bASES y fuNdAIVIENTOS

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MEXICO

Rafael V el3zquez Flores

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Factores, bases y fundamentos
de Ia politica exterior
de Mexico

Rafael Velazquez Flores

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Prim era edici6n: 2005
Seg unda edici6n: 2007
Primera reimpresi6n de Ia segunda edici6n, 2010

Para Faby, Fer y Rafita

© Rafael Velazquez Flores

© Universidad del Mar
© PlazayValdes,S.A.deC.V.

Plaza y Valdes, S.A. de C.V.

Manuel Marla Contreras 73, colonia San Rafael
Mexico, D.F., 06470. Telefono: 50 97 20 70
editorial@plazayvaldes.com
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Plaza y Valdes Editores

Calle Murcia, 2. Colonia de los Angeles
Pozuelo de Alarcon 28223, Madrid, Espana
Telefono: 91 862 52 89
madrid@plazayvaldes.com
www.plazayvaldes.es

ISBN: 978-970-722-690-6 f
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I
lmpreso en Mexico I Printed in Mexico

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.

Prologo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Presentacion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

1 Marco teorico conceptual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

1.1. Concepto de politica exterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1.1.1. Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
1.1.2. Interes nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
1.1.3. Proyecto de naci6n . .. .. . .. . .. . . . . . . .. .. . .. . . . . . .. . . . 24
1.1.4. Factores de situaci6n . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
1.1.5. Objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
1.1.6. Estrategias .. . . .. .. .. . .. . .. . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . 31
1.1.7. Instrumentos ........... ~ . .. . . .. .. . . . .. . . . . . . . . . . . . . 32
1.1.8. Capacidad de Negociaci6n Intemacional . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
1.1.9. Actores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
1.1.1 0 Acciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
1.2. Politica exterior i,Una subdisciplina de las Relaciones Intemacionales? 43
1.2.1. La politica exterior y otras ramas del conocimiento . . . . . . . . . 43
1.2.2. La Politica Exterior Comparada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
1.2.3. Politica Exterior y Politica Intema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
1.3. Modelos de amllisis de Ia politica exterior . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
1.3 .I. Los modelos de Graham Allison . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
1.3.2. Los tres niveles de amilisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
1.3 .3. El juego del doble nivel de Robert Putnam . . . . . . . . . . . . . . . . 60
1.3 .4. Otros modelos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
1.4. Enfoques te6ricos para el estudio de !a politica exterior . . . . . . . . . . . 63 ·
1.4.1.1dea1ismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
 1.4.2. Realismo ......................................... . 65 2. 7.2. Adolfo Ruiz Cortines: Una relativa calma ................ . 146
1.4.3. Neorrealismo ...................................... . 66 2.7.3. Adolfo Lopez Mateos: Pragmatismo frente a Cuba ........ . 148
1.4.4. Elneoliberalismo ................................... . 67 · 2.7.4. Gustavo Diaz Ordaz: Entre Ia cooperaci6n y el conflicto .... . 150
:
1.4.5. Interdependencia compleja ........................... . 68 !
2.8. La politica exterior activa 1970-1982 ......................... . 152
1.4.6. El constmctivismo .................................. . 70 2.8.1. Luis Echeverria: El inicio de Ia politica exterior activa ...... . 153
1.4.7. Otros enfoques .................................... . 71 2.8.2. Jose Lopez Portillo y el boom petrolero ................. . 156
1.5. Modelo y propuesta metodo16gica para el amilisis de la polltica 2.9. El cambio estructural y modemidad. 1982-2000 ................ . 159
exterior de Mexico ....................................... . 72 2.9.1. El Inicio: La administraci6n de Miguel de la Madrid.
1982-1988 .................. ~ ..................... . 160
2 Antecedentes generales de la politica 2.9.2. La consolidaci6n: El periodo de Carlos Salinas de Gortari.
exterior de Mexico ........................................ . 77 1988-1994 ........................................ . 166
2.1. Las plimeras actitudes de un Estado en conformacion ........... . 78 2.9.3. La politica exterior de Emesto Zedillo: Continuidad
2J.l..Primeras bases y fundamentos .......... , ............. . 78 del proyecto neoliberal ............................... . 186
.i
2.1.2. Las primeras acciones del nuevo Estado: La bUsqueda !
del reconocimiento .................................. . 84 3 Factores, bases y fundamentos de Ia politica exterior
2.2. Los primeros conflictos intemacionales: Se desgaja el nuevo pais .. . 93 de Mexico. 2000-2006 ...................................... . 213
2.2.1. La Independencia de Texas ........................... . 94 3.1. Los actores de Ia politica exterior de Mexico .................. . 214
2.2.2. La Guerra de 1838 con Francia ........................ . 95 3.1.1. Los 6rgartos gubemamentales ............... : ......... . 214
2.2.3. La Gueua con Estados Unidos ........................ . 96 . 3.1.2. Los actores gubemamentales en el sexenio
2.3. E1 periodo de la Reforma .................................. . 100 de Vicente Fox .................................... . 222
2.3.1. El Tratado McLane-Ocampo ............ ~ ............ . 101 3.1.3. Los actores no gubemamentales ....................... . 229
2.3.2. El asunto de las reclamaciones: El etemo dolor de cabeza ... . 103 I 3.2. Factores intemos y extemos de la politica exterior de Fox ........ . 250
2.3.3. La Intervenci6n l~rancesa ............................ . 105 .i 3.2.1. La situaci6n intema en el2000 ........................ . 251
2.4. El Porfiriato ............................................ . 108 I 3.2.2. La situaci6n intemacional ............... , ............ . 253
2.4.1. Los problemas fronterizos ............................ . 109 = I
3.3. Bases y fundamentos de Ia politica exterior de Vicente Fox ....... . 259
2.4.2. Desarrollo econ6mico y diversificaci6n .................. .
2.4.3. La Guerra entre Espana y Estados Unidos ............... .
115
119
'l
"l
3.3.1. El interes nacional .................................. .
3.3.2. El proyecto nacional ................................ .
259
262
2.5. Politica extema en el periodo de 1a Revoluci6n ................. . 120 ;)
3.3.3. Los objetivos y estrategias de politica exterior ............ . 266
2.5.1. La etapa maderista ................................. . 122 .I
···•J 3.3.4. La capacidad de negociaci6n intemacional ............... . 268
2.5.2. Venustiano Carranza y el naciona1ismo revo1ucionario ...... . 124 ~ 3.3.5. E1 proyecto de polftica exterior de Vicente Fox ............ . 277
2.5.3. Alvaro Obregon: Mexico aislado ....................... . 127 ~

2.5.4. P1utarco Elias Calles y e1 Maximato .................... . 128 i 4 Las acciones de politica exterior de Mexico durante
2.6. La etapa cardenista y la Segunda Guerra Mundial .............. . 132 I
.I el sexenio de Vicente Fox ... , .............................. . 283
2.6.1 La politica exterior nacionalista de Lazaro Cardenas ........ . 133 4.1. Politica multilateral ....................................... .
2.6.2. Mexico y la Segunda Guerra Mundial: El periodo
140
l 4.1.1. Mexico y las Naciones Unidas: La relacion clave .......... .
284
284
de Manuel Avila Camacho ........................... .
2.7. Politica exterior durante el periodo de la Guerra Fria. 1945-1970 ... . 143 I
I
4.1.2. El nuevo activismo exterior mexicano ................... .
41.3. Mexico y America Latina en el ambito multilateral ......... .
290
295
2. 7.1. Miguel Aleman: Enfasis en 1a industrializaci6n ............ . 144 4.1.4. Mexico y Ia Union Europea ........................... . 301
 4.1.5. Mexico y el Pacifico Asiatica ......................... . 309
4.1.6. Mexico frente a Africa y el Medio Oriente:
Las regiones olvidadas .............................. . 311
4.2. Relaciones bilaterales ..................................... . 312
4.2.1. La relaci6n Mexico-Estados Unidos de principios de siglo:
£,Una luna de miel? ...................................... . 313
4.2.2. La relaci6n con Cuba: El recuento de !a crisis ............ . 329
4.2.3. Las nuevas crisis bilaterales con Argentina y Venezuela .... . 353
4.2.4. Relaciones bilaterales con los.vecinos inmediatos: Canada,
Guatemala y Belice ................................. . 359 - ~
Prologo
4.3. La politica exterior de Vicente Fox: Una evaluaci6n ............. . 365
4.3 .1. Logros y desatinos .................................. . 365
a politica exterior de Mexico ha sido uno de los timbres de orgullo del pais.

4.3.2. Alcance de los objetivos ............................. .
4.3.3. Resultados de la politica exterior de Vicente Fox
en la situaci6n intema ............................... .
4.3.4.£,Cambio o continuidad? .............................. .
Conclusiones ............................................. .
Fuentes de consulta ......................................... .
Indice tematico y ononu!stico ................................. .
L
366
Presentada como la defensa a ultranza de los principios mas puros del dere-
369 cho y Ia justicia intemacionales se la tach6 frecuentemente de idealista y asi
372 parecia. En realidad, la politica exterior de Mexico ha sido una politica inteligente-
~~
!
mente realista.
375
t Bajo Ia sombra amenazante y omnipresente de Estados Unidos, sinun eje_rcito
capaz de constituir un peligro para el vecino del Norte y sin una economia que pudie-
379 ra rivalizar con la norteamericana, a Mexico no le quedaba otra que enfundarse en
los principios y enarbolar Ia defensa de las causas justas, sabiendo que al defender las
!
389 ·: reglas juridicas, creaba las (micas armas que estaban a su disposici6n: las annas de Ia
raz6n y Ia concordia.
Durante muchos afi.os, de fines de los veinte a mediados de los ochenta, en el siglo
xx, esa estrategia aparentemente idealista y desinteresada, pero eminentemente rea-
lista, le sirvi6 muy bien. Sobre todo durante el periodo de la Guerra Fria y de la
confrontaci6n entre bloques, en que Ia gran disputa por !a hegemonia mundial entre
Estados Unidos y !a Union Sovietica se ventilaba en Ia arena de !a propaganda, y
particularmente en el gran foro de las Naciones Unidas. Alli, los votos tenian un gran
valor y Mexico, con un prestigio bien ganado, arrastraba a muchos paises, que veian en
el una guia y una inspiraci6n.
Sin embargo, en los ultimos afios ha habido cambios que no siempreson positivos,
y Mexico ha perdido presencia. Se han comprado pleitos ajenos, como en el caso de
las relaciones con Cuba o se ha complicado la politica exterior con objetivos persona-
tes, como en el asunto de la sucesion en el Secretaria General de la OEA.
Desde luego que ahora !a elaboraci6n de una estrategia de defensa de los intere-
ses de Mexico es mas compleja que en la epoca de la bipolaridad, particularmente
hasta Ronald Reagan y el inicio del denumbe del poder sovietico, cuando el mundo

13
 FACTORES, BASES Y FUNDAMENTOS DE LA POLiTICA EXTERlOR DE MEXICO

estaba mas o menos cuadriculado y se podia disponer de algunas cartas importantes

. para apoyo de la polftica exterior mexicana. Hoy, Mexico ha visto disminuida seria-
mente su capacidad de negociaci6n con Estados Unidos.
Pero, aun asi, no se ha eptendido bien, y esta es una critica que va mas alla de la
actual administraci6n. ~l e~orme poder con el que cuenta Mexico, que es el poder de
voto de los mexicanos en Estados Unidos, nose ha aprovechado. No seria aconseja-
ble, ni legal, una intervenci6i1 directa, que ademas podria ocasionar una fuerte reac-
ci6n del gobiemo estadounidense, pero hay metodos indirectos, perfectamente validos
para fomentar, por un lado, la organizaci6n de ese poder de voto que actualmente se
desperdicia y,:por otro lado, una mas grande integraci6n con Mexico. Presentacion
El voto de los mexicanos en Estados Unidos (ahi esta el ejemplo de la alcaldia de
Los Angeles) tiene una importancia que va a seguir creciendo imparablemente en los

H
pr6ximos afios y eso explica el panico de Samuel Huntington, qui en ve como esta en oy dia, la politica exterior ha aumentado su importancia en distintas esferas.
peligro la hegemonia politica de los grupos que tradicionalmente la han ejercido. Los Sin duda, el sector extemo esta jugando un papel cada vez tmis relevante
mexicano-estadounidenses no tienen porque defender a Mexico; lo unico que de ben porque afecta directa e indirectamente las condiciones intemas de cada
hacer es interpretar los intereses de Estados Unidos de modo diferente, y hacer pais. Lo intemacional esta incidiendo con mayor intensidad en lo intemo y viceversa.
campafia contra los senadores o diputados que interpreten las cosas de distinta ma- Es mas, la linea divisoria entre lointemo y lo extemo se ha diluido cada vez mas. Por
a
nera. Algo esta empezando suceder en las feacciones que se clan en California ejemplo, una decision de politica intema tiene efectos directos o indirectos en el en-
contra el "gobemator". tomo extemo. AI mismo tiempo, la dimimica de la politica intemacional incide en las
En esta nueva coyuntura, tan dificil, que le toea vivir al pais en su politica exterior decisiones de politica intema de muchos paises. Por ello, frente a los cambios que la
frente a! poderoso vecino, llega este libra del profesor Rafael Velazquez, que pasa sociedad intemacional esta experimentando ultimamente, el papel de la politic a exte-
revista de las relaciones exteriores de Mexico, en un panorama que ofrece una vision rior sera determinante para la insercion de cada nacion en la conformacion de las
muy interesante de la dimension intemacional del pais, desde la independencia hasta estructuras mundiales por venir y en las consecuencias que se produzcan al interior
nuestros dias. Seguramente va a constituir un instrumento basi co para los estudiantes de todos los paises. Para el caso de Mexico, estas apreciaciones resultan muy acer-
de Relaciones Intemacionales, y para cualquiera que desee tener una vision general, tadas puesto que, recientemente, el pais empezo a dirigir su atencion hacia los asun-
mas exacta de lo que las relaciones intemacionales del pais han sido y como pueden tos exogenos con mayor interes. Como consecuencia de esta mayor apertura, los
orientarse en el futuro. aspectos exteriores influyen en la actualidad de una forma miis determinante en la
vida nacional de los mexicanos.
El estudio de la politica exterior de Mexico es un asunto de amplio interes para
Modesto Seara Vazquez academicos, diplomaticos, funcionarios de.gobiemo, reporteros, organizaciones civi·
les, estucliantes y publico en general. El tema es importante porque la politic a exterior
representa un instrumento que coadyuva al desarrollo socioeconomico de los Esta-
dos. En los ultimos afios, el interes por d aniilisis de la politica exterior de Mexico ha
aumentado debido a que el asunto ha estado en el centro del debate politico nacional.
De gozar de un relativo consenso, el asunto paso a ser una fuente de division entre las
principales fuerzas politicas del pais. Por primera vez en mucho tiempo, el Congreso
de Mexico estaba atomizado con respecto a ciertos temas de la agenda extema,
como fueron los casas de Cuba y el de Estados Unidos. Era claro que un numero

