sus capacidades sean tenidos en cuenta y por las Naciones
aporten información de cara a la toma de decisiones a
nivel nacional, regional y mundial. Unidas, y deberían ser
Allí donde se han producido unos avances y un cambio consideradas seriamente
más notorios, el principal factor de éxito se atribuyó
a menudo a la colaboración y la acción conjunta con como socias por las
otras organizaciones de la sociedad civil, utilizando el
papel de vigilancia y supervisión independiente que diferentes entidades.
ejercen5. Por consiguiente, se necesita una colaboración
mayor con las organizaciones de base y es preciso
Participante en la encuesta a la sociedad civil
brindarles un apoyo más firme, sobre todo a las que se
dirigen a las mujeres que experimentan discriminación realizada en el marco del Estudio Mundial.
interseccional, incluso basada en la edad, la orientación Su organización tiene su sede en los Países
sexual, la condición indígena y la discapacidad. Bajos y trabaja en Asia y en la región del
La capacidad de las organizaciones de la sociedad civil Oriente Medio y Norte de África
para modelar las agendas públicas y privadas y generar
voluntad política para la acción también es crucial6. Las
organizaciones y movimientos feministas desempeñan
resultados notables. De forma similar, las coaliciones
una función clave en términos de rendición de cuentas,
regionales han desempeñado un papel central en la
control de la acción gubernamental y exigencia de
movilización en favor de la paz. Por ejemplo, en los
responsabilidades de las instituciones públicas por
Balcanes, diversas organizaciones como el Lobby
sus compromisos con las mujeres, incluso en lo que
Regional de Mujeres y el Lobby Regional de Mujeres por
concierne a la paz y la seguridad7. A modo de ejemplo,
la Paz, la Seguridad y la Justicia en Europa Sudoriental
cabe citar el Proyecto de Supervisión de la Resolución
han utilizado con éxito el texto de la resolución 1325
1325 llevado a cabo por Global Network of Women
para vincular la seguridad humana con la seguridad
Peacebuilders8; el proyecto Cartografía de las Mujeres,
regional en ámbitos que abarcan desde el desarrollo
la Paz y la Seguridad en el Consejo de Seguridad de las
hasta la reforma constitucional11. Otro ejemplo es el
Naciones Unidas, ejecutado por el Grupo de Trabajo de
trabajo que se está acometiendo para hacer frente
Organizaciones No Gubernamentales sobre la Mujer y la
a la violencia contra las mujeres. En su histórico
Paz y la Seguridad9; y el Barómetro de la Seguridad de
estudio publicado en 2012, Mala Htun y S. Laurel
las Mujeres Locales elaborado por Cordaid10.
Weldon analizaron un total de 70 países a lo largo
Las coaliciones de organizaciones que engloban varios de cuatro decenios con el fin de explorar el método
movimientos sociales, como la Campaña Internacional más eficaz para reducir las experiencias de violencia
para la Prohibición de las Minas Terrestres, han logrado de las mujeres12. Analizando el efecto de diferentes
304 Capítulo 10. Sociedad civil
variables sobre los valores de un índice de respuesta
gubernamental a la violencia contra las mujeres, estas
autoras llegaron a la conclusión de que los movimientos
feministas poderosos e independientes eran en todos los
casos la variable con un efecto más significativo.
La encuesta mundial a la sociedad civil
En el marco de los preparativos para la elaboración
de este Estudio, se llevó a cabo una encuesta mundial
a organizaciones de la sociedad civil que trabajan
en el ámbito de la aplicación de la agenda sobre las
mujeres, la paz y la seguridad. Las conclusiones de esta
encuesta —basadas en 317 respuestas proporcionadas
por organizaciones que desarrollan sus actividades
en 71 países diferentes, 17 grupos de discusión
organizados en 16 países (en los que participaron más
de 200 personas) y una conferencia internacional de
especialistas en la resolución 132513— ofrecen una gran
cantidad de resultados cuantitativos y cualitativos que
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Creación de coaliciones: experiencia adquirida a través de la Campaña Internacional para la Prohibición de
las Minas Terrestres
La influencia de las coaliciones sólidas y la importancia
de trabajar juntos han quedado demostradas en el
trabajo y los resultados de la Campaña Internacional
para la Prohibición de las Minas Terrestres. Desde su
puesta en marcha en 1992, esta campaña ha sido la voz
de la sociedad civil en la arena diplomática, impulsando
cambios en las políticas y prácticas gubernamentales
dirigidas a abordar el sufrimiento causado por las minas
terrestres. En la campaña participan ONG nacionales
e internacionales, así como personas que trabajan en
numerosas disciplinas, como los derechos humanos, el
desarrollo, el problema de los refugiados y refugiadas
y el socorro médico y humanitario. Desde su inicio,
esta iniciativa se ha ampliado hasta convertirse en una
red con miembros activos en cerca de un centenar de
países; todos ellos y todas ellas trabajan para librar al
mundo de las minas terrestres antipersonal y ayudar a
las personas supervivientes de estas minas a vivir una
ilustran tanto los efectos positivos como los desafíos y
las carencias14.
Al reflexionar sobre cómo ha cambiado su trabajo desde
el año 2000, muchas de las personas representantes
de la sociedad civil indicaron que la resolución 1325 ha
sido fundamental para movilizar los esfuerzos mundiales
en una amplia variedad de cuestiones relacionadas con
la paz y la seguridad. También ha servido como marco
y para legitimar las exigencias de actuación dirigidas a
sus gobiernos y a la comunidad internacional, lo que ha
conducido al desarrollo de normas internacionales en
esferas como la violencia sexual en los conflictos, por
ejemplo.
Sin embargo, la mayoría de las personas que
respondieron a las encuestas valoraron la resolución
1325 tan solo como "moderadamente eficaz",
argumentando que su potencial transformador no se
ha realizado por completo15. En las visitas y consultas
realizadas in situ, numerosas organizaciones expresaron
vida plena16.
La Campaña Internacional para la Prohibición de las
Minas Terrestres y su coordinadora, Jody Williams,
recibieron conjuntamente el Premio Nobel de la Paz en
1997 por sus esfuerzos dirigidos a hacer realidad el
tratado de prohibición total de las minas antipersonal
(Tratado de Ottawa). La firma de este tratado (que
prohíbe el uso, la fabricación, el almacenamiento y la
compraventa de minas antipersonal) está considerada
como el mayor éxito de la campaña. Junto con otras
cinco mujeres ganadoras del Premio Nobel de la Paz,
la Sra. Williams creó la Iniciativa de las Mujeres Premio
Nobel en 2006 y en la actualidad continúa trabajando
activamente en la Campaña para Acabar con las Armas
Autónomas Letales, una coalición internacional que
persigue conseguir la prohibición preventiva de este tipo
de armas.

"Queremos tener la
oportunidad de tomar
decisiones sobre los
servicios que recibimos."
Mujer ex combatiente, visita del Estudio
Mundial al Nepal
su preocupación de que los avances logrados en
el plano normativo no habían tenido la repercusión
deseada sobre el terreno. Las comunidades locales,
incluidas las más afectadas por los conflictos, no
percibían el cambio. En algunos contextos, las
necesidades y prioridades fundamentales puestas de
relieve por las mujeres, como las oportunidades para
ganarse la vida y obtener ingresos, seguían sin tener
reflejo en los proyectos y programas, incluso cuando las
propias mujeres lo reclamaban con determinación.
Desde un punto de vista más general, en lo que
concierne a las limitaciones, los tres obstáculos que
más limitan la eficacia del trabajo de la sociedad civil,
de acuerdo con las personas que respondieron a la
encuesta mundial, son:
• la falta de recursos (una cuestión que se expone
con más detalle en el capítulo 13: Financiación de
la agenda sobre las mujeres y la paz y la seguridad).
• la brecha existente entre las políticas internacionales
y las realidades locales;
• la falta de confianza entre los gobiernos y la
sociedad civil.
Desafíos a los que se enfrenta
la sociedad civil en contextos de
crisis y afectados por conflictos
Las organizaciones de la sociedad civil están
desempeñando un papel cada vez más importante,
incluso en la prestación de servicios directos, como
primera línea en la lucha contra los conflictos y los
desastres, lo que a menudo conlleva un gran riesgo
y sacrificio para ellas. Por ejemplo, las personas
dedicadas a la defensa de los derechos humanos de
las mujeres se han convertido en objetivo de los actos
305
de violencia, y se enfrentan a riesgos específicos que
la comunidad mundial debe abordar con urgencia.
Dichos riesgos aumentaron drásticamente en todo el
mundo en 2015, mientras que las medidas de seguridad
adoptadas para proteger a estas personas van muy a la
zaga17. Las organizaciones que trabajan en contextos de
conflicto persistente, como sucede en Oriente Medio y
en el norte de África, señalaron que la inseguridad y el
militarismo son algunos de los principales desafíos a los
que se enfrentan.
Aunque la seguridad puede empeorar como
consecuencia del conflicto, este problema se superpone
con un cambio mundial que ya se está produciendo
hacia la reducción del espacio civil. Un informe reciente
puso de manifiesto que, en 2014, la democracia perdió
terreno y en más de 96 de los 193 Estados Miembros
de las Naciones Unidas se vulneró el derecho de
reunión18. Las tácticas empleadas para clausurar el
espacio civil incluyen la aprobación de leyes restrictivas
y ataques contra las organizaciones de la sociedad
"Debemos reconocer
el valor de la
contribución cívica,
fomentar la capacidad
de las voces
marginadas, garantizar
un lugar en la mesa
para la sociedad
civil y proteger sus
actividades."
Zeid Ra’ad Al-Hussein, Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos19
civil, ya sea dirigidos contra sus oficinas, congelando
sus cuentas bancarias o consiguiendo que cierren.
306 Capítulo 10. Sociedad civil
El uso estratégico de mecanismos como el examen
periódico universal y los informes presentados a los
órganos creados en virtud de tratados, como el Comité
de la CEDAW, puede servir para destacar las acciones
represivas de los gobiernos dirigidas a silenciar a la
sociedad civil, disponiendo una mayor vigilancia y
una respuesta normativa más firme (el papel de estos
mecanismos de derechos humanos se describe con
detalle en el capítulo 12).
La falta de confianza entre los gobiernos y la sociedad
civil es otro reto que ha influido negativamente en los
análisis de las necesidades y prioridades, la formulación
de políticas y estrategias y el apoyo a su aplicación.
Pese al reconocimiento de que unos procesos de paz
más inclusivos generan un mayor apoyo a los resultados
de la consolidación de la paz y una sostenibilidad más
elevada de dichos resultados, las y los activistas de la
sociedad civil han quedado muchas veces apartados de
las negociaciones clave y sus análisis y datos no han
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
La sociedad civil no se expresa con una sola voz
"Las organizaciones de la sociedad civil debemos
tener cuidado de no agrupar a todas las mujeres
en una misma categoría. Muchas mujeres están
divididas según su ideología política. Sin embargo,
esta división puede provocar en ocasiones que
se pierda una parte considerable de los esfuerzos
dirigidos a defender sus derechos."
Participante en la consulta con la sociedad civil del
Nepal para el Estudio Mundial
Si bien las coaliciones o los movimientos sociales
pueden expresarse con una voz unitaria en determinados
asuntos concretos, la sociedad civil, por naturaleza,
sido tenidos en cuenta con la misma seriedad que las
aportaciones procedentes de fuentes "oficiales".
Relacionado con lo anterior, durante la conferencia
"Women's Power to Stop War" (El poder de las mujeres
para poner fin a la guerra), organizada por la LIMPL,
las participantes expresaron también su frustración
por la naturaleza de su participación en el sistema
multilateral, donde a menudo sentían que recibían
un trato condescendiente o que desempeñaban una
función meramente simbólica20. Pese a ello, estos
grupos seguían expresando constantemente su deseo
de colaborar con los gobiernos y con la comunidad
internacional: un 69% de las personas participantes
en la encuesta a organizaciones de la sociedad civil
respondieron que habían realizado algún tipo de trabajo
con sus respectivos gobiernos y ministerios nacionales21,
aunque afirmaban que también necesitaban poder
expresarse con independencia cuando lo hacían.
se caracteriza por la multiplicidad de voces. Esta
diversidad de puntos de vista es fundamental para que
sea representativa de personas, intereses y experiencias
diferentes, pero también puede plantear un desafío. En
particular, en los entornos en conflicto y post-conflicto,
la sociedad civil puede estar dividida, ser frágil y, a
veces, estar controlada por las élites o la diáspora22.
De hecho, en los últimos años, grupos con visiones
opuestas a los derechos ya recogidos en los marcos
jurídicos internacionales han demostrado también una
gran eficacia en la movilización, lo que supone una
amenaza que puede hacer retroceder estos derechos
reconocidos.

"Las organizaciones
de la sociedad civil
desempeñan una función
de vigilancia y [siguen
siendo] la voz de quienes
no tienen voz. Gracias a su
trabajo, los problemas de
las personas marginadas
pueden ser abordados
fácilmente por el servicio
responsable, las Naciones
Unidas y otros servicios
conexos."
Representante de la sociedad civil que
respondió a la encuesta realizada en el marco
del Estudio Mundial. Trabaja en el Camerún.
Necesidad de contar con espacios más inclusivos
Dado que a menudo la sociedad civil es la mejor situada
para conectar y compartir los problemas locales con las
y los líderes nacionales, trasladando los puntos de vista
de las mujeres y las niñas desde el nivel de base hasta
los ámbitos nacional, regional y mundial23, es preciso
intensificar los esfuerzos para crear espacios más
inclusivos para la toma de decisiones, la celebración
de consultas, la interacción y el debate entre la
sociedad civil, los gobiernos nacionales y la comunidad
internacional.
Desde el año 2010, las operaciones de paz de las
Naciones Unidas vienen celebrando anualmente
jornadas de puertas abiertas sobre las mujeres, la paz y
la seguridad24, que ofrecen a las mujeres que viven en
los países donde se llevan a cabo estas operaciones
una oportunidad para hablar directamente con
funcionarios y funcionarias de alto nivel de las Naciones
307
Unidas, expresar sus preocupaciones y dar a conocer
sus necesidades y prioridades a las y los responsables
de la adopción de decisiones. Sin embargo, pese a ser
útil, este tipo de interacción anual está lejos de resultar
adecuada. Sería necesario instaurar foros periódicos
que permitan mejorar la interacción, la formulación de
observaciones y la celebración de consultas entre la
dirección superior de las misiones de operaciones de
paz, las mujeres líderes y los grupos de la sociedad civil.
Cuestiones emergentes y sistémicas
La encuesta a la sociedad civil y los grupos de discusión
arrojaron luz sobre los problemas emergentes y
sistémicos que afectan al trabajo de las organizaciones
de mujeres y de los y las activistas en todo el mundo,
entre los que figuran la militarización, la desigualdad
de género y la violencia contra las mujeres. La mayoría
de las personas participantes en la encuesta y en los
grupos de discusión reconocieron las amenazas y
los retos que plantea el extremismo violento para su
trabajo, un problema que, según se mencionó, va unido
a menudo al terrorismo y a la lucha contra esta lacra25.
Las nuevas tecnologías bélicas y su impacto sobre
las mujeres también ocupan una posición alta en la
clasificación de los problemas emergentes.
Los dos gráficos siguientes ilustran las respuestas
recogidas en la encuesta a la pregunta: "¿Qué
problemas emergentes a escala mundial han afectado
a su trabajo en la esfera de las mujeres, la paz y la
seguridad?"26
Merece la pena señalar que muchas de las necesidades
de las organizaciones de mujeres que trabajan en
favor de la paz identificadas en la evaluación por
especialistas independientes liderada por Elisabeth
Rehn y Ellen Johnson Sirleaf en 2002 siguen vigentes
en la actualidad, a saber: la seguridad, los recursos, el
espacio político y el acceso a las personas responsables
de adoptar decisiones27. Esto indica la existencia de
deficiencias y obstáculos de naturaleza sistémica —
como la exclusión social arraigada y persistente, las
desigualdades de género o la violencia contra las
mujeres— así como la falta de congruencia entre la
retórica del compromiso político, la necesaria asignación
de recursos y los efectos reales sobre el terreno.
Con el fin de liberar el potencial transformador de
la resolución 1325, la mayoría de los grupos de la
sociedad civil destacaron la urgencia de volver a dar
prioridad a los elementos de la agenda sobre las
mujeres, la paz y la seguridad relacionados con la
prevención de los conflictos. Estos grupos instaron
reiteradamente a adoptar estrategias integrales a largo
308 Capítulo 10. Sociedad civil

Porcentaje de personas encuestadas que seleccionaron cada una de las categorías siguientes en respuesta
a la pregunta de la encuesta: "¿Qué problemas emergentes a escala mundial han afectado a su trabajo en la
esfera de las mujeres, la paz y la seguridad? (Se admiten varias respuestas)"28

Extremismo violento 50%

Terrorismo y lucha contra el terrorismo 34%

Nuevas tecnologías bélicas y su impacto sobre las mujeres 33%

Cambio climático 28%

Crisis sanitarias pandémicas 22%

Delincuencia organizada transnacional 20%

Otro(s): especificar 18%

(No contesta) 13%

Porcentaje de personas encuestadas que seleccionaron, por región, cada una de las categorías
siguientes en respuesta a la pregunta de la encuesta: "¿Qué problemas emergentes a escala mundial
han afectado a su trabajo en la esfera de las mujeres, la paz y la seguridad? (Se admiten varias
respuestas)"29

74%

29% Oriente Medio

50% 26% América Latina
52%
15% Europa/América del Norte
21% 36% 9%
21% Asia
30% 17% 50%
14% 15% África
47% 7%
26% 27% 7%
39% 16% 16%

48% 21%
45% 43% 38%
29% 19%

Extremismo Terrorismo y lucha Nuevas tecnologías Cambio climático Crisis sanitarias Delincuencia
violento contra el terrorismo bélicas pandémicas organizada
transnacional
 309

plazo que aborden las causas fundamentales de los
conflictos armados, en lugar de limitarse a tratar los
síntomas de estos.
De cara al período posterior a 2015, la principal
prioridad identificada en todas las regiones es la
participación plena y en pie de igualdad de las mujeres
en todos los procesos de prevención de conflictos,
consolidación de la paz y reconstrucción después
de un conflicto. Un aspecto importante es que esta
participación debe trascender las cifras y medirse a
través de su repercusión y de la existencia de espacios
para que las mujeres puedan organizarse. Pese a que
esto concuerda con el espíritu mismo de la resolución
1325, es una de las esferas en las que menos se ha
avanzado.

"Gracias a lo que
hemos aprendido
en los últimos 15
años y cuando nos
preparamos para
la agenda después
de 2015, las
organizaciones de la
sociedad civil estamos
preparadas para
trabajar con todos los
agentes con el fin de
liberar el potencial
transformador de esta
resolución histórica."

Informe sobre los resultados de la encuesta

a la sociedad civil realizada en el marco del
Estudio Mundial30
 Sociedadclave
310 Capítulo 10. Agentes civil
Recomendaciones
Impulsar el progreso más allá de 2015: Propuestas de actuación
Las Naciones Unidas, las organizaciones regionales
y sus Estados Miembros deberían:
✓ Institucionalizar la participación y la celebración de
consultas con la sociedad civil y con las mujeres
afectadas por conflictos, incluso en el nivel de base,
en los procesos de adopción de decisiones locales
nacionales y mundiales, y en el desarrollo, ejecución
y supervisión de los planes de acción nacionales.
✓ Garantizar unas consultas y una participación directa
de las mujeres en los procesos de paz, y garantizar
la disponibilidad de financiación y de medidas de
seguridad adecuadas para que puedan participar en
las negociaciones.
✓ Crear, financiar y apoyar mecanismos de intercambio
de conocimientos para garantizar una puesta en
común transparente y oportuna de la información
entre la sociedad civil y el gobierno, realizando
esfuerzos especiales para llegar a las comunidades
locales e involucrarlas.
✓ Crear y mantener, en la ley y en la práctica, en
entorno seguro y favorable que garantice el acceso
a la justicia, la rendición de cuentas y el fin de la
impunidad de la que gozan quienes vulneran los
derechos humanos de las personas que defienden
los derechos humanos de las mujeres y de las y los
defensores de los intereses de la sociedad civil, de
forma que puedan trabajar con libertad y seguridad y
ejercer plenamente sus derechos de opinión, libertad
de expresión, asociación y reunión.
Las organizaciones y movimientos de la sociedad
civil de mujeres deberían:
✓ Entablar alianzas estratégicas entre las diferentes
redes de la sociedad civil con el fin de fortalecer sus
componentes e influir en los problemas emergentes
a escala mundial, regional y nacional relativos a los
derechos humanos, el desarrollo sostenible, la paz y
la seguridad.
✓ Desarrollar estrategias de promoción conjuntas.
✓ Asumir un mayor compromiso con el sistema
multilateral, en particular con el examen periódico
universal y con los mecanismos de los órganos
creados en virtud de tratados, con el fin de llamar la
atención sobre la aplicación de la agenda sobre las
mujeres, la paz y la seguridad y sobre los aspectos
relacionados con los derechos humanos en los que
se apoya.

Referencias
1. "WILPF 2015 Manifesto" (Liga Internacional de Mujeres por
la Paz y la Libertad, marzo de 2015).
2. "Conference Summary: Women’s Power to Stop War, 27-
29 April 2015" (La Haya, Países Bajos: Liga Internacional
de Mujeres por la Paz y la Libertad, 2015).
3. Ivan Cardona et al., "From the Ground Up: Women’s Roles
in Local Peacebuilding in Afghanistan, Liberia, Nepal,
Pakistan and Sierra Leone" (Action Aid International,
septiembre de 2012), 15.
4. Sanam Naraghi Anderlini, Women Building Peace: What
They Do, Why It Matter (Lynne Rienner Publishers, 2007).
5. "Global Report: Civil Society Organization (CSO) Survey
for the Global Study on Women, Peace and Security: CSO
Perspectives on UNSCR 1325 Implementation 15 Years
after Adoption" (Global Network of Women Peacebuilders,
Cordaid, Grupo de Trabajo de Organizaciones No
Gubernamentales sobre la Mujer y la Paz y la Seguridad,
International Civil Society Action Network, julio de 2015),
fig. 14.
6. El Consejo de Derechos Humanos ha reconocido la
importancia crucial de la implicación activa de la sociedad
civil en todos los niveles. Véase "El espacio de la sociedad
civil", documento de las Naciones Unidas con signatura A/
HRC/27/L.24 (Asamblea General de las Naciones Unidas,
23 de septiembre de 2014).
7. "Turning Promises into Progress: Gender Equality and
Rights for Women and Girls - Lessons Learnt and Actions
Needed" (Gender and Development Network, Gender
Action for Peace and Security, UK SRHR Network, marzo
de 2015), 25.
8. Global Network of Women Peacebuilders, "Women Count:
Security Council Resolution 1325: Civil Society Monitoring
Report 2012", 2012, http://www.gnwp.org/sites/default/
files/resource-field_media/Nepal_1.pdf.
9. Grupo de Trabajo de Organizaciones No Gubernamentales
sobre la Mujer y la Paz y la Seguridad, "Mapping Women,
Peace and Security in the UN Security Council",
http://womenpeacesecurity.org/media/pdf-
NGOWGMAPReport_Full2011-12.pdf.
10. "Women’s Peace and Security Barometer: Measuring Daily
Security for Effective Peace Building" (Cordaid, marzo de
2014).
11. Donjeta Murati et al., "1325 Facts & Fables: A Collection
of Stories about the Implementtion of United Nations
Security Council Resolution 1325 on Women, Peace, and
Security in Kosovo" (Prishtina, Kosovo: Kosova Women’s
Network, 2011); Irvine, "Leveraging Change: Women’s
Organizations and the Implementation of UNSCR 1325 in
the Balkans", 30.
12. Mala Htun y S. Laurel Weldon, "The Civic Origins of
Progressive Policy Change: Combating Violence against
Women in Global Perspective, 1975-2005", The American
Political Science Review 106, n.º 3 (agosto de 2012):
548–69.
311
13. Global Network of Women Peacebuilders, ICAN y
Cordaid organizaron una serie de grupos de discusión en
colaboración con socios y socias locales del Afganistán,
Burundi, Colombia, Filipinas, Ghana, Guatemala, Israel,
el Nepal, Noruega, los Países Bajos, el Reino Unido,
la República Democrática del Congo, Rwanda, Serbia,
Sudán del Sur, Suecia y Uganda. Véase "Focus Group
Discussion Report for the Civil Society Organization
(CSO) Survey: Civil Society Input to the Global Study
on Women, Peace and Security" (Global Network of
Women Peacebuilders, ICAN, NGO Grupo de Trabajo de
Organizaciones No Gubernamentales sobre la Mujer y la
Paz y la Seguridad, Cordaid, mayo de 2015). El informe
incluye también las conclusiones pertinentes del informe
sobre la sociedad civil de los Países Bajos elaborado
por WO=MEN con base en las aportaciones recibidas
durante la conferencia internacional de especialistas en la
resolución 1325, celebrada los días 16 y 17 de febrero de
2015 en Ámsterdam, así como del informe "Seguimiento
de la sociedad civil de los Países Bajos" elaborado por
Global Network of Women Peace Builders en 2014.
14. "Global Report: Civil Society Organization (CSO) Survey
for the Global Study on Women, Peace and Security: CSO
Perspectives on UNSCR 1325 Implementation 15 Years
after Adoption".
15. Ibid.
16. "International Campaign to Ban Landmines - ICBL",
consultado el 16 de septiembre de 2015,
http://www.icbl.org/en-gb/about-us.aspx.
17. Sarah Marland, "Women Human Rights Defenders:
Protecting Each Other", openDemocracy, 23 de abril
de 2015, https://www.opendemocracy.net/5050/sarah-
marland/women-human-rights-defenders-protecting-each-
other.
18. "Civil Society Watch Report" (CIVICUS, junio de 2015).
19. "Opening Statement by Zeid Ra’ad Al Hussein United
Nations High Commissioner for Human Rights at the
Human Rights Council 27th Session", Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos (ACNUDH), 8 de septiembre de 2014,
http://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/
DisplayNews.aspx?NewsID=14998.
20. "Conference Summary: Women’s Power to Stop War, 27-
29 April 2015".
21. "Global Report: Civil Society Organization (CSO) Survey
for the Global Study on Women, Peace and Security: CSO
Perspectives on UNSCR 1325 Implementation 15 Years
after Adoption", fig. 14.
22. "El reto de mantener la paz", documento de las Naciones
Unidas con signatura A/69/968–S/2015/490 (Grupo
Consultivo de Expertos sobre el Examen de 2015 de la
Estructura para la Consolidación de la Paz, 29 de junio de
2015), párr. 46.
23. Esto queda ilustrado por la mesa redonda que tuvo lugar
312 Capítulo 10. Sociedad civil

en el Consejo de Derechos humanos el 11 de marzo de 26. Dadas las diferencias contextuales, existían variaciones en
2014 sobre la importancia de la promoción y la protección cuanto al peso otorgado a los diferentes problemas. Cada
del espacio que ocupa la sociedad civil, en cuyo marco se participante podía elegir varias opciones.
presentaron experiencias, lecciones aprendidas y buenas
27. Elisabeth Rehn y Ellen Johnson Sirleaf, "Women, War,
prácticas en relación con el espacio de la sociedad civil y
Peace: The Independent Experts’ Assessment on the
se pusieron de relieve estrategias y medidas encaminadas
Impact of Armed Conflict on Women and Women’s Role in
a fomentar un entorno seguro y favorable a estos grupos.
Peace-Building", El progreso de las mujeres en el mundo
"Resumen de la mesa redonda del Consejo de Derechos
(Nueva York, NY: Fondo de Desarrollo de las Naciones
Humanos sobre la importancia de la promoción y
Unidas para la Mujer, 2002), 86-87.
protección del espacio de la sociedad civil: Informe de
la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas 28. "Global Report: Civil Society Organization (CSO) Survey
para los Derechos Humanos", documento de las Naciones for the Global Study on Women, Peace and Security: CSO
Unidas con signatura A/HRC/27/33 (Asamblea General Perspectives on UNSCR 1325 Implementation 15 Years
de las Naciones Unidas, 16 de junio de 2014). after Adoption". Cada participante podía elegir varias
opciones.
24. "Women Count for Peace: The 2010 Open Days
on Women, Peace and Security" (Departamento de 29. Ibid. Cada participante podía elegir varias opciones.
Operaciones de Mantenimiento de la Paz de las Naciones
30. "Global Report: Civil Society Organization (CSO) Survey
Unidas (DOMP), Departamento de Asuntos Políticos de
for the Global Study on Women, Peace and Security: CSO
las Naciones Unidas (DAP), UNIFEM (ahora ONU Mujeres)
Perspectives on UNSCR 1325 Implementation 15 Years
y Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
after Adoption", 9.
(PNUD), septiembre de 2010).
25. "Global Report: Civil Society Organization (CSO) Survey
for the Global Study on Women, Peace and Security: CSO
Perspectives on UNSCR 1325 Implementation 15 Years
after Adoption".
 313

Disponibilidad de datos y
estadísticas nacionales
314 Capítulo 10. Disponibilidad de datos y estadísticas nacionales

Extractos destacados de las

resoluciones
Resolución 1325 Resolución 1889
Tomando nota de la necesidad Solicita al Secretario General
de consolidar los datos acerca que asegure que los órganos
del efecto de los conflictos competentes de las Naciones
armados sobre las mujeres y Unidas, en colaboración con los
las niñas Estados Miembros y la sociedad
civil, reúnan datos sobre las
necesidades particulares de
las mujeres y las niñas en
las situaciones de conflicto y
posteriores a éstos

2000 2009

Resolución 1888
Solicita que el Secretario
General asegure que se informe
más sistemáticamente sobre
las tendencias, las nuevas
modalidades de ataque y los
indicadores de alerta temprana
en lo que respecta a la violencia
sexual en los conflictos armados
en todos los informes pertinentes
que se presenten al Consejo
 315

Resolución 1960
Solicita al Secretario General que establezca disposiciones
de vigilancia, análisis y presentación de informes sobre la
violencia sexual relacionada con los conflictos, incluidas las
violaciones en situaciones de conflicto armado y después
de los conflictos y otras situaciones [y] que trabaje con
las entidades de las Naciones Unidas, las instituciones
nacionales, las organizaciones de la sociedad civil, los
proveedores de servicios de atención de la salud y los grupos
de mujeres para mejorar la reunión de datos y el análisis de
incidentes, tendencias y casos sistemáticos relacionados con
las violaciones y otras formas de violencia sexual

2010
316 Capítulo 10. Disponibilidad de datos y estadísticas nacionales
"…[D]ebemos tener mucho
cuidado con la forma en
que medimos el progreso.
Si utilizamos parámetros
inadecuados, nos
esforzaremos por conseguir
objetivos erróneos."
Joseph E. Stiglitz, Premio Nobel1
Los datos son uno de los recursos más valiosos para
lograr el cambio social. Cuando se dispone de ellos,
están accesibles y son fiables, pueden mejorar la
rendición de cuentas, desencadenar la intervención
del sector público, aportar información para la toma de
decisiones basada en pruebas y permitir la formulación
de políticas públicas que realmente respondan a las
necesidades de la población. Si están adecuadamente
desglosados, constituyen una herramienta esencial
para realizar intervenciones dirigidas que aborden las
desigualdades y fomenten el progreso de las personas
más rezagadas de la sociedad.
La contribución que hace un análisis eficaz de los
datos al avance político, económico y social se ha
ejemplificado de varias formas. Por ejemplo, como
resultado de las iniciativas de seguimiento del
séptimo Objetivo de Desarrollo del Milenio (ODM), el
aumento de la disponibilidad de datos desglosados
geográficamente sobre el acceso a fuentes de agua
mejoradas ayudó a identificar las zonas urbanas y
rurales que presentaban una mayor necesidad de contar
con infraestructuras adecuadas. Como resultado de
ello, el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
(UNICEF) y la Organización Mundial de la Salud
(OMS), en coordinación con los gobiernos nacionales,
pudieron construir instalaciones de abastecimiento
de agua y rehabilitar pozos comunitarios allí donde
más se necesitaban. Estas y otras iniciativas similares
contribuyeron a elevar la proporción de población en
las regiones en desarrollo con acceso a fuentes de
agua mejoradas desde un 76% en 1990 a un 89% en
2010, cuando la meta establecida en el ODM se declaró
alcanzada2. A su vez, esto contribuyó a un drástico
descenso de las tasas de mortalidad infantil a escala
mundial (pasando de 99 por cada 1.000 nacidos vivos
en las regiones en desarrollo en 1990 a 53 en 2012)3,
puesto que se calcula que cada día más de 3.000 niños
y niñas mueren por enfermedades diarreicas4.
También existen casos ilustrativos en los ámbitos
relacionados con la paz y la seguridad. A principios del
decenio de 2000, por ejemplo, se realizaron algunos
intentos a nivel mundial de medir la participación de
las mujeres en los procesos de paz. Los estudios de
investigación realizados tras el 10º aniversario de la
adopción de la resolución 1325 pusieron de relieve los
niveles sorprendentemente bajos de participación en las
negociaciones de paz y la escasa inclusión de un lenguaje
sensible al género en los acuerdos de paz5. Los esfuerzos
por hacer un seguimiento de las contribuciones de las
mujeres a los procesos de paz expusieron de manifiesto la
debilidad de las voces de las mujeres y allanaron el camino
para una supervisión más regular, que ha contribuido a
aumentar el número de iniciativas dirigidas a incrementar
la participación de las mujeres. Las pruebas disponibles
también provocaron la realización de una serie de estudios
cualitativos sobre las aportaciones de las mujeres a los
procesos de paz, que arrojaron luz sobre los obstáculos
estructurales y de otro tipo que impiden la participación y
fortaleciendo las pruebas que apuntan a la necesidad de
una mayor inclusión de las mujeres (véase el capítulo 3:
Participación de la mujer).
La necesidad de disponer de estadísticas más
pertinentes y fiables sobre las cuestiones relacionadas
con las mujeres, la paz y la seguridad goza de amplio
reconocimiento y fue uno de los temas planteados
por las personas que participaron en las consultas
organizadas en el marco de este Estudio. A modo
de ejemplo, las y los participantes instaron a llevar a
cabo un mayor número de investigaciones sobre la
correlación existente entre las sociedades militarizadas y
la violencia sexual y de género, señalaron las carencias
que existen en este terreno y destacaron la necesidad de
mejorar la recogida y el análisis de los datos para hacer
un seguimiento de los efectos que ejerce el cambio
climático sobre las mujeres y las comunidades en los
entornos frágiles y afectados por conflictos6. También
reclamaron la integración de datos desglosados por
sexos en todos los planes nacionales, incluidos los
programas de reducción de riesgos de desastres y la
respuesta de emergencia.
Desde la aprobación de la resolución 1325 del Consejo de
Seguridad se han producido avances notables en cuanto a
la disponibilidad de estadísticas de género y la capacidad
de supervisión de los datos relativos a las mujeres, la paz
y la seguridad. Pese a todo, las estadísticas que miden
las necesidades, carencias y avances sobre el terreno
en entornos en conflicto y post-conflicto siguen siendo

Los esfuerzos por hacer
un seguimiento de las
contribuciones de las mujeres
a los procesos de paz
expusieron de manifiesto la
debilidad de las voces de las
mujeres y allanaron el camino
para una supervisión más
regular, que ha contribuido
a aumentar el número
de iniciativas dirigidas a
incrementar la participación
de las mujeres.
escasas; esto limita la capacidad para identificar con
precisión las necesidades y los retos a los que se enfrentan
las mujeres y las niñas en las situaciones de conflicto, y,
como consecuencia de ello, la capacidad de los distintos
agentes para dirigir sus programas a las y los beneficiarios
adecuados, comprender las necesidades y supervisar el
efecto de las intervenciones.
Existen numerosas medidas para evaluar los avances
registrados en la esfera de las mujeres, la paz y
la seguridad. Entre ellas figuran los indicadores
relacionados con la resolución 1325; la recogida de
datos para el cálculo de dichos indicadores se coordina
a través del Comité Permanente de las Naciones Unidas
sobre la Mujer, la Paz y la Seguridad. La información
se presenta al Consejo de Seguridad en el informe
anual del Secretario General sobre las mujeres y la
paz y la seguridad. En este caso, como en muchas
otras iniciativas de supervisión, la escasez de datos
disponibles afecta a los resultados7. Hasta la fecha, la
mayoría de los indicadores para los que se dispone de
datos están relacionados con los esfuerzos de diversas
entidades internacionales para la aplicación de la
resolución 1325. Sin embargo, existe una importante
falta de datos para numerosos indicadores con los que
se persigue medir los resultados reales a nivel nacional.
Solucionar la falta de datos para
obtener una visión completa de la
realidad sobre el terreno
Uno de los principales motivos por los que muy pocos
países producen y notifican datos anuales de calidad
317
sobre las mujeres, la paz y la seguridad es la falta
de una coordinación adecuada entre las instituciones
competentes en materia de paz y seguridad y los
sistemas estadísticos, sea por la ausencia de voluntad
política o de comprensión del papel crucial que
pueden desempeñar unas estadísticas de calidad en
la promoción de la paz a través de intervenciones
correctamente orientadas. Además, en los contextos
afectados por conflictos la capacidad estadística
suele ser limitada, los recursos destinados a la
producción de estadísticas suelen desviarse para
satisfacer las necesidades urgentes, la viabilidad de
la realización de encuestas a hogares se ve afectada
por los problemas de seguridad y hasta las tareas
administrativas de mantenimiento de registros pueden
verse interrumpidas. En algunos contextos, incluso
cuando se calculan estadísticas, problemas relacionados
con la confidencialidad y las propias leyes de estadística
impiden la difusión de los datos relacionados con la
seguridad. Sin embargo, existen iniciativas encaminadas
a superar estos desafíos y demostrar que la recopilación
y divulgación de estadísticas en contextos frágiles no
solo son necesarias, sino también posibles.
Numerosos proyectos internacionales y regionales
están impulsando una metodología y una producción
de datos coordinadas en entornos en conflicto. Por
ejemplo, la Comisión de Estadística de las Naciones
Unidas ha aprobado recientemente el uso de una norma
internacional para la recogida y el análisis de datos sobre
los factores y los móviles de los delitos8. Existe una
disponibilidad creciente de estadísticas desglosadas por
sexo sobre la delincuencia, que resultan extremadamente
importantes en los entornos frágiles —donde, como se ha
indicado en otros capítulos, las mujeres siguen sufriendo
mayores niveles de violencia e inseguridad después de
un conflicto—. Sin embargo, en las denuncias policiales y
en otros registros administrativos no siempre se especifica
el sexo de las víctimas y de los autores y autoras de los
delitos. El fortalecimiento de los registros nacionales y de
otras fuentes de datos administrativos para garantizar un
registro coherente de datos desglosados por sexo a largo
plazo puede desempeñar una función verdaderamente
transformadora en las vidas de las mujeres en contextos
de conflicto y post-conflicto, donde no siempre resulta
viable la obtención de datos a través de encuestas.
La incidencia de la violencia sexual y de género que
consta en los registros oficiales suele ser muy inferior
a la real, y con frecuencia la auténtica dimensión del
problema se capta a través de encuestas. Sin embargo,
las encuestas especializadas pueden conllevar un
elevado costo. Debido a las restricciones financieras,
los módulos dedicados a la violencia suelen adjuntarse
a las encuestas genéricas a los hogares, lo que en
algunos casos puede resultar inadecuado para capturar
la incidencia real debido a problemas de muestreo o a
318 Capítulo 10. Disponibilidad de datos y estadísticas nacionales
las capacidades limitadas de las y los encuestadores. En
los países que se encuentran en situaciones de conflicto,
donde la violencia puede utilizarse como arma de guerra
y a menudo la violencia sexual no se limita ni por asomo
a las parejas íntimas, resulta mucho más difícil captar
este fenómeno, y los datos disponibles en los registros
ofrecen una fiabilidad menor.
En ausencia de cifras fiables sobre la incidencia de
la violencia, las encuestas de percepción constituyen
herramientas útiles para evaluar la sensación de
seguridad entre los diferentes grupos de la población.
Estas encuestas también pueden ofrecer información
sobre cuestiones relacionadas con la gobernanza, el
liderazgo y la inclusión, que pueden ser difíciles de
captar a través de otras herramientas estadísticas9.
Las encuestas de percepción y observación realizadas
en el marco de la Estrategia de Armonización de las
Estadísticas en África (SHaSA) son un buen ejemplo
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Estadísticas para la toma de decisiones: la Estrategia de Armonización de las Estadísticas en África
La Estrategia de Armonización de las Estadísticas en
África (SHaSA)11 es una iniciativa emprendida a escala
continental con el objetivo de producir estadísticas
comparables que sirvan para la adopción de decisiones.
La SHaSA conlleva la adopción de las normas y métodos
internacionales, pero adaptados a las realidades africanas,
así como una serie de iniciativas dirigidas a mejorar la
coordinación y la producción constante de estadísticas
armonizadas. En este contexto se creó en 2012 un
grupo técnico especializado en estadísticas sobre la
gobernanza, la paz y la seguridad, y se desarrolló un
conjunto armonizado de instrumentos para la recogida de
datos con el fin de llevar a cabo un seguimiento periódico,
incluidos dos módulos de encuesta complementarios, uno
sobre la gobernanza y otro sobre la paz y la seguridad12.
Los ejercicios de recogida de datos ya se han llevado
a cabo o están en curso en, al menos, 13 oficinas
estadísticas nacionales de toda África13.
El análisis de los microdatos recopilados a través de esta
iniciativa en Uganda en 2014 proporciona información
muy importante sobre las percepciones y experiencias
de la población en una serie de cuestiones de género
relacionadas con la gobernanza, la paz y la seguridad.
Por ejemplo, cuando se les preguntó cuáles eran sus
principales preocupaciones, un 51% de la población
(tanto hombres como mujeres) manifestó una elevada
preocupación por las amenazas de violencia física contra
del tipo de iniciativas con un enfoque ascendente que
están marcando la diferencia en la medición oficial de
los temas relacionados con la gobernanza, la paz y la
seguridad en este continente.
Se espera que las estadísticas nacionales contribuyan
significativamente a la supervisión del cumplimiento de los
17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) adoptados
por la Asamblea General de las Naciones Unidas en
2015, y deberían guiar las intervenciones dirigidas a
promover el desarrollo sostenible en los años venideros.
Será necesario disponer de estadísticas desglosadas
por sexo sobre la gobernanza, la paz y la seguridad con
objeto de hacer un seguimiento de los avances en pos
del logro de varias de las metas establecidas en los ODS,
por lo que las oficinas estadísticas nacionales deben tener
garantizado el apoyo técnico y económico necesario para
la producción de dicha información10.
las mujeres por parte de terceros. De forma similar, un
69% de la población se mostraba preocupada por la
posibilidad de ser víctimas de la trata de seres humanos.
Los riesgos físicos asociados a los conflictos armados
preocupan al 40% de las mujeres y al 38% de los
hombres. Sin embargo, los motivos de preocupación más
citados por ambos sexos fueron el hambre y la expulsión;
así lo indicaron un 80% de las mujeres y un 70% de los
hombres. Las mujeres y los hombres percibían de manera
diferente las tensiones, conflictos o violencia entre los
diferentes grupos existentes en sus respectivas zonas.
Mientras los hombres identificaban en mayor medida
tensiones relacionadas con los recursos14 nacionales y
diferencias étnicas15, las mujeres tenían una probabilidad
mucho mayor de señalar las tensiones entre los grupos
como consecuencia de la competencia económica16.
El análisis desde el punto de vista del género de
las estadísticas nacionales y subnacionales sobre
la gobernanza, la paz y la seguridad, incluidos los
microdatos correspondientes, es fundamental para
alcanzar un conocimiento profundo de las necesidades
y prioridades de las comunidades en los entornos
frágiles. Por consiguiente, el apoyo técnico y financiero
internacional a las iniciativas nacionales de recopilación
de datos es esencial para promover la agenda sobre las
mujeres, la paz y la seguridad.

El conjunto mínimo de indicadores de género adoptado
por la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas
en 2013 puede ejercer una función clave en la mejora
de la disponibilidad de estadísticas de género para
evaluar los progresos realizados sobre el terreno en
el ámbito de las mujeres, la paz y la seguridad. Este
conjunto mínimo representa un gran avance normativo
en el área de las estadísticas de género, y los Estados
Miembros han acordado utilizar estos indicadores para
orientar la producción de sus estadísticas de género
nacionales17. Pese a que no se centra necesariamente
en reflejar los problemas de género que existen en
los entornos en conflicto, el conjunto mínimo incluye
indicadores como la violencia sexual y de género, los
derechos humanos de las mujeres, el empleo de las
mujeres, la representación política o el acceso a los
recursos y a los servicios públicos, que pueden tener
una importancia crucial en los contextos frágiles. Las
organizaciones regionales están poniendo en marcha
iniciativas a medida para respaldar la producción
nacional de estadísticas de género utilizando el conjunto
mínimo de indicadores18.
Trabajar juntos para medir lo que
atesoramos: Un programa de acción
Pese a las prometedoras iniciativas en curso dirigidas
a desarrollar indicadores y supervisar los avances
realizados a escala regional y nacional, es evidente
que la falta de datos comparables, oportunos y fiables
constituye un desafío significativo para poder llevar
a cabo un seguimiento eficaz de los progresos en
pos del cumplimiento de los compromisos contraídos
en la esfera de las mujeres, la paz y la seguridad.
En los contextos de conflicto y post-conflicto no se
producen regularmente estadísticas para muchos
indicadores relevantes. Incluso en los casos en que
existen datos puntuales, por lo general la falta de datos
de tendencia impide el seguimiento de los cambios
ocurridos a lo largo del tiempo. En los próximos años
se introducirán requisitos considerables con el fin de
supervisar la consecución de los ODS, sobre todo
para hacer un seguimiento de la igualdad de género,
el empoderamiento de las mujeres y los derechos
humanos de las mujeres y las niñas y para medir el
nivel de paz e inclusión de las sociedades. También
será necesario contar con estadísticas específicas sobre
las mujeres, la paz y la seguridad con el fin de orientar
adecuadamente las intervenciones y garantizar que, en
los contextos de conflicto y post-conflicto, las mujeres y
las niñas puedan desarrollarse de forma sostenible.
Los gobiernos nacionales deben dar prioridad a la
elaboración de estadísticas de género que sean
319
"Las estadísticas son
una herramienta
fundamental para
la formulación de
políticas, así como para
emprender actuaciones
eficaces."
Marcela Eternod Arámburu,
Secretaria Ejecutiva del Instituto Nacional de la
Mujer de México
pertinentes a los entornos frágiles, así como de
estadísticas específicas en la esfera de las mujeres, la
paz y la seguridad. Además, es fundamental implicar
a las mujeres en los procesos de producción de los
datos y desarrollar estrategias claras para difundir y
utilizar esas estadísticas en la formulación de políticas.
En muchos países en situaciones de conflicto y post-
conflicto, la producción de datos de calidad sobre los
resultados depende de un modo fundamental del apoyo
técnico y económico adicional de los agentes bilaterales
y multilaterales. Una asociación de los gobiernos
nacionales que no se limite a los Estados frágiles, y que
cuente con el apoyo de las entidades internacionales,
debe abordar la producción de datos relacionados con
las mujeres, la paz y la seguridad desde una perspectiva
holística: desde la evaluación de la pertinencia de
los indicadores, el establecimiento de definiciones
internacionalmente acordadas y la armonización
de los esfuerzos con los mecanismos estadísticos
internacionales hasta la revisión y mejora de los
mecanismos de producción de los datos, coordinación y
presentación de informes.
A nivel internacional, los agentes que trabajan en el ámbito
de la paz y la seguridad deben cambiar el enfoque que
aplican en la supervisión y orientarse hacia parámetros
más orientados a los resultados, evaluar los efectos de
las intervenciones y prestar una mayor atención a la
calidad. Las entidades internacionales necesitan apoyo
en la gestión, conocimientos estadísticos especializados y
recursos para la producción de estadísticas.
320 Capítulo 10. Disponibilidad de datos y estadísticas nacionales

Recomendaciones

Medir el progreso más allá de 2015: Propuestas de actuación

Las entidades internacionales que trabajan en • la mejora de la colaboración con los

el ámbito de las mujeres, la paz y la seguridad
deberían:
✓ Revisar y examinar los marcos existentes de
seguimiento de las mujeres, la paz y la seguridad
para eliminar solapamientos y mejorar la
mensurabilidad y la pertinencia de los indicadores.
✓ Crear, bajo los auspicios del Comité Permanente
de las Naciones Unidas sobre la Mujer, la Paz y
la Seguridad, una asociación que integre a los
productores de datos internacionales, regionales y
nacionales de cara a la creación de una base de
datos en línea sobre género, conflictos y crisis, con
el fin de recopilar y difundir los datos disponibles.
✓ Utilizar la base de datos sobre el género, los
conflictos y las crisis para aportar información
a la programación y facilitar el intercambio de
conocimientos y de buenas prácticas.
✓ Llevar a cabo una mayor difusión de los datos a
través de la utilización de un archivo central de
información en línea.
mecanismos de coordinación estadística
existentes a escala internacional, incluso con
los auspiciados por la Comisión de Estadística
de las Naciones Unidas y para preparar el
seguimiento de los ODS;
• la colaboración con especialistas en estadística
de las organizaciones pertinentes.
Los gobiernos nacionales deberían:
✓ Dar prioridad a la producción de estadísticas
nacionales sobre las mujeres, la paz y la seguridad,
lo que incluye la asignación de recursos financieros,
técnicos y humanos suficientes y la integración
de estas estadísticas en las iniciativas existentes,
garantizando además que se utilicen para la
formulación de políticas.
✓ Asegurarse de que las estadísticas nacionales
pertinentes se desglosen siempre por sexo y
otras variables clave, y de que se notifiquen
oportunamente al sistema estadístico internacional.

