Você está na página 1de 46

DIREITO CONSTITUCIONAL

PROCESSO LEGISLATIVO E CONTROLE INTERNO E


EXTERNO
2
Sumário

I. PROCESSO LEGISLATIVO ................................................................................................................................................ 3


1. Aspectos gerais: ........................................................................................................................................................ 3
2. Espécies de processo legislativo .............................................................................................................................. 4
a) Ordinário: .............................................................................................................................................................. 4
b) Sumário: ................................................................................................................................................................ 4
c) Especiais ................................................................................................................................................................ 5
3. Fases do processo legislativo ................................................................................................................................... 5
3.1. Fase introdutória: .............................................................................................................................................. 5
3.2. Fase constitutiva: ............................................................................................................................................ 12
3.3. Fase complementar ......................................................................................................................................... 18
4. Medidas Provisórias ............................................................................................................................................... 19
4.1. Controle de constitucionalidade de medidas provisórias: ............................................................................ 26
a) Controle material: ............................................................................................................................................... 27
b) Controle formal:.................................................................................................................................................. 27
4.2. MP nos Estados e Municípios ......................................................................................................................... 27
5. Leis Delegadas ........................................................................................................................................................ 28
6.Emenda Constitucional ........................................................................................................................................... 29
7. Decreto Legislativo ................................................................................................................................................. 31
8. Resoluções .............................................................................................................................................................. 32
II. Orçamento. Princípios constitucionais. Fiscalização financeira e orçamentária. O Tribunal de Contas. Natureza e
atribuições. ..................................................................................................................................................................... 34
1. FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA.................................................................................. 34
2. CONTROLE EXTERNO .............................................................................................................................................. 35
2.1. JURISPRUDÊNCIA ............................................................................................................................................. 37
3. CONTROLE INTERNO .............................................................................................................................................. 43
4. Questões ..................................................................................................................... Error! Bookmark not defined.

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


3
ATUALIZADO EM 05/05/2018

I. PROCESSO LEGISLATIVOi

1. Aspectos gerais:

Consiste em um conjunto de normas que regulam a produção de atos normativos primários, que são aqueles
que retiram diretamente da CF o seu fundamento de validade. Esses atos estão no art. 59 da CF. Nós não
estudaremos os dois últimos, pois o seu procedimento não está na CF.
O termo processo legislativo, segundo Alexandre de Moraes, pode ser compreendido sob dois aspectos: o
jurídico e o sociológico. JURIDICAMENTE pode ser considerado o conjunto ordenado de disposições que disciplinam
o procedimento de produção de leis e atos normativos. SOCIOLOGICAMENTE, consiste no conjunto de fatores reais
que impulsionam e direcionam os legisladores a exercitarem as suas tarefas.
Em nível infraconstitucional, possui disciplina básica na LINDB e na lei exigida no art. 59, parágrafo único, da
CF, qual seja, a Lei Complementar n.º 95/98 (que dispõe sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das
leis).

Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de:


I - emendas à Constituição;
II - leis complementares;
III - leis ordinárias;
IV - leis delegadas;
V - medidas provisórias;
VI - decretos legislativos;
VII - resoluções.
Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.

Os parlamentares têm direito público subjetivo à observância do devido processo legislativo constitucional
(as normas de processo legislativo dos regimentos internos não autorizam a impetração do MS. Eles devem resolver
a questão internamente – interna corporis). Ele pode impetrar mandado de segurança. Somente aquele que esteja
participando do processo legislativo (não pode um deputado estadual impetrar esse MS em relação a projeto de lei
federal). É a única hipótese de controle preventivo de constitucionalidade.
Todas as normas que iremos analisar são normas de observância obrigatória pelos Estados e Municípios. Ex.
estabelecer quórum diferente – não pode. Ex. A CE não pode prever a derrubada do veto através de escrutínio
aberto? Não, pois a CF estabelece escrutínio secreto.

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


4
1
ATENÇÃO: agora a CF prevê escrutínio aberto - EC nº 76/13 - e todos eles devem seguir a modificação. Se
ainda não modificaram, aplicam a nova norma constitucional.

Quanto à forma de organização política, o processo legislativo, adotado pela CF é indireto ou representativo,
ou seja, é dado um cheque em branco ao parlamentar que poderá decidir em nome do povo de qualquer forma.
O que existe são várias formas de processo legislativo. Canotilho chama demultiprocesso legislativo.

2. Espécies de processo legislativo

a) Ordinário:
É a regra geral do processo legislativo. Quando o ato normativo primário tiver um processo diferente vai
dizer expressamente.

b) Sumário:
Deve ter uma duração de no máximo 100 dias. Ele só pode ser desencadeado pelo Presidente, em projetos
de sua iniciativa. CD é a casa iniciadora (por ser iniciativa do PR) – 45 dias para discutir e votar; SF – 45 dias para
discutir e votar – faz emenda aditiva modificativa; a emenda volta para CD - 10 dias para discutir e votar. 45 +45 + 10
= 100 dias. Se esses prazos não forem observados, as demais deliberações da casa legislativa em que estiver o
projeto de leis ficarão suspensas, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado (ex. MP).

Se for uma emenda supressiva, o projeto não precisa voltar para a Câmara dos Deputados, apenas as
emendas aditivas e modificativas precisam retornar à casa iniciadora.

Obs. exceções

1Altera o § 2º do art. 55 e o § 4º do art. 66 da Constituição Federal, para abolir a votação secreta nos casos de perda de
mandato de Deputado ou Senador e de apreciação de veto.
§ 2º Nos casos dos incisos I, II e VI, a perda do mandato será decidida pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado Federal, por
maioria absoluta, mediante provocação da respectiva Mesa ou de partido político representado no Congresso Nacional,
assegurada ampla defesa. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 76, de 2013).

§ 4º O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo
voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 76, de 2013).

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


5
 Durante o recesso estes prazos ficam suspensos.
 Não pode pedir urgência nos projetos de códigos.

Art. 64. A discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do Supremo
Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados.
§ 1º - O Presidente da República poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa.(O
PRESIDENTE SOMENTE PODE PEDIR URGÊNCIA PARA OS SEUS PRÓPRIOS PROJETOS; HÁ OUTRA URGÊNCIA NO
REGIMENTO)
§ 2º Se, no caso do § 1º, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem sobre a
proposição, cada qual sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, sobrestar-se-ão todas as demais deliberações
legislativas da respectiva Casa, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado, até que se ultime
a votação. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 3º - A apreciação das emendas do Senado Federal pela Câmara dos Deputados far-se-á no prazo de dez
dias, observado quanto ao mais o disposto no parágrafo anterior.
§ 4º - Os prazos do §2º não correm nos períodos de recesso do Congresso Nacional, nem se aplicam aos
projetos de código.

c) Especiais
Emenda constitucional, lei complementar, medida provisória, lei delegada, resolução e decreto legislativo.

3. Fases do processo legislativo

3.1. Fase introdutória:

A) A iniciativa é classificada em quatro espécies


 Comum ou geral: não há restrição quanto ao legitimado para iniciar o processo legislativo. Quando a CF não
especifica. Essa é a regra.
 Concorrente: ocorre quando a CF atribui a legitimidade a mais de uma autoridade. Ex. matéria tributária – PR
ou parlamentares.

 Exclusiva: é aquela atribuída a apenas um legitimado e que não comporta delegação. Tem caráter
excepcional, devendo ser interpretada restritivamente. Obs. o legislador NÃO pode criar outras hipóteses

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


6
não previstas na CF. Não podem ser ampliadas por lei. Ex. art. 61, §1º (embora seja chamada de privativa
pela CF, pois não pode ser delegada), art. 51, IV (Câmara - organização), art. 52, XIII (Senado- organização),
art. 93 (LOMAN), art. 96, II, “b” (STF) e art. 99, §2º (iniciativa exclusiva do Judiciário). TCU.

§ 1º - São de iniciativa privativa (EXCLUSIVA)do Presidente da República2 as leis que: (PELA SIMETRIA

APLICA-SE AOS OUTROS CHEFES DO PODER EXECUTIVO3)


I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de
sua remuneração;

OBS: não é necessário “lei” para criar empregos públicos na administração indireta. Basta fazer concurso e contratar.

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da


administração dos Territórios; ATENÇÃO: STF já decidiu que matéria tributária não é de iniciativa exclusiva do
presidente. É concorrente com os parlamentares. Aqui se trata apenas dos Territórios.Já a matéria orçamentária é
exclusiva do PRESIDENTE também no âmbito da União, em razão do art. 165 CF.

2Emenda Parlamentar e Vício Formal – INF. 398 STF. O Tribunal julgou parcialmente procedente pedido formulado em ação direta de inconstitucionalidade
proposta pelo Governador do Estado de São Paulo contra o parágrafo único do art. 25 e o caput do art. 46, da Lei Complementar paulista 836/97 (que instituiu o
plano de carreira, vencimentos e salários dos servidores públicos integrantes do quadro do magistério da Secretaria de Educação), resultantes de emenda
parlamentar. Em relação ao parágrafo único do art. 25, que dispõe que a composição da Comissão de Carreira do Magistério será feita de forma paritária e fixa
prazo de regulamentação da matéria pelo Poder Executivo, entendeu-se que a previsão não extravasa a competência da Assembléia Legislativa para emenda,
dado que esse dispositivo, além de decorrer do projeto de lei do Poder Executivo — que, no caput do art. 25, instituiu a Comissão com a atribuição de propor
critérios para a evolução funcional —, não gera aumento de despesa pública, sendo, ademais, razoável o prazo nele previsto para sua regulamentação. Por outro
lado, deu-se pela procedência parcial do pedido em relação ao art. 46 — que, inserindo o inciso X no art. 64 da Lei Complementar 444/85, estabeleceu hipótese
de afastamento de servidores do magistério — para se declarar a inconstitucionalidade da expressão “Na hipótese de o afastamento ocorrer sem prejuízo de
vencimentos, o Município ressarcirá ao Estado os valores referentes aos respectivos contra-cheques, bem como aos encargos sociais correspondentes, com
recursos provenientes do repasse do Fundo de Desenvolvimento e Manutenção do Ensino Fundamental.”, contida na segunda parte do referido dispositivo.
Considerou-se, neste ponto, que a exigência do modo de ressarcimento imposta ao Município ofende o art. 63, I, por acarretar aumento de despesas, e, ainda,
o art. 61, § 1º, II, c, ambos da CF, por dispor sobre o regime jurídico dos servidores em questão. ADI 3114/SP, rel. Min. Carlos Britto, 24.8.2005. (ADI-3114)
3ADI e Vício de Iniciativa – INF. 339 STF Por afronta aos artigos 61, § 1º, II, a e c, e 63, I, da CF/88, cuja observância é obrigatória pelos Estados-membros, o
Tribunal julgou procedente o pedido formulado em ação direta ajuizada pelo Governador do Estado de Santa Catarina, para declarar a inconstitucionalidade de
dispositivos e expressões, decorrentes de emendas parlamentares, contidos na Lei 9.847/95, do mesmo Estado, que autorizavam a extensão de gratificação a
servidores detentores de estabilidade financeira; aumentavam o percentual de cálculo para a gratificação pelo exercício de função especializada de magistério,
bem como o valor da gratificação de produtividade devida a servidores de autarquias, além de permitir aos inativos a promoção na carreira de magistério (§ 4º
do art. 2º; expressões contidas no art. 7º; art. 8º e art. 15 da norma impugnada). Quanto ao § 3º do art. 10, também impugnado na ação direta — que
estabelecia vinculação permanente de vencimentos entre as diversas carreiras de servidores civis e militares, no tocante à aplicação da gratificação
complementar de remuneração paritária —, o Tribunal, da mesma forma, julgou procedente o pedido, por violação à regra constitucional que veda a vinculação
de quaisquer espécies para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público (CF, art. 37, XIII). Precedentes citados: ADI 805/RS (DJU de 12.3.99), ADI 1070
MC/MS (DJU de 15.9.95) e ADI 872 MC/RS (DJU de 6.8.93). ADI 1304/SC, rel. Min. Maurício Corrêa, 11.3.2004. (ADI-1304)

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


7

c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e
aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a
organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.É
concorrente com o PGR, PGJ.

e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001) OBS: Presidente pode, por decreto, (re)arrumar a
administração pública federal na forma como preferir, mas não pode criar ou extinguir órgãos públicos.Pode
extinguir funções ou cargos quando vagos.

