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HERRAMIENTAS E INSUMOS

PARA EL ANÁLISIS Y
ABORDAJE EN LA GESTIÓN
INTEGRAL DE CONFLICTOS
MINERO - AMBIENTALES
2 HERRAMIENTAS E INSUMOS DE ANÁLISIS Y ABORDAJE DE CONFLICTOS MINERO - AMBIENTALES

 Presentación
El Ministerio de Minería y Metalurgia a Gobierno Central y los Gobiernos Autó-
través de la Dirección General de Medio nomos en la Gestión Integral de Conflicto
Ambiente y Consulta Pública (DGMACP) Minero y socio ambiental.
ponen a disposición de servidores públi-
cos, operadores mineros, comunidades, Cabe mencionar que anteriormente se
Pueblo Indígena Originario Campesinos publicó una primera cartilla bajo el de-
y poblaciones afectadas por la actividad nominativo de “Minería responsable con
minera la presente cartilla de “Herramien- participación Comunitaria”, donde se abor-
tas e insumos para el análisis y abordaje daba la Participación Ciudadana en acti-
de la gestión integral de los conflictos mi- vidades Minero - Metalúrgicas y por ello
nero – ambientales”, donde se incorporan en esta segunda cartilla abordamos con
consideraciones generales en torno a las mayor profundidad la Gestión Integral de
competencias y atribuciones de la Unidad la Conflictividad Minero Ambiental con
de Consulta Pública y Participación Co- conceptualizaciones universales sobre la
munitaria (UCPPC) sobre el mecanismo “Gestión de la Demanda Social”, problema –
de la Consulta Pública como instrumento Conflicto, fuentes potenciales del conflicto,
democrático de participación ciudadana. sus implicancias, así como otros aspectos
básicos para conocer y analizar la gestión
Incorporamos también las herramientas e integral del conflicto minero.
insumos del conflicto, complementándolos
con un punteo de los diferentes “Medios
Alternativos de Solución de Controversias”
como procedimiento de búsqueda de solu-
ción a los conflictos.

Finalmente, en base a la tipología e instan-


cias de gestión del conflicto, se menciona
algunas atribuciones y competencias del

MINISTERIO DE MINERÍA Y METALURGIA


VICEMINISTERIO DE DESARROLLO PRODUCTIVO MINERO METALÚRGICO
Edificio Centro de Comunicaciones La Paz - Piso 14
Tel: (591-2) 2312784 • 2112251 • 2371165 • Fax: (591-2) 2113762
DIRECCIÓN GENERAL DE MEDIO AMBIENTE Y CONSULTA PÚBLICA
Av. 16 de Julio # 1642 • Tel: (591-2) 2900062
www.mineria.gob.bo
La Paz - Bolivia
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 Gestión del Conflicto