✓ Centrar los esfuerzos en el terreno del seguimiento ✓ Incluir estadísticas de género en los programas
de la paz y la seguridad en la medición de los de trabajo de los mecanismos de coordinación
resultados y efectos sobre el terreno a través de: estadística existentes que trabajan en temas
relacionados con la gobernanza, la paz y la
• la provisión de apoyo técnico y financiero a seguridad.
los sistemas estadísticos y las organizaciones
de la sociedad civil nacionales, trabajando
en coordinación con dichos sistemas para la
producción de estadísticas relacionadas con la
esfera de las mujeres, la paz y la seguridad;

Referencias
1. Joseph Stiglitz, "Why Inequality Matters and What Can Be
Done About It", Next New Deal: The Blog of the Roosevelt
Institute, 1 de abril de 2014, http://www.nextnewdeal.net/
stiglitz-why-inequality-matters-and-what-can-be-done-about-it.
2. "Progress on Drinking Water and Sanitation 2012 Update"
(UNICEF, Organización Mundial de la Salud, 2012), 4.
3. "Indicadores de desarrollo mundial 2014" (Banco Mundial,
2014), 5.
4. "Millennium Development Goal Drinking Water Target Met",
UNICEF Asia Oriental y el Pacífico, 6 de marzo de 2012,
http://www.unicef.org/eapro/media_18369.html.
5. Pablo Castillo Díaz y Simon Tordjman, "Participación de
las mujeres en las negociaciones de paz: relaciones entre
presencia e influencia", en Manual de consulta de ONU
Mujeres sobre las mujeres, la paz y la seguridad (ONU
Mujeres, 2012).
6. "Consultation on the Women, Peace and Security 2015
High-Level Review" (La Haya, Países Bajos: PeaceWomen,
28 de abril de 2015), 6, 9.
7. Puede consultarse la lista completa de indicadores en
el "Informe del Secretario General: las mujeres y la paz
y la seguridad", documento de las Naciones Unidas con
signatura S/2010/498 (Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, 28 de septiembre de 2010). Hay 26
indicadores (y 36 series de datos).
8. "International Classification of Crime for Statistical
Purposes (ICCS)" (Oficina de las Naciones Unidas contra
la Droga y el Delito, 2015).
9. Las Encuestas Mundiales sobre Valores y los Sondeos
Mundiales de Gallup son ejemplos de encuestas de
percepción que proporcionan este tipo de información
periódicamente y que cada vez se realizan más en los
países frágiles. No obstante, dado que su realización corre
a cargo de entidades externas, suelen quedar al margen
de las estadísticas oficiales y rara vez se utilizan para la
formulación de políticas públicas en los países.
10. En la actualidad existen numerosas iniciativas que
persiguen mejorar la producción de este tipo de
estadísticas, incluido el Grupo de Praia de Estadísticas
sobre Gobernanza y el Grupo Interinstitucional y de
Expertos sobre las Estadísticas de Género. El Grupo de
Praia de Estadísticas sobre Gobernanza se constituyó
formalmente en el 46º período de sesiones de la Comisión
de Estadística de las Naciones Unidas, y se espera que
desempeñe un papel clave en el impulso a la producción
de estadísticas nacionales sobre la gobernanza, la paz
y la seguridad y que integre las estadísticas sobre el
género y los derechos humanos entre sus áreas temáticas
fundamentales.
321
11. "Strategy for the Harmonization of Statistics in Africa"
(Comisión de la Unión Africana, Banco Africano de
Desarrollo, Comisión Económica para África de las
Naciones Unidas, 2013).
12. Con un plan de acción y un presupuesto para el
despliegue progresivo de los instrumentos en todo el
continente, se elaboraron dos módulos adicionales
sobre las encuestas de hogares y dos cuadros de temas
administrativos, uno sobre gobernanza y otro sobre
estadísticas de paz y seguridad.
13. Benin, Camerún, Cabo Verde, Congo-Brazzaville, Gabón,
Ghana, Côte d’Ivoire, Kenya, Madagascar, Malí, Senegal,
Seychelles y Uganda.
14. Un 53% de hombres frente al 36% de mujeres.
15. Un 16% de hombres frente al 8% de mujeres.
16. Un 56% de mujeres frente al 31% de hombres.
17. "Comisión de Estadística: Informe sobre el 44° período
de sesiones (26 de febrero a 1 de marzo de 2013)",
documento de las Naciones Unidas con signatura
E/2013/24-E/CN.3/2013/33 (Consejo Económico y
Social de las Naciones Unidas, 1 de marzo de 2013).
Otros esfuerzos, como las diferentes iniciativas sectoriales
específicas puestas en marcha por las entidades de
las Naciones Unidas (por ejemplo, los indicadores
de la OCAH sobre datos humanitarios mundiales, las
estadísticas del ACNUR sobre las personas refugiadas,
solicitantes de asilo, personas desplazadas internas
y otras poblaciones en riesgo, la base de datos de la
FAO sobre el género y los derechos sobre la tierra y los
indicadores de derechos humanos del ACNUDH) también
serán muy importantes para la elaboración de estadísticas
relativas a las mujeres, la paz y la seguridad con objeto
de aportar información de cara al seguimiento de los ODS
y la mejora de los análisis globales de las dimensiones
de género en entornos de conflicto, crisis y post-conflicto.
La sociedad civil también está demostrando ser un
importante agente de producción de datos en el contexto
de la supervisión de los ODS.
18. Por ejemplo, en Asia y el Pacífico, la Comisión Económica
y Social para Asia y el Pacífico (CESPAP) apoya el
fomento de la capacidad nacional para dar respuesta a
las necesidades de datos; para ello, utiliza el conjunto
mínimo con el fin de promover la igualdad de género y el
empoderamiento de las mujeres. "Regional Consultative
Workshop to Develop a Framework and Core Set of
Gender Statistics and Indicators in Asia and the Pacific,
United Nations Conference Centre, Bangkok, 46
November 2013" (CESPAP, 2013), http://www.unescap.
org/sites/default/files/Report-workshop-on-gender-
statistics.pdf.
322 Capítulo 11. El Consejo de Seguridad

11
 323

Las mujeres, la
paz y la seguridad
y el Consejo de
Seguridad de las
Naciones Unidas

"Es igualmente importante que el Consejo

de Seguridad, como máximo órgano de las
Naciones Unidas responsable de los asuntos
relativos a la paz y la seguridad, lidere con
el ejemplo y aplique íntegramente la agenda
sobre las mujeres, la paz y la seguridad."
Grupo de Trabajo de Organizaciones No Gubernamentales sobre la Mujer y la Paz y la Seguridad,
documento presentado al Estudio Mundial
324 Capítulo 11. El Consejo de Seguridad

Extractos destacados de las

resoluciones

Resolución 1325
Expresa su disposición
a velar por que en las
misiones del Consejo de
Seguridad se tengan en
cuenta las consideraciones
de género y los derechos
de la mujer, incluso
celebrando consultas
con los grupos locales e
internacionales de mujeres

2000 2009

Resolución 1888
Expresa su intención de asegurar
que las resoluciones en que se
establezcan o prorroguen mandatos
de mantenimiento de la paz contengan
disposiciones, según corresponda,
sobre la prevención de la violencia
sexual y la respuesta que deba darse
a esa violencia, que impongan además
la obligación de presentar al Consejo
informes al respecto
 325

Resolución 2122
Expresa su intención de prestar mayor
atención a las cuestiones relativas a las
mujeres, la paz y la seguridad en todas
las esferas temáticas pertinentes de que
se ocupa, en particular la protección
de los civiles en los conflictos armados,
la consolidación de la paz después
de los conflictos, la promoción y el
fortalecimiento del estado de derecho
[...], la paz y la seguridad en África,
las amenazas a la paz y la seguridad
internacionales causadas por actos
terroristas, y el mantenimiento de la paz
y la seguridad internacionales

2013

Resolución 2106
Reitera su exigencia de que todas
las partes en conflictos armados
pongan fin completamente y con
efecto inmediato a todos los actos de
violencia sexual, y su llamamiento a
que esas partes asuman y cumplan
compromisos concretos y con plazos
determinados para combatir la
violencia sexual
326 Capítulo 11. El Consejo de Seguridad
El Consejo de Seguridad adoptó la resolución 1325 un
año después de sus resoluciones temáticas sobre la
protección de las y los civiles, y sobre los niños y niñas y
los conflictos armados. Estas decisiones llegaron en un
momento de reflexión interna en el seno de las Naciones
Unidas, tras un decenio de fracasos en el ámbito del
mantenimiento de la paz en Rwanda, Somalia y la ex
Yugoslavia. En Rwanda y Bosnia, muchos ataques iban
específicamente dirigidos contra las mujeres, incluso
a través de una violencia sexual sistemática. Las
resoluciones temáticas también se produjeron tras una
movilización mundial de los grupos de mujeres, incluido
el Sur Global, con la finalidad de llamar la atención sobre
el sesgo de género de los conflictos, por ejemplo en la
Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en
Beijing en 1995, así como a través de la Declaración de
Windhoek, en 2000.
En aquella época existían ciertas dudas y no poca
resistencia —como se refleja en el proyecto de relatos
orales llevado a cabo para apoyar el Estudio Mundial—
por parte de algunos miembros del Consejo a aceptar
la importancia del papel de las mujeres en la paz
y la seguridad1. En última instancia, dos factores
fundamentales condujeron a la adopción de la resolución
1325. En primer lugar, el gran esfuerzo, la determinación
y la convicción personal de varios miembros del
Consejo, en particular los representantes permanentes
de una serie de miembros electos: Bangladesh, Namibia,
el Canadá, Jamaica y Malí; y, en segundo lugar, la
influencia de las ONG de mujeres que promovieron la
Plataforma de Acción de Beijing en el contexto de una
evaluación del enfoque general de las Naciones Unidas
con respecto a las operaciones de paz. Este fue el
contexto en el que el Consejo adoptó la resolución, que,
en pocas palabras, determinó que el hecho de abordar
las necesidades, los puntos de vista y la participación de
la mitad de la sociedad brindaría un dividendo positivo
de la paz para toda ella.
Esto fue ocho años antes de que el Consejo
aprobara una serie de resoluciones relativas a la
agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad. El
siguiente elemento catalizador fue la jurisprudencia
sobre los delitos de violencia sexual emanada de
los tribunales penales internacionales para Rwanda
y la ex Yugoslavia, que reconoció la violencia sexual
como crimen de guerra, crimen contra la humanidad
y posible acto de genocidio. Esta jurisprudencia,
combinada con informes altamente creíbles que
apuntaban a la comisión de actos de violencia
sexual masiva contra las mujeres en la región
oriental de la RDC, contribuyó a crear el contexto y
el clima político en el que se adoptó la resolución
1820 en el año 2008. Esta segunda resolución
trataba específicamente sobre la violencia sexual en
situaciones de conflicto y post-conflicto, y expresaba
la disposición del Consejo a imponer sanciones a las
y los autores de violencia en los conflictos armados.
Cabe destacar que la resolución 1820 puso de
relieve la capacidad y la legitimidad de las mujeres
para participar en la prevención y la solución de los
conflictos, así como en la vida pública después de
estos, como un factor esencial para las estrategias de
prevención y protección a largo plazo.
A lo largo de los años siguiente se aprobaron las
resoluciones 1888 (2008), 1889 (2009), 1960 (2010),
2106 (2013) y 2122 (2013) sobre las mujeres, la paz
y la seguridad. Con la excepción de las resoluciones
1889 y 2122, el resto se centraban en gran medida en
la violencia sexual y en otros problemas relacionados
con la protección. Todas ellas sirvieron para crear una
estructura que definiría el modo en que el Consejo
analizaría en su trabajo diario los elementos de la
agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad
relacionados con la protección.
En principio, el Consejo tiene una función de
prevención de conflictos, en la que el fomento de la
participación de las mujeres —como pilar fundamental,
pero también como factor de contribución— podría
mejorar significativamente dicha prevención. En la
práctica, no obstante, la caja de herramientas del
En la práctica, no obstante,
la caja de herramientas del
Consejo para la prevención
de los conflictos no se ha
utilizado demasiado. Son
muy pocas las ocasiones
en las que el Consejo de
Seguridad ha actuado
de forma proactiva para
prevenir un conflicto; en
lugar de ello, se ha centrado
principalmente en las
cuestiones relacionadas
con la protección, como
queda reflejado en la
documentación que
produce.

Una esfera clave de
preocupación es el modo
en que la información que
se dirige al Consejo... es
recibida, debatida y analizada
con un nivel de profundidad
suficiente como para dar
lugar a una respuesta
pertinente y realizable por
parte de las misiones, y para
desencadenar la rendición de
cuentas del sistema de las
Naciones Unidas por dicha
respuesta.
Consejo para la prevención de los conflictos no se ha
utilizado demasiado. Son muy pocas las ocasiones
en las que el Consejo de Seguridad ha actuado
de forma proactiva para prevenir un conflicto; en
lugar de ello, se ha centrado principalmente en las
cuestiones relacionadas con la protección, como queda
reflejado en la documentación que produce. Esto está
correlacionado con una notable falta de inversión por
parte del conjunto del sistema de las Naciones Unidas
en la prevención de los conflictos, una conclusión de la
que se ha hecho eco el Grupo Independiente de Alto
Nivel sobre las Operaciones de Paz de las Naciones
Unidas en sus últimos informes, así como el informe
del Grupo Consultivo de Expertos para el Examen de
2015 de la estructura de las Naciones Unidas para la
consolidación de la paz2. El traslado de este problema
al ámbito de las mujeres, la paz y la seguridad ha
implicado una mayor atención a la protección de las
mujeres y las niñas, en particular frente a la violencia
sexual en los conflictos, y un reconocimiento e
inclusión menos sistemáticos de su participación en la
agenda. Además, las preocupaciones relacionadas con
la protección encajan más directamente en la visión
del Consejo acerca de su función en el mantenimiento
de la paz y la seguridad internacionales, mientras que
la participación, aunque se reconoce su importancia
para la estrategia para lograr una paz y una seguridad
estructurales a largo plazo, no entraña la misma
necesidad inmediata de protección física que las
atrocidades masivas3.
327
Un compromiso progresivo con la
aplicación de la agenda sobre las
mujeres, la paz y la seguridad y con
la intervención en este ámbito
Las resoluciones 1889 y 2122 constituyen excepciones
al enfoque centrado en la protección y contienen
elementos que afectan de forma específica a los
métodos de trabajo del Consejo. La resolución 1889,
adoptada en 2009, solicitaba un conjunto de indicadores
para hacer un seguimiento de la aplicación de la
resolución 1325 a nivel mundial, y que el Secretario
General presentara anualmente al Consejo un informe
sobre las mujeres y la paz y la seguridad (véase el
capítulo 10: Principales agentes: Datos).
La resolución 2122, adoptada en 2013, fue quizá el
resultado más significativo de la agenda sobre las mujeres,
la paz y la seguridad hasta la fecha en relación con los
compromisos de aplicación y acción contraídos por el
propio Consejo. Este órgano solicitaba que se consolidaran
diversas prácticas, entre las que figuraban las siguientes:
• la mejora del flujo de información al Consejo,
incluida la presentación de información periódica por
parte de la máxima responsable de ONU Mujeres
y del o la Representante Especial del Secretario
General sobre la violencia sexual en los conflictos;
• la presentación de informes por parte de los
Enviados y Enviadas Especiales, cuando se dirijan
al Consejo, sobre los progresos realizados en sus
reuniones periódicas con mujeres líderes y con
grupos de mujeres, y en la invitación a mujeres a
participar en los procesos de solución de conflictos;
• la inclusión de información sobre las mujeres, la
paz y la seguridad por parte del Departamento
de Asuntos Políticos y del Departamento de
Operaciones de Mantenimiento de la Paz de la
Secretaría de las Naciones Unidas en todos sus
informes y en los documentos informativos que
presenten periódicamente al Consejo;
• la inclusión, por parte de las comisiones de
investigación encargadas de investigar las
situaciones incluidas en el programa del Consejo,
de los elementos específicos de género en
los conflictos cuando presenten documentos
informativos al Consejo.
Además, el Consejo hizo hincapié en la necesidad de
aplicar de forma coherente la resolución 1325 en su
propio trabajo, garantizando incluso que los mandatos
de las misiones incluyan disposiciones sobre las
mujeres, la paz y la seguridad, como la provisión de
conocimientos especializados en cuestiones de género
o la transversalización del género en el desarme, la
desmovilización y la reintegración (DDR), la reforma
328 Capítulo 11. El Consejo de Seguridad
del sector de la seguridad (RSS) y las actividades de
apoyo electoral. El Consejo se comprometió a integrar la
cuestión de las mujeres, la paz y la seguridad en otras
áreas temáticas que examina periódicamente, como
el estado de derecho y la lucha contra el terrorismo.
También existe una instrucción clave para las y los líderes
de las operaciones de paz, que deben mantenerse
informados y adoptar las medidas necesarias en relación
con las amenazas dirigidas contra las mujeres y sus
derechos en situaciones de conflicto armado y después
del conflicto. Asimismo, el Consejo subrayó la importancia
de su propia interacción con la sociedad civil, tanto en
Nueva York como durante las visitas a las misiones sobre
el terreno. El Consejo hizo hincapié en todo momento en
la necesidad que las mujeres tengan una participación
sustantiva en los procesos de paz, y de que los equipos
de mediación cuenten con personas especialistas en
asuntos de género.
Por todo ello, la resolución 2122 esclareció en gran
medida las formas en que el Consejo podría mejorar
su rendición de cuentas en lo referente al cumplimiento
de los compromisos contraídos en la esfera de las
mujeres, la paz y la seguridad. No obstante, la traslación
del espíritu de la agenda sobre las mujeres, la paz y
la seguridad en una aplicación concreta y coherente
se sigue enfrentado a desafíos considerables. En el
seno del Consejo, la voluntad política de abordar esta
agenda en todo el trabajo del consejo aparece de
manera intermitente. Además, parece existir una falta de
comprensión de dicha agenda, que provoca que muy
a menudo se ignore o se vincule exclusivamente a la
protección frente a la violencia sexual.
En las secciones siguientes se describe el modo en que
la mejora de los métodos de trabajo del Consejo, unida a
unos flujos mejorados de análisis de los conflictos desde
el punto de vista del género procedentes del sistema
de las Naciones Unidas, pueden ayudar a cambiar la
perspectiva de los miembros del Consejo que consideran
la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad como
La traslación del espíritu de
la agenda sobre las mujeres,
la paz y la seguridad en
una aplicación concreta
y coherente se sigue
enfrentado a desafíos
considerables.
un "problema de mujeres"4 o, como lo describen algunos
expertos y expertas, una obligación que hay que cumplir,
frente a, por ejemplo, una herramienta capaz de mejorar
los objetivos del propio Consejo en lo que concierne a la
paz y la seguridad y la propia eficacia de este órgano a la
hora de alcanzar dichos objetivos.
Fortalecimiento de los flujos de
información de calidad dirigidos al
Consejo de Seguridad
Una esfera clave de preocupación es el modo en que
la información que se dirige al Consejo... es recibida,
debatida y analizada con un nivel de profundidad
suficiente como para dar lugar a una respuesta
pertinente y realizable por parte de las misiones, y para
desencadenar la rendición de cuentas del sistema de las
Naciones Unidas por dicha respuesta.
La estructura de género de las Naciones Unidas y
el sistema de las Naciones Unidas en su conjunto
El trabajo del Consejo en la esfera de las mujeres, la paz
y la seguridad depende, desde muchos puntos de vista,
de la información y los análisis que recibe del propio
sistema de las Naciones Unidas. El fortalecimiento de la
estructura de género de las Naciones Unidas (un tema
que se trata con detalle en el capítulo 10: Principales
agentes: Las Naciones Unidas) tiene implicaciones
concretas para la calidad y la cantidad de información
que recibe el Consejo de Seguridad.
Por ejemplo, y más específicamente, el Consejo ha
creado una sólida estructura en torno a la violencia
sexual en los conflictos. Dicha estructura incluye la
Oficina del Representante Especial del Secretario
General sobre la Violencia Sexual en los Conflictos,
el Equipo de Expertos sobre el Estado de Derecho
y la Violencia Sexual en los Conflictos, los asesores
y asesoras en materia de protección de las mujeres
y la red interinstitucional denominada "Iniciativa de
las Naciones Unidas contra la Violencia Sexual en
los Conflictos". Todos estos elementos desempeñan
un papel crucial a la hora de garantizar los flujos de
información y análisis al Consejo acerca de los aspectos
de la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad
relacionados con la protección.
Por lo que respecta al conjunto del sistema de las
Naciones Unidas, deberían explorarse vías que permitan
reforzar la interacción y los flujos de información en
todo el sistema, e invertir esfuerzos para limitar la
fragmentación y los silos, que pueden dificultar una
respuesta eficaz5. Debido a la creación de un mayor
número de comisiones y misiones de investigación a lo
largo del último decenio, así como a través de la labor
de sus titulares de mandatos especiales relacionados

con los conflictos, el Consejo de Derechos Humanos
puede constituir una importante fuente de información
para el Consejo de Seguridad en los países que
preocupan a este órgano.
Se observa una tendencia a celebrar reuniones
periódicas con arreglo a la fórmula Arria6 o reuniones
oficiosas e interactivas para debatir con las comisiones
de investigación. Como resultado de la petición, recogida
en la resolución 2122, de que todos estos órganos
incluyan las conclusiones sobre los delitos basados en
el género en los documentos informativos que presenten
al Consejo, estas interacciones han dado lugar a flujos
de información nuevos y muy significativos sobre el
impacto que ejercen los conflictos sobre las mujeres y
las niñas, que de otro modo no habrían sido señalados
a la atención del Consejo. Si bien esta práctica resulta
positiva, debería trabajarse para institucionalizarla.
Además, al igual que el Relator Especial sobre los
derechos humanos de los desplazados internos informó
al Consejo durante el debate abierto sobre las mujeres,
la paz y la seguridad celebrado en 2014, hablando en
particular sobre los efectos de los mayores niveles de
desplazamiento registrados desde la segunda guerra
mundial desde el punto de vista del género, debería
estudiarse la posibilidad de integrar estas invitaciones
a los y las titulares de los mandatos pertinentes en la
práctica establecida del Consejo.
Recopilación de datos
La recogida de datos ha sido un desafío fundamental
para la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
La falta de información obstaculiza la evaluación de
los avances de los programas y políticas, y sirve a las
partes interesadas menos favorables a esta agente como
excusa (muy útil) para la inacción.
El Consejo ha respaldado los indicadores sobre las
mujeres, la paz y la seguridad y los mecanismos
armonizados de supervisión, análisis y presentación
de informes sobre la violencia sexual en los conflictos;
ambos son procesos de recopilación de información cuya
finalidad es medir y fomentar la aplicación de la agenda
sobre las mujeres, la paz y la seguridad. El informe
anual del Secretario General de 2015 sobre la violencia
sexual relacionada con los conflictos fue particularmente
duro, debido en parte al mayor despliegue de asesores
y asesoras en materia de protección de las mujeres en
los componentes de derechos humanos de las misiones,
con objeto de prestar asistencia para la presentación
de informes y de fortalecer la capacidad global de
las misiones en lo que concierne a la violencia sexual
relacionada con los conflictos7. Esto demuestra que las
demandas del Consejo de contar con unas estructuras
más sólidas para el despliegue de personal con
especialización en los asuntos de género en las misiones
329
de las Naciones Unidas pueden mejorar los análisis y la
presentación de informes.
Los indicadores sobre las mujeres, la paz y la seguridad
tienen la finalidad de calibrar el progreso longitudinal
en los pilares de la agenda relativos a la prevención, la
protección, la participación, el socorro y la recuperación.
ONU Mujeres se encarga de recopilar los informes
que emanan del sistema de las Naciones Unidas y de
los Estados Miembros. Pese a que la sociedad civil
alienta a ello, estos indicadores no se reflejan en los
informes nacionales periódicos que recibe el Consejo
de Seguridad, aunque sí figuran en el informe anual
del Secretario General sobre las mujeres, la paz y la
seguridad. De igual modo, todos los informes que
presenta el Secretario General al Consejo deberían incluir
datos desglosados por sexo como parte de su análisis8.
Interacción con la sociedad civil
La sociedad civil, y en particular las organizaciones
de mujeres, son agentes clave para la aplicación de la
agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad. Durante
un conflicto, estas organizaciones son a menudo las
únicas que prestan servicios y mantienen el diálogo en
las comunidades afectadas, y, a largo plazo, las que
lideran la recuperación después del conflicto. También
son fuentes de información inestimables, pues son
capaces de proporcionar a las misiones y al Consejo
de Seguridad una información imprescindible sobre el
contexto local, los efectos del conflicto y la idoneidad
de las respuestas. Además, la sociedad civil de mujeres
representa un componente crucial del Consejo y una
parte muy importante interesada en sus decisiones.
La resolución 2122 reconoce específicamente "la
importancia que tienen las interacciones de la sociedad
civil, incluidas las organizaciones de mujeres, con los
miembros del Consejo en la Sede y durante las misiones
del Consejo sobre el terreno y se compromete a
asegurar que sus visitas periódicas a zonas de conflicto
incluyan reuniones interactivas con mujeres locales y
organizaciones de mujeres sobre el terreno".
A lo largo de los últimos 15 años, el Consejo ha
escuchado periódicamente a las líderes de la sociedad
civil de mujeres durante el debate anual sobre las
mujeres, la paz y la seguridad; y, en los últimos años,
también en el marco del debate anual sobre la violencia
sexual en los conflictos. En ocasiones, los miembros del
Consejo han tomado la iniciativa de escuchar a mujeres
procedentes de países que atravesaban situaciones
concretas, como la reunión celebrada de acuerdo con
la fórmula Arria el 17 de enero de 2014 con mujeres
sirias para debatir sobre las conversaciones de paz para
aquel país. No obstante, estas iniciativas siguen siendo
de carácter puntual y excesivamente infrecuentes. Se
necesita un compromiso más firme con la sociedad
330 Capítulo 11. El Consejo de Seguridad
"Si pudiera hacer una
propuesta al Consejo de
Seguridad […] sería la
necesidad de
fortalecer las
organizaciones de
mujeres que ya trabajan
en la aplicación de la
resolución 1325."
Katherine Ronderos, Directora de LIMPL
Colombia, entrevista realizada por vídeo con
ONU Mujeres, 2015
civil de mujeres como fuente de información clave, y
no solo durante los debates temáticos, sino durante las
deliberaciones específicas sobre cada país.
Además, estas iniciativas deberían reforzarse a través de
una interacción más frecuente sobre el terreno entre la
dirección superior de las misiones y las organizaciones
de mujeres. Tales interacciones incrementarían la calidad
de los flujos de información hacia la misión, lo que tendría
un efecto multiplicador positivo sobre la información y los
análisis puestos a disposición del Consejo en los informes
y documentos informativos presentados a este órgano, tal
como requiere la resolución 2122.
Aplicación en el seno del Consejo
Nunca se resaltará lo suficiente el importante papel
que ha desempeñado el Consejo de seguridad en el
establecimiento del ambicioso marco normativo sobre
las mujeres, la paz y la seguridad. Sin embargo, pese
a que este órgano ha ayudado a crear la agenda, su
aplicación ha demostrado ser un reto completamente
distinto. Hasta el momento, el Consejo ha sido muy
poco constante en su supervisión del modo en que las
decisiones que adopta en el ámbito de las mujeres, la
paz y la seguridad se han traducido en acciones reales.
Tal como indica el informe del Grupo Independiente de
Alto Nivel sobre las Operaciones de Paz de las Naciones
Unidas: "A pesar de los debates anuales del Consejo
de Seguridad sobre las mujeres y la paz y la seguridad,
la ejecución de la agenda a lo largo del resto del año
es incoherente, en particular durante la formulación
del mandato y las consultas de renovación, lo que se
ve agravado por la falta de atención a esas cuestiones
en los informes y las exposiciones informativas de
la Secretaría y el personal directivo superior de las
misiones al Consejo de Seguridad"9.
Dado que el Consejo no es el brazo ejecutivo del
sistema de las Naciones Unidas, no cabe esperar que
consiga por sí solo los resultados requeridos, o sin
contar con una información y unos análisis de calidad.
En lugar de ello, la aplicación de la agenda requiere
un trabajo muy importante por parte del conjunto del
sistema de las Naciones Unidas, los Estados Miembros
y la sociedad civil. No obstante, el Consejo de Seguridad
sigue teniendo margen para mejorar su rendición de
cuentas en lo que atañe a las decisiones adoptadas
por este órgano en relación con las mujeres, la paz y la
seguridad, y para exigir a la Secretaría que también rinda
cuentas de su papel en esta aplicación constante.
Abordar las deficiencias en la aplicación
En los años transcurridos desde la adopción de
la resolución 1325, el Consejo ha incrementado
notablemente su compromiso con la agenda sobre
las mujeres, la paz y la seguridad, sobre todo a través
de la incorporación de contenido operativo en sus
resoluciones. Se ha avanzado mucho en la inclusión de
un lenguaje de género en los documentos que publica
este órgano, particularmente en sus declaraciones
presidenciales y resoluciones. Por ejemplo, en el año
2000 tan solo un 25% de las resoluciones pertinentes
incluían alguna referencia a las mujeres, pero el
porcentaje fue aumentando hasta situarse en el 94% en
201310. También se produjo un incremento perceptible
en la transversalización del lenguaje de género en los
documentos publicados por el Consejo desde 2011 en
adelante. Es probable que esto se deba a la creación y
puesta en marcha de ONU Mujeres y de la oficina del
Representante Especial del Secretario General sobre la
violencia sexual —dos iniciativas que han conducido a
una mejora del flujo de información hacia los miembros
del Consejo—, así como a un contacto más regular de
la Secretaría con los miembros del Consejo, gracias a
lo cual también ha mejorado la forma de trabajar. Los
informes del Secretario General muestran igualmente
una tendencia al alza en su contenido relacionado
con las mujeres, la paz y la seguridad en los informes
nacionales. Tan solo la mitad de dichos informes incluían
referencias a las mujeres en el año 2000, frente al 83%
en 2013 y el 89% en 2014.
Otros ejemplos de progreso incluyen las presentaciones
informativas realizadas por la Representante Especial
del Secretario General sobre la violencia sexual en los

conflictos y por la Directora Ejecutiva de ONU Mujeres
sobre las situaciones de países específicos, y no
solamente sobre la temática de las mujeres, la paz y
la seguridad. La Representante Especial también ha
realizado presentaciones informativas periódicas ante
los órganos subsidiarios del Consejo de Seguridad,
como los Comités de Sanciones para la República
Centroafricana, la República Democrática del Congo
y Sudán del Sur. Además, los grupos de especialistas
vinculados a los regímenes de sanciones a la República
Centroafricana, la República Democrática del Congo,
el Sudán y Somalia incluyen regularmente análisis de
género en sus informes.
Pese a la tendencia positiva que se aprecia en los resultados
del Consejo en Nueva York y a la mejora de los flujos de
información de la Secretaría a los miembros del Consejo,
lo que no se observa es una mejora de la aplicación de la
agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad por parte
de las operaciones de paz sobre el terreno. Esto representa,
efectivamente, un déficit. Si bien el lenguaje específico de
género contenido en las resoluciones del Consejo y en sus
declaraciones presidenciales brinda a los agentes de las
Naciones Unidas la oportunidad de mejorar la aplicación
de la agenda, sin el necesario liderazgo y seguimiento del
Consejo, la Secretaría y las operaciones de paz no cabe
esperar que estos avances produzcan efectos positivos
sobre el terreno11.
En las entrevistas realizadas a una amplia variedad de
partes interesadas, surgió un tema común en relación
con las medidas necesarias para abordar esta carencia.
En particular, los miembros del Consejo señalaron la
función de la Secretaría de proporcionar información
oportuna y pertinente, sólidamente arraigada en el
contexto de la paz y la seguridad. Manifestaron que
cuando se incluye dicha información en un informe del
Secretario General o en una presentación informativa
realizada por el jefe o la jefa de una operación de paz,
solía ser descriptiva en lugar de analítica. Los miembros
del Consejo también parecían frustrados por las
expectativas de la sociedad civil sobre los logros que
razonablemente cabía esperar de este órgano.
Los miembros de la Secretaría expresaron la necesidad
de que los miembros del Consejo de Seguridad
mostraran un compromiso elevado, y, en particular,
pidieron formular preguntas de seguimiento cuando
los jefes o jefas de misión realicen presentaciones
informativas al Consejo de Seguridad, señalando que
resultaba difícil convencer a los y las Representantes
Especiales sobre el terreno de que prestaran la debida
consideración a la cuestión en el limitado tiempo
del que disponían ante los miembros del Consejo si
el propio Consejo no hacía lo propio. La Secretaría
señaló asimismo que la proliferación de las tareas
que el Consejo exige incluir en los mandatos no se
corresponde con los recursos humanos y financieros
331
que se ponen a disposición de las misiones.
Además, se produjo una reflexión interna entre el personal
de la Secretaría, que indicó que su propia dirección a
menudo no daba prioridad a la necesidad de contar con
personal especializado en cuestiones de género, o que
no se tomaba en serio dicha necesidad12. Una queja
común del personal, aplicable a todas las operaciones
de paz, es que cuando se aprueba la designación de
puestos especializados en cuestiones de género (por
los que es necesario pelear mucho) a una misión, rara
vez se incluyen en el presupuesto básico de la misión (la
única excepción a esta norma se produjo en la misión de
las Naciones Unidas en Sudán del Sur). El resultado es
que, durante la reducción de los efectivos de una misión,
o si esta se enfrenta a restricciones presupuestarias, las
personas especializadas en asuntos de género suelen ser
las primeras en ser suprimidas de la nómina.
Sin embargo, es cierto que hubo numerosas excepciones
a los comentarios anteriores que se citaron como
ejemplos de correcta aplicación de la agenda sobre
las mujeres, la paz y la seguridad sobre el terreno. No
obstante, todas las partes interesadas se mostraron de
acuerdo en que falta un liderazgo coherente y fiable, tanto
en Nueva York como sobre el terreno. En última instancia,
cualquier sistema de rendición de cuentas que se
institucionalice en el trabajo del Consejo de seguridad y
que pretenda resistir el paso del tiempo exige un enfoque
capaz de resistir a la dinámica de cambio del Consejo,
debido a la evolución de las realidades geopolíticas pero
también a la rotación anual de los cinco miembros electos
del Consejo. Tal sistema deberá reconocer que, pese a
que los agentes individuales siempre serán importantes
para los avances que se produzcan en la aplicación, la
dependencia con respecto a personalidades específicas
o miembros particularmente poderosos del Consejo es
insostenible a largo plazo.
Por consiguiente, se proponen las siguientes esferas de
interés con el fin de ilustrar el modo en que el Consejo
de Seguridad puede contribuir a hacer frente al déficit en
la aplicación:
• la mejora de la calidad de la información y de los
flujos de información al Consejo;
• un liderazgo coherente y de alto nivel en lo que
concierne a la agenda sobre las mujeres, la paz y la
seguridad en el seno del sistema de las Naciones
Unidas, además del liderazgo ya existente sobre la
violencia sexual en los conflictos (véase el capítulo
10): Agentes clave: Las Naciones Unidas);
• orientaciones concretas y específicas acerca de
cómo promover la agenda sobre las mujeres, la paz
y la seguridad en el trabajo cotidiano del Consejo,
que a su vez darán lugar a unos mayores niveles
de rendición de cuentas en lo que se refiere a la
aplicación de esta agenda sobre el terreno.
332 Capítulo 11. El Consejo de Seguridad
El recurso a las sanciones por
parte del Consejo: evolución de la
consideración de la agenda sobre
las mujeres, la paz y la seguridad
Las sanciones son una importante herramienta de la
que dispone el Consejo para hacer cumplir las normas
relativas a la paz y la seguridad13. El concepto de
sanciones se delimitó en el decenio de 1990, pasando
de unas sanciones que afectaban a toda la población a
un modelo basado en medidas dirigidas específicamente
a lograr un cambio de comportamiento o a limitar
determinadas actividades de personas responsables
de actos que el Consejo quería minimizar14. Muchos
de estos regímenes sancionadores se establecieron
antes o poco después de la adopción de la resolución
1325. Dada la forma en que el Consejo utilizaba las
sanciones en aquel momento, unida a la falta de un
marco consolidado que proporcionara orientaciones al
respecto, es natural que el Consejo no tuviera en cuenta
los devastadores efectos que ejercen los conflictos
sobre las vidas de las mujeres a la hora de establecer
aquellos primeros regímenes de sanciones; en particular,
no se prestó atención al hecho de que las sanciones
económicas tienen mayor impacto en los grupos
y personas afectados por la discriminación social,
económica y política preexistente.
La resolución 1325 señaló la voluntad del Consejo
de tener en consideración el impacto potencial que
Consideraciones clave de género sobre los regímenes de sanciones
Hay cuatro áreas fundamentales en las que los
regímenes sancionadores debieran prestar una
mayor consideración a las cuestiones de género: los
criterios de designación, los procesos de remisión, la
supresión de la lista y las exenciones humanitarias.
Criterios de designación: esta es la principal
dimensión en la que el Consejo tiene en cuenta los
temas de género en sus regímenes de sanciones.
Pese a la inclusión sistemática de los delitos
basados en el género y de las vulneraciones de
los derechos de las mujeres como criterios de
designación, hasta el momento el número de
personas sancionadas por este tipo de infracciones
es muy reducido17.
pueden tener las sanciones sobre la población civil,
teniendo presentes las necesidades especiales de las
mujeres y las niñas, con el fin de estudiar la posibilidad
de introducir exenciones humanitarias apropiadas.
Esta orientación llegó en un momento en que el
Consejo estaba cambiando de enfoque, pasando de
las sanciones totales hacia las "sanciones selectivas"
o "sanciones inteligentes". Pero no fue hasta finales
del decenio de 2000 cuando empezó a tomarse en
consideración la cuestión de las mujeres, la paz y la
seguridad al recurrir a las sanciones selectivas —que
son aquellas que se imponen a entidades o personas
concretas con capacidad decisoria o que sean
sospechosas de ser las principales responsables de
vulneraciones graves del derecho internacional—.
Se observa una tendencia general a incluir de un modo
más sistemático referencias a las cuestiones de género
en las resoluciones del Consejo relativas a los regímenes
de sanciones. En un análisis realizado en 2010 de las
resoluciones sancionadoras adoptadas por el consejo
a lo largo de 10 años, PeaceWomen observó que un
15,8% de dichas resoluciones (es decir, 12) contenían
referencias a las mujeres o a cuestiones de género15.
Además, esta proporción ha ido en aumento en los
últimos años: en abril de 2015, de las 75 resoluciones
vinculadas a 16 regímenes sancionadores que estaban
en vigor en ese momento, 22 incluían alguna referencia
a las cuestiones de género o a los derechos de las
mujeres (un 29,3%)16.
Proceso de remisión: el segundo aspecto
más frecuente en el que se tienen en cuenta las
consideraciones de género hace referencia al
proceso de remisión. En cuatro situaciones18 se ha
invitado expresamente a la Representante Especial
del Secretario General sobre la violencia sexual
en los conflictos o a una misión de las Naciones
Unidas a indicar qué personas o entidades debieran
incluirse en la lista de sanciones por la comisión
de delitos de violencia sexual o de género. Sin
embargo, no está claro si la presentación de
cualquier nombre por parte de la Representante
Especial ha dado lugar a la inclusión de dichos
nombres en la lista.

Proceso de supresión de la lista: estos
procedimientos han constituido un problema
muy destacado en el caso de las sanciones
relacionadas con la lucha contra el terrorismo. No
obstante, solamente un proceso de este tipo incluye
consideraciones de género: el Comité de Sanciones
contra los Talibanes establecido en virtud de la
resolución 1988. Tanto la resolución 1988 (2011)
como la 2082 (2012) requieren que este comité de
sanciones garantice que el proceso de supresión de
la lista tenga en cuenta el respeto de los derechos
de las mujeres por parte de personas o entidades,
citando expresamente el respeto a la Constitución
afgana, incluidas sus disposiciones relativas a los
derechos humanos y a los derechos de la mujer,
Combatir la violencia sexual
relacionada con los conflictos
mediante sanciones
Tras la adopción de la resolución 1820 en 2008, el
número de referencias a la preocupación que suscita
al Consejo el problema de la violencia sexual aumentó
en las resoluciones por las que se renuevan los
regímenes de sanciones, y también en los informes de
los grupos de especialistas presentados a los comités
de sanciones pertinentes. Además, la resolución 1888
(2009) profundizó en este tema e instó a las misiones
y órganos competentes de las Naciones Unidas a
compartir información con los comités de sanciones y
con sus grupos de especialistas. Más recientemente,
la resolución 1960 (2010) pidió al Secretario General
que incluyera en sus informes anuales sobre la violencia
sexual relacionada con los conflictos un anexo en el que
se enumeren las partes sobre las que existan sospechas
creíbles relativas a la comisión (o la responsabilidad en
la comisión) de violaciones y otras formas de violencia
sexual en situaciones de conflicto armado, y que
incluyera este tema en el programa del Consejo "como
base para una interacción más precisa de las Naciones
Unidas con esas partes, incluidas, según proceda,
medidas que se ajusten a los procedimientos de los
comités de sanciones competentes."
El Consejo está intensificando la aplicación de sanciones
selectivas y ha recurrido en cuatro casos a sanciones
individuales para combatir explícitamente la violencia
sexual y de género en conflictos armados. Añadió la
violencia sexual como criterio para la imposición de
333
entre los criterios aplicados para la supresión de la
lista. Este criterio de supresión podría aplicarse en
otros regímenes de sanciones dirigidos contra las
y los saboteadores políticos, que en algunos casos
podría ser necesario incluir como parte de una
solución política.
Exenciones humanitarias: pese a la incorporación
de exenciones referentes a la asistencia humanitaria
en las resoluciones sancionadoras del Consejo de
Seguridad relativas a Somalia, dichas exenciones no
incluyeron consideraciones específicas de género.
Tales consideraciones se podrían incorporar en otros
regímenes de sanciones cuando estas afecten a
productos básicos, como la madera en Liberia o los
diamantes en Côte d’Ivoire.
sanciones selectivas en la República Democrática
del Congo a través de la resolución 1807 (2008); en
Somalia en la resolución 2002 (2011); en la República
Centroafricana en la resolución 2127 (2013) y en Sudán
del Sur en la resolución 2206 (2015). Sin embargo,
solamente el Comité de Sanciones relativas a la
República Democrática del Congo establecido en virtud
de la resolución 1533 y el Comité de Sanciones relativas
a Sudán del Sur establecido en virtud de la resolución
2206 han incluido listas de personas responsables de
cometer dichas vulneraciones. Los otros dos comités de
sanciones no lo han hecho, pese a tener la facultad de
hacerlo.
Los criterios de designación de los regímenes
sancionadores están evolucionando para incluir estas
vulneraciones. De los 16 regímenes de sanciones
actualmente vigentes en las Naciones Unidas, cinco
incluyen criterios de designación relacionados con
los derechos humanos y la violencia sexual19. De las
más de 1.000 referencias individuales que figuran en
dichos regímenes, se ha designado a 16 personas y
a cuatro entidades con base en esos criterios20. Por
ejemplo, en mayo de 2014, el Comité de Sanciones
del Consejo contra Al-Qaida añadió a Boko Haram a la
lista de sanciones tras una serie de atentados terroristas
cometidos por dicho grupo, incluido el secuestro masivo
de niñas estudiantes21. Además, un número creciente de
equipos, grupos o paneles de supervisión incluyen una
persona especialista en derechos humanos y violencia
de género; en la actualidad hay 12 paneles y grupos de
seguimiento, de los que seis cuentan con este tipo de
especialistas, lo que supone un avance significativo.
334 Capítulo 11. El Consejo de Seguridad
Criterios de designación sensibles al género: el régimen de sanciones aplicado en Sudán del Sur
Puede que el lenguaje más avanzado incluido en
los criterios de designación en lo que concierne al
género y los derechos humanos sea el que aparece
en la reciente decisión relativa a Sudán del Sur. El 3
de marzo de 2015, a través de la resolución 2206
(2015), el Consejo de Seguridad decidió crear
un régimen de sanciones que permitiera imponer
sanciones selectivas "a fin de contribuir al logro de
una paz inclusiva y sostenible en Sudán del Sur".
Los criterios de designación permitirían al Comité de
Sanciones relativas a Sudán del Sur creado en virtud
de la citada resolución imponer sanciones a las
personas y entidades directamente responsables de
"ataques contra la población civil, incluidos mujeres
y niños y niñas, mediante la comisión de actos de
violencia (incluidos el asesinato, la mutilación, la
tortura o los actos de violación u otras formas de
Más recientemente, en 2014, el Compendio del Examen
de Alto Nivel de las Sanciones de las Naciones Unidas
señaló la necesidad de prestar una atención más
concertada para incluir en los regímenes sancionadores
las cuestiones relacionadas con la violencia sexual
y otras formas de delitos basados en el género, así
como los ataques dirigidos contra las mujeres. Además,
indicó que los grupos de especialistas deberían tener
violencia sexual), secuestro, desaparición forzada,
desplazamiento forzado o ataques contra escuelas,
hospitales, lugares de culto o lugares que sirvan
de refugio a los civiles, o mediante conductas que
constituyan graves violaciones o abusos contra
los derechos humanos o violaciones del derecho
internacional humanitario".
Dado el efecto desproporcionado y específico que
tienen sobre las mujeres y las niñas vulneraciones
tales como las desapariciones forzadas, el
desplazamiento forzado y la destrucción deliberada
de la infraestructura, unos criterios de designación
exhaustivos pueden permitir en gran medida
garantizar que los regímenes de sanciones estén en
consonancia con los compromisos contraídos en el
ámbito de las mujeres, la paz y la seguridad.
un mayor acceso a la información y disfrutar de un
apoyo sustantivo del sistema de las Naciones Unidas en
relación con determinadas cuestiones, y que numerosas
listas, incluida la lista específica de la iniciativa Justice
Rapid Response y ONU Mujeres de investigadores e
investigadoras especialistas en delitos sexuales y de
género, se habían puesto a disposición de los grupos de
especialistas en materia de sanciones.