*Segundo o STF, é inconstitucional lei estadual, de iniciativa parlamentar, que: determina o destino que o Poder
Executivo deverá dar aos bens de empresa estatal que está sendo extinta; disciplina as consequências jurídicas das
relações mantidas pelo Poder Executivo com particulares; cria conselho de acompanhamento dentro da estrutura do
Poder Executivo. Tal norma foi declarada inconstitucional, uma vez que é de iniciativa privativa Chefe do Poder
Executivo as leis que disponham sobre criação e extinção de Minitérios e órgãos da administração pública. STF.
Plenário. ADI 2295/RS, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 15/6/2016 (Info 830).

f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade,
remuneração, reforma e transferência para a reserva. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
*É possível emenda constitucional de iniciativa parlamentar tratando sobre os assuntos que, em caso de propositura
de projeto de lei, seriam de iniciativa reservada ao chefe do Poder Executivo (art. 61, § 1º, da CF/88)?  Emenda à

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


8
Constituição Federal proposta por parlamentares federais: SIM.  Emenda à Constituição Estadual proposta por
parlamentares estaduais: NÃO STF. Plenário. ADI 5296 MC/DF, Rel. Min. Rosa Weber, julgado em 18/5/2016 (Info

826).4

*#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA: A iniciativa de competência privativa do Poder Executivo não impede a


apresentação de emendas parlamentares, presente a identidade de matéria e acompanhada da estimativa de
despesa e respectiva fonte de custeio. Assim, é possível que haja emenda parlamentar em um projeto de lei de
iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo, desde que cumpridos dois requisitos: a) haja pertinência temática
(a emenda não trate sobre assunto diferente do projeto original); e b) a emenda não acarrete aumento de despesas
originalmente previstas (art. 63, I, da CF/88). STF. Plenário. ADI 4433/SC, Rel. Min. Rosa Weber, julgado em
18/6/2015 (Info 790).

§ 2º - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei
subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não
menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. [No caso de iniciativa de lei municipal o
percentual do eleitorado é de 5%.]
Sobre o vício de iniciativa, após a Constituição de 1988, o STF tem considerado o vício de iniciativa insanável,
encontrando-se a Súmula nº 05 superada pela atual jurisprudência.
A maioria está relacionada ao funcionamento público, regime jurídico, criação de cargos, administração –
Chefe do Executivo.

Já o Supremo Tribunal Federal tem iniciativa da lei complementar que dispõe sobre o estatuto da
magistratura (art. 93, CF) e das leis de criação e extinção de cargos e fixação de remuneração de seus serviços
auxiliares, bem como a sua proposta orçamentária (art. 99, § 2.º, I, CF). Os Tribunais Superiores têm iniciativa das
leis de alteração do número dos membros dos tribunais inferiores; de criação e extinção de cargos e fixação de
remuneração e subsídios de seus membros, dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver, dos seus
serviços auxiliares e os dos juízes que lhes forem vinculados. No mais, a iniciativa é dos próprios parlamentares, além
da iniciativa popular, que pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito
por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de

4 É possível que emenda à Constituição Federal proposta por iniciativa parlamentar trate sobre as matérias previstas
no art. 61, § 1º da CF/88. As regras de reserva de iniciativa fixadas no art. 61, § 1º da CF/88 não são aplicáveis ao processo de
emenda à Constituição Federal, que é disciplinado em seu art. 60. Assim, a EC 74/2013, que conferiu autonomia às Defensorias
Públicas da União e do Distrito Federal, não viola o art. 61, § 1º, II, alínea "c", da CF/88 nem o princípio da separação dos
poderes, mesmo tendo sido proposta por iniciativa parlamentar. STF. Plenário. ADI 5296 MC/DF, Rel. Min. Rosa Weber, julgado
em 18/5/2016 (Info 826).
CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO
9
três décimos por cento dos eleitores de cada um deles (art. 61, § 2.º, CF). A usurpação de iniciativa gera
inconstitucionalidade formal do projeto de lei, sendo insanável, mesmo que a iniciativa seja do Presidente da
República e ele sancione a lei. Neste sentido, ADIn nº 1.391-2/SP. Desta forma, a Súmula nº 5 do STF(“A sanção do
projeto supre a falta de iniciativa do Poder Executivo”) foi superada pelo seu próprio entendimento.

*#OUSESABER: A sanção presidencial sobre projeto de lei de autoria parlamentar, mas cujo objeto é de iniciativa
do chefe do Executivo convalida o vício? Qual o entendimento da doutrina e do STF sobre o tema? O tema,
doutrinariamente, apresenta alguma divergência. No entanto, para a doutrina majoritária, a sanção ulterior pelo
Chefe do Executivo da lei cuja iniciativa originalmente era sua, mas tenha sido usurpada pelo Legislativo, NÃO
CONVALIDA ESSE VÍCIO! Esse entendimento majoritário da doutrina, inclusive, é o posicionamento mais recente do
Supremo Tribunal Federal, em que pese o não cancelamento do Enunciado n. 05 da súmula desta Corte. O
entendimento do STF sobre o tema afirma: “- O desrespeito à prerrogativa de iniciar o processo legislativo, que
resulte da usurpação do poder sujeito à cláusula de reserva, traduz vício jurídico de gravidade inquestionável, cuja
ocorrência reflete típica hipótese de inconstitucionalidade formal, apta a infirmar, de modo irremissível, a própria
integridade do ato legislativo eventualmente editado. Nem mesmo a ulterior aquiescência do Chefe do Poder
Executivo, mediante sanção do projeto de lei, ainda quando dele seja a prerrogativa usurpada, tem o condão de
sanar esse defeito jurídico radical. Insubsistência da Súmula nº 5/STF, motivada pela superveniente promulgação da
Constituição Federal de 1988. Doutrina. Precedentes.” (RTJ 187/97, Rel. Min. CELSO DE MELLO). Assim sendo, em
regra, mesmo a sanção NÃO CONVALIDA O VÍCIO DE INICIATIVA DE PROJETO DE LEI.

 Iniciativa privativa: embora seja atribuída a apenas um legitimado, ela admite delegação. Não há na CF/88
em relação à iniciativa de projeto de lei em que cabe iniciativa privativa. É diferente de delegação de
competência privativa para tratar de determinada matéria (isso existe). Há autores que não diferenciam
competência e iniciativa privativa e exclusiva (ex. Gilmar Mendes e Fernanda Menezes). Eles dizem que os
termos são usados indistintamente.

#DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA5: Não viola a Constituição Federal lei municipal, de iniciativa parlamentar,


que veda a realização, em imóveis do Município, de eventos patrocinados por empresas produtoras,
distribuidoras, importadoras ou representantes de bebidas alcoólicas ou de cigarros, com a utilização da

5 A seguinte alternativa foi considerada correta (TJPR – 2017): Não violará a competência privativa da União para
legislar sobre propaganda a aprovação, por câmara municipal, de lei que proíba a realização de eventos patrocinados por
distribuidoras de bebidas alcoólicas ou cigarros em imóveis do município.
CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO
10
respectiva propaganda. STF. 2ª Turma. RE 305470/SP, rel. orig. Min. Ellen Gracie, rel. p/ o ac. Min. Teori
Zavascki, julgado em 18/10/2016 (Info 844).

B) Legitimados
Não há diferença entre a iniciativa de LC e LO.
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara
dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo
Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos
casos previstos nesta Constituição. [OBS: a Constituição permite expressamente a iniciativa popular para
projeto de lei complementar.]

Quais seriam as diferenças?


L.O. L.C.
Matéria Residual Reservada
Quórum de aprovação Maioria simples Maioria absoluta

Obs. a lei ordinária não pode tratar de matéria reservada à lei complementar, sob pena de ser invalidada. Uma lei
complementar pode tratar de matéria residual sem ser invalidada, uma vez que o seu quórum de aprovação é mais
elevado, e, não haverá qualquer prejuízo. É uma questão de economia legislativa. Nesse caso a lei será formalmente
complementar e materialmente ordinária. Ela pode ser revogada por uma lei ordinária. Isso ocorreu na ADC nº 1 e
no RE 377.457.
Há hierarquia entre elas? NÃO. Ambas possuem campos materiais distintos. ADC 1 e Re 357.477.
Não há hierarquia porque uma não é fundamento de validade da outra (LC não determina a forma nem o
conteúdo de LO). Ambas retiram seu fundamento de validade da CF.
P. Executivo P. Legislativo P. Judiciário MP Outros
L.C./L.O. Presidente - Membro - STF PGR Cidadão: 1%
- Comissão -Tribunais nacional. 5
Superiores estados (0,3%)
E.C. Presidente 1/3 CD Mais da metade
1/C SF das assembleias
(maioria relativa
em cada).
OBS. Poder Judiciário e MP só matérias relacionadas as suas funções.
OBS. iniciativa popular para emenda constitucional? NÃO. José Afonso diz ser possível. O STF nunca se
pronunciou sobre o assunto. A Constituição muitas vezes desempenha o papel contra majoritário.

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


11

OBS. iniciativa popular


 Só pode versar sobre um assunto
 Não pode ser rejeitado por vício formal
 Não pode iniciar PEC – crítica.
 Âmbito municipal – 5% do eleitorado

#OUSESABER #PROCESSOLEGISLATIVO
Admite-se a propositura de Emenda Constitucional por iniciativa popular?
A maior parte da doutrina considera que não é possivel a edição de emendas constitucionais com iniciativa popular.
Primeiramente, a iniciativa popular não constou no rol dos legitimados para tanto pela CF/88 em seu art. 60 - se o
constituinte desejasse, deveria ter incluido o povo. Além disso, por uma interpretação topológica, quando a própria
Carta Magna trata de iniciativa popular, no parágrafo terceiro do art. 61, trata-a dentro da subseção III, relativa às
leis, e não na subseção II, da emenda à Constituição. Ressalte-se, no entanto, que também existem
constitucionalistas em prol da possibilidade de emenda constitucional à iniciativa popular, ampliando, assim, a
participação popular no processo democrático brasileiro.
CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO
12

3.2. Fase constitutiva:

a) Discussão
Comissões: CCJ e temáticas. Após as discussões nessas comissões, geralmente vão para o Plenário.

b) Votação
Regra: ocorrem no Plenário
Exceção: votação na comissão. Assuntos mais específicos, determinados pelo Regimento Interno. Art. 58, §2º
§ 2º - às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:
I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se
houver recurso de um décimo dos membros da Casa;

Tal forma de votação é denominada de DELEGAÇÃO INTERNA CORPORIS por Manoel Gonçalves Ferreira
Filho, isto é, delegação do plenário para a comissão. Após a votação, sendo a propositura aprovada, será objeto de
autógrafo, que é a consolidação do texto com as emendas.

- Emendas:

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


13
Quando o projeto é de inciativa exclusiva o que a constituição reserva ao legitimado é apenas o pontapé
inicial, de forma que pode sim haver emenda nesse projeto. Há limitações:
 Quando a emenda acarreta o aumento de despesa nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente, salvo no
caso de matéria orçamentária (pode haver emenda com aumento de despesa). Ex. PR aumento da remuneração
dos Procuradores Federais. Pode haver emenda, mas não que aumente a despesa.

 Nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos
Tribunais Federais e do Ministério Público.
 STF: A emenda deve guardar pertinência com o projeto de iniciativa exclusiva e não pode desfigura-lo. Isso para
evitar o contrabando legislativo (para passar despercebido determinado assunto). Desfigurar é modificar em
sentido totalmente contrário.

*O STF declarou que o contrabando legislativo é proibido pela CF/88, como vimos acima. No entanto, a Corte
afirmou que esse entendimento só deverá valer para as próximas medidas provisórias que forem convertidas em lei.
Durante a tramitação de uma medida provisória no Congresso Nacional, os parlamentares poderão apresentar
emendas? SIM, no entanto, tais emendas deverão ter relação de pertinência temática com a medida provisória que
está sendo apreciada. Assim, a emenda apresentada deverá ter relação com o assunto tratado na medida provisória.
Desse modo, é incompatível com a Constituição a apresentação de emendas sem relação de pertinência temática
com medida provisória submetida à sua apreciação. STF. Plenário. ADI 5127/DF, rel. orig. Min. Rosa Weber, red. p/ o
acórdão Min. Edson Fachin, julgado em 15/10/2015 (Info 803).

*Durante a tramitação de uma medida provisória no Congresso Nacional, os parlamentares poderão apresentar
emendas? SIM, no entanto, tais emendas deverão ter relação de pertinência temática com a medida provisória que
está sendo apreciada. Assim, a emenda apresentada deverá ter relação com o assunto tratado na medida provisória.
Desse modo, é incompatível com a Constituição a apresentação de emendas sem relação de pertinência temática
com medida provisória submetida à sua apreciação. A inserção, por meio de emenda parlamentar, de assunto
diferente do que é tratado na medida provisória que tramita no Congresso Nacional é chamada de "contrabando
legislativo", sendo uma prática vedada. Vale ressaltar, no entanto, que a primeira vez que o STF declarou
inconstitucional o contrabando legislativo foi no julgamento da ADI 5127/DF, em 15/10/2015 (Info 803). Como antes

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


14
desse julgamento, a prática do contrabando legislativo era algo muito comum, o STF decidiu, por razões de
segurança jurídica, modular os efeitos da decisão e afirmou o seguinte: todas as leis que foram aprovadas até
15/10/2015 serão mantidas como válidas (hígidas) mesmo que tenham sido fruto de contrabando legislativo. Os
dispositivos legais aprovados após 15/10/2015 e que tenham sido resultado de contrabando legislativo deverão ser
julgados inconstitucionais. Seguindo este raciocínio, o STF reconheceu que os arts. 113 a 126 da Lei nº 12.249/2010
foram fruto de contrabando legislativo (porque inseridos durante a tramitação de uma MP que tratava sobre
assunto diverso), no entanto, declarou que eles deverão ser mantidos como válidos porque aprovados antes de
15/10/2015. STF. Plenário. ADI 5012/DF, Rel. Min. Rosa Weber, julgado em 16/3/2017 (Info 857)

Também não pode haver emenda no caso de delegação imprópria, que ocorre quando a lei delegada é
submetida a votação pelo Parlamento (art. 68, § 3º).

Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista:


I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, § 3º e § 4º;
II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal,
dos Tribunais Federais e do Ministério Público.
Qualquer legitimado pode apresentar emendas aditivas após ter apresentado projeto de lei. É como se ele
apresentasse um novo projeto de lei. Emenda supressiva ou modificativa – somente o parlamentar pode. Depois que
o PR, por exemplo, apresentou o projeto de lei não pode emendar de forma supressiva ou modificativa.
Se o Senado faz uma emenda supressiva o Projeto de Lei não volta para a CD, pois ela não poderia aprovar
sozinha. Se o Senado faz emenda aditiva ou modificativa, ele retorna para a CD. Se for uma alteração de redação,
não precisa voltar. A CD pode fazer uma subemenda (emenda da emenda do SF)? NÃO. Ela pode aprovar até parte
dela e rejeitar a outra, mas não pode modificar ou acrescentar a emenda do SF.

A iniciativa de projetos de lei que tratem sobre a organização e o funcionamento dos Tribunais de Contas é
reservada privativamente ao próprio Tribunal (arts. 73 e 96, II, “b”, da CF/88). É possível que haja emendas
parlamentares em projetos de lei de iniciativa do Tribunal de Contas, desde que respeitados dois requisitos: a)
guardem pertinência temática com a proposta original (tratem sobre o mesmo assunto); b) não acarretem em
aumento de despesas. STF. Plenário. ADI 5442 MC/DF e ADI 5453 MC/SC, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em
17/3/2016 (Info 818).

c) Aprovação:
O quórum de votação (instalação) é de maioria absoluta(mais da metade dos membros), seja dos membros
da comissão (no caso de votação na comissão) ou do Plenário. CD – 513 membros – 257 presentes. SF – 81 membros
– 41 presentes.
Quórum de aprovação:
 L.O. = maioria relativa
CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO
15
 L.C. = Maioria absoluta
 E.C. = 3/5.

Obs. quando uma matéria ou emenda é rejeitada em uma sessão legislativa ela pode ser reapresentada na
mesma sessão? A CF traz duas regras:
 LO/LC: sim, desde que seja por iniciativa de maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas. (CD OU
SF). Art. 67. A matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá constituir objeto de novo
projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das
Casas do Congresso Nacional.
 PEC: Não é possível.
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: § 5º - A matéria constante de proposta de
emenda rejeitada ou havida por prejudicada (VÍCIO) não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão
legislativa.
 MP: Não é possível.§ 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha
sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo. (Incluído pela Emenda Constitucional
nº 32, de 2001)
Isso significa dizer que na cabe reedição de MP? Não. Ela pode ser reeditada na sessão legislativa seguinte.
Não há limite quanto ao número de reedições. O que há é limitação de reedição dentro da mesma sessão.

#OUSESABER: O que é o princípio da irrepetibilidade? O referido princípio relaciona-se ao tema do processo


legislativo, encontrando previsão no art. 67 da Constituição Federal. O princípio da irrepetibilidade consiste na
PROIBIÇÃO de que determinada matéria que conste em projeto de lei REJEITADO pelo Congresso Nacional seja
objeto de novo projeto NA MESMA SESSÃO LEGISLATIVA.
Trata-se de irrepetibilidade RELATIVA, pois o próprio texto constitucional traz uma exceção a esse princípio, qual
seja: a proposta da MAIORIA ABSOLUTA dos membros de qualquer das Casas do Congresso.
O princípio em questão também se aplica às propostas de EMENDA CONSTITUCIONAL, bem como às MEDIDAS
PROVISÓRIAS, conforme previsão do art. 60, parágrafo 5º, e art. 62, parágrafo 10º, do texto constitucional,
respectivamente.
MAS ATENÇÃO: a exceção constitucional prevista no art. 67 (proposta da maioria absoluta) NÃO se aplica a esses
casos, os quais tratam, portanto, de irrepetibilidade ABSOLUTA.

d) Sanção ou veto

Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que,
aquiescendo, o sancionará.
§ 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao
interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e
comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.
§ 2º - O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea.

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


16
§ 3º - Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da República importará sanção.
§ 4º - § 4º O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só
podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 76, de 2013)
§ 5º - Se o veto não for mantido, será o projeto enviado, para promulgação, ao Presidente da República.
§ 6º - Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão
imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final, ressalvadas as matérias de que trata o art. 62,
parágrafo único.
§ 6º Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão
imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
32, de 2001)
§ 7º - Se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Presidente da República, nos casos dos §
3º e § 5º, o Presidente do Senado a promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do
Senado fazê-lo.

ATENÇÃO: não há sanção ou veto à proposta de Emenda Constitucional. Qual o fundamento? Embora os
poderes sejam exercidos pelas mesmas pessoas, esses poderes são diferentes quando nos casos de emenda e
projeto de lei. Quando há a emenda há o exercício do poder constituinte derivado ou poder derivado reformador
(pode acima do Legislativo e do Executivo) e no projeto de lei há o poder legislativo.

Os decretos legislativos e resoluções são dispensados de sanção ou veto, bem como as emendas à
Constituição, que são promulgadas pela Mesa das duas Casas (CF, art. 60, §3º).
I. Sanção
 Expressa: o prazo para essa sanção é de 15 dias úteis.
 Tácita: decorridos os 15 dias úteis do recebimento, o Presidente não se pronuncia.
 Total
 Parcial
II. Veto
 Expresso: o veto somente pode ser expresso.
 Político: Presidente analisa a viabilidade política do projeto. Interesse público.

Obs. o veto político não pode ser objeto de controle do Judiciário. OSTF tem adotado entendimento de que
não cabe ao Judiciário analisar a legitimidade do veto. (ADPF 1). O Prof. Gustavo Bineboing (não é o adotado no STF)
sustenta que o veto jurídico poderia sim ser objeto de apreciação, pois muitas vezes o Chefe do Executivo pode
CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO
17
utilizar o veto como um artifício para dificultar a aprovação de uma lei, mesmo que seja possível a derrubada do
veto, pois o quórum para derrubada do veto é maior. Dessa forma, ele estaria modificando quórum previsto
constitucionalmente para aquela matéria.

 Jurídico: por considerar incompatível com a CF.


 Total
 Parcial

Obs. o veto parcial não pode abranger apenas uma palavra ou um expressão.O veto parcial somente
abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea. Isso evita que o veto, por exemplo, de
apenas uma palavra, altere substancialmente o sentido da norma legal. É diferente do que ocorre no controle de
constitucionalidade.

Obs2. Todo veto é relativo, pois ele pode ser derrubado pelo Congresso Nacional, por maioria absoluta, em
sessão conjunta (reunião de Deputados e Senadores para discussão e deliberação conjunta, mas a votação é
separada. É necessária a maioria absoluta dos deputados e maioria absoluta dos senadores. Na unicameral – revisão
constitucional que ocorreu em 93 - os votos são computados juntos). Há uma legítima expressão do sistema de
freios e contrapesos.

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


18
EC 76 retirou a expressão “escrutínio secreto”. A regra é sempre a publicidade e a votação aberta. Quando a
votação for secreta é necessário que haja previsão constitucional. Essa previsão não deve ser no regimento interno
das Casas. Isso derruba o argumento daqueles que afirmam ainda existir o voto secreto, por haver previsão nos
regimentos. O simples fato de ter se retirado a previsão na CF exige o voto aberto. O prazo de 30 dias não vem sendo
observado.

Obs3. Retratação do veto: não se admite a retratação do veto pelo Presidente e nem a retratação de sua
derrubada pelo Congresso Nacional.

O VETO é a manifestação expressa irretratável de discordância do chefe do Poder Executivo com o conteúdo
(parcial ou total) do projeto de lei aprovado pelo Legislativo.
Esgotado esse prazo sem deliberação (30 dias), o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata,
sobrestadas as demais proposições, até sua votação final (art. 66, § 6.º, CF). Se o veto não for mantido, será o
projeto enviado, para promulgação, ao Presidente da República (art. 66, § 5.º, CF).

3.3. Fase complementar

a) Promulgação
É o ato no qual se atesta a existência da lei ou da emenda, conferindo-lhe executoriedade.
 Emenda Constitucional: é realizada pelas Mesas da CD e do SF.
 L.O/L.C.:
- Sanção expressa: Presidente promulga
- Sanção tácita ou veto: Presidente promulga – 48 horas Presidente do Senado – 48 h Vice Senado.

PROMULGAÇÃO E PUBLICAÇÃO DA LEI –A promulgação é um ato legislativo de comunicação, aos


destinatários da lei, de que esta foi criada com determinado conteúdo, que passará, a partir desse momento, a
gerar efeitos. Desta forma, a lei nasce com a sanção ou com a rejeição do veto, mas seus efeitos somente se
produzem a partir da promulgação (esse é o entendimento amplamente majoritário, embora há quem afirme ser a
promulgação o ato que transforma o projeto em lei).

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


19

b)Publicação
A publicação confere obrigatoriedade à lei ou emenda.

A PUBLICAÇÃO é o mecanismo pelo qual se transmite a promulgação da lei (declaração solene de sua
existência e de seu conteúdo) aos seus destinatários. Com a publicação no Diário Oficial, presume-se de
conhecimento público a existência e o conteúdo da lei e, por consequência, seu cumprimento obrigatório. A
publicação é condição para a lei entrar em vigor e tornar-se eficaz. Segundo Pontes de Miranda, promulgação e
publicação diferenciam-se pelos pressupostos e características. Quanto aos pressupostos, a promulgação refere-se à
existência da lei e a publicação à eficácia; quanto às características, a promulgação refere-se à executoriedade e a
publicação à obrigatoriedade.

4. Medidas Provisórias

Substituiu o antigo Decreto-Lei. A crítica que se faz é que as medidas provisórias devem ser utilizadas em um
sistema parlamentarista. A medida provisória não deve ser usada como sucedâneo da lei, mas como instrumento
excepcional para casos de relevância e urgência. A principal diferença com relação ao Decreto-Lei é que este não
produzia eficácia desde a sua edição, mas em compensação, se dentro do prazo constitucionalmente previsto, ele
não fosse rejeitado pelo Congresso Nacional, era tacitamente aceito.
A Emenda Constitucional nº 32 teve como finalidade diminuir a discricionariedade, prevendo uma série de
limitações materiais, bem como a impossibilidade de reedições sucessivas.
A MP produz dois efeitos imediatos: inovação da ordem jurídica, em virtude da sua eficácia imediata;
provocação do Congresso Nacional para promover a instauração do adequado procedimento de conversão em lei.
A Emenda Constitucional nº 32/01 trouxe alterações profundas na disciplina da medida provisória.
Anteriormente, se o CN não se manifestasse sobre a medida provisória, o Presidente poderia reeditar inúmeras
vezes a medida provisória. Atualmente, o prazo de vigência é de 60 dias, com prorrogação automática por mais 60
dias, caso não seja analisada pelo Congresso. Esse prazo de 120 dias não é contado durante o período de recesso
(art. 62, §4º, CF).
#NOVIDADE #SÚMULA #MAGISTRATURA
Súmula vinculante 54: A medida provisória não apreciada pelo congresso nacional podia, até a Emenda
Constitucional 32/2001, ser reeditada dentro do seu prazo de eficácia de trinta dias, mantidos os efeitos de lei desde
a primeira edição. STF. Plenário. Aprovada em 17/03/2016, DJe 28/03/2016. Obs.: trata-se da conversão em súmula
vinculante da antiga súmula "comum" 651 do STF.

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


20

Cuidado para não confundir prorrogação, que é automática e só pode ocorrer uma única vez, com a
reedição. A reedição de medida provisória pode ocorrer infinitas vezes, desde que não seja na mesma sessão
legislativa (art. 62, §10º, CF).
§ 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha
perdido sua eficácia por decurso de prazo.

A doutrina afirma que os Estados e Municípios podem editar medidas provisórias, desde que haja previsão
na Constituição estadual e na Lei Orgânica.
#OUSESABER
É POSSÍVEL A UTILIZAÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA NO ÂMBITO ESTADUAL?
"No julgamento da ADI 425, rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 19-12-2003, o Plenário desta Corte já havia
reconhecido, por ampla maioria, a constitucionalidade da instituição de medida provisória estadual, DESDE QUE,
primeiro, esse instrumento esteja EXPRESSAMENTE PREVISTO NA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO e, segundo, sejam
OBSERVADOS OS PRINCÍPIOS E AS LIMITAÇÕES IMPOSTAS PELO MODELO ADOTADO PELA CF, tendo em vista a
necessidade da observância simétrica do processo legislativo federal. Outros precedentes: ADI 691, rel. Min.
Sepúlveda Pertence, DJ 19-6-1992 e ADI 812-MC, rel. Min. Moreira Alves, DJ 14-5-1993. Entendimento reforçado
pela SIGNIFICATIVA INDICAÇÃO NA CF, QUANTO A ESSA POSSIBILIDADE, no capítulo referente à organização e à
regência dos Estados, da competência desses entes da Federação para ‘explorar diretamente, ou mediante
concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua
regulamentação’ (art. 25, § 2º)." (STF, ADI 2.391, rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 16-8-2006, Plenário, DJ de
16-3-2007).

