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Sector financiero colombiano: Alcanzar el óptimo entre

regulación y liberalización
David E. Arboleda.1 | Santiago Marin.2

Universidad de los Andes, 2018

Introducción
Los sistemas financieros han sido enmarcados en la literatura como determinantes del crecimiento
económico. Asimismo, durante la historia han jugado un papel crucial en el desarrollo de las
economías emergentes y en la estabilización de los mercados de países desarrollados. Esta
importancia que se le atribuye está sustentada en la capacidad que éstos tienen de promover la
inversión, el comercio y la innovación, así como de disminuir la desigualdad.

La relevancia del sistema financiero ha sido evidenciada tanto en las consecuencias provocadas
por falencias en su funcionamiento, como en los beneficios que ha producido en ciertas economías
a través de la historia cuando se encuentra adecuadamente estructurado. Experiencias como la
crisis del 20093 dejaron en claro que es primordial que los gobiernos fomenten una correcta y
acertada reglamentación si desean evitar que las retaliaciones ocasionadas por disfuncionalidades
del sistema sobrepasen a las ganancias que de él procedan.

Sin embargo, es necesario resaltar que incluso la implementación de políticas regulatorias debe ser
correctamente planificada y obedecer a objetivos específicos que apunten a suavizar el
funcionamiento del sector financiero. Un exceso en materia de regulación puede conllevar a
enormes pérdidas en términos de crecimiento económico e imponer fuertes trabas al sector, al
punto de dejarlo obsoleto.

En el presente ensayo se hará un enfoque de la situación actual del sistema financiero colombiano
y se analizará la importancia de una regulación apropiada en torno a una posible integración
financiera de carácter regional. También se evaluarán los pros y contras de la regulación y la

1
de.arboleda@uniandes.edu.co
2
s.marind@uniandes.edu.co
3
También conocida como “La Gran Recesión”, la crisis del 2009 se originó en Estados Unidos y fue causada por la
poca regulación vigente en los mercados financieros. Empezó con la caída del banco americano Lehman Brothers en
2008 y posteriormente se agravó con la creciente crisis hipotecaria en Norteamérica y la crisis de la deuda en diferentes
países de la eurozona. Véase el Gráfico 1.
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liberalización a partir de la contemplación de experiencias preliminares y de escenarios vigentes.

Así entonces, este texto tiene como objetivo argumentar que la regulación del sistema financiero
en Colombia parece haber superado su tamaño eficiente, por lo que requiere ser reestructurada de
cara a la necesidad que afronta el país de reconsiderar la integración de su mercado financiero con
los mercados de la región.

¿Cuán importante es la regulación?

Integración financiera y regulación han sido colocadas por demasiado tiempo como modelos de
política económica antagónicos e incompatibles. En lo que va de siglo, la balanza se ha inclinado
notablemente –y con justificación— a favor de quienes defienden que la supervisión y la
regulación del sector financiero son indispensables; igualmente, muchos de ellos abogan que la
integración de los mercados de capital puede representar un riesgo desmedido que resulte
perjudicial para el desarrollo de un país.

Colombia atestiguó la veracidad de la previa sentencia. En 1999, el país cayó en la que podría
llamarse la peor crisis económica de su historia. Previo a la liberalización, el sistema financiero
estaba mayormente enfocado hacia los préstamos a corto plazo; existían múltiples exenciones y
privilegios otorgados a algunas entidades (principalmente las hipotecarias) y se exigían pocas o
nulas garantías para la concesión de préstamos. Para cuando el sistema se enfrentó a masivas
entradas de capital, debido a las políticas promovidas por el gobierno de Gaviria, la creación de
créditos aumentó vertiginosamente y se exacerbó el ciclo económico. Las debilidades
institucionales, las asimetrías de información y los pobres marcos legales condujeron a resultados
perversos.