Recomendaciones para mejorar el
enfoque del Consejo de Seguridad
en relación con las mujeres, la paz
y la seguridad
Pese a reconocer que existen diversas circunstancias
que escapan al control del Consejo de Seguridad y que
dificultan la aplicación de la agenda sobre las mujeres, la
paz y la seguridad, hay dos factores claros que se podrían
mejorar en relación con el trabajo de este órgano. El
primero de ellos es el desequilibrado enfoque del Consejo
a la hora de aplicar una estrategia coherente de género
a las situaciones existentes en cada país. El segundo es
que la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad
se sigue considerando un componente "añadido" a un
mandato, en lugar de uno de los principios fundamentales
en los que se sustentan la prevención de los conflictos
y la estabilidad a largo plazo. Esto se combina con una
cultura contraria en determinadas partes de la Secretaría y
sobre el terreno, en las que la cuestión de las mujeres, la
paz y la seguridad se considera una agenda exclusiva de
las mujeres.
El Consejo y el sistema de las Naciones Unidas
tienen la posibilidad de adoptar una serie de medidas
relativamente sencillas para hacer frente a los problemas
expuestos y comenzar a cerrar una buena parte de la
brecha actual en la aplicación.
Asesores y asesoras en cuestiones de género y de
protección de las mujeres
• La Secretaría podría mejorar su labor de despliegue
de asesores y asesoras en cuestiones de género y
de protección de la mujer, garantizando que dichos
puestos estén contemplados en el presupuesto
básico de las misiones y se organicen en
consonancia con las recomendaciones relativas a
la estructura de género expuestas en el capítulo 10:
Agentes clave: Las Naciones Unidas). El liderazgo
de las misiones de mantenimiento de la paz y
consolidación de la paz, así como de las misiones
políticas, podría integrar mejor el trabajo de estos
asesores y asesoras en el marco operativo de
dichas misiones. El Consejo también podría mejorar
su comprensión de la distinción entre los asesores
y asesoras en cuestiones de género y de protección
de las mujeres (un problema manifestado por las y
los especialistas del Consejo)22 y ser más coherente
en el seguimiento de su despliegue.
• El Consejo podría subrayar constantemente la
importancia de la función de los asesores y
asesoras en cuestiones de protección de las
mujeres en la coordinación y convocatoria de las
disposiciones de vigilancia, análisis y presentación
de informes. En 2014, el Consejo solamente se
refirió específicamente a estas disposiciones en
relación con dos misiones, a pesar de que se
335
solicitó la inclusión de asesores o asesoras en cinco
misiones. Además, sería útil recordar el concepto
inicial subyacente a la designación de asesores o
asesoras en materia de protección de las mujeres,
a saber, una función operativa de seguridad que
incluye el trabajo con contrapartes militares y
policiales y presta asesoramiento sobre el modo
en que la misión podría proteger a las mujeres
frente a la amplia gama de vulneraciones a las que
están expuestas durante un conflicto. Pese a la
importancia del papel informativo que estos puestos
han asumido en relación con las disposiciones de
vigilancia, análisis y presentación de informes, su
función operativa de asesoramiento en cuestiones
de seguridad sigue sin formar parte de la respuesta
de las misiones. Debería existir una interacción
más directa entre estos asesores y asesoras con el
jefe o jefa de la misión, pero también con las y los
comandantes de la fuerza de las operaciones de
mantenimiento de la paz.
• También es necesario poner de relieve el importante
papel que desempeñan los asesores y asesoras en
cuestiones de género. Pese a que el Consejo ha
solicitado reiteradamente la inclusión de asesores
o asesoras de género en los mandatos de sus
misiones y en sus resoluciones sobre las mujeres, la
paz y la seguridad (sobre todo en las resoluciones
1889 y 2122), la Secretaría no ha estado a la altura
en cuanto al despliegue de un número suficiente
de estos asesores y asesoras, la contratación de
asesores y asesoras con suficiente antigüedad en
la estructura de la misión y el mantenimiento de los
puestos existentes (véase el capítulo 10: Agentes
clave: Las Naciones Unidas). En consecuencia,
varias operaciones que supuestamente debían
contar con estos puestos carecen de ellos.
Los informes del DAP y el DOMP no siempre
incluyen análisis y recomendaciones relativos a
la cuestión de las mujeres, la paz y la seguridad.
El fortalecimiento tanto del contenido como de la
solidez de este material es una función crucial de los
asesores y asesoras en cuestiones de género, y un
factor esencial para mejorar el flujo de información
clave al Consejo.
Informes y presentaciones informativas
• El Consejo puede hacer un hincapié considerable
en la importancia de la agenda sobre las mujeres,
la paz y la seguridad simplemente formulando
preguntas de seguimiento a las y los responsables
de las misiones cuando viajan a Nueva York para
realizar presentaciones informativas, en consonancia
con lo previsto en la resolución 2122. Si los
miembros del Consejo muestran un compromiso
mayor, es probable que la Secretaría y la dirección
de las misiones presten más atención a esta tarea23.
336 Capítulo 11. El Consejo de Seguridad
• Aunque la investigación llevada a cabo puso de
relieve la existencia de una tendencia positiva y
continuada en los informes nacionales del Secretario
General sobre las mujeres y la paz y la seguridad,
continúa habiendo margen de mejora. En particular,
el Consejo podría solicitar información analítica,
en lugar de descriptiva, sobre las cuestiones de
género en todo el informe así como la inclusión de
una sección independiente y de naturaleza más
analítica dedicada a reflejar el progreso de la misión,
los desafíos que afronta y las recomendaciones
para mejorar la aplicación de la agenda sobre las
mujeres, la paz y la seguridad. Debería ser posible
contar con este tipo de secciones analíticas si las
misiones de las Naciones Unidas disponen de
personal con una especialización adecuada en
temas de género. En los casos en que los informes
incluyan una sección dedicada específicamente a
la violencia sexual, también deberían incluir una
sección más amplia sobre las mujeres, la paz y la
seguridad con objeto de identificar los obstáculos a
la participación y el empoderamiento de las mujeres
y de reforzar los vínculos entre la violencia sexual y
la discriminación sistémica basada en el género.
• Los indicadores sobre las mujeres, la paz y la
seguridad tienen la finalidad de calibrar el progreso
longitudinal en los pilares de la agenda relativos
a la prevención, la protección, la participación, el
socorro y la recuperación. ONU Mujeres se encarga
de recopilar los informes que emanan del sistema
de las Naciones Unidas y de los Estados Miembros.
Pese a que la sociedad civil alienta a ello, estos
indicadores no se reflejan en los informes nacionales
periódicos que recibe el Consejo de Seguridad,
aunque sí figuran en el informe anual del Secretario
General sobre las mujeres, la paz y la seguridad
(para más información sobre los indicadores que
emanan de la resolución 1325, véase el capítulo 10:
Principales agentes: Datos). De igual modo, todos
los informes que presenta el Secretario General al
Consejo deberían incluir datos desglosados por
sexo como parte de su análisis24.
• La interacción de la Representante Especial sobre
la violencia sexual en los conflictos con el Consejo
sigue siendo elevada. La Representante Especial ha
realizado presentaciones informativas no solo sobre
el conjunto de su mandato, sino también sobre
situaciones que se viven en países específicos como
la República Centroafricana, Darfur, Sudán del Sur
y Siria. El Consejo podría continuar consolidando
las presentaciones informativas de carácter práctico
de la Representante Especial de forma previa a la
renovación de los mandatos, o sobre situaciones
en las que exista preocupación de que puedan
cometerse actos de violencia sexual. El Consejo
debería ampliar dichas interacciones también a la
Directora Ejecutiva de ONU Mujeres, incrementando
la frecuencia de las invitaciones que le remite —
sobre todo cuando el Consejo esté estudiando un
mandato para apoyar a las estructuras post-conflicto
en un país que atraviese una situación específica—;
esto contribuirá a garantizar una mayor participación
de las mujeres, incluso en la toma de decisiones.
Misiones de visita del Consejo de Seguridad
• En sus declaraciones presidenciales pasadas,
el Consejo se ha comprometido "a integrar la
perspectiva de género en los mandatos de
sus visitas y misiones a los países y regiones
en conflicto. Con ese fin, el Consejo solicita al
Secretario General la creación de una base de
datos de especialistas en cuestiones de género
y de grupos y redes de mujeres en los países y
regiones en conflicto, y la inclusión de especialistas
en asuntos de género en los equipos, cuando
proceda"25. Siempre que la agenda sobre las
mujeres, la paz y la seguridad se ha incorporado
al mandato de la visita, el Consejo ha mantenido
contactos con las partes interesadas sobre el
terreno, aunque en diferentes grados. Sin embargo,
cuando no se incluyeron las cuestiones relativas
a las mujeres, la paz y la seguridad en dichos
mandatos, las preocupaciones relacionadas con el
género tendían a ser ignoradas por los miembros
del Consejo durante la correspondiente misión de
visita26. El Consejo podría realizar un esfuerzo más
concertado para incorporar siempre la perspectiva
de género al mandato de sus misiones de visita,
incluso haciendo honor a su intención declarada
de establecer una misión centrada en las mujeres,
la paz y la seguridad antes del examen mundial de
la resolución 1325 en 201527. Si bien tal misión no
se ha creado dentro del plazo propuesto, sin duda
seguiría aportando valor si se creara, dado que
podría establecer un conjunto de buenas prácticas
de cara a futuras misiones de visita.
• Existen ejemplos positivos de miembros del Consejo
de Seguridad que han escuchado los puntos de vista
de la sociedad civil de mujeres: en Sierra Leona,
en mayo de 2012, sobre las cuotas parlamentarias
para mujeres; en la RDC, en octubre de 2013, sobre
la rendición de cuentas por los actos de violencia
sexual; en Malí, en 2014, sobre la dificultad de las
mujeres para ser incluidas en el diálogo nacional; y
en Sudán del Sur, en 2014, sobre la representación
de las mujeres en las conversaciones de paz.
No obstante, dado que estas interacciones con
la sociedad civil suelen tener lugar hacia el final
de las misiones de visita, a menudo se pierde la
oportunidad para trasladar a la dirección nacional
las preocupaciones relativas al género durante el
diálogo político de alto nivel del Consejo mientras

Se necesita un compromiso
más firme con la sociedad
civil de mujeres como fuente
de información clave, y no
solo durante los debates
temáticos, sino durante las
deliberaciones específicas
sobre cada país.
sus miembros se encuentran en el país. Si los
comentarios de las partes interesadas se hubieran
conocido al comienzo de la misión, habría mayores
oportunidades para que los miembros del Consejo
los incorporaran a sus interacciones posteriores con
las y los líderes políticos y con la dirección de la
misión. De ese modo podrían formularse preguntas
de seguimiento a las y los Representantes Especiales
sobre los avances hacia la superación de esos
desafíos cuando acudan a Nueva York a realizar
presentaciones informativas ante el Consejo.
Mejora de la colaboración con los agentes locales
• Una "mejor colaboración" podría definirse como
un debate con los agentes que trabajan sobre
el terreno sobre el modo en que el sistema
de las Naciones Unidas podría contribuir al
empoderamiento económico y político de las
mujeres, si las labores de mantenimiento de la
paz de las Naciones Unidas podrían estabilizar
las zonas de modo que las desplazadas y
desplazados internos puedan regresar a sus
hogares (y cómo podrían hacerlo), abordando
así los obstáculos estructurales a la inclusión de
un mayor número de agentes de policía del sexo
femenino en las operaciones de las Naciones
Unidas y en las estructuras de seguridad nacional,
y ofreciendo opciones concretas para que las y
los autores de violencia sexual rindan cuentas de
sus actos. Además, se podría acometer un debate
específico sobre los mensajes que los agentes de
la sociedad civil desearían que se transmitieran
con mayor firmeza a las y los líderes nacionales y a
la dirección de la misión.
Explotación y abuso sexuales
• Los mandatos no incluyen sistemáticamente
referencias a la política de tolerancia cero de las
337
Naciones Unidas con respecto a la explotación y el
abuso sexuales cometidos por su propio personal.
El Consejo podría adoptar esta medida de forma
inmediata en todas las resoluciones por las que
se renueven o establezcan mandatos relacionados
con operaciones de paz. El Consejo también
podría solicitar de manera constante a los países
que aportan contingentes que tomen medidas de
capacitación previa al despliegue, preventivas y
disciplinarias si es necesario (pueden consultarse
recomendaciones adicionales sobre esta cuestión
en el capítulo 6: Mantenimiento de la paz).
Participación de las mujeres
• Continúan existiendo indicios preocupantes de que
el enfoque del Consejo no es tan nítido cuando se
aborda el aspecto de la agenda sobre las mujeres,
la paz y la seguridad referente a la participación de
las mujeres. A pesar de la solidez del texto relativo
a los aspectos vinculados a la participación en lo
que se refiere a las mujeres, la paz y la seguridad
en las nueve resoluciones adoptadas en 2013, que
incluían referencias nuevas, sustanciales y operativas
sobre las mujeres, su contenido versaba casi
exclusivamente sobre la protección28. Sin embargo,
más preocupante que los parámetros utilizados es
el hecho de que las referencias a la participación de
las mujeres siga siendo de carácter extremadamente
general, mientras que en el ámbito de la protección
el lenguaje es muy específico cuando se enumeran
las vulneraciones y se articulan las respuestas que
deberían dar las operaciones de paz y el sistema de
las Naciones Unidas. El desafío que se plantea a la
hora de potenciar la agenda reside en ir más allá de
los llamamientos genéricos a adoptar medidas de
rendición de cuentas para asegurar que las misiones
que operan sobre el terreno cumplan de manera
más concretas sus obligaciones en lo que respecta
a las mujeres, la paz y la seguridad.
• La estructura de la que se ha dotado el Consejo
para combatir la violencia sexual en los conflictos
—como la Oficina de la Representante Especial, el
Equipo de Expertos sobre el Estado de Derecho y
la Violencia Sexual en los Conflictos, los asesores y
asesoras en materia de protección de las mujeres
y la red interinstitucional "Iniciativa de las Naciones
Unidas contra la Violencia Sexual en los Conflictos"—
desempeña un papel muy importante a la hora de
garantizar que el Consejo disponga de flujos de
información y análisis acerca de los elementos de
la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad
relacionados con la protección. Se necesita un
enfoque y sistemas similares con respecto a la
participación de las mujeres en la prevención de
los conflictos, el establecimiento de la paz y la
consolidación de la paz.
338 Capítulo 11. El Consejo de Seguridad
Recomendaciones para fortalecer
la aplicación de la agenda sobre
las mujeres, la paz y la seguridad
por parte del Consejo de Seguridad
Los miembros electos deberían desempeñar una
función de liderazgo compartido
Se necesita con urgencia un liderazgo sólido y coherente
para acelerar la aplicación de la resolución de 1325 y
de las resoluciones posteriores. La voluntad política y
una supervisión constante del Consejo de Seguridad
son fundamentales para mejorar el seguimiento de
la aplicación de la agenda sobre las mujeres, la paz
y la seguridad por parte del propio Consejo, y es
importante que sus miembros aborden su propia falta
de liderazgo en esta materia. Dado que las deficiencias
en la aplicación se ven agravadas por la ausencia de
planteamiento de cuestiones clave en las consultas
privadas celebradas por los miembros del Consejo, un
proceso de rendición de cuentas exige un liderazgo
concertado por parte de los miembros del Consejo en
cooperación con el sistema de las Naciones Unidas.
En la actualidad, el Consejo considera la agenda sobre
las mujeres, la paz y la seguridad en dos niveles, en
cada uno de los cuales el liderazgo corresponde a un
miembro permanente: los Estados Unidos lideran la
cuestión referente a la violencia sexual en los conflictos,
y el Reino Unido se ocupa de las cuestiones más
generales relativas a las mujeres, la paz y la seguridad.
En teoría, el hecho de que un miembro permanente se
ocupe explícitamente de los resultados en cada uno
de estos dos niveles debe traducirse en una mayor
solidez de la memoria institucional sobre cómo ha
evolucionado el trabajo del Consejo, y proporciona el
músculo necesario cuando otros miembros permanentes
se muestren reacios a incorporar las preocupaciones
importantes en lo que se refiere al género en los
documentos que publica este órgano. En la práctica, sin
embargo, la rotación del personal diplomático representa
un gran obstáculo para la creación de dicha memoria
institucional. Pero además existe otra barrera que puede
ser incluso más complicada de superar: el hecho de
que las prioridades políticas de los cinco miembros
permanentes y su voluntad de aprovechar su capital
político no siempre están alineadas con los objetivos
de la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
A menudo son más bien los miembros no permanentes
del Consejo quienes plantean estas cuestiones en los
debates del Consejo de Seguridad29.
En este contexto, podría ser útil limitar la naturaleza
puntual de esta práctica haciendo que los miembros
electos asuman un rol de liderazgo conjunto
oficioso durante su mandato de dos años, junto al
correspondiente miembro permanente, con el fin de
aprovechar mejor la energía y los recursos que aportan
dichos miembros electos al Consejo. La función del
miembro electo en cuestión podría ser la de liderar un
sistema de rendición de cuentas más amplio en el seno
del Consejo con el fin de reflejar los objetivos pertinentes
al área de las mujeres, la paz y la seguridad en los
documentos que publica el Consejo.
Grupo de trabajo
Hay dos ideas que se han planteado continuamente
para respaldar el cumplimiento de los compromisos
contraídos por el Consejo en el área de las mujeres, la
paz y la seguridad: la creación de un grupo de trabajo
del Consejo y el establecimiento de un liderazgo de alto
nivel en esta materia. Ninguna de las dos ha sido objeto
de un desarrollo pormenorizado, pero ambas incluyen
elementos que merece la pena explorar. La cuestión
del liderazgo de alto nivel se aborda en el capítulo 10:
Agentes clave: Las Naciones Unidas.
Para cumplir plenamente sus compromisos en lo que
respecta a las mujeres, la paz y la seguridad, el Consejo
podría aprovechar un mecanismo que no solamente
está centrado en la protección y en las decisiones
sancionadoras que se adoptan en los comités de
sanciones, sino que también se ocupa de los aspectos
más espinosos de la agenda sobre las mujeres, la
paz y la seguridad relacionados con la participación.
Es precisamente en estos últimos aspectos donde el
Consejo necesita mostrar un respaldo mayor.
El Consejo cuenta ya con un Grupo de Trabajo sobre los
Niños y los Conflictos Armados, así como con un grupo
oficioso de especialistas en la protección de civiles.
Ambos grupos presentan ventajas e inconvenientes a
la hora de determinar si un grupo similar que se ocupe
de las cuestiones relacionadas con las mujeres, la paz
y la seguridad podría resultar eficaz. En este punto se
plantean dos consideraciones clave: en primer lugar, es
importante garantizar que cualquier sistema de este tipo
reconozca e incorpore los elementos específicos del
problema, no solamente los aspectos relacionados con
la intervención y el empoderamiento, lo que plantea un
desafío particular al ámbito de competencia del Consejo;
en segundo lugar, pese a que tanto las estructuras
Un grupo centrado en la
agenda sobre las mujeres,
la paz y la seguridad debería
tener carácter oficioso
pero, al mismo tiempo,
ocuparse del seguimiento
de un conjunto de asuntos
claramente definidos.

dedicadas a los niños y niñas como a la protección
del personal civil (un modelo formal y otro oficioso,
respectivamente), es vital incluir también una evaluación
de los retos que afrontan ambos modelos.
El Grupo de Trabajo sobre los Niños y los Conflictos
Armados ofrece la ventaja que le confiere su naturaleza
formal, lo que permite adoptar conclusiones formales y
da continuidad a su trabajo. Este grupo es eficaz porque
se centra exclusivamente en un conjunto acordado y
finito de vulneraciones, y porque aporta a los miembros
del Consejo las claves de los problemas de seguridad
a los que están expuestos los niños y las niñas en las
situaciones que se viven en países específicos. La
presidencia de este grupo de trabajo tiene la facultad
de transversalizar las preocupaciones relacionadas
con la protección de los niños y niñas en todo el
trabajo del Consejo, incluso mediante la formulación de
preguntas durante las presentaciones informativas y el
respaldo a la inclusión de las preocupaciones de las y
los menores en los productos que elabora el Consejo.
Este grupo de trabajo también puede realizar visitas
sobre el terreno, una facultad que ha aprovechado para
visitar el Afganistán, la RDC y Myanmar. Sin embargo,
la naturaleza formal del grupo de trabajo no está exenta
de inconvenientes. La marginación es un problema
significativo, pues la agenda sobre los niños y niñas
puede quedar "enterrada" en un órgano subsidiario del
Consejo y no llegar a tener reflejo en el trabajo público
del Consejo. Además, las y los especialistas del Consejo
han calificado la carga de trabajo del grupo de trabajo
como "aplastante", lo que deja escaso margen para la
flexibilidad o la creatividad. De hecho, en parte como
consecuencia de su éxito, o al menos no del hecho
de que ponga de relieve a los autores de delitos tanto
estatales como no estatales, el grupo de trabajo se
ha ido burocratizando y ha ido perdiendo flexibilidad,
limitándose fundamentalmente a adoptar conclusiones
en lugar de impulsar los elementos más sustantivos y
controvertidos de la agenda30.
Pese a que el grupo oficioso de especialistas sobre la
protección del personal civil no ostenta la condición
de órgano subsidiario del Consejo de Seguridad, su
naturaleza informal le proporciona cierta agilidad a la
hora de establecer procesos que permitan al Consejo
transversalizar en su trabajo las cuestiones relativas
a la protección. A modo de ejemplo, los miembros
del Consejo asisten periódicamente a presentaciones
informativas de la OCAH sobre la situación existente en
los diferentes países de forma previa a la renovación
de los mandatos. Representantes de otras partes del
sistema de las Naciones Unidas —como el DOMP,
el DAP, ONU Mujeres, el ACNUR, las oficinas del
Representante Especial sobre los niños y los conflictos
armados y la Representante Especial sobre la violencia
sexual en los conflictos, el UNMAS y el UNICEF—
asisten también a estas presentaciones en función
del tema tratado. Este grupo ha elaborado asimismo
un aide-mémoire para orientar el trabajo del Consejo
339
en las cuestiones relacionadas con la protección en
los mandatos de las misiones. Sin embargo, existe un
importante inconveniente que afecta a la eficacia de este
grupo: el hecho de que, por su naturaleza oficiosa, no
se requiere la asistencia ni las aportaciones de todos los
miembros del Consejo. Además, el grupo únicamente se
reúne para las renovaciones de mandatos y no se ocupa
de realizar un seguimiento más amplio de la aplicación
de la agenda de protección del personal civil.
Con base en estas experiencias, parece que lo
ideal en términos de eficacia sería que un grupo
centrado en la agenda sobre las mujeres, la paz y
la seguridad tuviera carácter oficioso (como en el
modelo de la protección del personal civil) pero, al
mismo tiempo, se ocupara del seguimiento de un
conjunto de asuntos claramente definidos (como
en el caso del modelo del Grupo de Trabajo sobre
los Niños y los Conflictos Armados). El trabajo
de este grupo incluiría una vertiente muy necesaria y
similar a lo que ocurre en los dos modelos expuestos: la
transversalización de las cuestiones de género en todos
los documentos que publique el Consejo, y una conexión
más concreta de este órgano con los problemas de
seguridad y los obstáculos a la participación que
afrontan las mujeres en determinados países. Sería
necesario incluir el intercambio de información con
ONU Mujeres, con la Representante Especial sobre
la violencia sexual en los conflictos y con la Iniciativa
de las Naciones Unidas contra la Violencia Sexual
en los Conflictos —especialmente la información que
trasladan las y los funcionarios del DAP y el DOMP en
los diferentes países, que incluye los análisis de género
elaborados por los asesores y asesoras en cuestiones
de género y de protección de las mujeres que trabajan
en las misiones sobre el terreno y en la OCAH— con
el fin de fortalecer la respuesta del Consejo a los
problemas de género en sus documentos humanitarios31.
Más concretamente, el trabajo de este grupo podría incluir:
• Un seguimiento del contenido de género incluido
en las presentaciones informativas y en los informes
sobre las situaciones existentes en los diferentes
países. Esta información puede servir de base
para garantizar que se planteen asuntos cruciales
y específicos de género en lo que respecta a la
seguridad en las consultas con las personas que
realicen dichas presentaciones informativas, cuya
naturaleza privada e informal hace que sean más
ágiles. Asimismo, esto permitiría al Consejo adaptar
el mandato de la misión de que se trate y el lenguaje
del tema de las mujeres, la paz y la seguridad a
las preocupaciones de género específicas y a las
que se haya dado mayor prioridad en esa situación
concreta.
• La realización de visitas sobre el terreno con
el objetivo de identificar a los interlocutores e
interlocutoras clave, así como los problemas
existentes en un determinado país, de forma previa
340 Capítulo 11. El Consejo de Seguridad
a las misiones de visita del Consejo. Este trabajo
anticipado podría contribuir a garantizar que las
misiones de visita del Consejo utilicen el limitado
tiempo del que disponen sobre el terreno para
mantener contactos con las partes interesadas
que realmente sean cruciales para los desafíos
relacionados con las mujeres, la paz y la seguridad.
A su vez, esto puede mejorar los mensajes
específicos de género que transmitirán los miembros
del Consejo a las y los líderes gubernamentales y de
la misión durante su visita.
• Cerciorarse de que los diferentes elementos de la
agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad
queden reflejados en todas las esferas temáticas
del trabajo del Consejo, según se establece en la
resolución 2122. Dichas esferas temáticas incluyen:
la protección del personal civil durante los conflictos
armados; la consolidación de la paz después de
un conflicto; la promoción y el fortalecimiento del
estado de derecho en el mantenimiento de la paz y
la seguridad internacionales; la paz y la seguridad
en África; y las amenazas para la paz y la seguridad
internacionales provocadas por actos terroristas.
• El seguimiento de la inclusión por parte del Consejo
de otros aspectos importantes de la resolución 2122
a la hora de establecer o renovar operaciones de
paz, como el despliegue de asesores o asesoras
en cuestiones de género o de protección de las
mujeres y la provisión de orientaciones sobre el
tipo de lenguaje que deben emplearse en los
componentes de género de las operaciones de paz.
• La vinculación de los elementos concernientes a
las mujeres, la paz y la seguridad con las tareas de
los mandatos, como la preparación de elecciones y
los procesos políticos; los programas de desarme,
desmovilización y reintegración; las reformas
judiciales y del sector de la seguridad; y los
procesos generales posteriores a un conflicto.
Es preciso señalar que la tarea de transversalización es
mucho más sencilla que el seguimiento de la aplicación
de la agenda sobre el terreno y la incorporación de
la perspectiva de género en la rendición de cuentas y
el liderazgo del Consejo en Nueva York, que plantean
mayores dificultades. Para que el grupo pueda obtener
resultados en este último ámbito, será necesario definir
con claridad los asuntos sobre los que sea razonable
esperar que el Consejo rinda cuentas.
Con el fin de que sus esfuerzos den frutos, se sugiere
adoptar un enfoque incremental en la fase de puesta
en marcha. En un primer momento, el grupo de trabajo
podría limitar el número de situaciones nacionales
sobre las que hará un seguimiento de la aplicación
en un año dado, con objeto de explorar cómo puede
mejorar los resultados del Consejo en lo que se refiere
a la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
El objetivo sería ir incluyendo progresivamente todas
las situaciones nacionales para su examen por parte
del grupo de trabajo. Pese a que correspondería a los
miembros del Consejo determinar su propio enfoque,
los asuntos iniciales podrían ser representativos de los
tipos de situaciones que suele examinar periódicamente
el Consejo: por ejemplo, una misión de las Naciones
Unidas en una situación de crisis (como las de Malí o la
República Centroafricana), una situación post-conflicto
(como la de Côte d’Ivoire) y una situación en la que no
haya una misión del Consejo de Seguridad pero que
esté sometida a una vigilancia intensa por parte de este
órgano, a la mediación de las Naciones Unidas o a una
intervención o programa de las Naciones Unidas sobre
el terreno (como en caso del conflicto de Siria). Un
enfoque analítico específico sobre estas situaciones no
debería impedir que el grupo lleve a cabo también las
tareas relativas a la transversalización. El grupo podría
utilizar a continuación el mandato o las resoluciones
pertinentes a las situaciones nacionales seleccionadas
para delimitar mejor el alcance de su análisis, de manera
que las tareas que se hayan encomendado directamente
a una operación de paz o a un proceso de mediación
de las Naciones Unidas —como el apoyo electoral, la
reforma del sector de la seguridad, el DDR, el estado de
derecho, la supervisión de los acuerdos de alto el fuego,
la asistencia en la elaboración de textos legislativos
o constitucionales, una interacción significativa con la
sociedad civil, etc.— se puedan realizar con perspectiva
de género (con independencia del contenido del
mandato en lo que se refiere a las mujeres, la paz y la
seguridad).
Este ejercicio pondrá a prueba la calidad de la
transversalización de las cuestiones de género sobre
el terreno y permitirá identificar con rapidez cualquier
deficiencia que requiera una priorización, no solo por
parte de los miembros del Consejo sino también de los
o las Representantes Especiales que lideren las misiones
sobre el terreno. La información obtenida mediante un
estudio específico de la aplicación podría utilizarse
para formular preguntas serias, analíticas y de sondeo
a los y las Representantes Especiales cuando realicen
presentaciones informativas sobre la situación de un
Este tipo de ejercicio de
seguimiento de la aplicación
exigiría mantener abiertas las
líneas de comunicación entre
los miembros del Consejo,
la Sede de las Naciones
Unidas y las misiones sobre
el terreno.

país. Esto, a su vez, podría tener un efecto de cascada
en la dirección de las misiones y en la Secretaría, que
se tomarían más en serio sus propios compromisos en
lo referente al género, incluidas las líneas de notificación
y las estructuras adecuadas para la contratación de
personal especializado en esta materia.
Además, este tipo de ejercicio de seguimiento de la
aplicación, que exigiría mantener abiertas las líneas
de comunicación entre los miembros del Consejo, la
Sede de las Naciones Unidas y las misiones sobre el
terreno, podría crear una red oficiosa de intercambio
de información que permitiría al Consejo proporcionar
mejores orientaciones en las renovaciones de sus
mandatos y trasladar mejor al personal sobre el
terreno las prioridades en relación con el género. En
ese sentido, los miembros pertinentes del Consejo
deberían trabajar (en su otra función, es decir, como
Estados Miembros de la Quinta Comisión de Asuntos
Administrativos y de Presupuesto de la Asamblea
General) para garantizar que las misiones cuenten
con los recursos necesarios para implementar los
componentes de género de los mandatos del Consejo.
Otras esferas que podría explorar este posible grupo
oficioso de especialistas incluyen:
• El análisis de si los comités de sanciones
competentes que ya incluyen entre sus criterios
de designación las vulneraciones graves del
derecho internacional de los derechos humanos
y del derecho internacional humanitario podrían
incluir también las vulneraciones específicamente
relacionadas con el género.
• El estudio de cómo se podría introducir
estratégicamente la opción de plantear las
preocupaciones relacionadas con las mujeres, la
paz y la seguridad ante otros miembros del Consejo
durante las presentaciones informativas o cuando
estas cuestiones se incluyan en el apartado "otros
asuntos" en las consultas.
• El análisis del modo en que el Consejo puede
aprovechar sus reuniones con arreglo a la fórmula
Arria, a los debates abiertos y a las presentaciones
informativas para plantear sus preocupaciones en el
ámbito de las mujeres, la paz y la seguridad y solicitar
recomendaciones concretas para impulsar esta agenda.
Por último, en consonancia con la recomendación anterior
referente al liderazgo conjunto en el Consejo, se recomienda
que este órgano esté copresidido por un miembro
permanente y otro no permanente, y que ONU Mujeres
asuma la función de secretaría para el nuevo grupo.
Aplicación de la agenda sobre las mujeres, la paz y
la seguridad por parte del sistema de las Naciones
Unidas
Como se ha mencionado en una sección anterior de
este capítulo, el Consejo necesita que el sistema de las
341
Este ejercicio pondrá a
prueba la calidad de la
transversalización de las
cuestiones de género sobre el
terreno y permitirá identificar
con rapidez cualquier
deficiencia que requiera una
priorización.
Naciones Unidas le proporcione información y análisis
de mayor calidad. Así lo destacó el Consejo en una
petición dirigida al DOMP y al DAP en la resolución
2122. Como principales entidades de las Naciones
Unidas responsables de ejecutar los mandatos del
Consejo de Seguridad relativos a las operaciones de
paz, estos departamentos tienen una función crucial
en la aplicación de la agenda sobre las mujeres, la
paz y la seguridad, tanto dentro del sistema de las
Naciones Unidas como sobre el terreno, y deben
ocuparse asimismo de garantizar que todos los informes
y presentaciones informativas ante el Consejo incluyan
información sobre la participación de las mujeres.
En la actualidad esta información se proporciona con
carácter puntual, y a menudo se centra en un único
aspecto de la agenda sobre las mujeres, la paz y la
seguridad (la protección, por lo general). Con gran
frecuencia se echan en falta análisis pormenorizados
tanto en las presentaciones informativas que realizan
las y los jefes de las operaciones de paz como en los
informes nacionales del Secretario General. Con el
fin de mejorar esta información y estos análisis y de
garantizar que lleguen al Consejo de manera oportuna,
será necesario contar con recursos adicionales y con
el liderazgo necesario en las entidades clave de las
Naciones Unidas. En consecuencia, es fundamental
que el DOMP y el DAP —como agentes cruciales en el
ámbito de la paz y la seguridad— y que ONU Mujeres
—como entidad líder en la esfera de las mujeres, la
paz y la seguridad— mejoren su dotación de recursos
ordinarios a las funciones relacionadas con las mujeres,
la paz y la seguridad, y destinen capital político para
garantizar que estos asuntos sean tomados en serio en
su trabajo cotidiano y para que el trabajo que se lleva a
cabo en los diferentes países en esta materia se refleje
en todo momento en los informes nacionales y en las
presentaciones informativas urgentes y periódicas ante
los miembros del Consejo.
342 Capítulo 11. El Consejo de Seguridad
Recomendaciones
Impulsar el progreso más allá de 2015: Propuestas de actuación
El Consejo de Seguridad debería:
✓ Crear un grupo oficioso de especialistas para
maximizar la información, el seguimiento y la
capacidad del conjunto del sistema de las Naciones
Unidas para prestar apoyo. Inicialmente este grupo
se centraría en tres o cuatro países. Esto permitiría
adoptar un enfoque exhaustivo y adecuado con
respecto al seguimiento de la coherencia del
Consejo en la aplicación de la resolución 2122,
incluida la garantía de que la información sobre
las mujeres, la paz y la seguridad se incluya en
todas las presentaciones informativas e informes
que se sometan al Consejo, y de que se formulen
constantes preguntas sobre estas cuestiones a la
dirección superior.
✓ Incrementar el número de canales para el envío
de información desde el Consejo de Derechos
Humanos y otros órganos conexos, incluso por parte
de los titulares de mandatos que guarden relación
con los conflictos, las comisiones de investigación
y otros órganos dedicados a la investigación, con
objeto de proporcionar fuentes de información
importantes para los debates del Consejo y los
documentos que este publica. Deberían adoptarse
planteamientos más coherentes, incluida la
celebración de reuniones periódicas sobre los
países que suscitan preocupación de acuerdo con
la fórmula Arria entre el Consejo de Seguridad y las
comisiones de investigación creadas por el Consejo
de Derechos Humanos.
✓ Organizar presentaciones informativas periódicas
con la sociedad civil, incluidas las organizaciones de
mujeres en particular, no solo sobre deliberaciones
temáticas sino también para abordar la situación
específica de diferentes países.
✓ Garantizar una mayor y mejor capacidad para la
realización de análisis de género en los países
afectados por conflictos (véase el capítulo 10:
Agentes clave: Las Naciones Unidas).
✓ Intensificar la presentación de informes por parte del
liderazgo de alto nivel del sistema de las Naciones
Unidas sobre el contexto existente en países
específicos en lo que concierne a las mujeres, la paz
y la seguridad (véase el capítulo 10: Agentes clave:
Las Naciones Unidas).
✓ Garantizar que el liderazgo superior de las misiones
incluya siempre un análisis sobre las mujeres, la
paz y la seguridad en todos los informes y en las
prestaciones informativas periódicas que realice,
en consonancia con lo dispuesto en la resolución
2122.
✓ Incorporar siempre la perspectiva de género en los
mandatos de las misiones de visita y dar prioridad a
estas cuestiones al inicio de la visita.
✓ Incrementar la apropiación de la agenda sobre
las mujeres, la paz y la seguridad en el seno del
Consejo, más allá de la persona que asuma el
liderazgo o de quien se encargue de redactar la
resolución, incluyendo una función de liderazgo
conjunto con un miembro electo.
✓ Garantizar que los miembros del Consejo que
también son miembros de la Quinta Comisión
de la Asamblea General faciliten la aprobación
de los recursos necesarios para implementar los
componentes de género de los mandatos del
Consejo.
✓ Solicitar periódicamente a los y las Representantes
Especiales del Secretario General que presenten
informes nacionales ad hoc sobre la aplicación del
mandato relativo a las mujeres, la paz y la seguridad.
Esto podría ofrecer oportunidades para el examen,
análisis y acción colectiva a escala nacional, al
tiempo que proporcionaría al Consejo información
más exhaustiva y sustantiva sobre el contexto
específico.

✓ Fortalecer su trabajo en los comités de sanciones
mediante:
• Una utilización más eficaz de los regímenes
de sanciones existentes con objeto de exigir el
cumplimiento de las prioridades temáticas —en
consonancia con el examen de alto nivel de las
sanciones—, incluida la relativa a las mujeres,
la paz y la seguridad, y estudiar la posibilidad
de adoptar regímenes de sanciones temáticos
además de las sanciones específicas impuestas
a los diferentes países, con el objetivo de
hacer frente a las amenazas mundiales, como
la violencia sexual en los conflictos, la trata de
seres humanos y las vulneraciones graves de
los derechos de las mujeres.
• La ampliación de los criterios de designación
utilizados en otros regímenes sancionadores
pertinentes cuando se perpetren de manera
persistente delitos de violencia sexual y de
género y ataques específicamente dirigidos
contra las mujeres.
• Un llamamiento al intercambio de información
entre la Representante Especial sobre la
violencia sexual en los conflictos, ONU Mujeres
(cuando proceda) y todos los comités de
sanciones competentes y sus grupos de
especialistas conexos.
343
• Una petición formal de que los grupos de
especialistas que prestan asistencia a los
comités de sanciones incluyan personas
expertas en cuestiones de género, y, en
consonancia con las recomendaciones del
Examen de Alto Nivel de las Sanciones,
solicitar a la Asamblea General que dote
recursos adicionales para proporcionar las
aptitudes técnicas, lingüísticas y sustantivas
necesarias para fortalecer la capacidad de
los órganos sancionadores y sus grupos de
especialistas.
• La inclusión del respeto de los derechos de las
mujeres como criterio de supresión de la lista
en regímenes de sanciones dirigidos contra las
y los saboteadores políticos, que en algunos
casos podría ser necesario incluir como parte
de una solución política.
• La garantía de que la información específica
sobre los efectos que ejercen las sanciones
desde el punto de vista del género se incluya
sistemáticamente en todos los informes sobre
la aplicación de los regímenes de sanciones
pertinentes.
344 Capítulo 11. El Consejo de Seguridad
Referencias
Este capítulo está basado en una investigación de
antecedentes llevada a cabo por Amanda Roberts y Sarah
Taylor. Buena parte del análisis expuesto se basa en las
entrevistas realizadas por ambas coautoras entre los años
2011 y 2015 a las y los diplomáticos miembros del Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas procedentes de
Alemania, la Argentina, Australia, Chile, España, los Estados
Unidos, Francia, Guatemala, la India, Luxemburgo, Malasia,
Marruecos, Noruega, el Pakistán, Portugal, Sudáfrica y el
Reino Unido. En ese mismo período se realizaron entrevistas
periódicas al personal de la Secretaría de las Naciones Unidas
que trabajaba en el Departamento de Asuntos Políticos y en
el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz,
así como al personal de ONU Mujeres. La investigación se
basó asimismo en las observaciones de las operaciones de
paz desarrolladas en la RDC, Sudán del Sur, Somalia, Liberia,
Malí y Sierra Leona, así como en un riguroso análisis de las
coautoras de los documentos publicados por el Consejo de
Seguridad entre 2000 y 2014 y de los datos recabados por
el Grupo de Trabajo de Organizaciones No Gubernamentales
sobre la Mujer y la Paz y la Seguridad acerca de los informes
orales y escritos presentados por la Secretaría de las Naciones
Unidas al Consejo de Seguridad con el fin de estudiar su
contenido de género en dicho período. También se utilizaron
las investigaciones y publicaciones elaboradas durante
el período en que la Sra. Roberts mantuvo una relación
profesional con Security Council Report, y durante el período
en que la Sra. Taylor formó parte del Grupo de Trabajo de
Organizaciones No Gubernamentales sobre la Mujer y la Paz y
la Seguridad.
1. Incluso, en aquel momento, entre los cinco miembros
permanentes (también denominados P5), dos de los
cuales (el Reino Unido y los Estados Unidos) lideran
actualmente la cuestión en el Consejo.
2. En lo que respecta al Consejo, es posible que esto se
deba en parte a un incremento de la carga de trabajo
que soporta este órgano cuando reacciona a las crisis
existentes, cada vez más numerosas, así como a la
fragmentación del enfoque sobre la paz y la seguridad
en el seno del sistema. Véase "El reto de mantener la
paz", documento de las Naciones Unidas con signatura
A/69/968–S/2015/490 (Grupo Consultivo de Expertos
sobre el Examen de 2015 de la Estructura para la
Consolidación de la Paz, 29 de junio de 2015), párr. 67.
3. Es preciso tener en cuenta que la distinción entre
participación y protección, particularmente dentro de
la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad, es
arbitraria en gran medida, puesto que la violencia sexual
y la amenaza de violencia sexual también impide la
participación política, económica y social de las mujeres,
y dado que los esfuerzos por protegerlas se verán
debilitados en el caso de que no se haga hincapié en la
necesidad de que la participación de las mujeres aporte
información a tales iniciativas.
4. Tal como ha señalado el Grupo Independiente de Alto Nivel
sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas, en
general, "[p]redomina la idea errónea de que las mujeres
y la paz y la seguridad son una "cuestión de la mujer" que
solo ella puede abordar, en lugar de entenderse como una
cuestión relacionada con la paz y la seguridad que afecta
a hombres y mujeres y a la sociedad en su conjunto".
Véase "Aunar nuestras ventajas en pro de la paz - política,
alianzas y personas", documento de las Naciones Unidas
A/70/95–S/2015/446 (Grupo Independiente de Alto Nivel
sobre las Operaciones de Paz de las Naciones Unidas, 16
de junio de 2015), párr. 239 i).
5. La fragmentación del sistema de las Naciones Unidas y
el efecto que esta ejerce sobre la consolidación de la paz
y, de forma más general, sobre la paz y la seguridad, fue
una de las principales conclusiones del Grupo Consultivo
de Expertos para el Examen de 2015 de la estructura
de las Naciones Unidas para la consolidación de la paz.
Véase el "Informe del Grupo Consultivo de Expertos para
el Examen de 2015 de la estructura de las Naciones
Unidas para la consolidación de la paz (2015)", párrs.
61–67.
6. Las reuniones con arreglo a la fórmula Arria son
encuentros oficiosos y confidenciales que permiten a
los miembros del Consejo de Seguridad intercambiar
impresiones con franqueza y de forma privada con
personas que el miembro o los miembros del Consejo que
las inviten entiendan que pueden tener algo interesante
que aportar. Estas reuniones no constituyen una actividad
del Consejo, y la decisión de participar en ellas compete
a cada miembro. Este tipo de reuniones constituye una
práctica relativamente reciente del Consejo, iniciada por el
embajador venezolano Diego Arria en 1992.
7. "Informe del Secretario General: la violencia sexual
relacionada con los conflictos", documento de las
Naciones Unidas con signatura S/2015/203 (Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas, 23 de marzo de
2015), párr. 4.
8. El DAP informa de que la integración de datos
desglosados por sexo en los informes de las misiones
políticas especiales ha aumentado de forma significativa
desde 2010, cuando asumió 15 compromisos
relacionados con las mujeres, la paz y la seguridad.
9. Informe del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las
Operaciones de Paz de las Naciones Unidas (2015), párr.
239 viii).
10. En relación con el análisis estadístico expuesto en este
capítulo, las resoluciones de carácter técnico, como las
relativas a prórrogas de las renovaciones, se excluyeron
de la población analizada, al igual que las misiones
de mantenimiento de la paz que no tenían el mandato
de apoyar los procesos post-conflicto en los países de
acogida, como la Fuerza Provisional de las Naciones
Unidas en el Líbano (FPNUL) o la Fuerza de las Naciones
Unidas de Observación de la Separación (FNUOS).
También se excluyeron las renovaciones de los grupos
de especialistas que prestan asistencia a los comités de
sanciones en los que no cabe esperar que las cuestiones
relacionadas con las mujeres, la paz y la seguridad formen
parte de sus esferas de competencia (como los comités
que se ocupan de la no proliferación, por ejemplo).
11. Los casos de Timor-Leste (que se describe con detalle
en el capítulo 10: Agentes clave: Las Naciones Unidas)
y Somalia demuestran que, si bien es importante que los
documentos que publica el Consejo utilicen un lenguaje
coherente en lo que respecta a las mujeres, la paz y la
seguridad, es posible llegar a una interpretación y una
aplicación sólidas incluso en ausencia de dicho lenguaje
(Timor-Leste), pero también puede darse el caso inverso,
es decir, la existencia de un lenguaje avanzado en los
documentos que, sin embargo, vaya acompañada de una
aplicación deficiente sobre el terreno (Somalia). Con el

fin de impulsar la aplicación se necesita voluntad política,
conocimientos especializados y liderazgo, tanto en el seno
del Consejo de Seguridad como en todo el sistema de las
Naciones Unidas.
12. A modo de ejemplo, cuando el Consejo de Seguridad
adoptó la resolución 2100 en abril de 2013, por la
que se estableció la Misión Multidimensional Integrada
de Estabilización de las Naciones Unidas en Malí
(MINUSMA), el Consejo instó específicamente a desplegar
personal con especialización en cuestiones de género.
Sin embargo, en aquel momento existía una resistencia
importante tanto en la dirección del DOMP como de la
misión, que se oponía a la creación de una estructura de
personal que posibilitara tal despliegue.
13. Para obtener más información sobre este tema, véase
"Women, Peace and Security," Cross-Cutting Report
(Security Council Report, abril de 2014); "Women, Peace
and Security: Sexual Violence in Conflict and Sanctions",
Cross-Cutting Report (Security Council Report, 10 de
abril de 2013); Simon Tordjman y Anthony Amicelle,
"The Gendered Dimensions of International Sanctions:
Normative Evolution and Operational Dilemmas" (ONU
Mujeres, de próxima publicación).
14. En los decenios de 1990 y 2000, el Consejo empezó
también a incluir sanciones relativas a productos básicos
como la madera, los diamantes o el carbón vegetal, con el
propósito de contener la extracción de recursos naturales
con la que se financiaban los conflictos.
15. Maria Butler, Kristina Mader, y Rachel Kean, "Women,
Peace and Security Handbook: Compilation and
Analysis of United Nations Security Council Resolution
Language (2000-2010)" (PeaceWomen Project de la Liga
Internacional de Mujeres por la Paz y la Libertad, octubre
de 2010), 10.
16. Datos obtenidos a través de:
http://www.un.org/sc/committees/list_compend.shtml
17. En los seis regímenes que mencionan de manera expresa
o tácita los delitos basados en el género como criterio
para la inclusión en la lista, tan solo 16 personas y 4
entidades han sido designados con base en dichos
criterios: 12 personas y 4 entidades por parte del Comité
de Sanciones relativas a la RDC, una persona por parte
del Comité de Sanciones relativas a Sudán del Sur y otras
3 personas por parte del Comité de Sanciones relativas a
Côte d’Ivoire.
18. Côte d’Ivoire, la RDC, Sudán y Sudán del Sur.
19. Datos obtenidos a través de:
http://www.un.org/sc/committees/list_compend.shtml
20. Datos obtenidos a través de:
http://www.un.org/sc/committees/list_compend.shtml
21. Servicio de Noticias de las Naciones Unidas, "Boko
Haram, Nigerian Group That Kidnapped Schoolgirls, Put
on UN Terror Sanctions List", Centro de Noticias de las
Naciones Unidas, 23 de mayo de 2014,
http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=47874#.
VfHQGBFVhHx.
22. Los miembros del Consejo de Seguridad y la dirección de
las Naciones Unidas, tanto en la Sede como sobre el terreno,
formula esta pregunta con mucha frecuencia. Los asesores
y asesoras en cuestiones de género son responsables
de la integración de la perspectiva de género en todos
los aspectos de las operaciones de paz. Los asesores y
345
asesoras en materia de protección de las mujeres tienen
el mandato específico de supervisar y asesorar sobre las
vulneraciones relacionadas con los conflictos cometidas
contra las mujeres. Esta confusión hace que muchas veces
se considere que ambos conceptos son sinónimos y que si
un mandato menciona uno de los dos, la necesidad queda
suficientemente cubierta.
23. El DAP aportó pruebas empíricas que respaldan que
dicho seguimiento puede tener un efecto en cascada
positivo. Durante las consultas privadas, un miembro del
Consejo formuló una pregunta específica relativa al género
a la persona responsable de la misión, que no pudo
aportar información pertinente para responder. Al parecer,
dicha persona empezó a prestar mayor atención a la
dependencia de género cuando regresó a su puesto.
24. El DAP informa de que la integración de datos
desglosados por sexo en los informes de las misiones
políticas especiales ha aumentado de forma significativa
desde 2010, cuando asumió 15 compromisos
relacionados con las mujeres, la paz y la seguridad.
25. "Resolución 2122 (2013)", documento de las Naciones
Unidas con signatura S/RES/2122 (2013) (Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas, 18 de octubre de
2013), párrs. 17.
26. Los informes de las misiones del Consejo de Seguridad
están disponibles en:
http://www.un.org/es/sc/documents/missions/
27. "Resolución 2122 (2013)", documento de las Naciones
Unidas con signatura S/RES/2122 (2013) (Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas, 18 de octubre de
2013), párrs. 17.
28. Solamente una resolución relativa a Malí incluía referencias
comparables tanto a los aspectos relacionados con
la protección como con la participación; sin embargo,
como se ha señalado anteriormente, el hecho de que
un documento publicado por el Consejo contenga un
lenguaje avanzado en lo que se refiere al género no
conllevó una aplicación coherente sobre el terreno, y, de
hecho, se topó con la resistencia de la dirección superior
de la misión. En 2014, el Consejo se esmeró más a la
hora de reflejar la participación de las mujeres en los
párrafos operativos de sus resoluciones (48%).
29. Un ejemplo de ello es el liderazgo de España durante el
año 2015, incluso en relación con el examen de la agenda
sobre las mujeres, la paz y la seguridad al cabo de 15
años de la adopción de la resolución 1325.
30. Véase, por ejemplo, "Children and Armed Conflict", Cross-
Cutting Report (Security Council Report, 21 de febrero
de 2014); "Children and Armed Conflict", Cross-Cutting
Report (Security Council Report, 27 de agosto de 2012).
31. El grupo oficioso de especialistas sobre la protección
del personal civil cuenta con un aide mémoire con
disposiciones específicas de género que un nuevo
grupo dedicado a la cuestión de las mujeres, la paz y la
seguridad podría utilizar y ampliar a través de su propia
labor. "Aide Memoire for the Consideration of Issues
Pertaining to the Protection of Civilians in Armed Conflict",
Policy and Studies Series (Oficina de Coordinación de
Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (OCAH),
Subdivisión de Estudios y Formulación de Políticas, 2014).
346 Capítulo 12. Mecanismos de derechos humanos