Não é lei, é ato que tem força de lei. Não é lei porque não é ato nascido do Poder Legislativo.

Regime de Urgência (art. 62, §6º, CF): O Congresso Nacional tem 45 dias para apreciar a medida provisória a
partir da sua publicação. Se não for analisada, entrará em regime de urgência, trancando a pauta da Câmara ou do
Senado. Assim, a agenda do Congresso Nacional fica prejudicada, pois a pauta acaba ficando nas mãos do Poder
Executivo.
Michel Temer sustentou importante discussão ao afirmar que as medidas provisórias só podem tratar de
matéria de lei ordinária (matérias residuais). Essas matérias são discutidas nas sessões ordinárias, então, na verdade,
elas só podem trancar as sessões ordinárias (terça a quinta-feira). Nas sessões extraordinárias, o Congresso Nacional

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


21
poderia analisar outros assuntos, como leis complementares e emendas à Constituição. O STFentendeu que esse
procedimento seria libertador, livrando o Legislativo das amarras do Executivo (MS 32.931). Representa uma solução
razoável para o problema de trancamento da pauta.

A respeito do referido bloqueio de pauta, o Ministro Celso de Mello, em decisão monocrática proferida no
MS 27931, impetrado contra ato do Presidente da Câmara dos Deputados, entendeu como legítima a interpretação
dada pelo Presidente daquela Casa, no sentido de que somente as matérias que podem ser veiculadas por medida
provisória ficam sobrestadas, enquanto as demais, por estarem excluídas do objeto da MP, devem ter sua
tramitação assegurada.
“[...] a construção jurídica formulada pelo Senhor Presidente da Câmara dos Deputados, além de propiciar o
regular desenvolvimento dos trabalhos legislativos no Congresso Nacional, parece demonstrar reverência ao texto
constitucional, pois – reconhecendo a subsistência do bloqueio da pauta daquela Casa legislativa quanto às
proposições normativas que veiculem matéria passível de regulação por medidas provisórias (não compreendidas,
unicamente, aquelas abrangidas pela cláusula de pré-exclusão inscrita no art. 62, § 1º, da Constituição, na redação
dada pela EC nº 32/2001) – preserva, íntegro, o poder ordinário de legislar atribuído ao Parlamento. Mais do que
isso, a decisão em causa teria a virtude de devolver, à Câmara dos Deputados, o poder de agenda, que representa
prerrogativa institucional das mais relevantes, capaz de permitir, a essa Casa do Parlamento brasileiro, o poder de
selecionar e de apreciar, de modo inteiramente autônomo, as matérias que considere revestidas de importância
política, social, cultural, econômica e jurídica para a vida do País, o que ensejará – na visão e na perspectiva do Poder
Legislativo (e não nas do Presidente da República) – a formulação e a concretização, pela instância parlamentar, de
uma pauta temática própria, sem prejuízo do bloqueio procedimental a que se refere o § 6º do art. 62 da
Constituição, considerada, quanto a essa obstrução ritual, a interpretação que lhe deu o Senhor Presidente da
Câmara dos Deputados. Sendo assim, em face das razões expostas, e sem prejuízo de ulterior reexame da
controvérsia em questão, indefiro o pedido de medida cautelar. [...]”(MS 27.931, Relator Min. Celso de Mello,
julgamento em 27.03.2009)

* #SELIGANAJURISPRUDÊNCIA #IMPORTANTE:
MEDIDA PROVISÓRIA. TRANCAMENTO DE PAUTA. INTERPRETAÇÃO NOVA. O art. 62, § 6º da CF/88 afirma que “se
a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime
de urgência, subsequentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se
ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando”. Apesar de o
dispositivo falar em “todas as demais deliberações”, o STF, ao interpretar esse § 6º, não adotou uma exegese literal
e afirmou que ficarão sobrestadas (paralisadas) apenas as votações de projetos de leis ordinárias que versem
sobre temas que possam ser tratados por medida provisória. Assim, por exemplo, mesmo havendo medida
provisória trancando a pauta pelo fato de não ter sido apreciada no prazo de 45 dias (art. 62, § 6º), ainda assim a
Câmara ou o Senado poderão votar normalmente propostas de emenda constitucional, projetos de lei
complementar, projetos de resolução, projetos de decreto legislativo e até mesmo projetos de lei ordinária que
CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO
22
tratem sobre um dos assuntos do art. 62, § 1º, da CF/88. Isso porque a MP somente pode tratar sobre assuntos
próprios de lei ordinária e desde que não incida em nenhuma das proibições do art. 62, § 1º. STF. Plenário. MS
27931/DF, Rel. Min. Celso de Mello, julgado em 29/6/2017 (Info 870).

Trâmite: a Constituição exige que antes de ser apreciada no Plenário das Casas, a medida provisória passe
por uma comissão mista responsável por apreciar os seus aspectos constitucionais e procedimentais (art. 62, §§3º e
5º). Uma resolução editada pelo Congresso Nacional possibilitava que o relator da comissão mista,
monocraticamente, analisasse o projeto de lei, mas essa previsão foi declarada inconstitucional pelo STF (ADI 4029).

No julgamento da ADI 4.029, em 2012, o STF entendeu tratar-se de fase obrigatória no processo de
conversão da medida provisória em lei ordinária.
Porém, por razões de segurança jurídica, para manutenção dos diplomas legais já editados com esse vício de
tramitação, modulou-se os efeitos da decisão, para dar eficácia ex nunc, prevalecendo hígidos os dispositivos
anteriores aprovados com esse vício.

STF – INFORMATIVO 657 – 2012A emissão de parecer, relativamente a medidas provisórias, por comissão
mista de deputados e senadores antes do exame, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das casas do
Congresso Nacional (CF, art. 62, § 9º) configura fase de observância obrigatória no processo constitucional de
conversão dessa espécie normativa em lei ordinária. Com base nesse entendimento e tendo em conta razões de
segurança jurídica para a manutenção dos diplomas legais já editados com esse vício de tramitação, o Tribunal
acolheu questão de ordem, suscitada pelo Advogado-Geral da União, para alterar o dispositivo do acórdão da
presente ação direta apreciada em assentada anterior. Ato contínuo, em votação majoritária, julgou improcedente o
pleito formulado, mas declarou, incidentalmente, com eficácia ex nunc, a inconstitucionalidade dos artigos 5º, caput,
e 6º, §§ 1º e 2º, da Resolução 1/2002, do Congresso Nacional.
[...]
Ocorre que, no dia seguinte, a Advocacia-Geral da União formulara questão de ordem no sentido de que o
Supremo estabelecesse prazo de sorte a permitir que o Congresso Nacional adaptasse o processo legislativo de
tramitação das medidas provisórias à nova decisão, haja vista o elevado número de medidas provisórias convertidas
em lei. Acatou-se sugestão do relator segundo a qual a orientação fixada pelo Tribunal deveria ser aplicada, de
imediato, às novas medidas provisórias, com ressalva das que já tramitaram e das que estariam em curso. Destacou-
se despicienda a outorga do lapso solicitado pela AGU, pois esta Corte teria sinalizado, incidentalmente, a
CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO
23
inconstitucionalidade dos preceitos da Resolução 1/2002, que autorizariam a atuação monocrática do relator da
comissão mista. O Presidente acenou que, doravante, a Casa Legislativa teria liberdade para obedecer ao art. 62, §
9º, da CF, sem a observância daquele diploma, o qual não mais vigeria. Diante disso, o Min. Gilmar Mendes
propugnou pela mudança da proclamação do resultado do julgamento, com a improcedência do pleito, uma vez que
se estaria assentando a inconstitucionalidade a partir de momento futuro. A Min. Cármen Lúcia ressaltou que a
solução proposta valeria para os Poderes Judiciário e Legislativo e que, dessa forma, manter-se-ia o ICMBio sem a
necessidade da convalidação fixada na assentada anterior. Vencidos o Presidente e o Min. Marco Aurélio, que
julgavam procedente a pretensão pelos motivos expostos. ADI 4029/DF, rel. Min. Luiz Fux, 7 e 8.3.2012. (ADI-4029)
A medida provisória suspende a eficácia da lei e, após a sua rejeição, a lei volta a viger. Esse efeito é
denominado efeito repristinatório tácito.

Se houver a rejeição da medida provisória, ela perde a eficácia desde a sua edição (art. 62, §3º, CF). As
relações ocorridas nesse período serão reguladas pelo Congresso Nacional através de um decreto legislativo (art. 62,
§11º). O Congresso tem o prazo de 60 dias depois da rejeição da medida provisória para elaborar decreto legislativo
regulando as relações durante o período de vigência da medida provisória. Se não fizer, valerá o que dispõe a
medida provisória rejeitada.

*#STF #DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA #DIZERODIREITO: Determinada medida provisória foi editada criando a


possibilidade de que empresas instalassem Centros Logísticos e Industriais Aduaneiros (CLIA), desde que autorizados
pela Receita Federal. Diversas empresas fizeram o requerimento pedindo a instalação desses Centros. Ocorre que,
antes que a Receita examinasse todos os pedidos, a MP foi rejeitada pelo Senado. O Congresso Nacional não editou
decreto legislativo disciplinando as situações ocorridas durante o período em que a MP vigorou (§ 3º do art. 62 da
CF/88).

Diante disso, as empresas defendiam a tese de que os requerimentos formulados deveriam ser apreciados
pela Receita Federal com base no § 11 do art. 62: “§ 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até
sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e
decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas.” O STF não concordou e
afirmou que os pedidos formulados pelos interessados durante a vigência da MP 320/2006 não foram sequer
examinados. Logo, não se pode dizer que havia ato jurídico perfeito. O simples fato de ter sido feito o requerimento
não significa “relação jurídica constituída”, de sorte que não se pode invocar o § 11 para justificar a aplicação da

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


24
medida provisória rejeitada. O mero protocolo do pedido não constitui uma “relação jurídica constituída” de que
trata o § 11. STF. Plenário. ADPF 216/DF, Rel. Min. Cámen Lúcia, julgado em 14/3/2018 (Info 894).

ATENÇÃO: o dispositivo acima trata da chamada ULTRA-ATIVIDADE JURÍDICA das medidas provisórias, isto
é, mesmo não mais existentes, as medidas provisórias continuam regulando as relações jurídicas constituídas sob
sua égide.

Súmula vinculante 54: A medida provisória não apreciada pelo Congresso Nacional podia, até a Emenda
Constitucional 32/2001, ser reeditada dentro do seu prazo de eficácia de trinta dias, mantidos os efeitos de lei
desde a primeira edição.

Se a medida provisória for aprovada, ela será convertida em lei. Nesse caso, é preciso que o Presidente
sancione a lei? Se não houver qualquer alteração na Câmara ou no Senado, não há necessidade de sanção. No
entanto, se houver alteração, estas só começam a valer após a sanção, que se torna indispensável.
As alterações que os parlamentares fizerem somente vão valer depois de aprovada a modificação pela lei de
conversão, antes disso permanece a MP com o texto original.

O parlamentar pode emendar a MP para incluir medida vedada para MP? SIM, mas irá valer somente depois
da lei de conversão. O fundamento de vedação de matérias à MP é a segurança jurídica, mas durante a apreciação
do processo legislativo pode ser acrescentada matéria que seja vedada à MP.
Nas emendas dos parlamentares é possível emendar com matéria de iniciativa privativa do PR? NÃO.
Cabe a ADPF contra a MP? Em tese cabe. Mas a chance de ocorrer é praticamente nenhuma, porque a ADPF
exige a comprovação da EFETIVA CONTROVÉRSIA JUDICIAL, ficando difícil a comprovação até a sua conversão. É mais
provável que seja cabível em face da lei de conversão.

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


25
Quando o Presidente edita a MP não pode retirá-la? NÃO, pode até editar outra, mas não pode retirar a que
foi editada.
As medidas provisórias anteriores à EC/32 ficam como? Nos termos do artigo 2º, da EC, se perpetuaram no
ordenamento jurídico, não precisando ser apreciada pelo CN, ficaram todas válidas.
A medida provisória tem que tratar de assunto relevante e urgente. O STF pode declarar a
inconstitucionalidade de uma MP for falta de relevância e urgência, apesar de inicialmente ter refutado essa
possibilidade por tratar-se de mérito do legislativo. Atualmente, o STF analisa quando objetivamente o caso não é
relevante e urgente. O STF entende que a MP deve ser objeto de controle, no tocante aos pressupostos
constitucionais (relevância e urgência), pelo Executivo e pelo Legislativo. Apenas excepcionalmente, quando a
inconstitucionalidade for flagrante e objetiva, pode o Judiciário analisar tais pressupostos.
Antes da EC nº 32/01, a Constituição Federal não estabelecia quais os assuntos a medida provisória poderia
tratar, quem definia o tema era a jurisprudência. Antigamente, questionava-se se a medida provisória poderia ou
não tratar de lei reservada à lei complementar, por exemplo, além de outras polêmicas.
Com a nova regulamentação, as limitações materiais foram expressamente previstas na Constituição da
República.
 Medidas provisórias podem tratar de matéria referente a direitos fundamentais? A Constituição Federal
veda o tratamento de matérias relacionadas a nacionalidade e direitos políticos. Esses assuntos não são
admitidos, portanto, os outros direitos fundamentais podem ser regulados por medidas provisórias (direitos
sociais e direitos e garantias individuais).
 É vedada edição de medida provisória que trate de matéria penal ou processual civil ou penal. No caso da
matéria penal, alguns autores entendem que só não se pode tratar de norma penal incriminadora. Mas, o
entendimento majoritário é que não se pode tratar de direito penal.
 Normas sobre o Ministério Público ou Poder Judiciário não podem ser tratados por medida provisória.
 Matéria orçamentária, em regra, também não pode ser tratada. Ver: ADI 4048 – pode ser editada medida
provisória em situações urgentes e imprevisíveis para abertura de créditos extraordinários.

