PANEL INTERNACIONAL PARA EL

FORTALECIMIENTO DE LA DIMENSIÓN REGIONAL,

FISCAL Y TRIBUTARIA EN EL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL DE LA REGIÓN CAPITAL BOGOTÁ BOGOTÁ-
CUNDINAMARCA
(Realizado
Realizado del 31 de mayo al 4 de junio de 2010
2010)

Informe final preliminar

(Documento de trabajo)

Centro de Desarrollo Regional de las Naciones Unidas (UNCRD)

www.uncrdlac.org
Asociación Internacional de Desarrollo Urbano (INTA)
www.inta-aivn.org

Alcaldía Mayor de Bogotá, Distrito Capital

Gobernació del Departamento de Cundinamarca
Gobernación

Documento elaborado por UNCRD e INTA

(Versión Septiembre 5 de 2010)
DESA/UNCRD
El Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de la Secretaría de las Naciones
Unidas juega un papel vital como enlace entre las políticas económicas, sociales y
ambientales mundiales y las acciones que tienen lugar en el ámbito nacional. El
Departamento lleva a cabo su labor en tres áreas principales e interrelacionadas: i)
compila, genera y analiza una amplia gama de datos e información económica, social y
ambiental, a la que recurren los Estados Miembros de las Naciones Unidas para
examinar problemas comunes y evaluar las opciones de política; ii) facilita las
negociaciones de los Estados Miembros en numerosos órganos intergubernamentales
orientadas a adoptar acciones conjuntas para enfrentar los retos globales actuales y
emergentes; y iii) presta asesoría a los Gobiernos interesados sobre la forma de plasmar
los marcos normativos desarrollados en las conferencias y cumbres de las Naciones
Unidas en programas de carácter nacional y ayuda, a través de la asistencia técnica, al
desarrollo de capacidades nacionales.

Nota
Las opiniones expresadas en esta publicación son de los autores respectivos y no
necesariamente reflejan las de la Secretaría de las Naciones Unidas, del Centro de las Naciones
Unidas para el Desarrollo Regional (UNCRD), de la Asociación Internacional de Desarrollo
Urbano (INTA), o de las demás entidades participantes.

Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados

los datos que contiene no implican, de parte de la Secretaría de las Naciones Unidas o del
UNCRD, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los países o territorios
citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.

Ninguna parte de esta publicación puede ser reproducida de ninguna manera o por ningún
medio sin permiso previo por escrito del UNCRD.

2
ACERCA DEL UNCRD
El Centro para el Desarrollo Regional de las Naciones Unidas (UNCRD por su sigla en inglés) se
fundó en 1971 como un instrumento orientado a apoyar el logro de la estrategia de la Segunda Década
de Desarrollo de las Naciones Unidas. Fue creado a través de un acuerdo entre el Gobierno del Japón
y la ONU y como parte del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de esta organización
cuya sede se encuentra en Nueva York. UNCRD tiene tres oficinas adicionales a su Sede de Nagoya: la
Oficina para África localizada en Nairobi, Kenia; la Oficina para América Latina y El Caribe localizada
en Bogotá, Colombia; y la Oficina de Gestión de Desastres de Hyogo, localizada en Kobe, Japón.
UNCRD promueve el desarrollo regional como un potente instrumento para la integración y
promoción de los esfuerzos económicos y sociales, para perseguir los siguientes objetivos: (1) inducir
cambios estructurales y reforma social, especialmente para lograr una distribución más amplia de
retornos del desarrollo a los grupos menos privilegiados de la población; (2) incrementar la
participación popular para la definición de objetivos de desarrollo, toma de decisiones y procesos
organizativos para el desarrollo; (3) crear arreglos institucionales y administrativos más efectivos y
enfoques operativos para llevar a cabo planes de desarrollo; (4) lograr una mejor distribución de
población y actividades humanas en el territorio, a través de una mejor integración del desarrollo rural
y urbano; e (5) incluir consideraciones ambientales en los programas de desarrollo de forma más
efectiva.

Objetivos del UNCRD

Servir como un centro de capacitación e investigación para el desarrollo regional;

Proporcionar servicios de asesoría para el desarrollo regional;

Asistir a los países en vías de desarrollo para promover el establecimiento de una red de
intercambio de información sobre investigación, experiencias prácticas, capacitación, y otras
actividades de beneficio mutuo sobre aspectos relevantes del desarrollo regional.

Asistir y cooperar con otras organizaciones nacionales e internacionales interesadas en el campo del
desarrollo regional y sus áreas relacionadas.
UNCRD lleva a cabo anualmente cursos internacionales de capacitación en desarrollo regional en
Nagoya, África y América Latina. UNCRD también organiza y lleva a cabo cursos especializados y
servicios de asesoría a petición de países individuales y agencias bilaterales y multilaterales, basados en
las necesidades e intereses particulares de los países y las regiones. La investigación se desarrolla como
un recurso de información para las actividades de capacitación. UNCRD actualmente trabaja dos
proyectos separados pero interrelacionados: Seguridad Humana y Desarrollo Regional; y Medio
Ambiente. El proyecto sobre Seguridad Humana y Desarrollo Regional (implementado en Asia y
América Latina). El Proyecto sobre Medio Ambiente actualmente está relacionado con Transporte
Ambientalmente Sostenible, producción y consumo sostenible, y gestión de residuos sólidos en Asia.
UNCRD en América Latina (con sede en Bogotá, Colombia)
La oficina para América Latina y el Caribe del UNCRD (UNCRD-LAC) se estableció en Colombia en
1997 como continuación del Programa Especial para la Región, iniciado en Nagoya desde 1991. En la
última década, las actividades de UNCRD-LAC se han centrado en: (i) desarrollo de capacidad
técnica e institucional para la gestión integrada de regiones/territorios, en un marco de
seguridad humana, promoviendo la construcción de acuerdos y acción concertada entre actores
regionales; (ii) valoraciones a la seguridad humana como insumos a los procesos de planeamiento y
gestión del desarrollo regional y local y formulación de política pública; y (iii) cooperación sur-sur.
Las actividades incluyen un paquete de investigación aplicada, capacitación (cursos internacionales y de
país y regiones), asistencia técnica, cooperación horizontal o sur-sur, difusión de mejores prácticas y
lecciones aprendidas de los hallazgos de investigación, a través de publicaciones y del Internet. La
Oficina cuenta con una sólida red de cooperación que incluye organizaciones internacionales, entidades
del nivel nacional, regional y local, la academia y ONGs para la formulación, implementación y
financiación de proyectos.

3
ACERCA DEL INTA
INTA es una asociación global de membrecía donde profesionales y hacedores de política en temas
urbanos, públicos y privados, se reúnen para compartir conocimiento y experiencias, y desarrollar
herramientas para el desarrollo urbano integrado. INTA no es una red de ciudades: es una asociación
de profesionales y tomadores de decisiones. INTA no es una asociación de profesionales: es un lugar
donde planificadores, arquitectos, desarrolladores urbanos, ingenieros, inversionistas, etc. se
comprometen con autoridades públicas y empresas, con investigadores y comunidad, con actores
económicos, ambientales, sociales y espaciales, a crear conjuntamente estrategias para un urbanismo
sostenible, conectando todos esos aspectos que son críticos para el desarrollo integral de los territorios
urbanos.

Historia
INTA nació en París en 1976 como la Asociación Internacional de Ciudades Nuevas (New Towns), en
un momento en el que proyectos de desarrollo urbano de gran escala se concebían como soporte al
crecimiento económico general. Los fundadores de INTA creyeron en la importancia del intercambio
de experiencias internacionales y conocimiento entre todos los actores involucrados en esos
ambiciosos proyectos, reformando territorios y el entorno habitable. Hoy, los miembros de INTA
están aún convencidos de que solamente uniendo los esfuerzos de todos los actores urbanos, se puede
lograr un urbanismo integrado y sostenible.

Metodología de Trabajo
Para facilitar el intercambio de experiencias y conocimiento, desarrollar cooperación entre los sectores
público y privado y construir competencias, los miembros de INTA producen conjuntamente
soluciones a través de intercambios regionales e internacionales en aspectos urbanos que requieren
cuidadosa atención. El Secretariado Internacional de INTA coordina la red y sus actividades
internacionales: un Congreso Mundial Anual de Desarrollo Urbano, Conferencias y Seminarios, el
Consejo Mundial de Desarrollo Urbano, mesas redondas de prospectiva, sesiones de lluvia de ideas,
visitas de estudio y paneles asesores, en los cuales un grupo de miembros asesoran otras instituciones
miembro en un proyecto urbano específico.

Enfoque y Áreas de Acción

El alcance de INTA cubre el desarrollo urbano en todas las escalas, pero un hilo conductor atraviesa
todas las actividades: integración de políticas sectoriales implementadas por sectores público y privado
en áreas tales como planeamiento territorial estratégico, espacio público, forma urbana y arquitectura,
innovación y conocimiento, economía, movilidad y accesibilidad, servicios públicos locales, nuevos
patrones de producción y distribución, clusters creativos, atracción económica, vivienda, regeneración
urbana, patrimonio y turismo, inclusión social, marketing territorial, gobernabilidad local, sostenibilidad
y eficiencia energética, etc. Solamente cuando están integradas, estas políticas hacen posible reformar
los territorios, sus funciones, su vida social y sus actividades económicas. Estas políticas son las
impulsoras de cambio para muchos territorios, tales como Ciudades Nuevas (New Towns), vecindarios,
municipalidades, áreas metropolitanas y regiones urbanas. Enfoques innovadores son oportunidades
para resaltar e inducir nuevas formas de diálogo y negociación, así como nuevas relaciones entre
actores sociales, resultando en un sistema efectivo de gobernabilidad urbana.

4
PANELISTAS

Claudia Hoshino (Colombia)

Coordinadora de la Oficina para América Latina y el Caribe del UNCRD, es experta internacional
en planeamiento del desarrollo regional del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales del
Secretariado de las Naciones Unidas. Fue responsable de la fundación de la Oficina para América
Latina y el Caribe del UNCRD, la que dirige desde 1997. Tiene amplia experiencia en el desarrollo
de programas de investigación, capacitación y asistencia técnica en planeamiento y gestión del
desarrollo urbano y regional para los países de América Latina y el Caribe. Ha desarrollado
proyectos en Colombia, Guatemala, Costa Rica, Perú, Méjico, Chile, Argentina y Brasil, y editado y
publicado nueve libros y varios artículos en el tema del desarrollo regional y urbano,
descentralización y seguridad humana. Sus actividades incluyen cooperación global con una amplia
variedad de organizaciones interesadas en el desarrollo regional y la seguridad humana. De 1992 a
1997, Hoshino condujo el Programa para América Latina del UNCRD en la sede del UNCRD en
Nagoya, Japón. Antes de vincularse con las Naciones Unidas trabajó en una variedad de proyectos
de planeación urbana y regional para entidades del nivel nacional, regional y local en Colombia.

Michel Sudarskis (Francia)

Secretary General of INTA. Michel Sudarskis holds a PhD in Economics and Political Sciences.
Before joining INTA he taught on international co-operation and foreign affairs as Associate
Professor with several Universities and served with international organisations in Italy and
Belgium. Michel Sudarskis led the international activities of INTA on sustainable urban
development and has been involved in a wide range of consultancy worldwide including spatial
analysis and strategies, establishing spatial framework for infrastructure planning, new towns and
major urban regeneration or development projects.

Pedro Ortiz Castaño (España)

INTA Vice President. Pedro Ortiz is Director of the Master on Town Planning of the University
King Juan Carlos of Madrid, and a Partner of the Planning Consultancy firm of Arop&As.
Counselor to the Regional Governments of Navarra and Murcia, as well as to several engineering
and development companies as Intevia, SA, Institute of Transport Engineering and Roads, the
Centro Superior de Arquitectura, Camuñas Foundation. Member of the expert committee of the
Madrid Nuevo Siglo Foundation, involved in the planning of the Madrid Olympic bid for 2012.
Pedro was former Major for Madrid’s Central District (Distrito de Salamanca) (1989-1991).
Member of the Madrid’s City Council (1987-1995). Responsible for Urban Prospective (1993-
1995) and for Culture (1991-1993). Director of the Strategic Plan for Madrid (1991-1994). Ortiz
was deputy director of the Council of Architects of Madrid, as well as Director of the Institute for
Urban Renewal, a joint venture between the public and private sector in Madrid. Pedro has been
also Director General for Town and Regional Planning on the Government of Madrid Region,
and as such author of the Regional Development Plan of Madrid of 1996 and the Land Planning
Law of 1997.