La falta de supervisión y medidas regulatorias contribuyeron a permitir que se gestara el riesgo

sistémico de una “burbuja de gasto”. Al reventar, la cartera financiera pasó de tasas de crecimiento
superiores al 25% anual a tomar valores negativos (Tenjo Galarza & Enciso López, 2000). Se
estima que la crisis tuvo un costo cercano al 15% del PIB. La recuperación desde aquel desplome
ha sido más lenta de lo previsto. La crisis hizo evidentes las deficiencias regulatorias y de
supervisión: un régimen insuficiente de provisiones y bajos requerimientos de capital (Uribe,
2008).
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Diez años después, un nuevo episodio de pánico mundial ratificaría la indispensabilidad de la

regulación financiera y las severas consecuencias que devienen en caso de que esta sea
insuficiente. Nuevamente, entidades poco reguladas y una política de supervisión demasiado
sesgada a la vigilancia de instituciones individuales imposibilitaron notar los patrones macro e
impactos de los comportamientos conjuntos de múltiples entidades en el sistema como un todo.
La crisis del 2009 tomó por
Crecimiento del PIB mundial en %
sorpresa al mundo. Varios de los
5
supuestos mejores y más regulados
4
sistemas financieros resultaron ser 3
en realidad castillos de naipes. Los 2

amplios fallos en materia de 1

0
cumplimiento de las regulaciones
2005 2006 2007 2008 2009 2010
-1
estipuladas y la pobre información
-2
con la que contaban los entes
Gráfico 1
supervisores constituyeron la densa Fuente: Banco Mundial (2018)

cortina de humo tras la que se gestó una crisis que, si el sistema hubiera funcionado
adecuadamente, pudo haber sido evitada (Kawai & Pomerleano, 2012).

Sin embargo, igual o más sorprendente que la crisis resultó ser el desempeño de los países
latinoamericanos durante esta. Aunque la región ha sido históricamente reconocida por su
preocupante volatilidad macroeconómica --al ser desproporcionadamente afectada por los choques
externos--, los países del LAC-64, gracias a un excelente funcionamiento de sus políticas de
regulación financiera, resultadas de lo aprendido tras las múltiples crisis a lo largo de la segunda
mitad del siglo XX, surcaron la recesión milagrosamente sin mayores penurias.

La situación colombiana actual

Colombia ha procurado mantener una cautelosa postura frente a los flujos de capitales desde el
golpe sufrido en el 99. La reciente implementación de los estándares del Basilea III5 ha permitido

4
LAC-6 es el grupo de países conformado por Brasil, Chile, Colombia, Perú, Venezuela y México.
5
El Basilea III es un conjunto de medidas acordadas internacionalmente que el Comité de Supervisión Bancaria de
Basilea ha desarrollado en respuesta a la crisis financiera de 2007-09.
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que sus mecanismos de regulación financiera en términos macro estén fuertemente orientados a la
estabilización oportuna del sistema y a la prevención de riesgos. A pesar de esto, la literatura
reciente ha cuestionado qué tan benigna puede considerarse la reacción del Estado y el camino
emprendido en materia de políticas de control.

Diversos autores han expuesto que la regulación acarrea grandes costos directos e indirectos para
el Estado y la industria financiera.6 Dentro de la primera categoría, se encuentran los costos de
permitir el funcionamiento de la actividad reguladora y supervisora -desde crear reglas hasta
reforzarlas-. En la segunda y más destacada, están el costo de obtención y reporte de información
por parte de los entes supervisores. Junto a lo anterior, es necesario considerar que la regulación
genera distorsiones en la estructura del mercado financiero que, además de implicar costos para
los proveedores de servicios, pueden resultar en un incentivo a la exclusión voluntaria de las
firmas; una mayor regulación se traduce frecuentemente en mayores tarifas cobradas a los agentes
por participar en el mercado (Aslı, Thorsten, & Patrick, 2008). Finalmente, el costo de oportunidad
de destinar recursos hacia el sistema regulatorio -infraestructura, capital físico y humano- en lugar
de emplearlos a favor de otras actividades productivas es inmensurable (Garonna, 2015).

Ha sido señalado que los incrementos en regulación han estados sesgados por la demonización del
mercado financiero, a la vez que se alude a una supuesta inclinación a sobre-compensar por parte
de Colombia a causa de las crisis pasadas. Las instituciones reguladoras parecen haber excedido
su nivel óptimo de intervención, por lo que han desembocado en lo que ha pasado a conocerse
como “inflación normativa”. Se estima que la carencia de un análisis costo-beneficio sobre los
resultados de las nuevas políticas ha conducido a una pérdida de aproximadamente cinco puntos
porcentuales de rentabilidad patrimonial en la región latinoamericana y de doce para el caso
nacional (Clavijo et al., 2015).