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


26

 Detenção e sequestro de bens e ativos financeiros também não é possível.


 Matérias reservadas à lei complementar não admitem edição de medida provisória, nem matérias
pendentes de sanção ou veto do Presidente da República.
 Em relação aos impostos, a CF estabelece uma restrição: não há impedimento para que a medida provisória
institua ou majore impostos. Se a medida provisória institui ou majora imposto ela não produz efeitos
imediatamente, só produzirá efeitos a partir do exercício financeiro seguinte ao do ano em que ela for
convertida em lei, com exceção do II, IE, IPI (anterioridade nonagesimal) e IOF e impostos extraordinários,

- OUTRAS VEDAÇÕES

4.1. Controle de constitucionalidade de medidas provisórias:

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


27
Como qualquer espécie normativa, a medida provisória pode ser objeto de controle no aspecto material
(conteúdo) e formal.

a) Controle material:
Quanto ao aspecto material, podemos diferenciar dois tipos de controle:
 Aspecto geral: deve estar em conformidade com o texto constitucional
 Aspecto específico: matérias vedadas pelo art. 60, CF.

b) Controle formal:
No aspecto formal, deve-se analisar se a medida provisória respeita os termos da relevância e urgência.
Os pressupostos constitucionais (relevância e urgência) só devem ser analisados pelo Judiciário quando a
inconstitucionalidade forflagrante e objetiva (palavras-chave). Do contrário, esta análise deve ficar restrita aos
Poderes Legislativo e Executivo. O Poder Judiciário tem que ter uma postura deferente, autorestritiva em relação a
essa questão (ADI 1753, ADI 4029).

A MP pode ser objeto de controle de constitucionalidade? SIM. Proposta a ADI contra a MP, deferida uma
cautelar, o prazo de aprovação da MP fica suspenso. Na decisão final da ADI, se a MP é tida por inconstitucional, ela
desaparece, não podendo continuar a tramitar. Se é tida por constitucional, o prazo recomeça a ser contado. Se não
foi deferida a liminar, a MP continua até a sua conversão, assim a inicial da ADI deve ser emendada para incluir a lei
de conversão.
O vício da MP contamina a lei de conversão? SIM

4.2. MP nos Estados e Municípios


A Constituição Federal só trata do processo legislativo federal, mas este possui princípios básicos que são de
observância obrigatória para Estados e Municípios. Isso não quer dizer que eles sejam obrigados a repetir essas
normas, mas que, se acaso optem por tratar dessas matérias, devem se restringir àquilo que é determinado na CF.
Dessa forma, os Estados e Municípios não são obrigados a contemplarem as medidas provisórias, mas que
podem assim fazer e, assim fazendo, devem obedecer ao modelo estabelecido na CF.
Atualmente, existem quatro estados-membros que consagram medidas provisórias para os seus
Governadores: Acre, Piauí, Tocantis e Santa Catarina (ADI 2391). O STF afirmou que a previsão tem dois
fundamentos: o princípio da simetria e o art. 25,§2º, CF (o constituinte, implicitamente, admitiu a previsão de
medidas provisórias no âmbito estadual).
A questão em relação aos estados é pacífica. Vamos aos municípios.
O entendimento majoritário da doutrina é no sentido de que o princípio da simetria autoriza a previsão de
medida provisória nas leis orgânicas municipais desde que também haja previsão na Constituição do respectivo
Estado.

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


28
5. Leis Delegadas

5.1. Procedimento
São atos normativos primários elaborados pelo Presidente da República após delegação externa corporis do
Congresso Nacional (delegação externa corporis, porque é para fora do Poder Legislativo.). É uma exceção ao
princípio da indelegabilidade das atribuições (art. 68, CF). Na prática, são pouco utilizadas, pois na Constituição
anterior o Presidente fazia uso do decreto-lei e, atualmente, faz uso das medidas provisórias.
Procedimento legislativo: o Presidente da República é o único que, discricionariamente, pode fazer a
iniciativa solicitadora. Essa solicitação vai ser apreciada pelo Congresso Nacional pelo quórum de maioria relativa,
estando presentes a maioria absoluta dos membros. Se a solicitação for aprovada, a delegação será veiculada
através de resolução do Congresso Nacional, devendo especificar os termos e limites da delegação. A delegação só
pode ser feita dentro da mesma legislatura.

5.2. Espécies de delegação:


a) Típica ou própria: todo o restante se esgota no âmbito do Poder Executivo. Cabe ao Presidente elaborar,
promulgar e mandar publicar a lei delegada;
b) Atípica ou imprópria: o Congresso Nacional determina o retorno do projeto ao legislativo para apreciação
em votação única, sendo vedada qualquer emenda. Na delegação imprópria a sanção é dispensável, pois
não pode haver modificação do projeto original, o Congresso Nacional só pode aprovar ou rejeitar
totalmente o projeto.

*#OUSESABER: A lei delegada consiste em espécie normativa resultante da conjugação de vontades entre o Poder
Legislativo e o Poder Executivo, regulada no art. 68 da Constituição Federal. É elaborada pelo Presidente da
República, após delegação do Congresso Nacional, a qual poderá ser típica ou atípica. A delegação TÍPICA se inicia
quando o Presidente solicita a delegação ao Congresso. Se atendida essa solicitação (o que ocorre por meio de
resolução do CN), o próprio Presidente elabora o projeto, promulga e publica a lei, que NÃO precisará passar por
nova apreciação do Legislativo. Trata-se da regra em nosso sistema. Já na delegação ATÍPICA, o Congresso determina
ao Presidente que apresente o projeto de lei por ele elaborado para votação no próprio Congresso, sendo vedada a
apresentação de qualquer emenda (ou seja, o Congresso poderá apenas aprovar ou rejeitar o projeto de lei, não
podendo modifica-lo). Sendo aprovado o projeto, a lei será novamente encaminhada ao Presidente para
promulgação e publicação. Essa espécie de delegação encontra previsão expressa no parágrafo 3º do art. 68 da CF.

Se o Presidente exorbitar os limites da delegação, o Congresso Nacional pode editar um decreto legislativo
(art. 49, V, CF), sustando essa parte da lei delegada que ultrapassou os limites da delegação. Essa suspensão será
sempre ex nunc;se quiser questionar o período anterior, terá que ser feito mediante de controle de
constitucionalidade.

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


29
5.3. Limitações materiais: estão previstas no §1º do art. 68

Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao
Congresso Nacional.
§ 1º - Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de
competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar,
nem a legislação sobre:
I - organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;
II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;
III - planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
§ 2º - A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do Congresso Nacional, que
especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício.
§ 3º - Se a resolução determinar a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional, este a fará em votação
única, vedada qualquer emenda.
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de
delegação legislativa

São INDELEGÁVEIS:
- os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal,
- as leis sobre organização do Poder Judiciário e do Ministério Público,
- a legislação sobre nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos, eleitoral, e
- Legislação sobre planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamento.
- Matérias reservadas à lei complementar.

6. Emenda Constitucional6

Será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de
ordem (art. 60, §§ 2.º e 3.º, CF). Se a proposta de emenda for rejeitada ou havida por prejudicada, a sua matéria não
poderá ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa (art. 60, § 5.º, CF).
O poder de emendar a Constituição é atribuído a um dos poderes constituídos (Poder Legislativo) que,
quando exerce esta função, passa a ser denominado de Poder Constituinte Derivado Reformador. Ele desempenha
uma função de adequação do texto constitucional à realidade fática. A sua natureza é jurídica e encontra seu
fundamento de realidade na própria Constituição.

6Há autores que afirmam que o Poder Constituinte Derivado não é poder constituinte exatamente por estar a emenda à constituição submetida ao

processo legislativo.

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


30
A reforma da CF pode ser por:
a. Emendas (art. 60)
b. Revisão Constitucional (art. 3º, ADCT)

As emendas sofrem limitações, já que são elementos normativos hierarquicamente inferiores à CF, são elas
(artigo 60)
a. Quanto à proposta
b. Temporais
c. Circunstanciais
d. Formais
e. Materiais

A CF não poderá ser emendada na vigência de (por falta de harmonia):


a. Intervenção Federal
A) CIRCUNSTANCIAIS
b. Estado de Defesa
c. Estado de Sítio
a. 2 turnos
C) FORMAIS
b. 3/5 dos membros
a. Cláusulas Pétreas:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
D) MATERIAIS IV - os direitos e garantias individuais.
b. Princípios nucleares de liberalismo deram origem às cláusulas pétreas.
c. vedações implícitas, que são as que impedem a supressão dos
dispositivos de vedação de emendas constitucionais (art. 60) e as que proíbem a
mudança de titularidade do poder constituinte.

*#ATENÇÃO7: Há limitação temporal ao poder de reforma constitucional? A resposta é negativa. As limitações


temporais consistem na vedação de alteração das normas constitucionais por determinado lapso de tempo e, de
acordo, com o art. 60 da CF, que prevê as possibilidades e condições em que nossa Constituição pode ser emendada
(reformada), não há qualquer disposição a respeito de restrição dessa ordem.
Muito pelo contrário, desde quando foi promulgada, a Constituição de 1988 já poderia ser alterada, logicamente, se
respeitado o procedimento para a edição das Emendas Constitucionais, não sendo necessário aguardar os cinco anos

7
Texto retirado do site: https://lfg.jusbrasil.com.br/noticias/153319/ha-limitacao-temporal-ao-poder-de-reforma-constitucional-
ariane-fucci-wady
CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO
31
previstos no ADCT, art. 3º para a revisão formal, eis que a reforma constitucional foi prevista sem limitações
temporais.

*#OUSESABER: Constituição Estadual pode fixar quórum de 4/5 dos membros da Assembleia para a modificação do
seu texto? NÃO!. Ao estabelecer o processo legislativo de modificação da Constituição estadual, os estados-
membros deverão observar as regras previstas na Constituição Federal para sua reforma (CF, art. 60). Portanto, não
poderá a Constituição do estado estabelecer quórum para modificação do seu texto distinto daquele estabelecido
pelo legislador constituinte para a reforma da Constituição Federal, que é de três quintos (CF, art. 60, § 2º),
conforme ensinam Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino. Não poderá o Estado adotar quórum mais rígido (quatro
quintos, por exemplo), nem menos rígido (maioria absoluta, por exemplo). Veja o entendimento do STF: "Processo
de reforma da Constituição estadual. Necessária observância dos requisitos estabelecidos na CF (art. 60, § 1º a § 5º).
Impossibilidade constitucional de o Estado-membro, em divergência com o modelo inscrito na Lei Fundamental da
República, condicionar a reforma da Constituição estadual à aprovação da respectiva proposta por 4/5 da totalidade
dos membros integrantes da Assembleia Legislativa. Exigência que virtualmente esteriliza o exercício da função
reformadora pelo Poder Legislativo local (...)." (ADI 486, rel. min. Celso de Mello, julgamento em 3-4-1997, Plenário,
DJ de 10-11-2006.)

*#OUSESABER: Emenda Constitucional pode alterar a norma magna que prevê tributação com efeito de confisco?

O STF já reconheceu expressamente o caráter de garantia individual a diversas limitações constitucionais ao


poder de tributar, a exemplo do Princípio da Anterioridade Tributária, previsto no artigo 150, III, “b”, CF/88 (STF,
Tribunal Pleno, ADI 939-2/DF, Rel. Min. Sidney Sanches, j. 15.12.1993, DJ 18.03.1994, p. 5.165). Sobre referido
princípio, aponta Eduardo Sabbag: (...) o princípio da anterioridade da lei tributária representa um dos direitos
fundamentais mais relevantes outorgados ao universo dos contribuintes pelo texto constitucional, além de traduzir,
na concreção de seu alcance, uma expressiva limitação ao poder impositivo do Estado.

Vale ressaltar que o comando constitucional que enuncia as cláusulas pétreas (Art. 60, § 4º, CF) não veda de
modo absoluto a edição de emendas sobre tais matérias, proibindo apenas as modificações tendentes a abolir
(restringir, limitar) o que ali está disposto.

7. Decreto Legislativo

Em geral, cabível nas hipóteses de matéria de competência exclusiva do Congresso Nacional (art. 49) e de
efeitos externos. São eles os que referendam atos do Presidente da República, aprovam os que dependem de sua
prévia autorização e que apreciam contas do Presidente da República. Quanto ao seu processo legislativo, há
hipóteses em que a deflagração do processo formativo depende do Presidente da República, e em outras depende
da iniciativa de membro ou comissão do Congresso Nacional. A discussão se passa no Congresso Nacional. A

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


32
aprovação se dá por maioria simples (art. 47). Sendo de competência exclusiva do Congresso Nacional, não há
sanção. A promulgação é feita pelo Presidente do Senado Federal, que o manda publicar.