Pierre Jamet (Francia)

Director General of Departmental Services, Director of the Cabinet of the President, General
Council of the Rhone, France. Pierre Jamet is expert in the areas of local government finance and
law education, such as training for local elected officials, through the Centre for Administrative
Studies at the Faculty of Law of the University of Lyon Jean Moulin and training for local officials,

5
under the CNFPT (National Center for Public Territories) at national level and in various regional
offices. While remaining at university from 1980, Mr Jamet served as consultant in the areas of
planning and urbanism with large communities (Department of Architecture of the City of Paris-
Marseille-Nevers and the urban community of Lyon and its Planning Agency). Finally, in 1988 Mr
Jamet left the University and my activities as a consultant to become Deputy Director of the
departmental services of the General Council of the Rhone. Since 1990, he is Chief Director
of departmental services of the General Council of the Rhone and Director of the Cabinet of the
President. Since November 8, 2003 Special Adviser to the Prime Minister at the Court of Auditors
for the establishment of the National Solidarity Fund for Autonomy. Appointed associate
professor at the University Jean Moulin Lyon III in September 2006. Pierre Jamet is in charge of
the mission "Diagnostic and proposals" to the Prime Minister on finances for communities
and departments.

Line Algoed (Bélgica)

Director for Development at INTA, where she manages exchange and training activities on
integrated and sustainable urban development. Line Algoed is responsible for the INTA
Programme Objective 2030, an international programme to identify trends and issues that urban
policy-makers and practitioners will be confronted with in the coming 20 years and to develop
management tools that support new, intelligent and sustainable urban growth. Before joining
INTA, Line worked for human rights NGO in Lima, Peru, where she conducted a study on urban
inequalities and as Research Assistant for the department of Cultural Anthropology and
Development Sociology at Leiden University (NL).

Gustavo Wilches-Chaux (Colombia)

Abogado y Doctor en Derecho y Ciencias Políticas y Sociales en la Universidad del Cauca (1977) y
estudió Producción de Audiovisuales en Bristol (UK) y “Disaster Management” en Oxford (UK).
Wilches se considera un exalumno del terremoto de Popayán (1983) y exalumno del terremoto de
Tierradentro (1994), con postgrado en el terremoto del Eje Cafetero (1999). Es autor de más de
30 libros y otras publicaciones relacionadas con gestión del riesgo, educación y gestión ambiental y
temas relacionados. En el libro “Herramientas para la Crisis: Desastres, Ecologismo y Formación
Profesional” (SENA, 1989), publicó su primer ensayo sobre “vulnerabilidad global”, que
evolucionó hacia el concepto de “seguridad territorial” que planteó en 2003 en el marco de una
consultoría con el Departamento Nacional de Planeación, concepto en el cual ha seguido
trabajando hasta la fecha. Es miembro fundador de LA RED, Red de Estudios Sociales sobre
Desastres. Entre otras distinciones, ha recibido menciones en el Premio Sasakawa que otorga
Naciones Unidas por aportes relevantes a la gestión del riesgo y en el Premio Nacional de Ciencias
de la Fundación Alejandro Ángel Escobar.

David Kullock (Argentina)

Arquitecto y Planificador Urbano y Regional de la Universidad de Buenos Aires. Director de la
Maestría en Planificación Urbana y Regional de dicha universidad. También es docente de
posgrado en varias universidades de la Argentina y de Uruguay en temas de gestión ambiental y
ordenamiento territorial. Ha desarrollado investigaciones y asesorías en diferentes ciudades, parte
de ellas en asociación con la École Polytechnique Fédérale de Lausanne. Se desempeña en la
gestión pública como consejero del Consejo del Plan Urbano Ambiental del Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires. Es autor de publicaciones sobre ordenamiento territorial, gestión urbana
y cuestiones habitacionales.

6
Jaime Valenzuela (Chile)
Arquitecto de la Universidad Católica de Valparaíso en Chile y Máster en Planeación Regional y
Urbana de la Universidad de Yale. Se desempeñó como Subsecretario General del International
Council for Local Environmental Initiatives – ICLEI (Consejo Internacional para Iniciativas
Ambientales Locales). Experto senior y consultor en desarrollo urbano y programas y proyectos
de planeación en América Latina para el International Union of Local Authorities IULA (Unión
Internacional de Autoridades Locales); para el Banco Interamericano de Desarrollo; la
Organización de Estados Americanos OEA; la Fundación Ford y otras agencias internacionales.
En la actualidad es consultor de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPAL
para el Programa de Maestría en Proyectos Urbano-Regionales en Seguridad Humana, Eficiencia
Energética y Balance Climático de UNCRD-CEPAL y la ciudad de Milán. Valenzuela tiene amplia
experiencia en docencia y asesoría en temáticas de desarrollo urbano y regional y ordenamiento
territorial, especialmente en el área de desarrollo sostenible en diversos países de América Latina y
el Caribe.

Paulina Rica Mery (Chile)

Arquitecta de la Universidad de Chile, con Magíster en Proyectos Urbano Regionales y Seguridad
Humana de la Universidad de Viña del Mar (Chile), y consultora de la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL) desde 2008, en la División de Desarrollo Sostenible y
Asentamientos Humanos. Rica Mery es responsable de la tutoría en seguridad humana del
Magister del Programa de Formación de Alta Gestión en Proyectos Urbano-Regionales, Seguridad
Humana, Eficiencia Energética y Equilibrio Climático de la Universidad Católica de Valparaíso.

María Helena Rodríguez (Colombia)

Experta Nacional del UNCRD-LAC, es Arquitecta de la Pontificia Universidad Javeriana en
Colombia con maestría en diseño urbano del Politécnico de Oxford, Inglaterra. Participó como
consultora y coordinadora del Programa Mejor Gestión de los Departamentos promovido por el
Departamento Nacional de Planeación (DNP) y la Agencia Alemana de Cooperación Técnica
(GTZ). Ha desarrollado consultoría privada en temas de diseño urbano y desarrollo regional y se
ha desempeñado como docente en pregrado y posgrado en las universidades Javeriana y Piloto de
Bogotá en temas de gestión urbana y regional. Como experta nacional de UNCRD-LAC, es
responsable del diseño de metodologías e implementación de actividades de capacitación que
desarrolla el UNCRD en América Latina y el Caribe.

José Luis Acero (Colombia)

Coordinador de Operaciones de UNCRD-LAC, es Ingeniero Industrial con énfasis en las áreas de
finanzas y organizaciones, y magíster en Economía con énfasis en macroeconomía e historia
económica de la Universidad de Los Andes. Participó en la elaboración del 1er Informe Nacional
de Competitividad dentro del Consejo Privado de Competitividad en el año 2007. Como
Coordinador de Operaciones de UNCRD-LAC, es, entre otras actividades, responsable de la
articulación institucional de varios procesos de Integración Regional en Colombia.

7
 PROGRAMA DEL PANEL
31 mayo-1 de junio: Sesiones de entrevistas, visitas de campo (municipios de la Sabana de Bogotá)
2 de junio: Sesión de entrevistas con actores de entidades locales, regionales y nacionales (Bogotá
D.C)
3 de junio: Sesión de trabajo interno de los panelistas
4 de junio: Presentación de resultados y debate.

CRONOGRAMA DE ENTREVISTAS (Mayo 31 – Junio 3 de 2010)

Lunes Martes Miércoles Jueves

(mayo 31) (junio 1) (junio 2) (junio 3)
8:00 – 10:00 8:00 – 10:00 7:30 – 9:30 8:00 – 10:00
(En Facatativá) (En Tocancipá) En la Secretaría Distrital de (En Bogotá)
Asistieron Asistieron Planeación de Bogotá (SDP) Asistieron
funcionarios de funcionarios de Asistieron funcionarios de la SDP, funcionarios del
los municipios los municipios de la Secretaría Distrital de municipio de
de Facatativá y de Tocancipá, Ambiente, de Movilidad, de Soacha
Bojacá Cogua, Sopó y Desarrollo Económico, de
La Calera Hacienda, Asesor de Región
Capital y Movilidad
10:30 – 12:30 11:00 – 13:30 10:30 – 12:30
(En Funza) (En Tabio) En la Gobernación de
Asistieron Asistieron Cundinamarca. Asistieron las
funcionarios de funcionarios de Secretarías de Planeación, de
los municipios los municipios Región Capital, de Hacienda, de
de Funza, de Tabio, Ambiente, de Obras Públicas, de
Mosquera y Zipaquirá y La Desarrollo Social, Asuntos
Madrid Calera Externos, Fedesarrollo, Hacienda,
entre otros.
14:30 – 17:30 14:30 – 17:30 14:30 – 16:00
Trabajo interno
(En Silvania) En Cajicá En la Cámara de Comercio de
del Panel
Asistieron Bogotá-Comité Intergremial
funcionarios de Bogotá-Cundinamarca
los municipios 16:30 – 19:00
de Silvania, En el Departamento Nacional de
Granada y Planeación (DNP)
Fusagasugá Asistieron funcionarios de la
Dirección de Desarrollo Territorial
del DNP y el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial.

8
9
TABLA DE CONTENIDOS

1. ANTECEDENTES
2. HALLAZGOS DE LA SITUACIÓN DE REGIÓN CAPITAL FRENTE AL
PROCESO DE ARMONIZACIÓN DE LOS PLANES DE ORDENAMENTO
TERRITORIAL (POT)
2.1. Visión Regional
2.2. Acuerdo sobre autoridades concedidas al nivel de Cundinamarca: coordinación de
planificación
2.3. Impuestos locales - las tasas de exención
2.4. Localización de las zonas de actividades – Ordenamiento económico del territorio
2.5. Ubicación de los centros-plataformas logísticas
2.6. Ubicación de las instalaciones de los centros regionales: Universidades y facultades,
hospitales, parques empresariales, equipamientos deportivos y culturales
2.7. Sistema integrado de transporte público de cercanías: Autoridad Reguladora
2.8. La necesidad de construir relaciones de simbiosis (equidad, solidaridad, reciprocidad)
entre la ciudad y la región
2.9. El reto de hacer de la Región Capital un territorio integralmente seguro (lo cual
incluye interconectar estructural y funcionalmente sus “estructuras ecológicas
principales”)
2.10. Grandes programas de vivienda social en consulta con el Estado--La cuestión de la
vivienda social desde la visión del Distrito Capital y de los Municipios
2.11. Obtener más recursos locales
2.11.1. Fiscalidad local
2.11.2. Tributos
2.11.3. Sustitución de la base impositiva de la fiscalidad local, del sector secundario
industrial al sector terciario empresarial de oficinas
2.11.4. Financiación de actuaciones
2.11.5. Otro posible enfoque sobre el pago de impuestos–relación eficacia
productiva y proporción público privado
2.12. El refuerzo de la cooperación entre los municipios y las partes interesadas
2.12.1. Mancomunidades
2.12.2. Cooperación intermunicipal--Dimensiones administrativas
3. LA REGIÓN CAPITAL
3.1. Visión Regional: Una nueva política de desarrollo para la Región Capital
3.1.1. Principios básicos de desarrollo
3.1.2. Dos escenarios
3.1.3. Mejorar la relación entre Bogotá y Cundinamarca: consolidar la Región Capital
3.1.4. Propuestas de Planificación Regional
3.1.5. Otras iniciativas de Planificación Regional
3.2. Visión Metropolitana de Bogotá: Una nueva política de desarrollo para Bogotá en su
marco metropolitano y regional
3.2.1. Trama urbana consolidada de Bogotá
3.2.2. La relación de la trama urbana con su borde metropolitano
3.3. El eje regional de la Sabana
3.3.1. Modelística metropolitana
3.3.2. Negociación interinstitucional
3.3.3. Bogotá y los municipios