L
a actual Constitución Política del Estas consideraciones generales y atribu-
Estado reconoce como actores ciones institucionales llevan a establecer
productivos a la “Industria Minera dos campos conceptuales como ejes de
Estatal, Industria Minera Privada y gestión integral en el apoyo al desarrollo y
Sociedades Cooperativas”, y la responsabili- producción minera metalúrgica; la primera
dad del Estado en la dirección de la política referida a la Consulta Pública y la Segunda
minera y metalúrgica, con participación a la Gestión del Conflicto.
ciudadana.
Consulta Pública:
Las transformaciones socioeconómicas La Consulta Pública es un mecanismo de
y la profundización de las relaciones de- participación ciudadana que permite al
mocráticas en el Estado Plurinacional de ciudadano, comunidad y PIOC contar con
Bolivia, exige que la actividad de desarrollo una vía de acceso a la información sobre
y producción minero metalúrgica avance emprendimientos y proyectos mineros de-
de manera indisoluble con al Proceso de sarrollados en su entorno geográfico o su
Cambio y la Revolución Democrática y Cul- habitad.
tural que vive el Estado Plurinacional de
Bolivia, esto en razón a que los cambios La Consulta Pública está descrita puntual-
en beneficio del pueblo boliviano defi- mente en el artículo 162 del Reglamento de
nen nuevas visiones y comportamientos Prevención y Control Ambiental (RPCA-DS
institucionales para armonizar intereses 24176). En dicho artículo, se establece que
y necesidades en actores productivos mi- en la fase de identificación de impactos
neros, comunidades agrarias, pecuarias para considerar en un Estudio de Evaluación
y población afectada o involucrada en la de Impacto Ambiental (EEIA), el Repre-
actividad minero metalúrgica. sentante Legal del operador minero que
pretende implementar un determinado
Asumiendo que el objetivo de la UCPPC proyecto, es quien debe realizar la deno-
es contribuir a la implementación y desa- minada Consulta Pública, para que en esta
rrollo de actividades minero metalúrgicas se hagan conocer las observaciones, suge-
incorporando procesos participativos en la rencias y recomendaciones de la población
consulta pública en el marco de la CPE (art. que potencialmente pueda estar afectada
30 –P. 15) Convenio 169 de la OIT y la norma- por una actividad minera específica.
tiva vigente, corresponde a la UCPPC toda
contribución al desarrollo de la actividad Características básicas de la
minero metalúrgica que incorpore procesos Consulta Pública
participativos y de consulta tomando en A través de la Consulta Pública será posible
cuenta impactos y repercusiones ligadas que la población incida sobre el operador
a la conflictividad. minero, para que este a su vez tome en
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cuenta sus preocupaciones y pueda incor- d) Es pública, como su nombre así lo


porarlas en el proyecto a implementar. define, lo que implica que no puede
ser realizada ni ejecutada de manera
Para que este mecanismo de relaciona- reservada.
miento entre la población, el actor minero
y la Administración Estatal (Autoridad Am- El mecanismo de la Consulta Pública, ha
biental Competente, nacional y/o departamen- mostrado ser un eficiente mecanismo de
tal y el Organismo Sectorial Competente), sea participación ciudadana en la prevención y
de utilidad para la población, debe tomarse la gestión integral del conflicto minero am-
en cuenta los siguientes aspectos biental, es ese el sentido de la importancia
de realizar seguimiento al cumplimiento
a) Se la debe realizar antes de que se de actas de acuerdos y concertación en-
aprueben los procedimientos admi- tre operadores mineros y las instancias de
nistrativos del Estudio de Evaluación representación de los PIOCs, en coordina-
de Impacto Ambiental ción con otras instancias competentes del
Estado y el de un seguimiento y monitoreo
b) Se trata de una consulta cuyas opinio- permanente a eventos y noticias minero
nes y/o sugerencias vertidas por parte metalúrgicas.
de la población podrán ser incorpora-
das en el EEIA presentado por el ope- El Conflicto
rador minero. El Organismo Sectorial La historia del hombre, las sociedades y
Competente (MMM) conocerá las opi- los Estados, en la línea de la lucha de clases
niones y sugerencias a través del acta y los procesos de transformación políti-
de la Consulta Pública y/o asistiendo ca, social y económica, es la historia de los
a la misma, en consecuencia emitirá, conflictos, de sus contradicciones y de las
si es necesario, una recomendación repuestas generadas históricamente hacia
al representante legal para que sean su relativa superación.
incorporadas en tanto estén respal-
dadas por la normativa ambiental en El conflicto minero - ambiental se incuba
vigencia. fundamentalmente en las contradicciones
estructurales generadas por la explotación
c) Es de carácter obligatorio para el ope- de la mano de obra, acumulación desigual
rador minero y en caso que el Repre- de riquezas, control de mercado, políticas
sentante Legal del operador minero no y estrategias estatales, transgresión a de-
haya previsto la Consulta Pública en el rechos y obligaciones constitucionales de
EEIA, deberá ser la Autoridad Ambien- los ciudadanos, Pueblos y Naciones IOCs,
tal Competente quien someta este al entre otros.
mencionado mecanismo, durante un
periodo determinado antes de emitir La nueva Constitución Política del Estado,
la Declaratoria de Impacto Ambiental en tanto pacto social estableció nuevos
(DIA). roles institucionales en el ámbito de lo co-
munitario y el Bien Común modificando
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viejas formas y mecanismos de relación Así el viejo conflicto minero que sustentó
entre las instituciones estatales y los ciuda- una planificación que marginaba las de-
danos, revolucionando modelos positivos y cisiones y la participación comunitaria y
dinámicos de la gestión del conflicto. En ese social se fue derrumbando, así el conflicto
sentido la transformación del conflicto es minero visto y encarnado en la lucha de
asumida institucionalmente por el Estado clases fue una larga suma de situaciones
desde la gestión integral del conflicto. creadas para defender y mantener ventajas
y beneficios de los tradicionales grupos
Estado Plurinacional, Consulta y de poder frente al proyecto revolucionario
Conflicto. y libertario del proletariado boliviano. El
El conflicto minero no deja de ser estruc- conflicto minero no fue entonces una situa-
tural y en cierta manera hasta endémico ción generadora de oportunidades para el
en razón a lo que ha dejado la minería del pueblo boliviano sino una lucha que debía
periodo de la colonia y la vieja República. ganarse o perecer en el intento.