12
 347

Vínculos entre
los mecanismos de
derechos humanos y las
resoluciones del Consejo
de Seguridad sobre
las mujeres, la paz y la
seguridad: Oportunidades
para mejorar la rendición
de cuentas con respecto a
la aplicación
"Creo que no hay ninguna otra resolución
del Consejo de Seguridad que haya sido
traducida a tantas lenguas y que esté siendo
utilizada de maneras más orgánicas y
autóctonas."
Sanam Naraghi-Anderlini, cofundadora de International Civil Society Action Network,
entrevista realizada por vídeo con ONU Mujeres, 2015
348 Capítulo 12. Mecanismos de derechos humanos

Extractos destacados de las

resoluciones

Resolución 1325
Reafirmando también la necesidad de aplicar
plenamente las disposiciones del derecho internacional
humanitario y del relativo a los derechos humanos que
protejan los derechos de las mujeres y las niñas durante
los conflictos y después de ellos
Exhorta a todas las partes en un conflicto armado a
que respeten plenamente el derecho internacional
aplicable a los derechos y a la protección de las
mujeres y niñas, especialmente en tanto que civiles,
en particular las obligaciones correspondientes en
virtud de los Convenios de Ginebra de 1949 y sus
Protocolos Adicionales de 1977, la Convención sobre
los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967, la
Convención sobre la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer de 1979 y su Protocolo
Facultativo de 1999 y la Convención de las Naciones
Unidas sobre los Derechos del Niño de 1989 y sus dos
Protocolos Facultativos de 25 de mayo de 2000, y a
que tengan presentes las disposiciones pertinentes del
Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional

2000
 349

Resolución 2106
hace notar que la lucha contra la
impunidad por los delitos más graves de
trascendencia internacional cometidos
contra mujeres y niñas se ha fortalecido
gracias a la labor de la Corte Penal
Internacional, los tribunales especiales
y mixtos, y las salas especializadas
de los tribunales nacionales; reitera
su intención de seguir luchando con
energía contra la impunidad y de
obligar a rendir cuentas por los medios
apropiados

Resolución 2122
Recuerda, a este respecto, las
disposiciones aplicables del derecho
internacional relativas al derecho
a reparaciones de las víctimas de
vulneraciones de derechos individuales

2013
350 Capítulo 12. Mecanismos de derechos humanos

Con la adopción de la resolución 1325 y de otras seis

resoluciones posteriores relativas a las mujeres, la paz y
la seguridad, el Consejo de Seguridad ha dejado claro
que los derechos humanos de las mujeres y la igualdad "…[L]a paz duradera
de género son aspectos centrales para el mantenimiento
de la paz y la seguridad a escala internacional. requiere un enfoque
A fin de cumplir plenamente las obligaciones de
derechos humanos que emanan de la agenda sobre integrado, basado en
las mujeres, la paz y la seguridad, todos los órganos
intergubernamentales y todos los mecanismos de la coherencia entre las
derechos humanos deben actuar de forma sinérgica
para proteger y promover los derechos de las mujeres y agendas de medidas
las niñas en todo momento, incluidas las situaciones de
conflicto y post-conflicto. políticas y de seguridad y
El conjunto de mecanismos de derechos humanos
incluye los órganos creados en virtud de tratados de
las relativas al desarrollo
derechos humanos —como el Comité para la Eliminación
de la Discriminación contra la Mujer—, el Consejo de
y los derechos humanos,
Derechos Humanos y su examen periódico universal,
y los procedimientos especiales, los tribunales y
incluida la igualdad de
comisiones regionales de derechos humanos y los
mecanismos nacionales de derechos humanos.
género y el estado de
Estos mecanismos llevan largo tiempo abordando los
elementos que componen la agenda sobre las mujeres,
derecho."
la paz y la seguridad, incluida la obligación de los
Estados de defender los derechos de las mujeres y las Comité para la Eliminación de la
niñas a la educación, la salud y la participación en la Discriminación contra la Mujer, documento
gobernanza, así como a vivir una vida sin violencia ni presentado al Estudio Mundial
discriminación. En las consultas celebradas en todo el
mundo de cara a la elaboración del Estudio Mundial, las
mujeres reiteraron el carácter central de los derechos
humanos y la igualdad de género en la agenda sobre uno de los tratados con mayor adhesión oficial del mundo.
las mujeres, la paz y la seguridad, y subrayaron que la En su resolución 2122, el Consejo de Seguridad reconoció
agenda no solo concierne al Consejo de Seguridad, la importancia de la CEDAW y de su Protocolo Facultativo
sino que es responsabilidad de numerosos agentes, para la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad, e
incluidos, en particular, los Estados Miembros. instó a los Estados Miembros a ratificar ambos documentos1.
El mismo día que el Consejo de Seguridad adoptó la
En este capítulo se describe cómo un uso eficaz de estos
resolución 2122 (2013), el Comité para la Eliminación
mecanismos y un mayor intercambio de información con
de la Discriminación contra la Mujer, que es el órgano
el Consejo de Seguridad puede fomentar la capacidad de
responsable de supervisar la aplicación de la Convención,
la comunidad internacional, incluida la sociedad civil, para
adoptó la Recomendación general 30 sobre las mujeres
exigir a los Estados Miembros que rindan cuentas del
en la prevención de conflictos y en situaciones de conflicto
cumplimiento de los compromisos mundiales en lo que
y posteriores a conflictos2. Esta recomendación general
concierne a las mujeres, la paz y la seguridad, y ofrecer
esclarece las obligaciones que tienen los Estados y los
nuevas oportunidades para un análisis más profundo,
agentes no estatales de aplicar la Convención antes, durante
actuaciones preventivas y soluciones duraderas a los
y después de los conflictos y de las crisis políticas, así como
conflictos.
a través de contribuciones a las fuerzas internacionales de
mantenimiento de la paz, al tiempo que los donantes deben
La Convención sobre la prestar asistencia. Todo ello reafirma el papel de la CEDAW
Eliminación de Todas las Formas de como uno de los instrumentos más importantes desde
Discriminación contra la Mujer el punto de vista de la rendición de cuentas acerca de la
La Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
Discriminación contra la Mujer (CEDAW) suele describirse La Recomendación general 30 de la CEDAW aclara los
como una carta de derechos de las mujeres. Ha sido vínculos que existen entre la Convención y el Consejo
ratificada por 189 Estados partes, lo que la convierte en de Seguridad, y hace un llamamiento para que la

aplicación de las resoluciones sobre las mujeres, la paz
y la seguridad se sustenten en un modelo de igualdad
de género, tal como se establece en la Convención. En
la elaboración de la recomendación general se tuvo en
cuenta la información obtenida a través de un proceso
de consultas amplio y profundo con mujeres afectadas
por conflictos y con agentes de la sociedad civil de
diferentes regiones del planeta. La recomendación
general también destaca por su inclusión de los agentes
no estatales; pese a que el Comité de la CEDAW no
puede imponerles obligaciones3, les exhorta a respetar
los derechos de las mujeres en las situaciones de
conflicto y post-conflicto, así como a prohibir todas las
formas de violencia de género4. Asimismo, afirma la
responsabilidad de los Estados por las vulneraciones
de los derechos de las mujeres cometidas por las y los
agentes no estatales, lo que incluye las acciones de las
empresas, grupos armados y otras personas, entidades
y organizaciones que operan de forma extraterritorial
pero bajo el control del Estado5. Los Estados deberían
comprometerse con las y los agentes no estatales a
evitar los abusos de derechos humanos relacionados
con sus actividades en las zonas afectadas por
conflictos, y, en particular, todas las formas de violencia
de género. Deberían prestar una asistencia adecuada
a las corporaciones nacionales en la evaluación y la
lucha contra los mayores riesgos de vulneración de
los derechos de las mujeres, así como establecer un
mecanismo eficaz de rendición de cuentas6.
Además de las garantías que establece sobre los
derechos sustantivos, la CEDAW contiene un proceso
periódico de presentación de informes y examen con
arreglo a su artículo 18, que exige a todos los Estados
partes que presenten informes sobre las medidas
adoptadas para poner en práctica las disposiciones de
la Convención, incluso en el ámbito de la prevención
de conflictos y en situaciones de conflicto y post-
conflicto7. En virtud del apartado 1 del artículo 18 de la
Convención, los Estados se comprometen a presentar un
informe en el plazo de un año a partir del momento en
que la ratifiquen, y posteriormente al menos cada cuatro
años "y cada vez que el Comité lo solicite".
La letra b) del apartado 1 del artículo 18 de la
Convención establece asimismo que el Comité debe
solicitar "informes de carácter excepcional" cuando
existan motivos especiales de preocupación acerca
de una vulneración de los derechos humanos de las
mujeres. El Comité ya ha recurrido a estos informes
de carácter excepcional desde el decenio de 1990
con objeto de analizar la situación en materia de
derechos humanos de las mujeres en situaciones de
conflicto y post-conflicto. El Comité debería estudiar
la posibilidad de intensificar el uso de los informes de
carácter excepcional y de solicitar períodos de sesiones
extraordinarios dedicados específicamente a examinar
351
la aplicación de la Recomendación general 30. Estas
medidas desempeñarían un importante papel en el
seguimiento de la situación de las mujeres durante un
conflicto, pondrían de relieve sus actuaciones, llamarían
la atención sobre aquellos ámbitos en los que necesitan
ayuda, permitirían hacer un seguimiento de los niveles
de consulta y participación en los posibles procesos
de paz y elevarían el nivel de vigilancia sobre el
comportamiento y la responsabilidad de los Estados.
Los informes presentados al Comité de la CEDAW,
sean de carácter ordinario o excepcional, ofrecen un
importante mecanismo de rendición de cuentas —que
todavía puede explotarse más— sobre el cumplimiento
de los compromisos en la esfera relativa a las mujeres,
la paz y la seguridad. La Recomendación general 30
formula las siguientes recomendaciones concretas a
los Estados partes de cara a los informes que deben
presentar al Comité:
• Los Estados partes deben presentar informes sobre
el marco jurídico, las políticas y los programas que
han aplicado para garantizar los derechos de la mujer
en la prevención de conflictos y en las situaciones de
conflicto y posteriores a los conflictos.
• Los Estados partes deben recopilar, analizar y
divulgar estadísticas desglosadas por sexo, además
de las tendencias a lo largo del tiempo, en relación
con las mujeres, la paz y la seguridad.
• Los informes de los Estados partes deben recoger
las medidas adoptadas dentro y fuera de su
territorio, en las zonas bajo su jurisdicción, además
de las adoptadas individualmente y en tanto
que miembros de organizaciones y coaliciones
internacionales o intergubernamentales que estén
relacionadas con las mujeres y la prevención de
conflictos y las situaciones de conflicto y posteriores
a conflictos.
• Los Estados partes deben proporcionar información
sobre la aplicación del programa del Consejo de
Seguridad sobre las mujeres, la paz y la seguridad,
en particular las resoluciones 1325 (2000), 1820
(2008), 1888 (2009), 1889 (2009), 1960 (2010),
2106 (2013) y 2122 (2013).
• Los Estados partes deberían presentar informes
específicos sobre el cumplimiento de todos los
parámetros o indicadores desarrollados como parte
de dicho programa.
Una guía recientemente publicada sobre la
Recomendación general 30 de la CEDAW y las
resoluciones del Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas sobre las mujeres, la paz y la seguridad ofrece
a los Estados partes orientaciones adicionales de cara
a la presentación de informes, incluida una lista de
verificación integrada por un conjunto de preguntas.
352 Capítulo 12. Mecanismos de derechos humanos
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Lista de preguntas de control para los Estados partes que presenten informes al Comité de la CEDAW8
Prevención de conflictos
• ¿Qué sistemas de alerta temprana existen para la
prevención de conflictos? ¿Fomentan los sistemas
de alerta temprana la inclusión de las mujeres? ¿Son
los indicadores de alerta temprana sensibles al
género y específicos a las vulneraciones de género
que afectan a las mujeres?
• Detállese en qué medida se apoyan las iniciativas
de prevención de conflictos (formales e informales)
impulsadas por mujeres.
• ¿Qué medidas han adoptado los Estados partes
exportadores de armas para garantizar que esas
armas no se utilicen para cometer o facilitar
violaciones de los derechos humanos de las
mujeres, incluida la violencia de género? ¿Ha
ratificado el Estado el Tratado sobre el Comercio
de Armas, y qué medidas ha adoptado para aplicar
dicho tratado?
• Detállense los esfuerzos realizados por los Estados
partes, a través de su política interior y exterior, de cara
a una regulación eficaz de las armas convencionales e
ilícitas, incluidas las armas pequeñas.
Violencia de género
• ¿Qué medidas se han adoptado para prohibir,
prevenir y castigar todas las formas de violencia
relacionadas con los conflictos contra mujeres y niñas
perpetradas por agentes estatales y no estatales?
• ¿Qué medidas se han tomado para proteger
a la población civil frente a la violencia sexual
relacionada con los conflictos?
• Detállense los procesos utilizados para la recogida
de datos normalizados sobre la violencia relacionada
con los conflictos contra las mujeres y las niñas.
• ¿Qué servicios jurídicos, médicos y psicosociales
están disponibles para las víctimas de la violencia
relacionada con los conflictos? ¿Qué medidas se han
adoptado para garantizar un acceso efectivo a esos
servicios por parte de todas las mujeres y niñas?
• Detállense los procedimientos previstos para
asegurar que todo el personal humanitario, militar y
policial que contribuya a las respuestas humanitarias
a los conflictos posea una capacitación adecuada
en materia de prevención de la violencia sexual así
como sobre los códigos de conducta referentes a
la explotación y el abuso sexuales. Detállense las
medidas adoptadas a través de la política exterior, la
pertenencia a organizaciones intergubernamentales
y a instituciones financieras internacionales, para
fortalecer las respuestas judiciales, sanitarias y de la
sociedad civil a la violencia sexual relacionada con
los conflictos.
• Detállense las contribuciones de los Estados partes
a los esfuerzos de las Naciones Unidas dirigidos
a prevenir la violencia sexual en los conflictos, por
ejemplo a través de la aportación de financiación,
personal y liderazgo político.
Trata de personas
• ¿Qué medidas han adoptado los Estados partes
para garantizar que las políticas de migración y
asilo no disuadan ni limiten las oportunidades de
las mujeres y las niñas para huir de las zonas de
conflicto a fin de acceder legalmente al asilo, y
reducir de ese modo su vulnerabilidad a la trata y la
explotación?
• ¿Qué medidas bilaterales y multilaterales han
adoptado los Estados para proteger los derechos de
las mujeres y niñas que son objeto de trata y facilitar
el enjuiciamiento de las y los autores de la trata y de
la explotación y abusos sexuales?
• ¿Qué medidas se han adoptado para implantar una
política de tolerancia cero hacia la trata de personas
y la explotación y el abuso sexuales, que también
se aplique a los contingentes militares, las fuerzas
de mantenimiento de la paz, la policía fronteriza,
las y los funcionarios de inmigración y los agentes
humanitarios nacionales?

Participación
• ¿Qué obstáculos, incluso de naturaleza jurídica,
social, política o institucional, dificultan la
participación de las mujeres en la prevención,
gestión y solución de los conflictos?
• ¿Qué medidas, incluso medidas especiales de
carácter temporal, se han tomado para garantizar
la igualdad de participación de las mujeres en la
prevención, gestión y solución de los conflictos?
• ¿En qué medida están incluidas las organizaciones
de la sociedad civil de mujeres en las negociaciones
de paz y en las labores de reconstrucción posteriores
a un conflicto? Detállense las medidas, incluidas las
especiales de carácter temporal, adoptadas para
garantizar la inclusión de la sociedad civil de mujeres
en las negociaciones de paz y en las labores de
reconstrucción post-conflicto.
• ¿Qué capacitación se ha proporcionado, y a quién,
para apoyar la participación y el liderazgo de la
sociedad civil de mujeres en tales procesos?
• ¿Qué cifra representan las mujeres entre el
personal de los Estados partes dedicado a labores
de negociación y mediación, incluso en niveles
superiores de responsabilidad?
• ¿Qué asistencia técnica han ofrecido los Estados
partes a través de su política exterior y su
pertenencia a organizaciones intergubernamentales
y regionales para promover la participación efectiva
de las mujeres en la prevención de los conflictos, la
mediación y la consolidación de la paz?
Acceso a la educación, el empleo y la salud y
mujeres rurales
• ¿Qué medidas se han tomado para garantizar el
acceso de las mujeres y las niñas a la educación en
todos los niveles en los contextos post-conflicto?
• ¿De qué manera fomentan la participación y
la igualdad de las mujeres las estrategias de
recuperación económica post-conflicto? ¿Abordan
353
esas políticas los roles y las necesidades de las
mujeres, tanto en los sectores formales como
informales? ¿Reconocen que la situación particular
de los grupos desfavorecidos de mujeres, rurales u
otras, se ve afectada de un modo desproporcionado
por la falta de servicios sociosanitarios adecuados
y por la desigualdad de acceso a la tierra y los
recursos naturales?
• Detállese la provisión de servicios de atención de
la salud sexual y reproductiva, incluido el acceso a
la información, el apoyo psicológico, los servicios
de planificación familiar, los de salud materna e
interrupción segura del embarazo, los cuidados
posteriores al aborto y la prevención, tratamiento y
apoyo a las personas infectadas con el VIH/SIDA.
¿Qué medidas se han adoptado para garantizar la
igualdad de acceso de las mujeres y las niñas a
dichos servicios?
• ¿Qué política y práctica exterior se ha aplicado,
a través de la actividad bilateral y multilateral,
para asegurar la participación de las mujeres en
la recuperación económica y en la adopción de
decisiones en este ámbito?
Desplazamiento, personas refugiadas y solicitantes
de asilo
• ¿Qué medidas preventivas se han tomado para
proteger a las mujeres y niñas desplazadas internas
y externas frente al desplazamiento forzado y la
violencia?
• ¿Reconocen las respuestas normativas y jurídicas
dadas a las poblaciones desplazadas las
necesidades específicas de género de las mujeres
y niñas desplazadas? ¿Reconocen dichas leyes y
políticas las diferentes necesidades de las mujeres
y niñas desplazadas en las diferentes fases del ciclo
de desplazamiento, durante el vuelo, el asentamiento
y el retorno? ¿Dan respuesta dichas leyes y políticas
a las formas múltiples y cruzadas de discriminación
a las que se enfrentan los diferentes grupos de
mujeres y niñas desplazadas, incluidas las mujeres
con discapacidad, las mujeres de edad avanzada,
354 Capítulo 12. Mecanismos de derechos humanos
las infectadas con el VIH/SIDA y las pertenecientes a
minorías étnicas, nacionales, sexuales o religiosas?
• Detállense los esfuerzos realizados para garantizar
la protección del personal civil, la prevención de la
violencia sexual y de género y la igualdad de acceso
a los suministros y servicios en los campamentos
ubicados dentro del territorio del Estado parte
o en Estados vecinos, así como a través de la
política exterior y la pertenencia a organismos y
organizaciones intergubernamentales.
Reforma del sector de la seguridad y desarme,
desmovilización y reintegración (DDR)
• ¿Qué esfuerzos se han realizado para asegurar
que los procesos de DDR sean sensibles al género
y se hayan desarrollado en coordinación con las
iniciativas de reforma del sector de la seguridad?
• Detállense las medidas encaminadas a garantizar
que las y los autores de violencia sexual relacionada
con los conflictos queden excluidos de las fuerzas
del sector de la seguridad reformadas.
• ¿Qué medidas se han adoptado para garantizar
que la reforma del sector de la seguridad dé lugar
a unas instituciones del sector de la seguridad que
incluyan a las mujeres, mantengan contacto con
las organizaciones de mujeres y respondan a las
necesidades específicas de las mujeres y las niñas
en materia de seguridad en contextos post-conflicto?
• Detállense las disposiciones adoptadas para que
se investigue la violencia sexual de género y se
prevenga la violencia sexual en el seno de las
instituciones del sector de la seguridad reformadas.
• Detállense las medidas de protección de las mujeres
y las niñas en los lugares de acantonamiento y
cerca de ellos.
• ¿Qué medidas se han adoptado para garantizar
que los programas de DDR incluyan a las mujeres
combatientes y que se aborden las necesidades
específicas de las niñas victimizadas pertenecientes
a grupos armados desmovilizados?
Reforma constitucional y electoral
• Detállense las medidas adoptadas para garantizar la
inscripción de mujeres votantes y que estas voten.
Detállense las medidas adoptadas, incluidas las
especiales de carácter temporal, para garantizar la
igualdad de participación de las mujeres en todos
los procesos oficiales de reforma constitucional y
electoral.
• ¿Qué medidas se están adoptando para asegurar
que las constituciones reformadas y los sistemas
electorales respeten los derechos humanos de
las mujeres, prohíban la discriminación directa
e indirecta y garanticen la participación de las
mujeres?
• Detállense las actuaciones llevadas a cabo, a través
de la política interior y exterior, para garantizar la
seguridad de las mujeres antes de las elecciones y
cuando se celebran estas.
Acceso a la justicia (rendición de cuentas,
amnistía, reforma del estado de derecho, justicia
transicional)
• ¿Permiten las leyes de amnistía la impunidad
para la violencia de género? ¿En qué medida se
han enjuiciado la violencia sexual y otras formas
de violencia de género como elementos de
genocidio, crímenes de guerra y crímenes contra la
humanidad?
• ¿Qué medidas existen para garantizar la igualdad
de participación de las mujeres en los procesos de
reforma constitucional y jurídica post-conflicto?
• ¿Cómo han garantizado los mecanismos de justicia
transicional la inclusión de las mujeres, y cómo han
abordado las vulneraciones basadas en el género,
en su diseño y aplicación?
• Detállense los procedimientos utilizados para
investigar, con perspectiva de género, la violencia
contra las mujeres relacionada con los conflictos.
¿Qué medidas se han adoptado en el sector de la
seguridad y en el ámbito judicial para poner fin a la
impunidad por esas vulneraciones? ¿Qué reformas
se han emprendido en los sectores jurídico y
judicial para garantizar el acceso a la justicia y a las
reparaciones en casos de violencia sexual?
• Detállense los recursos de que disponen las mujeres
y las niñas que son víctimas de violencia sexual
relacionada con los conflictos, así como las medidas
establecidas para garantizar el acceso efectivo de
las mujeres a dichos recursos.
 355

• ¿Cómo se ha promovido la rendición de cuentas Matrimonio y relaciones familiares

por la violencia sexual en los conflictos a través
de la política exterior de los Estados partes y su • ¿Qué medidas se han adoptado para prevenir,
pertenencia a organizaciones intergubernamentales? investigar y castigar las vulneraciones basadas en el
género, como el matrimonio forzado, los embarazos
Nacionalidad y apatridia forzados, el aborto o la esterilización en las zonas
afectadas por conflictos?
• ¿Qué medidas se han adoptado para evitar la
• Detállense las leyes y políticas sensibles al género
situación de apatridia de las mujeres y niñas
que garantizan que las mujeres puedan heredar
afectadas por conflictos, incluido el reconocimiento
y su acceso efectivo a la tierra en contextos post-
de la igualdad de derecho de las mujeres y los
conflicto.
hombres a la nacionalidad basada en el matrimonio
y en otras relaciones familiares, y el reconocimiento
de las desventajas específicas a las que se
enfrentan las mujeres a la hora de acceder a la
asistencia consular y a la documentación necesaria
para obtener la ciudadanía?
356 Capítulo 12. Mecanismos de derechos humanos
En el marco de diálogos de carácter constructivo, el
Comité de la CEDAW ha pedido a algunos Estados
partes que proporcionen información sobre la aplicación
de las resoluciones relativas a las mujeres, la paz y la
seguridad. Entre 2013 y 2014, dicho Comité examinó los
informes de 12 países en situaciones de conflicto y post-
conflicto. Todos los Estados partes deben someterse
periódicamente a estos exámenes, que además brindan
una oportunidad a la sociedad civil de complementar
la información recogida en los informes de los Estados
partes, mediante la presentación de informes paralelos.
Los diálogos constructivos y las observaciones finales
del Comité de la CEDAW pueden ayudar a llamar la
atención sobre cuestiones que revisten una importancia
crucial. En sus observaciones finales de julio de 2013
sobre la situación en la República Democrática del
Congo (RDC), por ejemplo, el Comité expresó su
preocupación por el hecho de que las autoridades no
daban prioridad a la protección de la población civil, y
por la negación por parte de funcionarios y funcionarias
clave del Estado del alcance de la violencia cometida
contra las mujeres en las zonas afectadas por el
conflicto9. El Comité expresó asimismo su preocupación
por las limitaciones de la normativa referente a las armas
pequeñas y las armas ligeras, y por el impacto que
tienen estas armas en la seguridad de las mujeres. El
caso de Siria ofrece otro ejemplo ilustrativo.
El artículo 8 del Protocolo Facultativo de la CEDAW
proporciona además un importante mecanismo de
rendición de cuentas a la agenda sobre las mujeres,
la paz y la seguridad; las personas físicas, o grupos
de ellas, pueden presentar información fiable al
Comité que indique la existencia de vulneraciones
graves o sistemáticas de los derechos recogidos en la
Convención por un Estado parte. Dichas vulneraciones
pueden incluir las relacionadas con los conflictos, tal
como se definen en la Recomendación general 30 del
Comité de la CEDAW. Si un Estado parte en el Protocolo
Facultativo no se ha acogido a la cláusula potestativa de
exclusión del procedimiento de investigación, el Comité,
si lo estima oportuno, puede designar a uno o más de
sus miembros para que lleven a cabo una investigación
e informen con carácter urgente al Comité.
Pese a que casi todos los países del mundo han
ratificado la CEDAW, muchos de ellos han formulado
reservas que limitan su aplicación. Es preciso continuar
trabajando para eliminar dichas reservas.
Otros órganos creados en virtud
de tratados de derechos humanos
Además del Comité de la CEDAW, hay otros nueve
órganos creados en virtud de tratados encargados
de supervisar la aplicación de los principales tratados
de derechos humanos10. Todos los órganos creados
en virtud de tratados desempeñan un papel vital en
la vigilancia de las vulneraciones de los derechos de
las mujeres en contextos de conflicto y post-conflicto,
y su trabajo puede aportar información de cara a
las políticas de otros Estados Miembros, aportar
documentación pertinente a otras partes del sistema
de las Naciones Unidas (por ejemplo, a un examen
periódico universal o a una comisión de investigación)
y, en última instancia, ser utilizado en el curso de una
investigación penal. La Convención sobre los Derechos
del Niño (CDN) y el órgano conexo creado en virtud
de este tratado, el Comité de los Derechos del Niño,
son herramientas especialmente importantes en este
sentido. La CDN y un Protocolo Facultativo de dicha
Convención relativo a la participación de niños en los
conflictos armados imponen a los Estados Miembros
una serie de obligaciones con respecto a los derechos
y necesidades específicos de las adolescentes que
viven en países afectados por conflictos11. Por ejemplo,
en sus observaciones finales sobre Rwanda en virtud
del Protocolo Facultativo sobre el conflicto armado en
2013, el Comité recomendó a Rwanda que prestara
una atención especial a las niñas, incluidas las madres
adolescentes y sus hijas e hijos, en el desarrollo de las
políticas y programas de desmovilización, desarme y
reintegración12.
Las convenciones de derechos humanos y los órganos
creados en virtud de tratados constituyen mecanismos
muy importantes para la prevención estructural de los
conflictos a largo plazo. A modo de ejemplo, el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales exige a los Estados proporcionar un acceso
equitativo a la educación, la atención de la salud y
el empleo. El Comité ha expresado su preocupación
acerca de las asignaciones presupuestarias destinadas a
la realización progresiva de cada uno de esos derechos
en comparación con el gasto militar y de defensa13.
Mediante el examen de la desigualdad y la economía
política como factores impulsores del conflicto, el Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ejerce
un papel muy importante, al exigir a todos los Estados
partes que rindan cuentas sobre el pilar de "prevención"
de la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
El Consejo de Derechos Humanos
El examen periódico universal
El examen periódico universal (EPU) es el principal
mecanismo con el que cuenta el Consejo de Derechos

Reservas a la CEDAW en marzo de 201514
Número de países
con reservas 26 22
La igualdad en el Compatibilidad
matrimonio y el con las leyes
derecho de familia y prácticas
religiosas,
consuetudinarias o
tradicionales
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Observaciones finales relativas a las vulneraciones de los derechos humanos en Siria15
Siria ratificó la CEDAW en abril de 2003 y ha presentado
dos informes al Comité de la CEDAW: su informe inicial
en 2007 y su segundo informe periódico en 2014. Tras
el informe presentado por el Gobierno sirio en 2014, y
respaldado por un informe paralelo presentado por las
organizaciones de derechos humanos sirias y por los
aliados y aliadas internacionales, el Comité formuló un
conjunto de observaciones finales firmes y exhaustivas.
Dichas observaciones finales podrían servir de
modelo para la interacción de la sociedad civil con los
mecanismos de derechos humanos acerca de la agenda
sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
En sus observaciones finales y recomendaciones, el
Comité tuvieron en cuenta los asuntos planteados
en el informe paralelo de la sociedad civil. El Comité
respondió a las demandas de la sociedad civil de
combatir la violencia contra las mujeres y las prácticas
culturales y los estereotipos discriminatorios, instando
a Siria a que exigiera a los agentes estatales y no
estatales que rindan cuentas de la violencia de género;
proporcionara el necesario tratamiento médico y de
357
17 17 7 6 6
Igualdad de Eliminación de la Igualdad de Protección social Igualdad en
nacionalidad discriminación derechos para el empleo
elegir residencia
salud mental a las y los supervivientes; y garantizara la
ejecución de un programa de reparaciones que abordara
las necesidades de las mujeres y las niñas y aborde
las desigualdades estructurales. El Comité se refirió
también a los problemas humanitarios, y exhortó a Siria
a reactivar su proceso de paz e incluir a las mujeres de
forma efectiva en todas las etapas de las negociaciones
de paz y en los procesos de justicia transicional.
Las observaciones finales del Comité ilustran cómo
pueden utilizarse la Convención y su mecanismo
de presentación de informes para exponer las
vulneraciones de los derechos humanos en situaciones
de conflicto, y para abordar los obstáculos estructurales
e institucionales a los que se enfrentan la justicia de
género y la igualdad de género. El examen del informe
de Siria por parte del Comité de la CEDAW demuestra
asimismo la importancia de que la sociedad civil se
exprese con una voz potente y unificada, con el fin de
garantizar que el Comité escuche y responda a las
preocupaciones de las mujeres que viven en países
afectados por conflictos.
358 Capítulo 12. Mecanismos de derechos humanos
Humanos de las Naciones Unidas (CDH) para evaluar
periódicamente la situación de los derechos humanos
en cada Estado Miembro. Este examen proporciona
a los Estados Miembros una oportunidad para
examinar las actividades llevadas a cabo por otros
Estados Miembros para cumplir todas las obligaciones
en materia de derechos humanos, incluidas las
disposiciones de la CEDAW y del resto de tratados
de derechos humanos. A diferencia de los exámenes
por especialistas que realiza el Comité de la CEDAW,
el EPU se realiza a través de un diálogo interactivo
entre el Estado que se somete al examen y el resto de
Estados Miembros, de manera que cualquiera de ellos
puede formular una pregunta o una recomendación al
Estado examinado. Como mecanismo de examen entre
pares, el EPU desempeña una función especial para
garantizar que se debata sobre los derechos de las
mujeres en contextos de conflicto y post-conflicto a nivel
internacional entre los Estados Miembros.
En los recientes exámenes periódicos de países
en situaciones de conflicto y post-conflicto se han
abordado cuestiones relativas a la aplicación de la
resolución 1325, y las recomendaciones formuladas en
el marco de dichos exámenes han sido particularmente
firmes en lo que se refiere a la rendición de cuentas por
la violencia sexual relacionada con los conflictos. En
2014, Irlanda recomendó a la RDC que trabajara para
garantizar la plena aplicación de las resoluciones 1325
y 2122, incluso incrementando la participación de las
mujeres en la consolidación de la paz16. Más de dos
docenas de Estados formularon recomendaciones a la
RDC en cuanto a la violencia sexual relacionada con
los conflictos. Estonia, Luxemburgo y Francia formularon
recomendaciones a la República Centroafricana de
cara a la aplicación de la resolución 1325, que incluían
una mayor participación de las mujeres en el proceso
de transición; asimismo, nueve Estados formularon
recomendaciones relativas a la violencia sexual
relacionada con el conflicto17. Estas recomendaciones
envían un mensaje claro e importante: los Estados
Miembros de la comunidad internacional valoran la
igualdad de género y los derechos de las mujeres,
de manera particular en los contextos afectados por
conflictos, y están dispuestos a exigir a sus pares que
rindan cuentas de las obligaciones y los compromisos
contraídos en ese ámbito18.
La sociedad civil y otras partes interesadas desempeñan
también un papel muy relevante en el fortalecimiento del
EPU como proceso de rendición de cuentas, primero
a través de los informes que presentan al CDH, en
el que describen los progresos y las carencias en el
cumplimiento de las obligaciones de los Estados con
respecto a los derechos humanos de las mujeres y
la igualdad de género, y, en un segundo momento,
utilizando los resultados del EPU para promover un
cambio en sus países de origen. Los órganos regionales
de derechos humanos —el Consejo de Europa, la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la
Comisión Africana de Derechos Humanos y de los
Pueblos— también presentan informes al CDH sobre
los Estados Miembros pertenecientes a sus respectivas
regiones que se someten al examen, lo que representa
una importante forma de intercambiar información entre
los órganos de derechos humanos19.
Procedimientos especiales y otros mecanismos
Los procedimientos especiales del CDH son
especialistas independientes a quienes se confía el
mandato de examinar, supervisar, asesorar e informar
públicamente sobre las situaciones de los derechos
humanos en determinados países, o sobre temas
relacionados con los derechos humanos a escala
mundial20.
Estos mandatos, sean de carácter temático o
específicamente relativos a un país, se ejecutan de
diversas formas, por ejemplo a través de informes, visitas
a países, comunicaciones sobre presuntas violaciones
de los derechos humanos a los Gobiernos afectados y
comunicados de prensa sobre asuntos que sean motivo
de preocupación. Encabezados por el mandato de la
Relatora Especial sobre la violencia contra la mujer,
sus causas y consecuencias, estos mecanismos han
prestado una atención creciente a lo largo de los últimos
17 años a los derechos humanos de las mujeres en las
situaciones de conflicto y post-conflicto en sus informes
Las recomendaciones
formuladas en el marco
de los recientes exámenes
periódicos han sido
particularmente firmes en lo
que se refiere a la rendición
de cuentas por la violencia
sexual relacionada con los
conflictos.

temáticos y sobre las visitas realizadas a diferentes
países. Las conclusiones y recomendaciones temáticas
y específicamente dirigidas a los países analizados
formuladas por estos y estas especialistas representan
una herramienta adicional de rendición de cuentas,
de la que se podría hacer un mejor uso de cara a la
aplicación de la agenda sobre las mujeres, la paz y la
seguridad, en particular utilizando dicha información en
el trabajo del Consejo de Seguridad y de otros órganos
internacionales y regionales competentes en el ámbito
del mantenimiento de la paz y la seguridad.
Los procedimientos especiales del CDH llevan ya tiempo
desempeñando un importante papel en la promoción
de la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
Por ejemplo, la Relatora Especial sobre la violencia
contra la mujer publicó un informe crucial sobre las
reparaciones, que ha influido positivamente en la
aceptación de la necesidad de que la justicia transforme
las desigualdades sociales subyacentes que afectan
a las mujeres y las niñas (véase el capítulo 5: Justicia
transformadora). El Grupo de Trabajo sobre la cuestión
de la discriminación contra la mujer en la legislación
y en la práctica publicó su primer informe temático
sobre la discriminación contra las mujeres en la vida
pública y política, incluso en épocas de transición21, y el
Grupo de Trabajo sobre las Desapariciones Forzadas o
Involuntarias formuló una observación general sobre las
desapariciones de género y forzadas22.
Las cuestiones relacionadas con las mujeres, la paz y la
seguridad también han sido planteadas por el Grupo de
Trabajo sobre la cuestión de la discriminación contra la
mujer en la legislación y en la práctica, los 14 Relatores
y Relatoras Especiales con mandatos referentes a países
específicos y los Relatores y Relatoras Especiales sobre:
los derechos humanos de los desplazados internos; las
ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias; el
derecho a la alimentación; cuestiones de las minorías;
formas contemporáneas de racismo, discriminación
racial, xenofobia y formas conexas de intolerancia; la
pobreza extrema y los derechos humanos; la situación
de las y los defensores de los derechos humanos;
la trata de personas, especialmente mujeres y niños
y niñas; y la promoción de la verdad, la justicia, la
reparación y las garantías de no repetición. Muchos
de los 14 procedimientos especiales con mandatos
referentes a países específicos incluyen también análisis
periódicos sobre temas relacionados con las mujeres,
la paz y la seguridad en los informes que presenta al
Consejo de Derechos Humanos.
359
Las conclusiones y
recomendaciones
temáticas y
específicamente dirigidas
a los países analizados
formuladas por estos
y estas especialistas
representan una
herramienta adicional de
rendición de cuentas,
de la que se podría
hacer un mejor uso
de cara a la aplicación
de la agenda sobre
las mujeres, la paz y la
seguridad.
Si bien los procedimientos especiales llevan mucho
tiempo señalando a la atención de la comunidad
internacional diversas cuestiones relativas a la agenda
sobre las mujeres, la paz y la seguridad, las Naciones
Unidas pueden hacer más para garantizar que esta
información y estos análisis lleguen a los órganos
mundiales encargados de la adopción de decisiones
en la esfera de la paz y la seguridad, incluido el
Consejo de Seguridad. Por ejemplo, el Relator Especial
sobre los derechos humanos de los desplazados
internos realizó una presentación informativa ante
el Consejo de Seguridad en octubre de 2014 en
conexión con el debate abierto sobre las mujeres,
la paz y la seguridad23. De igual modo, los Estados
que trabajan con los mecanismos de procedimientos
especiales deberían proporcionarles información sobre
los avances realizados en la aplicación de la agenda
sobre las mujeres, la paz y la seguridad, incluidas
las siete resoluciones del Consejo de Seguridad y la
Recomendación general 30 del Comité de la CEDAW.
360 Capítulo 12. Mecanismos de derechos humanos
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición:
integración de las cuestiones de género en las iniciativas del sector judicial relacionadas con los conflictos24
El Consejo de Derechos Humanos estableció el mandato
del Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la
justicia, la reparación y las garantías de no repetición de
las Naciones Unidas en su resolución 18/7, adoptada en
septiembre de 2011. La persona titular del mandato tiene
la misión de tratar aquellas situaciones en las que se
hayan producido vulneraciones graves de los derechos
humanos y del derecho internacional humanitario. La
resolución 18/7 señala específicamente que el Relator
Especial debe "integrar una perspectiva de género en
todas las actividades del mandato", una petición que
aparece constantemente en las resoluciones del CDH
referidas a los Relatores y Relatoras Especiales.
Como primer Relator Especial titular de este mandato,
Pablo de Greiff ha utilizado la resolución 1325 del
Consejo de Seguridad como marco fundamental
para obtener información sobre los elementos de
género de su mandato de cara a su trabajo temático y
normativo, así como en relación con países específicos.
En particular, los informes y recomendaciones del
Relator Especial reflejan continuamente la cuestión
de la protección de las mujeres y las niñas frente a
la violencia de género, y hacen hincapié en la lucha
Un examen de los casos de vulneraciones de los
derechos humanos relacionadas con el género
en contextos de conflicto y post-conflicto, que ha
sido señalado a la atención de las y los titulares de
mandatos en el marco de procedimientos especiales
desde 201125, ofrece una imagen turbadora
de la amplitud de tales vulneraciones. Incluye
comunicaciones relativas a casos de violación,
otras formas de violencia sexual y ataques contra
personas supervivientes y contra quienes trabajaban
para ayudarlas; palizas de la policía a víctimas
de violaciones; acoso, desapariciones forzadas y
asesinatos de personas defensoras de los derechos
humanos de las mujeres; asesinatos relacionados con
conflictos; ejecuciones extrajudiciales; detenciones
arbitrarias, intimidación y acoso de personas LGBT;
trata de seres humanos; condenas por adulterio y
contra la impunidad por los delitos relacionados con la
violencia sexual y de otro tipo contra las mujeres y las
niñas. El Relator Especial ha entablado una colaboración
estrecha con ONU Mujeres, la Enviada Especial de la
Unión Africana sobre las Mujeres, la Paz y la Seguridad
así como con otras instituciones con el fin de obtener
información de cara a los elementos técnicos de su
trabajo y para apoyar la participación de las mujeres en
las consultas.
Además, el Relator Especial ha destacado en
todo momento la necesidad de evitar un enfoque
excesivamente corto de miras en lo que respecta a
la violencia sexual. En ese sentido, el planteamiento
debe ser el mismo ante cualquier tipo de vulneración
relacionada con el género. El Relator Especial ha
defendido que los Estados Miembros deben adoptar
políticas dirigidas a erradicar los patrones preexistentes
de discriminación y desigualdades estructurales basadas
en el género, subrayando la externalización positiva que
genera un enfoque transformador como el descrito en
las leyes y políticas nacionales.
apostasía con riesgo de sufrir castigos corporales;
legislación discriminatoria, incluso en lo referente a
la nacionalidad; cierre arbitrario de organizaciones
que trabajan por la defensa de los derechos de las
mujeres; uso desproporcionado de la fuerza durante
la dispersión de manifestantes; matrimonio forzado
y precoz; y ataques (incluidos asesinatos) contra
residentes en campamentos para personas refugiadas.
Estas comunicaciones ponen de manifiesto la
importancia de utilizar los procedimientos especiales
para fomentar la rendición de cuentas en lo que
concierne a la agenda sobre las mujeres, la paz y la
seguridad fuera del Consejo de Seguridad y ante dicho
órgano, que ha tendido a afrontar la violencia sexual
relacionada con los conflictos como un problema
de protección civil, a menudo excluyendo todas las
vulneraciones de los derechos humanos que sufren las

mujeres en entornos de conflicto.
Además de los procedimientos especiales, el CDH
tiene la facultad de crear órganos de investigación
especializados para investigar, analizar desde el
punto de vista jurídico e informar sobre situaciones de
conflicto armado o de atrocidades masivas, en forma
de comisiones y misiones de investigación. Esto supone
una importante herramienta añadida para la rendición de
cuentas acerca de la agenda sobre las mujeres, la paz y
la seguridad, y el CDH debe continuar fortaleciendo las
capacidades de estos órganos para presentar informes
relativos a la violencia sexual y de género y a las
vulneraciones de los derechos humanos de las mujeres
y las niñas (como se expone con mayor detalle en el
capítulo 5: Justicia transformadora), y ampliar el flujo de
información entre estas comisiones, las entidades de las
Naciones Unidas y el Consejo de Seguridad (véase el
capítulo 11: El Consejo de Seguridad).
Mecanismos regionales de
derechos humanos
Los mecanismos regionales y subregionales de
derechos humanos también desempeñan un papel
crucial en la promoción de la aplicación de la agenda
sobre las mujeres, la paz y la seguridad, y en la
rendición de cuentas, por parte de los Estados, del
cumplimiento de los compromisos contraídos en materia
de igualdad de género en los contextos afectados por
conflictos. El sistema interamericano —la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos— representa
un buen ejemplo de rendición de cuentas (a través
de los mecanismos regionales) por las vulneraciones
cometidas por los Estados, particularmente reforzando
las normas sobre los derechos humanos de las mujeres
e impulsando ideas innovadoras en relación con la
justicia de género. Europa también ha desarrollado
su jurisprudencia sobre los derechos de las mujeres
a través del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
El Convenio de Estambul, un tratado europeo sobre
la violencia contra las mujeres, que entró en vigor
en 2014 y es de aplicación en épocas de conflicto
armado, incluye un nuevo mecanismo de rendición
de cuentas que se antoja prometedor: un grupo de
supervisión integrado por especialistas, que comenzará
a funcionar en 2015. Los tribunales subregionales,
como el Tribunal de Justicia de África Oriental y la Corte
de Justicia del Caribe, también ofrecen oportunidades
para luchar contra la desigualdad de género y contra las
vulneraciones de los derechos humanos de las mujeres
y las niñas en entornos de conflicto.
El sistema regional africano de derechos humanos —que
361
"La participación y el
liderazgo de las mujeres
desplazadas internas es
crucial para encontrar
soluciones duraderas
que den respuesta a sus
problemas específicos."
Chaloka Beyani, Relator Especial sobre
los derechos humanos de los desplazados
internos, durante una presentación informativa
ante el Consejo de Seguridad en el marco
del debate sobre las mujeres, la paz y la
seguridad celebrado en 2014
incluye la Comisión Africana de Derechos Humanos y de
los Pueblos y la Corte Africana de Derechos Humanos
y de los Pueblos— cuenta con algunos de los marcos
normativos más sólidos en lo que se refiere a los
derechos de las mujeres. Entre ellos, el Protocolo sobre
los Derechos de la Mujer en África, el primer instrumento
internacional o regional de derechos humanos que
incluye disposiciones relativas al aborto. Por desgracia, el
sistema africano presenta una carencia clara en términos
de ejecución, a pesar de presentar un panorama poco
prometedor de la justicia ante las vulneraciones de
los derechos humanos a escala regional. La Comisión
Africana, que está abierta a recibir denuncias individuales
de vulneraciones de los derechos humanos, solo ha
recibido una denuncia en toda su historia (sobre un
total de 550) en la que se solicite reparación por una
vulneración de los derechos de las mujeres27.
Incluso los mecanismos regionales de derechos
humanos más robustos han sido criticados por su
falta de eficiencia, y por no ser capaces de modificar
el comportamiento de los Estados Miembros con
sus sentencias. Por ejemplo, el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos ha invertido en años recientes un
esfuerzo considerable para reducir el número de asuntos
pendientes de resolución. Sin embargo, en 2014 todavía
tenía 70.000 casos pendientes28.
362 Capítulo 12. Mecanismos de derechos humanos
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
La justicia de género en el sistema interamericano
El sistema interamericano, integrado por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos y la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, ha adoptad
un planteamiento integral en relación con la justicia
de género, en el que se reconoce la importancia de
abordar la discriminación estructural e interseccional
como causa fundamental de las vulneraciones de los
derechos humanos. El enfoque interamericano podría
servir de modelo para todos los mecanismos regionales
de rendición de cuentas, de cara a la aplicación de la
agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
En 2006, la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos publicó un informe sobre la violencia y la
discriminación contra las mujeres en los conflictos
armados en Colombia29. El informe, basado en una visita
de la Relatora Especial sobre los Derechos de la Mujer
al país, reconoció la heterogeneidad de las mujeres
colombianas y de sus experiencias de conflicto armado,
así como la necesidad de responder a las vulneraciones
basadas en el género, reconociendo de ese modo
la diversidad y el carácter interseccional. El informe
analizó asimismo de forma particular las experiencias
de las mujeres indígenas y afrocolombianas, que sufren
discriminación basada en la religión, el origen étnico y
el género, agravada por la violencia y el desplazamiento
relacionados con el conflicto. El informe incluía una serie
de recomendaciones detalladas en las que se traza el
camino para que todas las mujeres y niñas colombianas
puedan obtener justicia por la violencia de género
relacionada con el conflicto que sufrieron.
En su sentencia de 2009 sobre el asunto Cotton Field c.
México30, la Corte Interamericana de Derechos Humanos
resolvió que el Estado mexicano no había actuado con
la debida diligencia para prevenir, investigar y enjuiciar la
desaparición, la violación y el asesinato de mujeres en
Ciudad Juaréz por parte de agentes no estatales, lo que
supone una vulneración del derecho internacional de
los derechos humanos. Pese a que la sentencia dictada
en el asunto Cotton Fields no concierne a la violencia
de género relacionada con los conflictos per se, tiene
importantes implicaciones para la reparación de dichas
violaciones en otros contextos. La Corte resolvió que las
víctimas y sus familias tenían derecho a reparaciones
transformadoras y sensibles al género, y que dichas
reparaciones debían tratar de conseguir algo más
que el simple restablecimiento de la situación inicial:
debían abordar también las desigualdades estructurales
subyacentes que condujeron a la vulneración.
Este tipo de informes y resoluciones judiciales
representan avances importantes en la comprensión
regional y mundial del significado de hacer justicia
para las mujeres que son víctimas de la violencia de
género, y de proporcionarles al menos unas mínimas
posibilidades para exigir a los Estados que rindan
cuentas, especialmente por las vulneraciones cometidas
por agentes no estatales. Estos documentos demuestran
además la importancia de potenciar las sinergias y los
flujos de información entre los sistemas internacionales y
regionales de derechos humanos y la sociedad civil. Los
dos documentos mencionados anteriormente incluyen
referencias frecuentes a los informes de la CEDAW
sobre Colombia y México, los presentados por las y
los Relatores Especiales de las Naciones Unidas, las
declaraciones del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos y los numerosos
informes de ONG en los que se documentan las
vulneraciones que sufren las mujeres.
 363