10
 3.3.4. Propuesta de continuidad de proceso en el futuro
4. PRINCIPIOS RECTORES PARA LA ARMONIZACIÓN DE LOS POT
4.1. ‘De arriba a abajo’
4.2. ‘De abajo a arriba’
4.3. Acuerdos sobre localizaciones
4.4. Acuerdos sobre lineamientos
5. ALGUNAS CONCLUSIONES, PROPUESTAS Y RECOMENDACIONES
ADICIONALES
5.1. Vivienda
5.2. Desarrollo de polos
5.3. Movilidad
5.4. Investigación, innovación, clusters
5.5. Imagen

ANEXOS (Contribuciones de los panelistas)

A. Una ‘lectura’ de la Región-Capital desde la óptica de la seguridad territorial y la adaptación

al cambio climático
(Gustavo Wilches-Chaux)
B. Región Bogotá-Cundinamarca: La cuestión Institucional
(David Kullock)
C. La cuestión de la Vivienda de Interés Social en el contexto de fortalecimiento de la
dimensión regional de Bogotá y el departamento de Cundinamarca.
(Jaime Valenzuela)
D. Bogotá y su entorno metropolitano, de la A a la Z
(Pedro Ortiz)
E. La Carta de Región-Capital: Bogotá-Cundinamarca
(Pedro Ortiz)
F. Sostenibilidad de la Metrópoli de Bogotá
(Paulina Rica)
G. Síntesis de la información generada en los talleres sobre fortalecimiento de la dimensión
regional, fiscal y tributaria (desarrollados de mayo de 2009 a mayo de 2010). (Aparte)
H. Resumen de los temas abordados en las entrevistas con actores regionales de la Región
Capital. (Aparte)

11
1. ANTECEDENTES

Bogotá y Cundinamarca iniciaron en 2001 un proceso sostenido de integración regional, que

ha tenido una importante evolución a través de los años. En 2001 se constituyó la Mesa de
Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca (a través de un Acuerdo de Voluntades del 8 de
febrero de 2001), como una instancia de cooperación interinstitucional pública entre la
Alcaldía Mayor del Distrito Capital, la Gobernación de Cundinamarca, la Corporación
Autónoma Regional (CAR) y el Gobierno Nacional representado en el Departamento
Nacional de Planeación (DNP), para “promover conjuntamente el desarrollo económico y
social del territorio”, a través de la construcción de una visión conjunta del futuro de la región
y el desarrollo de acciones y proyectos regionales. Este mismo año se constituyó el Consejo
Regional de Competitividad Bogotá-Cundinamarca (Acuerdo de Voluntades del 24 abril de
2001 hoy Comisión de Competitividad Regional), instancia de integración público-privada, que
busca promover y orientar la competitividad de la región. Estas instancias de cooperación
obtuvieron respaldo jurídico en los planes distritales de desarrollo de los Alcaldes y
Gobernadores.

El proceso de integración regional fue confirmado y legitimado el 3 de diciembre de 2008 for

los actuales mandatarios de Bogotá y Cundinamarca, a través del Acuerdo y el Convenio
Interinstitucional de Región Capital, que incluyó una agenda común, que se encuentra
reflejada en los planes de desarrollo de Bogotá y Cundinamarca, y la construcción de una
institucionalidad de soporte al proceso.

MPRBC
Región Central
CRC

2001 2004 2007

Región
Fortalecimiento
Capital
dimensión regional
MOT MURA
POT

2008 2009 2010 - 2011

Fuente: UNCRD, 2009

12
En sus diez años, el proceso de integración regional ha tenido una interesante evolución, que
pasó de la construcción de una plataforma de discusión para el establecimiento de reglas del
juego para que entidades y niveles de gobierno que tradicionalmente estaban en competencia y
trabajando en un medio de desconfianza empezaran a unir esfuerzos, compartir objetivos y
recursos, y construir acuerdos. Esto permitió involucrar a 238 entidades. Se desarrolló un
programa de capacitación de funcionarios y participación de los actores que intervienen en
temas comunes entre Bogotá y los 116 municipios de Cundinamarca, que incluyó una gran
diversidad de talleres, foros, cursos, etc. Se desarrollaron estudios en varios temas, y se inició
un diagnóstico del área de estudio que condujo a la formulación de tres posibles escenarios de
desarrollo del territorio y la identificación de proyectos claves y una agenda conjunta con el
Consejo Regional de Competitividad.1 El escenario seleccionado busca la ubicación
equilibrada de población y actividades económicas en el territorio, desconcentrar Bogotá en lo
posible, y la creación de una región basada en una red integrada de ciudades. Esto ha sido el
referente para la actualización del Plan de Ordenamiento Territorial POT de Bogotá, y la
formulación y adopción de los planes maestros de movilidad y abastecimiento, entre otros.

La segunda fase de la iniciativa, bajo la figura de Región Capital, se centra en la construcción

de acuerdos sobre la agenda regional, su implementación, y en la institucionalidad y
mecanismos requeridos para la materialización de esos acuerdos en la ejecución de planes y
programas de desarrollo regional, bajo los seis ejes definidos en la agenda: desarrollo
institucional; competitividad y desarrollo económico; paz, seguridad y convivencia;
sostenibilidad ambiental; hábitat y servicios públicos; y movilidad para la integración. Esto
incluyó también el desarrollo de un Modelo de Ocupación del Territorio (basado en el
escenario de desconcentración de Bogotá y creación de una red de ciudades compactas).

El fortalecimiento de la dimensión regional en los planes de ordenamiento territorial

Una prioridad del proceso de integración regional de la Región Capital (manifiesta en el

acuerdo de 2008) es la articulación de los planes de ordenamiento territorial (POT) entre el
Distrito Capital, la gobernación y los municipios, y la definición de unos lineamientos o
principios rectores que orienten la revisión de los POT, en un marco de acción regional.

En este contexto, Bogotá y Cundinamarca iniciaron en 2009 un proceso llamado

“fortalecimiento de la dimensión regional en el ordenamiento territorial de la Región Capital”
--al que invitaron a UNCRD a participar. El Distrito Capital y 25 municipios de la Sabana de
Bogotá (incluyendo Soacha, La Calera) y la provincia de Sumapaz, promovieron un proceso de
discusión que tuvo el propósito de conocer conjuntamente los planteamientos territoriales
circunscritos en los POT, y discutir aquellos aspectos de carácter regional que deberían
1 Ver Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca y DESA/UNCRD, “De las Ciudades a las
Regiones—Desarrollo Regional Integrado en Bogotá-Cundinamarca”, UNCRD, 2005. Esta publicación se
puede acceder en el Centro de Documentación del sitio Web de la MPRBC
(http://www.regionbogotacundinamarca.org/observatorio/index.php?option=com_docman&Itemid=46&
task=view_category&catid=24&order=dmname&ascdesc=ASC )

13
abordarse de manera conjunta en su revisión, especialmente frente a dos propuestas: el
Modelo de Ocupación Territorial promovida por Cundinamarca (basado en el escenario
escena de
desconcentración de Bogotá y creación de una red de ciudades compactas), y el Macro
Macro-
proyecto Urbano Regional del Aeropuerto Eldorado (MURA).

Es un trabajo planteado entre iguales, en donde tanto el Distrito Capital y los municipios
reconocen la necesidad de la construcción colectiva de su territorio. A pesar que en esta
instancia actual se está trabajando solo con 25 municipios, este ordenamien
ordenamiento servirá de base
para promover el ordenamiento y sostenibilidad de toda la Región Capital (Bogotá y 116
municipios de Cundinamarca).

Se constituyeron mesas interinstitucionales de discusión, y se realizaron 16 talleres y 40 visitas

a los municipios, actividades
tividades que contaron con la activa participación
participaci de Bogotá,
Cundinamarca, los municipios mencionados,, y entidades del nivel nacional y regional como la
CAR y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT). Uno de los
temas centraless de atención, además del ordenamiento territorial, fue su articulación con la
temática fiscal y tributaria, para evaluar la viabilidad de implementación de este modelo
regional.

Visión compartida del OT, acuerdos y

lineamientos

Gestión y Socialización Articulación POTs

MOT - MURA Bogotá y municipios

Integrar los
Establecer política Potenciar la Desarrollar una Soporte técnico
Propiciar la sistemas fiscal
de cooperación relación política de para la
apropiación y de cooperación
horizontal Bogotá Aeropuerto – planeación
ciudadana planeación descentralizada
- Municipios Región Capital
regional

Fuente: Carmenza Saldías, Gobernación de Cundinamarca, 2009.

2009

14
 Área de estudio

Fuente: UNCRD, 2010

Como producto final del proceso llevado a cabo en los últimos 12 meses, se construyó una
matriz de debilidades, DOFA que no solo recogió y organizó la información generada por los
territorios, sino una priorización de aquellos aspectos que por su carácter estratégico para el
desarrollo de la región, debían abordarse en los procesos de planeamiento y decisiones en el
territorio. Estos aspectos fueron:

Debilidades:
• Deficiente gestión integral del recurso hídrico.
• Falta de concertación regional en la regulación y el control de los usos del suelo (tanto
de borde como internos).
• Baja aplicación de las normas de uso del suelo y su articulación regional.
Oportunidades:
• Consolidación un Sistema Integrado de Transporte Regional.

15
 • Consolidación del Aeropuerto El Dorado como el eje articulador de la competitividad
regional.
• Consolidación de los polos de desarrollo provinciales.
Fortalezas:
• Cercanía a Bogotá, ubicación y características de la subregión, voluntad para la
integración
• Estructura hídrica regional.
• Interés y voluntad institucional para la integración regional.
Amenazas:
• Pérdida de autonomía local por decisiones o imposiciones del nivel nacional, regional y
distrital.
• No establecimiento oportuno de un sistema subregional de manejo de residuos
sólidos.

Sobre el tema fiscal y tributario, los principales temas discutidos son:

• Las exenciones tributarias para atraer industria.
• La falta de una tributación apropiada de la tierra y los usos.
• La necesidad de nuevos instrumentos para mejorar los ingresos (nuevos impuestos y
plusvalías a partir de proyectos regionales).
• Cómo se pueden fortalecer capacidades técnicas en las secretarías de hacienda para
mejorar recaudos (ej. actualizaciones catastrales).
• La posibilidad de la creación de un estatuto tributario subregional (que involucre a
Bogotá y los municipios).

(Para información detallada sobre lo anterior, ver el Anexo H)

La dinámica de integración regional de la Región Capital Bogotá-Cundinamarca actualmente

demanda alinear acuerdos fundamentales sobre principios rectores y decisiones/acciones
específicas en materia ambiental, social, económica e institucional/de gobernabilidad que
guiarán la revisión y armonización de los POT de la ciudad capital y algunos municipios en
pro del desarrollo sostenible, la equidad social, y la prosperidad colectiva de la región.

Metodología y alcance del Panel

El Panel se realizó en cooperación con la Asociación Internacional de Desarrollo Urbano

(INTA), a quien por su orientación y experiencia, UNCRD invitó a apoyar el proceso. INTA
es una organización global de miembros en la que hacedores de política públicos y privados se
unen para intercambiar información, experiencia y herramientas de desempeño para el
desarrollo urbano integrado.

16
El panel de cinco días, ha examinado con profundidad los asuntos definidos en las discusiones
y actividades realizadas desde mayo de 2009 en el marco de los postulados de la Región
Capital-Bogotá-Cundinamarca y en relación con el proceso de armonización de los planes de
ordenamiento territorial (POT) de Bogotá DC y los municipios de las Asociaciones Sabana
Centro y Sabana Occidente.

El Panel busca:
• Avanzar en la discusión sobre cómo forjar asociaciones efectivas en las áreas
definidas conjuntamente entre las entidades involucradas;
• Dar recomendaciones sobre qué tipo de problemas se pueden abordar y cómo
abordarlos;
• Definir aquellos principios rectores que deben orientar el desarrollo de los POT; y
• Qué recursos se pueden aprovechar para obtener los resultados deseados e
identificar específicamente qué se necesita.