14
15
 FACTORES, BASES Y FUNDAMENTOS DE LA POLiTICA EXTERIOR DE MEXICO
creciente de actores no apoyaba las decisiones que el gobiemo mexicano tomaba en
el plano intemacional.
En este orden de ideas, el objetivo de este libro es introducir al estudiante de
Relaciones Intemacionales en el estudio de la politica exterior de Mexico. El trabajo
tambien presenta un modelo de amilisis y una propuesta metodol6gica para el estudio
de Ia politica exterior. No pretende analizar exhaustivamente la actitud intemacional
del pais, sino exponer algunas reflexiones en tomo al tema que sirvan de acercamien-
to para comprender mejor este fen6meno. Ellibro es fmto de varios aiios de impartir
el curso de Politica Exterior de Mexico en diferentes instituciones del pais. Mucha de
lo que aqui se presenta ha sido anteriormente publicado en diversos articulos y capi-
tulos de libros. La idea con este nuevo trabajo es ofrecer una vision integral de la
politic a exterior de Mexico.
Ellibro esta dividido en cuatro capitulos. A manera de marco te6rico-conceptual,
el primero busca contribuir al analisis de la politica exterior de los Estados al identifi-
car los elementos mas sobresalientes de la politica exterior y proponer una defrnici6n
del concepto que guie ellibro. El segundo capitulo hace un breve recorrido hist6rico
de la politica exterior de Mexico desde sus inicios hasta el final de la administraci6n
j
zedillista. El objetivo no es analizar exhaustivamente cada etapa y cada acci6n, sino ~ "li-
examinar las que tuvieron un impacto relevante. El tercer capitulo examina los facto-
res, las bases y los fundamentos de la politica exterior contempon\nea de Mexico. El
ultimo capitulo describe y busca explicar las principales acciones de politica exterior
de Ia administraci6n de Vicente Fox.
El autor desea agradecer a su instituci6n de adscripci6n el apoyo recibido para
poder concluir Ia segunda edici6n de este libra, especialmente a Antonio Ortiz Mena
y Andreas Schedler. Tambien agradece los comentarios que varios colegas hicieron
a Ia primera version, los cuales ayudaron a mejorar esta segunda edici6n, entre ellos
Marlene Alcantara, Marco Almazan, Paulino Arellanes, Bmce Bagley, Jorge Cha-
bat, Alejandro Chanona, Cecilia Costero, Consuela Davila, Jose Luis Garcia, Rosa
Isabel Gaytan, Guadalupe Gonzalez, Celia Gonzalez, Cassia Luiselli, Ricardo Macou- ·;.':
.~
zet, Manuel Martinez, Lourdes Sanchez, David Sarquis, Jorge Schiavon, Juan Palma,
Javier Urbano y Carlos Uscanga. El autor tambien le agradece al Dr. Modesto Seara
Vazquez su apoyo para continuar con al edici6n de este libro.
Rafael Velazquez Flores
!6
1
Marco teo rico conceptual
1objeto de este capitulo es hacer una aportaci6n te6rico conceptual al estudio
E de la politica exterior. El capitulo esta dividldo en cinco partes. La primera
define el concepto de politica exterior y analiza los principales elementos que
lo componen. La segunda reflexiona sabre ellugar de la Politica Exterior como una
subdisciplina de las Relac.ioncs Internacionales. La siguiente parte examina los divcr-
t
h sos modelos te6ricos construidos para el amilisis de la politica exterior. La cuarta
-~
parte describe los distintos enfoques te6ricos que se han utilizado para explicar la
politica exterior de los Estados. Derivado de los puntos anteriores, la ultima parte
presenta uh modelo para el amilisis de la politica exterior y una propuesta metodologica.
-~·
1.1. Concepto de politica exterior
Definir el concepto de politica exterior es una tarea compleja ya que, incluso, hay
autores que afirman que no existe la politica exterior de Estado, sino que se trata, en
general, de la politica exterior de los gobiemos. Es decir, como en muchas ocasiones
'J
.· ~ esta politica no responde a los intereses generales de Ia mayoria de Ia poblaci6n y la
:.:~ sociedad no es consultada para la toma de decisiones orientadas al extetior, entonces
i
h lo que existe es Ia politica exterior del gmpo que se encuentra en el poder. 1 Otros
¥ autores seiialan que Ia politica exterior es un termino demasiado ambiguo porque
'~
~
f
.f·
1
Gabriel Gutierrez, "Fantasia y ciencia- Profecia y utopia (Ia politica exterior de Mexico frente al
siglo venidero )",en La polftica exterior de j\;Jexico hacia el sig!o .m, Mexico, UNAM, Cuadernos de Ia ENEP
Aragon, 1987, pp. lOO- !08.
17
 .)1
fACTORES, BASES Y FUNDAMENTOS DE LA POLiTJCA EXTERIOR DE MEXICO
puede tener diversas concepciones y dimensiones. 2 Hay quien apunta que los especia-
listas nunca se han puesto de acuerdo en lo que deberia estar incluido en el concepto.3
Una concepcion simple, pero ampliamente aceptada, de la politica exterior es: el
conjunto de posiciones, actitudes, decisiones y acciones, que tiene un Estado mas alla
de sus fronteras nacionales. Sin embargo, esta definicion es incompleta porque Ia
politica exterior es un proceso altamente complejo que involucra una serie de activi-
dades interconectadas entre si que van mas alla de simples actitudes o acciones. Es
decir, la politica exterior no es una serie de hechos aislados o de decisiones tomadas
al azar. Es un proceso determinado por distintos factores, bases y fundamentos.
Te6ricamente, el principal motor de la politica exterior es el interes nacional. A!
respecto, varios autores coinciden en que el eje articulador de la politica exterior es
efectivamente el interes nacional. 4 Sin embargo, hay autores que seilalan que no
puede existir un interes nacional ya que todas las sociedades son demasiado hetero-
geneas. Otros argumentan que no existe un solo interes nacional, pero aceptan que
hay varios. Algunos se cuestionan qui en o quienes estan encargados de interpretarlo.
Desde un punto de vista practico, muchos han contestado que el interes nacional es
identificado por el grupo en el poder. Sin embargo, asumir este supuesto crea complica-
ciones puesto que es facil pensar que, cuando el gobiemo en tumo decide cual es el
interes nacional, entonces muchas veces se cae en un interes grupal. A pesar de ser un
concepto muy controversial en tenninos te6ricos, el interes nacional representa, en
terminos practicos, una herramienta analitica uti! para el estudio de Ia politica exterior.
Poi' otro !ado, una politica exterior debe estar tambien basada en un proyecto de
naci6it que defma el camino que un pais qui ere seguir en el plano intemacional. Para
algunos especialistas, la politica exterior es parte integral del proyecto nacional que
todo Estado defme en un determinado momenta de su desarrollo hist6rico. 5
2
Geoffrey Stem, The Structure ofInternational Society an Introduction to the Study ofInternational
Relations, Londres, Pinter Publishers, 1995, pp. I06-108.
3
Bruce Russett y Harvey Starr, Wort Politics: The Menu for Choice, Estados Unidos, Freeman and
Company, 1992, p. 179.
4
Por ejemplo, Silviu Brucan apnnta que las metas que una naci6n persigue mas alia de sus fronteras.
representan Ia extension de los intereses nacionales en Ia escena internacional; The Dissolution ofPower,
Nueva York, AlfredA Knopf, 1971, p. 134. John Stoessinger seiiala, a su vez, que "la politica exterior de
una naci6n es la expresi6n de su interes nacional frente al de otras naciones"; The Might ofNations, Nueva
York, Random House, 1982, p. 32. J. W. Burton tambien estab1ece que Ia politica exterior es para
promover y proteger los intereses nacionales; Teoria general de las relaciones internacionales, Mexico,
liNAt\1, 1987, p. 396.
5
AI respecto se pueden consultar los siguientes trabajos: Alejandro Chanona, "La natura!eza del
Estado mexicano y su politica exterior", en Relaciones Internacionales, No~ 32, FCPYS-UNAM, Mexico,
18
MARCO TEORICO CONCEPTUAL
Puesto que Ia politica exterior no es una serie de eventos aislados o inconexos, Ia
actividad intemacional de un pais debe estar orientada en objetivos concretos que
respondan a las necesidades intemas mas apremiantes y a las condiciones extemas
de un momento determinado. AI respecto, Mabel Laredo entiende a Ia polftica exte-
rior como el curso de la acci6n que un Estado emprende en persecuci6n de sus
objetivos nacionales mas alla de los limites de su propia jurisdicci6n. 6 Otros parten de
Ia premisa de que Ia politica exterior debiera concebirse como un instrumento efecti-
vo que coadyuve allogro de los objetivos de una naci6n. 7 Por tanto, el estab lecimien-
to de objetivos que respondan a factores endogenos y exogenos es un factor relevante
en Ia instrumentaci6n de una detenninada politica exterior. Ademas, toda politica
exterior tiene que estar sustentada en un plan que establezca las estrategias e ins-
trumentos para coadyuvar allogro de los objetivos.
Otra de las bases fundamentales de la pol!tica exterior es Ia capacidad de nego-
ciacion internacional puesto que esta es Ia que determina en gran medida el alcan-
ce y Ia eficacia de los Estados en el plano· intemacional. Por lo tanto, el exito de Ia
politica exterior descansa en circunstancias coyunturales tanto intemas como exter-
nas que configuran dicha capacidad. Los gobiemos pueden proponer una serie de
objetivos especificos que respondan a mejorar las condiciones internas dt~l pais y
pueden establecer las estrategias que crean mas convenientes. Sin embargo, ellogro
de los objetivos dependera de Ia capacidad de negociaci6n intemacional que tiene el
Estado. El margen de negociaci6n es uno de los elementos mas importantes para el exito
de la politica exterior de cualquier pais.
El interes nacional, los objetivos, las estrategias de politica exterior, y Ia capacidad
de negociaci6n intemacional, siempre estaran determinados por los facto res inter-
nos y externos. AI respecto, algunos especialistas apuntan que Ia politica exterior
comprende un proceso dinamico de aplicaci6n de interpretaciones relativamente fijas
de los intereses nacionales a los factores de situacion. 8 Sobre este ultimo punto,
Modesto Seara coincide al seiialar que Ia direccion de Ia politica exterior es ta influida
l984, p. 43; Graciela Arroyo, "La politica internacional y nacionalista de Lazaro cardenas", en Relacio-
nes Intemacionales, No. 32, loc. cit., p. 80; y Andres Rozental, La po/itica exterior de Mexico en la era
de la modernidad, Mexico, FCE, 1993, p. 9.
6
Mabel Laredo, "Incidencia de los grupos de presion en Ia formulae ion y control 4e Ia polftica
internacional", en Foro Internacional, Vol. VI, No. I, Colmex, Mexico, 1965, p. 158.
7
Tomas Penaloza, "La formulaci6n de Ia politica exterior en los Estados Unidos de America y su
impacto sobre Mexico", en Continuidad y Cambia en Ia politica exterior de Mexico: 1977, Mexico,
Cohnex,1977,p. 7.
8
Jack Plano y Roy Olton, Diccionario de relaciones intemacionales, Mexico, Limusa, 1985, p. 199.
19
 f ACTORES, BASES Y FUNDAMENTOS DE LA POLiTICA EXTERIOR DE MEXICO
por numerosos factores, unos de can1cter endogeno y otros de competencia exoge-
na. Es decir, la situacion intema y las condiciones intemacionales son dos factores
fundamentales que inciden determinantemente en el disefiode la politica exterior. 9
La siguiente conceptualizacion, que retoma los elementos fundamentales maneja-
dos par los especialistas anteriormente citados, es Ia que, finalmente, se considera
mas acertada para los fines del presente trabajo:
La politica exterior esta confmmada por aquellas conductas, posiciones, actitudes, decisio-
nes y acciones que adopta un Estado rm1s alla de sus fronteras, que se fundamentan en el
inten}s nacional y en objetivos concretos. Dicha politica se sustenta en un proyecto de
naci6n especifico y depende de la capacidad de negociaci6n internacional del Estado. A
su vez, la politica exterior esta detenninada por losfactores de situaci6n tanto intemos
como extemos.
Cada uno de los elementos resaltados en esta conceptualizacion requiere de con-
sideraci6n por separado; aunque ninguno es independiente de los demas.
1.1.1. Estado
No se pretende aqui hacer un analisis exhaustivo y detallado del significado de la
categoria Estado, solamente se intenta definir su papel como actor de la politica
exterior. De acuerdo a su concepcion formal, el Estado es un ente juridico-politico-
administrativo que se conforma de una poblacion que vive en un territorio definido
bajo Ia guia de un gobiemo. Otra caracteristica relevante del Estado es la posesi6n de
soberania. 10 Para Marcel Merle, Ia existencia formal del Estado ante la sociedad
intemacional requiere del reconocimiento de la comunidad intemacional. 11 Sin em-
bargo, no es precisamente necesario el reconocimiento para que exista un Estado.
Ahora bien, los Estados son los actores mas importantes y mas completos de las
relaciones intemacionales porque,juridicamente,son los sujetos basi cos del Derecho
Intemacional y, politicamente, son las unidades primarias de la comunidad intemacio-
nal con soberania para decidir su politica exterior. 12 Muchas veces, las relaciones
internacionales se confunden con las relaciones entre los Estados; es decir, entre los
~Modesto Seara, La politica exterior de Mexico, Mexico, Haria, 1985, p. 7.
10Charles Lerche, Principles ofInternational Politics, Oxford, Oxford University Press, 1956, p. 13.
Marcel Merle, Sociologia de las re/aciones internacionales, Madrid, Alianza, 1986, p. 268.
11
"Cji: Mabel Laredo, op. cit., p. !38 y Marcel Merle, op. cit., p. 138.
20
MARCO TEORlCO CONCEPTUAL
gobiemos que los representan. Por ello, todos los actos llevados a cabo por los gober-
nantes se imputan al Estado, y solo los gobiemos estan considerados para actuar en
nombre del pais y comprometerlo frente a otros. 13
En la actualidad, existe un debate muy interesante en tomo al papel del Estado
frente a los procesos de globalizaci6n e interdependencia. Para algunos especialistas,
las fronteras entre los paises se estan desdibujando en terminos econ6micos, princi-
palmente. Es decir, la globalizacion economica actual reduce la presencia estatal y,
como consecuencia, las empresas multinacionales ocupan un papel creciente en Ia
realidad mundial. Pero para otros, el Estado se vigoriza con la globalizaci6n. Los
paises poderosos economicamente, tales como Estados Unidos, Jap6n y algunos de
Europa occidental, se benefician con Ia globalizaci6n; mientras que los debiles resul-
tan peljudicados. En este sentido, en los paises desarrollados el Estado se fortalece
mientras que en los subdesarrollados se debilita. Es por ello que muchos paises no
industrializados estan instrumentando politicas neoliberales con el propos ito de inser-
tarse en esta nueva dinamica intemacional.
De todas maneras, los Estados son las unicas entidades capaces de formular una
politica exterior en virtud de serJos actores mas completos y reconocidos, juridica-
mente, para actuar en el plano intemacional. AI interior de las organizaciones interna-
cionales, las politic as exteriores de los Estados miembros se mezclan y se conjugan y,
en este sentido, Ia posicion de un organismos es el resultado de Ia fusion de las
distintas politicas exteriores de sus miembros. De todos modos, hay que tener pre-
sente la creciente relevancia de las empresas transnacionales y las organizaciones no
gubemamentales como actores fundamentales de las relaciones intemacionales.
1.1.2. Interes nacional
Ei inten!s nacional es un concepto ampliamente debatido en el ambito de Ia disciplina
de las Relaciones Intemacionales. Para muchos, simplemente tal concepto no existe
debido a Ia alta polarizaci6n de las sociedades al interior de los Estados. Los marxis-
tas argumentan que no puede haber un in teres nacional en un sistema dominado por
la lucha de clases. Inclusive, hay quienes afirman que no existe una sola definicion
que pueda explicar el interes nacional.
13
Charles Lerche, op. cit., p. 13 y Marcel Merle, op. cit., p. 274-275.
21