La reacción de Colombia tras la crisis de 1999 generó instituciones que progresivamente han
colocado al país en un extremo opuesto, pero proporcionalmente nocivo a la desregulación.
Hamann, Tamayo y Granda afirman que remover por completo las limitaciones existentes en el
sector podría potencialmente duplicar el número de ahorradores; aumentar en un 60% la tasa de
ahorro; incrementar la PTF en un 5,6% y el bienestar de los hogares en un 50%. (2017)

6
Véase The Consolidation of Financial Market Regulation: Pros, Cons, and Implications for the United States
(2009)
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¿A qué se debe tan extravagante pérdida? El argumento principal es que la economía colombiana
se encuentra asfixiada bajo el peso de su propia armadura. No bastaron las regulaciones adaptadas
de los estándares internacionales ni la difusión de un temor generalizado hacia los efectos de la
liberalización. Fue necesario incorporar una intrincada serie de añadidos a la regulación financiera
para asegurarse que el monstruo permaneciera encadenado. Se calcula que “cerca de un 60% de
los sobrecostos regulatorios que enfrenta la banca colombiana provienen de las disposiciones
criollas”. (Clavijo et al., 2015, p. 30)

La inflación normativa tiene, en todo caso, un origen razonable. Anterior a la crisis, y durante la
mayor parte de su historia, Colombia ha estado inscrita en un marco de represión financiera.
Cuando el país finalmente decidió relajar la regulación y liberalizar su mercado de capitales, la
experiencia fue desastrosa. El proceso de apertura, si bien deficientemente ejecutado, dejó a la
economía en una condición de fragilidad sin precedentes y generalizó una fuerte aversión a la
integración. (López, 1995)

Sin embargo, hay que reconocer que las críticas en contra del marco regulatorio vigente en
Colombia, a pesar de constar de considerable validez, son en parte desmesuradas. Ya se ha visto
al comienzo de este texto algunos ejemplos de los nefastos efectos de permitir que el mercado
financiero funcione en plena libertad. Mas la verdadera importancia de esta discusión sobre la
carga regulatoria radica en la urgente necesidad de reconsiderar la posibilidad de integración
financiera que aqueja a Colombia.

La integración financiera de cara al crecimiento regional

Después del 2009, la demanda de medidas preventivas llevó a replantear la estructura de los
mercados financieros más influyentes del mundo (Kobrak & Brean, 2010). A partir de esto, los
bancos internacionales, sometidos ahora a mayores restricciones, se han retirado progresivamente
de Latinoamérica y de otras economías emergentes. Desafortunadamente, este proceso se inició
en un momento en el cual la región requería profundizar y expandir su sistema financiero, debido
a la necesidad de desarrollar nuevas actividades productivas que complementen a las basadas en
los commodities.

Actualmente, los países latinoamericanos cuentan con la oportunidad de afianzar relaciones

interregionales para fortalecer sus sistemas financieros. Estos podrían beneficiarse de la
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subsecuente alza de la tasa de inversión dentro del círculo, al tiempo que mantienen un cierto grado
de regulación que sería, en definitiva, mucho mayor a si realizaran una apertura global. Los bancos
e instituciones regionales poseen un mejor entendimiento de las necesidades locales que las
entidades internacionales. La integración puede llevar a crear economías de escala en los sistemas
de información y contribuir a estabilizar los sistemas domésticos aun en los periodos de
inestabilidad global (Agénor, 2003)

Igualmente, un replanteamiento de las restricciones regulatorias –las cuales, en la mayoría de los

países de Latinoamérica, limitan el crecimiento y la eficiencia del sector financiero—junto con
una integración regional podrían contribuir a que los gobiernos, las empresas y los intermediarios
financieros accedan a un mercado de mayor profundidad y liquidez. También es probable que
aumenten las entradas de capital extranjero a la región, teniendo en cuenta que una mejor estructura
del mercado sería más atractiva a los inversionistas internacionales. Además, es importante evaluar
la posible integración latinoamericana en vista de la actual necesidad que padecen los países de
mejorar sus infraestructuras en transporte, ya que la financiación de proyectos de gran dimensión
requiere de un sistema financiero bien desarrollado (Eyraud, Singh, & Sutton, 2017).