Al margen, por ahora de los precios, en La derrota electoral del neoliberalismo


subida o bajada de los minerales, en Bolivia marcó el inicio del Proceso de Cambio y la
los conflictos mineros se van transformando institucionalización del Estado Plurinacio-
de manera positiva fundamentalmente por nal, y con ello la apertura a concepciones y
la presencia peculiar de factores culturales acercamientos reales para desarrollar una
y sociales, de gobernabilidad, económicos minería responsable con el medio ambiente
y ambientales, expuestos y tratables en la y comprometida con los intereses naciona-
agenda de las instituciones del Estado Plu- les, el bien común y la convivencia pacífica.
rinacional.
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 GESTIÓN DE LA
DEMANDA
SOCIAL
Básicamente se puede tomar
en cuenta el siguiente esque-
ma para enfocar el desarrollo
minero metalúrgico, de mane-
ra que se encare en el marco
de desafíos, emprendimientos
y satisfacción de necesidades
estatales, institucionales, ciuda-
danas y del bien común.

DEMANDA

POLITICAS ECONOMICAS y SOCIALES

NECESIDAD:
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 PROBLEMA  CONFLICTO
Que representa un Si se rompe la relación instituciona-
problema?: lizada y formal de la trilogía formada
Un problema representa un asunto por la necesidad conformada por la
o una cuestión que requiere de una 1.- Necesidad, 2.- Demanda y 3.- Polí-
solución. ticas Económicas Sociales, entonces
entramos en la antesala del conflicto
Todo problema tiene y la necesidad de su gestión integral
solución?
Todo problema bien planteado tiene Si los problemas no son correctamen-
solución: te, abordados, analizados y encara-
dos para plantear y generar soluciones
El planteamiento del problema o la sostenibles, entonces bordeamos la
identificación del mismo es parte de latencia de un conflicto o su desarrollo
la cotidianidad humana. La vida está para ser manifiesta o entrar en crisis.
llena de planteamientos de problemas
y de soluciones unas veces únicas y FUENTES POTENCIALES
otras con alternativas diversas. DEL CONFLICTO
• Diversidad de perspectivas.
Un problema mal planteado o irre- • Diversidad cultural.
soluble puede alterar la paz, el equi- • Diversidad de objetivos, deseos,
librio o la armonía social, económica intereses, necesidades
o política. • Mala comunicación e informa-
ción imprecisa, incompleta o
Es sostenible la solución a los parcializada.
problemas? • Bienes o recursos estratégicos en
La soluciones a los problemas plan- juego.
teados por organizaciones socia- • Causas estructurales.
les hacia instancias organizadas de • Otros.
la sociedad en lo posible deben ser
sostenibles en el tiempo, por ello es
importantes conocer, explorar, identi-
ficar, analizar e interpretar sus causas,
situaciones, desenlaces y soluciones
únicas o alternas.
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 HAY CONFLICTOS • Aceleran la destrucción de los me-