f ACTORES, BASES Y FUNDAMENTOS DE LA POLiTICA EXTERIOR DE MEXICO
El concepto ha sido utilizado indistintamente como una herramienta de am1lisis y
como una parte fundamental de la politica exterior. Para algunos gobiemos, ha sido
un factor importante para justificar sus acciones. Para los criticos, ha sido un argu-
mento a utilizar en contra de las decisiones gubemamentales. Es decir, el interes
nacional es una herramienta analitica muy subjetiva debido a su generalidad y a Ia
carga emocional que contiene; pero sigue siendo motor para Ia instrumentaci6n de
la politica exterior.
El uso de este concepto es viejo. En la etapa del absolutismo se le defini6 como "Ia
voluntad del principe", como los "intereses dim'lsticos", o como "Ia raz6n de Estado."
Hobbes y Maquiavelo recomendaban a los principes y reyes perseguir iln interes
general y no solamente el de ellos porque corrian el riesgo de caer en la tirania y
perder el apoyo del pueblo. AI consolidarse el Estado-naci6n, surgieron otras inter-
pretaciones tales como "Ia voluntad general" o el "interes publico." Alfred Mahan
fue quien us6 por primera vez el concepto, como hoy se entiende, a finales del siglo
XIX y principios del xx en sus teorias sobre Ia hegemonia naval. En epocas mas mo-
demas y como consecuencia de las dos grandes guerras del siglo pasado, Ia pobla-
ci6n empez6 a tomar mas consciencia sobre los asuntos intemacionales y entonces el
interes nacional comenz6 a utilizarse como-un· concepto que podia describir, explicar-
o evaluar la politica exterior de los paises. 14
Los intereses nacionales proceden comlinmente de dos fuentes. Unos estan basa-
dos en elementos vitales y funcionales, como la habilidad de la sociedad para subsistir
y mantener su forma de vida. La defensa nacional no es un tema de discusi6n, es una
realidad. Otros estan cimentados en val ores nutridos por la sociedad. Estos son pre-
ferencias y creencias que son producto de un caracter nacional y de un pasado en
particular. ·
Muchos estudiosos de las Relaciones Intemacionales admiten que Ia politica exte-
rior esta determinada por el interes nacional de cada Estado. Pero en ellos siempre
ha surgido Ia preocupaci6n de establecer que es el interes nacional y quien lo precisa.
Ante esta interrogante, muchos sugieren que este es un problema complicado al cual
algunos han respondido que es Ia suma de los elementos geograficos, econ6rnicos,
politicos e ideol6gicos que se encuentran hist6ricamente asociadas a la preservaci6n
de cada Estado; mientras otros han contestado que el interes nacional se confunde
con el interes de grupo ode clase gobemante. 15 AI respecto, Mario Ojeda afirma que
14
Luciano Tomassini, "Elementos para el ana! isis de Ia politica exterior", en Estudios Internacionales,
Chile, p. !3 L
15
VerMabel Laredo, op. cit., p. 16!.
22
Ji
;j~
MARCO TEORICO CONCEPTUAL
el inten:!s nacional esta sujeto ala interpretacion del partido o gmpo en el poder. 16 Lo
deseable es que el gobiemo tome en cuenta la opinion de los diversos sectores socia-
les para tener una politica exterior democratica e incluyente. De lo contrario, el pro-
ceso de toma de decisiones estaria dominado por una elite. La actividad intemacional
debe estar orientada a satisfacer las necesidades mas apremiantes de la sociedad y
no solo debe responder a los intereses del gmpo en el poder.
El interes nacional, en el ambito de las Relaciones Intemacionales, puede ser
cornprendido dentro de contextos en los que prima la necesidad de interactuar con
otras sociedades. Algunos tipos de intereses nacionales pueden distinguirse. Uno
comprenderia a los intereses de la sociedad en conjunto, como seria el caso de Ia
defensa del territorio frente a una agresi6n extema. Otro incluiria intereses de sec to-
res especificos de Ia comunidad, en el cualla suma de varios conviene implicitamente
a todos a! estar abrigados por el grupo en el poder. Por ejemplo, laclase trabajadora
estaria de acuerdo en que un conjunto de empresarios fuera apoyado por el go bier-
no para fomentar el comercio exterior del pafs y asf beneficiar a distintos sectores
sociales.
El interes nacional comprende los deseos que estimulan Ia actividad de una na-
·cion: Por lo tanto;el cohtenido de tal interes puede asimilarse caando se'estudian las ··
relacionessociales que dan origen a tales deseos. Este contenido es, a Ia vez, hist6ri-
ca y socialmente relativo, pues se subordina y cambia de acuerdo a las condiciones
hist6ricas y sociales. En este sentido, el interes nacional tiene un rasgo hist6rico-
concreto. Todo lo que es objetivamente necesario para Ia independencia, Ia existen-
cia y el desarrollo de un Estado-naci6n, en una etapa hist6rica determinada, constituye
·el contenido fundamental del interes nacional. Por ello, el interes nacional es parte de
Ia conciencia nacional y desempefia el papel de una fuerza impulsora subjetiva. 17
Siguiendo el debate, Richard Barnet afirma que la lucha intema de las fuerzas
politicas, econ6rnicas y sociales que sedan en una naci6n es el determinante primario
del interes nacional. Este autor agrega que los acontecimientos exteriores desempe-
fian un papel muy importante en la configuraci6n del in teres nacionaL 18 En este sen-
tido, las presiones extemas de uno o mas paises pueden modificar en un inomento
deterrninado e1 contenido del interes nacional. Como corolario de este debate, es
posible sostener que la conjundon particular de los factores end6genos y exogenos
16
Mario Ojeda, Alcances y lfmites de Ia politica exterior de Mexico, Mexico, Colmex, 1984, p. 79.
. 17
Silvio Bmcan, op. cit.; p. 133" 134.
18
Richard Barnet, Guerra Perpetua, Mexico, FCE, 1985, pp. 17-18.
23
 fACTORES, BASES YFUNDAMENTOS DE LA POLiT!CA EXTERIOR DE MEXICO
de un Estado-naci6n, en una coyuntura especifica, determinan en gran medida Ia defi·
nici6n del in teres nacional.
~f
En un mundo cada vez mas globalizado e interdependiente, pareceria que los inte-
reses globales deberian estar sobre los intereses nacionales. En Ia actualidad, temas
como el terrorismo, el narcotnifico, Ia migraci6n, los derechos humanos, el medio
ambiente, la democracia, el desarme, el desarrollo econ6mico, Ia pobreza, Ia culturay
otros, son considerados como asuntos que se deben de abordar de manera multilate-
ral y no unilateral. Por lo tanto, los paises tienen que ceder cierta autonomia y sobe-
rania para Ia soluci6n conjunta de muchos de los problemas que aquejan a Ia humanidad.
Sin embargo, Ia politica exterior de los Estados puede y debe funcionar como un
mecanismo conciliatorio entre los intereses globales y los nacionales. Es decir, los
gobiemos de los paises deben buscar el punto medio que pueda responder tanto a las
condiciones end6genas como a las ex6genas del mundo contemponl.neo.
El interes nacional es entonces la meta fundamental de un Estado, encaminada
a proporcionar los requerimientos sociales, politicos y econ6micos, de su poblaci6n a
fin de preservar Ia existencia del mismo Estado. El interes nacional es subjetivo en
caracter. Por lo tanto, esta determinado por el momento hist6rico y las condiciones
particulares de cada caso. Es decir, el interes nacional no es permanente y cambia
cuando las condiciones imperantes se modifican. Sin olvidar, claro, que en terminos
pnicticos el grupo en el poder es el que, finalmente, esta encargado de interpretar el
interes nacional. En terminos te6ricos, el interes nacional constituira una herramienta
analitica de significativo valor para el amllisis de la politica exterior de los Estados.
1.1.3. Proyecto de naci6n
El proyecto nacional de un pais es tambien un elemento fundamental de Ia politica
exterior. Es definido como el conjunto de aspiraciones que una comunidad nacional
quiere alcanzar en el futuro de manera colectiva. Es decir, es Ia forma en que un pais
seve en el futuro o el camino que qui ere seguir como naci6n unida. La perspectiva de
un futuro comun constituye el ingrediente principal de un proyecto de naci6n. "Lo que
une a una naci6n noes el mismo lenguaje o Ia pertenencia al rnismo grupo etnico, sino
haber alcanzado juntos grandes realizaciones en el pasado y querer lograrlas en el
futuro." 19 En este sentido, Ia historia es Ia fuente principal de un proyecto de naci6n.
Un pasado compartido hace que una comunidad busque un futuro comun. La historia
19
John Stoessinger, op ci1., p 9.
24
MARCO TEORJCO CONCEPTUAL
irnprime valores culturales fundamentales a una naci6n que mas tarde son cimiento
de la politica exterior. Inclusive, en muchos casos, estos valores se convierten en Ia
base doctrinal de la conducta de muchos paises en el plano exterior. De aqui surgen
muchas veces los principios de politica exterior que guian el comportamiento de los
Estados.
Para Roberto Pefia, Ia politica exterior de cualquier Estado esta sujeta a! proyecto
politico intemo que rige a Ia sociedad nacional en su conjunto y que contiene los
lineamientos socioecon6micos,juridicos e ideol6gicos determinantes del caracter de
la proyecci6n politica del interior bacia el exterior. Sin embargo, este autor agrega
que dicho proyecto politico no es resultado del consenso colectivo de Ia sociedad,
puesto que cualquier proyecto nacional es el producto superestructural de la lucha de
clases que se desarrolla en el seno de toda sociedad. 20
Existe un interesante debate en tomo a la disyuntiva entre una politica exterior
pragmatica que responda a los intereses inmediatos o a una basada en principios
conductuales. Para algunos, una politica exte1ior pragmatica es mas eficiente y res-
ponde mejor a circunstancias que se presentan coyunturalmente, en Iugar de estable-
cer una politica continua, poco flexible, bas ada en principios relativamente permanentes.
Lo cierto es que una politica exterior basada completamente en principios no seria !a
mas adecuada, asi como tampoco una totalmente pragmatica. Tambien hay una inte-
resante controversia en tomo a Ia conveniencia entre una politica exterior reactiva o
una politica exterior administrada o programada. Este punto es muy parecido al ante-
rior. Por un \ado, se piensa que una politica exterior reactiva carece de un proyecto
especifico y de una base s6lida. Sin embargo, las condiciones tanto internas como
extemas siempre estan en constante transformaci6n y los tomadores de decisiones
no pueden predecir los acontecimientos futuros. Aqui se considera que una politica
exterior debe contener un proyecto especifico que responda a las caracteristicas
nacionales pero que sea lo suficientemente flexible para que, ante situaciones coyun-
turales y acontecimientos irnprevistos, se tomen las medidas mas pertinentes. Hay
que recordar que una politica sin proyecto noes una politica.
La identidad nacional es tambien un elemento que le da forma a un proyecto
nacional y ayuda a delinear Ia politica exterior de los Estados. La forma en que una
sociedad se mire a si misma frente a las otras influye definitivamente en su conducta
externa. La politica exterior de un Estado es Ia proyecci6n de su identidad nacional
nias alla de sus fronteras. Otras fuentes del proyecto de naci6n son los val ores cultu-
20
Roberto Perra, "Aigunas consideraciones te6rico-metodol6gicas para el estudio de Ia politica exte-
Iior", en Estudio cientijico de Ia rea/idad internacional, Mexico, Fcrys-UNAM, 1981, p. 194.
25
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fACTORES, BASES Y FUNDAl\IIENTOS DE LA POLiTICA EXTERIOR DE MEXICO
rales, las tradiciones, la religi6n,la ideologia y hasta ellenguaje. Estos elementos le .
imprimen a Ia politica exterior un contenido muy especifico. En este senti do, el pro-
yecto nacional debe ser la base que sostiene y justifica las acciones de politica exte-
rior. Es claro, entonces, que el proyecto nacional influye significativamente en el
proceso de formulaci6n y ejecuci6n de la politica exterior.
1.1.4. Factores de situaci6n
Por su complejidad, son varios los factores que determinan el proceso de formulaci6n
y ejecuci6n de la politica exterior Los factores basicos pueden ser clasificados en
condicionantes intemos y extemos. Hay que recordar que toda politica exterior bus-
ca, en el ambiente intemacional, aquellos elementos que buscan dar respuesta a las
necesidades intemas.
i \
Condicionantes internos
Los condicionantes intemos incluyen la situaci6n social, econ6mica y politica que
prevalece en un momento determinado. Estos tres elementos son los que debieran
ser las principales motivaciones para la elaboracion de una politica exterior.
Las caracteristicas socio-demograficas de un pais inciden significativamente. en
su conducta extema. Un pais con una sociedad educada y con una tasa baja de
desempleo tendni diferentes objetivos y disefiani distintas estrategias de politica ex~
terior en comparacion con otras naciones con rasgos demograficos distintos. Un go-
biemo estani condicionado a tomar ciertas decisiones si su poblacion esta caracterizada
por un alto flujo migratorio. A manera de ejemplo, China resulta una potencia porque
tiene la quinta parte de la poblacion mundial. Por otro lado, las costumbres de .una
sociedad, su religion, sus valores socioculturales, su historia y hasta su lenguaje, mar-
caran en gran medida la conducta a seguir en el escenario intemacional. Otros ele-
mentos que condicionan la politica exterior son: el nivel de vida, la estratificaci6n
social, grados de nutrici6n, tasas de mortalidad y natalidad, etc. El fin ultimo de !a
politica exterior deberia ser mejorar los niveles de vida de la poblaci6n.
La situaci6n econornicadetermina tambien el tipo de comportamiento de los Esta-
dos. El grado de desarrollo, Ia producci6n industrial y agricola, el nivel de inversion
extranjera, el estado de la balanza comercial, el desarrollo tecnol6gico y Ia situa-
cion financiera en general, precisan en gran medida la politica exterior de las naciones.
26
MARCO TEORICO CONCEPTUAL
Un pais con alto desarrollo econ6mico y tecnologico tendni un comportamiento dis-
tin to y gozani de una mayor autonomia en sus relaciones extemas en comparaci6n
con los paises de menor desarrollo. De hecho, !a politica exterior puede contribuir
significativamente a mejorar la situaci6n economica de los Estados, especialmente
cuando se trata de temas como la inversion extranjera, la deuda extema y el comer-
cio exterior.
El factor politico es una de las variables que afecta directamente el proceso de
formulacion y ejecucion de la politica exterior. Aqui hay que considerar el tipo de go-
biemo, !a estabilidad politica, la relaci6n entre los principales poderes y la cohesion
social. AI clasificar los sistemas polfticos, se distinguen dos regimenes: et democniti-
co y el autoritario. Dependiendo de su funcionamiento y ubicacion, los Estados mod u-
lan el proceso de politica exterior. La estabilidad politica ayuda en mucho a alcanzar
los objetivos de politica exterior. Un pais inestable es mas vulnerable ante las presiones
y amenazas extemas. La cohesion social es importante para dar legitimidad a las de-
cisiones. Con una poblacion que apoya a su gobiemo, un presidente puede tamar
medidas de politica exterior con mayor facilidad porque sa be que cuenta con el res-
paldo de sus representados. . . . ,
Ottos condicionantes ititehlos Son: la geografia, la ideologia del Estado y la histo-'
ria. Las particularidades geograficas resultan igualmente detetminantes en el curso a
·seguir en materia de politica exterior. Un pais de grandes proporciones territoriales,
con rios y lagos, y con comunicaciones eficientes, tendni mas margen de maniobra
hacia el exterior. El comportamiento de un Estado con salida al mar o que comparta
fronteras con una potencia mundial sera definitivamente distinto a otros. Asimismo,
la posesion de recursos naturales estrategicos definira el papel de un pais en las
relaciones intemacionales. Un pais con grandes reservas de petroleo, por ejemplo,
tendnl una mayor influencia o, al menos, asumira un papel mas dinamico en el con-
cierto de las naciones.
La ideologia del Estado es tambien un factor importante para la politica exterior.
Esta puede definirse como un conjunto de representaciones imaginarias que implican
una vision coherente de la realidad y que aspiran a ofrecer una explicaci6n de Ia
totalidad de los fenomenos y Ia adhesion a un sistema de valores que constituyen una
justificacion de la accion. 21 Entre las ideologias mas comunes que afectan la polftica
exterior de los Estados estan: el capitalismo, elliberalismo, el socialismo, el comunis-
mo, el fascismo, el nacionalismo, el expansionismo, el neutralismo, el pacifismo, y el
21
Marcel Merle, op. cit., p. 246.
27
 FACTORES, BASES Y FUNDAMENTOS DE LA POLITICA EXTERIOR DE MExiCO
globalismo. Dependiendo de su ubicaci6n ideol6gica, el Estado asumini una posicion
frente al exterior y, de Ia misma manera, sera tratado por los otros actores.
Como ya se mencion6 anteriormente, la experiencia hist6rica tam bien impacta el
proceso de formulaci6n y ejecuci6n de Ia politica exterior. Derivado de un pasado
accidental y escabroso, muchos paises adoptan principios que mas tarde guian su con-
ducta extema. Otros paises, con una historia diferente, tratar{m de preservar su orgullo
y sus raices a traves de una politica exterior agresiva.
Condicionantes externos
El segundo factor es aglutinado por el ambiente intemacional que incluye los elemen-
tos que privan en las relaciones intemacionales en un momenta determinado, asi
como de las actitudes; los actos y las reacciones de otros Estados. La forma en que
esta organizada la comunidad internacional y el funcionamiento de las instituciones
mundiales son tambien factores que hay que tomar en cuenta. Los elementos a con-
siderar son: a) principales actores de las relaciones intemacionales, b) grado de pola-
rizaci6n e interdependencia, c) la distribuci6n del poder y la riqueza, y d) Ia presencia
y alcance de los regimenes intemacionales.
En el primer punto, el prop6sito es identificar los p1incipales actores transnaciona-
les que existen e inciden en el sistema intemacional. Por lo general, se asume que el
principal actor es el Estado. Sin embargo, se reconoce la existencia e influencia de
otros actores, tales como las organizaciones intemacionales, las empresas multina-
cionales, la opinion publica intemacional, los individuos con presencia mundial, e in-
cluso el crimen organizado y los grupos terroristas. En este pun to hay que considerar
los objetivos de los actores ylos medias que cuentan para alcanzarlos. El prop6sito es
ubi car los principales objetivos que tienen los actores dentro del sistema intemacional
para predecir su comportamiento. Para que un Estado disefie su politica exterior, es
fundamental conocer los intereses y objetivos que tienen los otros actores. Sin em-
bargo, no es suficiente con saberlos, tambien hay que distinguir los medias que estan
dispuestos a usar para alcanzarlos. Un buen disefiador de politica exterior debe anti-
cipar si otro actor utilizara Ia violencia, Ia negociaci6n diplomatica, una alianza o una
sanci6n econ6mica en su trato con otros paises.
El segundo pun to es el grado de interdependencia y polarizaci6n que exista en un
momenta determinado. La interdependencia se refiere a! nivel de interconexi6n -es
decir el volumen de bienes, servicios, personas, e informacion que fluye a traves de
las fronteras- y vulnerabilidad y sensibilidad, que significa el efecto potencial de las
acciones de un pais sobre otro. La polarizaci6n se refiere a Ia flexibilidad o rigidez de
28
MARCO TEORICO CONCEPTUAL
~
'·~ las alianzas entre los actores. 22 El prop6sito es identificar los diferentes polos del
sistema. Los tipos pueden ser: unipolar, cuando existe una potencia dominante; bipo-
; ~ lar cuando hay Ia presencia de dos bloques antag6nicos; y multipolar, cuando hay tres
o mas palos. Es tambien importante reconocer la flexibilidad y rigidez de los polos.
Por ejemplo, de 1945 a 1989 el sistema intemacional fue caracterizado como bipolar
rigido. Para eldiseiio de Ia politica exterior, el grado de interdependencia y polariza-
ci6n es fundamental puesto que un mal calculo puede ser Ia causa de un fracaso.
El tercer elemento es la distribuci6n del poder y la riqueza. Este factor es uno de
:·l•
los mas importantes puesto que los principales conflictos intemacionales tienen su
origen en estos dos conceptos. De hecho, el poder es el eje de Ia polftica intemacio-
nal, mientras que !a riqueza y el mercado to son de la economia intemacional. Para-
fraseando a Tuddides, un cambia en el balance del poder es Ia causa mas profunda
.: de las guerras. De acuerdo a la teoria del balance del poder, el equilibria entre los
'
~)
"} diferentes actores permitirii mantener lapaz y Ia seguridad. Sin embargo, Ia realidad
' es que el sistema internacional es jenirquico puesto que existen potencias hegem6ni-
.,,_•
;~
cas que dominan a otros actores secundarios .
La ultima variable es Ia presencia y alcance de los regimenes intemacionales, asi
como de Ia evoluci6n del Derecho Intemacional. Los regimenes se definen como el
conjunto de principios, reglas, procedimientos y normas, que se establecen de manera
~
.~
1 explicita o implicita, formal o informalmente, para regular las interacciones entre sus
miembros, evitar el conflicto y promover Ia cooperaci6n en diferentes areas de la
agenda internacional. Los regimenes intemacionales son importantes porque ayudan
a reducir el nivel de incertidumbre y a predecir el comportamiento de los Estados. El
grado de desarrollo de las normas del Derecho Intemacional tambien es importante
porque constrifie y limita la conducta de las naciones en la arena intemacional. Las
normas internacionales ayudan a los paises con menor poder a enfrentar las presio-
nes de las potencias hegem6nicas.
Los condicionantes extemos son indispensables para obtener una vision global de
las posibilidades de exito de una determinada politica exterior. Estos facto res deben
ser considerados para formular una politica exterior, ya que permiten calcular y eva-
J luar la capacidad de negociaci6n intemacional del Estado, asi como tambien identifi-
car los objetivos de politica exterior del pais y establecer un criteria para deterrninar
los intereses nacionales.
22 Frederic Pearson y Mmtin Rochester, International Relations: The Global Condition in the Twenty-
first Centwy, Estados Unidos, McGraw Hill, 1998, p. 42.
29
 ![
fACTO RES, BASES Y FUNDAMENTOS DE LA POLITICA EXTERIOR DE MEXICO
.:.ott"
1.1.5. Objetivos
Los objetivos de politica exterior son aquellos prop6sitos que un gobiemo establece
miis allii de sus fronteras para satisfacer las necesidades de la poblaci6n y no solo de
un grupo de interes. De manera general, buscan modificar una situacion previamente
establecida o mantenerla tal y como estii. Por ejemplo, si un pais mantiene una rela-
ci6n dependiente en terminos econ6micos con otro pais, entonces un objetivo seria
diversi:ficar las relaciones economicas para reducir esa subordinacion.
Los objetivos deben ser formulaciones concretas derivadas de los intereses na-
cionales y de la situation intemacional prevaleciente en relation conla capacidad de
negociacion intemacional del Estado. Deben ser claros y tendientes a la solucion
de un problema o allogro de un fm espedfico. Ademiis, los objetivos de ben serrealistas
ya que es inutil proponerse metas imposibles de alcanzar. La politica exterior de un
Estado debe partir del principia de que su objetivo primordial es el de crear o encon-
trar, en el exterior, los elementos que pueden satisfacerlas necesidades intemas, con
el prop6sito de que el Estado logre sus metas de desarrollo economico, politico y
social. 23 Recapitulando, el interes nacional es la principal fuente para establecer los
objetivos ·de polltica exterior. otras fuentes son: hi. situation interna y externa; even-· ·
tos nacionales e intemacionales, el proyecto nacional y la agenda de politica exterior
del gobiemo en tumo.
Algunos autores tienden a clasificar los objetivos de acuerdo a ciertos criterios:
concretos, como serian la expansion e integridad territorial, la seguridad y el bienestar
economico; abstractos como el prestigio, la comodidad, la capacidad para controlar
;.( ~ o influenciar a otros Estados, la autonomia y la independencia; conservadares, como
e1 interes de mantener el statu quo; revisionistas, aquellos que buscan modificar las
estructuras ya establecidas; carta plaza, como lo serian los objetivos prioritarios;
largo plaza, serian los secundarios; pasitivos, aquellos que tratan de afectar una
situaci6n en particular: negativos, los que no necesitan una acci6n. 24 Es debido a lo
anterior que los objetivos tienen que ser jerarquizados en arden de importancia.
Es necesario considerar que cada Estado se plantea objetivos que difieren con
otros Estados. Existen algunos puntas que resaltan los diferentes objetivos: 1) el nu-
mero, alcance y compatibilidad mutua de los objetivos; 2) Ia intensidadcon la que
sostienen, por ejemplo, la relativa importancia frente a los objetivos de politica intema
23
Tomas Pefialoza, op. cit., p. 34. _ Little y Michael Smith, Perspectives on WorldPolitics, Londres, Routledge, 1991, p. 61.
'''Ver Geoffrey Stern, op. cit., p. 108; y tambien K. J. Holsti, International Politics: A Framework for
Analysis, Estados Unidos, Prentice Hall, 1988, pp. 118-139.
30
MARCO TEORICO CONCEPTUAL
y el costo que se estii dispuesto a pagar en terminos de capacidad y sacrificio; J) Ia
urgencia de serlogrados; 4) Ia flexibilidad conla que son perseguidos; 5) el riesgo que
el Estado estii dispuesto a COlTer en el intento de alcanzar los objetivos; y 6) las
expectaciones del Estado para consolidarlosY
1.1.6. Estrategias
Una estrategia de politica exterior es una actividad especffica que ayuda a alcanzar
las metas de politica exterior. En general, las estrategias son mas concretas que los
objetivos. Sin embargo, muchas veces, por su caracter soterrado, las estrategias son
dificiles de identificar. En el proceso del establecimiento de las estrategias, los dise-
fiadores de la politica exterior establecen quien, cuiindo y como se llevara a cabo una
accion. Es decir, las estrategias se encuentran en Ia mente de los tomadores de
decisiones antes de tomar una acci6n. Por ejemplo, si el objetivo es diversificar las
relaciones econ6micas, entonces una estrategia puede ser la firma de un acuerdo
comercial con otros paises. . . ,
. '"Aunqile el teiinirio esfiitegias ha sido utilizado principalmenfe en Io-que serefiere· -· .
a aspectos militares, el concepto tiene una aplicacion miis amplia. Una estrategia es
tambien un conjunto de movimientos, tiicticas, maniobras o decisiones, que se desen-
vuelven en una situaci6n de competencia, en donde el resultado que se espera no es
accidental. Existen dos componentes principales en una estrategia: el ofensivo, para
obtener ganancias; y el defensivo, para prevenir perdidas. AI mismo tiempo, cada
estrategia tiene un proceso de costo-beneficio; es decir, se pueden obtener algunos
beneficios a cambio de algunos riesgos. Los costas pueden ser materiales, como
dinero, recursos humanos y naturales; psicol6gicos, como situaciones de tension; de
tiempo, cuando una decision tarda en ser tomada debido al plaza que se ocupa en Ia
evaluaci6n de Ia situaci6n; de oportunidad, como cuando se hace algo se tiene que
dejar de hacer otra cosa; de responsabilidad, cuando se culpa a alguien de una situa-
ci6n determinada; y de fracaso, cuando nose alcanzan los objetivos. 26 Las estrategias
en politica exterior son muy variadas y utilizan algunas tt:\cnicas para su aplicaci6n;
por ejemplo, declaraciones conjuntas, compromisos y alianzas, promesas, amenazas,
25
Keith R. Leggy James F. Morrison, "The Formulation ofForeign Policy Objectives", en Richard
26
Raymond F. Hopkins y Richard W. Mansbach, Structure and Process in International Politics,
Estados Unidos, Harper and Row Publishers, 1973, pp. 410-412.
31
 fACTORES, BASES Y FUNDAMENTOS DE LA POLiTICA EXTERJOR DE MExiCO
demostraci6n de fuerza, simulaciones, premios y castigos, entre otrasY Tambien las
tecnicas diplomaticas, politicas, psicol6gicas, econ6micas y militares, son utilizadas
en Ia formulaci6n de Ia politica exterior. 28
1.1.7. Instrumentos
Los instrumentos de politica exterior son aquellos mecanismos institucionalizados
y reconocidos porIa comunidad intemacional que ayudan allogro de los objetivos y
determinan el tipo de relaci6n entre dos o mas Estados. Los instrumentos, a! igual que
las estrategias, son muy variados. La negociacion diplomatica es una de las mas
utilizadas y, en ocasiones, de las mas efectivas. Antes de llegar al conflicto, los Esta-
dos prefieren usar canales diplomaticos para arreglar sus diferencias o para alcanzar
esquemas de cooperaci6n. La esenciade Ia negociacion es conceder algoa cambia
de otra cosa, si no entonces seria una imposicion. En si "Ia negociacion intemacional
no es un fin en si misma, sino un media necesario de Ia politica exterior de cualquier
Estado." 29
La guena es tambien uno de los instrumentos de politica exterior mas utilizados a
traves de Ia historia de las relaciones intemacionales. Inclusive, algunos opinan que Ia
guerra es Ia continuacion de Ia negociaci6n en otro plano. Si Ia negociaci6n es el
instrumento pacifista, Ia guerra es entonces el violento. Cuando los Estados ya no
pueden negociar, entonces el camirio de Ia guerra se abre para arreglar las diferen-
cias. Aunque es un instrumento muy utilizado, la guerra es Ia pear ope ion par el costo
en vidas humanas y en terminos econ6micos.
La diplomacia coercitiva es tambien otro instrumento de Ia politica exterior. Ubi-
c:indose entre Ia negociacion y la guerra, Ia diplomacia coercitiva es el uso de amena-
zas y promesa de premios para conseguir un fin especifico. Sin embargo, este
mecanismo no ha sido muy efectivo a traves de Ia historia diplomatica. El unico caso
en que funciono efectivamente fue la crisis de los misiles de 1962, en donde los
sovieticos retiraron las instalaciones para lanzamiento de bombas atomicas en Cuba
luego de la amenaza del presidente John F. Kennedy de invadir a Ia isla. Los fracasos
21
John P. Lovell, Foreign Policy in Perspective: Strategy Adaptation Decision Making, Estados
Unidos, Holt, Rinehart and Winston, 1970, pp.65-84.
"Charles 0. Lerche, op. cit., pp. 55-60.
l' Roberto Pen a, "Mexico y sus instmmentos de negociaci6n internacional", en Relaciones Interna-
cionales, No. 31, lac. cit., p. 46 y 47.
32
MARCO TEORJCO CONCEPTUAL
· mas representativos de Ia diplomacia coercitiva son Ia Guerra de Vietnam y las dos
guerras contra Irak (1991-2003). En el marco de la diplomacia coercitiva, tambien
estan las sanciones economicas y la ayuda extema. Estos dos instrumentos tambien han
sido frecuentemente utilizados en Ia politica exterior. Los embargos a Cuba y a Irak
son dos ejemplo muy claros, pero poco exitosos puesto que los objetivos planteados
no se cumplieron. La Alianza para el Progreso es un caso de ayuda externa. El
gobiemo de Estados Unidos ofrecfa apoyo econ6mico a los paises de America Latina
para impedir el avance del comunismo en la zona.
Las alianzas representan tambien un instrumento muy socorrido por los Estados.
Elias pueden incrementar Ia habilidad de un Estado para alcanzar sus objetivos de
politica exterior. Los paises fuertes hacen alianzas para aumentar su poder, mientras
que los debiles para defenderse de los demas. Otros instrumentos clasicos de politica
exterior son las visitas presidenciales, las cumbres de jefes de Estado, las reuniones
interparlamentarias, las comisiones binacionales, etc. Inclusive, los tratados, las orga-
nizaciones intemacionales y el Derecho Internacional son tambien instrumentos de
politica exterior. Los pafses debiles muchas veces recurren a estos mecanismos para
negociar y alcanzar sus objetivos ante paises mas fuertes. AI igual que en las estra-
tegias, el uso de un instrumento conlleva ventajas y riesgos. De hecho, Ia ·decision de ·
utilizar un instrumento u otro dependera de los beneficios y costas que conlleve cada
opci6n.
1.1.8. Capacidad de Negociaci6n Intemacional
Cualquier Estado puede plantearse los objetivos que mas le convengan y formular Ia
estrategia de politica exterior que considere mas apropiada. Sin embargo, el alcance
de los objetivos propuestos y el logro de los resultados esperados dependen de Ia
capacidad de negociacion intemacional que tenga el Estado. En efecto, Ia capacidad
de negociaci6n intemacional de un Estado puede entenderse como Ia posibilidad de
lograr las metas estatales con base en ciertas circunstancias tanto nacionales como
intemacionales. En otras palabras, es el poder que tiene una naci6n para alcanzar sus
prop6sitos. Sin embargo, hay que recordar que Ia capacidad de negociaci6n intema-
cional es relativa y dinamica porque un dia se tiene y al otro se puede perder.
Algunos autores establecen que los elementos que determinan dicha capacidad
son, entre los mas importantes, Ia geografia, Ia poblaci6n, las bases tecnologico-mate-
riales, los recursos naturales, el potencial militar, Ia producci6n industrial y agricola, Ia
moralnacional, el prestigio intemacional, Ia capacidad diplomatica, la opinion ptlblica
33
 '!.,
f ACTORES, BASF.S Y fUNDAMENJOS DE LA POLiTICA EXTERIOR DE MExiCO
'I'
.r.
mundial, !a naturaleza e ideologia del gobiemo, el canicter nacional del Estado, !a
·.~
organizaci6n administrativa y elliderazgo nacionat3°
Ademas, Silviu Brucanagrega que la situaci6n intemacional es un elemento de
primer orden que influye determinantemente en la capacidad de negociaci6n intema-
cional de un EstadoY Por su parte, Almond y Powel analizan el fen6meno de la
capacidad de un Estado con el prop6sito de comparar los sistemas politicos. En este
sentido, estos autores anotan que los factores que determinan Ia capacidad de nego-
ciaci6n intemacional de un sistema politico son, entre otros, el ingreso de turistas
extranjeros, las inversiones provenientes del exterior, los servicios prestados a otras
naciones, los prestamos internacionales, !a asistencia tecnica, la imagen del sistema y
!a opinion extranjera.32
Asimismo, Burton argmnenta que, si la politica exterior es considerada como la
blisqueda del interes nacional por medio de la promocion ode la resistencia a! cambio
y del ajuste a! mismo, entonces la presencia o ausencia de ciertas condiciones han de
determinar el exito de la politica exterior. Por ejemplo, sefiala Burton, el tipo de insti-
tuciones politicas, el grado de dependencia de los mercados extemos y de las fuentes
de abastecimiento de las materias primas, podrian determinar, hasta cierto grado, la
posicion negociadora de los EstadosY ·~- ~ · exterior esta destinada a defenderse de los intereses de los otros -Estados y a buscar
En su momento, Bernardo Mabire establece que "la capacidad de producir sufi-
cientes bienes para todapoblaci6n aumenta las posibilidades de que un pais se forta-
lezca y consiga sus metas intemacionales." Por tanto, este autor sostiene que la
integracion nacional es la dave de la eficiencia productiva y del desarrollo que mas
tarde se traduce en poder. Sin embargo, sefiala, "la desigualdad social extrema y la
falta de consenso terminar.in por obstaculizar o impedir ellogro de prop6sitos inter-
nacionales." Por estas razones, agrega, "Ia insuficiencia de la integraci6n nacional
resta poder a un pais y eficacia a su labor intemacional." Concluye explicando que
"la verdadera influencia intemacional de un Estado se apoya en su fortaleza intema,
la cual depende de la eficiencia econ6mica, la armonia social bien fundamentada, la
legitimidad del sistema politico y el vigor de Ia cultura nacional." Finalmente propone
que e1 mejorar Ia capacidad de negociaci6n internacional debe figurar entre las prio-
ridades de la politica exterior.34
30
Vease por ejemplo: Silviu. Brucan, op. cit., p. 140; y John Stoessinger, op. cit., pp. 25-38.
31
Silviu Brucan, op. cit., p. 142.
31
Almond y Powel, Politica Comparada, Buenos Aires, Paidos, 1972 p. 176.
33
J. W. Burton, op. cit., p. 392.
34
Bernardo Mabire, "EI nacionalismo y Ia politica exterior de Mexico", en Humberto Garza (comp. ),
Fundamentos y pri01·idades d£ lapolitica exterior de Mexico, Mexico, Colmex, 1986, pp. 74-85.
34
MARCO TEORICO CONCEPTUAL
' Por su parte, Mabel Laredo argumenta que "en cuanto al grado de incidencia de
lo nacional en Ia politica intemacional se puede afirmar que, generalmenle, aumenta
en Ia medida en que los Estados son mas fuertes, con mayor cohesion intema, con
menos dependencia del exterior y disminuye en caso contrario." Otra observaci6n
que cabe hacer -subraya la autora- es la multiplicidad de factores condicionantes
entre los que se podrian incluir Ia tradici6n de cada pais, sus necesidades econ6micas,
las formas de gobierno, y las clases gobernantes que detentan el poder, las institucio-
nes claves de cada sociedad, etc. que otorgan un matiz distinto a la politica exterior
de cada unidad estatal, e inclusive que exigen un estudio por separadci d~ cada reali-
dad nacional para el mejor entendimiento de las causas generadoras y los objetivos
que ellos persiguen en el plano intemacionaP 5
·Par ultimo, Hans Morgenthau afirma que la politica exterior es una lucha par el
poder. Cualquiera que sea elfin ultimo de la politica intemacional, el poder es siempre
el objetivo inmediato, segun este autor. 36 No obstante, aqui se considera que no es
posible argumentar que el interes nacional que mueve a toda politica exterior consiste
en la bt'isqueda del poder (al menos en terminos militares), puesto que los paises
debiles no cuentan con los recursos necesarios para hacerlo y mas bien su politica
beneficios del ambiente intemacional. En este senti do, Mario Ojeda seiiala, atinada-
mente, que !a politica exterior de un pais debil esta disefiada fundamentalmente para
Ia defensa de los intereses nacionales. 37
Con base en las consideraciones anteriores, es posible instrumentar un esquema
de los factores que determinan la capacidad de negociacion intemacional de un Estado.
Factores end6genos
Este primer grupo comprende dos elementos basicos: los tangibles y los intangibles.
Los primeros son aquellos elementos susceptibles de medici on, tales como la posicion
geografica; la posesion de recursos naturales, la producci6n agricola e industrial; el
grado de desarrollo cientifico-tecnol6gico; el numero, edad y localizaci6n de la pobla-
ci6n en el plano nacional; y poder militar, entre otros. Sin duda, uno de los factores
mas determinantes de la capacidad de negociacion internacional es Ia cuesti6n militar.
35
Mabel Laredo, op. cit. p. 157.
36 Hans J. Morgenthau, La lucha par el poder y lapaz, Buenos Aires, GEL, 1986, p. 41.
37
Mario Ojeda, op. cit., p. 3.
35
 -~