El Panel incluyó un selecto grupo de expertos nacionales e internacionales, provenientes de

España, Bélgica, Francia, Argentina y Chile. Los expertos fueron seleccionados por su amplia
experticia en uno o más aspectos en los asuntos señalados atrás. El Panel se desarrolló en 5
fases sucesivas:
• Evaluación a través de visitas técnicas
• Entrevistas con actores regionales clave
• Talleres internos
• Seminario de discusión y punto de referencia
• Presentación de propuestas del Panel

Con base en los resultados obtenidos durante las visitas a la región y la variedad de entrevistas
con los principales actores del desarrollo de la Región, el UNCRD y el INTA se dieron a la
tarea de analizar en un tiempo limitado, la información recibida y realizar una serie de
recomendaciones puntuales en aras de enriquecer y fortalecer el proceso de desarrollo regional
integrado de la Región Capital.

Un Panel no es una misión de consultores, sino una contribución voluntaria de profesionales

que se reúnen para compartir sus ideas y conocimiento con otros profesionales. Corresponde
a un laboratorio abierto, a un debate y trabajo mancomunado de un grupo de expertos con
experiencia en diferentes disciplinas, planteado como una oportunidad para mirar
conjuntamente una situación planteada por el desarrollo regional integrado. El trabajo que
aquí se presenta no pretende ser un estudio detallado, un plan, o un programa de desarrollo en
sí mismo, o una propuesta en defensa de un proyecto en particular. Es un trabajo sistemático e
interdisciplinario en el territorio de estudio, que con una mirada objetiva, busca entregar
respuestas a las solicitudes de planteamientos urbano regionales del mundo, en este caso la
Región Capital.

17
Se espera que el producto del panel, cuyas principales conclusiones y recomendaciones se
presentan en este documento, se constituya en la base para la continuación del trabajo
colectivo entre Bogotá y los municipios en el proceso de construcción de región, de revisión y
armonización de los POT, y que los principios que se resaltan hoy en un futuro se legitimen
políticamente en un memorando de entendimiento firmado por los alcaldes de los territorios
involucrados.2 Sin embargo, cabe anotar esto es un proceso complejo que requiere de una
continua discusión para llegar a una sólida visión de conjunto, con la participación, la
colaboración, la aprobación de todos y cada uno de los municipios que es en quienes recae
verdaderamente el poder de determinar las vocaciones y los usos del suelo. (Ver
recomendaciones en el punto 4 de este documento, pg. 46.).

2 El proceso de visitas y entrevistas involucró la participación de aproximadamente 150 personas de diferentes

entidades públicas y privadas, especialmente de los entes territoriales. La presentación abierta al público contó
con la participación aproximadamente 120 personas, que incluyeron el Gobernador de Cundinamarca y
secretarios de despacho y funcionarios de la Gobernación de Cundinamarca, secretarios de despacho y
funcionarios de la Alcaldía Mayor de Bogotá, alcaldes, y jefes de planeación y de hacienda de 20 municipios de
Sabana Centro, Sabana Occidente, Soacha y Sumapaz, representantes de las Asociaciones de Municipios de
Sabana Centro y Sabana Occidente, representantes del Consejo Regional de Competitividad, del Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), del Departamento Nacional de Planeación (DNP), de la
Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), de la Cámara de Comercio de Bogotá (CCB), y
entidades académicas y de investigación, entre otras entidades responsables y/o interesadas en el proceso.

18
2. HALLAZGOS DE LA SITUACIÓN DE REGIÓN CAPITAL FRENTE AL
PROCESO DE ARMONIZACIÓN DE LOS PLANES DE ORDENAMENTO
TERRITORIAL (POT)

Los contactos mantenidos con las diversas autoridades a lo largo de los procesos de análisis
del Panel ofrecieron aspectos determinantes de cara a las necesidades de acción futura, los que
se presentan a continuación.

2.1 Visión Regional

Muchos de los diversos actores, esencialmente locales, reclaman la necesidad de una visión
regional, de la que no tienen una idea formada, ni por transmisión de instancias superiores a
las que reclaman dicha visión regional, ni por su propio análisis de la misma desde la instancia
local desde la que realizaban la demanda.

En cualquier caso reclaman que dicha visión sea compatible con sus propios planteamientos
locales, incluso si la sumatoria de todos ellos, especialmente los inmediatamente limítrofes
geográficamente, no fueran compatibles entre sí. Dicha visión no podría en ningún caso
producirse limitando la amplia capacidad de autonomía municipal, o un antagonismo parcial o
total con los planteamientos locales realizados.

En términos estructurales el Panel detectó cuatro ámbitos con cierta homogeneidad

estructural en el territorio de Cundinamarca y en su afección por la estructura metropolitana
de Bogotá. Se entiende por homogeneidad estructural el conjunto de aspectos determinantes
en términos territoriales, sociales y económicos que definen la función que cumplen en el
conjunto regional.

Estos son:
• Estructura urbana de Bogotá.
Conformado por el continuo urbano. No corresponde a la delimitación administrativa.
Se incluye, por ejemplo, en este continuo urbano la unidad que conforma con Soacha,
y sin embargo no se incorporan las zonas acuíferas del municipio que pertenecen a la
‘Cordillera’.

• La Sabana.
El conjunto de municipios de la llanura de Cundinamarca hasta las estribaciones de las
‘Faldas’ de descenso al cauce del Magdalena hacia el Oeste y las estribaciones de la
‘Cordillera’ hacia el Este. Es la llanura donde se produce la expansión natural
metropolitana y que está recibiendo el fuertísimo impacto de crecimiento urbano
disperso (en salpicadura de aceite) con peligro de formar al final del proceso un
continuo urbano (en mancha de aceite) maclado con el propio continuo urbano de
Bogotá.

19
 • Las Faldas del Magdalena
La caída topográfica desde la llanura de la Sabana hasta el cauce del río Magdalena,
caracterizado por la fuerte pendiente y por una evolución climá climática rápida con
multiplicidad de ecosistemas de gran valor ambiental y edafológico de cara al mercado
metropolitano.

• La Cordillera hasta la cuenca del amazonas

Constituye las ‘espaldas’ de Bogotá. La cordillera, de difícil penetración ha mantenido
históricamente una baja afección urbana (con la excepción de La Calera) debido a su
difícil accesibilidad y fuerte topografía. Ello la ha preservado como la gran reserva
natural, especialmente por su capacidad de producción acuífera. Las nuevas
capacidades de inversiones en infraestructuras están suponiendo un impacto
progresivo de estos ámbitos de gran valor ecológico que requieren de políticas
decididas de protección y control.

Fuente: Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca,

Bogotá 2005

La Sabana es el ámbito que fundamentalmente ha tratado el Panel del INTA, si bien sin perder
de vista la interrelación con los otros tres ámbitos definidos de la Región
Región. Las políticas
dirigidas a cualquiera de estos ámbitos no pueden realizarse sin determinar los efectos sobre
los otros tres y la imprescindible actuación coordinada sobre el conjunto. En este sentido, en
el presente informe,e, así como en los informes anex
anexos
os de los miembros individuales
individual del Panel,
se tratan estos ámbitos complementarios.

2.2 Acuerdo sobre autoridades concedidas al nivel de Cundinamarca: coordinación de

planificación

La generalizada demanda de la necesidad de una visión regional, de realizarse en el escaso

marco competencial a la Región (o sea una legislación o un ordenamiento jurídico que le

20
otorgue estructura y competencias) tendría que tener, ante las circunstancias de dicho marco,
más un carácter indicativo que un carácter vinculante, al carecer la Región de los instrumentos
competenciales y jurídicos en la legislación actual para poder implementar dicha Visión en el
caso de que esta pretendiera ser vinculante.

El enfoque indicativo requiere de todo un proceso de diálogo y de coordinación de abajo a

arriba debido a las fuertes competencias municipales. Dicho proceso ha sido exitosamente
emprendido desde hace años con varias iniciativas de las que cabe destacar La Mesa de
Planificación Regional Bogotá Cundinamarca hospiciana con el apoyo de la UNCRD y de
cuyos resultados, determinantes para el nivel de evolución de las soluciones, ha sido
previamente mencionado en la introducción del presente documento.

A pesar de este importante proceso, y dentro del marco de un enfoque indicativo, para evitar
una visión final compartida cuyo resultado vaya más allá de la sumatoria o agregación de los
planteamientos establecidos a nivel local, se produce un proceso de ‘black box’, de salto
cualitativo a una Visión de Síntesis. Este proceso interno, tanto técnico como político, puede
carecer, por su propio carácter metodológico de formación de síntesis, de la transparencia
necesaria para que pueda ser asumido por el conjunto como la única y necesaria solución a la
acumulación de necesidades y demandas locales.

Las demandas locales intentan ser reflejadas en esa propuesta final, en ese proyecto que ha
intentado aunar el conjunto de demandas locales, pero que solo ha conseguido en parte la
propuesta que podríamos llamar la Visión de Síntesis. Aquellas demandas locales que no se
ven satisfechas por esta Visión de Síntesis, antagonizan la misma desde su fuerte marco
competencial local, y niegan incluso las externalidades beneficiosas para su marco territorial
municipal afectado por dicha visión general. Cuestionan su resultado tanto en su carácter de
solución intelectualmente legitimada como única y necesaria, como en su capacidad para dar
respuestas a las demandas locales planteadas. Niegan que esa pueda ser la ‘única’ solución de
síntesis, y niegan que esa solución resuelva adecuadamente las necesidades planteadas en el
proceso de coordinación previo.

21
 Modelo de Ocupación del Territorio

Fuente: Gobernación de Cundinamarca, 2008.

El enfoque indicativo necesita de una legitimación permanente. En el momento que pierde

dicha legitimación pierde la ‘Autoritas’ necesaria para su implementación, ya que carece, al ser
indicativo, de la ‘Potestas’ que un proceso vinculante requeriría. Entendemos por ‘Autoritas’ el
concepto aristotélico de autoridad moral o intelectual que genera un cumplimiento libre por
aquel que lo asume, frente a la ‘Potestas’ en el que el cumplimiento se debe a un imperativo de
obediencia por razones legales o jerárquicas.

Se plantea, ante dicho rechazo, la necesidad de retomar el proceso de coordinación indicativa

en el momento previo al salto cualitativo de la Visión de síntesis para que esta se produzca con
participación en el mismo, y por lo tanto asuman sus resultados como propios, e
interiorizando el carácter de ‘autoritas’ que dicho resultado tienen necesariamente que tener.

2.3 Impuestos locales - las tasas de exención

Uno de los aspectos que requiere una visión regional es el proceso de competencia en el que
han entrado los diversos municipios entre sí mediante la exención tributaria por localización
de actividad industrial.

22
Se produce un número importante de contradicciones que hay que reducir:
• Se debe plantear la necesidad de planificar en el largo plazo
• Contrariamente a las exenciones fiscales son a corto plazo

La racionalidad de dicho proceso está en la captación de localización y asentamiento de

industrias mediante la exención temporal de las tasas e impuestos locales que gravan las
mismas durante un periodo de exención que varía en el entorno de 5 a 10 años.

Dicha racionalidad podría funcionar --y con ese criterio se ha establecido en algunos países
avanzados-- si dichas industrias requirieran la formación de raíces territoriales (empleo,
accesibilidad, servicios complementarios) que mantuvieran su asentamiento en ese lugar
mucho tiempo después de haberse beneficiado de dichas exenciones. Un árbol de gran porte
que una vez crecido después de su trasplante, no puede ser trasladado con posterioridad.

En el caso, cada vez más frecuente, de empresas ‘footloose’ que pueden asentarse en cualquier
localización pues no tienen necesidades geográficas relevantes, este principio no funciona. Es
el caso de empresas cuyo capital fijo (inmobiliario o instrumental) no tiene inercia territorial
(escaso valor, amortización rápida, o fácil traslado). Esta es la tendencia cada vez más
frecuente por parte de los procesos de producción más modernos. La deslocalización a nivel
global es una de las características de los procesos de producción de futuro.