Y CONFLICTOS canismos de comunicación.
• Se basan en estrategias de poder,
coerción, etc.
El conflicto es parte de la
vida en sociedad.
Depende de las instituciones y de
quienes representan o dirigen estas  ASPECTOS BÁSICOS
para que el conflicto se convierta en PARA CONOCER
una oportunidad y así mejorar las rela-
ciones, interinstitucionales e interper- Y ANALIZAR UN
sonales en miras a crear y promover CONFLICTO
cambios positivos.

Los conflictos en función a los proble- EN LAS PERSONAS:


mas que representan y las vías de solu- • Las emociones, sentimientos, ac-
ción adoptadas pueden ser: titudes y comportamientos.
• Argumentos objetivos y reales
Constructivos: • Percepciones del problema
• Evitan el estancamiento. • Afectación de los sucesos.
• Estimulan el interés y la curiosidad
• Son raíz del cambio personal y PARA LAS INTITUCIONES
social. • Marco legal
• Ayudan a la cohesión de grupos. • Competencias
• Atribuciones
• Ayudan a reafirmar las identida-
• Niveles jerárquicos
des.
• Ayudan a generar respuestas crea- SOBRE EL PROBLEMA
tivas a los problemas. • El proceso que la demanda ha
• Promueven el surgimiento de marcado o la agenda seguida
nuevos liderazgos. • La comunicación entre las partes
Destructivos • Vías necesarias establecidas para
• Conducen a círculos viciosos que un diálogo constructivo
perpetúan relaciones antagónicas
entre partes SOBRE EL PROCESO
• Son terreno propicio para la pro- • Antecedentes
liferación de nuevos conflictos. • Los intereses y necesidades de
• Generan procesos competitivos cada parte.
entre personas y grupos. • Las diferencias esenciales y valo-
res que las separan.
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 ¿POR QUÉ ANALIZAR


LOS CONFLICTOS?
Principalmente porque: • Existen herramientas como: el árbol
• Permite comprender a cabalidad el del conflicto, la línea del tiempo, las
fenómeno. fases del conflicto, mapeo de acto-
• Permite diseñar una estrategia, res, posiciones, intereses y necesi-
planificar acciones y, sobre todo, dades.
tomar decisiones. PARA TOMAR EN CUENTA
• Debe ser un proceso continuo y per- • La combinación de todas las herra-
manente porque… el conflicto es mientas permite una comprensión
DINÁMICO. global del conflicto.
• Cada herramienta analiza un aspecto
¿Herramientas y técnicas del conflicto.
para abordar el análisis de • El análisis del conflicto debe ser un
conflictos? ejercicio continuo.
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 MEDIOS ALTERNATIVOS DE
SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS (MASC)
Los MASC, son procedimientos que LA MEDIACIÓN
buscan la solución a los conflictos entre Es una negociación pero a cargo de
las partes de las siguientes formas: un mediador con roles de facilitador.
Este recoge inquietudes, traduce es-
De manera directa entre ellas, (Ne- tados de ánimo y ayuda a las partes
gociación) a confrontar sus pedidos con la reali-
dad. En su rol, el mediador calma los
Con el nombramiento de agentes ne- estados de ánimos exaltados, rebaja
gociadores (Mediación o Conciliación) los pedidos exagerados, explica posi-
ciones y recibe confidencias.
Mediante la intervención de un ter-
cero imparcial. (Arbitraje) Características del proceso de
mediación
• Al mediador lo escogen o eligen
las partes o un tercero.
• Constituye un sistema intermedio
LA NEGOCIACIÓN entre la conciliación y arbitraje,
Es un proceso de comunicación diná- busca de manera directa, la so-
mico, donde dos o más partes tratan lución que no ha sido posible en
de resolver sus diferencias e intereses otras instancias.
en forma directa para llegar a solucio- • Tratar de alcanzar una aceptación
nes de mutuo interés. de las partes por intermedio de la
propuesta de un tercero, que solo
Características de un proceso de tiene fuerza de recomendación
Negociación: y actúa como catalizador entre
• Utilización de un agente negocia- ellas..
dor. • El mediador no impone nada.
• Secreto contra publicidad
• Negociaciones entrecruzadas.
• Negociaciones continuas.
• Agenda restringida
• La posibilidad de compensación
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LA CONCILIACIÓN • Es un acto informal por excelen-