FACTO RES, BASES Y FUNDAMENTOS DE LA POLiTJCA EXTERlOR DE MEXICO

MARCO TEORICO CONCEPTUAL

La politica exterior de un Estado dependen1, en gran medida, porIa posesi6n o no de

un gran ejercito, de armas poderosas, de una tecnologia militar efectiva, etc. El poder palmente en el caso de los paises debiles y dependientes, ya que se encuentran con-
dicionados por ciertas potencias hegem6nicas que ejercen gran influencia sobre ellos
de un Estado, en Ia mayoria de los casas, estii establecido por su fuerza militar. El
riesgo es que un pills con gran poderio militar se vera tentado a usarlo en alg(tn y no les penniten actuar con autonomia, pues se les impone un margen de acci6n y,
momenta determinado. Una naci6n con escaso poderio militar tendni un papel secun- por lo tanto, sus decisiones dependen, en muchas ocasiones, de procesos ajenos a sus
propios intereses.
dario en Ia estructura internacional.
Los segundos elementos son aquellos que no son susceptibles de medici6n, tales
como Ia ideologia del Estado; su aparato de toma de decisiones; Ia personalidad de los
Figura 1. Factores que determinan Ia capacidad de negociaci6n internacional
lideres y diplomaticos; Ia cohesion social y la naturaleza del sistema politico. La si- de los Estados
guiente cita resulta muy conveniente para este punto: "Silos recursos tangibles son el
cuerpo del poder y su alma una sintesis de canicter moral y voluntad nacional, su Capacidad de Negociaci6n Internacional
cerebra lo constituye elliderazgo; ese es el que decide como utilizarlo y hacia donde
orientar los recursos nacionales para incluir o afectar el compmiamiento de otras Facto res End6genos
naciones. Esto ultimo se realiza a traves de la politica exterior."38 Como se puede
Elementos tangibles: Factores Ex6genos
observar, no solamente es necesario contar con todos los elementos anteriores para
gozar de una capacidad de negociaci6n internacional adecuada, sino que tambien es e Geografia ~~ Eventos intemacionales
importante Ia forma en como se utilizan estos recursos para lograr un fin determinado. "' Recursos Naturales " Prestigio diplomatico
e Prorlucci6n agricola e " .. Repartc del pcder y Ia riqucza '
industrial e Grado de interdependencia y
e Poblaci6n polarizacion
Factores ex6genos
e Desarrollo tecnol6gico a Existencia y funcionamiento
., Poder Militar de las organizaciones intema-
Aqui se puede hacer la distinci6n de varios elementos fundamentales que determinan cionales
Ia capacidad de negociacion intemacional de un Est ado. Los mas destacados son: los • Imagen intemacional
acontecimientos de mayor relevancia; el reparto del poder y Ia riqueza; la estmctura Elementos intangibles e La opinion pt!blica intemacio- 0!

economica intemacional; el grado de interdependencia y polarizaci6n del sistema e Sistema politico nal
internacional; Ia existencia y funcionamiento de las organizaciones mundiales; Ia ima- e Estabilidad politica " Presion de otros Estados
gen intemacional del pais en cuestion; Ia opinion publica intemacional; Ia presion que " Organizaci6n del proceso " Intereses de otros actores
uno o varios Estados ejercen sobre el pais; y los intereses de los principales actores de toma de decisiones transnacionales
transnacionales, como serian otros Estados, organizaciones internacionales, empre- ., Cohesion social
sas multinacionales, etc. ,. Ideologia del Estado
El examen de estos factores tanto intemos como extemos exige una delimitaci6n
temporal para obtener resultados objetivos, ya que estos factores cambian con rela-
tiva facilidad a !a luz de los acontecimientos. En muchas ocasiones, el factor extemo
es el que realmente determina los logros de una politica exterior. Esto ocurre princi-
1.1.9. Actores
38
Gloria Fuentes, "El concepto de seguridad nacional", en E/ Sol de lv!ediodia, Mexico, 31 de diciem- Existen diversos adores involucrados en Ia politica exterior, tanto de canicter guber-
bre de 1986, p. 4.
namental como no gnbemamental. En Ia mayoria de los casos. los jefes de Estado
36 _,
3 I
 f ACTORES, BASES Y FUNDAtvlENTOS DE LA POLiTICA EXTERIOR DE MEXICO
"'
son los actores que inciden de manera determinante en las decisiones de politica
exterior porque, en general, tienen poderes formales e informales que los coloca por
arriba de otros act ores. Los primeros poderes son los que les otorgan la Constitucion
y otras !eyes. Los segundos se detivan de la costumbre y del funcionamiento del
sistema politico. En general, los responsables del poder Ejecutivo pueden tener una
vision mas amplia de lo que puede ser el in teres de la nacion. Adem as, ellos cuentan
con todo una compleja estructura para obtener informacion que viene del interior del
pais, asi como del exterior, a diferencia de otras ramas gubemamentales. En terminos
generales, las principales funciones de los jefes de Estado son: dirigir !a politica exte-
rior, firmar tratados, nombrar agentes diplomaticos, ser el comandante supremo de
las fuerzas militares, entre otras.
Otros actores clave en el disefio de la politica exterior son las burocracias; es
decir, aquellas estructuras e instituciones administrativas que ayudan a los jefes de
Estado y participan en el proceso de formulacion y ejecucion de las decisiones. En .
otras palabras, son las personas encargadas de ejecutar las instrucciones de los jefes
de Estado. En tenninos de politica exterior, !a principal dependencia es el ministerio
de asuntos exteriores. En este caso, esta instancia es la encargada de disefiar y
ejecutar la politica exterior. Como un mecanismo de consulta en asuntos internacio-
nales, muchos paises cuentan con una agencia o una oficina con la funcion de aseso-
rar Ia toma de decisiones. Por ejemplo, en Estados Unidos existe el Consejo de
Seguridad Nacional, el cual asiste a1 presidente estadounidense en asuntos de politica
exterior. Asimismo, existen otras oficinas que participan en el proceso de toma de
decisiones, entre ellas los ministerios de defensa, economia, comercio, etc. General-
mente, estas instancias tienen sus propias preferencias y buscan imponerlas. Por
ejemplo, los ministerios de defensa trataran de enfocar las decisiones en el aspecto
militar, mientras que el de asuntos exteriores enfatizara la diplomacia. Un problema
de las burocracias es que, a veces, no siguen al pie de Ia letra las indicaciones o los
compromisos adquiridos por sus respectivos jefes de Estado y esto puede acarrear
algunos conflictos diplomaticos.
Tomas Penaloza, por su parte, asevera que "cada pais tiene su estructura particu-
lar para formular su politica exterior, yen cada uno de estos, la secretaria o ministerio
responsable de esta, juega un papel diferente. Los extremos serian el caso represen-
tado por el ministerio de relaciones exteriores que define todos los asuntos que for-
man la politica exterior, y el caso en el que este no participa en Ia definicion de
ninguna de las areas y simplemente toma lo hecho para representarlo ante el extran-
jero. La mayoria de los paises caen entre estos dos extremos. Lo anterior da lugar a
que el ministro de relaciones exteriores defina su posicion respecto a una serie de
asuntos y las negcicie con otros ministerios a fin de lograr que su punto de vista se
38
MARCO TEORICO CONCEPTUAL
convierta en Ia politica exterior. Es este juego politico el que se identifica con !a
formulacion de la politica exterior."39
Ademas del Ejecutivo, los congresos tambien son actores destacados del proceso
de toma de decisiones de la politica exterior. En muchos palses, los legisladores de-
sempeiian un sistema de pesos y contrapesos para que e1 Ejecutivo no se exceda en
sus atribuciones. Las principales funciones de los congresos son: ratificar los trata-
dos, aprobar los nombramientos mas importantes de sus respectivos servicios exte-
riores y, en algunas ocasiones, declarar la guerra a propuesta del Ejecutivo. Los
congresistas tienen, por lo regular, una vision mas localista y por ello son menos
efectivos para identificar intereses mas generales.
Como ya se menciono anteriormente, el encargado de elaborar el proyecto de
politica exterior es el gobiemo del Estado. Sin embargo, los grupos de presion, la
opinion publica, los partidos politicos, las organizaciones empresariales, los sindicatos,
los grupos etnicos, las Organizaciones No Gubernamentales y otras organizaciones
civiles, ejercen una influencia extra-institucional en !a elaboraci6n de !a politica exte-
rior. La parte institucional, entonces, es el poder Ejecutivo y su ministerio de asuntos
exteriores, quienes son los que formulan y !levan ala practica dicha politica; asi como
e1 poder Legislativo qui en es, en muclfos casos, el-encatgado de apro bar y ratificar tar
politica.40
Regularmente, las empresas son los actores no gubernamentales mas influyentes
en la politica exterior debido a su poder economico y su capacidad para cabildear.
Por si solas o en asociaciones, las empresas buscan incidir en el proceso de toma de
decisiones para dar respuesta a sus propios intereses economicos. Muchos de los
acuerdos de libre comercio que firman los paises se deben a la presion que las em-
presas ejercen sobre el gobiemo para facilitar e1 ingreso de sus productos a otros
mercados. Ese fue elcaso del Tratado de Libre Comercio de America del Norte
(TLCAN). . .
Los partidos politicos tambien buscan imponer los temas de sus platafonnas poli-
ticas para ganar mas adeptos. Por lo regular, el partido politico que obtiene la presi-
dencia busca defender y justificar las acciones de politica exterior del gobierno. Por ·
otro !ado, los partidos de oposicion regularmente critican la conducta extema del
gobiemo en turno porque ello les puede redituar ganancias electorales. Muchas ve-
ces, los gobiernos modifican sus politicas para evitar la critica de los partidos de
oposicion.
39
Tomas Penaloza, op. cit., p. 15.
""Marcel Merle, op. cit., p. 282.
39
 .:- ;~
.~

FACTORES, BASES Y FUNDAMENTOS DE LA POLiTlCA EXTERIOR DE MExiCO MARCO TEORICO CONCEPTUAL

La opinion publica tambien puede incidir en el proceso de toma de decisiones, cer, sin embargo, que actores extemos, basicamente empresas transnacionales, lle-
Regulannente existen dos tipos de publicos. El primero esta compuesto por las personas ;~
gan a influir deterrninantemente en Ia politica exterior de un pais. La siguiente figura
que no tienen mucho interes y poca informacion de los eventos intemacionales. Este ilustra el papel de los distintos acto res involucrados en la politica exterior.
grupo tiene una reducida influencia. Solamente en casas de guerra o en aconteci- !
. ~-
mientos de alto impacto este grupo puede llegar a tener interes en los temas intema-
cionales y buscar el cambia de la polltica exterior a traves de protestas o por medio Figura 2. Acto res tradicionales de Ia politica exterior
del voto. Un ejemplo fue la Guerra de Vietnam. Cientos de estadounidenses salie-
ron a las calles para exigir el termino del conflicto. El gobiemo de Estados Unidos
tuvo que modificar su politica hacia Vietnam cuando la presion popular aumento. El otro
grupo esta compuesto por las personas que tienen interes y estan infonnadas sobre
asuntos intemacionales. Por lo regular, este grupo es bastante reducido pero en oca- Actores no
siones es mas efectivo para influir en las decisiones. Los medias de comunicacion gubemamentales
tambien pueden incidir en el diseilo de la politica exterior. Muchas veces, los gobier-
nos toman una decision hacia el exterior en funcion de las noticias que aparecen en
estos medias.
Los grupos etnicos pueden llegar a tener una influencia considerable; clara de-
pendiendo del pais que se trate. Por ejemplo, la politica exterior de Estados Unidos
hacia el Media Oriente y Cuba se debe en grg.n parte al cabildeo que hacen los judios
y los cubano-estadounidenses. Los think tanks tambien buscan influir en el proceso
de toma de decisiones de la politica exterior a traves de investigaciones y opiniones
sobre temas particulares. Los sindicatos buscan que los gobiemos adopten medidas Actores
gubemamentales
acorde a los intereses de las clases trabajadoras y sus agremiados. Algunos sindica-
tos muy poderosos pueden llegar a presionar tanto que logran la modificacion de las
politic as. Por ejemplo, luego de la firma del TLCAN, Estados Unidos debia permitir que
los camiones mexicanos cmzaran la frontera. Sin embargo, el sindicato de transpor-
tistas estadounidense lagro que su gobiemo no pusiera en marcha esta medida. Las ~--------,