En estos casos esas empresas se retirarán de la localidad con la misma facilidad con la que se
han implantado al finalizar el periodo de exención. Se trasladarán a la siguiente localidad que
ofrezca los mismos beneficios e irán aprovechando consecutivamente estos ahí en donde esos
se produzcan en una situación de competitividad local sin un marco de referencia regional. Un
proceso que se podría denominar como depredador, que no solo deja escasos beneficios en la
localización de acogida (empleo temporal) y sin embargo carga sobre los presupuestos locales
(inversiones en infraestructuras complementarias, contaminación, degradación de suelos y
sobreexplotación de infraestructuras viarias locales, costes de regeneración de efectos de
partida).

En este marco de análisis se debería plantear que el atractivo económico desapareciera:

• Hay que plantearse la posible abolición de las exenciones de impuestos,
• Unificando los impuestos locales entre sí, y creando un sistema objetivo en lugar de "la
caza de exención”

23
2.4 Localización de las zonas de actividades – Ordenamiento económico del territorio

Una visión regional establecería criterios territoriales para la adecuada localización de los
asentamientos industriales. Estos criterios dependen de localización de Actividades
Productivas.

Estos criterios dependen de factores de:

• Accesibilidad viaria.
• Eficacia de transportes. privados y colectivos
• Mercados de empleo cualificado.
• Infraestructuras empresariales de redes de abastecimiento (Agua, Saneamiento,
Electricidad, Gas, Teléfono, Fibra óptica, etc.).
• Proximidad al origen de las materias primas (centros logísticos de distribución).
• Proximidad a mercado de destino (plataformas logísticas de exportación).
• Condiciones y características de dotación y precio del suelo
• Impacto medioambiental.

Similares criterios, los correspondientes a cada sector y categoría, deben enmarcar los
asentamientos de cada tipo de actividad empresarial y productiva:
• Transportes
• Logística
• Terciaria
• Comercial
• Servicios avanzados
• Hostelería
• Ocio, etc.

Estos criterios, establecidos como lineamientos en una visión regional son los que deben
determinar la localización de actividades en el territorio, y no una política fiscal dispersa y
contradictoria. Los criterios pueden incluso establecer factores incentivos o disuasorios
siempre y cuando estos puedan ser determinados por una cesión de competencias que permita
controlar la eficaz aplicación de los mismos.

2.5 Ubicación de los centros-plataformas logísticas

Uno de los sectores de actividad que requiere una visión de conjunto regional es el sector de
centros y plataformas logísticas. Las localizaciones no se pueden dejar al libre mercado
comportándose no por criterios de localización estratégica regional sino por factores de
oportunidad empresarial que atiende, en plena legitimidad, la maximización en internalización
de los beneficios, pero que no atiende, porque no es su deber, ni su cometido, los efectos de

24
externalización de esas actividades en una localización no optima para el conjunto regional,
tanto en términos económicos como sociales.

La sumatoria de las peticiones individuales empresariales de localizaciones logísticas, no forma

la optima localización en términos económicos de estas para el conjunto de la región.

No solo se deben tener unos criterios y lineamientos de localización, se deben establecer unas
‘zonas prioritarias’ o como ocurre en otros países (por ejemplo en Arpegio-Madrid) la
formación de empresas públicas, apoyadas con las capacidades de gestión del suelo de la
administración y atendiendo a objetivos generales, que ofrezcan al mercado esas zonas
logísticas adecuadamente localizadas y plenamente equipadas. Los beneficios que de esta
política se deriva pueden ser ampliamente contrastados en países de economías avanzadas en
áreas metropolitanas consolidadas.

Fuente: Gobernación de Cundinamarca, 2009

2.6 Ubicación de las instalaciones de los centros regionales: Universidades y

facultades, hospitales, parques empresariales, equipamientos deportivos y
culturales

25
Lo planteado para las localizaciones industriales, logísticas, empresariales o terciarias, todos
ellos equipamientos para el desarrollo de Actividades Productivas, debe extenderse a cada uno
de los usos y funciones de los Equipamientos Sociales. Es decir, para el conjunto de
equipamientos de rango regional en los que se incluyen piezas del mecanismo territorial como:
• Institucionales.
• Educativos, universitarios y formativos.
• Sanitarios, hospitalarios.
• Asistencial social.
• Penitenciario.
• Deportivos.
• Culturales
• Ocio, etc.

La dificultad metodológica del planteamiento de localización de estos equipamientos se

encuentra en el carácter indicativo que deben tener los lineamientos que se establezcan para su
determinación. Existen dos metodologías para responder a estas exigencias de un proceso
indicativo:
• Determinar diagramáticamente una zona amplia en donde puede ubicarse este
equipamiento, dejando a un proceso posterior de negociación interadministrativa, la
determinación precisa del mismo.
• Establecer unas directrices de idoneidad de localización y someter a un proceso de
competitividad interadministrativa el posterior equilibrio entre externalidades positivas
y negativas dentro de las alternativas que las directrices de localización han establecido
como potenciales localizaciones idóneas.

No hay que perder de vista en este proceso que el Sistema de Equipamientos Sociales, al igual
que el de Actividades Productivas, son sistemas discontinuos lo que permite una cierta
flexibilidad en la localización definitiva puesto que en numerosas ocasiones diversas
localizaciones precisas pueden cumplir con los principios generales exigidos por el ‘Sistema’
para que cumpla las funciones que este requiere.

Existen sobre el territorio varios sub-sistemas que conforman el conjunto del Sistema
Territorial. Estos pueden ser, por ejemplo:
• el sistema de asentamientos residenciales de población
• el sistema de transportes colectivos y privados
• el sistema medio ambiental
• el sistema económico de actividades productivas
• el sistema de necesidades y equipamientos sociales

26
Aunque estas categorías, estos sub-sistemas, pueden tener otras variaciones y
pormenorizaciones, si es importante distinguir entre aquellos sistemas que tienen carácter
‘continuo’ y aquellos que tienen carácter ‘discontinuo’:

• Sistemas Continuos son aquellos en el que los elementos del sistema deben tener una
contigüidad física. No se puede seccionar un sistema viario o un ecosistema porque
deja de funcionar como sistema. Un tren de cercanías no puede ser seccionado en su
trazado sin que deje de funcionar como Sistema de Transportes.

• Sistemas Discontinuos son aquellos en que los elementos no requieren esa

contigüidad, y que por lo tanto permiten una cierta flexibilidad de localización, un
cierto desplazamiento de las unidades del sistema sin que éste se vea comprometido o
deje de funcionar como tal. Un hospital puede localizarse unas cuadras mas allá y sigue
integrándose y funcionando el Sistema Sanitario.

Los sistemas continuos son más inflexibles a la hora de su proyección en el territorio y de su

implementación. La continuidad no se puede romper. Los sistemas discontinuos permiten
cierta flexibilidad de localización, un cierto margen de desplazamiento o re-localización, sin
que se rompa el funcionamiento integral del Sistema. Estos sistemas discontinuos permiten
pues una mayor capacidad de negociación para determinar la localización definitiva de las
diferentes piezas del sistema. Estos sub-sistemas más flexibles y negociables son
prioritariamente los de Vivienda, Actividades Productivas y los Equipamientos Sociales.

En este marco de referencia las alternativas de localización de los elementos de los sistemas
discontinuos posibilitan en numerosas ocasiones un tratamiento negociado (no como en los
sistemas continuos) y son a su vez un potente instrumento de negociación por parte de la
administración actuante a la hora de alcanzar acuerdo de ventaja competitiva.

2.7 Sistema integrado de transporte público de cercanías: Autoridad Reguladora

El ‘Sistema de Transportes’ es eso: Un Sistema Integrado. Un sistema en donde todos los

elementos de la intermodalidad deben estar coordinados no solo espacialmente, sino en
capacidad, horario y tarifa.

La gestión puede ser por parte de varios operadores, privados o públicos. Cada uno de ellos
intentará maximizar la eficacia de su propio modo en términos de coste y servicio, pero en
cualquier caso tendrá que atenerse a los parámetros de coordinación establecidos por la
Autoridad Reguladora y en base a los cuales se le ha otorgado la concesión, en caso de ser
privado, o se ha integrado en la autoridad reguladora aceptando la misma, en caso de ser
públicos.

27
El Consorcio Regional de Transportes de Madrid, puesto en marcha a partir de 1984 es un
buen ejemplo de funcionamiento y puede ser tomado como modelo de referencia para el
establecimiento de un sistema de perfil adecuado a Cundinamarca y Bogotá.

En dicho sistema, y bajo esa autoridad única se integran los sistemas de metro, cercanías,
transmilenio, autobuses regionales (en este caso buses intermunicipales), autobuses
alimentadores, autobuses urbanos, aparcamientos disuasorios, taxis… y hasta el sistema de
alquiler de bicicletas que tienen que tener sus estaciones de alquiler en relación con los propios
modos de rango superior.

En la Autoridad Reguladora se integrarán representantes de todos los modos y de todos los

regímenes de gestión en forma proporcional en función de su peso y equilibrio político
técnico necesario para la toma de decisiones.

La puesta en marcha de dicha Autoridad Reguladora para Región-Capital, en el marco

temporal adecuado de las circunstancias de Cundinamarca, es una recomendación del Panel.

2.8 La necesidad de construir relaciones de simbiosis (equidad, solidaridad,

reciprocidad) entre la ciudad y la región (Ver Anexo A)

Bogotá y Cundinamarca parten de unas condiciones privilegiadas en términos ambientales y de

seguridad alimentaria, además de condiciones sociales y culturales (y de lecciones aprendidas)
también excepcionales. Sin embargo, en las entrevistas con múltiples actores del
Departamento de Cundinamarca y de los municipios de la Sabana, se percibió, unas veces de
manera explícita y otras de manera más sutil, que la vecindad con Bogotá más que identificarse
y valorarse como una ventaja comparativa, se considera una amenaza para algunos de los
municipios de la región. Esto, porque en las relaciones entre la metrópoli y su área circundante
no existen relaciones de equidad, reciprocidad y solidaridad.

El reto de construir Región incluye el desarrollo de los sentidos de pertenencia y de identidad

con el territorio, entendiendo como tal al resultado de la interacción compleja y permanente
entre las dinámicas naturales (ecosistemas, clima) y las dinámicas humanas de todo tipo
(“Cultura” y sus manifestaciones, en la más amplia acepción de la palabra). La seguridad
humana y la seguridad territorial no dependen solamente de factores “objetivos” sino
también de múltiples valores y subjetividades.

La ciudad y la región a la cual pertenece, se relacionan mutuamente a través de complejos

intercambios de materiales (recursos), servicios (incluyendo “servicios ambientales”), energía
en distintas formas, información y flujos y servicios humanos. Esos intercambios también
incluyen transferencias de “entropía”, es decir, de factores de desorganización, que son más
significativos desde la ciudad hacia la región circundante, que en sentido contrario. El
resultado de ese desequilibrio determina que la relación entre la ciudad y su región no sea de

28
simbiosis (beneficio mutuo) sino una relación de parasitismo en virtud de la cual los bienes y
servicios que la ciudad le ofrece a la región no compensan los recursos y servicios que la
región le transfiere a la ciudad. Y por el contrario, la entropía que la ciudad genera en la región
termina perjudicando la calidad de vida de sus habitantes y deteriorando la capacidad de los
ecosistemas para seguir ofreciendo recursos y servicios tanto para la región como para la
ciudad misma. Es importante buscar un mecanismo para valorar los servicios y recursos
ambientales para buscar compensaciones equitativas en la región, teniendo en cuenta los
servicios prestados por todos los territorios.

La construcción de la Región Capital debe buscar condiciones objetivas que permitan que la
prestación de recursos y de servicios por parte de la primera a la segunda, se convierta en
oportunidades de mejor calidad de vida para las comunidades rurales y de los núcleos urbanos
pequeños y en la posibilidad de que los ecosistemas conserven su integridad y su
biodiversidad. Estas condiciones de los ecosistemas, de las cuales depende su capacidad para
ofrecerle a la ciudad bienes (por ejemplo agua) y servicios (por ejemplo regulación hídrica y en
general capacidad de resiliencia frente a distintas amenazas, incluyendo –pero no
exclusivamente- las derivadas del cambio climático), deben a su vez traducirse en ventajas
comparativas para las comunidades de la región, y no en una carga.