Instituciones y mecanismos dispongan de facultades adecuadas de investigación36.

nacionales de derechos humanos Algunos países, como la República Centroafricana y
la República Democrática del Congo, se encuentran
La Asamblea General de las Naciones Unidas ha inmersos en el proceso de creación de sus INDH. En
reconocido el papel que desempeñan las instituciones 2014, casi la mitad de estas instituciones (11) contaba
nacionales independientes que trabajan junto a los con dependencias, departamentos o comités específicos
Gobiernos para garantizar el pleno respeto de los encargados de las cuestiones relativas al género y los
derechos humanos a nivel nacional, y que respaldan derechos de las mujeres, mientras 13 de ellas han
la cooperación entre los Gobiernos y las Naciones publicado informes especiales, secciones de informes o
Unidas en la promoción y protección de los derechos programas sobre los derechos de las mujeres.
humanos31. El Secretario General también ha destacado
La sustancia y la calidad del compromiso de las
la función de estas instituciones en los informes que
INDH con la cuestión de las mujeres, la paz y la
presenta al Consejo de Seguridad. Además de su
seguridad varían de manera considerable. La Comisión
responsabilidad de garantizar el cumplimiento general
Independiente de Derechos Humanos del Afganistán
de las obligaciones de derechos humanos por parte
ofrece un buen ejemplo práctico de implicación
del Estado, las instituciones nacionales de derechos
activa en la supervisión y presentación de informes
humanos (INDH) gozan de una posición privilegiada
sobre vulneraciones de los derechos humanos de las
junto a otros mecanismos nacionales para liderar la
mujeres. Esta institución cuenta con una Dependencia
aplicación de las recomendaciones formuladas por todos
de Derechos de las Mujeres específica, cuya misión
los mecanismos de derechos humanos internacionales
consiste en promover y proteger los derechos de las
y regionales. Esto incluye el establecimiento de plazos,
mujeres así como en combatir las causas subyacentes
parámetros de referencia e indicadores de éxito,
a las vulneraciones de dichos derechos37. Esta
incluidos los referentes a las cuestiones que conciernen
dependencia ha elaborado informes temáticos sobre
a los derechos humanos de las mujeres relacionadas
la situación de las mujeres en el Afganistán y ha
con la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
instado al Gobierno a abordar el incremento del nivel
Sigue siendo prioritario fomentar la capacidad de
de violencia contra las mujeres. Además, ha publicado
las INDH para supervisar las vulneraciones de los
varios comunicados de prensa en los que se condena
derechos humanos específicas de género en contextos
la violencia y los asesinatos de mujeres en el país.
de conflicto y post-conflicto, lo que incluye invertir en
la adquisición de conocimientos especializados y en
el fomento de la capacidad del personal para vigilar
y presentar informes sobre los aspectos clave de la
agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad y de la Sigue siendo prioritario
Recomendación general 30 de la CEDAW. fomentar la capacidad de
El seguimiento de los progresos en términos de estructura las INDH para supervisar
y equilibrio de género de las INDH que actúan en
contextos de conflicto y post-conflicto desde 201132
las vulneraciones de
muestra que el grado de participación de las mujeres en los derechos humanos
la dirección de dichos órganos sigue siendo desigual, y
lo mismo sucede con la disponibilidad de especialistas
específicas de género en
de género que puedan respaldar dichas investigaciones. contextos de conflicto y
De los 33 países y territorios examinados en 201433, 24 post-conflicto, lo que incluye
contaban con INDH, de las que 13 fueron calificados con
el estado A o B por parte del Comité Internacional de invertir en la adquisición de
Coordinación de las Instituciones Nacionales de Derechos conocimientos especializados
Humanos34. Esto significa que dichas instituciones
cumplen de manera íntegra o parcial los principios
y en el fomento de la
internacionalmente aceptados sobre el estado de las capacidad del personal para
instituciones nacionales ("Principios de París")35, que vigilar y presentar informes
requieren que estas entidades tengan un mandato amplio
basado en las normas universales de derechos humanos; sobre los aspectos clave de
sean independientes de sus respectivos gobiernos; la agenda sobre las mujeres,
tengan garantizada su independencia en las leyes o en
la Constitución; sean plurales, incluso en su composición
la paz y la seguridad.
o colaboración; cuenten con recursos apropiados; y
364 Capítulo 12. Mecanismos de derechos humanos

Recomendaciones

Impulsar el progreso más allá de 2015: Propuestas de actuación

Los Estados Miembros deberían: ✓ Trabajar con las mujeres y niñas afectadas por
conflictos que deseen presentar denuncias por
✓ Ratificar, suprimir las reservas y aplicar plenamente
vulneraciones de sus derechos individuales ante
la CEDAW, así como informar sobre el cumplimiento
los órganos creados en virtud de tratados y ante
de las obligaciones relativas a las mujeres, la paz
los mecanismos de derechos humanos regionales,
y la seguridad en los informes periódicos que
subregionales y nacionales.
presentan al Comité de la CEDAW y a otros órganos
creados en virtud de tratados.
El Comité de la CEDAW (y, cuando proceda, otros
✓ Informar sobre el cumplimiento de las obligaciones
órganos creados en virtud de tratados de derechos
relativas a las mujeres, la paz y la seguridad en el
humanos) deberían:
EPU; participar en el examen de otros Estados que
se sometan a examen formulando preguntas sobre ✓ Preguntar a los países objeto de examen sobre el
el cumplimiento de dichas obligaciones por parte de cumplimiento de las obligaciones que emanan de la
esos Estados; y establecer mecanismos nacionales Convención en lo que respecta a las mujeres, la paz
de presentación de informes y seguimiento de las y la seguridad.
recomendaciones que emanan del EPU y de otros
✓ Alentar y apoyar a la sociedad civil a presentar
mecanismos de derechos humanos.
información nacional específica de cara a la
✓ Alentar a la sociedad civil a presentar informes presentación de los informes del Estado parte,
paralelos independientes y proporcionar apoyo incluidas las obligaciones del Estado en relación con
financiero para permitir la participación de estas las mujeres, la paz y la seguridad.
organizaciones en el proceso del EPU y en los
✓ Estudiar la posibilidad de ampliar la función de
exámenes realizados por otros órganos creados en
elaboración de informes extraordinarios y celebrar
virtud de tratados de derechos humanos.
períodos de sesiones extraordinarios para examinar
✓ Prestar asistencia multilateral y bilateral y garantizar específicamente a los países en situaciones de
el apoyo político a (y la independencia de) los conflicto y su aplicación de la Recomendación
mecanismos regionales y nacionales de derechos general 30.
humanos para abordar las vulneraciones de los
derechos de las mujeres en contextos afectados por
Los procedimientos especiales del Consejo de
conflictos, y aplicar en su integridad las resoluciones
Derechos Humanos, así como las comisiones y
y recomendaciones de dichas instituciones.
misiones de investigación creadas por él, deberían:
✓ Incluir un análisis de género y de los conflictos
La sociedad civil debería:
en el trabajo que realicen en los países afectados
✓ Enviar informes paralelos a los órganos creados en por conflictos, incluso en los mandatos de las
virtud de tratados y al EPU, poniendo de relieve las comisiones y misiones de investigación.
obligaciones del Estado en lo que concierne a la
cuestión de las mujeres, la paz y la seguridad.

Referencias
1. "Resolución 2122 (2013)", documento de las Naciones
Unidas con signatura S/RES/2122 (2013) (Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas, 18 de octubre de
2013).
2. "Recomendación general Nº 30 sobre las mujeres en la
prevención de conflictos y en situaciones de conflicto
y posteriores a conflictos", documento de las Naciones
Unidas con signatura CEDAW/C/GC/30 (Comité para la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra
la Mujer, 18 de octubre de 2013).
3. El Comité señaló, no obstante, que en determinadas
circunstancias, en particular cuando un grupo armado
con una estructura política identificable ejerce un control
significativo sobre el territorio y la población, las y los
agentes no estatales tienen la obligación de respetar
los derechos humanos internacionales. Tales agentes
deberían respetar los derechos de las mujeres en
situaciones de conflicto y post-conflicto, y comprometerse
a acatar los códigos de conducta sobre derechos
humanos y la prohibición de todas las formas de violencia
basadas en el género. Ibid., párr. 16.
4. Ibid., párr. 15. A modo de ejemplo de este tipo de
autorregulación, en las observaciones finales del
Comité relativas a Siria, dicho órgano insta a los grupos
armados no estatales que han firmado la declaración del
Compromiso de cumplimiento del derecho humanitario
internacional y la facilitación de asistencia humanitaria a
cumplir dicho compromiso, en orden a facilitar el acceso
de la asistencia humanitaria a la población civil, sobre
todo a las mujeres y los niños y niñas. "Observaciones
finales sobre el segundo informe periódico de la
República Árabe Siria", documento de las Naciones
Unidas con signatura CEDAW/C/SYR/CO/2 (Comité para
la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
contra la Mujer, 18 de julio de 2014), párr. 11.
5. "Recomendación general 30 de la CEDAW (2013)", párr.
14-15 y 17.
6. Ibid., párr. 14-15 y 17.
7. El Comité ha pedido y examinado informes de carácter
excepcional a los Estados del territorio de la ex
Yugoslavia, es decir, Serbia y Montenegro; Bosnia y
Herzegovina; Rwanda; la República Democrática del
Congo; y, más recientemente, con el fin de abordar la
violencia comunal en Gujarat (India) y su repercusión
sobre las mujeres, así como a Guinea, con objeto de
analizar la masacre producida en el estadio de Conakry.
8. La lista de verificación ha sido extraída de Catherine
O’Rourke y Aisling Swaine, "Guidebook on CEDAW
General Recommendation No. 30 and the UN Security
Council Resolutions on Women, Peace and Security"
(ONU Mujeres, 2015).
9. "Observaciones finales sobre los informes periódicos sexto
y séptimo combinados de la República Democrática del
Congo", documento de las Naciones Unidas con signatura
CEDAW/C/COD/CO/6-7 (Comité para la Eliminación de
Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, 30 de
julio de 2013).
10. "El seguimiento de los principales tratados de derechos
humanos: ¿Qué son los órganos de tratados?", Oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos, consultado el 7 de julio de 2015,
http://www.ohchr.org/SP/HRBodies/Pages/TreatyBodies.aspx.
365
11. El artículo 38 de la Convención sobre los Derechos del
Niño obliga a los Estados partes a respetar el derecho
internacional humanitario en los conflictos armados en
lo que afecte a las y los menores, así como a proteger
y cuidar de los niños y niñas afectados por conflictos
armados. El artículo 39 obliga a los Estados partes
a hacer todo lo que esté en su mano para garantizar
la protección y el cuidado de las niñas y los niños
afectados por un conflicto armado. Uno de los protocolos
facultativos de la Convención se centra específicamente
en la participación de los niños y niñas en los conflictos
armados.
12. Véase, por ejemplo, "Observaciones finales sobre el
informe inicial de Rwanda presentado en virtud del artículo
8 del Protocolo facultativo de la Convención relativo a
la participación de niños en los conflictos armados",
documento de las Naciones Unidas con signatura CRC/C/
OPAC/RWA/CO/1 (Comité de los Derechos del Niño, 8 de
julio de 2013).
13. Véase, por ejemplo, "Observaciones finales del Comité
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales sobre
el segundo informe periódico de la República Popular
Democrática de Corea", documento de las Naciones
Unidas con signatura E/C.12/1/Add.95 (Consejo
Económico y Social de las Naciones Unidas, 12 de
diciembre de 2003).
14. "El progreso de las mujeres en el mundo 2015-2016:
Transformar las economías, realizar derechos" (ONU
Mujeres, 2015), anexo 6.
15. "Observaciones finales sobre el segundo informe
periódico de la República Árabe Siria (2014)".
16. "Informe del Grupo de Trabajo sobre el Examen Periódico
Universal: República Democrática del Congo", documento
de las Naciones Unidas con signatura A/HRC/27/5
(Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas,
7 de julio de 2014), párr. 134.98.
17. "Informe del Grupo de Trabajo sobre el Examen Periódico
Universal: República Centroafricana", documento de las
Naciones Unidas con signatura A/HRC/28/17 (Consejo
de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 6 de
enero de 2014), párrs. 105.12–105.15.
18. Charlesworth y Larking señalan "el poder y el potencial
del [EPU como] mecanismo de derechos humanos",
argumentando que se han registrado unas "tasas de
aplicación significativas en el seno de los Estados en los
años siguientes a su examen. Esto se observa incluso
en el caso de las recomendaciones rechazadas por
los Estados examinados". Hilary Charlesworth y Emma
Larking, Human Rights and the Universal Periodic Review
(Cambridge University Press, 2015), 14.
19. El Consejo de Europa y la Comisión Interamericana
presentan estos informes periódicamente, siempre que
se examina a un Estado Miembro. La Comisión Africana
lo hace con menos frecuencia. "Workshop on Regional
Arrangements for the Promotion and Protection of Human
Rights: Report of the United Nations High Commissioner
for Human Rights" (Consejo de Derechos Humanos de las
Naciones Unidas, 8 de abril de 2013), párr. 24.
20. El sistema de procedimientos especiales es un elemento
central de la maquinaria de derechos humanos de las
Naciones Unidas y abarca todos los derechos humanos:
civiles, culturales, económicos, políticos y sociales. Los
366 Capítulo 12. Mecanismos de derechos humanos
procedimientos especiales son de carácter individual
(en cuyo caso se denominan "Relator(a) Especial" o
"Experto/a Independiente") o bien grupos de trabajo
integrados por cinco miembros, cada uno de los cuales
procede de una de las cinco agrupaciones regionales de
las Naciones Unidas. Todos estos miembros intervienen
a título individual; no forman parte del personal de las
Naciones Unidas ni reciben remuneración económica por
su labor.
21. Consejo de Derechos Humanos, "Informe del Grupo de
Trabajo sobre la cuestión de la discriminación contra la
mujer en la legislación y en la práctica", documento de las
Naciones Unidas con signatura A/HRC/23/50 (Asamblea
General de las Naciones Unidas, 19 de abril de 2013).
22. Grupo de Trabajo del Consejo de Derechos Humanos
sobre las Desapariciones Forzadas o Involuntarias,
"Observación general sobre las mujeres afectadas por las
desapariciones forzadas", documento de las Naciones
Unidas con signatura A/HRC/WGEID/98/2 (Asamblea
General de las Naciones Unidas, 14 de febrero de 2013).
23. "Acta del debate abierto del Consejo de Seguridad sobre
las mujeres, la paz y la seguridad", documento de las
Naciones Unidas con signatura S/PV.7289 (Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas, 28 de octubre de
2014).
24. "Special Rapporteur on the Promotion of Truth, Justice,
Reparation and Guarantees of Non-Recurrence", Oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos
Humanos, consultado el 28 de septiembre de 2015,
http://www.ohchr.org/EN/Issues/TruthJusticeReparation/
Pages/Index.aspx.
25. El número y la naturaleza de las comunicaciones ha
sido objeto de un seguimiento e informes sistemáticos
desde 2011 a través de los indicadores establecidos
por las Naciones Unidas para supervisar la aplicación
de la resolución 1325 (2000). Entre el 1 de enero y el
30 de noviembre de 2014, en respuesta a presuntas
vulneraciones de los derechos humanos, los titulares de
mandatos en virtud de procedimientos especiales de las
Naciones Unidas enviaron 29 comunicaciones a 19 de
los países y territorios examinados, lo que supuso un
incremento con respecto a los años precedentes.
26. "Informe de la Relatora Especial sobre la violencia contra
la mujer, sus causas y consecuencias" (Consejo de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 10 de junio
de 2015), para.17.
27. Ibid., párr. 24. El asunto Egyptian Initiative for Personal
Rights y INTERIGHTS c. Egipto se resolvió en 2011.
28. "European Court of Human Rights: Annual Report 2014"
(Estrasburgo, Francia: Secretaría del Tribunal Europeo
de Derechos Humanos, 2015), 63; Christian M. De Vos,
"From Rights to Remedies: Structures and Strategies
for Implementing International Human Rights Decisions"
(Fundaciones de la Sociedad Abierta, junio de 2013).
29. "Violence and Discrimination against Women in the
Armed Conflict in Colombia", OEA/Ser.L/V/II. Doc.67
Eng (Organización de Estados Americanos, Comisión
Interamericana de Derechos Humanos, 18 de octubre de
2006).
30. Ruth Rubio-Marín y Clara Sandoval, "Engendering the
Reparations Jurisprudence of the Inter-American Court
of Human Rights: The Promise of the Cotton Field
Judgment", Human Rights Quarterly 33, n.º 4 (2011):
1062–91.
31. Véase, por ejemplo, la "Resolución aprobada por la
Asamblea General sobre las Instituciones nacionales
de promoción y protección de los derechos humanos",
documento de las Naciones Unidas con signatura A/
RES/66/169 (Asamblea General de las Naciones
Unidas, 11 de abril de 2012); "Resolución aprobada
por la Asamblea General sobre la Promoción efectiva
de la Declaración sobre los Derechos de las Personas
Pertenecientes a Minorías Nacionales o Étnicas, Religiosas
y Lingüísticas", documento de las Naciones Unidas con
signatura A/RES/68/172 (Asamblea General de las
Naciones Unidas, 23 de enero de 2014); "Resolución
aprobada por la Asamblea General sobre el papel de
los ombudsman, mediadores y demás instituciones
nacionales de derechos humanos en la promoción y
protección de los derechos humanos", documento de las
Naciones Unidas con signatura A/RES/69/168 (Asamblea
General de las Naciones Unidas, 12 de febrero de 2015),
168.
32. La información relativa a las INDH ha sido objeto de un
seguimiento e informes sistemáticos desde 2011 a través
de los indicadores establecidos por las Naciones Unidas
para supervisar la aplicación de la resolución 1325
(2000).
33. Los países o territorios en los que se llevó a cabo
una misión política, de consolidación de la paz o de
establecimiento de la paz en 2014, o en relación con los
cuales se sometieron al Consejo de Seguridad y fueron
consideradas por este órgano durante alguna de las
reuniones formales celebradas en el período comprendido
entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2014, o los
países o territorios que recibieron financiación del Fondo
para la Consolidación de la Paz para la ejecución de
programas en 2014.
34. "Informe del Secretario General: las mujeres y la paz y
la seguridad", documento de las Naciones Unidas con
signatura S/2014/693 (Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, 23 de septiembre de 2014), fig. 7.
35. "Resolución aprobada por la Asamblea General sobre
el papel de los ombudsman, mediadores y demás
instituciones nacionales de derechos humanos en la
promoción y protección de los derechos humanos",
documento de las Naciones Unidas con signatura A/
RES/48/134 (Asamblea General de las Naciones Unidas,
20 de diciembre de 1993), 134.
36. Para obtener información sobre el proceso de
acreditación, véase "International Coordinating Committee
for National Human Rights Institutions (ICC)", Oficina
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Derechos Humanos, consultado el 28 de septiembre de
2015, http://nhri.ohchr.org/EN/Pages/default.aspx.
37. "Women’s Rights Unit", Comisión Independiente de
Derechos Humanos del Afganistán, 5 de diciembre de
2011, http://www.aihrc.org.af/home/women/486.
367
368 Capítulo 13. Financiación de la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad

13
 369

Financiación de
la agenda sobre
las mujeres,
la paz y la
seguridad
"Necesitamos apoyo financiero a largo plazo
—que no dependa de las prioridades de los
donantes en relación con los proyectos—
para fomentar nuestra capacidad de
participar y combatir las desigualdades
estructurales que provocan conflictos en
nuestra región."
Participante en la consulta con la sociedad civil de la región de Asia y el Pacífico para el Estudio Mundial
370 Capítulo 13. Financiación de la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad

Extractos destacados de las

resoluciones
Resolución 1325 Resolución 1888
Insta a los Estados Miembros Solicita al Secretario General que
a que aumenten su apoyo siga impartiendo instrucciones
financiero, técnico y logístico a todas las entidades de
voluntario a las actividades las Naciones Unidas que
de adiestramiento destinadas corresponda para que adopten
a crear sensibilidad sobre medidas concretas a fin de que
las cuestiones de género, las cuestiones de género se
incluidas las que llevan a incorporen sistemáticamente en
cabo los fondos y programas sus respectivas instituciones,
pertinentes entre otros medios, asignando
recursos humanos y financieros
suficientes en todas las oficinas
y departamentos competentes y
sobre el terreno

2000 2009

Resolución 1889
Insta a los Estados Miembros,
los órganos de las Naciones
Unidas, los donantes y la
sociedad civil a que aseguren
que el empoderamiento de la
mujer sea tenido en cuenta en las
evaluaciones de las necesidades
y la planificación después de los
conflictos y en los consiguientes
desembolsos de fondos y
actividades programáticas
 371

Resolución 2106
Reconoce la importancia de que
se proporcione una asistencia
oportuna a los supervivientes
de violencia sexual, insta a
las entidades de las Naciones
Unidas y los donantes a
que presten servicios no
discriminatorios y completos de
salud […]; alienta a los Estados
Miembros y a los donantes
a que apoyen los programas
nacionales e internacionales
que prestan asistencia a las
víctimas de violencia sexual,
como el Fondo Fiduciario para
las Víctimas […]; y solicita a las
entidades competentes de las
Naciones Unidas que aumenten
los recursos asignados a la
coordinación de la respuesta a
la violencia basada en el género
y la prestación de servicios

2013

Resolución 2122
Alienta a los Estados Miembros interesados a que
elaboren mecanismos de financiación dedicados
exclusivamente a apoyar la labor y aumentar la
capacidad de las organizaciones que fomentan el
desarrollo del liderazgo de las mujeres y su plena
participación en todos los niveles de adopción de
decisiones respecto de la aplicación de la resolución
1325 (2000), entre otros medios aumentando las
contribuciones a la sociedad civil local
372 Capítulo 13. Financiación de la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad
Pese a la gran cantidad de pruebas que destacan los
beneficios de invertir en las mujeres en términos de
prevención de conflictos, respuesta ante las crisis y
logro de la paz, la insuficiente asignación de fondos y
recursos ha sido posiblemente el obstáculo más serio
y persistente para la aplicación de la agenda sobre las
mujeres, la paz y la seguridad a lo largo de los últimos
15 años1. La escasez de fondos destinados a esta
agente está en consonancia con la enorme necesidad
de financiación que existe a escala mundial para el
fomento de la igualdad de género. Las investigaciones
disponibles muestran una disparidad constante y
sorprendente entre los compromisos de las políticas de
promoción de la igualdad de género y empoderamiento
de las mujeres y las dotaciones financieras que se
asignan a esas políticas para lograr dichos objetivos.
La falta de priorización y de utilización eficaz de esta
herramienta para el cambio quedan patentes con una
claridad pasmosa mediante el análisis de los patrones de
gasto a escala mundial. Como se describe en el capítulo
8: Prevenir los conflictos, 15 años después, el mundo
sigue dedicando recursos a las respuestas militarizadas
a corto plazo, en lugar de invertir en la prevención de los
conflictos, la justicia social y la inclusión. Los datos que
se exponen en este capítulo ponen de relieve que, del
volumen total de asistencia proporcionada a los Estados
frágiles y afectados por conflictos, las cantidades que
se asignan a la promoción de la igualdad de género,
la participación de las mujeres o la satisfacción de sus
necesidades siguen siendo insignificantes.
El Examen de Alto Nivel proporciona una oportunidad
única para garantizar una financiación importante y
previsible para la plena aplicación de la agenda sobre
las mujeres, la paz y la seguridad después de 2015,
una recomendación prioritaria que se destacó en las
consultas regionales y nacionales así como en otras
contribuciones al Estudio Mundial. Se han formulado
diversas recomendaciones relativas a la financiación de
esta agenda, incluso en el marco del Nuevo Acuerdo
para la construcción de sociedades pacíficas, alcanzado
en el Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda
celebrado en Busan en diciembre de 20112.
Entre ellas cabe citar las siguientes:
• hacer hincapié en la aplicación de los análisis de
género en las evaluaciones de necesidades, la
planificación y el control de los presupuestos;
• dedicar presupuestos específicos a los marcos de
aplicación nacionales, como los planes de acción
nacionales;
• utilizar constantemente herramientas como los
indicadores de políticas de igualdad entre los
géneros para evaluar los resultados y mejorar la
rendición de cuentas en el ámbito de la financiación
de la igualdad de género;
• destinar un volumen de recursos mayor al apoyo
a las organizaciones de mujeres que trabajan en
entornos de conflicto y post-conflicto, y fomentar la
capacidad de dichas organizaciones.
Ninguna de estas recomendaciones resulta
particularmente novedosa, y los documentos que publica
el Consejo de Seguridad se han hecho eco de muchas
de ellas. Sin embargo, como se ilustra en este capítulo,
su aplicación ha sido irregular e incompleta.
Tendencias del gasto de los
donantes
Los recientes informes elaborados por la OCDE3 y
por el Secretario General de las Naciones Unidas
sobre las mujeres, la paz y la seguridad4 concluyen
que los Estados y economías frágiles, incluidos los
países afectados por conflictos, van muy rezagados
con respecto a otros países en desarrollo en cuanto al
logro de los ODM y de las metas de dichos objetivos
relacionadas con el género5. Los datos disponibles
muestran que un 43% de la población del mundo
que vive en la pobreza absoluta residen en países
y economías frágiles6. En 2012 se estimaba que un
50% de los niños y niñas no escolarizados que tenían
edad para cursar la enseñanza primaria vivían en
zonas afectadas por conflictos7, y, de acuerdo con
estimaciones correspondientes a 2013, los índices de
mortalidad materna eran 2,5 veces más altos en países
en situación de conflicto o post-conflicto que en el
mismo conjunto de países en desarrollo8.
En los entornos de conflicto o post-conflicto, la
financiación nacional es inexistente o ampliamente
insuficiente para hacer frente a los riesgos que plantean
las situaciones de fragilidad para el desarrollo sostenible.
Otras fuentes de financiación para el desarrollo, como
la financiación privada o las inversiones en tecnología
e innovación, son igualmente escasas. Como resultado
de ello, la mayor parte de la financiación proviene de
los fondos aportados por los donantes. Sin embargo,
estos suelen centrarse en la respuesta de emergencia,
como la asistencia humanitaria, durante la propia crisis,
dejando escaso remanente para la reconstrucción del
Estado y la obtención de dividendos de la paz para la
sociedad hasta que se garantice la estabilidad. Además
de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD), otros
tipos de intervenciones, como la financiación sostenible
de la deuda, también facilitan la movilización de recursos
para la inversión pública y privada, lo que, a su vez,
afecta a la asignación de recursos en el ámbito nacional
e influye en la alimentación, la salud, la educación, la
energía, la infraestructura y otras esferas de importancia
para el desarrollo sostenible, muchas de las cuales
afectan de manera desproporcionada a las mujeres9.

Pese a que puede argumentarse que el panorama
no es completamente sombrío —los datos muestran
que la asistencia oficial para el desarrollo destinada
a la igualdad de género en los Estados y economías
frágiles sigue una trayectoria ascendente—, en realidad,
su tasa de crecimiento parte de unos niveles casi
insignificantes, lo que significa que, a pesar del
crecimiento, la proporción de la ayuda enviada a estos
Estados y economías que se destina a hacer frente a las
necesidades específicas de las mujeres es muy baja.
El análisis de los datos de la asistencia oficial para el
desarrollo bilateral de los miembros del CAD de la OCDE
que puede asignarse a sectores específicos muestra que
la ayuda para la igualdad de género y los derechos de las
mujeres en los Estados frágiles ha aumentado a un ritmo
medio del 10% anual desde 200810. Desde la adopción de
los ODM, la asistencia11 destinada a la igualdad de género
en los Estados y economías frágiles se ha cuadruplicado,
pasando de 2.600 millones de dólares de los Estados
Unidos por año en el período 2002-2003 a 10.300
millones de dólares de los Estados Unidos en el período
2012-201312. Sin embargo, en este último período, tan
solo un 6% del total de la ayuda concedida a los Estados y
economías frágiles tenía como principal objetivo la igualdad
de género. En el caso de la asistencia específica para la
paz y la seguridad, este porcentaje ascendía a tan solo un
2%13. Esto sugiere que, pese a que los miembros del CAD
de la OCDE están trabajando para integrar la igualdad de
género en sus intervenciones en contextos frágiles, son
pocos los que están realizando inversiones sustanciales
en programas específicamente dirigidos a promover la
igualdad de género y los derechos de las mujeres.
ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
Adopción de decisiones en materia de financiación con criterios de igualdad de género
El Fondo para la Paz y la Seguridad Mundiales del
Canadá contribuye a la realización de proyectos en
Estados frágiles y afectados por conflictos en apoyo
a la paz y la seguridad internacionales. Los esfuerzos
del Fondo por promover la igualdad de género y el
empoderamiento de las mujeres mejoraron notablemente
con la adopción del Plan de Acción Nacional del Canadá
sobre las Mujeres, la Paz y la Seguridad en 2010. En
dicho plan se establece un requisito específico de
evaluar la financiación de los proyectos de acuerdo
con su contribución a la igualdad de género. El Equipo
de Evaluación de Proyectos del Fondo analiza si las
propuestas presentadas favorecen el cumplimiento de
los compromisos contraídos por el Canadá en lo que
373
Sin embargo, por pocos que sean, representan
ejemplos muy importantes de progreso dentro de estos
datos globales. Por ejemplo, Suecia ha incrementado
significativamente el volumen de asistencia destinado a
la igualdad de género en Estados frágiles y afectados
por conflictos hasta situarlo en 1.470 millones de dólares
de los Estados Unidos en 2014, una cifra cinco veces
superior a la del año 200014. El Canadá exhibe la mayor
proporción de asistencia para este objetivo en los
Estados y economías frágiles (un 43% en 2012-2013).
Por su parte, Portugal, Corea y el Japón registraron los
mayores incrementos en cuanto al volumen de asistencia
para promover la igualdad de género en Estados y
economías frágiles desde 2008.
Pese a todo, en 2012-2013,
tan solo un 6% del total
de la asistencia enviada
a Estados y economías
frágiles tenían por objetivo
principal el fomento de la
igualdad de género. En
el caso de la asistencia
específica para la paz y la
seguridad, este porcentaje
ascendía a tan solo un 2%
respecta a las mujeres, la paz y la seguridad, pidiendo
a los participantes que respondan específicamente
a esta pregunta: "¿Cómo abordará este proyecto las
diferentes necesidades de las mujeres, los hombres,
los niños y las niñas?" La repercusión de estas medidas
ha sido significativa. La evaluación de la contribución
de los proyectos a las cuestiones relacionadas con
las mujeres, la paz y la seguridad se ha convertido en
un procedimiento estándar. A lo largo del período de
tres años para el que se han publicado informes, la
proporción de proyectos que incluyen un enfoque de
género aumentó desde aproximadamente un 12% hasta
un 8515%.
374 Capítulo 13. Financiación de la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad

La falta de previsibilidad de la asistencia centrada
en la igualdad de género
La prioridad otorgada a la igualdad de género varía
enormemente de unos contextos frágiles a otros. Los
datos del CAD de la OCDE muestran que un 67% de
la asistencia concedida al Nepal tenía por objetivo el
fomento de la igualdad de género en 2012-2013, frente
a tan solo un 14% en el Iraq16. Asimismo, más de un
50% de la asistencia para la promoción de la igualdad
de género concedida a los Estados y economías frágiles
en 2012-2013 se concentró en tan solo ocho países,
aunque la lista de los principales receptores de ayuda ha
cambiado de manera notable en los últimos seis años17.
Esto pone de relieve el hecho de que el apoyo a las
intervenciones a largo plazo en favor de las mujeres, la
paz y la seguridad sigue siendo limitado.
Parte de esta volatilidad está relacionada con el contexto
global de la asistencia a los Estados frágiles. Según el
Banco Mundial, en promedio, los flujos de asistencia
destinados a los países que se encuentran en situación
post-conflicto y a Estados frágiles presentan una volatilidad
mayor que los que van dirigidos a países que no son
frágiles ni se encuentran en situación post-conflicto, si
bien es cierto que se observan variaciones entre los
distintos países18. El carácter imprevisible de los flujos de
asistencia dificulta a los países la planificación eficaz de
sus estrategias de desarrollo, lo que tiene repercusiones
especiales para las mujeres, la paz y la seguridad. En
esta esfera, el doble filo de esta asistencia inestable, junto
a la limitación de los recursos, tiene un efecto perjudicial
para las iniciativas encaminadas a dar respuesta a las
necesidades de las mujeres19. Además de incrementar
la previsibilidad de la asistencia, otras formas de mejorar
la eficacia de la ayuda asignada a las cuestiones de
género en contextos de conflicto y post-conflicto incluyen
la garantía de que esta llegue en el momento oportuno,
la desvinculación de la asistencia, su alineación con
las prioridades nacionales y la posibilidad de dirigir la
asistencia específicamente a sectores desatendidos e
insuficientemente financiados. Pese a que la proporción de
la asistencia mundial que no tiene requisitos de vinculación
ha aumentado del 68% en 2006 al 79% en 2012, los
gobiernos nacionales y las organizaciones de la sociedad
civil continúan enfrentándose a obstáculos muy importantes
para acceder a la ayuda. Los enfoques innovadores en
cuanto a la financiación y otros tipos de intervenciones en
los países frágiles persiguen solucionar algunos de estos
problemas.
¿Qué sectores son prioritarios?
Los datos del CAD de la OCDE muestran que la mayor
parte de la asistencia bilateral en favor de la igualdad de
género en los Estados y economías frágiles se destina
a sectores sociales, como la educación20 y la salud,
mientras siguen existiendo déficits de financiación muy
significativos en los sectores económico y productivo,
así como en el sector de la paz y la seguridad21. Los
procesos de consolidación de la paz y construcción

Distribución sectorial de la asistencia dirigida al fomento de la igualdad de género en los Estados y

economías frágiles (compromisos medios en 2012-2013; datos expresados a precios de 2012)22

Protección general del medio ambiente 2% Multisectorial 2%

Industria, minería, construcción, comercio y turismo 2%

Educación 15%

Agricultura y desarrollo rural 13%

Servicios bancarios y empresariales 2%

Salud, general 14%
10.300
Energía 6%
millones de
dólares de
Otra infraestructura y servicios económicos 3%
EE. UU.
Políticas y programas demográficos y de salud
Otra infraestructura y servicios sociales 4% reproductiva 8%

Paz y seguridad 5%
Abastecimiento de agua y saneamiento 7%

Gobierno y sociedad civil, general 17%

 375

"El hecho de que el nivel de

retórica en favor de la igualdad
de género y el nivel de ambición
expresada no tenga su reflejo en
la financiación es una frustración
constante. No debemos perder
la oportunidad de conseguir un
cambio radical: dejar de tratar
los problemas de las mujeres
como asuntos secundarios
o periféricos a la actividad
principal de las Naciones Unidas,
para convertir a las mujeres
y las niñas en la solución que
buscábamos para crear un
mundo pacífico y justo."

Phumzile Mlambo-Ngcuka, Secretaria General

Adjunta de las Naciones Unidas y Directora
Ejecutiva de ONU Mujeres
376 Capítulo 13. Financiación de la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad

estatal ofrecen una oportunidad crucial para abordar

las desigualdades de género y construir unos Estados
inclusivos, capaces de responder a las necesidades Tan solo un 28% de la
de todos los miembros de la sociedad (incluidas las
mujeres y las niñas) y que rindan cuentas ante todos
asistencia otorgada por
ellos y todas ellas. A pesar de esto, tan solo un 28% los miembros del CAD de
de la asistencia otorgada por los miembros del CAD la OCDE para la paz y la
de la OCDE para la paz y la seguridad en los Estados
y economías frágiles incluía un enfoque centrado en la
seguridad en los Estados y
igualdad de género en 2012-2013, y solamente un 2% economías frágiles incluía
tenía la igualdad de género como principal objetivo23. un enfoque centrado en la
Dentro de la categoría de la paz y la seguridad, las
principales esferas receptoras de ayuda para la igualdad
igualdad de género en 2012-
de género fueron la consolidación civil de la paz, la 2013, y solamente un 2%
prevención y solución de conflictos y la reforma de la tenía la igualdad de género
gestión del sistema de seguridad. Sin embargo, solo
un 4% y un 1%, respectivamente, tenían la igualdad de como principal objetivo.
género como principal objetivo24.

Porcentaje y volumen total de asistencia destinado a la paz y la seguridad para el que la igualdad de
género representa el objetivo principal o un objetivo significativo, por subcategoría, 2012-201325

Porcentaje de asistencia Millones de dólares de

Cuestiones clave en dedicado al fomento de la EE. UU., promedio del período
relación con la paz y la igualdad de género 2012-2013
seguridad
significativo principal significativo principal

Gestión y reforma de los sistemas de

26% 1% 90,6 5,2
seguridad

Consolidación civil de la paz, prevención

41% 4% 359,3 32,3
y solución de conflictos

Reintegración y control de armas pe-

14% 0% 6,2 0
queñas y armas ligeras

Retirada de minas terrestres y restos

19% 0% 16,2 0
explosivos de guerra

Hasta el momento no existen normas internacionales Países no pertenecientes al CAD

relativas al seguimiento del gasto mundial en el ámbito
de la paz y seguridad y de la perspectiva de género de
dicho gasto. Si se alcanzara un acuerdo sobre dichas
normas y metas mundiales, la calidad de las iniciativas
internacionales dirigidas a prevenir y reducir las crisis
aumentaría de forma considerable26.
El contexto general del gasto de los donantes ha
cambiado en los últimos 15 años; los nuevos donantes
están desempeñando un papel cada vez más importante
en el envío de asistencia a los países en conflicto27. Se
calcula que los Emiratos Árabes Unidos, Turquía y la
República Popular China se encuentran (dentro de los

países no pertenecientes al CAD) entre los principales
proveedores de ayuda en términos absolutos. Es
más, Turquía y los Emiratos Árabes Unidos figuran
entre los proveedores más generosos entre los que
no son miembros del CAD en cuanto a su aportación
a situaciones de fragilidad en términos de porcentaje
de su ingreso nacional bruto (INB)28. Cuatro de los
10 principales receptores de asistencia oficial para
el desarrollo bilateral proporcionada por los Emiratos
Árabes Unidos en 2012-2013 están considerados
actualmente como Estados frágiles, y en conjunto
recibieron 239 millones de dólares de los Estados
Unidos29. En el caso de Turquía, cinco de sus 10
principales beneficiarios de asistencia son Estados
frágiles y recibieron en total 1.645 millones de dólares
de los Estados Unidos30. Sin embargo, no existían
datos disponibles que permitieran determinar si esta
financiación iba dirigida o no a promover la igualdad
de género. Es importante que todos los proveedores
de asistencia, incluidos los no pertenecientes al CAD,
documenten el enfoque de género de todas sus
contribuciones destinadas a asistencia.
Aumentar la eficacia de la asistencia
Se necesitan intervenciones más inclusivas e
innovadoras, impulsadas por las prioridades de los
países en desarrollo, con el fin de acelerar la transición a
la estabilidad y a un desarrollo inclusivo en los contextos
frágiles. Además, dado el incremento del número de
emergencias, conflictos prolongados y países que entran
y salen de situaciones de conflicto, es necesario salvar
la brecha entre la asistencia humanitaria y la asistencia
para el desarrollo, e invertir más en la generación de
resiliencia, la solución de conflictos y la consolidación
de la paz, con un objetivo más firme de lograr los
resultados del desarrollo a largo plazo.
El Nuevo Acuerdo para la Paz y el Compromiso en
los Estados Frágiles ofrece un modelo de asistencia
más eficaz31. Alcanzado durante el Foro de Alto Nivel
sobre la Eficacia de la Ayuda, celebrado en Busan en
diciembre de 2011, este Nuevo Acuerdo es un enfoque
respecto a la ayuda liderado por los países, diseñado
para respaldar las transiciones de una situación de
inestabilidad a otra de desarrollo, y para servir como
plataforma para el fortalecimiento de las relaciones
entre los donantes y los países afectados. Su objetivo
es identificar las prioridades de cada país en materia
de consolidación de la paz y construcción estatal para,
a continuación, elaborar un plan liderado por el país
y adaptado a su contexto específico. Con este fin, se
espera que los donantes colaboren y contribuyan a
alcanzar un pacto en materia de financiación.
La igualdad de género y la participación de las mujeres
son cruciales para la realización del Nuevo Acuerdo. Su
377
énfasis en el liderazgo nacional, la apropiación local y la
colaboración entre las múltiples partes interesadas, así
como la oportunidad que brinda para impulsar una agenda
más inclusiva, hacen imprescindible la inclusión de las
mujeres y que se escuchen sus voces. A pesar de que la
puesta en práctica de esta iniciativa no ha cosechado tanto
apoyo como se esperaba inicialmente, la sociedad civil ha
logrado movilizar e integrar el género en algunos casos,
como en el Afganistán y en Sudán del Sur32.
La función de los bancos de desarrollo
Las pruebas disponibles muestran que 20 Estados
frágiles y afectados por conflictos cumplieron al
menos una de las 18 metas establecidas en los
ODM antes de 201533. La asistencia financiera ha
desempeñado un importante papel en ese sentido. Junto
a la asistencia oficial para el desarrollo bilateral, los
donantes multilaterales, como los bancos de desarrollo,
constituyen palancas fundamentales para el desarrollo.
A modo de ejemplo, la Asociación Internacional de
Fomento (AIF) ―el fondo del Banco Mundial para ayudar
a los países más pobres― ha proporcionado más de
28.500 millones de dólares a los Estados frágiles y
afectados por conflictos desde el año 2000, y se ha
comprometido a elevar el porcentaje de financiación
que destina la AIF a esos Estados en un 50%34. La
proporción de las asignaciones del Banco Mundial
que incluyen una perspectiva de género ha crecido
de manera sustancial desde el ejercicio económico
201035. Las metas estratégicas del Banco consistentes
en conseguir que "un 60% de todas las operaciones de
préstamo de la AIF y un 55% de todas las operaciones
de préstamo del Banco incluyan una perspectiva de
género" se alcanzaron en 201436.
En el caso de los Estados frágiles, el enfoque de género
de las asignaciones del Banco ha aumentado de forma
notable. En 2010, un 57% de dichas asignaciones
incluían una perspectiva de género, y este porcentaje
aumentó hasta situarse en un 97% en 201437. Este
cambio es comparable al registrado en las asignaciones
dirigidas a Estados no frágiles, que pasaron de un 54%
a un 94% a lo largo del mismo período. No obstante,
las asignaciones totales concedidas a los Estados
frágiles siguen siendo muy inferiores que las otorgadas
a países no frágiles. En el ejercicio 2014, por ejemplo,
se asignaron 3,38 millones de dólares de los Estados
Unidos a intervenciones con perspectiva de género en
Estados frágiles, frente a 34,15 millones de dólares en
Estados no frágiles.
La mayor asignación con perspectiva de género a
un solo país frágil o en situación post-conflicto en el
ejercicio 2014 se otorgó al Iraq (355 millones de dólares
de los Estados Unidos), seguida de Myanmar (281,5
millones) y Malí (280 millones).
378 Capítulo 13. Financiación de la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad
Asignaciones del Banco Mundial con y sin perspectiva de género (en millones de dólares de EE. UU.) a
Estados frágiles y no frágiles (ejercicios económicos 2010 a 2014)38
40.000
35.000
30.000
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
2010 2011 2012
En el marco de su Política sobre Género y Desarrollo,
el Banco Asiático de Desarrollo (BAD) se comprometió
a apoyar un mayor número de proyectos que aborden
la igualdad de género. Los esfuerzos se centran tanto
en transversalizar el género en todos los proyectos y
programas financiados por el BAD como en incrementar el
número de préstamos dirigidos específicamente a combatir
las disparidades de género39. Un análisis de los registros
de proyectos, préstamos y subvenciones aprobados por el
BAD en 2014 para intervenciones en Estados frágiles de
la región de Asia y el Pacífico muestra que la mayoría de
las asignaciones calificadas, un 54% (por un valor total de
2,49 millones de dólares de los Estados Unidos) fueron
consideradas como intervenciones que incorporaban de
manera eficaz y transversal la perspectiva de género40.
Sin embargo, tan solo un 14% de los fondos calificados
(638.000 dólares de los Estados Unidos) se asignaron a
proyectos centrados específicamente en la promoción de
la igualdad de género, mientras que casi un 30% (1,32
millones de dólares) carecían de elementos de género.
Aunque la mayor cantidad (en términos absolutos)
aprobada por el BAD en 2014 para ser asignada a un
único Estado frágil en Asia y el Pacífico (concretamente
Sri Lanka) fue de 1,56 millones de dólares de
los Estados Unidos, los países que recibieron las
asignaciones más elevadas con perspectiva de género
fueron Bangladesh y el Nepal.
Otros bancos de desarrollo no aplican todavía de
manera constante indicadores de políticas de igualdad
entre los géneros, por lo que no resulta posible
evaluar adecuadamente el enfoque de género de sus
intervenciones. El Banco Africano de Desarrollo (BAfD),
Con perspectiva de género, frágiles
Con perspectiva de género, no frágiles
Sin perspectiva de género, frágiles
Sin perspectiva de género, no frágiles
2013 2014
por ejemplo, planea introducir un sistema de indicadores
de políticas de igualdad entre los géneros en 2015 para
etiquetar las operaciones según su impacto potencial sobre
la igualdad de género41. Este Banco tiene previsto utilizar
tres indicadores: "impacto de género potencialmente alto,
mediano y bajo", dependiendo de si la igualdad de género
es o no un resultado específico del desarrollo en cada una
de las operaciones que se lleven a cabo42.
Conferencias de donantes: traducción de la evaluación
de necesidades en compromisos financieros
Las conferencias de donantes son cruciales para centrar la
atención de la comunidad mundial en las prioridades de los
países que se encuentran en una situación post-conflicto.
Sin embargo, pese al reiterado reconocimiento de la
importancia central de las mujeres para la reconstrucción,
las líderes y las organizaciones de la sociedad civil
han sido a menudo marginadas por el proceso de
compromisos de asistencia de los donantes43. En su
informe de 2010 sobre la participación de las mujeres en
la consolidación de la paz, el Secretario General instó a las
entidades de las Naciones Unidas, a las organizaciones
regionales, a las instituciones financieras internacionales y
a los Estados Miembros involucrados en la organización
de conferencias de donantes a que proporcionaran
oportunidades efectivas para que las representantes
de las mujeres pudieran participar en dichos eventos
cruciales, incluido el acceso a toda la documentación de
las conferencias, la inclusión de temas en el programa
para exponer los asuntos que les preocupan y la asistencia
en la convocatoria de las reuniones preparatorias y la
elaboración de documentos sobre políticas44.
 379