Decision de politica exterior

ONGs tambien tratan de influir en el diseilo de las politicas publicas, especialmente L ________ _j

en temas de derechos humanos, media ambiente, democracia, entre otros. La iglesia

tambien se puede convertir en un actor muy influyente. Por ejemplo, en los paises
musulmanes, Ia esencia de la politica esta en la religion. Es decir, no se puede en ten-
der la politica exterior de esos paises si no se taman en cuenta los elementos religio-
sos que componen a esos paises.
En el disefio de la politica exterior, los gobiemos deben estar abiertos a las deman-
das de la sociedad civil tomando en cuenta la opinion de los diferentes grupos sociales
y organizaciones no gubemamentales que confonnan al Estado. Esto no significa que la
sociedad tenga que tomar las decisiones y que el gobiemo siempre teng~ que consul-
tarla. Una politica exterior que no toma en cuenta las necesidades de la poblacion y
no escucha ala sociedad civil es una con rasgos antidemocraticos. Hay que recono-
40
La figura 2 ilustra el proceso de forrnulacion y ejecucion de la politica exterior en
cuanto a actores subnacionales se refiere. Como se puede apreciar, el poder Ejecu-
tivo tiene supremacia sabre la rama Legislativa en materia de decision de politica
exterior. Las razones que explican esa supremacia son las siguientes: el Ejecutivo
1) tiene una vision mas amplia de lo que puede ser el interes nacional; 2) cuenta con
un equipo de expertos en asuntos intemacionales; 3) tiene poderes constitucionales
· mas amplios; 4) cuenta con mayor infonnaci6n Ia cual es fundamental para to mar
decisiones; 5) tiene liderazgo intemacional; 6) tiene un margen mas amplio de nego-
ciaci6n; 7) puede tomar decisiones con mayor rapidez y guardar en secreta !a infor-
macion (a veces, en situaciones de crisis, esto es importante).
41
 ·~
·.~
f ACTORES, BASES Y FUNDAMENTOS DE LA POLiTIC A EXTERIOR DE MEXICO
La ejecucion de las decisiones de politica exterior esta a cargo de los actores guber-
narnentales. Las agencias de primer nivel son los ministerios o secretarias de Estado
vinculados directamente en el disefio de Ia politica exterior, tales como los de asuntos
exteriores, de defensa, de seguridad nacional, etc. Las de segundo nivel son los rela-
cionados indirectamente en los asuntos exteriores, tales como los de economia, del
tesoro, comercio,"energia, educacion, etc. Par su lado, los actores no gubemamenta-
les pueden influir en el proceso de formulacion, pero no en el de ejecucion puesto que
solo los gobiernos estan reconocidos para actuar en nombre de los Estados. Los mas
importantes son la opinion publica, los partidos politicos, las organizaciones empresa-
riales, los sindicatos, Ia Iglesia, los grupos etnicos y los think tanks, entre otros. 41
1.1.10 Acciones
Las acciones de politica exterior son el resultado final del complejo proceso de la
politica exterior. Antes de llevar a cabo una accion, los encargados de ejecutarla
eligen una opcion de. entre varias altemativas. Antes de elegir una, los funcionarios
evaluan cada una de lasdifetentes altemativasque se tienen de acci6n. Cada opcion
tiene ventajas y desventajas; pero, por lo regular, se escoge la que mas beneficios
puede traer, Ia que menos costas represente, Ia que pueda alcanzar mejor los objeti-
vos y la que responda mejor al interes nacional. La altemativa seleccionada debe ser
realista de acuerdo a la naturaleza del asunto y a la capacidad de negociaci6n inter-
nacional del Estado. Estos pasos representan el proceso de lorna de decisiones. Una
vez tomada Ia decision, entonces viene inmediatamente el proceso de evaluacion y
retroalimentacion. Este paso es importante porque se puede reconsiderar la acci6n o
mantenerla, de acuerdo a los resultados obtenidos.
En general, las acciones de politica exterior son aquellas conductas, posiciones,
actitudes, declaraciones, que se llevan a cabo por los gobiernos de los Estados para
alcanzar las metas nacionales. Hay muchos ejemplos de acciones de politica exterior:
firmar un tratado, declarar la guerra, iniciar o romper relaciones diplomaticas con
otros paises, realizar visitas de Estado, imponer sanciones econ6micas, prestar ayuda
en casos de desastres, ingresar a una organizaci6n internacional, volar en un foro
41
Un exce\ente articulo sobre actores de Ia politica exterior es el de Blanca Torres, "La participaci6n
de actores nuevos ytradicionales en las RelacionesJnternacionales de Mexico", en La Politica exterior de
Mexico. Enfoques para su analisis, Mexico, El Colegio de Mexico-sRE, 1997.
42
MARCO TEORICO CONCEPTUAL
mundial, enviar notas de protesta, rcconocer un nuevo Estado o gobierno, enviar
tropas al extranjero, etc. Incluso no hacer nada es una acci6n de politica exterior.
Un especialista clasifica cinco tipos de categorias de acci6n: 1) inacci6n, que es el
aislamiento de un actor de las relaciones internacionales; 2) de ayuda, cuando un
Estado apoya a otro; 3) de oposici6n ode defensa, cuando un Estado se defiende de las
amenazas de otro o se opone a Ia politica de un pais ode un grupo; 4) neutral, que son
acciones que intentan detener un conflicto entre Estados y mediar la soluci6n, o cuando
.· un pais nose alinea ados bloques en disputa; y 5) de inducci6n, que es cuando un actor
trata de influir en las acciones de otros en Ia escena intemacional. 41
1.2. Politica Exterior lUna subdisciplina de las Relaciones
Internacionales?
Por su riqueza y complejidad, la Politica Exterior (PE) puede considerarse una subdis-
ciplina cientifica ya que tiene un campo de estlidio especifico y cuenta con hena-
mientas te6ricas-propias. Entre los estudiosos del tema hay un intenso debate sobre a
que disdplina pertenec~ Ia PE. Muchos argumentan que" es una subdisciplina de las
Relaciones Intemacionales; mientras que otros ubican el estudio de Ia PE en la Cien-
cia Politica. En sus argumentaciones, ambas visiones aportan elementos convincen-
tes. En este sentido, Ia PE es una subdisciplina que funciona como puente entre Ia
Ciencia Politica y las Relaciones Intemaciona!es.
1.2.1. La politica exterior y otras ramas del conocimiento
Ademas de Ia Ciencia Politica ylas Relaciones Intemacionales, la PE se apoya de
otras ramas del conocimiento. La Historia contribuye enormemente al estudio de la
diplomacia mundial. De aqui, los tomadores de decisiones pueden tomar experiencias
anteriores para no cometer nuevamente los mismos errores. La Sociologfa tambien
contribuye a! estudio de !a politic a exterior en virtud de los procesos transnacionales
en los que las sociedades estan inmersas. Los temas de migracion, refugiados, asila-
dos politicos, y otros fenomenos demognificos, nose entenderian sin una base salida
sociologica. La Economia hace tambien importantes aportaciones. Un componente
4
zHoward H. Lentner, Foreign Policy Analysis a Comparative and Conceptual Approach, Estados
Unidos, Merril Publisher, 1974, pp. 108-110.
43
 ..
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FACfORES, BASES Y FUNDAMENTOS DE LA POLiTlCA EXTERIOR DE MEXICO
muy importante de Ia politica exterior tiene que ver con los asuntos econ6micos como
son el comercio exterior, las inversiones extranjeras y Ia deuda externa. Por lo tanto,
para entender Ia politica exterior es necesario contar con bases econ6micas. El De-
recho es tambien una rama del conocimiento que aporta bases juridicas a Ia politic a
exterior. Hay que recordar que los Estados tienen limitaciones juridic as respecto a su
actuar intemacional.
Por otro lado, Ia PE tiene una interacci6n muy estrecha con otras subdisciplinas.
Por ejemplo, Ia politica exterior es fuente secundaria del Derecho Intemacional par-
que muchos tratados o convenciones intemacionales se originan en las iniciativas de
uno o mas Estados. Asimismo, el Derecho Intemacional constri:fie a !a politica exte-
rior puesto que le impone a los Estados limites en su actuar internacional. En este
orden de ideas, la politica exterior de los Estados determina la dinamica de Ia econo-
mia intemacional. Una politica econ6mica exterior de puertas abiertas al comercio
generara may ores transacciones a nivel intemacional y, por lo tanto, un mayor dina-
mismo. Las politicas econ6micas exteriores de naturaleza proteccionista reduciran Ia
velocidad de la economia intemacional. De manera reciproca, Ia economia intema-
cional influye en la politica exterior de los Estados. Muchos pafses cambiaran su
politica exterior de acuerdo a las presiones que ejerza la situaci6n ccon6mica mundial.
1.2.2. La Politica Exterior Comparada
La comparaci6n de las distintas politicas exteriores ha sido una importante tradici6n
academica entre los especialistas de la materia. No cabe duda que el estudio compa-
rativo de la politica exterior representa una importante rama del conocimiento. La
Politica Exterior Comparada (PEe) puede tambien ser clasificada como una rama de
la subdisciplina de Ia Polftica Exterior (PE ). Inclusive, algunos auto res ubi can a Ia PEC
como una primera generaci6n de la PE. 43
Un autor que se ha destacado en el asunto ha sido James N. Rosenau. En su
articulo "Theories and Pre-theories of Foreign Policy", el autor plantea una propues-
ta para el estudio comparativo de las politicas exteriores. Rosenau clasifica a los
Estados por: tamaiio (grande o pequefio), sistema politico (abierto o cerrado) y de-
sarrollo econ6rnico (desarrollado o subdesarrollado). 44 AI mismo tiempo, propane
41
Laura Neack, et a!, Foreign Policy Analysis: Continuity and Change in its Second Generation,
Englewood, Prentice Hall, 1995.
+I James Rosenau, 'Theories and Pre-theories of Foreign Policy", en The Scientific Study of Foreign
Policy, Londres, Frances Pinter, 1980, pp. 95-149.
44
,,~
MARCO TEORJCO CONCEPTIJAL
cinco variables para el amilisis de la politica exterior: Ia variable del rol, Ia social, Ia
gubemamental, Ia individual y la sistemica. Aunque el intento de Rosenau por produ-
<')
cir una teoria general para el analisis de Ia PEC queda truncado, su esfuerzo represen-
ta una base y una invitaci6n para que futuros investigadores desarrollen estos primeros
avances.
Gabriel Almond, un destacado especialista en polftica comparada, tambien contri-
buy6 a! desarrollo de Ia PEC. En su momenta, Almond propuso que para comparar las
polfticas exteriores habia que analizar tres aspectos fundamentales: 1) los anteceden-
tes hist6ricos, que inclufan un examen de factores intemos tales como el desarrollo
econ6mico, el desarrollo social y cultural, el desarrollo politico e ideol6gico y los inte-
reses y tendencias persistentes de la politic a exterior; 2) las caracteristicas del proceso
de toma de decisiones de polftica exterior, que inclufan actores gubemamentales y
no gubemamentales; y 3) Ia esencia tie Ia politica exterior, que incluia intereses, obje-
tivos y medios. 45 )
Otro importante esfuerzo por desarrollar una teorfa para la PEe fue el trabajo de
Maurice East, Stephen Salmore y Charles Hermann. En el marco de un proyecto de
investigaci6n conocido como CREON (Comparative Research on the Events ofNatio-
ns), estos autores ofrecen siete perspectivas te6ricas para la comparaci6n de las
politicas exteriores: 1) caracteristicas personales de los lfderes politicos, 2) estructu-
ras y procesos de decision, 3) rasgos politicos de los regimenes, 4) atributos naciona-
.-l_ les de las sociedades, 5) propiedades del sistema intemacional, 6) conductas pre vias,
y 7) cambios de situaci6n que afectan Ia politica exterior. 46 Comparativamente, las
perspectivas propuestas por CREON resultaban mas completas. Sus estudios, enton-
ces, representaron una importante base para la PEe pues aumentaban la vision y el
j
alcance de las investigaciones.
1.2.3. Politica Exterior yPolitica Intema
La discusi6n te6rica en tomo a Ia relaci6n entre politica exterior y polftica interior
resulta un asunto fundamental para Ia disciplina de las Relaciones lntemacionales. El
~
.;-. debate se centra en determinar si existe una primacia de una sobre Ia otra. Otro
45
Gabriel A. Almond, "Introductory: Comparative Study of Foreign Policy", en Roy C. Macridis,
(editor), Foreign Policy in World Politics, New Jersey, Prentice-Hall, 1958, pp. 1-8.
46
Maurice East et a/, Why Nations Act: Theoretical Perspectives for Comparative Foreign Policy
Studies, Londres, Sage, 1978.
45
 fACTORES, BASES Y FUNDA!v!ENTOS DE LAPOL!TICA EXTERIOR DE MEXICO
punta que ha provocado polemica entre los especialistas es el que se refiere a !a
controversia entre quienes argumentan que ambas politicas son una sola misma o los
que afirman que existe una diferencia sustancial entre ellas.
Esta discus ion no es nueva ya que en !a antigiiedad los primeros pensadores se
ocuparon de este asunto. Los griegos entendian a! buen gobiemo como !a manifesta-
ci6n recta y pacifica de la relaci6n entre gobemantes y gobemados y eso mismo
buscaban al exterior. En tiempos mas modemos, autores como Hobbes o Rousseau
continuaron concentrando su interes en la dimension intema del fen6meno politico.
No obstante, Maquiavelo encontr6 en la politica exterior una herrarnienta excepcional
para reforzar el poder del principe. El decia que por medio de la guerra y la diploma-
cia,el soberano estaria en condiciones de aplicar un dorninio eficaz a! ambito intemo.
Con Maquiavelo se estrenaba pues un.estilo de pensamiento que conferia primacia a
la politica intema sobre la politica exterior, hacienda de la ultima un medio para los
fines de !a primera. 47
Por su parte, la doctrina de la primacia de la politica exterior encuentra sus ante-
cedentes en el nacimiento del Estado territorial absolutista yen !a respectiva teoria de
Bodin, Fichte y Hegel, autores que se encargaron de observar al Estado como rector
de la sociedad en una epoca y contexto que asi ··lo ameritaba. ·Esta consideraci6n
otorgaba la posibilidad de conferir ala politica exterior una trascendencia significati-
va y de promover la idea del equilibria o la bUsqueda de hegemonia a una regia de la
conducta extema del Estado. 48
Ahora bien, la politica exterior no puede ser diferenciada muy claramente de la
politica intema puesto que ambas se encuentran ampliamente vinculadas y son parte
de la politica general del Estado. Por ejemplo, Barthelamy apunta que "eljuego de la
politica intemacional no es fundamentalmente distinto al juego de la politica inter-
na."49 Padelford y Lincoln sostienen que la politica exterior y Ia politica intema no
pueden ser separadas en compartirnientos exclusivos puesto que las dos forman par-
te de la·politicanacional del Estado. Para fundamel1tar lo anterior, estos especialistas
sefialan que "Ia politica que un Estado persigue en los asuntos intemacionales esta
siempre estrechamente conectada con !a politica intema. La politica intema constituye.
47
Citados pot Blanca Heredia, "La relacion entre politica intema y polftica exterior: Una definicion
conceptual. El caso de Mexico", en Humberto Garza (comp.), op. cit., p.117 y ss.
48
Gi.inter Maihold, "i,Primacia o interdependencia? La relacion de politica interiory politica exterior
en paises en vias de desarrollo, el caso mexicano", en Relaciones Internacionales, No. 38, Mexico,
CRI-FCPYS-UNAM, enero-abriJ 1987, p. 66 y SS.
49
Citados por Mabel Laredo, op. cit., p. 157.
46
MJ\RCO TEORJCO CONCEPTUAL
el clima en el cualla mayor parte de las facetas de !a politica exterior es concebida y
deteirninada. Aquellos que form ulan y administran !a politica exterior son partes del
rnismo meeanismo politico que atiende los problemas de politica intema.''50
Algunos sectores de !a opinion publica observan a Ia politica exterior como reflejo
de !a realidad intema. Otros conceden autonomia a! quehacer internacional de un
Estado y lo entienden como respuesta a estimulos y retos que vienen del exterior. La
politica exterior reacciona con intensidad diversa a estimulos internos y externos: en
lo intemo a! cambio nacional, a las demandas mas articuladas de !a sociedad, a las
condiciones econ6micas, a !a fortaleza de los grupos de in teres y a las percepeiones
y prioridades del gobiemo en tumo; en lo externo, ante oportunidades y amenazas
a !a soberania, !a seguridad, Ia estabilidad politica y los proyectos econ6micos del
Estado. 51
Muchos autores sostienen que Ia politica exterior es una extension de la politica
intema mas alla de las fronteras del EstadoY Este razonamiento resulta 16gico pues-
to que, para disefiar una politiea exterior, primero hay que instrumentar una hacia el
interior. Sin embargo, en !a realidad no siempre existe una vinculacion tan estrecha
entre ambas. Algunas veces, los gobiemos utilizan a !a politica exterior con el objeto
de desviar !a atenci6n de sus gobemantes hacia otras esferas, cuartdo existen gr~ves
problemas al interior. De vez en cuando, estos gobiemos echan mano de su politica
exterior para crear consenso y legitimidad intema, yasi recuperar popularidad. 51
Algunos regimenes utilizan este recurso con el fm de eonsolidar su hegemonia mun-
dial y su poder frente a otros Estados. En fin, la politica exterior puede funcionar
como una valvula de escape cuando se presentan desajustes internos, o como un
instrumento de apoyo para consolidar un proyecto nacional.
Si bien forman parte de la politica general del Estado, ambas politicas responden a
estimulos, criterios y condiciones diversos y por ello se manifiestan en forma distinta.
5
DNonnan Padelford y George Lincoln,International Politics: Foundation ofInternational Relations,
Nueva York, The Macmillan Comp., 1954, p. 306.
51
Enrique Berruga Filloy, "Comentarios", en Humberto Garza, op cit., p.lll.
52 Por ejernplo, Marcel Merle ubica a Ia polftica intemacional como "una prolongacion de Ia politica
nacional mas alia de sus fronteras." Maas y Whiting sostienen que "Ia politica fijada para el exterior noes
sino un reflejo de Ia realidad intema." Martmann precis a que "Ia politica exterior de toda gran potencia es
Ia resultante de una realidad intemacional y de una serie de circunstancias intemas." Y agrega "dicha
politica esta condicionada porIa conjuncion de am bas realidades: intemacional e intema conjuntamente."
Todos estos autores son citados por Mabel Laredo, op. cit., pp. 155-156. Asimismo, Tomas Penaloza
puntualiza que "Ia politica exterior de un pais debe reflejar su politica intema", op. cit. p. 15.
53
Cfr. Lorenzo Meyer, "Polftica exterior dosis de incomprension", en Excrilsior, Mexico, 28 de
febrero de 1987, p. 7-A.
47
 fACT ORES, BASES Y FUNDAMENTOS DE LA POLiTICA EXTERIOR DE MExiCO
En la escena intemacional, un Estado carente de poder econ6mico y militar se ubica
allado de los paises debiles. Ese mismo Estado puede ser fuerte y desempefiar un
papel preponderante al interior. Es decir, las naciones en vias de desarrollo se apegan
mas a Ia defensa de su soberania y seguridad basandose en los principios del Dere-
cho Intemacional para conseguir un orden mundial mas justo. En lo intemo, el Estado
funge como el regulador de las fuerzas sociales y ejerce el control a traves del poder
coercitivo que posee. 54
La acci6n exterior de un Estado es Ia proyecci6n de su identidad nacional mas alia
de sus fronteras. En este sentido, es inevitable que las corrientes o tendencias domi-
nantes en el gobiemo y en la sociedad incidan en Ia acci6n exterior de un Estado.
Hist6ricamente, las naciones con un mayor peso en el escenario intemacional han
tratado de reducir a! minimo Ia incidencia de los factores intemos. Un Estado con
graves problemas intemos o dividido en cuestiones esenciales tiene muchas dificulta-
des para llevar a cabo una politica exterior coherente y eficaz. En otras ocasiones, se
adoptan medidas intemas con posibles repercusiones intemacionales, que pueden
traer para el Estado graves conflictos muchas veces inmensurables. 55
AI parecer, en tiempos de crisis, hay un distanciamiento mayor entre Ia politica
intema y la extema. Bajo estas circu:nstancias, la politica exterior no puede contribuir
con la misi6n de coadyuvar al proyecto nacional intemo. Es muy complicado delimi-
tar la forma en que ambas politicas se comunican. Te6ricamente, Ia politica exterior
debiera transmitir al espectro intemacionallas demandas que surgen del ambito inter-
no. Lo anterior no implica que haya un equilibria entre lo intemo y lo extemo. 56 En
innumerables momentos pareciera que los sectores interno y extemo se encuentran
separados el uno del otro.
Al respecto, Consuelo Davila indica que "Ia zona de convergencia entre Ia politica
interna y Ia politica exterior tiende a ampliarse en diversos momentos, dependiendo
de los factores que intervienen en Ia toma de decisiones: el regimen politico en cues-
ti6n, el nivel de desarrollo econ6mico, la situaci6n coyuntural, el ambiente extemo,
entre otros. En epocas de crisis la zona de convergencia se reduce y, entre las solu-
ciones que se dan a los problemas internos, va implicito un reajuste en la politica
54
Ricardo Valero, "La politica exterior de Mexico. Contexto y realidades", en Humberto Garza, op.
cit., p-28.
55
Juan Carlos Pereira, [ntroduccion a/ estudio de Ia politica exterior de Espana, Madrid, Aka! Editor,
1983, p. 30.
56
Marcel Merle, "Politique inti:rieure et politique exti:rieure", en Forces et enjeux dans /es Relations
lnternationales. citado por Consuelo Davila, "La politica exterior de Mexico en epocas de crisis", en
Relaciones Internaciona/es, No. 40, Mexico, CR!-FCPyS-UNAM, septiembre-diciembre de 1987, p. 17.
48
MARCO TEORICO CONCEPTUAL
'f
:1 exterior. Ello es comprensible si se toma en consideraci6n que Ia politica exterior es
'S
una de las areas de la politica global."57 .. , )
Segun Bmcan, "la politica internacional difiere de Ia politica interior no solo en lo
'·~
que respecta a Ia esfera diferente en Ia cual opera, sino tambien en sus medios y
metas yen los grupos que participan en la misma."58 En efecto, la politica interna se
dirige a un ambiente en cierto modo homogeneo. Su marco de acci6n es delimitado
por las fronteras nacionales y se apoya en un poder coercitivo para hacer cumplir sus
normas. El campo principal de operaciones de Ia polftica intema es el Estado. En
cambio, la politica exterior se enfrenta a un ambiente completamente heterogeneo.
Su esfera de acci6n es abierta y trasciende las fronteras; adem:is, esta no cuenta con
un poder coercitivo para conseguir sus fines. Brucan apunta que "en lo internacional
no hay nada que se asemeje a! Estado como centro de autoridad y poder. La politica
encierra lucha, encierra conflicto, pero mientras que los conflictos intemos est:in
sujetos a limitaciones y coerciones que se derivan de !a existencia del Estado, los
conflictos en Ia escena intemacional no tropiezan con tales limitaciones y coer-
ciones."59
Algunos autores consideran que muchas veces se recurre a la politica externa
para el sostenimiento de la estabilidad intema. 60 En otras ocasiones, se utiliza a la
politica exte1ior como un importante instrumento de legitimaci6n intema. 61 Hay va-
rios estudios que de una u otra forma, al analizar Ia relaci6n entre politica interna y
.,
.~
politica externa, adjudican ala segunda Ia funci6n de ser un medio legitimador para Ia
primera, otorgandosele asi Ia primacia a los objetivos y necesidades de Ia politica
interna y subordinando a estos la dinarnica de la politica exterior. Al respecto, Gil
Villegas sostiene que "debido a que los acontecimientos politicos y econ6micos inter-
nacionales han tenido un efecto cada vez mas directo e importante en los procesos
intemos, la afirmaci6n tradicional de !a primacia de la politica interna sabre la politic a
externa parece complicarse a! no ser ya ·de car:icter puramente 'unidirecci onal',
pues Ia mayor y creciente influencia de los acontecimientos extemos en !a situaci6n
57
Ibidem, p. 17.
58
Silviu Brucan, op. cit., p. 116.
59
idem.
60
Ver por ejemplo el trabajo de Luis Gonzalez Souza, "La politica exterior de Mexico: Razones y
perspectivas de su faceta progresista", enRelaciones Internacionales, No. 38, Mexico, CRl-Fcrys-UNAM,
enero-abril de 1987, pp. 46-55.
61
Cfr. Guadalupe Gonzalez, "Incertidumbres de una potencia media regional: Las nuevas dimensio-
nes de Ia polltica exterior mexicana", en Olga Pellicer (editora),la politica exterior de Mexico: Desafios en
los ochenta, Mexico, CIDE, 1983, p.48.
49
 rACTORES, BASES Y FUNDAi'v!ENTOS DE LA POLiTICA EXTERlOR DE MEXICO
MARCO TEO.RJCO CONCEPTUAL