Implica la colaboración de un tercero cia, empero nada quita al conci-
neutral a quien las partes ceden cierto liador que tenga su propia meto-
control sobre el proceso pero sin de- dología para lograr el éxito que
legar en la solución. se ha propuesto al iniciar su labor
conciliadora.
Características del proceso de
conciliación
• Es un mecanismo alternativo de
solución de conflicto, ya que las EL ARBITRAJE
partes pueden optar por la con- Es un sistema de solución de conflic-
ciliación, por el arbitraje o por ir tos. Las partes se someten a la volun-
al Poder Judicial. tad de un tercero.
• La oralidad e inmediación están
siempre presentes. Características del proceso de
• Ese tercero no propone, se limita arbitraje
simplemente a señalar el camino • Se desenvuelve basado en deter-
posible de solución de conflictos. minadas formalidades propuestas
• Pretende evitar un procedimiento por los poderes públicos.
heterónomo o la simple prosecu- • El laudo arbitral es una solución
ción del proceso ya iniciado. de conciencia, equitativo o con
• Trata de fomentar un acercamien- creación de responsabilidades.
to entre las partes propiciando • Los árbitros valoran pruebas para
que el dialogo posibilite la solu- arribar a una decisión final, la mis-
ción del conflicto. ma en razón a que tienen faculta-
des propias de un juzgador.

Esquema de Análisis de Conflictos


FORMULAR
EL PROBLEMA

PROCESOS RESULTADOS
NECESARIOS ESPERADOS

RESTRICCIONES DATOS
DISPONIBLES
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 Criterios de Clasificación de Conflictos Mineros


La conflictividad minera al igual que la Contaminación ambiental
agrícola o política, tienen rasgos prevalen- • Comunarios que exigen y demandan
tes y criterios diversos para su abordaje, el respeto a sus derechos y el cumpli-
atención, mediación o transformación. miento de la normativa minera am-
biental.
Damos a continuación criterios, para cla-
sificar la conflictividad minera. Cumplimiento a planes de cierre
de operaciones
1. Por Tipología: • Demandas para que las operaciones
La tipología puede ser variada por la com- mineras cumplan con compromisos
plejidad de la actividad minera. Los siguien- acordado en el resarcimiento de los
tes tipos de conflictos son prevalentes. daños ambientales.

Derechos Mineros: Derechos Laborales


• Cuando dos o más actores mineros se • Trabajadores de empresas mineras de-
disputan el control o derechos de áreas mandan a sus empleadores el cumpli-
mineras. miento de obligaciones sobre derechos
laborales, seguridad industrial, dere-
Oposición de comunarios chos sindicales y otros.
• Una comunidad local no permite la
realización de operaciones mineras por Conflictos internacionales
considerar que sus impactos ambien- • Son procesos tratados en instancias de
tales son negativos. arbitraje internacional, principalmente
entre el Estado Plurinacional de Bolivia
• Comunidades que demandan el res- y Transnacionales mineras.
peto al uso de agua y el respeto a los
curso naturales de ríos, manantiales y 2. Por ámbito Territorial
otras fuentes de agua.
Nivel Central
Avasallamientos de áreas Intervienen instituciones de los Órganos
mineras. de Poder del Estado Plurinacional (Órgano
• De parte de cooperativistas mineros Legislativo Plurinacional, Órgano Ejecutivo
contra empresas mineras privadas o Plurinacional, Órgano Electoral Plurinacional
estatales y Órgano Judicial Plurinacional). El órgano
Ejecutivo Plurinacional a través de los Mi-
• De comunarios contra operadores mi- nisterio y de sus instancias descentralizadas.
neros cooperativistas, estatales y priva-
dos
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Gobierno Autónomo tradicional y por ello mismo la tipología