Asignaciones calificadas para proyectos, préstamos y subvenciones en Estados frágiles de la región de Asia
y el Pacífico aprobados por el BAD en 2014, según su enfoque de género45

Igualdad de género como tema

Transversalización efectiva de las cuestiones de género
Algunos elementos de género
Sin elementos de género

El examen de una muestra compuesta por 22 grandes
conferencias de donantes o de formulación de
compromisos celebradas desde 2010, que abarcaban
11 situaciones de conflicto o post-conflicto, arrojó
resultados mixtos46. Por ejemplo, con respecto a las
conferencias en las que se abordaron las prioridades
de la consolidación de la paz en el Afganistán, las
representantes de la sociedad civil de mujeres fueron
invitadas formalmente a dar a conocer sus prioridades
en algunas de ellas, mientras que en otras fueron
apartadas de los procedimientos formales, incluso
a pesar de estar preparadas y presentes en el lugar
en que se celebraba la conferencia47. Aunque la
disponibilidad de datos es desigual, las conclusiones
preliminares de este análisis sugieren una fuerte
correlación entre las conferencias que ofrecen canales
claros para la participación de las representantes de
la sociedad civil de mujeres, el apoyo de personas
especializadas en cuestiones de género, y los resultados
de los compromisos de los donantes dirigidos a llevar
a cabo intervenciones relacionadas con la igualdad
de género. Esto demuestra el importante papel que
pueden desempeñar las organizaciones de mujeres y
la utilización de análisis de género en la captación de
fondos para dichas intervenciones, y en particular para
dar respuesta a las necesidades de las mujeres.
Seguimiento de recursos del
cumplimiento de los compromisos de
las Naciones Unidas en la esfera de
las mujeres, la paz y la seguridad
Los informes referentes al Plan de Acción para Todo el
Sistema de las Naciones Unidas sobre la Igualdad de
Género y el Empoderamiento de las Mujeres (ONU-SWAP)
muestran que las entidades de las Naciones Unidas han
avanzado poco en el seguimiento y la asignación de
recursos para intervenciones centradas en el género. Tan
solo 15 (un 24%) de las 62 entidades que notificaron
datos en 2015 cuentan actualmente con sistemas de
seguimiento de recursos para la igualdad de género
y el empoderamiento de las mujeres48. De ellas, los
departamentos de la Secretaría de las Naciones Unidas,
que representan en torno al 40% del total de entidades
de la Organización, van considerable rezagadas, ya que
son muy pocas las entidades que hacen un seguimiento
de los recursos que destinan a las cuestiones de género.
En consecuencia, este ha sido el indicador con peores
resultados de ONU-SWAP en los informes presentados
durante tres años consecutivos. Se está trabajando para
respaldar el establecimiento y despliegue de sistemas de
Solamente 15 de las 62
entidades que aportaron datos
en 2015 (un 24%) cuentan
con sistemas para realizar un
seguimiento de los recursos
destinados a la igualdad de
género y el empoderamiento
de las mujeres.
380 Capítulo 13. Financiación de la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad
indicadores de políticas de igualdad entre los géneros en
un mayor número de entidades de las Naciones Unidas, si
bien es necesario intensificar notablemente los esfuerzos
si el sistema de las Naciones Unidas pretende lograr la
mayoría de las metas de ONU-SWAP antes del plazo
límite, fijado por la Junta de los Jefes Ejecutivos de las
Naciones Unidas para 2017.
Indicadores de políticas de igualdad entre los géneros
Cabe resaltar que un creciente número de entidades que
trabajan en entornos de crisis y afectados por conflictos
utilizan indicadores de políticas de igualdad entre los
géneros. En la actualidad, cinco entidades diferentes de
las Naciones Unidas presentan anualmente informes en los
que se recogen este tipo de indicadores en relación con
entornos de conflicto y post-conflicto. El PNUD, el Fondo
para la Consolidación de la Paz de las Naciones Unidas
(FCP) y el UNICEF han notificado datos desde la adopción
de los indicadores y los marcos de seguimiento de las
Naciones Unidas sobre las mujeres, la paz y la seguridad,
en 201049. Los datos del Comité Interinstitucional
Permanente (CIP)50 están disponibles desde 2012, y el
UNFPA inició el uso de este tipo de indicadores (y comenzó
a elaborar informes al respecto) en 2014. No obstante,
las diferencias en cuanto a la metodología limitan la
plena comparabilidad entre las diversas entidades de las
Naciones Unidas, así como en el tiempo51.
Pese a que los datos disponibles relativos al porcentaje
de asignaciones centradas en el género muestran una
tendencia generalmente creciente a partir de 2011,
está claro que es necesario intensificar notablemente
los esfuerzos. En particular, el objetivo de asignar
como mínimo un 15% de los fondos de apoyo a la
consolidación de la paz gestionados por las Naciones
Unidas a proyectos cuyo principal propósito sea
Porcentaje de fondos asignados por las entidades de las Naciones Unidas para intervenciones que tengan por
objetivo principal la igualdad de género (porcentaje del importe total analizado, en dólares de los EE. UU.)54
50
40
30
20
10
2011 2012 2013
dar respuesta a las necesidades específicas de las
mujeres y promover la igualdad de género —como
se establece en el Plan de Acción de Siete Puntos
para la Consolidación de la Paz con una Perspectiva
de Género52— sigue siendo en gran medida un reto
pendiente. A modo de ejemplo, en las intervenciones
del Fondo para la Consolidación de la Paz (FCP),
esta proporción ha fluctuado significativamente desde
2011, cuando se situaba en un 2,1%, hasta alcanzar
cotas más satisfactorias en 2012 y 2014, los años en
los que el Fondo ejecutó su Iniciativa de Promoción
de las Cuestiones de Género e hizo hincapié en la
financiación de proyectos dirigidos al empoderamiento
de las mujeres y la igualdad de género. En 2014, el
dato registrado fue de un 9,3% sobre un total de 8,22
millones de dólares de los Estados Unidos53. Aunque
las medidas especiales como la Iniciativa de Promoción
de las Cuestiones de Género son importantes, también
existe el riesgo de que aíslen o encasillen los programas
y fondos dedicados al género, haciendo que sean
objeto de acciones separadas e independientes, en
lugar de programas dedicados que se transversalicen
eficazmente en el conjunto de la programación llevada a
cabo por todas las entidades en contextos post-conflicto.
La meta de las Naciones Unidas consistente en reservar
un 15% de la financiación para intervenciones de
consolidación de la paz, pese a que está lejos de ser
alcanzada por todas las entidades responsable, ha sido
muy importante para estimular una actuación más decidida
y un seguimiento más sistemático de los progresos. Tal
como ha reconocido el Grupo Consultivo de Expertos
para el Examen de 2015 de la estructura de las Naciones
Unidas para la consolidación de la paz, ahora es necesario
un poderoso estímulo adicional, no solo para alcanzar, sino
preferiblemente para superar las metas de financiación
definidas por el Secretario General en relación con la
Fondo para la
Consolidación de la Paz de
las Naciones Unidas
PNUD
UNICEF
UNFPA
2014
 381

igualdad de género y la aplicación de la agenda sobre

las mujeres, la paz y la seguridad55. El informe destaca
el indicador de políticas de igualdad entre los géneros Por ejemplo, Siria, Sudán del
del 15% como una de las medidas fundamentales que
ayudarán a las Naciones Unidas a redefinir y reorientar Sur y Filipinas recibieron en
su trabajo en pos de la visión de las Naciones Unidas de 2014 la mayor proporción
"preservar a las generaciones venideras del flagelo de la
guerra"56. También será necesario un liderazgo mucho más
de asistencia humanitaria en
firme en los ámbitos de la planificación y la elaboración de favor, principalmente, de la
presupuestos con perspectiva de género; el seguimiento
y la evaluación; y la inversión para la adquisición de
promoción de las cuestiones
conocimientos técnicos especializados. de género, y aun así
solamente representaba un
Desafíos planteados por la metodología y los
sistemas de presentación de informes 1% del total de la asistencia
"Para garantizar que las mujeres y las niñas, los
humanitaria otorgada a cada
niños y los hombres disfruten de igualdad de uno de esos países.
acceso a la asistencia humanitaria y se beneficien
de ella por igual, debemos ‘seguir el dinero’.
Necesitamos saber en qué gastamos los fondos y a
quién beneficia dicho gasto." Desde 2012, la proporción de asistencia humanitaria
Valerie Amos, Secretaria General Adjunta de en la que no se utilizan estos indicadores y canalizada
Asuntos Humanitarios y Coordinadora del Socorro a través de entidades de las Naciones Unidas se ha
de Emergencia situado en torno a un 60%, y, cuando se utilizaban
indicadores, una proporción significativa de la ayuda se
Las sumas asignadas a intervenciones en las que la
codificaba como "sin especificar" (un 23% en 201457).
igualdad de género constituye un "objetivo significativo"
Por consiguiente, no solo resulta complicado identificar
son muy superiores; se trata de intervenciones que
qué esferas humanitarias y de emergencia recibieron
promueven la igualdad de género y el empoderamiento
mayor atención, sino que además los datos indican que
de las mujeres, aunque estos no son los objetivos
el enfoque de género fue, en general, extremadamente
principales de esas intervenciones. Además, en ellas, los
reducido. Por ejemplo, Siria, Sudán del Sur y Filipinas
aspectos relativos a la igualdad de género se consideran
recibieron en 2014 la mayor proporción de asistencia
transversalizados en todas las intervenciones.
humanitaria en favor, principalmente, de la promoción
Los actuales sistemas de indicadores de políticas de las cuestiones de género, y aun así solamente
de igualdad entre los géneros no son lo bastante representaba un 1% del total de la asistencia humanitaria
sofisticados como para identificar, dentro de las otorgada a cada uno de esos países58.
intervenciones clasificadas como "significativas", la
Otras entidades de las Naciones Unidas que trabajan
proporción de fondos que realmente se destina a
en entornos de conflicto y post-conflicto, como el
promover la igualdad de género. En consecuencia,
Departamento de Operaciones de Mantenimiento de
algunas intervenciones pueden tener un impacto de
la Paz y el Departamento de Asuntos Políticos, ambos
género mucho mayor que otras, y concentrar los fondos
integrados en la Secretaría de las Naciones Unidas,
en determinados tipos de sectores. En la actualidad
no utilizan indicadores de políticas de igualdad entre
no existen herramientas disponibles para llevar a cabo
los géneros debido a que sus operaciones no están
un seguimiento del gasto real, y en la mayoría de las
basadas en proyectos, y para captar el enfoque de
entidades la capacidad del personal para supervisar
género de sus intervenciones sería necesario utilizar
y analizar este tipo de datos es limitada. Además,
sistemas de indicadores ligeramente más sofisticados.
aunque algunas entidades de las Naciones Unidas,
Los datos disponibles indican que la financiación total
como el UNFPA, analizan desde el punto de vista del
destinada al establecimiento de la paz en el ejercicio
género la totalidad de las asignaciones que conceden
2014/2015 ascendía a 8.470 millones de dólares de
a los países frágiles utilizando indicadores de políticas
los Estados Unidos59, mientras que el presupuesto
de igualdad entre los géneros, otros —especialmente
anual para misiones políticas especiales era de unos
las intervenciones humanitarias y de respuesta de
590 millones de dólares de los Estados Unidos60. Estas
emergencia— tienen dificultades para realizar este tipo
elevadas sumas siguen sin estar sujetas a seguimiento
de análisis, de lo que resulta una imagen poco fiable
mediante indicadores de políticas de igualdad entre los
acerca de si los cumplimientos referentes a la igualdad
géneros, por lo que no se contabilizan en los sistemas
de género se están cumpliendo o no.
382 Capítulo 13. Financiación de la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad

de seguimiento de la asistencia centrados en el fomento millones de dólares de los Estados Unidos destinados a la
de la igualdad de género. El establecimiento de una asistencia iban dirigidos a organizaciones e instituciones
metodología y de sistemas de presentación de informes que trabajaban en favor de la igualdad de las mujeres,
adecuados para supervisar el enfoque de género de una cantidad ínfima si se tiene en cuenta que el volumen
las asignaciones que no se basan en proyectos, lo que total de asistencia a Estados y economías frágiles
incluye las misiones sobre el terreno, es clave para exigir ascendió a 31.800 millones de dólares de los Estados
a todas las entidades de las Naciones Unidas que rindan Unidos en ese mismo período, y que representaba tan
cuentas del cumplimiento de los compromisos en lo que solo un 1% de la ayuda dirigida al fomento de la igualdad
concierne al género. de género en dichos Estados y economías62.
Una encuesta realizada en 2011 en varias regiones
Fondos asignados a organizaciones con el respaldo de la Asociación para los Derechos
de la sociedad civil que trabajan de la Mujer y el Desarrollo (AWID), y en cuyo marco se
en entornos de conflicto y post- encuestó a más de 1.000 organizaciones de mujeres y
conflicto cerca de 50 fondos para las mujeres, puso de relieve
que el ingreso mediano anual de esas organizaciones
En este Estudio se ha expuesto de forma detallada el
se había duplicado entre 2005 y 201063. Sin embargo,
conjunto de pruebas existentes sobre la participación de
el presupuesto medio de dichas organizaciones era de
las mujeres y la eficacia de los esfuerzos en la esfera
tan solo 20.000 dólares de los Estados Unidos y solo
de la paz y la seguridad. En el período inmediatamente
un 7% de las organizaciones encuestadas señalaron
posterior a un conflicto, existe una breve oportunidad
que sus presupuestos para 2010 superaban los
para fortalecer los derechos y el liderazgo de las
500.000 dólares64. La mayoría de ellas indicaban que
mujeres y, por esa vía, acelerar la recuperación y la
tenían dificultades para captar recursos y que habían
estabilidad después del conflicto. Sin embargo, ese es
tenido que reducir sus actividades o su personal como
precisamente el período en el que los países sufren
consecuencia de las limitaciones de financiación.
falta de financiación, y en el que las organizaciones de
Además, las organizaciones de mujeres dependen
mujeres y la crucial labor que desarrollan resultan más
fundamentalmente de las ayudas para proyectos, más
perjudicadas. La escasez de fondos se ve agravada
que de financiación flexible a largo plazo. De hecho, un
por el hecho de que, cuando al fin se dispone de ellos,
48% de las organizaciones encuestadas señalaron que
suelen desembolsarse de manera tardía, cuando ya ha
nunca habían recibido financiación básica, y un 52%
pasado la necesidad inmediata y cuando otros flujos
jamás había recibido financiación plurianual65. Como
de asistencia oficial para el desarrollo han quedado
consecuencia de ello, muchas de estas pequeñas
restablecidos. Si se resolviera este problema de recursos
organizaciones invierten una cantidad desproporcionada
y del momento en que se proporcionan, se dispondría
de su tiempo en actividades relacionadas con los
de una poderosa herramienta para promover el liderazgo
donantes —como la elaboración de propuestas de
de las mujeres y, como resultado de ello, la paz y la
seguridad resultarían altamente beneficiadas, tal como
nos lo demuestran las pruebas con las que contamos.
La esencial contribución de las organizaciones de
mujeres —incluidas las que trabajan en el nivel de base— Además, las organizaciones
para la resolución de conflictos y la consolidación de la de mujeres dependen
paz ha sido explícitamente reconocida en la resolución
2122 (2013) del Consejo de Seguridad, que insta fundamentalmente de las
a los Estados Miembros a desarrollar mecanismos ayudas para proyectos, más
de financiación específicos y a incrementar sus
contribuciones a las organizaciones de mujeres en el
que de financiación flexible
ámbito local. Actualmente existen algunas iniciativas en a largo plazo. De hecho, un
curso. Por ejemplo, los Estados Unidos han comenzado
a proporcionar subvenciones de pequeña cuantía como
48% de las organizaciones
mecanismo para canalizar la ayuda y los recursos encuestadas señalaron
directamente hacia las organizaciones de la sociedad que nunca habían recibido
civil lideradas por mujeres en momentos cruciales para
la recuperación de sus respectivos países, a modo de financiación básica, y un
respuesta fundamental contra las crisis61. 52% jamás había recibido
Sin embargo, es preciso intensificar notablemente los financiación plurianual.
esfuerzos en esta esfera. Los datos del CAD de la OCDE
muestran que en el período 2012-2013, solamente 130

financiación en plazos muy ajustados para obtener
exiguas sumas de dinero, o la presentación de informes
a los donantes—, un tiempo que, por tanto, no pueden
dedicar a sus verdaderos programas.
La encuesta mundial realizada a la sociedad civil como
contribución a este Estudio mundial y al Examen de
Alto Nivel de 2015 de la aplicación de la resolución
1325 (2000) arrojó conclusiones similares66. La falta
de recursos fue el principal obstáculo señalado por las
organizaciones de la sociedad civil (39%), seguido de
la falta de confianza y cooperación con los gobiernos
y de la falta de correspondencia entre las políticas
internacionales y las realidades existentes en el plano
local (29% cada una). La mayoría de las organizaciones
indicó que la mayor parte de la financiación que recibía
iba destinada a labores de promoción, seguida del
fomento de la capacidad técnica (43%). En el otro lado
de la balanza, tan solo un 11% de las organizaciones
manifestaron que la mayoría de la financiación que
reciben se dedica a sufragar sus gastos básicos de
funcionamiento y el fomento de la capacidad institucional.
Otras dificultades relacionadas con la financiación que
fueron identificadas por las organizaciones encuestadas
incluían las asignaciones ineficaces de los fondos;
el hecho de que los donantes se centren en metas
cuantitativas y en la "cantidad en lugar de en la calidad";
el mayor volumen de fondos que reciben las grandes
organizaciones, en detrimento de las de base; la falta de
coordinación y el carácter errático de la financiación; los
cambios de los intereses de los donantes, lo que dificulta
una planificación a largo plazo; las condiciones que
establecen los donantes en relación con la financiación;
y los problemas asociados con el hecho de que las
Porcentaje de personas encuestadas que seleccionaron cada una de las categorías siguientes en respuesta
a la pregunta de la encuesta: "¿Cuál de los organismos de las Naciones Unidas ha respaldado en mayor
medida sus iniciativas relacionadas con las mujeres, la paz y la seguridad?" (Se admiten varias respuestas)68
ONU Mujeres
PNUD/Equipo de las Naciones Unidas en el país
Oficina del Alto Comisionado para los Derechos
Humanos
Fondo de Población de las Naciones Unidas
UNICEF
Otros
Ninguno
Departamento de Operaciones de Mantenimiento de
la Paz de las Naciones Unidas
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados
No contesta
Departamento de Asuntos Políticos de las Naciones
Unidas
Oficina de Asuntos de Desarme de las Naciones
Unidas
Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios
Programa Mundial de Alimentos
0%
383
organizaciones de la sociedad civil pasan a centrarse
en los donantes en lugar de en la comunidad, lo que en
ocasiones desencadena la competencia entre ellas.
"Nuestro presupuesto anual es reducido y
la mayoría de las acciones y del trabajo que
desarrollamos en el ámbito de las mujeres, la paz
y la seguridad es de carácter voluntario. También
necesitamos apoyo básico, y esta situación es
común a muchas organizaciones de mujeres de
Serbia. En la mayoría de los casos la financiación
se concede por [un] tiempo limitado, seis meses
o un año, así que no podemos planificar nuestras
acciones a largo plazo."
Representante de la sociedad civil que respondió
a la encuesta realizada en el marco del Estudio
Mundial. Trabaja en Serbia.
Por lo que respecta a las fuentes de ayuda procedente
del sistema de las Naciones Unidas, la encuesta reveló
que casi dos tercios (un 63%) de las organizaciones de
la sociedad civil reciben apoyo de ONU Mujeres por el
trabajo que desarrollan en la esfera de las mujeres, la
paz y la seguridad, lo que ilustra la importancia del papel
que desempeña esta entidad en la provisión de recursos
directos y asistencia técnica a pesar de los limitados
recursos de los que dispone67. Aproximadamente una de
cada cuatro organizaciones (un 26%) reciben apoyo del
PNUD; les sigue la Oficina del Alto Comisionado para los
Derechos Humanos (18%), el UNFPA (16%) y el UNICEF
(16%). Un 10% de las organizaciones encuestadas
no habían recibido apoyo de ninguna entidad de las
Naciones Unidas por el trabajo desarrollado en el ámbito
de las mujeres, la paz y la seguridad.
63%
26%
18%
16%
16%
14%
10%
9%
8%
7%
5%
4%
4%
3%
20% 40% 60% 80% 100%
384 Capítulo 13. Financiación de la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad
Barreras de acceso a los recursos
Además de las restricciones de financiación, surgen
nuevos obstáculos para acceder a los recursos como
consecuencia de la evolución de las tendencias y
amenazas mundiales. A principios de 2015, el Programa
Mujeres Promotoras de Paz, junto con Human Security
Collective (HSC), se pusieron en contacto con asociados
y asociadas en 10 países con el fin de obtener una
visión del modo en que la agenda sobre la lucha contra
el terrorismo afecta a su trabajo en favor de la paz y de
los derechos de las mujeres69. Las respuestas ilustran
las medidas de lucha contra el terrorismo posteriores
al 11-S que han tenido diversos tipos de repercusiones
en el espacio político y operativo de la sociedad civil.
Varias de las organizaciones que participaron en estas
consultas señalaron que sus gobiernos tratan de
controlar, limitar o detener la labor de la sociedad civil
mediante la promulgación de nuevas leyes relativas a
las ONG, tal como lo recomendó el Grupo de Acción
Financiera (GAFI) en su norma sobre la lucha contra el
blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo70.
En algunos casos, estas nuevas leyes imponen
restricciones a la recepción de ayuda financiera. Por
ejemplo, un estudio realizado en 2013 por la Oficina
de Coordinación de Asuntos Humanitarios y el Consejo
Noruego para los Refugiados puso de manifiesto que
las medidas de lucha contra el terrorismo adoptadas
o ampliadas por los Estados donantes a lo largo del
último decenio habían tenido consecuencias negativas,
entre las que se citaban interrupciones y descensos de
la financiación, el bloqueo o suspensión de programas
y la imposición de limitaciones a las operaciones
financieras71. Sin embargo, no suele reconocerse que
este tipo de normas financieras contra el terrorismo
ejercen otro efecto específico, en muchos casos adverso,
sobre las mujeres y sus organizaciones. Como señaló
una de las personas participantes en estas consultas en
la región de Oriente Medio y Norte de África:
"A veces tenemos dificultades durante el proceso
de transferencia de los fondos; tardamos mucho
en recibirlos, y algunos bancos corresponsales
rechazan la operación. Recientemente se ha
introducido un nuevo sistema: se ha fijado un límite
para la cantidad que podemos retirar semanalmente
del banco. Esto significa que no podemos pagar
a tiempo todos los gastos que soporta nuestra
organización, como los salarios del personal, los
alquileres, los gastos de las actividades... Todo el
mundo exige su dinero, y nos vemos obligados
a prometerles que les pagaremos la semana que
viene... En ocasiones tenemos que pedir préstamos
a otras personas para poder cubrir nuestros gastos.
Los bancos deberían aplicar un sistema especial
para trabajar con las ONG, sobre todo cuando
también prestan servicios humanitarios"72.
Otros obstáculos para acceder a la financiación están
relacionados con la creciente preferencia de los
donantes de canalizar los fondos a través de grandes
organizaciones capaces de elaborar propuestas de
subvención de acuerdo con sus estrictas directrices, así
como de asumir unos rigurosos requisitos en materia de
presentación de informes y auditoría73.
Fuentes de financiación multilaterales
Los fondos para fines especiales, como el Fondo
Fiduciario de las Naciones Unidas para Eliminar la
Violencia contra la Mujer, el Fondo de las Naciones
Unidas para la Igualdad entre los Géneros74 y el Fondo
de las Naciones Unidas para las Iniciativas contra la
Violencia Sexual en los Conflictos75, han sido fuentes
de apoyo multilateral muy importantes para el trabajo
desarrollado en el ámbito de la igualdad de género, los
derechos de las mujeres y su empoderamiento. Pese
a que estos fondos respaldan un creciente número de
proyectos en contextos de conflicto y post-conflicto,
existe una brecha considerable entre los fondos
disponibles y la demanda, una necesidad urgente de
financiación para responder a las necesidades de
las organizaciones de mujeres (en particular durante
el período anterior al restablecimiento de los flujos
de asistencia oficial para el desarrollo), así como de
financiación específicamente dirigida a hacer frente a
los desafíos asociados a la aplicación específica de la
agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad en su
conjunto, en particular los elementos relacionados con
el liderazgo y la participación de las mujeres, con un
enfoque centrado especialmente en la sociedad civil.
En respuesta a estas carencias se ha creado el
Instrumento de Aceleración Mundial para la Mujer, la
Paz y la Seguridad y la Acción Humanitaria, una nueva
iniciativa promovida por los Estados Miembros, las
entidades de las Naciones Unidas y la sociedad civil
en la que participan múltiples partes interesadas, y que
ha formulado la promesa de aumentar el volumen de
financiación dedicado específicamente a la aplicación
de la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
Pero, más allá de la financiación, este instrumento
actuará como una plataforma colectiva de coordinación
e intercambio de conocimientos y experiencias.

ANÁLISIS EN PROFUNDIDAD
El Instrumento de Aceleración Mundial para la Mujer, la Paz y la Seguridad y la Acción Humanitaria
Con el fin de abordar las elevadas necesidades de
financiación, largamente reconocidas como un obstáculo
fundamental para la aplicación de la agenda sobre
las mujeres, la paz y la seguridad así como para la
participación de las mujeres en la acción humanitaria, en
junio de 2014 se creó un grupo de debate relativo a la
financiación de la agenda sobre las mujeres, la paz y la
seguridad. Integrado por representantes de los donantes,
los Estados Miembros afectados por conflictos, las
entidades de las Naciones Unidas y la sociedad civil,
este órgano único compuesto por múltiples partes
interesadas se reunió durante un año con el fin de
estudiar posibles estrategias para ampliar el apoyo
financiero específico en este ámbito.
Tras explorar varias opciones e identificar los
instrumentos financieros existentes, el grupo de debate
acordó apoyar la creación de un Instrumento de
Aceleración Mundial (IAM) para la Mujer, la Paz y la
Seguridad y la Acción Humanitaria, un mecanismo de
financiación mancomunado cuyo objetivo es insuflar
un nuevo impulso a las intervenciones y estimular un
cambio significativo en la financiación asignada a la
participación, el liderazgo y el empoderamiento de las
mujeres en la respuesta ante las crisis, así como en
contextos problemáticos desde el punto de vista de la
385
paz y la seguridad76. El nuevo fondo será un mecanismo
de financiación flexible y ágil, que prestará soporte a
intervenciones de calidad que respondan a la evolución
de los contextos y al estallido repentino de crisis y
emergencias. Además, fortalecerá la capacidad de
la sociedad civil para aprovechar las oportunidades
fundamentales que ofrece la consolidación de la
paz. La finalidad del fondo es superar las brechas
de financiación que se producen entre la firma de un
acuerdo de paz y el restablecimiento de los flujos de
AOD, un período crítico en el que un país está inmerso
en el proceso de reconstrucción de cara al futuro, pero
carece de los recursos financieros que necesita para
ello. Se ha demostrado que el hecho de invertir en las
organizaciones de mujeres y en la sociedad civil en ese
período crucial favorece la inclusión y la construcción
de la nación, e incrementa los dividendos de la paz en
sectores más amplios de la sociedad.
El IAM contará con una estructura de gobernanza
multipartícipe, que permite a los Estados Miembros,
la sociedad civil y las Naciones Unidas participar en
la adopción de decisiones en pie de igualdad, a fin
de demostrar la transparencia y la eficacia de una
planificación estratégica y de una utilización de recursos
colectivas y consultivas.
386 Capítulo 13. Financiación de la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad
Recomendaciones
Impulsar el progreso más allá de 2015: Propuestas de actuación
Los Estados Miembros, las Naciones Unidas y la
sociedad civil deberían:
✓ Establecer metas numéricas concretas, como
la fijada por las Naciones Unidas consistente
en asignar un 15% de sus fondos destinados a
la consolidación de la paz para proyectos cuyo
principal objetivo sea abordar las necesidades
específicas de las mujeres y promover la igualdad
de género.
✓ Establecer sistemas, aplicables a todas y todos
los agentes que proporcionen financiación,
para fomentar la transparencia y la rendición de
cuentas, analizando si las asignaciones financieras
promueven la igualdad de género de un modo
plenamente comparable, incluso en los contextos
de paz, seguridad y emergencia. Para lograr este
objetivo, debería fomentarse la capacidad de todas y
todos los agentes para supervisar y evaluar el efecto
de la financiación aportada.
✓ Incrementar la financiación predecible, accesible
y flexible destinada a las organizaciones de la
sociedad civil de mujeres que trabajan en la esfera
de la paz y la seguridad en todos los niveles, incluso
a través de instrumentos financieros dedicados
como el nuevo Instrumento de Aceleración Mundial
sobre las mujeres, la paz y la seguridad y la acción
humanitaria.
✓ Apoyar la participación de las mujeres en las
conferencias de donantes para garantizar que las
intervenciones que se lleven a cabo den respuesta a
las necesidades de las mujeres sobre el terreno.
✓ Fomentar la capacidad de los gobiernos nacionales
en entornos frágiles y afectados por conflictos para
elaborar sus presupuestos con perspectiva de
género y garantizar la coherencia de la planificación
nacional con los objetivos establecidos en materia
de igualdad de género.
✓ Llevar a cabo un análisis participativo de las
cuestiones de género y del riesgo de conflicto
(incluido un análisis de la vulnerabilidad) con el fin
de aportar información al diseño, la determinación
de los costos y la ejecución de todas las
intervenciones en los contextos afectados por
conflictos.
Los Estados y grupos donantes deberían:
✓ Adoptar la meta de financiación para atender las
necesidades de género establecida por las Naciones
Unidas, destinando a este fin un 15% de sus propios
flujos de ayuda para intervenciones de consolidación
en contextos afectados por conflictos, sabiendo que
este porcentaje no debe ser la meta final sino el
punto de partida.
La sociedad civil debería:
✓ Mejorar la coordinación de la actividades de
asistencia de las y los donantes para garantizar una
distribución más homogénea de la ayuda dirigida
a la igualdad de género en todos los Estados y
economías frágiles.
✓ Incrementar de forma significativa las partidas
asignadas a mecanismos financieros que
promuevan específicamente la igualdad de género,
los derechos humanos y el empoderamiento de
las mujeres, como el Fondo para la Igualdad entre
los Géneros de las Naciones Unida, el Fondo
Fiduciario de las Naciones Unidas en Apoyo de las
Medidas para Eliminar la Violencia contra la Mujer,
el Fondo de las Naciones Unidas para las Iniciativas
contra la Violencia Sexual en los Conflictos y el
nuevo Instrumento de Aceleración Mundial sobre la
intervención de las mujeres en la esfera de la paz y
la seguridad y en los asuntos humanitarios.
✓ Revisar la estructura presupuestaria, evitando
que esté basada en proyectos y buscando el
fomento de la capacidad a largo plazo, no solo
de las entidades estatales sino también de las no
estatales.
Las Naciones Unidas deberían:
✓ Intensificar los esfuerzos para alcanzar y, acto

seguido, superar el "indicador de políticas de
igualdad entre los géneros", establecido por el
Secretario General, del 15% para la financiación
de planteamientos de consolidación de la paz que
promuevan la igualdad de género. Este indicador
debería incorporarse a los pactos sobre el
desempeño suscritos entre el Secretario General y
las y los líderes superiores de las Naciones Unidas,
tanto en contextos de misión como en cualquier
otro contexto, y contar con el respaldo de un
sistema mejorado de seguimiento y vigilancia del
cumplimiento77.
387
✓ Asignar al Fondo para la Consolidación de la Paz
100 millones de dólares de los Estados Unidos o
un porcentaje simbólico del 1% del valor (lo que
resulte mayor) del presupuesto total destinado a
operaciones de paz en dicho Fondo78; y garantizar
que se asigne como mínimo un 15% de esta
cantidad a enfoques de consolidación de la paz
que promuevan la igualdad de género.
388 Capítulo 13. Financiación de la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad
Referencias
1. El informe de 2014 del Secretario General sobre la
cuestión se hizo eco de este asunto. "Informe del
Secretario General: las mujeres y la paz y la seguridad",
documento de las Naciones Unidas con signatura
S/2014/693 (Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas, 23 de septiembre de 2014), párr. 78.
2. "A New Deal for Engagement in Fragile States: 4th High-
Level Forum on Aid Effectiveness" (Busan, Corea: Diálogo
Internacional sobre la Consolidación de la Paz y del
Estado, 29 de diciembre de 2011). En la antesala de la
Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación
para el Desarrollo, celebrada en Addis Abeba en julio
de 2015, también se lanzó un poderoso llamamiento a
acelerar las inversiones en apoyo a la igualdad de género.
3. "States of Fragility 2015: Meeting Post-2015 Ambitions"
(OCDE, junio de 2015).
4. Véase, por ejemplo el "Informe del Secretario General
sobre las mujeres y la paz y la seguridad (2014)".
5. Véase, por ejemplo, el "Informe del Secretario General:
Examen y evaluación de la aplicación de la Declaración
y Plataforma de Acción de Beijing y los resultados del
vigésimo tercer período extraordinario de sesiones de la
Asamblea General", documento de las Naciones Unidas
con signatura E/CN.6/2015/3 (Consejo Económico
y Social de las Naciones Unidas, 15 de diciembre de
2014); "Estudio a fondo sobre todas las formas de
violencia contra la mujer: Informe del Secretario General",
documento de las Naciones Unidas con signatura
A/61/122 (Asamblea General de las Naciones Unidas, 17
de noviembre de 2006).
6. "States of Fragility 2015: Meeting Post-2015 Ambitions", 18.
7. "Informe del Secretario General sobre las mujeres y la paz
y la seguridad (2014)", recuadro 19.
8. Ibid., recuadro 20.
9. Véase "Preparatory Process for the 3rd International
Conference on Financing for Development: Elements"
(Naciones Unidas, 21 de enero de 2015), 5. La ayuda
para el comercio es otra herramienta de financiación que
podría contribuir a promover el amparo, la recuperación, la
estabilidad y el apoyo al empoderamiento económico de
las mujeres en los contextos frágiles.
10. "Financing UN Security Council Resolution 1325: Aid in
Support of Gender Equality and Women’s Rights in Fragile
Contexts", documento presentado al Estudio Mundial
(Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
(OCDE), Comité de Asistencia para el Desarrollo, Red sobre
la Igualdad de Género (GENDERNET), marzo de 2015), 1. La
lista de miembros del CAD de la OCDE está disponible en:
http://www.oecd.org/about/membersandpartners/. Al citar
los datos del CAD de la OCDE, el término "asistencia" se
refiere a la asistencia oficial para el desarrollo bilateral y
que se puede destinar a sectores específicos, asignada
exclusivamente por los miembros del CAD.
11. En el análisis de los datos del CAD de la OCDE, el
término "asistencia" se refiere a la asistencia oficial para
el desarrollo bilateral y que se puede destinar a sectores
específicos.
12. "Financing UN Security Council Resolution 1325: Aid in
Support of Gender Equality and Women’s Rights in Fragile
Contexts", 1.
13. Ibid. Las directrices para calificar un objetivo como
principal o significativo están disponibles en:
http://www.oecd.org/investment/stats/37461060.pdf.
14. Ibid.
15. Datos proporcionados por el Canadá al Estudio mundial.
16. "Financing UN Security Council Resolution 1325: Aid in
Support of Gender Equality and Women’s Rights in Fragile
Contexts", 5.
17. El Afganistán, Etiopía, Bangladesh, el Pakistán, Kenya, el
Nepal, la República Democrática del Congo y Sudán del
Sur. Véase, ibid.
18. "Informe sobre el desarrollo mundial 2011: Conflicto,
seguridad y desarrollo" (Banco Mundial, 2011), 25, 194.
19. "Hacia una cooperación al desarrollo más eficaz: Informe
de avances 2014" (Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos (OCDE), Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 3 de abril de
2014), 24.
20. Sin embargo, la educación continúa siendo uno de los
sectores que reciben un menor volumen de financiación
cuando se solicita asistencia humanitaria. En 2013, tan
solo un 2% de los fondos procedentes de llamamientos
humanitarios se destinó a la educación, y solamente
se atendió un 40% de las solicitudes de financiación
relacionadas con la educación, frente a un 86% en el caso
del sector alimentario y un 57% en el sector de la salud.
Véase "La Educación para Todos 2000–2015: Logros y
Desafíos" (Organización de las Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), 2015), 275.
21. Cabe destacar que, en mayo de 2015, el CAD introdujo
un nuevo código de finalidad en su sistema estadístico
con el fin de hacer un seguimiento de la ayuda destinada
a apoyar la eliminación de la violencia contra las mujeres y
las niñas. Esta iniciativa resultará esencial para supervisar
los esfuerzos de los donantes bilaterales en favor de la
eliminación de la violencia contra las mujeres, incluso en
contextos frágiles.
22. "Financing UN Security Council Resolution 1325: Aid in
Support of Gender Equality and Women’s Rights in Fragile
Contexts", 7.
23. "Financing UN Security Council Resolution 1325: Aid
in Support of Gender Equality and Women’s Rights in
Fragile Contexts". De acuerdo con la definición del CAD,
la categoría "prevención y solución de conflictos, paz y
seguridad" incluye: la gestión y reforma de los sistemas de
seguridad; la consolidación civil de la paz y la prevención
y solución de conflictos; la participación en operaciones

internacionales de mantenimiento de la paz; la reintegración
y el control de las armas pequeñas y de las armas ligeras;
la retirada de minas terrestres y de restos explosivos
de guerra; y los niños y niñas soldado (prevención
y desmovilización). Sucharita S.K. Varanasi, "Using
Technology to End Impunity for Mass Atrocities, Including
Rape", International Justice Monitor, 26 de mayo de 2015,
http://www.ijmonitor.org/2015/05/using-technology-to-end-
impunity-for-mass-atrocities-including-rape/.
24. Ibid., 7.
25. Los datos agregados del CAD de la OCDE fueron
proporcionados por la Red sobre la Igualdad de Género
(GENDERNET) del CAD.
26. "States of Fragility 2015: Meeting Post-2015 Ambitions",
14, 25 y 74.
27. Véase "States of Fragility 2015: Meeting Post-2015
Ambitions". Varios proveedores no pertenecientes al CAD
han incrementado su cooperación para el desarrollo y su
inversión en situaciones frágiles.
28. "Trends and Profiles of Other Providers’ Development
Co-Operation", en Development Co-Operation Report
(Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE), 2014), 381–96.
29. Datos obtenidos a través de: http://www.oecd.org/dac/
stats/turkeys-official-development-assistanceoda.htm.
30. Datos obtenidos a través de: http://www.oecd.org/dac/dac-
global-relations/uae-official-development-assistance.htm.
31. "A New Deal for Engagement in Fragile States: 4th High-
Level Forum on Aid Effectiveness".
32. Para obtener más información sobre la movilización de
la sociedad civil en el Afganistán y Sudán del Sur, véase
"Integrating Gender into the New Deal for Engagement
in Fragile States", documento sobre políticas (Cordaid,
diciembre de 2012), 21–27.
33. "Fragility, Conflict and Violence Overview", Banco Mundial,
consultado el 10 de septiembre de 2015,
http://www.worldbank.org/en/topic/fragilityconflictviolence/overview.
34. Ibid.
35. "Update on the Implementation of the Gender Equality
Agenda at the World Bank Group", documento presentado
al Estudio Mundial (Banco Mundial, 14 de agosto de
2014), para. 18. Estas asignaciones están calculadas
como Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
(BIRF) + AIF.
36. Ibid., párr. 8. Las operaciones con perspectiva de género,
de acuerdo con la definición del Banco Mundial, son
aquellas que tienen en cuenta el género en el análisis,
las acciones o el seguimiento de proyectos a través de
indicadores desglosados por sexo y de otro tipo.
37. Los datos expuestos en este párrafo se obtuvieron de:
https://finances.worldbank.org/dataset/Monitoring-Gender-
Mainstreaming-In-World-Bank-Lend/cfwt-ypej.
389
38. Fuente de los datos: https://finances.worldbank.org/
dataset/Monitoring-Gender-Mainstreaming-In-World-Bank-
Lend/cfwt-ypej.
39. "Gender and Development Projects and Initiatives", Banco
Asiático de Desarrollo, consultado el 10 de septiembre de
2015, http://www.adb.org/themes/gender/projects.
40. Los datos expuestos en este párrafo se obtuvieron de:
http://adb.org/projects/search/48419,21303?keyword=.
A efectos contables, el BAD utiliza un sistema de
clasificación de cuatro niveles para evaluar el enfoque de
género de las intervenciones. Estas cuatro categorías, de
acuerdo con la definición del BAD, son: I) "igualdad de
género como tema", II) "transversalización efectiva de las
cuestiones de género", III) "algunos elementos de género"
y IV) "sin elementos de género".
41. "Operationalising Gender Mainstreaming at the African
Development Bank Group" (Banco Africano de Desarrollo,
24 de noviembre de 2014).
42. Ibid., fig. 4.
43. Véase, por ejemplo, Carla Koppell y Jacqueline O’Neill,
"Gender Symposia during Donor Conferences: A Model
to Guarantee Women Leaders a Voice in Setting Priorities
for Reconstruction" (Instituto para la Seguridad Inclusiva,
noviembre de 2009); Tobie Whitman, "Increasing Women’s
Participation and Engagement in Planning for Peace: The
2011 Gender Symposium and International Engagement
Conference (IEC) for South Sudan", en Manual de
consulta de ONU Mujeres sobre las mujeres, la paz y la
seguridad (ONU Mujeres, 2012).
44. "Informe del Secretario General: Participación de las
mujeres en la consolidación de la paz", documento de las
Naciones Unidas con signatura A/65/354-S/2010/466
(Asamblea General de las Naciones Unidas, Consejo de
Seguridad de las Naciones Unidas, 7 de septiembre de
2010), párr. 33.
45. Fuente de los datos: http://adb.org/projects/
search/48419,21303?keyword=.
46. El Afganistán, Sudán/Darfur, Libia, Sudán del Sur, el
Yemen, Burundi, Siria, Somalia, Malí, la República
Centroafricana y Palestina. Datos recopilados por ONU
Mujeres para el Estudio mundial.
47. Koppell y O’Neill, "Gender Symposia during Donor
Conferences: A Model to Guarantee Women Leaders a
Voice in Setting Priorities for Reconstruction", 1–2.
48. "UN-SWAP: An Accountability Framework to Mainstream
Gender Equality and the Empowerment of Women across
the UN System" (ONU Mujeres, 2015), 8.
49. Los datos se incluyen anualmente en el informe del
Secretario General sobre las mujeres y la paz y la
seguridad.
50. El Comité Interinstitucional Permanente (CIP) es el
principal mecanismo de coordinación de la asistencia
humanitaria entre los diferentes organismos.
390 Capítulo 13. Financiación de la agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad
51. La proporción de asignaciones del PNUD cuyo objetivo
principal es la igualdad de género en países que se
encuentran en situaciones en conflicto y post-conflicto
ha permanecido en gran medida constante desde 2011;
en 2014 representaba un 4,2% del total de fondos. En
el caso del UNICEF, la proporción de intervenciones
alcanzó un 19% en 2014, lo que representa un incremento
sustancial desde el 11% registrado en 2011, aunque su
metodología de clasificación es sustancialmente diferente
y no es recomendable comparar sus datos con los de
otros agentes. El primer análisis de los indicadores de
políticas de igualdad entre los géneros del UNFPA indica
que el 11,6% de sus intervenciones tienen como principal
objetivo la igualdad de género. En términos absolutos,
el PNUD es la entidad que notifica un mayor volumen de
intervenciones dirigidas específicamente al fomento de
la igualdad de género en contextos de conflicto y post-
conflicto como principal objetivo, por un valor total de
71,7 millones de dólares de los Estados Unidos. De esta
cantidad, 13,6 millones de dólares se destinaron a la
mejora del empleo y los medios de vida de las mujeres,
incluidas las intervenciones dirigidas a favorecer el acceso
de las mujeres al crédito y a los activos, y facilitando la
realización de actividades de formación profesional, tutoría
y creación de redes. Entre otros ámbitos que recibieron
una atención significativa figuran el acceso a la justicia,
la reparación y la seguridad ciudadana (7,2 millones de
dólares de los Estados Unidos) y la asistencia jurídica
a las mujeres víctimas de la violencia sexual, incluidas
actividades de concienciación (5,6 millones de dólares).
En comparación con estos datos, los gastos ejecutados
por ONU Mujeres en el marco de los programas que
desarrolla sobre el terreno en las esferas de la paz, la
seguridad y la acción humanitaria ascendieron en total a
tan solo 17,75 millones de dólares de los Estados Unidos
en 2014. La mayor parte de esta cantidad se destinó a
las regiones de África y Asia-Pacífico, con 6,88 millones
de dólares y 5,18 millones de dólares, respectivamente.
"Informe del Secretario General: las mujeres y la paz y
la seguridad", documento de las Naciones Unidas con
signatura S/2015/716 (Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas, 17 de septiembre de 2015), párr. 133.
52. "Informe del Secretario General sobre la participación
de la mujer en la consolidación de la paz (2010)", párr.
34–36.
53. El Fondo de Consolidación de la Paz proporciona estos
datos anualmente a ONU Mujeres para su inclusión en el
informe del Secretario General sobre las mujeres y la paz y la
seguridad. Véase el "Informe del Secretario General sobre las
mujeres y la paz y la seguridad (2015)", párr. 134.
54. Las entidades de las Naciones Unidas proporcionan estos
datos anualmente a ONU Mujeres para su inclusión en el
informe del Secretario General sobre las mujeres y la paz y la
seguridad. Véase el "Informe del Secretario General sobre las
mujeres y la paz y la seguridad (2015)", párr. 133.
55. "El reto de mantener la paz", documento de las Naciones
Unidas con signatura A/69/968–S/2015/490 (Grupo
Consultivo de Expertos sobre el Examen de 2015 de la
Estructura para la Consolidación de la Paz, 29 de junio de
2015), párr. 81-82 y 182.
56. Ibid., 9-10.
57. Datos proporcionados por el Comité Interinstitucional
Permanente.
58. "Funding Gender in Emergencies: What Are the Trends?",
documento informativo (Global Humanitarian Assistance,
septiembre de 2014).
59. Datos basados en los recursos aprobados para el período
comprendido entre el 1 de julio de 2014 y el 30 de junio
de 2015.
60. "States of Fragility 2015: Meeting Post-2015 Ambitions", 76,
61. "Implementation of the United States National Action
Plan on Women, Peace, and Security" (USAID, agosto de
2012), 12.
62. "Financing UN Security Council Resolution 1325: Aid in
Support of Gender Equality and Women’s Rights in Fragile
Contexts", 8.
63. Angelika Arutyunova y Cindy Clark, "Watering the Leaves,
Starving the Roots: The Status of Financing Women’s
Rights Organizing and Gender Equality" (Asociación para
los Derechos de la Mujer y el Desarrollo, 2013), 17.
64. Ibid.
65. Ibid.
66. Las conclusiones están basadas en 317 encuestas
realizadas en 72 países y 16 grupos de discusión. El
trabajo de campo se realizó entre los meses de febrero
y mayo de 2005. Los datos expuestos en este párrafo se
obtuvieron de: "Global Report: Civil Society Organization
(CSO) Survey for the Global Study on Women, Peace
and Security: CSO Perspectives on UNSCR 1325
Implementation 15 Years after Adoption" (Global Network
of Women Peacebuilders, Cordaid, Grupo de Trabajo de
Organizaciones No Gubernamentales sobre la Mujer y
la Paz y la Seguridad, International Civil Society Action
Network, julio de 2015); "Focus Group Discussion Report
for the Civil Society Organization (CSO) Survey: Civil
Society Input to the Global Study on Women, Peace and
Security" (Global Network of Women Peacebuilders, ICAN,
Grupo de Trabajo de Organizaciones No Gubernamentales
sobre la Mujer y la Paz y la Seguridad, Cordaid, mayo de
2015).
67. Esto incluye otras formas de apoyo aparte de la
financiación. Los datos expuestos en este párrafo se
obtuvieron de: "Global Report: Civil Society Organization
(CSO) Survey for the Global Study on Women, Peace
and Security: CSO Perspectives on UNSCR 1325
Implementation 15 Years after Adoption".
68. Ibid.
69. Isabelle Gueskens et al., "Counterterrorism Measures and
Their Effects on the Implementation of the Women, Peace
and Security Agenda", documento presentado al Estudio
mundial (Programa Mujeres Promotoras de Paz, 12 de
marzo de 2015).