8. Resoluções

Resoluções são os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, do Senado Federal e da Câmara
dos Deputados, geralmente com efeitos internos, utilizados para as competências previstas na Constituição (artigos
51 e 52) e nos respectivos regimentos internos. A Constituição prevê outros casos: delegação ao Presidente da
República (art. 68, § 2º) e fixação de alíquotas de ICMS pelo Senado (art. 155, §2º, IV).
Segundo Celso Bastos, “a promulgação é feita pela Mesa da Casa Legislativa que as expedir. Quando se tratar
de resolução do Congresso Nacional, a promulgação é feita pela Mesa do Senado Federal.”.

9. *Quadro Comparativo das espécies legislativas 8

8
Quadro retirado da obra “Curso de Direito Constitucional”, de Marcelo Novelino.
CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO
33
QUÓRUM
INICIATIVA SANÇÃO PROMULGAÇÃO PUBLICAÇÃO
VOTAÇÃO APROVAÇÃO
1/3 Câmara ou Senado;
PR;
EMENDAS Mais de 50% das As- 3/5 Mesas Câmara + Congresso
M. Absoluta Não há
CONSTITUCIONAIS sembleias Legislativas, 2 turnos Senado Nacional
maioria relativa de seus
membros;
Membro ou Comissão da
Câmara, Senado ou CN;
LEIS PR;
Ministros STF; M. Absoluta M. Absoluta PR; PR; PR;
COMPLEMENTARES
Ministros T. Superiores;
PGR;
Cidadãos
Membro ou Comissão da
Câmara, Senado ou CN;
PR;
LEIS ORDINÁRIAS Ministros STF; M. Absoluta M. Relativa PR; PR; PR;
Ministros T. Superiores;
PGR;
Cidadãos
Dispensável
LEIS DELEGADAS (não pode
PR; M. Absoluta M. Relativa PR; PR;
haver
emenda)
Só é exigível
MEDIDAS
se houver
PR; M. Absoluta M. Relativa P. do Senado PR;
PROVISÓRIAS alteração
pelo CN;
DECRETOS PR;
Membro/Comissão do M. Absoluta M. Relativa Não há P. do Senado P. do Senado
LEGISLATIVOS
CN;
RESOLUÇÕES Mesa da respectiva Câmara,
Membros do CN; M. Absoluta M. Relativa Não há
Casa Senado ou CN

10. Questões
1) O que significa dizer que o veto do Presidente da República a projeto de lei é superável ou relativo?
- Veto superável ou relativo significa dizer que esse não encerra de modo absoluto o andamento de projeto
de lei, uma vez que poderá ser afastado pela maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto,
em sessão conjunta do Congresso Nacional.
9
2) Limitação circunstancial é o mesmo que limitação temporal ?
- Segundo a lição de Alexandre de Moraes, não. Ambas não se confundem. As limitações temporais não
foram consagradas pela CF e consistem na vedação, por determinado lapso de tempo, de alterabilidade das normas
constitucionais. Havia previsão desse tipo de limitação na Constituição do Império de 1824, em seu art. 174: “Se
passados quatro anos, depois de jurada a Constituição do Brasil, se conhecer, que algum de seus artigos merece
reforma, se fará a proposição por escripto, a qual deve ter origem na Câmara dos Deputados, e ser apoiada por terça
parte delles”. As circunstanciais dizem respeito a situações excepcionais que não autorizam modificação durante sua
ocorrência. São elas: estado de sítio, estado de defesa e intervenção federal.

9 No quesito de limitações, anterior, consta que a impossibilidade de reapresentar emenda na mesma sessão, se rejeitada, seria uma limitação
temporal.
CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO
34

II. ORÇAMENTO. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS. FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA. O TRIBUNAL DE


CONTAS. NATUREZA E ATRIBUIÇÕES.

1. Fiscalização contábil, financeira e orçamentária.

A Constituição Federal disciplina, nos artigos 70 a 75, a fiscalização contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial, exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, com auxílio do Tribunal de
Contas da União e pelo sistema de controle interno de cada Poder. Determina, no último dispositivo, que essas
normas se aplicam, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e
do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios. Da análise dos referidos
dispositivos, é possível enxergar a fiscalização contábil, financeira e orçamentária sob três ângulos:

1. QUANTO À ATIVIDADE CONTROLADA, a fiscalização abrange a contábil, a financeira, a


orçamentária, a operacional e a patrimonial, o que permite a verificação da contabilidade, das receitas e despesas,
da execução do orçamento, dos resultados, dos acréscimos e das diminuições patrimoniais;
2. QUANTO AOS ASPECTOS: abrange o controle de legalidade dos atos; de legitimidade (exame de
mérito a fim de verificar se, além de legal, a despesa é legítima, tal como a atender a ordem de prioridade
estabelecida no plano plurianual); economicidade (a Administração Pública deve realizar as despesas da forma mais
econômica possível ao erário); fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores
públicos; cumprimento de programas e metas.
3. QUANTO ÀS PESSOAS CONTROLADAS: abrange União, Estados, Municípios, Distrito Federal e
entidades da Administração Direta e Indireta, bem como qualquer pessoa física ou entidade pública, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valorespúblicos ou pelos quais a União responda, ou que,
em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Maioria da doutrina afirma que se trata de uma função típica do Poder Legislativo.
O controle interno será feito por órgãos do poder específico. O controle externo será feito pelo Poder
Legislativo com o auxílio dos tribunais de contas.

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das
entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo
sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou
que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
19, de 1998)
CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO
35
Não basta a legalidade (MAS A LEGALIDADE É O PONTO DE PARTIDA), o administrador deve agir de forma
legítima e econômica.

2. Controle externo

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de
Contas da União, ao qual compete:
I - APRECIAR as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio
que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - JULGAR as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos
da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público
federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo
ao erário público;
III - APRECIAR, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na
administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as
nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e
pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV - REALIZAR, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica
ou de inquérito, INSPEÇÕES E AUDITORIAS de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades
referidas no inciso II;
V - FISCALIZAR as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe,
de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - FISCALIZAR a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo,
ajuste ou outros instrumentos congêneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
VII - PRESTAR AS INFORMAÇÕES solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por
qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
VIII - APLICAR aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as
SANÇÕES PREVISTAS EM LEI, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao
erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento
da lei, se verificada ilegalidade;
X - SUSTAR, SE NÃO ATENDIDO, A EXECUÇÃO DO ATO IMPUGNADO, comunicando a decisão à Câmara
dos Deputados e ao Senado Federal;
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


36
§1º - No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que
solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
§2º - Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas
previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
§3º - As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título
executivo.
§4º - O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas
atividades.
Art. 72. A Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, §1º, diante de indícios de despesas não
autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, poderá
solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos
necessários.
§1º - Não prestados os esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a Comissão solicitará ao
Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria, no prazo de trinta dias.
§2º - Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, se julgar que o gasto possa causar dano
irreparável ou grave lesão à economia pública, proporá ao Congresso Nacional sua sustação.
Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro
próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no
art. 96.
§1º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão nomeados dentre brasileiros que satisfaçam os
seguintes requisitos:
I - mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade;
II - idoneidade moral e reputação ilibada;
III - notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração
pública;
IV - mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os
conhecimentos mencionados no inciso anterior.
§ 2º - Os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:
I - um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo dois
alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista
tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antigüidade e merecimento;
II - dois terços pelo Congresso Nacional.
§3° Os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas,
impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça, aplicando-se-lhes,
quanto à aposentadoria e pensão, as normas constantes do art. 40. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº
20, de 1998)

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


37
§ 4º - O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular
e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal.

*#OUSESABER: É constitucional a previsão de controle das contas dos tribunais de contas estaduais pelo Poder
Legislativo respectivo? Sim, conforme entendimento do STF. Em âmbito federal, o Tribunal de Contas da União –
TCU, é órgão de controle externo, auxiliar do Congresso Nacional, nos moldes do artigo 71 da Constituição de 1988.
A Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei nº: 8.443/1992) estatui que o controle das contas do TCU será
realizado pelo congresso Nacional, na forma de seu regimento:

Art. 90. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Tribunal de Contas da
União será exercida pelo Congresso Nacional, na forma definida no seu regimento comum. § 1° O Tribunal
encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades. § 2° No relatório anual, o
Tribunal apresentará análise da evolução dos custos de controle e de sua eficiência, eficácia e economicidade.

Na esteira das disposições normativas acima relacionadas, o Supremo Tribunal Federal já decidiu ser
constitucional a previsão de controle das contas dos tribunais de contas estaduais pelo Poder Legislativo respectivo:

TRIBUNAL DE CONTAS - CONTROLE. Surge harmônico com a Constituição Federal diploma revelador do
controle pelo Legislativo das contas dos órgãos que o auxiliam, ou seja, dos tribunais de contas. (STF - ADI: 1175 DF,
Relator: CARLOS VELLOSO, Data de Julgamento: 04/08/2004, Tribunal Pleno, Data de Publicação: DJ 19-12-2006 PP-
00034 EMENT VOL-02261-01 PP-00155)

2.1. Jurisprudência

*Em auditoria realizada pelo TCU para apurar a gestão administrativa do Poder Legislativo, os servidores
indiretamente afetados pelas determinações do Tribunal não possuem direito de serem ouvidos no processo
fiscalizatório. Não existe, no caso, desrespeito ao devido processo legal. A atuação do TCU ficaria inviabilizada se, nas
auditorias realizadas, fosse necessário intimar, para integrar o processo administrativo de controle, qualquer um que
pudesse ser alcançado, embora de forma indireta, pela decisão da Corte. STF. 1ª Turma. MS 32540/DF, Rel. Min.
Marco Aurélio, julgado em 29/3/2016 (Info 819).

É de cinco anos o prazo para o TCU, por meio de tomada de contas especial (Lei nº 8.443/92), exigir do ex-gestor
público municipal a comprovação da regular aplicação de verbas federais repassadas ao respectivo Município. STJ. 1ª
Turma. REsp 1.480.350-RS, Rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em 5/4/2016 (Info 581)

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


38
*O prazo prescricional para que o TCU aplique multas é de 5 anos, aplicando-se a previsão do art. 1º da Lei nº
9.873/99. Caso esteja sendo imputada ao agente público a conduta omissiva de ter deixado de tomar providências
que eram de sua responsabilidade, tem-se que, enquanto ele permaneceu no cargo, perdurou a omissão. No
momento em que o agente deixou o cargo, iniciou-se o fluxo do prazo prescricional. STF. 1ª Turma. MS 32201/DF,
rel. Min. Roberto Barroso, julgado em 21/3/2017 (Info 858).

* #IMPORTANTE #DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA #STF: A Constituição Federal não proíbe a extinção de Tribunais de


Contas dos Municípios. STF. Plenário. ADI 5763/CE, Rel. Min. Marco Aurélio, julgado em 26/10/2017 (Info 883).

Observação importante:
O entendimento tradicional sempre foi no sentido de que o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas
não pertence ao Ministério Público, integrando a estrutura institucional do Tribunal de Contas.

Porém, em setembro de 2013, decisão do CNMP – Conselho Nacional do Ministério Público trouxe novo aspecto ao
debate, passando a entender que o MP de Contas faz parte do Ministério Público.

CNMP decide que Ministério Público de Contas integra o MP e está sujeito a controle

O Conselho Nacional do Ministério Público decidiu, em sua última sessão ordinária, realizada nesta semana, que o
Ministério Público de Contas integra o Ministério Público Brasileiro e, desta forma, está sujeito a controle
administrativo, financeiro e disciplinar por parte do CNMP.
Caso – Informações do CNMP explanam que a decisão decorreu de consulta formulada pela Associação Nacional do
Ministério Público de Contas apresentada ao Conselho Nacional do Ministério Público. Os integrantes do Conselho
elogiaram a postura da associação e apontaram que a decisão do órgão foi “histórica”.
Relatora da matéria, a conselheira Taís Ferraz votou no entendimento que o Ministério Público junto ao Tribunal de
Contas da União integra o Ministério Público e, por isso, está sujeito ao controle do Conselho Nacional do Ministério
Público.
Essência – Ainda que não integre o rol expresso na Constituição Federal (artigo 128) e não exerça suas atividades
institucionais perante órgão jurisdicional, o Conselho Nacional do Ministério Público entendeu que o MP/TCU, “na
essência, integra o Ministério Público”.
Taís Ferraz pontuou que, dentre suas funções institucionais, o MP/TCU tem a missão de guarda da ordem jurídica, do
regime democrático de direito e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
A Constituição Federal, segundo o voto da relatora, estende expressamente (artigo 130) aos membros do Ministério
Público “especial” os direitos, vedações e forma de investidura aplicáveis aos membros dos demais ramos do
Ministério Público.