Ese modelo de desarrollo basado en la seguridad ecológica (más aún: en la seguridad humana
y territorial) debe crear una base firme desde la cual los habitantes de la región puedan
enfrentar en condiciones favorables los retos de la globalización (por ejemplo los impactos
favorables y desfavorables de un TLC), el impacto de una nueva (o de la agudización de la
todavía no resuelta) crisis financiera internacional, los efectos del cambio climático (o los
“normales” de la mera variabilidad climática), la crisis alimentaria a nivel mundial o los efectos
de tensiones políticas externas o internas.

2.9 El reto de hacer de la Región Capital un territorio integralmente seguro (lo cual
incluye interconectar estructural y funcionalmente sus “estructuras ecológicas
principales”) (Ver Anexo A)

Como consecuencia de la relación de simbiosis (no de parasitismo) que se debe construir en la

teoría y en la práctica, los ecosistemas estratégicos de la ciudad y de la región deben entenderse
como un continuum o red de múltiples interdependencias, de cuya integridad y biodiversidad
dependen la calidad de vida y la competitividad de ambas: la región y la ciudad, al igual que su
capacidad de adaptación al cambio climático.

Este proceso global con efectos regionales y locales establece nuevas “reglas de juego” para el
desarrollo. El acogerse a esas reglas no es una facultad discrecional de los tomadores de
decisiones, sino un imperativo. Diariamente somos testigos, en el mundo y en la Región
Capital, de lo que sucede cuando el desarrollo “avanza” sin tener en cuenta las dinámicas de

29
los ecosistemas (las de siempre y las que están surgiendo como consecuencia del cambio
climático y de expresiones más intensas de la variabilidad climática).

En el proceso de construcción de una verdadera región, surge el reto de alcanzar acuerdos

básicos sobre el modelo de desarrollo más adecuado a las dinámicas y potencialidades
ecológicas y culturales del territorio y a los múltiples retos que deberá afrontar el territorio. La
Región Capital debe definir prioridades, reconocer los recursos y los servicios ambientales sin
los cuales dejaría de ser viable y las decisiones que deben tomarse sobre el territorio para
conservar en el corto, mediano y largo plazo esos recursos y servicios.

Los recursos y en especial los servicios ambientales de que depende y en que se materializa la
seguridad ecológica, no se le pagan o no se le compensan equitativamente a la región que los
provee, lo cual es una muestra tangible de la ausencia de equidad, solidaridad y reciprocidad en
el desarrollo. Es urgente enfrentar el reto de VALORAR LOS SERVICIOS Y LOS
RECURSOS AMBIENTALES, para compensar equitativamente a los territorios que los
prestan y ofrecen.

Una enorme vulnerabilidad del territorio (incluidos sus ecosistemas y sus habitantes humanos,
con todas sus dinámicas incluidas las económicas y las institucionales) surge de modelos de
desarrollo que se rigen por agendas exclusiva o predominantemente exógenas, es decir,
construidas en función de las demandas y prioridades de exterior del territorio. Un ejemplo es
la estrategia de desarrollo basada en la minería y en la proliferación de zonas francas, por
ejemplo, genera una enorme dependencia de las economías internacionales y en consecuencia
una enorme vulnerabilidad. Y en el caso de la proliferación de zonas francas, cuando su
implementación se basa en el “canibalismo” tributario entre los municipios y el Distrito
Capital.

Desde el punto de vista de Bogotá, una de las ventajas comparativas con que cuenta la ciudad
con respecto a otras ciudades del país, es que la región a la cual pertenece le ofrece una
importante seguridad ecológica a la ciudad en general, a sus habitantes y a las empresas
existentes en ella. Esa seguridad resulta vital si Bogotá se consolida como ciudad prestadora
de servicios.

Esa seguridad ecológica depende de factores como la conservación de la integridad y de la

biodiversidad de ecosistemas estratégicos como los páramos (Chingaza, Sumapaz, Guerrero y
otros) y de las cuencas que nacen y se abastecen de ellos, una administración técnica del
recurso y un uso responsable del agua por parte de sus usuarios.

El tema del agua. Un tema recurrente abordado en las visitas fue el agua. El problema
principal radica en que el sistema del manejo del agua en forma global no parece centrado en
la protección de los recursos y de las fuentes, y tampoco en la protección de terrenos y

30
espacios privilegiados, donde la protección del agua es importante, pero donde los municipios
no intervienen.

En el suministro del agua hay una gran subdivisión. La distribución está dispersa, lo que
también sucede en el tratamiento de las aguas negras y el uso de los bordes de los ríos.
Adicionalmente, las actividades humanas se han acercado demasiado en donde hay
inundaciones y otros riesgos.

Este sistema es poco eficiente porque genera conflictos entre las colectividades, por el uso y
porque genera riesgos. Un manejo disperso no permite actuar sobre fenómenos naturales o de
contaminación y sobre la desigualdad del suministro. Hay costos implicados, cada cual debe
construir sus propios equipamientos, a bajo costo. Existe una gran contradicción en un país
que protege 47% de su territorio por razones de entorno pero protege muy poco una riqueza
común y que es cada vez más escasa, como el agua.

Una recomendación es la búsqueda de eficiencia en tres diferentes niveles, técnico,

financiero, económico y social: (i) Técnico, porque todos los territorios deben tratar los ríos a
lo largo de su recorrido desde la fuente hasta la desembocadura y tener coherencia en este
tratamiento y protección. El agua no se maneja por límites administrativos, se maneja por
cuenca, desde donde se recoge, hasta donde se reúnen los ríos afluentes. Hay que anticiparse a
los accidentes naturales y prever medidas que permitan atenuar los efectos. (ii) Financiero, ya
que hay que tratar de racionalizar al máximo las inversiones para disminuir los costos. (iii)
Económico y social, para asegurar provisión de agua cada vez que sea necesario para todos los
habitantes y usos de forma equitativa.

Lo anterior permitiría conciliar a la vez la autonomía de los municipios y la solidaridad

necesaria en el campo del agua, dentro de un sistema permitido por la legislación colombiana:
la asociación del departamento, los municipios y el distrito capital. Se pueden incluir más
actores, lo que tiene la ventaja que la iniciativa es tanto evolutiva como diferencial. Evolutiva,
porque debe empezar reuniendo la región con aquellos municipios más interesados.
Diferencial porque las razones para unirse son diferentes para cada actor.

Esta asociación permitiría tener objetivos diferenciados y progresivos. Así como hay una
planificación territorial espacial, debe haber una planificación sobre un objeto tan importante
que es el agua. Se debe elaborar un modelo como punto de referencia, tanto para la
intervención del Estado, de la región, del departamento y de los municipios. Se debe construir
un documento de acuerdo común, que corresponda a sus necesidades de planificación,
permitiendo programar los equipos en el tiempo de acuerdo con su pertinencia y definir las
competencias de lo global o de lo local. Se debe definir un “esquema” (como se llama en
Francia) para saber quién es responsable, cómo se hacen las cosas, quién las hace y como se
financian.

31
El agua ha servido en muchos países como punto de referencia para definir modelos de
financiación y fiscalidad, debido a un principio claro: el agua tiene un costo que se debe pagar,
lo que contribuirá a financiar el conjunto de un dispositivos específicos. Existen
intervenciones por parte del Estado en materia de subsidios o dotaciones a las regiones, de los
departamentos a los municipios, pero el agua puede ser un sistema no necesariamente oneroso
para todos, pero que puede dar mucho, ya que puede ser objeto de tributación sometida a
impuestos parafiscales, por contribución, por consumo, o por volumen. Se puede incentivar a
una empresa a que su proceso de producción se adecúe para que no gaste agua en exceso --
para que establezca niveles adecuados de consumo. Deben existir penalizaciones para aquellos
que gastan más, y estímulos por menor consumo y por proteger los ríos. También se deben
imponer impuestos por contaminar, por los desechos que se botan al agua, para que la
colectividad no deba tratar el conjunto de estas contaminaciones, o que aquellos que
contaminan participen en la descontaminación.

Casi todos los países utilizan estímulos, especialmente aquellos donde no hay agua en
abundancia. La Región Capital tiene suerte por el agua con la que cuenta. El agua ha sido
frecuentemente una referencia para que los sistemas sean más equitativos, lo que responde a
principios económicos, pero también a principios de protección del medio ambiente. El agua
es un elemento cada vez más escaso, y esta escasez puede paralizar una región. Y este es un
problema que no se puede solucionar de forma aislada, se debe coordinar su uso y en su
manejo.

2.10 Grandes programas de vivienda social en consulta con el Estado--La cuestión de

la vivienda social desde la visión del Distrito Capital y de los Municipios (Ver
Anexo C)

Parece existir acuerdo en los tres niveles de gobierno territorial sobre la necesidad de una
mayor integración entre ellos, especialmente entre el Distrito y municipios del Departamento,
lo que indica que la presente organización jurisdiccional de este territorio no está
respondiendo a la gran interacción funcional –con efectos tanto positivos como negativos-
que existe hoy entre el Distrito y los municipios, especialmente con los más cercanos, o del
“primer anillo”, hacia los cuales Bogotá se está expandiendo territorial y funcionalmente. Hay
también acuerdo general sobre la necesidad de mejorar las condiciones bajo las cuales esta
interacción se produce, especialmente las de tipo administrativo y financiero, respecto a las
cuales hay reclamos de cada una de las partes intervinientes.

Desde el punto de vista de los municipios, una de las principales fuentes de desajuste tiene que
ver con la relación asimétrica entre el peso político y económico del Distrito Capital y la
debilidad financiera, y organizativa de los municipios de las subregiones circundantes y, por
extensión, con el nivel Departamental del cual dependen éstos. Por el lado del Distrito, se
percibe un desajuste entre los servicios que Bogotá ofrece a los habitantes de los municipios
sin que reciba de ellos retribuciones proporcionales a estas prestaciones.

32
La preocupación desde Bogotá se refiere a la destinación de suelo para viviendas de interés
social subsidiadas por el Estado en los municipios del Departamento, a fin de complementar
los suelos aportados por el Distrito ante la creciente demanda actual y proyectada a futuro, que
se basa en que efectivamente su extensión urbana ya amenaza zonas agrícolas y de valor
ambiental que deben preservarse para la sustentabilidad de su desarrollo.

La preocupación de los municipios se relaciona con la carencia de recursos para proveer

servicios a las viviendas sociales que se construirían en sus territorios. Los municipios
resienten esta medida argumentando que sus limitados presupuestos no les permiten financiar
el equipamiento que demandarán estas viviendas, considerándola que favorece al Distrito, el
que teniendo esta capacidad financiera, la destinará a usos del suelo más rentables, los que de
otra manera se localizarían en los municipios periféricos.

La conclusión del panel respecto de la cuestión de la vivienda de interés social es que este
beneficio subsidiado por el gobierno resuelve un síntoma del problema de los pobres, pero no
la causa de ese síntoma, que es la necesidad de un empleo y del ingreso de ese empleo. La
evaluación y recomendación respecto a esta cuestión –como posiblemente es el caso de
cualquiera otra- es susceptible de ser considerada a diferentes niveles y alcances.

En un extremo estaría la identificación de una solución que resolviera el conflicto de raíz, que
involucra cambios estructurales a la realidad y normativa de las políticas de vivienda social en
Colombia, lo cual requiere un tiempo, dedicación y recursos muy por encima de los que son
posibles de disponer en el corto plazo o con los medios que se tiene a nivel de los organismos
que deberían implementarla (los municipios, el Distrito, la Gobernación e incluso el ministerio
de la cartera respectiva. Este extremo se puede sintetizar como la respuesta de altísima calidad
pero de difícil factibilidad.

En el otro extremo, estaría la identificación de una solución limitada a aplicar normas e

instrumentos vigentes tal cual existen actualmente, lo que tendría la ventaja de conducir a una
solución factible pero que, probablemente, no resuelve el problema sino formalmente, o
incluso no lo resuelve en absoluto. Este extremo se puede sintetizar como la respuesta de alta
factibilidad pero mínima efectividad.