Sin embargo, cabe mencionar que por ninguna razón la integración regional debe ser considerada
un sustituto a la integración global. La primera debe ser un complemento de la segunda en tanto
da a los sistemas financieros latinoamericanos la posibilidad de desarrollarse y fortalecerse de
manera relativamente segura para suavizar su futura inserción en los mercados mundiales. Todo
esto, en aras de evitar recaer en el error de una apertura apresurada, tal como la que se señaló al
comienzo del texto.
Boom-Bust Cycles and Financial Liberalization
130
Empero, esta primera 120
110
fase de integración tiene 100
90
80
un lado negativo. La 70
60
50
liberalización incrementa 40
30
20
la propensión a crisis 10
0

financieras. Además, All Markets

Booms
All Markets
Crashes
Emerging
Markets
Emerging
Markets
Developed Developed
Markets Booms Markets Crashes
Booms Crashes
existe la posibilidad de
Repression Short-Run Liberalization Long-Run Liberalization
que los flujos de capitales
Gráfico 2
se concentren sólo en Fuente: Banco Mundial (2018)
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algunos países. También es probable que un exceso de flujos lleve a realizar inversiones poco
rentables o especulativas. Finalmente, el deterioro de la estabilidad macroeconómica a raíz de la
probada pro-ciclicidad de la inversión extranjera puede resultar nociva para el crecimiento a largo
plazo (Ghosh, 2005).7

Conclusiones
En resumen, es preciso establecer una regulación adecuada sobre el funcionamiento del sistema
financiero. Controles de capitales, encajes bancarios y organismos de supervisión autónomos y
con suficiente poder de intervención son necesarios para garantizar el apropiado desenvolvimiento
del sector. La historia ha enseñado que, aun con los costes que de esto devengan, el mercado
financiero requiere ser controlado. La política reguladora debe mantener un carácter macro-
prudencial para permitirle enfocarse en detectar el riesgo sistémico y preservar la estabilidad
económica (Kawai & Pomerleano, 2012).

Para alcanzar la meta de crecimiento sostenido del 5% anual por quinquenios, Colombia requiere
que la inversión crezca a ritmo del 10% anual. (ANIF & CORREVAL, 2013). Además, el próximo
gobierno deberá preocuparse por
CRECIMIENTO % DEL PIB EN
mitigar los efectos negativos de
COLOMBIA
7
diferentes cuestiones que el país viene
6
soportando; la recesión desde la caída
5
de los precios del petróleo8, la crisis
4
migratoria de venezolanos y la
3
desigualdad persistente desde el siglo
2
pasado son algunos de los temas que 1
se deben evaluar, y en los cuales el 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

sistema financiero juega un papel

Gráfico 3
crucial. Fuente: Banco Mundial (2018)

7
Existen diferencias en las consecuencias de la liberalización presentada en países emergentes y en países
desarrollados. Véase en el gráfico Boom-Bust Cycles and Financial Liberalization
8
Desde la caída de los precios del petróleo la economía colombiana ha padecido una recesión de la cual aún no se
recupera. El Gráfico 3 ilustra la situación reciente.
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La actuación reguladora por parte del Estado será indispensable para el desarrollo. Sin embargo,
los modelos de regulación deben estar guiados por una visión a largo plazo y no ser una reacción
a coyunturas temporales (Córdoba & Molina, 2017). Igualmente es necesario que estas reformas
se realicen con prontitud, pero de forma adecuada, para afrontar de manera efectiva todas las
problemáticas que la economía colombiana padece.

Finalmente, la integración financiera regional traería a los países latinoamericanos la posibilidad

de establecer un mercado de mayor tamaño y liquidez, que a su vez generaría diversos beneficios
comunes. A pesar de que existen riesgos de que la liberalización acarree colapsos, es más probable
que, si se hace una buena ejecución, a largo plazo la región salga enormemente favorecida.
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