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


39
CNMP – A conselheira relatora consignou em seu voto que caberá ao Conselho Nacional do Ministério Público, no
exercício de suas funções institucionais, impulsionar à aquisição definitiva de autonomia administrativa e financeira
ao Ministério Público de Contas.
A integrante do CNMP lembrou que os membros do MP/TCU, conforme a jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal, já dispõem de autonomia funcional.
NOTA: Esta decisão deve ser vista com ressalva, pois vai de encontro à jurisprudência dominante do STF e
provavelmente vai ser rediscutida.

* #OLHAOGANCHO¹ #DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA: O membro do Ministério Público que atua perante o Tribunal de


Contas possui legitimidade e capacidade postulatória para impetrar mandado de segurança, em defesa de suas
prerrogativas institucionais, contra acórdão prolatado pela respectiva Corte de Contas. Ex: Procurador de Contas
pode impetrar mandado de segurança contra acórdão do Tribunal de Contas que extinguiu representação contra
licitação sem incluí-la em paute e sem intimar o MP. STJ. 2ª Turma. RMS 52.741-GO, Rel. Min. Herman Benjamin,
julgado em 8/8/2017 (Info 611).

* #OLHAOGANCHO² #DEOLHONAJURISPRUDÊNCIA: O Ministério Público junto ao Tribunal de Contas não possui


legitimidade ativa para propor reclamação no STF alegando descumprimento da decisão do Supremo. A atuação dos
membros do MPTC limita-se, unicamente, ao âmbito dos próprios Tribunais de Contas perante os quais oficiam. STF.
2ª Turma. Rcl 24156 AgR/DF e Rcl 24158 AgR/DF, Rel. Min. Celso de Mello, julgados em 24/10/2017 (Info 883).

O Tribunal deferiu pedido de medida cautelar formulado em ação direta de inconstitucionalidade ajuizada
pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil - ATRICON para suspender, com eficácia extunc, a
vigência da expressão “licitação em curso, dispensa ou inexigibilidade”, contida no inciso XXVIII do art. 19 e no § 1º
do art. 33; da expressão “excetuados os casos previstos no § 1º deste artigo”, constante do inciso IX do art. 33, e do
inteiro teor do § 5º do art. 33, todos da Constituição do Estado do Tocantins, com a redação dada pela Emenda
Constitucional 16/2006. Os preceitos atribuem, à Assembléia Legislativa, a competência para sustar as licitações em
curso, e os casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, bem como criam recurso, dotado de efeito suspensivo,
para o Plenário da Assembléia Legislativa, das decisões do Tribunal de Contas do Estado acerca do julgamento das
contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos. Entendeu-se que os
preceitos impugnados, a princípio, não observam o modelo instituído pela Constituição Federal, de observância
compulsória pelos Estados-membros (CF, art. 75), que limita a competência do Congresso Nacional a sustar
apenas os contratos (CF, art. 71, § 1º), e não prevê controle, pelo Poder Legislativo, das decisões, proferidas pelo
Tribunal de Contas, quando do julgamento das referidas contas (CF, art. 71, II). ADI 3715 MC/TO, rel. Min. Gilmar
Mendes, 24.5.2006. (ADI-3715)

ATENÇÃO!

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


40
O TCU TEM O PODER DE SUSTAR ATOS ADMINISTRATIVOS.

NO CASO DE CONTRATO, O ATO DE SUSTAÇÃO SERÁ ADOTADO DIRETAMENTE PELO CONGRESSO


NACIONAL, QUE SOLICITARÁ, DE IMEDIATO, AO PODER EXECUTIVO, AS MEDIDAS CABÍVEIS.

Informativo 408 STF TCU: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL E SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
O Tribunal de Contas da União, por força do disposto no art. 71, II, da CF, tem competência para proceder à
tomada de contas especial de administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos das
entidades integrantes da administração indireta, não importando se prestadoras de serviço público ou
exploradoras de atividade econômica. Com base nesse entendimento, o Tribunal denegou mandado de segurança
impetrado contra ato do TCU que, em processo de tomada de contas especial envolvendo sociedade de economia
mista federal, condenara o impetrante, causídico desta, ao pagamento de multa por não ter ele interposto recurso
de apelação contra sentença proferida em ação ordinária de cumprimento de contrato, o que teria causado prejuízo
à entidade. Preliminarmente, o Tribunal resolveu questão de ordem formulada pelo Min. Marco Aurélio e decidiu
que o Consultor Jurídico do TCU pode, em nome deste, sustentar oralmente as razões da Corte de Contas, quando
esteja em causa controvérsia acerca da competência desta. No mérito, afirmou-se que, em razão de a sociedade de
economia mista constituir-se de capitais do Estado, em sua maioria, a lesão ao patrimônio da entidade atingiria,
além do capital privado, o erário. Ressaltou-se, ademais, que as entidades da administração indireta não se sujeitam
somente ao direito privado, já que seu regime é híbrido, mas também, e em muitos aspectos, ao direito público,
tendo em vista notadamente a necessidade de prevalência da vontade do ente estatal que as criou, visando ao
interesse público. No mais, considerou-se que as alegações do impetrante demandariam dilação probatória, inviável
na sede eleita. Aplicou-se o mesmo entendimento ao MS 25181/DF, de relatoria do Min. Marco Aurélio, processo
julgado conjuntamente. MS 25092/DF, rel. Min. Carlos Velloso, 10.11.2005. (MS-25092)

O Tribunal julgou procedente, em parte, pedido de ação direta proposta pelo Governador do Estado do Rio
de Janeiro contra o inciso II do §2º do art. 128 da Constituição fluminense, o art. 18 de seu ADCT, e outros
dispositivos das Leis Complementares estaduais 62/90 e 106/2003, que tratam da atuação de membros do
Ministério Público comum estadual junto ao Tribunal de Contas estadual. Considerando a jurisprudência firmada
sobre a matéria, consubstanciada no Enunciado 653 da Súmula do STF (“No Tribunal de Contas estadual, composto
por sete conselheiros, quatro devem ser escolhidos pela Assembléia Legislativa e três pelo Chefe do Poder
Executivo estadual, cabendo a este indicar um dentre auditores e outro dentre membros do Ministério Público, e
um terceiro à sua livre escolha.”), bem como a imprescindibilidade de que uma das vagas existentes no Tribunal de
Contas estadual deva ser, necessariamente, destinada a membro do Ministério Público especial, entendeu-se que
as normas impugnadas, ao permitirem que membros do Ministério Público comum estadual integrassem a
composição do Tribunal de Contas local em vaga que deveria ser destinada à integrante do Ministério Público
especial junto à Corte de Contas, violaram os arts. 73, §2º, I (determina que a nomeação recaia sobre membro do
Ministério Público junto ao Tribunal); 75 (dispõe que os estados-membros devem observar o modelo federal
CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO
41
instituído, quanto à organização, composição e fiscalização dos respectivos Tribunais de Contas) e 130 (“Aos
membros do Ministério Público junto aos Tribunais de Contas aplicam-se as disposições desta seção pertinentes a
direitos, vedações e forma de investidura.”), todos da CF. (...) ADI 2884/RJ, rel. Min. Celso de Mello, 2.12.2004. (ADI-
2884)

Iniciado o julgamento de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Governador do Distrito Federal
contra os artigos 60, XXIX, e 81 da Lei Orgânica do Distrito Federal — “art. 60: Compete, privativamente, à Câmara
Legislativa do Distrito Federal: ... XXIX - apreciar e julgar, anualmente, as contas do Tribunal de Contas do Distrito
Federal.”; “art. 81 - O Tribunal de Contas do Distrito Federal prestará contas anualmente de sua execução
orçamentária, financeira e patrimonial à Câmara Legislativa até sessenta dias da data de abertura da sessão do ano
seguinte àquela a que se referir o exercício financeiro quanto aos aspectos de legalidade, legitimidade e
economicidade, observados os demais preceitos legais”. OBS (RODRIGO): ADI FOI JULGADA IMPROCEDENTE.
EMENTA: TRIBUNAL DE CONTAS - CONTROLE. Surge harmônico com a Constituição Federal diploma revelador do
controle pelo Legislativo das contas dos órgãos que o auxiliam, ou seja, dos tribunais de contas. Decisão: O
Tribunal, por maioria, julgou improcedente a ação, vencidos os Senhores Ministros Carlos Velloso, Relator, e Carlos
Britto. Votou o Presidente, o Senhor Ministro Nelson Jobim. Redigirá o acórdão o Senhor Ministro Marco Aurélio.
Plenário, 04.08.2004.

Enunciado nº 340 do STF: O TRIBUNAL DE CONTAS, NO EXERCÍCIO DE SUAS ATRIBUIÇÕES, PODE APRECIAR
A CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS E DOS ATOS DO PODER PÚBLICO.

Súmula Vinculante 3: NOS PROCESSOS PERANTE O TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO ASSEGURAM-SE O


CONTRADITÓRIO E A AMPLA DEFESA QUANDO DA DECISÃO PUDER RESULTAR ANULAÇÃO OU REVOGAÇÃO DE
ATO ADMINISTRATIVO QUE BENEFICIE O INTERESSADO, EXCETUADA A APRECIAÇÃO DA LEGALIDADE DO ATO DE
CONCESSÃO INICIAL DE APOSENTADORIA, REFORMA E PENSÃO.

SÚMULA STF Nº 653: NO TRIBUNAL DE CONTAS ESTADUAL, COMPOSTO POR SETE CONSELHEIROS,
QUATRO DEVEM SER ESCOLHIDOS PELA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA E TRÊS PELO CHEFE DO PODER EXECUTIVO
ESTADUAL, CABENDO A ESTE INDICAR UM DENTRE AUDITORES E OUTRO DENTRE MEMBROS DO MINISTÉRIO
PÚBLICO, E UM TERCEIRO A SUA LIVRE ESCOLHA.
O PODER CAUTELAR DO TRIBUNAL DE CONTAS E A TEORIA DOS PODERES IMPLÍCITOS (Implied Power):

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


42

TCU pode expedir medida cautelar para prevenir lesão futura ao erário

O Tribunal de Contas da União e os Tribunais de Contas estaduais têm legitimidade para expedir medidas
cautelares para prevenir lesão futura ao erário. O entendimento, por maioria de votos, é do Supremo Tribunal
Federal. Ficou vencido o ministro Carlos Ayres Brito em julgamento em novembro.
A Corte entendeu que, se o TCU e TCEs estão incumbidos de zelar pela fiscalização e interesse público,
podem sim prevenir lesões futuras. Foi a primeira vez que o TCU garantiu o direito de adotar medida cautelar para
preservar resultado final de seu julgamento. Assim, o entendimento do artigo 71 da Constituição Federal foi
ampliado pelos ministros.
Para o ministro Celso de Mello, "se as Cortes de Contas têm legitimidade para determinar que os órgãos ou
entidades da Administração interessada adotem as medidas necessárias ao exato cumprimento da lei, com maior
propriedade possuem legitimidade para a expedição de medidas cautelares, como a ora impugnada, a fim de
prevenir a ocorrência de lesão ao erário ou a direito alheio, bem como garantir a efetividade de suas decisões".
Segundo ele, "o exercício do poder de cautela, pelo Tribunal de Contas, destina-se a garantir a própria
utilidade da deliberação final a ser por ele tomada, em ordem a impedir que o eventual retardamento na apreciação
do mérito da questão suscitada culmine por afetar, comprometer e frustrar o resultado definitivo do exame da
controvérsia".
(http://www.conjur.com.br/2003-dez-02/tcu_expedir_medida_cautelar_prevenir_lesao_futura)

É constitucional a criação de órgãos jurídicos na estrutura de Tribunais de Contas estaduais, vedada a


atribuição de cobrança judicial de multas aplicadas pelo próprio tribunal. É inconstitucional norma estadual que
preveja que compete à Procuradoria do Tribunal de Contas cobrar judicialmente as multas aplicadas pela Corte de
CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO
43
Contas. A Constituição Federal não outorgou aos Tribunais de Contas competência para executar suas próprias
decisões. As decisões dos Tribunais de Contas que acarretem débito ou multa têm eficácia de título executivo, mas
não podem ser executadas por iniciativa do próprio Tribunal. STF. Plenário. ADI 4070/RO, Rel. Min. Cármen Lúcia,
julgado em 19/12/2016 (Info 851).

3. Controle interno

Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle
interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de
governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da
aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres
da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou
ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei,
denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.

ESSA DENÚNCIA PODE SER ANÔNIMA? O STF, MS 24.40510, JÁ DECIDIU QUE TCU NÃO PODE MANTER
O SIGILO DO AUTOR DA DENÚNCIA, O DENUNCIADO TEM DIREITO DE SABER QUEM É O DENUNCIANTE, É
INCONSTITUCIONAL O SIGILO DO AUTOR DA DENÚNCIA.
E NOS CASOS EM QUE O TCU NÃO SABE QUEM DENUNCIOU, PODE O TCU APURAR A DENÚNCIA
ANÔNIMA? O STF NÃO ENFRENTOU ESSA QUESTÃO; ATÉ HOJE TEM-SE ENTENDIDO QUE SE AS DENÚNCIAS
ANÔNIMAS TIVEREM UM MÍNIMO DE RAZOABILIDADE DEVEM SER APURADAS PELAS AUTORIDADES; NO STF
ESTÁ EM ANDAMENTO UM PROCESSO NO QUAL O MP FEZ UMA INVESTIGAÇÃO A PARTIR DE DENÚNCIA
ANÔNIMA. Obs (RODRIGO) STJ JÁ SE MANIFESTOU SOBRE O TEMA, PELO MENOS QUANTO AO ASPECTO

PENAL, EM DECISÃO DA 1ª TURMA. PARECE-ME QUE A 2ª TURMA ESTÁ INDO NO MESMO SENTIDO11.