Lo práctico y recomendable es alcanzar un resultado intermedio, que si bien no resuelve

totalmente el problema en el corto plazo, al menos no empeora el problema sino que avanza
en alguna medida a la solución óptima. En este entendido, la conclusión es que por parte del
Distrito Capital, sin perjuicio que se continúe en forma selectiva realizando conjuntos de
vivienda social dentro del éste, es necesario compartir esta responsabilidad con los municipios
del Departamento debido a que ya ha cumplido parte de esta responsabilidad en el pasado, y
que el suelo del Distrito Capital debe destinarse preferentemente a acoger funciones
económicas, sociales y ambientales que los municipios no pueden sostener mejor que él.

33
Por lo tanto, debe destinarse suelo para vivienda social en los municipios del Departamento,
pero no en todos, sino sólo aquellos que hayan alcanzado el nivel necesario para cumplir con
determinados requisitos funcionales y de accesibilidad que antes sólo cumplía el Distrito
Capital, los que se definen más adelante. Esta solución debe iniciarse con anterioridad o al
menos en paralelo con la destinación de suelo en determinados municipios del Departamento,
una gestión de mejoramiento de las condiciones funcionales y de accesibilidad de estos
municipios que incluya incentivar para el desarrollo de actividades económicas que generen
empleo que sea accesible para los destinatarios de la vivienda de interés social, capacitación y
asesoramiento para que mejoren sus habilidades para acceder a dichos empleos, e incluir en el
programa de vivienda un programa de agricultura urbana que permita a las familias mejorar su
alimentación, ahorrar el gasto correspondiente y alcanzar positivos beneficios en términos de
salud. En lo referente a la accesibilidad, asegurar que las mejoras de vialidad, transporte y
conectividad consideren los requerimientos de estas familias para acceder a la oferta
metropolitana o regional de empleo.

Algunas de estas condiciones son las que ha tenido sólo el Distrito a la escala y en la
localización adecuada para cumplir la necesidad prioritaria de los inmigrantes rurales pobres y
laboralmente no especializados: un empleo no calificado o informal. Es, pues la posibilidad de
acceder a un mercado abundante de empleo no calificado lo que hace que los desplazados han
emigrado preferentemente a las grandes ciudades del país, y especialmente Bogotá.

Es un error pensar que dar vivienda propia a los inmigrantes desplazados en cualquier lugar de
la Región Capital sea una solución a su problema prioritario, que es el conseguir un empleo a
su alcance, con cuyo ingreso podría obtener una vivienda. Dar vivienda ubicada lejos del
mercado abundante de empleo informal empeora su problema en vez de mejorarlo, lo cual hay
que evitar a toda costa.

Una posibilidad para asegurar que la vivienda social localizada en “la periferia” metropolitana
de Bogotá -que incluye tanto las localizaciones potenciales en las afueras de la zona
actualmente urbanizada por el occidente y oriente , como en las afueras de las zonas urbanas
de las municipalidades del primero y segundo anillo alrededor de Bogotá-, no empeora la
situación de aislamiento de las fuentes de empleo e ingreso, sería dotarlas de huertas
familiares (agricultura urbana) que sirvan de fuente de alimentos y potencialmente
complemento al ingreso por medio de la venta de excedentes. Un ejemplo de estas huertas en
proyectos de vivienda social es el de las municipalidades rurales de la región del Bio-Bio en el
sur de Chile.

2.11 Obtener más recursos locales

2.11.1 Fiscalidad local

34
Un gobierno subnacional no puede ejercer una función si en el momento de la transferencia
no se dota a esta entidad de los medios económicos, humanos y patrimoniales necesarios para
ejercerla.

La discusión sobre la igualación de servicios entre los territorios regionales es una cuestión de
hondo cariz político que conduce a soluciones ineficientes desde el punto de vista económico.
Por ejemplo, no todas las ciudades tienen por qué contar con una universidad con todas las
titulaciones, o con un aeropuerto, o con determinados servicios hospitalarios especializados.
Puede adoptarse un criterio distinto como es la fijación de un “nivel mínimo” de prestación de
servicio, que definiría el ámbito de los derechos de los ciudadanos en cualquier territorio.

2.11.2 Tributos

La financiación mediante transferencias directas del gobierno nacional suele ser el principal
mecanismo de financiación de los gobiernos subnacionales en las etapas iniciales de los
procesos de descentralización, en la medida de que el reparto de las fuentes tributarias o las
capacidades financieras suele estar desequilibrado a favor del gobierno nacional. La utilización
de las transferencias permite que se cubra dicho desequilibrio vertical, de manera que los
gobiernos subnacionales puedan desarrollar plenamente su autonomía en lo que se refiere a las
políticas de gasto, aun cuando carezcan de capacidad para determinar el nivel, la composición
o los patrones distributivos de los programas de ingresos públicos que afectan su ciudadanía.

Cada gobierno subnacional recibe una parte de los tributos generados en su territorio, es decir
el lugar donde se genera la riqueza que dicho tributo grava. El lugar donde se paga un tributo
no tiene por qué guardar relación con el lugar donde se genera la riqueza que grava el tributo.
En el impuesto que grava la renta de las sociedades, el lugar de pago suele coincidir con la sede
social de la sociedad, mientras que el lugar donde se genera la riqueza gravada, coincide con el
lugar donde la sociedad desarrolla su actividad, que normalmente, sólo coincidiría en parte con
el lugar donde tiene su sede social. El criterio de lugar de pago da motivo a una concentración
de la recaudación en las grandes ciudades, que no corresponde con la efectiva distribución de
la riqueza. En el caso de Bogotá-Cundinamarca nos podemos encontrar con que cierta
producción industrial o agrícola se produce en un territorio periférico o disperso, y sin
embargo la atribución de los beneficios empresariales, y por lo tanto la fiscalidad, se atribuye a
la localización de la sede empresarial, que probablemente se encuentre en unas oficinas en el
centro de Bogotá.

Vincular la financiación de las necesidades de gasto de los gobiernos subnacionales con su

capacidad fiscal, plantea el problema de que los gobiernos con menor capacidad fiscal
precisarán de un mayor nivel de esfuerzo para ofrecer a su ciudadanía un determinado nivel de
cobertura de sus necesidades, o deberán ofrecer una cobertura menor de las mismas si
desarrollan el nivel de esfuerzo tributario promedio. Ello hace necesario que se establezcan
mecanismos de nivelación horizontal de las capacidades tributarias de los gobiernos

35
subnacionales, que les permitan ofrecer a su ciudadanía un nivel de servicios similar, si se les
exige un esfuerzo tributario similar. Es importante señalar que garantizar esta posibilidad no
significa prejuzgar el uso que los gobiernos subnacionales hagan de la misma, en ejercicio de
su autonomía.

La articulación de un sistema de descentralización fiscal eficiente, requiere que se tenga en

cuenta las siguientes cautelas:
• La descentralización fiscal no constituye un fin en sí misma, sino un mecanismo que
puede ser conveniente para la articulación de un buen sistema de financiación de los
gobiernos subnacionales.

• La articulación de un sistema de descentralización fiscal no debería abordarse en las

etapas iniciales de un proceso de descentralización. Un sistema de financiación basado
en transferencias incondicionales y ciertas de la administración central puede ser
superior, en los estadios iniciales del proceso, a la hora de concentrar los esfuerzos en
el desarrollo institucional y material de las administraciones subnacionales.

• Compensaciones a los municipios en caso de grandes proyectos por parte del gobierno
central.

• Nivelación de cargas financieras. Por ejemplo, en los grandes proyectos de vivienda:

debe existir una mejor distribución de la vivienda sobre el gran territorio; los
municipios deberán proporcionar un mínimo de la vivienda y ser penalizados si no
cumplen con ese mínimo. La ‘compensación obligatoria’ puede ser usada para los
municipios que aportan más viviendas.

2.11.3 Sustitución de la base impositiva de la fiscalidad local, del sector secundario

industrial al sector terciario empresarial de oficinas.

El Panel detectó una clara preocupación por la competencia que estaban haciendo diversos
municipios de la Sabana en la captación de asentamientos industriales provenientes de Bogotá
en base a la oferta de exenciones fiscales. (Anteriormente en este informe ha sido tratado este
tema desde la perspectiva de dichos municipios y el peligro de dicha política.)

Sin embargo, aunque esta política sea reconducida en los términos establecidos en esos
párrafos, hay que entender que no es adecuada la localización de industrias, especialmente las
contaminantes, congestionantes o grandes consumidoras de suelo, en una trama urbana
consolidada de tipo residencial o terciaria. La incompatibilidad de usos es uno de los
principios básicos del urbanismo y su razón de ser.

Independientemente de que pueda estar siendo favorecida o estimulada por una política fiscal,
lo natural es que los asentamientos industriales se produzcan en la periferia urbana en zonas

36
en donde sus externalidades negativas pueden ser controladas y/o internalizadas. Esas zonas
deben ser definidas dentro de una visión global del territorio regional y existen suficientes
claves en este informe para que se pueda enfocar la resolución de dicha problemática.

Este proceso, que es bueno incluso, o sobre todo, para Bogotá (Madrid los instigó en el Plan
Regional de 1996 y en el Plan General de 1997) no puede dejar al Distrito Capital de Bogotá
sin el sustento de una base impositiva que no le permita cumplir con sus compromisos
presupuestarios y su política social.

Bogotá debería estudiar la base impositiva de otras metrópolis más evolucionadas en los
procesos de industrialización y de servicios avanzados de valor añadido. Una primera
impresión, resaltada por el Panel, es que la base impositiva del centro de una metrópolis no
debe ser la industria, cuyo asentamiento natural es en la periferia de dicha metrópoli. La base
impositiva deben ser esas actividades propias del centro de la metrópoli que requieren,
necesitan y buscan la gran centralidad metropolitana. La base impositiva deben ser entonces,
con mayor peso, las actividades terciarias en todas sus modalidades.

La dificultad administrativa, o política, que puede existir en implementar esta política fiscal no
es un argumento para justificar el desarrollo de la misma que corresponde a la estructura
natural metropolitana y a su aprovechamiento y potenciación, en lugar de una confrontación
que reduciría el potencial económico de la ciudad y su eficaz funcionamiento.

La aparición de estos suelos empresariales, especialmente terciarios, sobre las axialidades

prioritarias permitiría regenerar a la base impositiva distrital y establecer sobre el sector
terciario -esencial para el futuro económico de Bogotá- la base impositiva, a pesar de sus
peligros de descontrol por el potencial informal del sector.

De esta forma se alcanzaría a sustituir una base impositiva industrial en claro retroceso y que
no constituye mas que le 16 % de la actividad empresarial de la ciudad.

2.11.4 Financiación de actuaciones

La aparición de nuevos usos y funciones generados por la iniciativa social y económica de la

administración pública, debería, en un proceso de gestión urbanística y/o negociación con el
sector privado, ser suficiente para la financiación de las operaciones de adaptación de
infraestructuras, cualificación de espacios públicos e incorporación de dotaciones y
equipamientos, que estas operaciones de centralidad requieren y generan.

La accesibilidad de transportes colectivos de alta capacidad debe ser previa a la aparición de las
centralidades y sus potenciales de localización y de generación de plusvalías recuperable por el
sector privado para las inversiones mencionadas de infraestructuras, espacios y equipamientos.

37
Un estudio comparativo de las fiscalidades locales en países con sistemas más complejos y
adaptados a los efectos en los procesos de producción es siempre rentable. Este estudio puede
ofrecer visiones diferenciales y oportunidades de sistemas de tributación que pueden fortalecer
capacidades territoriales de actuación para las entidades locales.
El Panel sugiere una profundización de este debate, siempre en el marco del contexto de
viabilidades económicas, sociales y políticas de Colombia.

La creación de valor económico en los territorios es un problema complejo. Existe una doble
complejidad:
• Encontrar factores adecuados que produzcan crecimiento económico.
• Implementación en el tiempo. Una política de desarrollo socioeconómico requiere
tiempo, es de largo plazo. La realidad es que no se puede lograr en tres años, requiere
por lo menos de 15 años.