intema ha contribuido a prestar mas atenci6n al factor de la dinamica de las relacio- 1.3. Modelos de amilisis de politica exterior
nes, intereses y comportamientos intemacionales."62
La relaci6n entre politica exterior y politica intema debe tener un canicter circu-
En la literatura existente, hay diversos modelos que han sido utilizados para explicar
lar: las relaciones de poder intemas influyen en la formulaci6i1 de la politica exterior,
el proceso de toma de decisiones en materia de politica exterior. Los mas conociclos
y esta afecta el alcance de la politica intema. La politica exterior es una actividad
son los tres modelos de Graham Allison, los niveles de analisis de Kenneth Waltz y el
exclusiva del Estado. Es una politica publica, directamente relacionada con el am- juego de los dos niveles de Robert Putnam.
biente extemo. La politica exterior comparte las caracteristicas de las otras politicas
publicas, que se refieren al papel que desempefia el Estado en un determinado siste-
ma politico; ala forma de organizaci6n y grado de participaci6n politic a de la socie-
dad. El sistema politico configura ala politica exterior igual que al res to de las politicas
1.3 .1. Los modelos de Graham Allison
publicas. 63 Cuando los intereses intemos han rebasado el ambito intemo, por cuestio-
Graham Allison busc6 explicar la crisis de los misiles de 1962 apartir de tres modelos:
nes militares, econ6rnicas; tecnol6gicas, o porque hay cohesion y fuerza al interior,
el actor racional, el burocratico y el organizacional. El modelo del actor racional
entonces el Estado buscara modificar el statu quo para obtener un beneficia. Segun
establece que, en sus relaciones intemacionales, el Estado es racional y unitario. Es
el realismo politico, una vez que el Estado-naci6n ha asegurado su sobrevivencia,
racional porque el comportarniento de los paises en la arena intemacional esta deter-
entonces su m6vil sera la obtenci6n de poder a nivel internacional. La interacci6n de
minado por sus intereses y por sus objetivos nacionales yes unitario porque implica
los grupos politicos internos tambien influye en la toma de decisiones respecto a la
que el Estado acma como un solo ente; es decir, no contempla los intereses y prefe-
politica exterior, aprovechando las oportunidades que brinda el ambiente externo.64
rencias de los distintos actores subnacionales. En esteJentido, este modelo ex_plica Ia
La politica exterior. no es solo una proyecci6n de las relaciones politicas intemas, · ··
Para conseguir sus objetivos, el Estado requiere movilizar recursos intemos y ·en politi~a exterior como un actividad racional dirigida a tamar- Ia mejor opci6n de politi-
ca exterior y promueve la idea del Estado como un agente racional. El modelo de
algunos casas redistribuirlos. Por lo tanto, hay una retroalimentaci6n del proceso de
Allison consta de cuatro puntos esenciales que son:
politica externa hacia el ambito intemo. La politica exterior busca mejorar los niveles
de vida de la poblaci6n. Tambien es vehiculo de los distintos grupos politicos para
1. El Estado selecciona los objetivos y valores que una politica o decision tiene
conseguir prop6sitos claramente intemos. Otros fines son: la legitirnidad del regimen
que alcailzar y maximizar. Es decir, el tomador de decisiones tiene que tener
politico, la justificaci6n de sus acciones, !a movilizaci6n o desmovilizaci6n de la pobla- ·
una idea clara de cuc\.1 es el objetivo que se quiere alcanzar. Tales objetivos
cion. A veces, los gobiemos tienden a exagerar la amenaza extema para manipular a
deben, segun este modelo, promover el interes nacional, Ia seguridad nacional y
la sociedad. La cuesti6n que mas claramente destaca al considerar a la politica exte-
la supervivencia del Estado.
rior como resultado de las politicas intemas es su legitirnidad, ya que sin consenso
2. El gobiemo considera los distintos mecanismos o medias para alcanzar los pro-
intemo el Estado tendria muchas dificultades para concretar sus objetivos externos
p6sitos establecidos. En este punto, el tomador de decisiones selecciona las
o intemos. 65
diferentes estrategias que pueden sen·ir para alcanzar los objetivos y, a su vez,
valora el entomo internacional.
3. En el tercer punta, el grupo en el poder determina las diferentes altemativas
6
' Francisco Gil Villegas, "El estudio de Ia politica exterior en Mexico: Enfoques dominantes, temas
que existen para alcanzar los objetivos planteados. Aqui, los tomadores de de-
principales y una propuesta te6rico-metodol6gica", en Foro Internacional, Mexico, Colmex, abriHunio cisiones tienen que evaluary calcular el posible impacto de cada altemativa. En
de 1989, p. 675. un ejercicio prospectivo, determinan las ventajas y desventajas de cada opci6n.
63 Mauricio Reyes, "Politica interna y politica exterior en Mexico desde 1950 hasta 1964", en
La idea es alcanzar los mayores beneficios y tratar de reducir los costas.
Humberto Garza, op. cit., pp. l35-l36.
64
idem.
65
idem.

50 51
 ~~
'~

FACTO RES, BASES Y FUNDA!YlliNTOS DE LA POLITICA EXTERIOR DE MEXICO MARCO TEORJCO CONCEP11JAL

4. Finalmente, los tomadores de decisiones seleccionan la mejor altemativa que les 1. The Inner circle o circulo central esta integrado por el presidente y sus aseso-
permita alcanzar sus objetivos. Esta etapa es, en si, la mas importante porque res mas importantes, como el secretario o ministro de Relaciones Exteriores, el
implica el proceso de toma de decisiones. 66 consejero de Seguridad Nacional y el secretario o ministro de Ia Defensa. Este
'
,t•
circulo incluye a los actores con mas poder en el proceso de toma de decisiones
En el caso dela crisis de los misiles, Allison explica el modelo de Ia siguiente de Ia politica exterior.
forma. 1) El grupo responsable de las decisiones determino que el objetivo a alcanzar 2. The Second circle o segundo circulo esta compuesto por las fuerzas annadas
era el retiro de las plataformas de lanzamiento de la isla. 2) Las diferentes altemati- y las agencias burocniticas de menor grado, como el ministerio del interior, de
vas fueron: a) no hacer nada, b) una invasion a Cuba, c) un acercamiento diplomatico econornia, del tesoro, de energia, de comercio, etc.
bacia Fidel Castro, d) un ataque aereo quirurgico a las bases, y e) un bloqueo naval. 3. The Third circle o tercer circulo esta constituido por los grupos de interes, los
3) Despues de analizar las diferentes altemativas, !a administracion del presidente partidos politicos y el congreso.
-~- r
John F. Kennedy optopor el bloqueo naval, el cual implicaba una combinacion entre 4. The Outer most circle o circulo mas distante inc!uye a los medios de comuni-
una negociacion diplomatica y una amenaza. caci6n y Ia opinion p{Ib!ica en general. Estos actores son los que menos poder
Este modelo es muy util para explicar el proceso de toma de decisiones de Ia · tienen en !a toma de decisiones de po!itica exterior, segun el modelo burocrati-
politica exterior para diferentes casos. Sin embargo, tiene algunas deficiencias. Por co. Ver figura 3.
ejemplo, noes posible que los Estados hoy dia sean completamente unitarios puesto )
que existe una gran diversidad de actores subnacionales que tienen distintas prefe-
rencias. Ademas, una decision racional no significa automaticamente una decision Figura 3. Los circulos del poder del modelo burocnitico
inteligente. Muchas veces, el curso de Ia accion extema responde alos intercses del
grupo en el poder y no necesariamente al interes nacional. Otro problema que tiene
este modelo es que muchas veces es muy dificil prever las consecuencias de cada
una de las altemativas. Los medias de comunicaci6n
El segundo modelo de Allison es el burocratico. Este modelo explica Ia politica
exterior de los Estados a partir de las preferencias de los distintos actores subnacio-
nales. En este marco explicativo, los Estados no son actores unitarios. Es decir, el
Estado esta compuesto por un conjunto de varios acto res, los cuales poseen diferen-
tes preferencias sobre el curso a seguir frente a un asunto en particular. Cada actor
cs importante en el proceso de toma de decisiones y trata de imponer su punto de
vista. El objetivo final es que, despues de un proceso de negociaci6n, los actores
lleguen a un consenso sobre Ia decision final, Ia cual sera respetada por todos. La
idea es que esa decision contenga algun elemento minimo de cada preferencia. Se-
gun este modelo, los actores estan organizados jerarquicamente dentro del proceso
de toma de decisiones. La jerarquia de estos actores puede observarse en los circu-
los del poder. Los cuatro circulos concentricos son:

La opinion publica

66
Graham Allison, Essence of Decision, Explaining the Cubanlvfissile Crisis, Estados Unidos, Har-
per Collins, 197!.

52 53
 FACTORES, BASES Y FUNDAMENTOS DE LA POLITICA EXTERIOR DE MEXICO
MARCO TEOR!CO CONCEPTUAL

Durante Ia crisis de los misiles, las fuerzas annadas estadounidenses trataban de

El nivel sistemico
imponer su preferencia: un ataque militar sobre Cuba a como diera Iugar para des-
truir las bases y alejar Ia amenaza. Sin embargo, otros acto res buscaban una opci6n
El nivel sistemico asume que los Estados son actores unitarios que responden a in-
menos militar para evitar un enfrentamiento violento con Ia URSS. La opcion del blo-
centivos extemos. Bajo este nivel, cada naci6n puede establecer ampliamente sus
queo naval con tenia parte de las dos preferencias porque, por un !ado, buscaba nego-
preferencias nacionales y sus procedimientos de toma de decisiones. De esta mane-
ciar un acuerdo y, por el otro, Ia medida se enmarcaba en ellenguaje belico. AI final, los
ra, los Estados se distinguen solo por su posicion relativa en el sistema intemacional.
distintos actores estuvieron de acuerdo y se comprometieron a acatar Ia decision.
Ante este contexto, el nivel sistemico supone que los paises y otros actores intema-
El tercer modelo de Graham Allison es el organizacional. Este model establece a cionales operan en un ambiente social, economico, politico y geografico global en
Ia existencia de un proceso operativo estandarizado (SOP por sus siglas en ing!es)
donde las caracteristicas especificas del sistema ayudan a determinar elmodelo de
ante cualquier contingencia o crisis intemacional. Dentro de este modelo, cada actor
interacci6n entre los actores.
tiene una funcion detenninada. Por ella, los lfderes tienen la expectativa de que cada
Para entender el nivel de analisis sist6nico existen cinco variables a considerar.
organizacion cumplin't con Ia tarea asignada. Este modelo evita el proceso de identi-
La primera es la naturaleza de los actores. Aqui, el prop6sito es identificar los princi-
ficar o calcular las consecuencias de las posibles altemativas, pues sigue una especie
pales actores transnacionales que existen e inciden en el sistema intemacional. Este
de manual con respuestas estandarizadas que se adoptan ante cualquier asunto. Cad a
marco explicativo asume que el principal actor es el Estado, pero reconoce !a exis-
parte trabaja en conjunto y cumple Ia funci6n que le fue asignada. Por lo tanto, todos
tencia e influencia de otros actores, tales como las organizaciones intemacionales, las
esperan que la crisis se resuelva.
empresas transnacionales, !a opinion publica intemacional, los individuos con pre-
Si bien fueron propuestos a partir de una crisis muy significativa, los tres modelos
sencia mundial,_e incll1so.el ~;rimen _qrganizaqo y lqsgruposJerroristas. El papel de
de Allison tienen un poder explicativo muy amplio para identificar el comportamiento
los actores pennife" conocer la frecuencia e intensidad de los elementos del siste-
de los distintos actores involucrados en el proceso de toma de decisiones de la politica
ma. Entre las diferentes formas de interacci6n de los actores, la economia y Ia
exterior en situaciones nonnales. No existe un acuerdo de emil es el mejor y mas
politica son dos de los escenarios de relaci6n de mayor importancia en !a arena
completo. Los tres se pueden aplicar dependiendo de las condiciones y del tema. · intemacional. 68
La segunda variable incluye los objetivos de los actores y los medias con los que
cuentan para alcanzarlos. La tercera variable es el grado de interdependencia y po-
1.3.2. Los tres niveles de amllisis larizacion que exista en el sistema en un momenta detenninado. La cuarta variable es
la distribuci6n del poder y Ia riqueza. La ultima variable es la presencia y alcance de
Para encontrar las causas que originaban el con:flicto a nivel intemacional, Kenneth los regimenes intemacionales, asi como del desarrollo de las normas del Derecho
Waltz propuso tres niveles de ana!isis: el individual, el estatal y el sistemico.67 Mas Intemacional.
tarde, los tres niveles fueron utilizados para explicar el comportamiento de los Esta- Cuando un Estado asume una conducta basada en Ia mayoria de estos elementos,
dos en Ia arena intemacional. El primero de ellos es el "nivel intemacional o sistemi- entonces es posible afirmar que las decisiones de politica exterior se enmarcan en el
co" que explica la conducta de un Estado a partir del contexto intemacional. El segundo . nivel sistemico. Por lo tanto, este nivel opera cuando el elemento extemo es el predo-
se conoce como "nivel nacional o estatal" y presenta explicaciones a partir de la minante y el mas influyente. En otras palabras, una politica exterior que reacciona a
estructura intema y del juego de los diferentes acto res subnacionales. Por ultimo, el los estimulos extemos puede ser clasificada en el nivel sistemico.
tercer nivel es el "individual" y analiza las caracteristicas personales y psicologicas
de los individuos encargados del diseiio de la politica exterior de un Estado.

67
Kenneth Waltz, The Man, the State, and the War: A Theoretical Analysis, Estados Unidos, ColUm- 68
John Rourke, lnte1~nalional Politics on the World Stage, Estados Unidos, McGraw Hill/Dushkin,
bia University Press, 1959. 2003, p. 63.