70. El Grupo de Acción Financiera (GAFI) es un órgano
intergubernamental creado en el marco de la Cumbre
del Grupo de los Siete celebrada en 1989. Sus objetivos
son establecer normas y promover la aplicación efectiva
de las medidas jurídicas, reglamentarias y operativas de
lucha contra el blanqueo de capitales, financiación del
terrorismo y otras amenazas conexas para la integridad
del sistema financiero internacional. En la actualidad el
GAFI está compuesto por 34 jurisdicciones miembros
y dos organizaciones regionales (la UE y el Consejo de
Cooperación del Golfo). Su Secretaría se encuentra en la
sede de la OCDE, en París.
71. Kate Mackintosh y Patrick Duplat, "Study of the Impact
of Donor Counter-Terrorism Measures on Principled
Humanitarian Action" (Oficina de Coordinación de
Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas (OCAH),
Consejo Noruego para los Refugiados, julio de 2013);
"Actividades del sistema de las Naciones Unidas para la
aplicación de la Estrategia Global de las Naciones Unidas
contra el Terrorismo", documento de las Naciones Unidas
con signatura A/68/841 (Asamblea General de las
Naciones Unidas, 14 de abril de 2014), párr. 96.
72. Gueskens et al., 5.
73. "Global Report: Civil Society Organization (CSO) Survey
for the Global Study on Women, Peace and Security:
391
CSO Perspectives on UNSCR 1325 Implementation 15
Years after Adoption", 81.
74. Ambos fondos están gestionados por ONU Mujeres.
75. Gestionado por la Secretaría de la Iniciativa de las
Naciones Unidas contra la Violencia Sexual en los
Conflictos con la Oficina de los Fondos Fiduciarios de
Asociados Múltiples del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) en calidad de agente
administrativo.
76. Desde 2010, Cordaid y Global Network of Women
Peacebuilders han realizado diversos estudios y han
defendido la necesidad de destinar fondos específicos a
la aplicación de la resolución 1325 y a sus resoluciones
complementarias sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
Ambas organizaciones han colaborado con ONU
Mujeres en la creación del grupo de debate relativo a la
financiación de la agenda sobre las mujeres, la paz y la
seguridad y del IAM.
77. "Informe del Grupo Consultivo de Expertos para el
Examen de 2015 de la estructura de las Naciones Unidas
para la consolidación de la paz (2015)", párr. 182.
78. Ibid., párr. 171.
392 Capítulo 14. Directrices y recomendaciones

14
 393

Directrices y
recomendaciones
generales
394 Capítulo 14. Directrices y recomendaciones
Las presentes directrices y recomendaciones generales
tienen la finalidad de orientar las políticas y de
poder ser utilizadas por los Estados Miembros, las
organizaciones internacionales y la sociedad civil en
su labor de promoción. Al final de cada uno de los
capítulos que componen el Estudio mundial se incluyen
recomendaciones técnicas detalladas particularmente
pertinentes a los temas específicos que se tratan en ellos.
1. NO A LA MILITARIZACIÓN: SÍ A LA
PREVENCIÓN
De las consultas celebradas en todo el mundo en el marco
del Estudio mundial emergieron con fuerza las conclusiones
siguientes: que es necesario poner fin al actual ciclo
de militarización, con sus niveles de gasto militar sin
precedentes, y que la intervención armada por parte
de la comunidad internacional y los Estados miembros
debe ser siempre el último recurso. El planteamiento
de los interesados debería consistir en dar prioridad a
la prevención de los conflictos a través de las medidas
a corto plazo y a largo plazo que se describen en el
capítulo 8: Prevenir los conflictos. Debería darse la máxima
importancia a la planificación estratégica de la prevención,
tanto a escala internacional como regional y nacional, y
deberían dotarse los recursos adecuados para que esas
estrategias puedan materializarse sobre el terreno.
2. LAS MUJERES, LA PAZ Y LA SEGURIDAD
DEBEN RESPETARSE COMO UNA
OBLIGACIÓN DE DERECHOS HUMANOS
Cuando, en el año 2000, la sociedad civil impulsó al
Consejo de Seguridad a actuar en la esfera de las
mujeres, la paz y la seguridad, se entendía que las
preocupaciones expresadas siempre se interpretarían
dentro del marco de los derechos humanos
internacionales. En consecuencia, la agenda de la
resolución 1325 no debería abordarse exclusivamente
desde el punto de vista de la seguridad, y las mujeres
nunca deberían ser utilizadas como instrumentos en
cualquier estrategia militar. Su actuación debe ser
respetada y debería darse prioridad a su autonomía y a
los problemas que les preocupan. Debería empoderarse
a las mujeres que trabajan por la consolidación de la
paz sobre el terreno para que puedan establecer sus
propias prioridades y determinar sus estrategias.
3. LOS MEDIADORES Y MEDIADORAS DE
LOS PROCESOS DE PAZ Y LA DIRECCIÓN
DE LAS MISIONES DE LAS NACIONES
UNIDAS SOBRE EL TERRENO DEBEN
ABORDAR LA PARTICIPACIÓN DE LAS
MUJERES DE MANERA PROACTIVA: LA
PRESENCIA DE MUJERES HACE QUE LA
PAZ SEA DURADERA
La investigación realizada confirma que la participación
de las mujeres ejerce un efecto directo y positivo sobre
las negociaciones y la sostenibilidad de los procesos
de paz. Los mediadores y mediadoras internacionales,
así como la dirección de las Naciones Unidas sobre
el terreno, deben hacer todo lo posible por garantizar
la participación de las mujeres en todos los procesos
de paz y en todos los sectores, como se indica en el
capítulo 3: Participación de las mujeres. El significado
del término "político/a" en un contexto dado debe
interpretarse de manera inclusiva, lo que implica la
celebración de amplias consultas con los grupos de
mujeres participantes en las actividades de segundo
nivel así como en la sociedad civil en su conjunto.
4. ES PRECISO CASTIGAR A LOS
AGRESORES Y AGRESORAS, Y LA
JUSTICIA HA DE SER TRANSFORMADORA
La lucha contra la impunidad por los delitos contra
las mujeres debe continuar, con un mayor énfasis
en el enjuiciamiento a nivel nacional. Sin embargo,
estos incidentes no se producen de forma aislada.
Es necesario definir una estrategia de justicia
transformadora que reconozca la importancias de las
reparaciones, la búsqueda de la verdad, la memoria y la
reconciliación, al objeto de permitir la recuperación de
las comunidades tras un intenso período de guerra.
5. LA ADAPTACIÓN DE LOS
PROGRAMAS DE CONSOLIDACIÓN
DE LA PAZ AL ÁMBITO LOCAL DEBE
IMPLICAR LA PARTICIPACIÓN DE LAS
MUJERES EN TODOS LOS NIVELES,
Y COMPLEMENTARSE CON UN PLAN
INTEGRAL DE SEGURIDAD A FIN DE
PROTEGER A LAS MUJERES Y LAS NIÑAS
DESPUÉS DE UN CONFLICTO
Las labores de consolidación de la paz después de
un conflicto deben respetar las particularidades del
contexto local. La "localización" (adaptación de políticas
generales al ámbito local) debería ser una directriz
normativa fundamental de los agentes internacionales
en las actuaciones que desarrollen sobre el terreno.
Para ser verdaderamente sostenible, cualquier estrategia
de consolidación de la paz ha de ser inclusiva y las
mujeres deben participar en el diseño, la formulación
y la ejecución de los programas pertinentes. Al mismo
tiempo, en ausencia de un sistema de estado de derecho
adecuado en las situaciones post-conflicto, la violencia

contra las mujeres se intensifica, al tiempo que el tráfico
de drogas y la trata de seres humanos se convierten
en una preocupación fundamental. En el período
inmediatamente posterior al conflicto es preciso ejecutar
un plan de seguridad para proteger a las mujeres y las
niñas, con la ayuda de la comunidad internacional.
6. EN LA LUCHA CONTRA LOS
EXTREMISMOS ES MUY IMPORTANTE
PRESTAR APOYO FINANCIERO A LAS
MUJERES QUE TRABAJAN POR LA
CONSOLIDACIÓN DE LA PAZ Y RESPETAR
SU AUTONOMÍA
El auge de determinadas formas de extremismo violento
sigue siendo motivo de preocupación para toda persona
que crea en los derechos humanos, en los derechos de
las mujeres y en la democracia. Nunca se dará suficiente
importancia a la necesidad de luchar contra estos
extremismos. Sin embargo, las respuestas militares no
bastarán por sí solas para erradicarlos, y pueden colocar
a las mujeres en situaciones difíciles o ambivalentes.
Dada la correlación que existe en cualquier sociedad
entre los derechos de las mujeres y la ausencia de
extremismos, las mujeres deberían movilizarse a escala
nacional, regional e internacional, pero el liderazgo y la
actuación deben corresponder a las propias mujeres
afectadas. Debería proporcionarse un volumen de
financiación y recursos muy superior a esas mujeres
que trabajan por la consolidación de la paz, que son
quienes mejor conocen las realidades y las expectativas
locales, con la finalidad de que puedan luchar por sus
derechos y por sus comunidades. Las redes de mujeres
que trabajan en favor de la consolidación de la paz y
de mediadores y mediadoras e escala local, nacional,
regional e internacional son las únicas capaces de
romper la inercia de la violencia.
7. TODOS LOS AGENTES CLAVE DEBEN
DESEMPEÑAR SUS RESPECTIVOS PAPELES
a. Estados Miembros:
Debería alentarse a todos los Estados Miembros a
elaborar planes nacionales sobre las mujeres, la paz y la
seguridad. La nueva estructura de ONU Mujeres que se
propone en este Estudio debería crear un mecanismo de
seguimiento y presentación de informes sobre los planes
de acción nacionales.
b. Organizaciones regionales:
Todas las organizaciones regionales deberían contar
con planes estratégicos relativos a las mujeres, la paz
395
y la seguridad, y, allí donde resulte posible —como se
ha hecho en África y Europa—, deberían nombrarse
enviados y enviadas regionales que se encarguen
de promover la agenda sobre las mujeres, la paz y la
seguridad y de impulsar estrategias en este ámbito.
c. Medios de comunicación:
Debería alentarse a las organizaciones de medios de
comunicación, tanto públicas como privadas, a defender
y dar visibilidad a las cuestiones relacionadas con
las mujeres, la paz y la seguridad. Además, deberían
respetar un código ético que prohíba el discurso del odio
y los estereotipos sobre las mujeres y sus comunidades.
d. Sociedad civil:
La sociedad civil fue la primera que impulsó la agenda
original sobre las mujeres, la paz y la seguridad, y
continúa siendo el principal motor de esta cuestión a
nivel nacional, regional e internacional. Es importante
que estas organizaciones reciban una financiación y un
apoyo adecuados. La comunidad internacional debe
escuchar sus voces, para lo cual es necesario crear
consejos consultivos, tanto en la Sede como sobre el
terreno, con el propósito de garantizar que la agenda
sobre las mujeres, la paz y la seguridad mantenga su
dinamismo y su repercusión.
e. Los y las jóvenes:
Los y las jóvenes deben implicarse en mayor medida
en la cuestiones relativas a las mujeres, la paz y la
seguridad a escala nacional, regional y mundial. Ellas
y ellos son el futuro, y debemos escuchar sus voces y
permitir que participen en la erradicación de las guerras
y en la recuperación de las comunidades.
8. HACIA UN CONSEJO DE SEGURIDAD
ADECUADAMENTE INFORMADO Y QUE
APLIQUE LA PERSPECTIVA DE GÉNERO
EN TODAS LAS CUESTIONES QUE SE
PLANTEEN ANTE ÉL
El Consejo de Seguridad adoptó en un momento
histórico la resolución 1325 sobre las mujeres, la
paz y la seguridad, y posteriormente ha aprobado
diversas resoluciones sobre este tema. En el capítulo
11: El Consejo de Seguridad se exponen con detalle
algunas recomendaciones específicas de cara al
futuro, en particular la creación de un grupo oficios
de especialistas del Consejo ante el que la Secretaría
y otras partes interesadas efectuarían presentaciones
informativas periódicamente. Esta medida garantizaría
396 Capítulo 14. Directrices y recomendaciones
que el Consejo preste atención en todo momento a la
agenda sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
9. CON CARÁCTER GENERAL, EL 15% DEL
TOTAL DE LOS FONDOS ASIGNADOS A LA
PAZ Y LA SEGURIDAD DEBEN DESTINARSE
A PROGRAMAS QUE AFECTEN A LAS
MUJERES
La financiación de la agenda sobre las mujeres, la paz
y la seguridad sigue siendo motivo de preocupación. En
el capítulo 13 se presentan datos exhaustivos acerca
del déficit financiero que existe en esta materia. Todas
y todos los profesionales que trabajan sobre el terreno
se mostraron de acuerdo en que los Estados Miembros,
las organizaciones regionales y las Naciones Unidas
deberían destinar como mínimo un 15% del total de
los fondos que dedican a la paz y la seguridad a la
ejecución de programas cuyo principal objetivo sea
dar respuesta a las necesidades específicas de las
mujeres y promover la igualdad de género, incluso en
el establecimiento de la paz, el mantenimiento de la paz
y la consolidación de la paz en las sociedades post-
conflicto.
10. HACIA UNA ESTRUCTURA DE GÉNERO
SÓLIDA EN LAS NACIONES UNIDAS
A lo largo de todo el Estudio se formulan
recomendaciones dirigidas al sistema de las Naciones
Unidas en lo que respecta a las mujeres, la paz y la
seguridad. A continuación se reproducen las más
importantes:
a. Sobre el terreno:
i. Cuando proceda y resulte apropiado, y tras la nueva
evaluación descrita en el inciso iii) de la letra b) de
este apartado 10, deberían establecerse oficinas de
ONU Mujeres en los países afectados por conflictos,
y se debería financiar y prestar apoyo a los grupos de
mujeres locales y a las mujeres que trabajan por la
consolidación de la paz.
ii. Los mandatos de los Coordinadores y Coordinadoras
Residentes, o de las y los Representantes Especiales
del Secretario General, deberían reformularse con el fin
de que incluyan entre las principales prioridades de su
trabajo la cuestión de las mujeres, la paz y la seguridad.
iii. Las oficinas de todas y todos los Representantes
Especiales del Secretario General deberían disponer
de una asesora o asesor superior en cuestiones de
género, con categoría D1, así como de expertas y
expertos con especialización híbrida en temas de
género en sus diferentes unidades temáticas.
iv. ONU Mujeres, el DOMP y el DAP deberían
aportar su experiencia técnica, política y normativa
conjunta de cara a la dotación de personal de
las misiones de mantenimiento de la paz y de las
misiones políticas especiales.
b. En la Sede:
i. Debería debatirse con todas las partes interesadas
sobre la viabilidad de crear un Tribunal Internacional
para la Explotación y el Abuso Sexuales por parte
del personal de las Naciones Unidas encargado
del mantenimiento de la paz y del personal de las
Naciones Unidas que trabaja sobre el terreno.
ii. Sería necesario fortalecer los puestos de
asesores y asesoras en materia de género en el
DAP y el DOMP, así como fomentar la capacidad de
ambos departamentos en lo que respecta al género.
iii. Debería designarse en ONU Mujeres una
Secretaría General Adjunta (con recursos
adecuados) responsable de la gestión de las crisis,
los conflictos y las emergencias, tras volver a
evaluar minuciosamente el trabajo que realiza ONU
Mujeres en el ámbito de las mujeres, la paz y la
seguridad, tanto en su sede como sobre el terreno.
Esta nueva evaluación debería ser independiente e
incluir una consulta con la sociedad civil, tanto en la
sede como sobre el terreno. El mandato de la citada
Secretaría General Adjunta debería incluir:
1. El impulso de la aplicación de las
recomendaciones y los programas sobre el
terreno que se describen en este Estudio.
2. La promoción de los derechos de las mujeres
en situaciones de emergencia.
3. El establecimiento de una estructura
institucional en el seno de ONU Mujeres para
hacer frente a las situaciones de emergencia.
4. La asistencia a todas las reuniones que
se celebren en la Sede, en Nueva York o
en Ginebra, sobre la paz, la seguridad y las
situaciones humanitarias, cuando la Directora
Ejecutiva de ONU Mujeres no esté disponible
para asistir a ellas.
 397

UNA LLAMADA A LA ACCIÓN

En todas las generaciones que nos precedieron,
cuando el mundo se encontraba en guerra,
ante una militarización creciente y una
terrible violencia, las mujeres dieron un paso
adelante como promotoras de la paz. Hoy en
día sucede lo mismo. Podemos observarlo
en el ámbito local, sea en Siria o en la RDC.
La comunidad internacional, adicta a la
"cultura de las celebridades", ha olvidado a
esas mujeres y permite que sean invisibles.
Es importante volver a poner el foco en esas
mujeres que trabajan por la consolidación de
la paz, apoyarlas y financiar sus iniciativas. Es
preciso crear redes a escala local, regional
e internacional, de manera que se puedan
potenciar sus voces y sus actividades y estas
rompan la inercia de una militarización
recurrente y de una violencia irracional.
398
Anexo I.
Lista completa de recomendaciones
técnicas
Participación de la mujer y mejor comprensión de los aspectos políticos
Las Naciones Unidas deberían:
✓ Incluir en el mandato de todos los mediadores y
las mediadoras, de los enviados y las enviadas,
de todos y todas los Representantes Especiales
del Secretario General y de todos y todas los
Representantes Especiales Adjuntos del Secretario
General la responsabilidad específica de fomentar
la participación de las mujeres en los procesos
de adopción de decisiones a nivel nacional, y en
particular en todos los aspectos de la solución de
conflictos, la participación en el poder, el diálogo
nacional y la reconciliación.
✓ Garantizar que los mediadores y las mediadoras y
los enviados y enviadas especiales designados por
las Naciones Unidas informen sobre sus consultas
y su labor de difusión a grupos de mujeres, en
consonancia con lo dispuesto en la resolución 2122
(2013) del Consejo de Seguridad.
Los Estados Miembros, las Naciones Unidas y la
comunidad internacional deberían:
✓ Cerciorarse de que todos los agentes, mediadores y
mediadoras, Grupos de Amigos y partes en conflicto
garanticen una participación significativa y en pie de
igualdad de las mujeres en las conversaciones, y de
que se eliminen por completo las barreras que impiden
su participación, sean de naturaleza legal o práctica.
✓ Desistir de utilizar la condición de observadoras
como sustitutiva de una participación real y efectiva.
Las mujeres no deberían permanecer observando
al margen, sino participar plenamente en las
negociaciones y en la adopción de decisiones sobre
el futuro de sus países.
✓ Invertir en el desarrollo de herramientas que analicen
la repercusión de los diversos resultados de las
conversaciones de paz desde el punto de vista
del género, ya se trate de disposiciones relativas
al federalismo, la elaboración de constituciones, la
justicia transicional, la participación en el poder o el
alto el fuego.
✓ Comprometerse a ejercer un papel de mediación entre
las organizaciones de mujeres y los líderes políticos
nacionales dominantes, con el fin de alentar a los
agentes políticos nacionales (incluidos los líderes de
las partes en conflicto) a que incluyan mujeres en
sus delegaciones y aborden en las negociaciones
los temas que las preocupan. Los Estados Miembros
que participen en grupos de contacto y que apoyen
procesos de paz específicos podrían ofrecer a las
partes negociadoras incentivos a la participación de
la mujer: capacitación, apoyo logístico o inclusión de
puestos para delegadas adicionales, por ejemplo.
✓ Comprometerse a incluir temas relacionados con
la participación de la mujer en los programas de
sus reuniones con Grupos de Amigos y con otros
facilitadores y facilitadoras del diálogo nacional,
incluso en las reuniones de organización que se
celebren entre representantes de las organizaciones
nacionales de mujeres y los Estados Miembros que
integran dichos Grupos de Amigos.
✓ Para cada proceso, diseñar y financiar una estrategia
de apoyo a largo plazo para fomentar la capacidad
de las redes de mujeres para participar en el
diálogo político, fortalecer la concienciación de
los mediadores y las mediadoras, los facilitadores
y facilitadoras y las partes en conflicto en materia
de género, abordar los problemas prácticos que
puedan limitar la participación de las mujeres —
desde pequeños detalles, como los procedimientos
utilizados para la distribución del programa y los
materiales de las reuniones, hasta otros mayores
como el uso de las lenguas locales y la protección
de las activistas frente a posibles represalias—.
✓ Promover y respaldar la adopción de criterios de
selección inclusivos y transparentes para la participación
de las mujeres en las negociaciones o en las etapas
posteriores del proceso, garantizando, por ejemplo, la
participación de mujeres en los comités de dirección de
las conversaciones de paz, en los diálogos nacionales
y en los foros consultivos; y creando mecanismos
formales para trasladar las reivindicaciones de las
mujeres a la mesa de negociación.

✓ Apoyar la participación e implicación de las mujeres
no solo en las conversaciones de paz, sino también
en la diplomacia preventiva y en el seguimiento y
aplicación de los acuerdos. Esta participación debería
extenderse a las fases preparatorias y de ejecución
de los procesos de paz y de las transiciones políticas,
en lugar de limitarse a una determinada ronda de
negociaciones o de diálogo nacional.
Los Estados Miembros deberían:
✓ Incrementar el número de mujeres que trabajan en
su servicio exterior y en sus centros de seguridad
nacional, y adoptar medidas para garantizar que las
mujeres diplomáticas asuman responsabilidades de
liderazgo en la solución de los conflictos.
Los mediadores y las mediadoras y los enviados y
las enviadas especiales deberían:
✓ Asumir la responsabilidad específica de asesorar
a todas las partes implicadas en el diálogo, las
conversaciones de paz o la reforma constitucional
acerca del valor de las medidas especiales de
carácter temporal encaminadas a elevar el número de
mujeres que integran las delegaciones de las partes
negociadoras. Al mismo tiempo, la oficina del mediador
o la mediadora o del enviado o la enviada debe
asesorar a las organizaciones nacionales de mujeres
sobre las diferentes medidas especiales de carácter
temporal disponibles y su eficacia en otros contextos.
✓ Comprometerse a reunirse con representantes de las
organizaciones de mujeres en los 30 días siguientes al
inicio de cualquier misión, y posteriormente continuar
celebrando con ellas reuniones periódicas (como
mínimo cuatro por año), programadas y documentadas
en las correspondientes actas. Estas reuniones no
deberían utilizarse únicamente para escuchar los
puntos de vista de las mujeres sobre la solución de los
conflictos, sino también para proporcionar a los grupos
de mujeres información acerca de las oportunidades
disponibles para participar en próximos diálogos,
conferencias de donantes y procesos de paz, tanto
formales como informales.
✓ Comprometerse a plantear, de forma rutinaria,
Proteger y promover los derechos y el liderazgo de las mujeres y las
niñas en contextos humanitarios
Los Estados Miembros deberían:
✓ Abolir las leyes y reglamentos discriminatorios
que impiden la plena igualdad en el acceso a los
derechos y servicios básicos durante un conflicto y
después de este —como el derecho a la vida, a la
399
cuestiones específicas de género para su
inclusión en los acuerdos de alto el fuego y las
conversaciones de paz, como la prevención de
la violencia sexual, la justicia para los delitos de
género, las medidas especiales de carácter temporal
para promover la participación de las mujeres en
la esfera política, el establecimiento de cuotas de
género específicas en las comisiones de dirección
post-conflicto para aplicar los acuerdos de paz y
la incorporación de disposiciones específicas de
género en los acuerdos relativos a la recuperación
administrativa y económica (incluidos los derechos
de propiedad y de acceso a la tierra de las mujeres).
A modo de ejemplo, la participación en el poder
militar no debería centrarse exclusivamente en la
fusión de la estructura armada con la de mando,
sino también en implantar mecanismos para la
protección de los derechos, la rendición de cuentas
civil y democrática y la representación de las
mujeres en todo este ámbito. La participación en el
poder territorial debería incluir la protección de los
derechos de las mujeres y su participación en el
nivel subnacional, prestando atención a la relación
entre los derechos de las mujeres y las leyes y
costumbres tradicionales locales.
✓ Comprometerse a incluir un asesor o asesora de
género en el equipo de mediación, y a incorporar
mujeres expertas en análisis político y en otras
esferas que se traten en el equipo.
✓ Reconocer que la participación de las mujeres no
significa que estas solamente sean responsables de
asuntos que afectan a las mujeres, sino que debe
permitirse que participen y tengan capacidad de
adopción de decisiones en todos los temas incluidos
en el proceso de paz.
✓ Comprometerse a garantizar que las personas
con especialización técnica que formen parte de
los equipos de mediación reciban capacitación
en los aspectos de su área de competencia
técnica relacionados con el género, y que estos
especialistas dispongan de los conocimientos
técnicos pertinentes acerca del impacto de la
participación de las mujeres y las aptitudes
necesarias para respaldar una inclusión real.
salud, a la educación, a la propiedad y a disponer
de medios de subsistencia—, así como las leyes y
reglamentos discriminatorios que impiden la plena
igualdad de acceso a derechos y servicios básicos,
como el derecho a la nacionalidad.
400
Los Estados Miembros y las Naciones Unidas deberían:
✓ Asegurarse de que los preparativos y los resultados
de la Cumbre Humanitaria Mundial de 2016 incluyan
la igualdad de género y los derechos humanos de
las mujeres como área de interés específica, además
de integrar dichos aspectos de forma transversal en
el resto de los temas.
Los donantes, incluidos los Estados Miembros y las
fundaciones privadas, deberían:
✓ Establecer el mandato expreso de que todos los
programas adopten y apliquen el indicador de
políticas de igualdad de género y la orientación
pertinente del Comité Interinstitucional Permanente
sobre las intervenciones en el ámbito del género y
de la violencia de género a lo largo de todo el ciclo
de vida de los proyectos, y exigir su inclusión en
todas las solicitudes de financiación.
✓ Incrementar los niveles actuales de financiación
destinada a programas en favor de las mujeres y
las niñas hasta un 15% como mínimo. Los niveles
actuales de financiación destinados a organizaciones
de mujeres, incluidas las defensoras de los derechos
humanos de las mujeres, deberían incrementarse
desde el 1% actual hasta alcanzar, como mínimo,
un 5% en los tres próximos años. De cara a los
años subsiguientes deberían establecerse metas
más ambiciosas. La financiación de las operaciones
fundamentales, de las labores de promoción y de
las iniciativas de fomento de la capacidad debería
equipararse a la destinada a proyectos1.
✓ Financiar el establecimiento de un mecanismo de
supervisión independiente gestionado por grupos de
la sociedad civil de mujeres y personas defensoras
de los derechos humanos de la mujer, con el fin
de hacer un seguimiento del cumplimiento de los
marcos normativos, de las normas establecidas y
del derecho internacional de derechos humanos por
parte de la asistencia humanitaria, así como de sus
resultados desde la perspectiva de la igualdad de
género (desde la recopilación de datos desglosados
por sexo y la realización de análisis con perspectiva
de género hasta la aplicación sistemática del
indicador de políticas de igualdad de género y de la
participación de las mujeres locales).
✓ Invertir en la traducción de todas las herramientas
pertinentes sobre salud y prevención sexual y
reproductiva y sobre la respuesta a la violencia
sexual y de género a las lenguas locales, con el fin
de garantizar la implicación local y la sostenibilidad.
Debería darse prioridad a la traducción de estos
materiales y al fomento de la capacidad a largo
plazo frente a la elaboración repetitiva de nuevas
herramientas, estrategias, directrices y campañas
de promoción procedentes de las capitales de los
países donantes.
Las Naciones Unidas y las ONG deberían:
✓ Asumir el compromiso de crear una plantilla
humanitaria integrada por un 50% de mujeres, y
en la que la totalidad de sus componentes reciba
capacitación en materia de programas de igualdad de
género y protección de los derechos de las mujeres2.
Las Naciones Unidas deberían:
✓ Asegurarse de que ONU Mujeres participe en calidad
de miembro en todos los foros interinstitucionales
pertinentes de alto nivel sobre la paz y la seguridad
y la respuesta humanitaria, incluido el Comité
Interinstitucional Permanente (CIP) y el Grupo asesor
de alto nivel sobre paz y seguridad, a fin de garantizar
la transversalización de la perspectiva de género
en todas las respuestas de las Naciones Unidas en
situaciones de conflicto y de emergencia.
Todos los agentes pertinentes, incluidos los Estados
Miembros, los donantes y la sociedad civil, deberían:
✓ Cerciorarse de que todo el personal humanitario
mundial y de que todo el personal sanitario local
reciba capacitación en materia de atención de
la salud sexual y reproductiva (una formación
con la que se consigue salvar muchas vidas), de
conformidad con las normas internacionales de
derechos humanos, así como sobre la respuesta de
emergencia para las supervivientes de la violencia
doméstica y sexual, incluida la anticoncepción
de emergencia y los servicios de interrupción
del embarazo y posteriores al aborto. Es preciso
incrementar la inversión destinada a fomentar
la capacidad de los sistemas de salud locales
para prestar una atención de la salud sexual y
reproductiva de calidad a las supervivientes, e
implantar itinerarios de remisión a la atención
especializada en todos los contextos frágiles.
✓ Asegurarse de que las mujeres afectadas por
crisis humanitarias, incluidas las refugiadas, las
desplazadas internas y las apátridas, reciban el
apoyo necesario para participar de forma significativa
y en pie de igualdad en la adopción de decisiones
comunitarias, desempeñar funciones de liderazgo e
involucrarse en el diseño, la ejecución, el seguimiento
y la evaluación de las intervenciones humanitarias.
Los obstáculos a su participación deberían abordarse
en el propio diseño de los programas.
 401

Hacia una era de justicia transformadora

Los Estados Miembros, las Naciones Unidas y la sociedad civil deberían:

✓ Adoptar un enfoque de justicia transformadora con ✓ Invertir en el diseño y la aplicación de medidas

respecto a los programas de acceso de las mujeres a la de justicia transicional sensibles al género, que
justicia, incluso mediante el desarrollo de intervenciones reconozcan y respondan a las experiencias de las
que ayuden a los ordenamientos jurídicos a cuestionar mujeres durante un conflicto y a sus necesidades de
las normas socioculturales subyacentes y los contextos justicia y rendición de cuentas.
de desigualdad que perpetúan la discriminación
✓ Priorizar el diseño y la ejecución de programas de
contra las mujeres y permiten que ocurran violaciones
reparaciones con perspectiva de género e impacto
relacionadas con los conflictos.
transformador, incluso a través de la aplicación de
✓ Garantizar que los mecanismos de rendición de la Nota Orientativa del Secretario General sobre
cuentas responsables de prevenir y responder a las reparaciones en casos de violencia sexual
la violencia extremista cuenten con la necesaria relacionada con los conflictos.
especialización en cuestiones de género para
✓ Establecer medidas específicas para garantizar
cumplir con su cometido, en vista de la escalada
la participación activa de las mujeres y las
de ataques deliberados contra los derechos de las
organizaciones de la sociedad civil en el diseño,
mujeres, incluidas agresiones de violencia sexual y
la aplicación, el seguimiento y la evaluación de los
de género, por parte de grupos extremistas.
mecanismos de justicia transicional, de forma que
quede garantizada la inclusión de la experiencia
Enjuiciamientos
de conflicto de las mujeres, se dé respuesta a
Los Estados Miembros y las Naciones Unidas deberían:
sus necesidades y prioridades específicas y se
✓ Invertir en el fortalecimiento de los sistemas combatan todas las vulneraciones que sufren.
nacionales de justicia para que investiguen y
Los Estados Miembros y las Naciones Unidas deberían:
enjuicien los delitos internacionales, incluida la
violencia sexual y de género, con arreglo al principio
✓ Invertir en el fomento de la capacidad con
de complementariedad. Esto incluye:
perspectiva de género del sector judicial a través de:
• Apoyar los marcos jurídicos que incorporen
• La impartición de capacitación sensible al género
definiciones y elementos propios de los delitos
a todos los agentes de la judicatura, sobre todo
de violencia sexual y de género, procedimientos
a aquellos y aquellas que están involucrados en
de apoyo a las víctimas y las y los testigos y
la prestación de servicios relacionados con la
disposiciones relativas a las reparaciones, en
justicia, incluidos los y las líderes tradicionales, el
consonancia con las normas internacionales
personal sanitario y la policía.
(incluido el Estatuto de Roma).
• Apoyar una mayor participación de la mujer en
• Colaborar y proporcionar conocimientos
todos los niveles de la prestación de servicios en el
especializados para garantizar que los Estados
ámbito de la justicia, tanto en los sistemas formales
cuenten con la capacidad técnica necesaria
como informales, a través de medidas que incluyan
para investigar y enjuiciar la violencia sexual
cuotas, y respaldar la capacitación jurídica de las
relacionada con los conflictos.
mujeres, incluso por medio de becas.
La sociedad civil debería:
Los Estados Miembros, las Naciones Unidas y la
sociedad civil deberían:
✓ Promover la ratificación del Estatuto de Roma entre
los Estados y su aplicación nacional; y adoptar leyes
✓ Colaborar en el diseño y la ejecución de iniciativas de
nacionales acordes con las normas internacionales
empoderamiento jurídico que mejoren la confianza de
de derechos humanos, incluidas leyes específicas
las mujeres y su acceso a los sistemas de justicia,
sobre los delitos de violencia sexual y de género.
y que permitan a las mujeres participar activamente
cuando recurran a dichos sistemas.
Justicia transicional
Los Estados Miembros y las Naciones Unidas deberían:
402
✓ Ayudar a las mujeres de base a liderar los mecanismos
de justicia tradicional y a involucrarse en ellos.
Mantener la paz en un mundo cada vez más militarizado
Los Estados Miembros deberían:
✓ Definir metas concretas para mejorar el
reclutamiento, la retención y la promoción de
mujeres en sus fuerzas armadas y en la dirección de
las instituciones de seguridad.
✓ Cerciorarse de que cada soldado que desplieguen
se someta a una exhaustiva verificación de
antecedentes, reciba la capacitación necesaria y
rinda cuentas de sus actos, incluso cuando abusen
de mujeres y niñas o las exploten.
✓ Comprometerse a adoptar doctrinas y planes
que tengan en cuenta el efecto que tiene cada
despliegue y operación militar sobre las mujeres y
las niñas, y que consideren el uso de la protección
militar desarmada como un método de protección
preferible o complementario, según proceda.
Las Naciones Unidas, en colaboración con los
Estados miembros, deberían:
Alentar a los Estados Miembros a desplegar un
mayor número de mujeres oficiales en el marco
de las misiones de mantenimiento de la paz de
las Naciones Unidas mediante la adopción de
incentivos económicos, como primas por fomentar
el equilibrio de género.
✓ Garantizar que se tenga en cuenta la perspectiva
de género al elaborar los presupuestos, así como
el seguimiento financiero de las inversiones
destinadas a promover la igualdad de género en
las misiones, pidiendo a las y los especialistas en
materia de elaboración de presupuestos para este
tipo de misiones y a las y los responsables de
planificación que junto con personas expertas en
elaboración de presupuestos con perspectiva de
género, examinen los presupuestos de las misiones
y formulen recomendaciones sobre la metodología y
la capacidad necesaria3.
✓ Asegurar que todo el personal de las Naciones
Unidas encargado del mantenimiento de la paz
reciba capacitación mediante casos hipotéticos
sobre la transversalización de las cuestiones de
género en operaciones de paz y la prevención y
Los Estados Miembros deberían:
✓ Cerciorarse de que las garantías constitucionales
relativas a la igualdad sean de aplicación a todas las
leyes y sistemas de justicia, en consonancia con el
derecho internacional.
respuesta a la violencia sexual relacionada con los
conflictos, instando a los Estados Miembros a que
inviertan en la capacidad de los centros nacionales
de formación para el mantenimiento de la paz de los
países que aportan los mayores contingentes, de
manera que estos contenidos se incluyan de manera
permanente en sus programas de capacitación
previa al despliegue.
✓ Hacer frente a la impunidad y abordar la falta de
ayuda a las víctimas de la explotación y el abuso
sexuales mediante la plena aplicación de las
recomendaciones del Grupo Independiente de Alto
Nivel sobre las Operaciones de Paz de las Naciones
Unidas4 y del informe del Secretario General sobre la
explotación y el abuso sexuales5. Además:
• Aquellos países que incumplan reiteradamente
sus compromisos (contraídos por escrito) de
investigar y enjuiciar a sus soldados no deberían
poder aportar contingentes a las misiones de
mantenimiento de la paz.
• Si las Naciones Unidas tienen pruebas prima
facie de conducta inadecuada, el país de origen
del presunto autor debería tener la obligación
de enjuiciarlo, y si no lo hace, debería estar
obligado a proporcionar una explicación
detallada de los motivos que lo justifican.
• Las Naciones Unidas deberían facultar a una
comisión de investigación independiente para
que lleve a cabo una investigación amplia
sobre la explotación y el abuso sexuales y
gestione las acusaciones presentadas tanto por
los Estados Miembros como por las propias
Naciones Unidas, incluida la falta de aplicación
sistemática de muchas de las competencias
con las que ya cuenta para exigir a las personas
responsabilidades por sus actos.
• Estudiar la posibilidad de colaborar con los
Estados de cara al establecimiento de un tribunal
internacional competente para juzgar al personal
de las Naciones Unidas y a todas las categorías
de personal encargado de mantenimiento de la
paz que haya cometido presuntamente delitos
graves, incluidos abusos sexuales.

• Formular propuestas concretas sobre el terreno
acerca de cómo financiar y poner en práctica
mecanismos de asistencia a las víctimas, incluso
a partir de los fondos mancomunados existentes
en cada país o del presupuesto operativo de las
entidades que contratan a las personas acusadas.
✓ Adoptar medidas para mejorar la regulación
y supervisión de todas las empresas privadas
contratadas por las Naciones Unidas en lo que
se refiere a la explotación y el abuso sexuales.
Las Naciones Unidas deberían revisar y aplicar
plenamente las directrices por las que se rigen
estas empresas, recurriendo incluso a la exclusión
permanente o temporal de determinadas empresas
en futuros contratos y el mantenimiento de un
registro centralizado de empresas cuyo personal
Crear sociedades inclusivas y pacíficas después de un conflicto
Los Estados Miembros y las Naciones Unidas deberían:
✓ Garantizar que todas las iniciativas de consolidación
de la paz que se impulsen a nivel local vayan
precedidas de un diagnóstico que permita determinar
qué programas son pertinentes para las comunidades
afectadas por la guerra, y cuáles resultarán más
eficaces para empoderar a las mujeres. Las políticas
universalmente válidas no existen.
Empoderamiento económico de las mujeres
para consolidar la paz
Los Estados Miembros deberían:
✓ Consultar con mujeres líderes locales, incluso con
defensoras y defensores de los derechos humanos
de la mujer, sobre los acuerdos de concesiones
negociados en el marco de las iniciativas de
reconstrucción post-conflicto, y garantizar una
representación mínima del 30% de mujeres en todos
los órganos encargados de la toma de decisiones
referentes a los recursos naturales de un país.
Las Naciones Unidas deberían:
✓ Diseñar programas de recuperación económica
que contemplen el empoderamiento de las mujeres,
que cuestionen (y no refuercen) los estereotipos de
género y que tengan visión de futuro con respecto
al papel transformador que pueden desempeñar las
mujeres en la economía.
✓ Diseñar programas para las mujeres rurales, las
viudas y las mujeres que encabezan sus respectivos
403
se haya visto involucrado de forma reiterada en
acusaciones de explotación y abuso sexuales6.
✓ Promover el empoderamiento de las mujeres y formas
de protección no violentas, y tener en cuenta todos
los problemas de protección a los que se enfrentan
las mujeres y las intervenciones con las que puede
darse respuesta a dichos problemas —incluido el
liderazgo y el empoderamiento de las mujeres— en
la planificación de las misiones, su ejecución y la
presentación de informes, así como en los debates
sobre políticas relativas a la protección del personal
civil en el contexto de las operaciones de paz.
✓ Ampliar el apoyo a la protección mediante civiles
desarmados en los países afectados por conflicto,
incluido el desarrollo de actuaciones en colaboración
con las operaciones de paz.
hogares, garantizando su participación y que ellas
sean las beneficiarias finales de dichos programas.
✓ Desarrollar y utilizar herramientas con perspectiva
de género capaces de identificar y analizar los
contextos y mercados locales para el ejercicio
de actividades que sean localmente pertinentes,
sensibles a los conflictos y que empoderen a las
mujeres, en lugar de empujarlas hacia la pobreza.
✓ Elaborar orientaciones sobre políticas
macroeconómicas aplicables en situaciones post-
conflicto que tengan en cuenta las dimensiones
de género y dar prioridad al gasto público para
reconstruir servicios vitales para las mujeres.
✓ Diseñar programas de recuperación económica y
políticas macroeconómicas desde la perspectiva de
género, y evaluar los efectos de dichos programas
sobre la seguridad económica y los derechos
humanos de las mujeres.
Los Estados Miembros y las Naciones Unidas deberían:
✓ Condicionar cualquier programa de recuperación
económica apoyado por las Naciones Unidas a la
participación efectiva de las mujeres en la toma de
decisiones y la planificación.
✓ Diseñar, ejecutar y supervisar los programas
de recuperación económica y políticas
macroeconómicas desde la perspectiva de género,
y evaluar los efectos de dichos programas sobre la
seguridad económica de las mujeres.
404
Las mujeres en la esfera de la gobernanza
después de un conflicto
Los Estados Miembros que se encuentran en una
situación post-conflicto deberían:
✓ Adoptar medidas legislativas y normativas para
eliminar la discriminación contra las mujeres en la
vida política y pública del país, y garantizar que las
mujeres dispongan de idénticas oportunidades para
participar en las nuevas estructuras de gobernanza
post-conflicto. Esto incluye la adopción de medidas
especiales de carácter temporal con objeto de
acelerar el logro de la igualdad de género en todos
los puestos con responsabilidad decisoria.
✓ Establecer cuotas para que al menos un 40% de
las oportunidades de empleo en la prestación de
servicios a nivel local vayan dirigidas a mujeres.
✓ Con carácter prioritario, proporcionar a las mujeres y
niñas documentos de identidad durante los conflictos
y después de estos, con objeto de que puedan
inscribirse para votar, acceder a las tierras y disfrutar
de prestaciones y servicios sociales, incluidos los de
educación y atención de la salud.
✓ Adoptar medidas para la prestación de servicios
específicamente dirigidas a las mujeres y tener
en cuenta la carga a menudo desproporcionada
que soportan las mujeres en el cuidado de otras
personas, estableciendo, por ejemplo, ayudas por
hijo o hija para los hogares; incentivos para la
educación de las niñas; una atención de la salud
(incluida la salud sexual y reproductiva) gratuita,
accesible y de buena calidad para las madres
embarazadas y los niños y niñas de corta edad; y
otras medidas diseñadas para aliviar la carga de
trabajo familiar y de cuidados no remunerado.
Las Naciones Unidas deberían:
✓ Continuar garantizando que la asistencia técnica a
las elecciones que se celebran en contextos post-
conflicto incluya asesoramiento sobre medidas
especiales de carácter temporal. Los fondos
colectivos para elecciones deberían asignar al
menos un 15% de sus recursos a garantizar la
participación de las mujeres. Debería a ayudarse a
los órganos electorales a desarrollar su capacidad
de recogida de datos con perspectiva de género y la
gestión de datos desglosados por sexo.
✓ Prestar asistencia técnica para la reforma de la
administración pública, con el fin de ayudar a los
gobiernos a implantar programas dirigidos a lograr
la paridad de género entre el personal funcionario.
✓ Facilitar a las organizaciones de mujeres de base
comunitaria y a las y los defensores de los derechos
humanos de las mujeres la participación en la
planificación y prestación de servicios básicos en
contextos de crisis, teniendo en consideración las
implicaciones para la seguridad de las mujeres y la
desproporcionada carga de trabajo de cuidados que
a menudo soportan.
Los Estados Miembros y las Naciones Unidas
deberían:
✓ Ofrecer a las líderes nacionales y locales
oportunidades para desarrollar sus capacidades.
RSS y DDR
Los Estados Miembros deberían:
✓ Integrar la perspectiva de género en la RSS y el DDR,
asegurándose de que estos procesos no solo tengan
en cuenta la experiencia de conflicto específica a las
mujeres sino que, además, las mujeres participen
plenamente en ellos y sus derechos y perspectivas
sean abordados de forma adecuada.
✓ Diseñar y poner en práctica estrategias dirigidas a
incrementar la participación y el liderazgo de las
mujeres en el seno de las fuerzas armadas, los
servicios policiales, las instituciones de defensa, el
sistema penal y el poder judicial.
✓ Garantizar que la reforma del sector de la seguridad
fomente entornos de trabajo favorables a las familias,
no discriminatorios y libres de todas las formas de
acoso y violencia dentro del sector de la seguridad,
con objeto de incrementar la participación, la
retención y la promoción del personal femenino.
✓ Investigar a las y los candidatos cuando se vayan
a crear o volver a constituir servicios armados y
policiales, con el fin de identificar posibles delitos
de violencia sexual y otras vulneraciones de los
derechos humanos internacionales y de las leyes
humanitarias, prestando especial atención a la
confidencialidad y la protección de las víctimas de
violencia sexual.
Las Naciones Unidas deberían:
✓ Incluir los análisis de género y la plena
consideración de los derechos humanos de las
mujeres en la planificación y ejecución de los
procesos de RSS/DDR, de modo que los requisitos
de entrada no impidan el acceso a las mujeres, y
que las oportunidades de reintegración no refuercen
aún más los estereotipos de género dañinos y la

discriminación basada en el género o vulneren los
derechos humanos de las mujeres.
✓ El Departamento de Operaciones de Mantenimiento
de la Paz debería garantizar que el DDR/RSS con
perspectiva de género se integre en la planificación
de las misiones y cuente con fondos específicos
y conocimientos especializados en materia de
género, e informe periódicamente sobre el DDR y
la RSS con perspectiva de género en los informes
de las misiones y en la información que presente al
Consejo de Seguridad.
✓ Cerciorarse de que el personal uniformado de sexo
femenino que intervenga en todas las misiones
de paz de las Naciones Unidas participe en la
ejecución de los programas de DDR/RSS, dado que
dicho personal puede desempeñar un papel clave
en la generación de confianza, especialmente en
las actividades de inspección y en la provisión de
seguridad en los centros de desmovilización.
Las Naciones Unidas y los Estados Miembros deberían:
✓ Facilitar la participación de las líderes y de las
organizaciones de mujeres en todas las etapas de
los procesos de DDR/RSS.
Prevenir los conflictos: Soluciones pacíficas a los desafíos operativos y
estructurales
Lucha contra la desigualdad, la
proliferación de armas, la delincuencia
organizada y la militarización
Los Estados Miembros deberían:
✓ Como parte de las obligaciones de los Estados
partes de aplicar la disposición relativa a la violencia
de género del Tratado sobre el Comercio de Armas
(apartado 4 del art. 7), exigir a las empresas
fabricantes de armas que supervisen e informen
sobre la utilización de sus armas con fines de
violencia contra la mujer.
✓ Cumplir todos los Objetivos de Desarrollo Sostenible
—incluido el quinto objetivo relativo a la igualdad
de género, el 10º objetivo sobre la reducción de
las desigualdades dentro de los países y entre
países, y el 16º objetivo referente a la construcción
de sociedades inclusivas—, garantizando que
las mujeres y las niñas se beneficien de manera
equitativa del logro de dichos objetivos, y dando
prioridad a la participación y la celebración
405
✓ Colaborar con todos los agentes involucrados
en la RSS, incluidos las y los líderes religiosos y
tradicionales, las empresas militares y de seguridad
privadas, los agentes responsables de la supervisión
del sector de la seguridad y el sistema penal.
Asimismo, deberían implicar a los hombres y
los niños con objeto de fortalecer la igualdad de
género en los procesos de DDR y RSS, además de
prevenir las vulneraciones de los derechos humanos
(incluidos los abusos sexuales) y responder a ellos.
Las Naciones Unidas y otros proveedores de
servicios deberían:
✓ Asegurar que los procesos de reintegración
respondan al trauma y mejoren la disponibilidad y
calidad de los servicios de apoyo psicosocial.
Los Estados Miembros, las partes en conflicto y los
equipos de mediación deberían:
✓ Garantizar la presencia de personas especialistas
en cuestiones de género y en DDR/RSS en las
negociaciones de los acuerdos formales de paz,
para asegurarse de que las mujeres participen en
los programas de DDR y RSS.
de consultas con mujeres en la ejecución, el
seguimiento y la rendición de cuentas de los
programas relacionados con la agenda sobre el
desarrollo sostenible.
✓ Adoptar prácticas de elaboración de presupuestos
con perspectiva de género, incluso a través de
consultas con la sociedad civil, como estrategia
para abordar, mitigar y hacer hincapié en los
presupuestos militares de los Estados y en los
efectos desestabilizadores que ejercen estos sobre
la paz y seguridad internacionales y sobre los
derechos de las mujeres.
Los Estados Miembros, las Naciones Unidas y la
sociedad civil deberían:
✓ Prestar apoyo financiero, técnico y político para
fomentar una capacitación educativa y de liderazgo
para los hombres, las mujeres, los niños y las niñas,
que refuerce y respalde expresiones no violentas y
no militarizadas de la masculinidad.
406
✓ Diseñar estrategias educativas que conduzcan a una
cultura de solución de los conflictos por medios no
violentos, tanto en el hogar como en los espacios
públicos.
La sociedad civil debería:
✓ Elaborar herramientas de referencia con perspectiva
de género para hacer un seguimiento de las
iniciativas adoptadas por las empresas fabricantes
de armas en lo que concierne a la responsabilidad
del uso de las armas.
Alerta temprana
Los Estados Miembros, las Naciones Unidas y las
organizaciones internacionales deberían:
✓ Incluir indicadores sobre la participación de
las mujeres, indicadores sensibles al género e
indicadores relacionados con la violencia sexual y
de género (incluida la violencia sexual relacionada
con los conflictos) en todos los procesos de alerta
temprana y en todas las iniciativas de prevención de
conflictos y respuesta temprana; dichos indicadores
deberían estar conectados con los canales oficiales
de respuesta a nivel local, nacional, regional e
internacional.
✓ Apoyar la recogida de datos adicionales y el
desarrollo de nuevas iniciativas de concienciación
sobre las relaciones de causalidad existentes entre
las desigualdades de género, los niveles de violencia
contra las mujeres y el potencial de que se produzca
un conflicto violento.
Tecnología
Las Naciones Unidas, los Estados Miembros y la
sociedad civil deberían:
✓ Trabajar con el sector privado para desarrollar
y utilizar nuevas tecnologías que incrementen la
seguridad física de las mujeres y fortalezcan la
prevención de los conflictos.
✓ Apoyar la recogida de datos sobre la brecha digital
de género, así como sobre los factores que dificultan
y favorecen el acceso de las mujeres y las niñas a
las TIC, sobre todo en entornos frágiles y afectados
por conflictos.
Prevención de la violencia electoral,
solución de controversias y mediación
Las Naciones Unidas deberían:
✓ Aplicar en su integridad las recomendaciones
del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre las
Operaciones de Paz de las Naciones Unidas sobre
la mediación, garantizando la celebración de
consultas con la sociedad civil y las mujeres y las
niñas en las zonas afectadas por conflictos.
✓ Desarrollar nuevas estrategias para incluir la agenda
sobre las mujeres, la paz y la seguridad de un modo
más sistemático en su labor general de diplomacia
preventiva, incluso en sus mecanismos de alerta
temprana, en la mediación entre los agentes internos
y en la construcción de infraestructura para la paz.
Los Estados Miembros, las Naciones Unidas y la
sociedad civil deberían:
✓ Colaborar (incluso mediante la prestación de apoyo
financiero, técnico y político) en el fortalecimiento de
la capacidad de los colectivos de la sociedad civil
de mujeres para organizarse y desempeñar un papel
más intenso en la supervisión de las elecciones
nacionales y comunitarias y en la prevención de la
violencia electoral, las iniciativas de mediación y
resolución de conflictos.
Cambio climático y escasez de recursos
naturales
Las Naciones Unidas, los Estados Miembros y la
sociedad civil deberían:
✓ Colaborar con las mujeres y niñas afectadas en
el diseño, aplicación y supervisión de estrategias
relacionadas con el cambio climático y los recursos
naturales, con el fin de aprovechar su conocimiento
local y sus redes comunitarias para el intercambio
de información.
Los Estados Miembros deberían:
✓ Trabajar con la sociedad civil en el desarrollo o la
revisión de planes de acción para la aplicación de la
resolución 1325, con el objetivo, según proceda, de
abordar el papel de la escasez de recursos relacionada
con el clima y la respuesta a los desastres naturales
en el empeoramiento del conflicto, y de proporcionar
soluciones inclusivas a la inseguridad relacionada con
el clima y con los recursos.
✓ Elaborar políticas de gestión de los recursos
naturales con perspectiva de género.