Departamental predominante en estos departamentos son
En conflictos por temas ambientales, los de afectación al medio ambiente, ya sea
Gobiernos Autónomos Departamentales por la actividad de ingenios mineros, colas,
son la Autoridad Ambiental Competente, diques, derrames entre otros.
por ello sus atribuciones en este tema son
de vital importancia sobre todo en la res- De manera general mostramos a continua-
ponsabilidad de la Gestión Ambiental. ción estas variables con gráficas de conflic-
tos por departamento y por tipología.
Gobierno Autónomo Municipal
Es la instancia donde, en el ámbito territo-
rial, debe dar cumplimiento a las políticas
ambientales de carácter nacional y depar-
tamental.

Localidad – Comunidad
Espacio territorial desde donde las pobla-
ciones afectadas por la actividad minera
realizan Gestión Ambiental solicitando in-
formación, promoviendo iniciativas, for-
mulando peticiones, solicitando audiencias
públicas y efectuando denuncias ante Au-
toridad Ambiental Competente.

Provincia – Región
Permite tener un acercamiento a la com-
prensión estructural de las Organizaciones
Sociales, Políticas y de los Pueblos Indíge-
nas Originarios, ya que muchos aún mantie-
nen a las provincias y a las regiones como
espacios de organización institucional o
sindical.

La conflictividad minera en
números
Durante el periodo 2006-2015, la UCPPC
registró 175 conflictos en todo el territorio
nacional, tomando en cuenta el ámbito
territorial y su tipología.

En cuanto a la ubicación los conflictos se


registraron en departamentos con minería
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Ministerio de Medio Ambien-


te y Aguas y los Gobiernos Au-
tónomos departamentales.

El Ministerio de Minería y
Metalurgia como organismo
sectorial competente partici-
pa de la Gestión Ambiental
formulando propuestas rela-
cionadas con

• Normas técnicas sobre


límites permisibles en la acti-
vidad minera
Por Competencias Institucionales
• Políticas ambientales para la actividad
Derechos Mineros minera.
Es una atribución que le compete a la Au-
toridad Jurisdiccional Administrativa Mine- • Fichas ambientales, informes sobre ca-
ra (AJAM) tegoría de Estudios de Evaluación de
Impacto Ambiental de los proyecto,
Laborales obras o actividades mineras
En los conflictos laborales la competen-
cia corresponde al Ministerio de Trabajo y • Informes al MMAyA sobre la pertinen-
Previsión Social. cia de emitir licencias ambientales de
acuerdo a lo dispuesto en el Reglamen-
Avasallamiento to de la Ley de Medio Ambiente.
Los procedimientos para precautelar de-
rechos mineros de operadores legalmente Consulta:
establecidos son competencia de la AJAM. En la otorgación de Derechos Mineros co-
rresponde a la AJAM dirigir toda Consulta
Explotación de Minería Ilegal Previa.
La AJAM en coordinación el Ministerio de
Minería y Metalurgia ante la evidencia de Para la otorgación de Licencia Ambiental,
explotación ilegal de recursos minerales corresponde al representante de la Opera-
realiza las acciones para paralizar esta activi- ción Minera realizar una Consulta Pública a
dad, para la posterior continuidad de accio- las poblaciones afectadas por la Operación,
nes del Ministerio Público y Poder Judicial. esto para la presentación del Estudio de
Evaluación de Impacto Ambiental.
Socio Ambiental
En conflictos socio ambientales, la com-
petencia de Gestión Ambiental está en el
—Por una Mineria responsable —

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