54 55

FACTORES, BASES Y FUNDAMENTQS DE. L:A POLiTf~A !JX.TER!OR DE MEXICO
El nivel estatal
El segundo nivel de amllisis es el nacional o estatal. Es el que localiza los determinan-
tes· de la politica exterior dentro de los miirgenes del propio Estado-nacion. En este
sentido, la conducta del Estado no responde a un sistema intemacional, sino a intere-
ses y necesidades intemas. Actualmente, las teorias para estudiar la politica exterior
con un enfoque estatal pueden ser divididas en tres subcategorias. La primera es "Ia
sociedad central" que enfatiza la presion de los grupos sociales nacionales por medio
de legislaturas, grupos de interes, elecciones y la opinion publica. La segunda es la
denominada "el estado central" que localiza los cursos de las decisiones de politica
exterior dentro del aparato administrativo y de Ia rama ejecutiva del Estado. Later-
cera es "las relaciones Estado-sociedad" que hace enfasis en las instituciones de
representacion, educacion y adrninistracion que enlazan al Estado con la sociedad. 69
En el proceso de formulaci6n de politica exterior, el nivel estatal contempla tres
grupos de elementos. El primero incluye los factores politicos, ideol6gicos, econ6mi-
cos, tecnol6gicos, geognificos, militares, sociales y culturales del Estado. El segundo
comprende los actores subnacionales gubemamentales y no gubemamentales. El ter-
cero considera el in teres, los objetivos, el proyecto y Ia identidad·nacionales, asi copo
la capacidad de negociacion intemacional.
El nivel estatal es el mas completo porque las decisiones 1) responden a los inte-
reses y objetivos nacionales; 2) son producto de un proyecto y consenso nacional; 3)
estan influenciadas por actores gubemamentales y no gubemamentales que buscan
respuesta a sus demandas; 4) estiin basadas en los diferentes factores que caracte-
rizan al Estado; y 5) son acordes a las capacidades de negociacion intemacional. En
conclusion, una politica exterior orientada en el nivel estatal es una politica exterior de
Estado.
El nivel individual
El tercer nivel de aniilisis es el individual. En este nivel, el papel del individuo en la
politica exterior puede ser visto desde cuatro diferentes perspectivas: la naturaleza
69
Andrew lv!oravcsik, "Introduction: Integrating Intemational and Domestic Theories ofintematio-
nal Bargaining", en Peters Evans, et. a!., Double- Edged Diplomacy, Estados Unidos, University of
California Press, 1993, p. 6.
56
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-:··~
'"i~
MARCO TEORlCO CONCEPTUAL
,i
·j humana, el estilo de toma de decisiones, el comportamiento organizacional y las ca-
~-€ racteristicas personales de los tomadores de decisiones.
:P
:?~ La perspectiva de Ia naturaleza humana incluye los factores cognoscitivos, psico-
~
,·;; logicos y biol6gicos. Este nivel sostiene que las caracteristicas emocionales y las
t-
limitaciones del hombre afectan directamente sus decisiones. El factor cognoscitivo
reconoce que los seres humanos necesariamente toman decisiones dentro de los
limites que ellos conscientemente conocen y quieren considerar. El ser humano bus-
ca tomar decisiones en un marco racional, pero siempre se enfrenta a los lfmites
cognoscitivos puesto que es imposible que una persona tengala habilidad precisa y
cuente con toda la infmmaci6n necesaria para to mar una decision. Para atenuar esos
limites, los tomadores de decisiones de politica exteriorrecurren a ciertas estrategias:
1) consistencia cognoscitiva, 2) buenos deseos, 3) limitar el alcance de las decisiones
y 4) usar dispositivos heuristicos. 70
La consistencia cognoscitiva significa evitar informacion o ideas que van en con-
tra de las interpretaciones aceptadas o del camino que uno qui ere seguir. Simplemen- .)
te se trata de ignorar los obstaculos cuando se tiene un plan delineado sin estar
consciente de que esto puede Hevar al fracaso. Los buenos dese()s se u~an para
i\ justificar las decisiones tomadas. Los funcionarios gubemamentales creetfi-ItlE ron el
-~ ' solo hecho de desearlo se puede hacer realidad. Ellimitar el alcance de las decisiL"'"-
es simplemente el no tomar grandes decisiones en lo inmediato para evitar sufrir las
-f consecuencias de un cambio driistico. La estrategia consiste en tamar varias decisio-
t
nes hasta alcanzar gradualmente una de mayor proporci6n. Los dispositivos hel;lristi-
cos son herramientas mentales o marcos de referencias que ayud:m a los in4ividuos
a procesar la informacion. Ejemplos de ellos son: un sistema de creencias naeionales,
los estereotipos y las analogias.
El factor psicol6gico ayuda a explicar la conducta politica de los individuos, Seg{n•
este marco interpretativo, algunas personas que llegan al poder estan cargadas de
pasadas frustraciones que los hacen ser muy agresivos. Un jefe de Estado o de go bier-
no puede llegar a tomar una decision en un momenta de calera, lo que puede traer
graves consecuencias. Por ejemplo, la determinacion de un presidente de invadir a
otro pais puede darse en este contexto, afectando miles de vidas humanas,
El factor biol6gico tambien proporciona elementos para explicar Ia conducta hu-
mana. Dentro de este enfoque, el debate principal se centra en la cuesti6n de si el
hombre hereda los rasgos de su cariicter a traves de los genes o los adquiere a traves
de la socializaci6n, En el contexto politico, Ia biopolitica examina la relaci6n entre la
70
John Rourke, op. cit., p, 111.
57
 f ACTORES, BASES Y FUNDAMENTOS DE LA POLITICA EXTERIOR DE MEXICO
naturaleza fisica y el comportamiento politico de los humanos. Dos enfoques pueden
ilustrar esta relaci6n: la etologia y el genero. La primera compara el comportamiento
humano con el de los animates. AI igual que el instinto animal, el hombre fija su
territorio y establece su espacio a traves de las fronteras. En politica exterior, esta
conducta es fuente de diversos conflictos territoriales. En el segundo enfoque, algu-
nos estudiosos de la conducta humana creen que el sexo masculino tiene una tenden-
cia natural ala bUsqueda del poder y a solucionar los problemas con la fuerza. Bajo
esta perspectiva, el conflicto intemacional se derivaria de la lucha entre los hombres.
El siguiente aspecto del nivel individual es el estilo personal en la toma de decisio-
nes. No hay duda de que el estilo de cada individuo en el proceso de toma de decisio-
nes tambien afecta el curso de la politica exterior. En general, estos estilos son un
conjunto de preferencias, disposiciones, tendencias, patrones conductuales y habili-
dades que las personas utilizan para tomar decisiones. Las preferencias implican a
los gustos y las posibilidades de elecci6n entre varias altemativas. Una preferencia
regularmente es una actitud consciente controlada por la voluntad del individuo. En
politica exterior, muchos jefes de Estado tienen una marcada preferencia para usar la
violencia o lanegociaci6n para alcanzar sus objetivos. Por otra parte, una disposici6n
es el estado fisico o psicol6gico de una persona pararealizar (o no) una acci6n deter- ·
minada. Al igual que las preferencias, las disposiciones estan sujetas ala voluntad y
a la motivaci6n del individuo. En muchas ocasiones, los encargados de tomar las
decisiones de politica exterior no estan suficientemente motivados para llevar a cabo
una acci6n ante un asunto particular, o muchas veces estan demasiado motivados.
Poi: otro lado, las tendencias son inclinaciones, conscientes o inconscientes, que una
persona tiene para realizar una acci6n de cierta manera. Las experiencias anteriores
ayudan a confmnar ciertas tendencias. Si una acci6n tuvo resultados positivos, es
. Il}UY posible que un individuo vuelva a realizarla esperando tener la misma conse-
cuencia. Los patrones conductuales son manifestaciones tipicas que tienen los indivi-
duos para comportarse en determinados contextos. Los valores y otros elementos
culturales influyen en la conducta de las personas, lo que puede reflejarse en la toma
de decisiones de politica exterior. Finalmente, las habilidades son capacidades fisicas
e intelectuales para desarrollar ciertas actividades. El proceso de toma de decisiones
de la politica exterior requiere de muchas habilidades intelectuales para no cometer
costosos errores.
En asuntos intemacionales, cada individuo tiene su propio estilo para tomar deci-
siones. No hay un estilo perfecto, por lo tanto los estilos son neutrales; es decir, no
hay estilos buenos ni malos. A pesar de que presentan una relativa estabilidad, los
estilos pued_en variar de acuerdo al contexto y a las circunstancias. Es decir, no son
absolutos. Existen diversos tipos de estilos que se pueden identificar en el area de Ia
58
MARCO TEORICO CONCEPTUAL
politica exterior. Una clasificaci6n incluiria: pasivos-activos, reflexivos-impulsivos,
abiertos-cerrados y dependientes-independientes. Ver cuadro 1.
Cuadro 1. Tipos de estilos de decision
Pasivos Tienen poca motivacion y no les gusta to mar decisiones extremas.
Activos Dedican mucho tiempo a sus actividades y estan motivados.
Reflexivos Meditan mucho las diferentes opciones, tomando en cuenta las posi-
bles consecuencias de una acci6n. Tienen una vision amplia de los
asuntos y son analistas. Los detalles son importantes y los cui dan. Son
generalmente racionales. Tienden a !a negociaci6n antes del uso de !a
fuerza.
Impulsivos No loman mucho tiempo para pensar y acostumbran tomar decisiones
atm enojados. No consideran el contexto general de los problemas. Pre-
fieren las opciones directas. Cometen errores usualmente.
Abiertos-L' :, -· -Pueden cambiar de opinion si fueta necesario. Escuchan Ia opinion de
sus asesores. I
I
Cerrados
!
Regularrnente no cambian de opinion y no escuchan a sus asesores.
Dependientes Necesitan el consejo de los demas para tomar una decision. Son sensi- 1
bles a las criticas. Se dejan influir por otros. Requieren de estimulos j
extemos para tomar decisiones. Las emociones afectan sus decisiones.
Independientes No necesitan el consejo o aprobaci6n de los demas para tomar sus
propias decisiones. Tienen iniciativa propia y no les molesta la critica.
Sus tendencias y preferencias estim definidas. Son independientesante
las einocion:es.
Otro de los componentes del nivel individual es el comportamiento organizacional.
Este elemento estudia la forma en que los individuos acruan dentro de las organiza-
ciones. Bajo este esquema, la cultura global influye en el comportamiento individual
a! presentarse diferentes presiones, posiciones e intereses de grupo. Asi, el compor-
tamiento organizacional impacta significantemente en el proceso de toma de decisio-
nes de los gobiemos. En este marco, el rol que asumen los individuos es detenninante.
· Una per:sona con un puesto de trabajo muy importante actuara de man era distinta si
no lo tuviese.
59
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FACTORES, BASES Y FUNOAMENTOS DE LA POLiTICA EXTERIOR DE MEXICO MARCO TEORICO CONCEPTUAL
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Finalmente, el nivel individual considera las caracteristicas personates de los to- Figura 4. Los tres niveles de analisis
madores de decisiones. Bajo este enfoque, los sujetos seleccionan las altemativas de
acuerdo a ciertos rasgos psicosociales: la personalidad, el c6digo de val ores, la salud
Nivel sistemico
mental y fisica, el ego y Ia ambici6n, la his to ria politica y las experiencias personates,
asi como Ia percepci6n. Esta ultima es de suma importancia. La forma en que un jefe
de Estado o de gobiemo perciba Ia realidad sera determinante en su elecci6n de
politica. Una percepci6n err6nea puede llevar a un fiasco. En este punto, la informa-
cion que los asesores le hacen llegar es fundamental. A veces aquellos mismos cana-
lizan informacion falsa con el prop6sito de manipular a su jefe. El caso de Ia invasion
a Bahia de Cochinos en 1961 es un claro ejemplo de lo anterior. La CIA le proporcion6
a! presidente John F. Kennedy datos inexactos y ello llev6 a! fiasco ya conocido.
Tambien existen casos en que los principales tomadores de decisiones recurren a
psiquicos para consultarlos. Por ejemplo, el presidente Ronald Reagan en alguna
ocasion firm6 un acuerdo el dia y la hora que le habia aconsejado una vidente.
Una decision de politica exterior tomada en el nivel individual es muy riesgosa
porque 1) esta bas ada en elementos subjetivos que pueden provocar consecuencias
indeseables; 2) carece del consenso que le pudiera dar solidez; y 3) esta determinada )
por intereses personates o de grupo y, en muchos casos, por ambiciones soterradas.
)
El problema con el nivel de amllisis individual es que sus elementos pueden ser subje-
tivos y con grandes dificultades para sustentarlos academicamente: A pesar de lo
anterior, el nivel de analisis es muy util porque coadyuva a explicar el proceso de
toma de decisiones de la politica exterior de los Estados.

1.3.3. El juego del doble nivel de Robert Putnam

A finales de la decada de los ochenta, Robert Putnam desarrollo el enfoque del juego
del doble nivel para analizar la politica exterior. Para este analista, los factores inter-
nos influyen en los asuntos intemacionales y viceversa. En el nivel nacional, los gru-
pos intemos persiguen sus intereses presionando al gobiemo para que adopte politicas
favorables. Aqui, los politicos buscan el poder construyendo coaliciones entre esos
gmpos. En el nivel intemacional, los gobiemos nacionales buscan maxirnizar sus pro-
pias capacidades para satisfacer las presiones intemas, mientras minimizan las conse-
cuencias adversas de los acontecimientos extemos. Pero al mismo tiempo tratan de no
contrariar a sus contrapartes para no poner en riesgo la cooperacion intemacional. 71
71
Robert Putnam, "Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games", en Peter
Evans eta/, op. cit., pp. 431-468.
Para Putnam, el proceso de negociacion en politica exterior considera dos niveles
importantes. Seglin el autor, el primer nivel consiste en negociar entre los participan-
tes, antes de tomar una decision, un acuerdo o consenso tentativo. En este nivel, un
consenso traeria amp lias ganancias para todos. Tomar una decision y luego buscar
el consenso es riesgoso yen muchas ocasiones desgastante. Por otra parte, el segun-
do nivel separa las discusiones dentro de cada gmpo de integrantes para averiguar si
desean ratificar el acuerdo. Putnam considera que, mientras mas escenarios de ga-
nancia existan, el nivelr tiene mas posibilidades de lograrse. De acuerdo con Putnam,
el tamafio del escenario de ganancia depende de las instituciones politicas, la distribu-
cion del poder, las preferencias y las posibles coaliciones entre los componentes del
nivel rr. Como regia general, el gmpo con el interes mas alto en un asunto especifico
tiene mayores probabilidades de mantener la posicion mas extrema en ese tema. En

60 61
 fACTO RES, BASES Y FUNDAMENTOS DE LA POLfTlCA EXTERIOR DE MEXICO
cada escenario, necesitan ser considerados el vinculo de los asuntos, los procesos de
ratificacion, las estrategias del negociador, entre otros. Para Putnam, una adecuada
revision de los fact ores internos de la politica exterior y las relaciones intemacionales
debe enfatizar los intereses de los diferentes actores nacionales: partidos, clases so-
ciales, grupos de interes (economicos y no econ6micos), legisladores, Ia opinion publi-
ca y elecciones, no simplemente la opinion de los funcionarios del ejecutivo.
En el enfoque del doble juego, en cualquiera de los dos niveles, la credibilidad de
un compromiso oficial puede ser baja si no se to man en cuenta a los grupos intemos.
Los costas por rechazar algo pueden ser altos y danar la reputacion a pesar de que el
negociador sea incapaz de garantizar la ratificacion. En la realidad, Putnam conside-
ra que cualquier situacion de negociacion involucra los intentos de los jugadores por
reestructurar el juego y cambiar las percepciones de los costos de no llegar a un
acuerdo y los beneficios de los consensos alcanzados. Para Putnam, es fundamental
la reverberaci6n ya que evita la simplificacion para modelar los dos niveles de juego.
Por lo tanto, considera que si las preferencias fueran exogenas, desde el punto de
vista de las relaciones intemacionales, entonces el juego politico intemo podria ser
modelado separadamente. Las salidas de ese juego podrian ser usadas c_omo las
entradas deljuego internacional. __ _ , _
El modelo de Putnam es un tanto pragmatico porque los gobiemos tienen que
buscar satisfacer los intereses de los actores internos sin poner en riesgo la coopera-
ci6n intemacional. Esta disyuntiva puede traerun doblediscurso e inclusive una poli-
tica contradictoria porque, frente al publico nacional, puede haber una posicion y, ante
el escenario internacional, una distinta. Por ejemplo, un presidente puede afirmar
ante una audiencia extranjera que su pais dara facilidades de inversion, rnientras que
a los actores nacionales les dice lo contrario para no herir susceptibilidades. Segun el
modelo de Putnam, los gobiernos se esfuerzan por tomar una decision que, por un
iado, complazca a los grupos intemos y, al mismo tiempo, sea aceptable en el exterior;
En suma, el modelo es muy uti! cuando en un tema en particular hay intereses inter-
nos muy altos y la influencia del factor extemo es muy significativa.
1.3.4. Otros modelos
Existen otros mode los teoricos que tambien buscan explicar el comportamiento inter-
nacional de los Estados. Thomas Brewer ha propuesto algunos modelos altemativos,
como el de la "decision incremental",el "democratico", el "pluralista", el "elitista", el
"transnacional" y el de "construccion de la agenda". El primerosugiere que muchas
veces los gobemantes no quieren tomar decisiones sumamente importantes y, enton-
62
MARCO TEORICO CONCEPTUAL
ces, van tomando decisiones de menor importancia de manera incremental hasta
alcanzar la "gran decision". El segundo modelo asume que las po!iticas reflejan las
preferencias del publico. Es decir, los funcionarios gubemamentales toman sus deci-
siones de politica exterior a partir de los procesos electorales y las instituciones re-
presentativas. El modelo pluralista estab!ece que el publico generalmente no tiene
mucho interes en tratar de influir en !a conducta exterior de un pais; pero que los
grupos de interes organizados si tienen una participacion activa en este asunto. En
este modelo, los principales actores que participan el proceso de toma de decisiones
son el poder Ejecutivo, el Congreso, las agendas burocraticas, los grupos de interes,
los academicos y los medias de comunicaci6n. En otras pa!abras, solamente los inte-
resados e informados participan; el publico generales simplemente testigo. El modelo
elitista asume que el proceso de toma de decisiones es antidemocratico. Bajo este
esquema, el poder se concentra solamente en algunas clases dominantes, tales como
grandes empresarios, militares y dictadores. Entonces, solamente ellos pueden influir
en la politica exterior a partir de sus propios intereses. El modelo transnacional enfatiza
en los actores no gubemamentales y las interacciones que se realizan a traves de las
fronteras nacionales y no en las relaciones entre los gobiemos. Este enfasis es el
resultado del desarrollo tecnologico, com:ercial e industrial que ha impulsado ana mayor
interdependencia intemacional. Finalmente, el modelo de la construcci6n de la agenda se
centra en los grupos de poder que tienen !a posibilidad de controlar Ia agenda. El modelo
indica que los grupos elites tienen el poder de seleccionar los temas que seran tratados en
la agenda de politica exterior, para de esta manem satisfacer sus intereses. 72
1.4. Enfoques te6ricos para el estudio de Ia politica exterior
La litemtura existente revela diversos enfoques teoricos para explicar la politica ex-
terior de los Estados. La mayoria de los libros y los ensayos que abordan el estudio de
la politica exterior de Mexico describen y explican esta tematica desde diferentes
-enfoques. En los estudios analiticos, Ia propuesta metodologica es implicita, pero no
explicita. En Mexico, diversos auto res han aportado importantes contribuciones a los
enfoques de la po!itica exterior. 73
nThomas Brewer, American Foreign Policy: A Contemporary Introduction, Estados Unidos, Pren-
tice-Hall, 1997, pp. 29-58.
73 Una propuesta teorica-metodol6gica fue presentada por Francisco Gil Villegas, "El estue!io de la
politica exterior en Mexico: enfoques dominantes, temas principales y una propuesta te6rico-
63