Luchar contra los extremismos violentos respetando los derechos y la
autonomía de las mujeres y de las comunidades en las que viven
Los Estados Miembros, las Naciones Unidas y las
organizaciones regionales deberían:
✓ Separar los programas de fomento de los derechos
de las mujeres de la lucha contra el terrorismo y el
extremismo, y de todos los planes y procesos militares.
Cualquier esfuerzo dirigido a empoderarlas debería
llevarse a cabo a través de la asistencia civil, e ir
destinado a las propias mujeres o a los organismos de
defensa de los derechos humanos o de desarrollo.
✓ Proteger en todo momento los derechos de las
mujeres y las niñas y garantizar que las iniciativas
y estrategias de lucha contra los extremismos
violentos no introduzcan estereotipos sobre las
mujeres y las niñas ni las instrumentalicen.
✓ Trabajar con las mujeres e instituciones locales
para involucrar a las mujeres en todos los niveles, y
permitir la autonomía y el liderazgo de las mujeres
locales en la determinación de sus prioridades y
estrategias de lucha contra el extremismo.
Los Estados Miembros, las Naciones Unidas,
las organizaciones regionales y la sociedad civil
deberían:
✓ Fomentar la capacidad de las mujeres y las niñas,
incluidas las madres, las líderes comunitarias y
religiosas y los grupos de la sociedad civil de
mujeres para involucrarse en las iniciativas de lucha
contra el extremismo violento de una forma adaptada
a los contextos locales. Esto puede incluir la
provisión de capacitación especializada, labores de
facilitación, la capacitación de las líderes religiosas
para trabajar como tutoras en sus comunidades, un
mayor acceso de las mujeres a la educación seglar
y religiosa para amplificar sus voces contra los
discursos extremistas y el apoyo a las escuelas para
madres. De nuevo, todas estas iniciativas de fomento
de la capacidad deberían llevarse a cabo a través de
organismos civiles, y las mujeres encargadas de la
consolidación de la paz deberían decidir sobre las
Agentes clave: Estados Miembros
Todos los agentes pertinentes —los Estados
Miembros, la sociedad civil, los donantes y los
organismos multilaterales— deberían:
✓ Documentar las prácticas óptimas, y promover
y adoptar normas mundiales para el diseño, el
seguimiento y la ejecución de PAN de elevado
impacto y de otras herramientas sobre las mujeres,
407
prioridades y el contenido de sus programas.
✓ Invertir en la investigación y la recogida de
información sobre los papeles que desempeñan
las mujeres en las actividades terroristas, como la
identificación de los factores que las impulsan a
radicalizarse y su participación en grupos terroristas,
así como los efectos que ejercen en su vida las
estrategias de lucha contra el terrorismo. Esto
debería incluir la repercusión que tienen las leyes
y reglamentos de lucha contra el terrorismo en el
funcionamiento de las organizaciones de la sociedad
civil y en su acceso a los recursos necesarios para
el desarrollo de las actividades relacionadas con la
lucha contra el extremismo violento.
✓ Garantizar un seguimiento y una evaluación con
perspectiva de género de todas las intervenciones
en materia de lucha contra el terrorismo y contra los
extremismos violentos. Esta labor debería abordar
específicamente el impacto de dichas intervenciones
sobre las mujeres y las niñas, incluso mediante el
uso de indicadores de género y la recogida de datos
desglosados por sexo.
Los Estados Miembros y las Naciones Unidas
deberían:
✓ Desarrollar programas de separación, rehabilitación
y reintegración con perspectiva de género que
aborden las necesidades específicas de las mujeres
y las niñas. Aprovechar las lecciones aprendidas
mediante las iniciativas de desarme, desmovilización
y reintegración (DDR) en el marco de la agenda
sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
Las Naciones Unidas deberían:
✓ Asegurar que los mecanismos y procesos de rendición
de cuentas que deben prevenir la violencia extremista
y responder a ella dispongan de los conocimientos
especializados necesarios en materia de género para
cumplir con sus respectivos mandatos.
la paz y la seguridad adaptadas al contexto nacional,
aprovechando las lecciones aprendidas, en las
esferas siguiente: a) liderazgo y coordinación,
b) inclusión y colaboración con la sociedad
civil, c) determinación de costos y financiación,
d) seguimiento y evaluación, y e) flexibilidad y
adaptabilidad de los planes.
408
✓ Fortalecer los mecanismos nacionales y mundiales
de presentación de informes sobre el seguimiento
de los avances en la elaboración y ejecución de
los PAN, con objeto de mejorar la transparencia
y facilitar el intercambio de conocimientos y la
transferencia de buenas prácticas.
Los Estados Miembros deberían:
✓ Respaldar e invertir en procesos participativos,
mecanismos sociales de rendición de cuentas e
iniciativas de localización para vincular los esfuerzos
mundiales, nacionales y locales y garantizar que
se escuchen las voces de las poblaciones más
afectadas y marginadas, y que estas influyan en
las respuestas dadas y en el seguimiento de los
progresos.
✓ Fomentar la capacidad y apoyar el diseño, la
financiación, la ejecución y el seguimiento de los
PAN en los países afectados por conflictos que
AGENTES CLAVE: Organizaciones regionales
Los Estados Miembros deberían:
✓ Garantizar una financiación adecuada y voluntad
política para aplicar efectivamente las políticas
y los planes de acción regionales sobre las
mujeres, la paz y la seguridad, así como otras
políticas, estrategias y planes de acción sectoriales
interrelacionados.
✓ Respaldar y financiar la asistencia y la participación
real de las organizaciones de la sociedad civil en
los procesos de adopción de decisiones a escala
regional.
Las organizaciones regionales deberían:
✓ Designar mujeres y representantes de alto nivel
en materia de paz y seguridad para impulsar la
implementación a nivel regional, a partir de la
experiencia de la Unión Africana (UA) y la OTAN.
✓ Crear canales para que las mujeres líderes y las
organizaciones de la sociedad civil contribuyan
sistemáticamente a la prevención de los conflictos
y al trabajo de consolidación de la paz de las
organizaciones regionales, incluso mediante el
establecimiento de órganos consultivos regionales
integrados por las líderes en cuestiones de paz.
✓ Fomentar la capacidad regional para llevar a cabo
el seguimiento y la presentación de informes sobre
los avances en la aplicación de la agenda sobre las
carecen de los recursos necesarios para iniciar y
mantener el proceso de elaboración y ejecución
de un PAN, a través de asociaciones y de la
cooperación bilateral y multilateral (incluso mediante
la cooperación Norte-Sur, Sur-Sur y triangular y con
la sociedad civil).
Las Naciones Unidas deberían:
✓ Facilitar la creación, por parte del Comité
Permanente de las Naciones Unidas sobre la
Mujer, la Paz y la Seguridad, de una base de datos
exhaustiva y accesible que recoja los diferentes
planes de acción nacionales a fin de poner en
común buenas prácticas, lecciones aprendidas y
garantizar la transparencia y la rendición de cuentas.
✓ Garantizar que la nueva Secretaría General Adjunta
para las Crisis y los Conflictos que se ha propuesto
crear en el seno de ONU Mujeres incluya un enfoque
centrado específicamente en el seguimiento y la
presentación de informes sobre los PAN.
mujeres, la paz y la seguridad.
✓ Incrementar la interacción y la colaboración con
los mecanismos internacionales y regionales de
derechos humanos a fin de garantizar la plena
consideración de los derechos humanos de las
mujeres, un componente fundamental de la agenda
sobre las mujeres, la paz y la seguridad.
✓ Establecer una red de asesores y asesoras,
así como de puntos focales, sobre cuestiones
relacionadas con los derechos humanos de las
mujeres, con objeto de transversalizar la perspectiva
de género en todos los flujos de trabajo.
Las organizaciones regionales y las Naciones
Unidas deberían:
✓ Colaborar para crear vías para el aprendizaje
mutuo y el intercambio de información sobre las
prioridades y preocupaciones sensibles al género
relativas a la aplicación de la agenda sobre las
mujeres, la paz y la seguridad, incluso mediante la
integración de dichas cuestiones en los diálogos
conjuntos y en las reuniones intergubernamentales
sobre la cooperación entre las Naciones Unidas
y las organizaciones regionales en las esferas del
establecimiento de la paz, la diplomacia preventiva,
el mantenimiento de la paz y la consolidación
de la paz, como las reuniones que se celebran
regularmente entre el Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas y la UA y la UE.

Agentes clave: Las Naciones Unidas
Con el propósito de dar un impulso eficaz a la
aplicación de la agenda sobre las mujeres, la paz
y la seguridad más allá del año 2015, incluido el
seguimiento de las conclusiones de este informe y
la aplicación de las recomendaciones específicas
de género de los exámenes y procesos de alto nivel
conexos, las Naciones Unidas deberían actuar en varias
áreas:
Marcos de supervisión y rendición de cuentas
Armonizar, fortalecer y perfeccionar los marcos de
supervisión y rendición de cuentas existentes (en
especial, los marcos e indicadores estratégicos)
sobre las mujeres, la paz y la seguridad y la acción
humanitaria:
✓ Aprovechando la experiencia adquirida hasta la
fecha en materia de supervisión, y teniendo en
cuenta los nuevos avances en las estadísticas de
género, los sistemas de gestión de la información y
las prioridades emergentes.
✓ Eliminando las duplicidades y prestando una
atención especial a los problemas que revisten
una importancia fundamental para el logro de los
compromisos.
✓ Garantizando que los indicadores se puedan
cuantificar y la viabilidad de la recogida de datos,
y asociando a cada indicador unas directrices
metodológicas acordadas conjuntamente que
estén en consonancia con las normas estadísticas
internacionales.
✓ Diseñando e implantando mecanismos claros
de presentación de informes, y exigiendo a los
agentes clave que cumplan con sus obligaciones de
presentación de informes periódicos.
✓ Integrando los compromisos sobre las mujeres, la
paz y la seguridad contraídos a escala de todo el
sistema en las políticas, estrategias, documentos
de planificación y herramientas de seguimiento
y evaluación de todas las entidades de las
Naciones Unidas en entornos de conflicto y post-
conflicto.
✓ Fortaleciendo la capacidad financiera y técnica
de las entidades de las Naciones Unidas —
incluso en las misiones sobre el terreno y en
los equipos de país— para recabar, analizar
y elaborar periódicamente informes sobre las
estadísticas relativas a las mujeres, la paz y la
seguridad, en coordinación con los sistemas
estadísticos nacionales, cuando proceda, y
409
utilizar dichas estadísticas para la elaboración de
informes o declaraciones, la planificación de los
programas, la elaboración de presupuestos y la
ejecución.
✓ Compartiendo oportunamente información
específica de género en los telegramas cifrados,
las actualizaciones periódicas, los mecanismos de
notificación de información y los sistemas de alerta
temprana entre todos los agentes clave, incluidas las
misiones de las Naciones Unidas sobre el terreno y
los equipos de las Naciones Unidas en los países.
Equilibrio de género
Acelerar las actuaciones dirigidas a lograr el objetivo
de la paridad en todos los niveles de la plantilla de la
Organización:
✓ Eliminando los obstáculos a la contratación,
promoción y retención de personal femenino en
todas las categorías y niveles, y —con la ayuda de
los Estados Miembros— invertir en la aplicación de
las recomendaciones formuladas en los exámenes
anteriores y en los informes del Secretario General
sobre la mejora de la situación de la representación
de las mujeres en el sistema de las Naciones
Unidas.
✓ Integrando las metas de equilibrio de género
como indicadores del desempeño individual en
todos los pactos que se alcancen con la dirección
superior. Las metas sobre el equilibrio de género
incluidas en el sistema de puntuación de la gestión
de los recursos humanos deberían revisarse
trimestralmente al nivel de la dirección superior
por parte de los equipos de las misiones y en los
países.
✓ Realizando inversiones para hacer que la vida
en las misiones y las instalaciones de estas sean
más seguras para las mujeres y respondan mejor
a sus necesidades (por ejemplo, introduciendo
licencias o medidas familiares especiales para las
mujeres, instalaciones apropiadas para ellas en las
misiones —desde las habitaciones y las instalaciones
sanitarias hasta los espacios y actividades
recreativos y de bienestar, pasando por una atención
médica y ginecológica especial—), y haciendo que
las potenciales candidatas conozcan mejor los
beneficios contractuales, además de mejorar las
actividades de difusión y comunicación sobre la vida
y el trabajo en las misiones de mantenimiento de la
paz.
410
✓ Facilitando la representación de mujeres entre la
contratación de personal nacional en las misiones
a través de mejores políticas y servicios de cuidado
infantil, y revisando los requisitos relativos a la
experiencia en los países en los que las mujeres
gozan de escasas oportunidades educativas o su
acceso al mercado laboral es limitado.
✓ Desarrollando una labora activa de tutoría y
acompañamiento a las mujeres que desempeñan
puestos comprendidos entre las categorías P2 y P4,
con objeto de fomentar la promoción profesional y
de prepararlas para desempeñar puestos de gestión.
✓ Flexibilizando algunos requisitos hasta que se
alcance la paridad: por ejemplo, permitiendo que los
puestos actuales de categoría P5 puedan a optar
a puestos de nivel D2 si cumplen los requisitos
para asumir puestos de nivel D1, y que los puestos
de nivel D1 puedan optar a puestos de Secretaría
General Adjunta; reconsiderando la política de no
reversión, según la cual se pide al personal de
nivel D2 que renuncie a su derecho a regresar
a su organización de las Naciones Unidas de
procedencia cuando asume la jefatura o la jefatura
adjunta de una misión durante un período limitado.
✓ Auditando las misiones que se hayan estancado o
hayan experimentado un retroceso, instituyendo un
sistema de sanciones y recompensas en función de
los resultados y exigiendo a sus líderes que rinda
cuentas de los avances (o de la falta de estos) hacia
la consecución de las metas de género.
✓ Dado que muchas de las mujeres que abandonan
la organización pueden tener pareja pero no hijos
o hijas, estudiando minuciosamente la posibilidad
de añadir una tercera categoría de destinos que
sea favorable a las parejas sin hijos o hijas, o a
los empleados o empleadas que tengan personas
adultas sanas a cargo.
✓ Garantizando que todos los procesos de examen
incorporen la perspectiva de género y nombrando
un mayor número de mujeres para participar en los
grupos y exámenes de alto nivel.
Liderazgo
Exigir a la dirección superior que rinda cuentas
del cumplimiento de los compromisos referentes
a las mujeres, la paz y la seguridad, incluidas las
recomendaciones planteadas en este Estudio, a través de:
✓ La inclusión de evaluaciones concretas del
desempeño en los pactos suscritos entre el
Secretario General y sus Enviados y Enviadas
Especiales, Representantes Especiales, Asesores y
Asesoras Especiales y otros directivos superiores,
y la revisión de los mandatos de los directivos
superiores para que incluyan como prioridad
fundamental la cuestión de las mujeres, la paz y
la seguridad. Esto debería incluir también a las
Coordinadoras y Coordinadores Residentes en
países afectados por conflictos.
✓ El pleno cumplimiento de los compromisos recogidos
en el Plan de Acción ONU-SWAP, demostrado a
través del progreso en todos los indicadores cuando
se llegue a la fecha límite de 2017.
✓ La inclusión en todos los casos de análisis de las
cuestiones de género, de los conflictos y de las
crisis en los documentos informativos temáticos y
nacionales y en los informes que se presenten al
Consejo de Seguridad y a otros órganos clave de las
Naciones Unidas.
Arquitectura de género
✓ Garantizar la presencia de especialistas en
asuntos de género en todas las misiones, que
asesoren al máximo nivel de decisión y a todas las
dependencias sustantivas pertinentes, mediante
el envío de asesores y asesoras superiores de
género a todas las misiones de operaciones de
paz, desde el principio y para la duración íntegra
de las misiones, situándolos directamente en la
oficina del o de la Representante Especial del
Secretario General y apoyados por personas con
especialización híbrida en temas de género en cada
una de las unidades técnicas de la misión (por
ejemplo: estado de derecho, derechos humanos,
DDR, RSS, elecciones, etc.).
✓ Los Estados Miembros deberían aportar recursos a
las dependencias de género del DOMP y del DAP,
en la Sede, con el fin de incrementar su dotación
financiera, aumentar la plantilla y la antigüedad de
estas, garantizando que se incluya una cantidad
mínima de puestos en el presupuesto ordinario y
prestando la debida consideración a la ubicación de
estas dependencias en la Oficina del o de la SGA.
✓ Los Estados Miembros deberían invertir en el
fortalecimiento de las oficinas de ONU Mujeres
en los países afectados por conflictos, con el fin
de ampliar, entre otras cosas, el apoyo prestado
a las organizaciones de mujeres y a las líderes, y
de reforzar el cumplimiento de los compromisos
relacionados con la esfera de las mujeres, la paz y la
seguridad por parte de las Naciones Unidas.
✓ Fortalecer la estructura de género de las Naciones
Unidas para fomentar la plena participación de las

mujeres en las iniciativas de promoción de la paz y
la seguridad, ampliando para ello el apoyo al trabajo
que se desarrolla en el seno de las misiones en las
cuestiones de género, y maximizar el impacto de los
recursos existentes mediante el establecimiento de
un acuerdo de cooperación formal entre el DOMP,
el DAP y ONU Mujeres, de manera que las misiones
en curso tengan acceso a los conocimientos
especializados de carácter técnico, político y
normativo de ONU Mujeres. A través de esta medida,
ONU Mujeres, como entidad líder en el ámbito de las
mujeres, la paz y la seguridad, pondría sus recursos,
capacidades, experiencia y personal al servicio de
los componentes pertinentes de las misiones de
operaciones de paz.
✓ Experimentar en dos misiones futuras: Una
integración más eficaz de ONU Mujeres en las
misiones, incluso en el fortalecimiento de las listas
de especialistas, la selección conjunta de personal,
la capacitación, el apoyo a través de comunidades
de intercambio de prácticas, el fomento de la
capacidad, despliegues rápidos y asistencia
técnica. La decisión final y la responsabilidad en
materia de contratación estaría en manos del o de
la Representante Especial del Secretario General;
solamente habría una línea de rendición de cuentas
al o a la Representante Especial, que tendría acceso
AGENTES CLAVE: LOS MEDIOS DE COMUNICACIÓN
Los medios de comunicación deberían:
✓ Comprometerse a mostrar a mujeres y hombres
en todos los roles que desempeñan en contextos
de conflicto y post-conflicto, incluso como agentes
de prevención, establecimiento de la paz y
consolidación de la paz.
✓ Aumentar la representación y la voz de las mujeres
en las redacciones, en los puestos de dirección y en
funciones decisorias.
✓ Supervisar el contenido de los medios, incluyendo
información que pueda dañar o estigmatizar a las
víctimas de la violencia sexual en los conflictos, y
adoptar medidas especiales de protección cuando
publiquen reportajes sobre mujeres y niños y niñas.
✓ Crear un código ético, elaborado por profesionales
de los medios de comunicación y dirigido a ellos y
ellas, en relación con temas delicados.
Los Estados Miembros deberían:
✓ Proteger la reputación y la vida de las y los
periodistas y de las personas defensoras de los
411
a ONU Mujeres para intercambiar información, y el
personal encargado de las cuestiones de género
contaría con el respaldo técnico de y con un vínculo
directo con la entidad responsable de la igualdad
de género7. Este modelo debería ser objeto de una
supervisión minuciosa y evaluar sus logros y sus
desafíos al cabo de dos años.
✓ La Secretaría debería explorar la posibilidad de
elaborar listas de especialistas conjuntas con
ONU Mujeres con el objetivo de poder desplegar
con rapidez el personal más adecuado con
conocimientos técnicos especializados en asuntos
de género, y abrir nuevas vías para utilizar las listas
actuales gestionadas por los diferentes organismos,
fondos y programas.
✓ Crear en el seno de ONU Mujeres una Secretaría
General Adjunta, con un presupuesto específico y
con la responsabilidad de trabajar en la esfera de
los conflictos, las crisis y las emergencias, bajo
la orientación de la Directora Ejecutiva de ONU
Mujeres. Su misión sería impulsar la aplicación de
las recomendaciones de este Estudio, ayudar a
ampliar las buenas prácticas de programación que
en él se describen y fortalecer la presencia de ONU
Mujeres sobre el terreno en contextos en conflicto
y de emergencia, con el apoyo de los Estados
Miembros y del resto de asociados y asociadas.
derechos humanos mediante el fortalecimiento de
los marcos jurídicos, la provisión de seguridad y
la lucha contra la impunidad de quienes vulneran
dichos derechos.
✓ Desarrollar y hacer cumplir leyes y mecanismos
dirigidos a prevenir, investigar y castigar el acoso, las
amenazas y el discurso del odio publicados a través
de Internet y de las plataformas móviles.
✓ Nombrar un mayor número de mujeres en las
estructuras de los medios de comunicación de
titularidad estatal y destinar fondos al incremento
de la participación y el liderazgo de las mujeres en
las iniciativas de estos medios, incluso en las radios
comunitarias, en contextos de conflicto y post-conflicto.
Todos los agentes deberían:
✓ Apoyar iniciativas dirigidas a aumentar la
capacitación en materia de comunicación con
perspectiva de género y sobre cómo utilizar,
producir y divulgar materiales informativos, teniendo
en consideración que alguna mujeres cuentan
con un acceso limitado a los activos y las TIC y
experimentan restricciones de movilidad.
412
AGENTES CLAVE: LA SOCIEDAD CIVIL
Las Naciones Unidas, las organizaciones regionales
y sus Estados Miembros deberían:
✓ Institucionalizar la participación y la celebración de
consultas con la sociedad civil y con las mujeres
afectadas por conflictos, incluso en el nivel de base,
en los procesos de adopción de decisiones locales
nacionales y mundiales, y en el desarrollo, ejecución
y supervisión de los planes de acción nacionales.
✓ Garantizar unas consultas y una participación directa
de las mujeres en los procesos de paz, y garantizar
la disponibilidad de financiación y de medidas de
seguridad adecuadas para que puedan participar en
las negociaciones.
✓ Crear, financiar y apoyar mecanismos de intercambio
de conocimientos para garantizar una puesta en
común transparente y oportuna de la información
entre la sociedad civil y el gobierno, realizando
esfuerzos especiales para llegar a las comunidades
locales e involucrarlas.
✓ Crear y mantener, en la ley y en la práctica, en
entorno seguro y favorable que garantice el acceso
a la justicia, la rendición de cuentas y el fin de la
AGENTES CLAVE: DATOS Y ESTADÍSTICAS
Las entidades internacionales que trabajan en
el ámbito de las mujeres, la paz y la seguridad
deberían:
✓ Revisar y examinar los marcos existentes de
seguimiento de las mujeres, la paz y la seguridad
para eliminar solapamientos y mejorar la
mensurabilidad y la pertinencia de los indicadores.
✓ Crear, bajo los auspicios del Comité Permanente
de las Naciones Unidas sobre la Mujer, la Paz y
la Seguridad, una asociación que integre a los
productores de datos internacionales, regionales y
nacionales de cara a la creación de una base de
datos en línea sobre género, conflictos y crisis, con
el fin de recopilar y difundir los datos disponibles.
✓ Utilizar la base de datos sobre el género, los
conflictos y las crisis para aportar información
a la programación y facilitar el intercambio de
conocimientos y de buenas prácticas.
✓ Llevar a cabo una mayor difusión de los datos a
través de la utilización de un archivo central de
información en línea.
✓ Centrar los esfuerzos en el terreno del seguimiento
impunidad de la que gozan quienes vulneran los
derechos humanos de las personas que defienden
los derechos humanos de las mujeres y de las y los
defensores de los intereses de la sociedad civil, de
forma que puedan trabajar con libertad y seguridad y
ejercer plenamente sus derechos de opinión, libertad
de expresión, asociación y reunión.
Las organizaciones y movimientos de la sociedad
civil de mujeres deberían:
✓ Entablar alianzas estratégicas entre las diferentes redes de
la sociedad civil con el fin de fortalecer sus componentes
e influir en los problemas emergentes a escala mundial,
regional y nacional relativos a los derechos humanos, el
desarrollo sostenible, la paz y la seguridad.
✓ Desarrollar estrategias de promoción conjuntas.
✓ Asumir un mayor compromiso con el sistema multilateral,
en particular con el examen periódico universal y con
los mecanismos de los órganos creados en virtud
de tratados, con el fin de llamar la atención sobre la
aplicación de la agenda sobre las mujeres, la paz y la
seguridad y sobre los aspectos relacionados con los
derechos humanos en los que se apoya.
de la paz y la seguridad en la medición de los
resultados y efectos sobre el terreno a través de:
• la provisión de apoyo técnico y financiero a
los sistemas estadísticos y las organizaciones
de la sociedad civil nacionales, trabajando
en coordinación con dichos sistemas para la
producción de estadísticas relacionadas con la
esfera de las mujeres, la paz y la seguridad;
• la mejora de la colaboración con los
mecanismos de coordinación estadística
existentes a escala internacional, incluso con
los auspiciados por la Comisión de Estadística
de las Naciones Unidas y para preparar el
seguimiento de los ODS;
• la colaboración con especialistas en estadística
de las organizaciones pertinentes.
Los gobiernos nacionales deberían:
✓ Dar prioridad a la producción de estadísticas
nacionales sobre las mujeres, la paz y la seguridad,
lo que incluye la asignación de recursos financieros,
técnicos y humanos suficientes y la integración
de estas estadísticas en las iniciativas existentes,

garantizando además que se utilicen para la
formulación de políticas.
✓ Asegurarse de que las estadísticas nacionales
pertinentes se desglosen siempre por sexo y
otras variables clave, y de que se notifiquen
EL CONSEJO DE SEGURIDAD DE LAS NACIONES UNIDAS
El Consejo de Seguridad debería:
✓ Crear un grupo oficioso de especialistas para
maximizar la información, el seguimiento y la capacidad
del conjunto del sistema de las Naciones Unidas para
prestar apoyo. Inicialmente este grupo se centraría en
tres o cuatro países. Esto permitiría adoptar un enfoque
exhaustivo y adecuado con respecto al seguimiento
de la coherencia del Consejo en la aplicación de
la resolución 2122, incluida la garantía de que la
información sobre las mujeres, la paz y la seguridad
se incluya en todas las presentaciones informativas
e informes que se sometan al Consejo, y de que se
formulen constantes preguntas sobre estas cuestiones
a la dirección superior.
✓ Incrementar el número de canales para el envío
de información desde el Consejo de Derechos
Humanos y otros órganos conexos, incluso por parte
de los titulares de mandatos que guarden relación
con los conflictos, las comisiones de investigación
y otros órganos dedicados a la investigación, con
objeto de proporcionar fuentes de información
importantes para los debates del Consejo y los
documentos que este publica. Deberían adoptarse
planteamientos más coherentes, incluida la
celebración de reuniones periódicas sobre los
países que suscitan preocupación de acuerdo con
la fórmula Arria entre el Consejo de Seguridad y las
comisiones de investigación creadas por el Consejo
de Derechos Humanos.
✓ Organizar presentaciones informativas periódicas
con la sociedad civil, incluidas las organizaciones de
mujeres en particular, no solo sobre deliberaciones
temáticas sino también para abordar la situación
específica de diferentes países.
✓ Garantizar una mayor y mejor capacidad para la
realización de análisis de género en los países
afectados por conflictos (véase el capítulo 10:
Agentes clave: Las Naciones Unidas).
✓ Intensificar la presentación de informes por parte del
liderazgo de alto nivel del sistema de las Naciones
Unidas sobre el contexto existente en países
específicos en lo que concierne a las mujeres, la paz
y la seguridad (véase el capítulo 10: Agentes clave:
Las Naciones Unidas).
413
oportunamente al sistema estadístico internacional.
✓ Incluir estadísticas de género en los programas de
trabajo de los mecanismos de coordinación estadística
existentes que trabajan en temas relacionados con la
gobernanza, la paz y la seguridad.
✓ Garantizar que el liderazgo superior de las misiones
incluya siempre un análisis sobre las mujeres, la
paz y la seguridad en todos los informes y en las
prestaciones informativas periódicas que realice, en
consonancia con lo dispuesto en la resolución 2122.
✓ Incorporar siempre la perspectiva de género en los
mandatos de las misiones de visita y dar prioridad a
estas cuestiones al inicio de la visita.
✓ Incrementar la apropiación de la agenda sobre
las mujeres, la paz y la seguridad en el seno del
Consejo, más allá de la persona que asuma el
liderazgo o de quien se encargue de redactar la
resolución, incluyendo una función de liderazgo
conjunto con un miembro electo.
✓ Garantizar que los miembros del Consejo que también
son miembros de la Quinta Comisión de la Asamblea
General faciliten la aprobación de los recursos
necesarios para implementar los componentes de
género de los mandatos del Consejo.
✓ Solicitar periódicamente a los y las Representantes
Especiales del Secretario General que presenten
informes nacionales ad hoc sobre la aplicación del
mandato relativo a las mujeres, la paz y la seguridad.
Esto podría ofrecer oportunidades para el examen,
análisis y acción colectiva a escala nacional, al tiempo
que proporcionaría al Consejo información más
exhaustiva y sustantiva sobre el contexto específico.
✓ Fortalecer su trabajo en los comités de sanciones
mediante:
• Una utilización más eficaz de los regímenes
de sanciones existentes con objeto de exigir el
cumplimiento de las prioridades temáticas —en
consonancia con el examen de alto nivel de las
sanciones—, incluida la relativa a las mujeres,
la paz y la seguridad, y estudiar la posibilidad
de adoptar regímenes de sanciones temáticos
además de las sanciones específicas impuestas
a los diferentes países, con el objetivo de
hacer frente a las amenazas mundiales, como
la violencia sexual en los conflictos, la trata de
seres humanos y las vulneraciones graves de
los derechos de las mujeres.
414
• La ampliación de los criterios de designación
utilizados en otros regímenes sancionadores
pertinentes cuando se perpetren de manera
persistente delitos de violencia sexual y de
género y ataques específicamente dirigidos
contra las mujeres.
• Un llamamiento al intercambio de información
entre la Representante Especial sobre la
violencia sexual en los conflictos, ONU Mujeres
(cuando proceda) y todos los comités de
sanciones competentes y sus grupos de
especialistas conexos.
• Una petición formal de que los grupos de
especialistas que prestan asistencia a los
comités de sanciones incluyan personas
expertas en cuestiones de género, y, en
consonancia con las recomendaciones del
Examen de Alto Nivel de las Sanciones, solicitar
VÍNCULOS ENTRE LOS MECANISMOS DE DERECHOS HUMANOS Y LAS RESOLUCIONES
DEL CONSEJO DE SEGURIDAD SOBRE LAS MUJERES, LA PAZ Y LA SEGURIDAD
Los Estados Miembros deberían:
✓ Ratificar, suprimir las reservas y aplicar plenamente
la CEDAW, así como informar sobre el cumplimiento
de las obligaciones relativas a las mujeres, la paz
y la seguridad en los informes periódicos que
presentan al Comité de la CEDAW y a otros órganos
creados en virtud de tratados.
✓ Informar sobre el cumplimiento de las obligaciones
relativas a las mujeres, la paz y la seguridad en el
EPU; participar en el examen de otros Estados que
se sometan a examen formulando preguntas sobre
el cumplimiento de dichas obligaciones por parte de
esos Estados; y establecer mecanismos nacionales
de presentación de informes y seguimiento de las
recomendaciones que emanan del EPU y de otros
mecanismos de derechos humanos.
✓ Alentar a la sociedad civil a presentar informes
paralelos independientes y proporcionar apoyo
financiero para permitir la participación de estas
organizaciones en el proceso del EPU y en los
exámenes realizados por otros órganos creados en
virtud de tratados de derechos humanos.
✓ Prestar asistencia multilateral y bilateral y garantizar
el apoyo político a (y la independencia de) los
mecanismos regionales y nacionales de derechos
humanos para abordar las vulneraciones de los
derechos de las mujeres en contextos afectados por
a la Asamblea General que dote recursos
adicionales para proporcionar las aptitudes
técnicas, lingüísticas y sustantivas necesarias
para fortalecer la capacidad de los órganos
sancionadores y sus grupos de especialistas.
• La inclusión del respeto de los derechos de las
mujeres como criterio de supresión de la lista
en regímenes de sanciones dirigidos contra las
y los saboteadores políticos, que en algunos
casos podría ser necesario incluir como parte
de una solución política.
• La garantía de que la información específica
sobre los efectos que ejercen las sanciones
desde el punto de vista del género se incluya
sistemáticamente en todos los informes sobre
la aplicación de los regímenes de sanciones
pertinentes.
conflictos, y aplicar en su integridad las resoluciones
y recomendaciones de dichas instituciones.
La sociedad civil debería:
✓ Enviar informes paralelos a los órganos creados en
virtud de tratados y al EPU, poniendo de relieve las
obligaciones del Estado en lo que concierne a la
cuestión de las mujeres, la paz y la seguridad.
✓ Trabajar con las mujeres y niñas afectadas por
conflictos que deseen presentar denuncias por
vulneraciones de sus derechos individuales ante
los órganos creados en virtud de tratados y ante
los mecanismos de derechos humanos regionales,
subregionales y nacionales.
El Comité de la CEDAW (y, cuando proceda, otros
órganos creados en virtud de tratados de derechos
humanos) deberían:
✓ Preguntar a los países objeto de examen sobre el
cumplimiento de las obligaciones que emanan de la
Convención en lo que respecta a las mujeres, la paz
y la seguridad.
✓ Alentar y apoyar a la sociedad civil a presentar
información nacional específica de cara a la
presentación de los informes del Estado parte,
incluidas las obligaciones del Estado en relación con
las mujeres, la paz y la seguridad.

✓ Estudiar la posibilidad de ampliar la función de
elaboración de informes extraordinarios y celebrar
períodos de sesiones extraordinarios para examinar
específicamente a los países en situaciones de
conflicto y su aplicación de la Recomendación
general 30.
FINANCIACIÓN DE LA AGENDA SOBRE LAS MUJERES, LA PAZ Y LA SEGURIDAD
Los Estados Miembros, las Naciones Unidas y la
sociedad civil deberían:
✓ Establecer metas numéricas concretas, como
la fijada por las Naciones Unidas consistente
en asignar un 15 % de sus fondos destinados a
la consolidación de la paz para proyectos cuyo
principal objetivo sea abordar las necesidades
específicas de las mujeres y promover la igualdad
de género.
✓ Establecer sistemas, aplicables a todas y todos
los agentes que proporcionen financiación,
para fomentar la transparencia y la rendición de
cuentas, analizando si las asignaciones financieras
promueven la igualdad de género de un modo
plenamente comparable, incluso en los contextos
de paz, seguridad y emergencia. Para lograr este
objetivo, debería fomentarse la capacidad de todas y
todos los agentes para supervisar y evaluar el efecto
de la financiación aportada.
✓ Incrementar la financiación predecible, accesible
y flexible destinada a las organizaciones de la
sociedad civil de mujeres que trabajan en la esfera
de la paz y la seguridad en todos los niveles, incluso
a través de instrumentos financieros dedicados
como el nuevo Instrumento de Aceleración Mundial
sobre las mujeres, la paz y la seguridad y la acción
humanitaria.
✓ Apoyar la participación de las mujeres en las
conferencias de donantes para garantizar que las
intervenciones que se lleven a cabo den respuesta a
las necesidades de las mujeres sobre el terreno.
✓ Fomentar la capacidad de los gobiernos nacionales
en entornos frágiles y afectados por conflictos para
elaborar sus presupuestos con perspectiva de
género y garantizar la coherencia de la planificación
nacional con los objetivos establecidos en materia
de igualdad de género.
✓ Llevar a cabo un análisis participativo de las
415
Los procedimientos especiales del Consejo de
Derechos Humanos, así como las comisiones y
misiones de investigación creadas por él, deberían:
✓ Incluir un análisis de género y de los conflictos
en el trabajo que realicen en los países afectados
por conflictos, incluso en los mandatos de las
comisiones y misiones de investigación.
cuestiones de género y del riesgo de conflicto
(incluido un análisis de la vulnerabilidad) con el fin
de aportar información al diseño, la determinación
de los costos y la ejecución de todas las
intervenciones en los contextos afectados por
conflictos.
Los Estados y grupos donantes deberían:
✓ Adoptar la meta de financiación para atender las
necesidades de género establecida por las Naciones
Unidas, destinando a este fin un 15% de sus propios
flujos de ayuda para intervenciones de consolidación
en contextos afectados por conflictos, sabiendo que
este porcentaje no debe ser la meta final sino el
punto de partida.
La sociedad civil debería:
✓ Mejorar la coordinación de la actividades de
asistencia de las y los donantes para garantizar una
distribución más homogénea de la ayuda dirigida
a la igualdad de género en todos los Estados y
economías frágiles.
✓ Incrementar de forma significativa las partidas
asignadas a mecanismos financieros que promuevan
específicamente la igualdad de género, los derechos
humanos y el empoderamiento de las mujeres, como
el Fondo para la Igualdad entre los Géneros de las
Naciones Unida, el Fondo Fiduciario de las Naciones
Unidas en Apoyo de las Medidas para Eliminar la
Violencia contra la Mujer, el Fondo de las Naciones
Unidas para las Iniciativas contra la Violencia
Sexual en los Conflictos y el nuevo Instrumento de
Aceleración Mundial sobre la intervención de las
mujeres en la esfera de la paz y la seguridad y en
los asuntos humanitarios.
✓ Revisar la estructura presupuestaria, evitando que
esté basada en proyectos y buscando el fomento de
la capacidad a largo plazo, no solo de las entidades
estatales sino también de las no estatales.
416

Las Naciones Unidas deberían: ✓ Asignar al Fondo para la Consolidación de la Paz

100 millones de dólares de los Estados Unidos o
✓ Intensificar los esfuerzos para alcanzar y, acto un porcentaje simbólico del 1% del valor (lo que
seguido, superar el "indicador de políticas de resulte mayor) del presupuesto total destinado a
igualdad entre los géneros", establecido por el operaciones de paz en dicho Fondo9; y garantizar
Secretario General, del 15% para la financiación que se asigne como mínimo un 15% de esta
de planteamientos de consolidación de la paz que cantidad a enfoques de consolidación de la paz que
promuevan la igualdad de género. Este indicador promuevan la igualdad de género.
debería incorporarse a los pactos sobre el
desempeño suscritos entre el Secretario General y
las y los líderes superiores de las Naciones Unidas,
tanto en contextos de misión como en cualquier
otro contexto, y contar con el respaldo de un
sistema mejorado de seguimiento y vigilancia del
cumplimiento8.
 417

Referencias
1. La "Llamada a la acción para eliminar la violencia contra especiales de protección contra la explotación y el abuso
las mujeres y las niñas en situaciones de emergencia" y sexuales", documento de las Naciones Unidas con
los compromisos por escrito que emanan de ella para los signatura A/69/779 (Asamblea General de las Naciones
Estados Miembros ofrecen un interesante modelo para Unidas, 13 de febrero de 2013).
fomentar la adopción de dichos compromisos. "A Call to
5. Extraído del informe de 2014 del Grupo de Trabajo
Action on Gender and Humanitarian Reform: From the
de las Naciones Unidas sobre la utilización de
Call to Action on Violence Against Women and Girls in
mercenarios (A/69/338), párrs. 80, 82–83. Si bien las
Emergencies to the World Humanitarian Summit", nota
recomendaciones del Grupo de Trabajo van dirigidas
sobre políticas (CARE International, septiembre de 2014).
exclusivamente a las empresas de seguridad contratadas
2. La capacitación se podría pilotar a través de la nueva por las Naciones Unidas, en este contexto deberían
academia de liderazgo humanitario y basarse en el curso considerarse aplicables a todos los tipos de contratistas
sobre "Igualdad de género en la acción humanitaria" del de las Naciones Unidas.
CIP, que en la actualidad es de carácter voluntario y por
6. ONU Mujeres podría seguir manteniendo su espacio en el
lo general es realizado por las ONG y no tanto por el
equipo de las Naciones Unidas en el país para garantizar
personal de las Naciones Unidas.
unos vínculos horizontales más sólidos entre el equipo de
3. Pese a que solo algunas categorías de gasto resultan la misión y el equipo de las Naciones Unidas en el país
aptas para la elaboración de presupuestos y el sobre igualdad de género, y para sentar las bases para
seguimiento financiero con perspectiva de género, las una eventual retirada y traspaso de responsabilidades al
personas especialistas en el mantenimiento de la paz y en equipo en el país y, lo que es más importante, a las y los
la elaboración de presupuestos con perspectiva de género agentes locales. Esta iniciativa piloto debería se objeto de
deberían ser capaces de determinarlo y de asesorar sobre un estrecho seguimiento con objeto de evaluar los éxitos y
la metodología que debiera utilizarse, o sobre si el trabajo los desafíos resultantes de ella.
debiera centrarse en el diseño, el seguimiento del gasto o
7. "El reto de mantener la paz", documento de las Naciones
(preferiblemente) ambos.
Unidas con signatura A/69/968–S/2015/490 (Grupo
4. "Aunar nuestras ventajas en pro de la paz - política, Consultivo de Expertos sobre el Examen de 2015 de la
alianzas y personas", documento de las Naciones Estructura para la Consolidación de la Paz, 29 de junio de
Unidas con signatura A/70/95–S/2015/446 (Grupo 2015), párr. 182.
Independiente de Alto Nivel sobre las Operaciones de
8. Ibid., párr. 171.
Paz de las Naciones Unidas, 16 de junio de 2015),
párrs. 76–77. "Informe del Secretario General: Medidas