10MS 24405 / DF - DISTRITO FEDERAL MANDADO DE SEGURANÇA Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO Julgamento: 03/12/2003 Órgão Julgador:
Tribunal Pleno EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO. DENÚNCIA. ANONIMATO. LEI 8.443, DE
1992. LEI 8.112/90, ART. 144. C.F., ART. 5º, IV, V, X, XXXIII e XXXV. I. - A Lei 8.443, de 1992, estabelece que qualquer cidadão, partido político ou sindicato é parte
legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o TCU. A apuração será em caráter sigiloso, até decisão definitiva sobre a matéria. Decidindo, o
Tribunal manterá ou não o sigilo quanto ao objeto e à autoria da denúncia (§ 1º do art. 55). Estabeleceu o TCU, então, no seu Regimento Interno, que, quanto à
autoria da denúncia, será mantido o sigilo: inconstitucionalidade diante do disposto no art. 5º, incisos V, X, XXXIII e XXXV, da Constituição Federal. II. - Mandado
de Segurança deferido.
11HC 98345 / RJ - RIO DE JANEIRO HABEAS CORPUS Relator(a): Min. MARCO AURÉLIO Relator(a) p/ Acórdão: Min. DIAS TOFFOLI Julgamento:
16/06/2010 Órgão Julgador: Primeira Turma EMENTA Constitucional e Processual Penal. Habeas Corpus. Possibilidade de denúncia anônima, desde que
acompanhada de demais elementos colhidos a partir dela. Inexistência de constrangimento ilegal. 1. O precedente referido pelo impetrante na inicial (HC nº
CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO
44
QUANTO À MATÉRIA CONSTITUCIONAL, APESAR DE SER EM CARÁTER INCIDENTAL, O PLENO DO STJ

MANIFESTOU-SE PELA POSSIBILIDADE DE APURAÇÃO PELO TCU COM BASE EM DENÚNCIA ANÔNIMA12.

*#JURISPRUDÊNCIA:
O TCU possui competência para decretar, no início ou no curso de qualquer procedimento de apuração que lá
tramite, a indisponibilidade dos bens do responsável por prazo não superior a 1 ano (art. 44, § 2º da Lei 8.443/92). O
STF entende que essa previsão é constitucional, de forma que se admite, ainda que de forma excepcional, a
concessão, sem audiência da parte contrária, de medidas cautelares, por deliberação fundamentada do Tribunal de
Contas, sempre que necessárias à neutralização imediata de situações que possam causar lesão ao interesse público
ou ainda para garantir a utilidade prática do processo que tramita no TCU. Isso não viola, por si só, o devido processo
legal nem qualquer outra garantia constitucional, como o contraditório ou a ampla defesa. STF. 2ª Turma. MS
33092/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 24/3/2015 (Info 779)

O TCU tem legitimidade para anular acordo extrajudicial firmado entre particulares e a Administração Pública,
quando não homologado judicialmente. Se o acordo foi homologado judicialmente, o TCU não pode anulá-lo porque
a questão já passou a ser de mérito da decisão judicial, o que não pode ser revisto pelo Tribunal de Contas. Contudo,
sendo o acordo apenas extrajudicial, a situação está apenas no âmbito administrativo, de sorte que o TCU tem
legitimidade para anular o ajuste celebrado. STF. 1ª Turma. MS 24379/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em
7/4/2015 - Info 780.

O TCU tem competência para declarar a inidoneidade de empresa privada para participar de licitações promovidas
pela Administração Pública. Essa previsão está expressa no art. 46 da Lei 8.443/92, sendo considerada
constitucional: Art. 46. Verificada a ocorrência de fraude comprovada à licitação, o Tribunal declarará a
inidoneidade do licitante fraudador para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública

84.827/TO, Relator o Ministro Marco Aurélio, DJ de 23/11/07), de fato, assentou o entendimento de que é vedada a persecução penal iniciada com base,
exclusivamente, em denúncia anônima. Firmou-se a orientação de que a autoridade policial, ao receber uma denúncia anônima, deve antes realizar
diligências preliminares para averiguar se os fatos narrados nessa "denúncia" são materialmente verdadeiros, para, só então, iniciar as investigações. 2. No
caso concreto, ainda sem instaurar inquérito policial, policiais civis diligenciaram no sentido de apurar a eventual existência de irregularidades cartorárias que
pudessem conferir indícios de verossimilhança aos fatos. Portanto, o procedimento tomado pelos policiais está em perfeita consonância com o entendimento
firmado no precedente supracitado, no que tange à realização de diligências preliminares para apurar a veracidade das informações obtidas anonimamente e,
então, instaurar o procedimento investigatório propriamente dito. 3.Ordem denegada.
12MS 27339 / DF - DISTRITO FEDERAL MANDADO DE SEGURANÇA Relator(a): Min. MENEZES DIREITO Julgamento: 02/02/2009 Órgão Julgador:
Tribunal Pleno EMENTA Mandado de segurança. Ato do Conselho Nacional do Ministério Público. Atuação de Procuradores de Justiça nos Tribunais de Contas.
Ofensa à Constituição. 1. Está assente na jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal que o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas possui fisionomia
institucional própria, que não se confunde com a do Ministério Público comum, sejam os dos Estados, seja o da União, o que impede a atuação, ainda que
transitória, de Procuradores de Justiça nos Tribunais de Contas (cf. ADI nº 2.884, Relator o Ministro Celso de Mello, DJ de 20/5/05; ADI nº 3.192, Relator o
Ministro Eros Grau, DJ de 18/8/06). 2. Escorreita a decisão do CNMP que determinou o imediato retorno de dois Procuradores de Justiça que oficiavam perante o
Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul às suas funções próprias no Ministério Público estadual, não sendo oponíveis os princípios da segurança
jurídica e da eficiência, a legislação estadual ou as ditas prerrogativas do Procurador-Geral de Justiça ao modelo institucional definido na própria Constituição 3.
Não se pode desqualificar decisão do Conselho Nacional do Ministério Público que, no exercício de suas atribuições constitucionais, identifica situação irregular
de atuação de Procuradores de Justiça estaduais junto ao Tribunal de Contas, o que está vedado em julgados desta Corte Suprema. O argumento de que nasceu
o exame de representação anônima, considerando a realidade dos autos, não malfere a decisão do colegiado que determinou o retorno dos Procuradores de
Justiça às funções próprias do Ministério Público estadual. 4. Denegação da segurança.

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


45
Federal. STF. Plenário. MS 30788/MG, rel. orig. Min. Marco Aurélio, red. p/ o acórdão Min. Roberto Barroso, julgado
em 21/5/2015 (Info 786).

As atribuições do Tribunal de Contas da União são independentes em relação ao julgamento do processo


administrativo disciplinar instaurado para apurar falta funcional do servidor público.Em outras palavras, o processo
no TCU não depende nem está vinculado ao PAD. STF. 2ª Turma. MS 27427 AgR/DF, Rel. Min. Teori Zavascki, julgado
em 8/9/2015 (Info 798).

Nos processos administrativos que tramitam no TCU, é possível a citação do interessado por via postal? SIM. O envio
de carta registrada com aviso de recebimento está expressamente enumerado entre os meios de comunicação de
que dispõe o TCU para proceder às suas intimações. O interessado alega que não mora mais no endereço para o qual
a carta com AR foi enviada. Contudo, constata-se que esse é o endereço que consta na Receita Federal como sendo
do interessado, além do que é o mesmo que está na petição inicial do MS por ele impetrado. A alegação de nulidade
da citação deverá ser aceita? NÃO. Inicialmente, deve-se esclarecer que a validade da comunicação dos atos do TCU
não depende de comunicação pessoal do interessado, bastando sua efetivação por meio de carta registrada com
aviso de recebimento que comprove sua entrega no endereço do destinatário. No caso concreto, a a citação foi
enviada ao endereço fornecido pelo impetrante no cadastro da Receita Federal do Brasil, que é o mesmo informado
na petição inicial do mandado de segurança impetrado. Logo, o STF entendeu que foi comprovada a entrega da carta
registrada no endereço do destinatário, de forma que não se podia falar em nulidade do processo. STF. 2ª Turma.
MS 27427 AgR/DF, Rel. Min. Teori Zavascki, julgado em 8/9/2015 (Info 798).

O BNDES celebrou um contrato de financiamento com um grande grupo empresarial de carnes bovinas. A Comissão
de Controle Externo da Câmara dos Deputados solicitou ao TCU que realizasse auditoria neste contrato. O TCU
instaurou o procedimento e determinou ao BNDES que enviasse os documentos relacionados com a operação. O
BNDES impetrou mandado de segurança no STF contra o TCU pedindo para não ser obrigado a fornecer as
informações solicitadas, sob o fundamento de que isso violaria o sigilo bancário e empresarial da empresa que
recebeu o financiamento. O STF concordou com as razões invocadas no MS? NÃO. O STF denegou (indeferiu) o
mandado de segurança impetrado e determinou que o BNDES enviasse as informações. O envio de informações ao
TCU relativas a operações de crédito originárias de recursos públicos não é coberto pelo sigilo bancário. O acesso a
tais dados é imprescindível à atuação do TCU na fiscalização das atividades do BNDES. O STF possui precedentes no
sentido de que o TCU não detém legitimidade para requisitar diretamente informações que importem quebra de
sigilo bancário (REGRA – O TCU NÃO TEM LEGITIMIDADE DE QUEBRA!). No entanto, a Corte reputou que a situação
acima relatada seria diferente dos demais precedentes do Tribunal, já que se trata de informações do próprio BNDES
em um procedimento de controle legislativo financeiro de entidades federais por iniciativa do Parlamento. STF. 1ª
Turma. MS 33340/DF, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 26/5/2015 (Info 787).

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO


46
O TCU ostenta a condição de órgão independente na estrutura do Estado brasileiro, cujas funções estão elencadas
nos incisos do art. 71 da CF/88. Seus membros possuem as mesmas prerrogativas que as asseguradas aos
magistrados (art. 73, § 3º da CF/88), tendo suas decisões a natureza jurídica de atos administrativos passíveis de
controle jurisdicional. Trata-se de um tribunal de índole técnica e política, criado para fiscalizar o correto emprego
dos recursos públicos. Os Tribunais de Contas realizam controle de legitimidade, economicidade e de eficiência,
verificando se os atos praticados pelos entes controlados estão de acordo com a moralidade, eficiência,
proporcionalidade. No atual contexto juspolítico brasileiro, o Tribunal de Contas possui competência para aferir se o
administrador atuou de forma prudente, moralmente aceitável e de acordo com o que a sociedade dele espera. O
TCU representa um dos principais instrumentos republicanos destinados à concretização da democracia e dos
direitos fundamentais, na medida em que o controle do emprego de recursos públicos propicia, em larga escala,
justiça e igualdade. STF. 1ª Turma. MS 33340/DF, Rel. Min. Luiz Fux, julgado em 26/5/2015 (Info 787).

* Auditoria do TCU e desnecessidade de participação dos terceiros reflexamente prejudicados Em auditoria realizada
pelo TCU para apurar a gestão administrativa do órgão, os terceiros indiretamente afetados pelas determinações do
Tribunal (ex: pensionistas) não possuem direito de serem ouvidos no processo fiscalizatório. Não existe, no caso,
desrespeito ao devido processo legal. Nessa espécie de atuação administrativa, a relação processual envolve apenas
o órgão fiscalizador e o fiscalizado, sendo dispensável a participação dos interessados. O contraditório pressupõe a
existência de litigantes ou acusados, o que não ocorre quando o Tribunal de Contas atua no campo da fiscalização de
órgãos e entes administrativos. O contraditório deve ser garantido pelo órgão de origem, a quem cabe o
cumprimento da determinação do Tribunal de Contas. Não aplicação do art. 54 da Lei nº 9.784/99 para as
fiscalizações realizadas pelo TC na forma do art. 71, IV, da CF/88 Em casos de “fiscalização linear exercida pelo
Tribunal de Contas”, nos termos do art. 71, IV, da CF/88, não se aplica o prazo de decadência previsto no art. 54 da
Lei nº 9.784/99. Isso porque em processos de “controle abstrato”, o Tribunal de Contas não faz o exame de ato
específico do qual decorre efeito favorável ao administrado. A Corte está examinando a regularidade das contas do
órgão e a repercussão sobre eventual direito individual é apenas indireta. STF. 1ª Turma. MS 34224/DF, Rel. Min.
Marco Aurélio, julgado em 15/8/2017 (Info 873).

i
Este material foi produzido pelos coaches com base em anotações pessoais de aulas, referências e trechos de
doutrina, informativos de jurisprudência, enunciados de súmulas, artigos de lei, anotações oriundas de questões,
entre outros, além de estar em constante processo de atualização legislativa e jurisprudencial pela equipe do Ciclos
R3.

CICLOS R3 – G8 – MATERIAL JURÍDICO