fACTORES, BASES Y F!JNDAMENTOS_DE LA POLITICA EXTERlOjl. DE MEXICO
1.4.1. Idealismo
El idealismo, como parte de la teoria de las Relaciones Intemacionales, es un enfoque
que fue desarrollado despues de la Primera Guerra Mundial. Esta basado en ciertos
principios e ideales derivados de diferentes escuelas de pensamiento, entre elias el
liberalismo. Su principal preocupaci6n es el bienestar de los individuos y reclama que
el objetivo central de !a ley debe ser el hombre. Basado en el pensamiento wilsoniano,
el idealismo surge como un instrumento para resolve! la condici6n de anarquia del
sistema intemacional despues de la Primera Guerra Mundial a traves de la bUsqueda
de una seguridad colectiva, la creaci6n de instituciones intemacionales y la autode-
terminaci6n de los pueblos. G. Dickinson, uno de los precursores del idealismo como
un enfoque de las Relaciones Intemacionales, propone en su obra The International
Anarchy 1904-1914 ciertos principios para dirimir los conflictos y eliminar la anar-
quia, entre ellos la soluci6n pacifica de las controversias, la distribuci6n equitativa de
las materias primas, el abandono de las tarifas arancelarias y el desarme.
Roberto Mesa clasifica en 4 conientes a los primeros idealistas: 1) Los interna-
cionalistas, quienes defienden el uso de los instrumentos del Derecho Intemacional
para la soluci6n de los conflictos; 2) Losfeder.alistas, quiei:J.es proponen la creaci6n
de un 6rgano federal por encima de los Estados que regule las relaciones entre estos;
3) Los radicales de los Derechos Humanos, quienes se manifestaban a favor de
una nueva "Declaraci6n de los Derechos del Hombre"; y 4) Los pacifistas, quienes
propugnaban por el desarme y la 1imitaci6n de !a violencia. Sin embargo, todas estas
corrientes fueron criticadas por su utopismo y por su alejamiento del nacionalismo.
El idealismo mantiene diferentes 6pticas respecto a !a realidad intemacional. Sin
embargo, lo que une a sus proponentes es una serie de supuestos acerca de !a politic a
exterior. De manera general, una politica exterior basada en el idealismo tendria uno
metodol6gica", en Foro Jnternacional,EI Colegio de Mexico, abriHunio de 1989, p. 652, en donde el
autor utiliza Ia autonomia, el desarrollo econ6mico y las relaciones Mexico-Estados Unidos, como cate-
gorias para el estudio de Ia politica exterior de Mexico. Tambien Arnlro Botja clasifica los diferentes
enfoques que han sido utilizados por los autores mexicanos para el amilisis de Ia politica exterior de
Mexico, vease: Enfoques para el estudiode Ia politica exterior de Mexico, Mexico, ernE, 1992. Par su
parte, en un trabajo erudito, Hector Cuadra resefia los estudios sabre las Relaciones Intemacionales que
se han llevado a cabo en Mexico: "Los estudios intemacionales en Mexico (a Ia blisqueda de una identidad
propia)", en Anuario Mexicano de Relaciones Internacionales 1986, Vol. vu, primera parte, foe. ci!., pp.
177-222. Asimismo, Roberto Peiia realiz6 un trabajo interesante en su articulo "Algunas consideraciones
te6rico-metodo16gicas para el estudio de la polltica exterior", en Estudio cientifico de Ia realidad interna-
cional, Mexico, FcPys-UNAM, ! 981, PP- 189-20 l.
64
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,, ~~ MARCO TEORICO CONCEPTUAL
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0
i o mas de los siguientes principios: 1) Los Estados pueden alcanzar la ayuda mutua y
ff !a cooperaci6n a traves de Ia politica exterior; 2) los Estados deben conducir su
.f
T
politica exterior de acuerdo a! Derecho Intemacional y las organizaciones intemacio-
~ nales; 3) la guerra es evitable silos Estados se lo proponen; 4) para !a soluci6n de los
principales problemas mundiales, las ·naciones deben buscar medidas colectivas o
multilaterales en Iugar de decisiones unilaterales; 5) los Estados de ben organizarse a
traves de instituciones intemacionales para mitigar !a anarquia y reducir los enfrenta-
mientos belicos; 6) Ia politica exterior debe estar bas ada en principios doctrinales que
guien la conducta de los Estados; 7) los gobiemos deben respetar !a soberania de
otros Estados. En resumen, los Estados que asuman varios de estos puntos estanin
proyectando una politica exterior basada en el idealismo.
1.4.2. Realismo
El realismo, como enfoque de las Relaciones Intemacionales, encuentra sus origenes
en los escritos de Tucidides, Maquiavelo, Hobbes y otros autores. Ellos contribuyeron
significativamente para la conformaci6n del paradigma: realista de las Relaciones . )
Intemacionales. Sin embargo, el enfoque realista empez6 a tomar forma despues de
la Primera Guerra Mundial.
f Edward H. Carr es uno de los autores contempon!neos que contribuyeron amplia-
mente a la vision realista. En su libro The Twenty Years' crisis, 1919-1939, Carr se
propuso analizar las causas fundamentales y significativas del conflicto y no los mo-
tivos inmediatos o personates. Este au tor critic6 a! idealismo como el enfoque domi-
nante de las Relaciones Intemacionales despues de la Primera Guerra Mundial por
su fracaso para mantener lapaz veinte afios despues. Sin embargo, sugiere que cual-
quier politica exterior debe estar basada en una combinaci6n especial de principios
idealistas y realistas, es decir, val ores y poder.
Despues de la Segunda Guerra Mundial, el escritor Hans Morgenthau escribi6 un
libro muy influyente intitulado Politics Among Nations, the Stntggle for Power and
Peace. Como su prop6sito principal fue crear una teoria de las Relaciones Intema-
cionales, su trabajo ha sido considerado como el fundador de !a vision realista. Su
teoria pronto se convirti6 en el enfoque dominante de !a posguerra, principalmente en
Estados Unidos luego de emerger como una de las principales potencias. En su libro,
Morgenthau propone seis principios del realismo politico:
1) El realismo asume que !a politica obedece a !eyes objetivas que estim enraiza-
das en Ia naturaleza humana; 2) El principal vehiculo que pennite a! realismo encon-
trar su rumbo en los asuntos mundiales es el concepto de in teres definido en terminos
65
 f ACTORES, BASES Y FUNDAMENTOS DE LA POLITICA EXTERIOR DE MEXICO
de poder; 3) El realismo supone que su principal concepto de interes es una categoria
objetiva de vigencia universal; 4) El realismo reconoce el significado moral de la
acci6n politica; 5) El realismo se niega a identificar las aspiraciones morales de las
naciones, en particular los preceptos morales que gobiernan el mundo; y 6) La dife-
rencia .entre el realismo y otras escuelas de pensamiento es profunda. Por lo tanto, la
politica internacional implica una lucha por el poder; entonces, el poder sera siempre
un objetivo inmediato.
Los supuestos basicos del realismo que pueden ser aplicados al analisis de la
politica exterior son: 1) Los Estados son los actores primarios de las relaciones inter-
nacionales; 2) Los Estados son racionales y unitarios (racionales porque su compor-
tamiento en Ia arena internacional esta determinado por sus intereses y por sus objetivos
nacionales y unitario porque implica que acrua como un solo ente; es decir, no con-
templa los intereses y preferencias de los distintos actores subnacionales); 3) Los
Estados consideran el interes nacional en terminos de poder, ya sea como un medio o ·
como un fin; por lo tanto la politica internacional es una lucha por el poder; 4) El
sistema internacional es anarquico por naturaleza y el poder es el linico medio para
controlarlo; por lo tanto, las naciones necesitan adquirir capaci<:lades militares sufi-
cientes para inhibir cualquier ataque de un enemigo potencial; 5) La obligaci6h priinaria
de cualquier Estado en un ambiente de anarquia es promover el interes nacional; 6)
La seguridad nacional siempre esta ala cabeza de la agenda de la politica exterior;
7) El factor econ6mico es menos relevante para la seguridad nacional que para el
poder military es solamente irnportante como un medio para adquirir prestigio nacio-
. nal y poder; 8) Los Estados no pueden confiar la tarea de su proteccion a organiza-
ciones internacionales o al Derecho Internacional, y 9) Los Estados recurreti a la
diplomacia coercitiva para influir en las decisiones de otras naciones. El uso de uno o
varios elementos anteriores indicaria que Ia politica exterior desplegada tiene como
base el enfoque realista.
1.4.3. Neorrealismo
Si bien muchos expertos reconocian algumis irnprecisiones en el enfoque realista
para explicar de manera efectiva la realidad de las relaciones internacionales, el
realismo fue el paradigma dominante despues de Ia Segunda Guerra Mundial. Aun-
que sus principales supuestos proveian un importante conjunto de herramientas teori-
cas para los observadores de las relaciones internacionales, el realismo no establecia
propuestas que vincularan las causas con los efectos. A mitad de los afios setenta,
algunos proponentes empezaron a desanollar nuevas elementos para mejorar y revi-
66
MARco rE6RJco coNcEPTUAL
talizar Ia vision realista tradicional. No rechazaban el realism a; pero, como eI sistema
internacional habia cambiado, nuevos factores tenian que ser tornados en cuenta.
Esto fue considerado como los primeros pasos del neorrealismo.
El principal promotor del neorrealismo, o realismo estructura! como tambien fue
conocido, fue Kenneth Waltz. Los neorrealistas, en general, estan interesados en
explicar Ia conducta de los Estados bajo condiciones de anarquia como una variable
inmutable. Tambien enfatizan la importancia de Ia estructura del sistema intemacio-
nal, defmida como "la distribucion de poder entre las unidades." Ellos exploran como
Ia estructura puede influiry constrefiir la polltica exterior de los estados. En el realis-
mo clasico, e1 Estado determinaba la estructura. Sin embargo, enla noci6n neonealista,
la estructura puede determinar el comportamiento de los estados. Con el neonealis-
mo se agregan conceptos que antes el realismo no consideraba, como el desanollo
econ6mico, las fuerzas sociales y la cultura.
El neorrealismo no rechaza al realismo tradicional. AI contrario, ambos se com-
plementan para establecer un enfoque mas coherente de las relaciones intemaciona-
les. Estan de acuerdo en la naturaleza anarquica del sistema internacional y en la
primacia del Estado como principal actor. El poder y el balance del poder son todav[a
eonceptos clave en ambas-nociones: · · -- - - ·
1.4.4. El neoliberalismo
El neoliberalismo es un enfoque teorico que busca contrarrestar al neorrealismo. Sin
embargo, el neoliberalismo admite algunos supuestos neorrealistas, tales como Ia pri-
macia del Estado en las relaciones intei:nacionales y Ia naturaleza amirquica del siste-
ma internacional. No obstante, los defensores del neoliberalismo critican algunos
supuestos delneorrealismo. Por ejemplo, los neoliberales no estan de acuerdo en que
la cooperaci6n entre los Estados es dificil debido al ambiente anarquico. Ellos creen
que las instituciones pueden promover Ia cooperacion porque en un sistema anarqui-
co los Estados enfrentan intereses comunes. 74
Respecto a las consecuencias de Ia anarquia, el neoliberalismo establece que Ia
principal motivacion de la politica exterior es Ia cooperacion, mientras que los neorrea-
listas asumen que es la seguridad fisica. En cuanto a las ganancias absolutas y rela-
tivas de Ia cooperacion, los neoliberales creen que, aun en un sistema amirquico, Ia
74
Joseph Grieco, Cooperation amongNations: Europe, America, and Non- Tariff Barriers to Trade,
Estados Unidos, Cornell University Press, 1990, pp. 29-31.
67
 FACTORES, BASES Y FUNDAMENTOS DE LA POLITICA EXTERIOR DE MEXICO
cooperaci6n es posible y conduce a ganancias absolutas, es decir todos ganan. En
este sentido, el neoliberalismo enfatiza los asuntos de !a agenda de !a economia poli-
tica, mientras que los realistas los de la seguridad nacional. Para los neoliberales, lo
que cuenta es !a intenci6n y nola capacidad en terminos de recursos materiales, como
lo asumen los neorrealistas. Finalmente, los neoliberales ven a las instituciones
como instrumentos para mitigar !a anarquia intemacional. 75
Como esposible observar, el neorrealismo y el neoliberalismo tienden a converger
te6ricamente. La diferencia basica se encuentra en las posibilidades para Ia coopera-
ci6n. Mientras que el neorrealismo tiene una vision pesimista, el neoliberalismo se
inclina por el establecimiento de esquemas de cooperaci6n. Un punto de coincidencia
es que ambos enfoques incluyen factores econ6micos como base te6rica. El debate
entre el neorrealismo y el neoliberalismo no esta tenninado y es previsible que en el
futuro se mantenga en los foros academicos.
1.4.5. Interdependencia compleja
Luego del fracaso de Ia Guerra de Vietnam y la crisis econ6mica de principios de los
setenta, los te6ricos de las Relaciones Intemacionales buscaron otros marcos expli-
cativos porque el realismo no se podia aplicar a esos acontecimientos. Keohane y
Nye comenzaron a desaHollar Ia noci6n de poder e interdependencia co moun marco
interpretativo util para el analisis de las relaciones intemacionales. No rechazaron el
realismo, pero dado que el sistema intemacional habia cambiado, estos autores pro-
pusieron nuevos elementos para el analisis.
Keohane y Nye definieron el concepto de interdependencia como una dependen-
cia mutua: "Interdependencia en politica mundial se refiere a situaciones caracteriza-
das por efectos reciprocos entre naciones o entre actores de diferentes paises."76 Al
decir esto, establecian uno de los supuestos basicos de la interdependencia que dife-
ria con el realismo: los Estadosya no eran los unicos actores principales en las rela-
ciones intemacionales; existian actores supranacionales y subnacionales que no eran
controlados por el Estado.
75
David Baldwin (editor), Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate, Estados Uni-
dos, Columbia University Press, 1993, pp. 4-8.
76 Robert Keohane y Joseph Nye, Power and Interdependence. Estados Unidos, Little Brown, 1989,
p.8.
68
MARCO TEORICO CONCEPTUAL
Esta interdependencia se deriva de ciertas transacciones intemacionales, tales
como flujos de capital, bienes, servicios, ypersonas a traves de las fronteras politicas.
No todos los paises desaHollan el mismo grado de interdependencia. Ello depende de
los costos y las oportunidades de tales interacciones. Si hay efectos reciprocos y
gravosos, aunque no necesariamente simetricos, entonces hay interdependencia. Si
estos costos no son tan altos, entonces hay simplemente una interconexi6n, segun
Keohane y Nye. Estos autores agregan que, como interdependencia no implica nece-
sariamente situaciones de beneficia mutuo, las relaciones interdependientes envuel-
ven costos altos, como cierta restricci6n de autonomia.
Ademas, Keohane y Nye desafian el concepto clasico de poder. Tradicionalmen-
te, a! poder se le asociaba con la capacidad militar. Por ello, aquellos Estados con
mayor poder militar serian mas influyentes en los asuntos intemacionales. Ahora,
Keohane y Nye aconsejan: "los recursos que producen capacidades de poder han
llegado a ser mas complejos." Poder puede ser definido como !a habilidad de un actor
para poder controlar a otros actores o eventos; pero es muy dificil evaluar el poder en
tales terminos. De esta manera, sugieren que la interdependencia asimetrica es una
fuente de poder; es decir, "poder como control sobre los recursos, o el potencial para
afectar resultados." 77
Para poder entender la interdependencia, estos autores recomiendan distinguir
entre sensibilidad y vulnerabilidad. El primero se refiere al "grado de respuesta den-
tro de un marco de politicas; t,que tan rapido un Estado trae modificaciones costosas
en otro, y que tan grandes son esos efectos?" El segundo descansa "en la relativa
disponibilidad y costo de las altemativas que varios actores enfrentan." Es decir,
cuando un actor no puede cambiar su marco de opciones politicas porque otro las ha
modificado entonces hay vulnerabilidad.
En su libro, Keohane y Nye consideran a los regimenes intemacionales como un
elemento importante para la politica exterior. Aunque muchos observadores no los
consideran importantes debido ala debilidad de las organizaciones internacionales y a
los problemas para cumplir con las normas del Derecho Internacional, Keohane y
Nye afirman que ciertos regimenes intemacionales especificos "tienen efectos im-
portantes en las relaciones interdependientes que involucran a unos cuantos paises, o
muchos, en un asunto especifico."78 Es decir, elnivel de interdependencia de un
Estado tambien determina su politica exterior.
71
Ibidem, pp. 11-19.
78
Ibidem, p.20.
69
 f ACTORES, BASES Y FUNDAMENTOS DE LA POLiTlCA EXTERIOR DE MEXICO
Keohane y Nye tambien introducen en su enfoque la nocion de interdependencia
compleja para complementar el realismo. Sus principales supuestos son: 1) Existen
multiples canales de comunicaci6n, que incluyen lazos fonnales e infonnales entre
elites y corporaciones tanto gubemamentales como no gubernamentales; 2) Ausen-
cia de una jerarquia entre los temas importantes, en otras palabras los asuntos milita-
res no est{m siempre a Ia cabeza de la agenda de politica exterior; y 3) La utili dad de
la fuerza castrense ha declinado en Ia interdependencia compleja.
1.4.6. El constructivismo
En los ultimos afios, un enfoque que ha tornado fuerza entre los te6ricos de las Rela-
ciones Intemacionales es el constructivismo. Esta teoria asume que la realidad esta
solamente en la mente de los individuos y que, por lo tanto, las relaciones intemacio-
nales son una construcci6n intersubjetiva y cognitiva. Los constructivistas argumen-
tan que el sistema intemacional no es una entidad fisica, sino que es una creaci6n
mental humana. Silas ideas o percepciones n;specto a! sistema intemacional se modifi-
can, entonces el sistema intemacional tambien cambia. · · Estados. Luego del debate entre el idealismo y el realismo siitgio uria esctiela llamada
El constructivismo es un enfoque de las Relaciones Intemacionales que postula
los siguientes supuestos: 1) Las relaciones intemacionales consisten esencialmente
en pensamientos, percepciones e ideas, no en fuerzas fisicas. 2) El elemento central
que gira en torno al constructivisma es el conjunto de ideas, supuestos y percepcio-
nes que son ampliamente compartidas entre la gente. 3) Esas ideas y supuestos se
componen y se expresan a partir de los intereses e identidades nacionales. 4) Los cons-
tructivistas se enfocan en la manera en que las relaciones se fonnan y se expresan
a traves de instituciones colectivas, tales como la soberania, Ia cual no tiene una
realidad material pero existe solamente porque Ia gente colectivamente piensa que
es reaF 9
Los te6ricos que defienden este enfoque aseguran que Ia anarquia es lo que los
Estados quieran que sea. Es decir, si Ia gente de manera colectiva piensa que hay
anarquia, entonces existe; en otras palabras, todo esta en la mente humana. Para los
constructivistas, el interes nacional se construye a partir de Ia identidad nacional.
Entonces, Ia identidad nacional resulta una motivaci6n fundamental para Ia conducta
exterior de los Estados. Si un Estado se identifica exclusivamente consigo mismo,
79
Robert Jackson y Georg Srn:ensen,Introduction to International Relations: Theories and Approaches,
Nueva York, Oxford University Press, 2003, p. 254.
70
MARCO TEORJCO CONCEPTUAL
entonces hay anarquia. Pero si el Estado se reconoce con los demas, entonces no
hay anarquia. En otras palabras, Ia estructura internacional se compone porIa distri-
buci6n de las identidades, no por la distribuci6n del poder.
Como los realistas, los constructivistas tambien consideran el poder como un ele-
mento importante. La diferencias es que los primeros ven al poder en terminos mate-
riales y los segundos lo ven en tenninos discursivos. Segun los constructivistas, Ia
fuente principal del poder esta en las ideas. El papel de esta teoria es importante
porque cuestiona a las principales corrientes te6ricas de las Relaciones Intemaciona-
les, especialmente las de corte positivista.
Baja el enfoque constmctivista, las ideas y percepciones que tengan los gober-
nantes sobre Ia realidad nacional e internacional senin fundamentales para el proceso
de toma de decisiones de Ia politica exterior.
1.4.7. Otros enfoques
Existen otros enfoques que han sido utilizados para explicar Ia politica exterior de los
"conductivismo." Ellos criticaban al realismo y al idealismo porque no tenian bases
cientificas y no eran efectivos para identificar causas-efectos. Su propuesta fue in-
cluir una metodologia basada en observaciones rigurosas, establecimiento de hip6te-
sis, verificaci6n de las mismas e inclusive propusieron el uso de formulas matermlticas
para explicar Ia conducta externa de los Estados. Asi surgieron Ia teoria general de
los sistemas, Ia teoria de los juegos, la teoria del proceso de toma de decisiones y
otras.
Otro enfoque que tambien ha sido utilizado para explicar Ia politica exterior de los
Estados es el marxismo. Este marco explicativo enfatiza las diferencias de la estruc-
tura econ6mica intemacional. Pot lo tanto, un objetivo fundamental de la polltica
exterior de los Estados bajo la ideologia comunista es tratar de reducir esas grandes
diferencias. Desde el enfoque marxista, los Estados no son aut6nomos; es decir,
actuan de acuerdo a los intereses de Ia clase dominante. Por lo tanto, los conflictos
entre naciones se desarrollan en un contexto econ6mico de competencia entre las
clases capitalistas de los diferentes Estados. Para evitar este antagonismo, un objeti-
vo de Ia politica exterior es Ia exportaci6n del comunismo en el mundo. Tradicional-
mente, el enfoque marxista ha derivado en otras perspectivas te6ricas, como son el
Imperialismo y Ia Dependencia. El primero sugiere que, en una economfa capitalista
global, los mercados nacionales no son suficientesy por lo tanto las naciones tienden
71
 FACTORES BASES Y FUNDAMENTOS DE LA POLiTICA EXTERIOR DE MExico

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72
 fACTORES, BASES Y FUNDAMENTOS DE LA POLiTICA EXTERIOR DE MEXICO MARCO TEORICO CONCEPTUAL

Como se puede observar en Ia Figura 5, las acciones son el resultado final del
amplio y complejo proceso de la politica exterior. Estas acciones se derivan del pro-
ceso de toma de decisiones que considera Ia elecci6n de una de las diferentes alter-
nativas de curso de acci6n. La decision responde a los objetivos de potitica exterior.
Las fuentes de los objetivos son, primero que nada el interes nacional, el proyecto de
naci6n, asi como Ia situaci6n intema y extema. Las estrategias y los instrumentos
de politica exterior coadyuvan allogro de los objetivos. Los principales fundamentos de
Ia politica exterior son entonces el interes nacional y el proyecto de naci6n. Los
factores que determinan el disefio de Ia politica exterior son Ia situaci6n interna y Ia
extema. La base fundamental de Ia politica exterior es Ia capacidad de negociaci6n
internacional puesto que determina ellogro de los objetivos.
Bajo estas consideraciones, un aml.lisis de una etapa de Ia politica exterior de
Mexico puede seguir los siguientes pasos:
1. Delimitaci6n temporal del periodo de Ia politica exterior de in teres;
2. Recuento de los antecedentes de politica exterior previos a tal periodo, con
el prop6sito de ubicar la trayectoria hist6rica y poder resaltar los nuevos
elementos que condicionan la conducta internacional del pais;
3. Descripci6n de Ia situaci6n interna, en terminos sociales, politicos y econ6-
rnicos, al inicio del periodo de estudio, para que al final se puedan evaluar
los resultados de la politica exterior en dicha situaci6n;
nizaciones empresariales, los sindicatos, los medias de comunicaci6n Ia
opinion publica, las ONG 's, entre otras;
11. Descripci6n y explicaci6n de las actitudes, posiciones, decisiones y acciones
que se dirigen al exterior;
12. Interpretacion y explicaci6n de Ia politica exterior en el periodo de estudio y
evaluaci6n de los resultados;
13. Caracterizaci6n de la politica exterior del periodo de estudio.
Como las ciencias sociales no son absolutas en cuanto a las cuestiones metodol6-
gicas, esta propuesta tiene sus propias deficiencias. Para el amilisis de otros casos,
algunas categorias pueden ser eiiminadas u otras pueden ser agregadas. Esta pro-
puesta que se presenta aqui es producto de una reflexi6n que se deriva del estudio de
la politica exterior de Mexico Para otros paises pudiera ser aplicada o para otros
definitivamente no.
,,--·>

4. Caracterizaci6n del entorno interhacional en el cual se desenvolven\.la po-

litica exterior;
5. Con base en la situaci6n intema y externa, identificaci6n del interes nacio-
nal al principia del periodo de estudio;
6. Identificaci6n de los principales objetivos de polftica exterior que pueden
dar respuesta al interes nacional;
7. Identificacion de las estrategias e instrumentos de politica exterior utiliza-
dos para a!canzar los objetivos;
8. Si es posible, comparar los puntos anteriores con la interpretacion oficial
del in teres nacional y los objetivos de politica exterior planteados en docu-
mentos oficiales; - ·-~Jv" .-........_
9. Evaluaci6n de la capacidad de negociaci6n intemacional a partir del anali-
sis de los condicionantes intemos y extemos; (c..__,-<.-~--~
10. Analisis de los 6rganos gubernamentales que participan en Ia elaboraci6n y
ejecuci6n de la politica exterior y de las instituciones no gubemamentales
que pueden influir en tal proceso, como son los partidos politicos, las orga- ,_

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rnisrno tiempo, consolida Ia actitud intemacional de Mexico basada en esta corriente:
El sexto estudia Ia etapa cardenista y Ia Segunda Guerra Mundial, cuando el proyecto
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de Naci6n se fortalece y hay logros importantes en !a polftica exterior. El septimo
analiza el periodo de la Guerra Fda al momenta que Mexico define su modelo econ6rnico

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