Ya que la población demanda resultados económicos (empleo, ingresos, bienes y servicios,

etc.), el asunto no es cómo atraer la industria que se fue, sino desarrollar un análisis estratégico
sobre el entorno que se quiere facilitar para el desarrollo económico, por ejemplo el desarrollo
de tecnologías de información y preparar mejor la población para afrontar y responder mejor a
ese desafío. Un ejemplo es Carolina del Sur, donde la industria textil desapareció, lo que
produjo una crisis económica. Una posibilidad era ofrecer subsidios económicos, lo cual era
anticompetitivo. La estrategia escogida fue la formación de jóvenes en especialidades
estratégicas y construir mano de obra calificada (esto es, una solución humana vs. solución de
carácter financiero). Se realizaron misiones comerciales para informar a empresas
interesadas/potenciales de las capacidades existentes.

La construcción de clusters es estratégica. “Cluster” significa capacitación para la innovación,

formación para las transferencias tecnológicas para diferentes empresas. Esta es una estrategia
exitosa, pero que requiere de tiempo. En el corto y mediano plazos hay que buscar otras
estrategias.

2.11.5 Otro posible enfoque sobre el pago de impuestos–relación eficacia productiva y

proporción público privado

Un manual publicado por un economista austriaco sobre la sicología de la tributación resalta

la realidad de que nadie quiere que le aumenten los impuestos, pero la gente sabe que el
Estado los necesita. Existen impuestos como a la renta, al consumo (IVA), pero hay otros
impuestos locales manejados por los entes territoriales como el impuesto predial o el que se
paga en función de facturar una actividad.

Otro tipo de impuestos se relacionan con el pago de una contraprestación. En un sistema

competitivo, el recaudo no solo se relaciona con los impuestos sino con aportes sociales para

38
pagar una inversión. Por ejemplo, los costos indirectos que paga una empresa cuando necesita
mover productos, etc., o impuesto por contaminar.

¿Cuando se habla de tributación, de qué se habla? Cuando se pagan impuestos, es necesario

que la población comprenda para qué se pagan. Los entes territoriales tienen la ventaja de su
mayor cercanía a la gente, y que ésta entienda para qué se están utilizando los impuestos que
pagan. Si hay efectividad, y es evidente que hay retorno (en agua, servicios, manejo de
residuos, transporte, etc.), habrá mejor disposición de la gente para pagarlos.

Sobre el tema del equilibrio global y cómo lograrlo, uno de los temas que llama la atención
sobre la discusión entre Bogotá y los municipios de Cundinamarca, es el efecto de atracción o
repulsión de la industria (en relación con que en Bogotá se pagan impuestos y en los
municipios no), creando incentivos perversos a la industria y la población de altos ingresos.
En todos los países del mundo esto sucede de alguna manera, incluyendo Francia. Sucede que
a las industrias se les ofrecen exenciones como atractivo de localización en un territorio. Pero
la realidad es que cuando un industrial sólo se localiza por razones de exención de impuestos,
es mejor no recibirlo/tenerlo, ya que este se volverá a ir de nuevo cuando haya amortizado la
deuda/inversión) a donde le ofrezcan mejores condiciones de exención.

Lo que debe producir un desplazamiento de una industria o actividad son razones logísticas,
accesibilidad, contaminación ambiental o auditiva, y disposición de mano de obra calificada.
Un buen industrial se fijará en estos aspectos y no una exención de impuestos.

2.12 El refuerzo de la cooperación entre los municipios y las partes interesadas

Se recomienda establecer un verdadero gobierno metropolitano con competencias y medios,

un nuevo sistema territorial, basado en tres niveles operativos:
• Escala Metropolitana diferente del Departamento (Cundinamarca)
• Un nivel intermedio al que se agregan las otras polaridades (Clusters)
• Una escala local diferente y por encima de los municipios (mancomunidades)

2.12.1 Mancomunidades

La mancomunidad es una entidad local de cooperación voluntaria intermunicipal, creada a

partir de la iniciativa municipal y del común acuerdo entre todos sus miembros. Los objetivos
de las mancomunidades están relacionados con la prestación de servicios de competencia
supramunicipal, pero en ningún caso pueden prestar todos los servicios de competencia
municipal.

Una mancomunidad tiene las siguientes características:

a. Fácil adaptación a las necesidades de los municipios en la prestación de sus servicios
b. Flexibilidad, que se manifiesta en:

39
 • Su creación y constitución es poco compleja
• Los municipios se pueden agregar y salir de una mancomunidad con facilidad, a la
vez que la modificación y ampliación de sus objetivos se puede realizar con
facilidad.
• Los municipios que las integran no necesitan tener contigüidad territorial.
• Se pueden crear entre municipios de distintas provincias.

Las mancomunidades pueden tener los siguientes objetivos:

a. Promover y ejecutar los proyectos que, por su magnitud, superen las posibilidades de
cada gobierno local.
b. Ejecutar acciones, convenios y proyectos conjuntos entre las municipalidades que
compartan cuencas hidrográficas; corredores viales, turísticos, económicos; zonas
ecológicas, arqueológicas, etc. que involucren participación financiera, técnica y de
equipo para realizar proyectos determinados.
c. Elaborar, gestionar e implementar proyectos ante las autoridades nacionales e
internacionales que promuevan el desarrollo económico social.
d. Conseguir los mejores niveles de eficacia y eficiencia en la gestión de los gobiernos
locales.
e. Desarrollar e implementar planes y experiencias conjuntas de desarrollo de
capacidad, asistencia técnica e investigación.

Se proponen los siguientes lineamientos para las mancomunidades:

a. Debería considerarse que, si bien la constitución de las mancomunidades resulta
fundamental para la prestación de determinados servicios públicos de interés para la
ciudadanía, en otras ocasiones estos servicios públicos pueden prestarse mejor bajo
otras formas de organización, por ejemplo, a través de la creación de un consorcio en
el que la propia municipalidad provincial estuviera presente, o bien incluso a través
de sociedades creadas por la propia entidad local. De ahí la necesidad de incidir en la
idea de que la creación de la mancomunidad esté basada en el consentimiento de las
propias entidades locales.
b. Establecer un espacio de diálogo territorial, como un Consejo de Desarrollo
Territorial (modelo sueco).
c. Asegurar recursos humanos y financieros: ¿qué otros medios se puede asegurar? Las
asociaciones y modos de cooperación.
d. Concentrar recursos técnicos sobre los grandes proyectos con una fuerte gestión de
proyectos mediante el establecimiento de los vehículos dedicados al desarrollo
(corporaciones de desarrollo, corporaciones municipales, consorcios de desarrollo,
asociación público-privada, el desarrollo y contratos de proyectos entre los actores).
e. Desarrollar gestión por resultados con incentivos si se alcanzan los objetivos en el
tiempo y dentro del presupuesto inicial.

2.12.2 Cooperación intermunicipal--Dimensiones administrativas

40
¿Cómo abordar la cuestión de la responsabilidad de los municipios para encontrar formas de
continuar los proyectos más allá del marco de corto tiempo de elecciones?

Las matrices de competencias y funciones plantean un doble problema: en primer lugar,

pueden aparecer como normas delimitadoras de competencias entre el gobierno nacional y los
subnacionales, cuando en realidad son instrumentos administrativos útiles para la gestión; y
por otro lado, no distinguen claramente las competencias compartidas entre los distintos
niveles de gobierno.

Niveles políticos y administrativos definen las escalas de desarrollo que corresponda con
competencias específicas, con ambiciones y alianzas complejas, sujeto a la renovación
democrática. El departamento de Cundinamarca, principalmente agrícola, no tiene poderes
económicos o de desarrollo, sino que son los municipios que actúan en los ámbitos
fundamentales: el desarrollo de espacios y equipos, la cultura social y educación para la salud y
el patrimonio. La coordinación es particularmente difícil en un área metropolitana muy
estructurada.

Múltiples lecturas de una ciudad región (como el área de estudio) al interior de la "Región
Capital" son posibles ya que existen suficientes elementos claramente visibles:
• La primera y más obvia, es el núcleo denso formado por la capital y un primer anillo
de ciudades cercanas, la Sabana.
• A continuación, un tejido urbano y rural hasta 60 km del centro.

La simplicidad geométrica del círculo ya no es relevante, ya que las discontinuidades son

grandes y el sistema muy heterogéneo. El sistema metropolitano tiene límites, pero son más
administrativas que funcionales o urbanos. Es más bien una zona de captación que se diluye
rápidamente con la distancia.

41
3. LA REGIÓN CAPITAL

3.1 Visión Regional: Una nueva política de desarrollo para la Región Capital

El conjunto de políticas analizadas requieren de un marco de análisis territorial integrado en el

que todas ellas se deben insertar. El proceso de análisis pormenorizado realizado por el Panel
a lo largo de las numerosas entrevistas dio por resultado el agregado de propuestas realizadas
hasta el momento, si bien todas ellas fueron objeto de una integración debatida del marco
territorial en el que se insertan y que debe ser objeto de un tratamiento unitario.

3.1.1 Principios básicos de desarrollo

a. La búsqueda de la solidaridad, equidad y reciprocidad social y territorial

Las desigualdades sociales y económicas siempre se traducen en términos

espaciales. Ahora han llegado a un nivel alarmante que causa una división real
territorial que se acompaña de las desigualdades dentro de los territorios. El
mantenimiento de la solidaridad social y territorial se torna más importante que
nunca. Frente a las exigencias de la regional (América Latina) y la competencia global,
los territorios deben mejorar su complementariedad, superar las diferencias y unirse
para desarrollar situaciones más coherentes y equilibradas. Las desigualdades están
aumentando dentro y entre las áreas metropolitanas. La región debe garantizar
estrategias alternativas que permitan a aquellos territorios que no tienen suficiente
potencial, competir con otros centros regionales importantes, para no ser
marginados. Estas soluciones incluyen la creación de redes en todos los territorios.

La planificación regional de políticas y la planificación del desarrollo sostenible

debería ayudar a corregir las disparidades y desequilibrios bajo una meta de la equidad
para todos los territorios.

Fuente: Gobernación de Cundinamarca, 2008

42
 b. La dinámica del desarrollo sostenible

Los territorios han expresado su deseo de conciliar la protección del medio ambiente,
el entorno y el desarrollo económico y social con la sostenibilidad. El medio
ambiente se ha convertido en un elemento importante de las estrategias de los
actores económicos y políticos y los ciudadanos dan más y más importancia a las
cuestiones ambientales.

Sin embargo, concepto de “desarrollo sostenible” aunque poderoso, se ha vuelto

vago, y en muchas instancias ha perdido su sentido real. Este concepto se debe
concretar en fortalecer la capacidad de los territorios --constituidos por ecosistemas y
actores humanos-- para ofrecer seguridad integral tanto a los ecosistemas como a
esos actores humanos (seguridad humana y seguridad territorial).

La “nueva política de desarrollo” debe ser clara frente a las dinámicas territoriales
(naturales y sociales) que lo caracterizan y a las demandas de adaptación que están
imponiendo el cambio climático y otras dinámicas naturales (por ejemplo la amenaza
sísmica). La dimensión “gestión del riesgo” debe formar parte, junto con la
adaptación al cambio climático de la esencia del desarrollo.

Pero el desarrollo sostenible no debe limitarse a preservar la biodiversidad y la lucha

contra el cambio climático, sino que también abarca cuestiones de desarrollo, con
patrones dinámicos de la producción y el cambio de consumo, las cuestiones del
empleo, la cohesión social y la solidaridad, el acceso universal a un medio ambiente
de calidad. Su realización requiere el establecimiento de un enfoque participativo

c. Un enfoque participativo

Todos pueden participar en la construcción del futuro de su región. El diálogo debe

ser sostenible. Se requiere información para sostener los principios democráticos. La
gente debería tener la posibilidad de comprender las limitaciones y los desafíos en
términos de desarrollo y planificación, para que puedan expresarse, dar su opinión, y
que las decisiones surjan de un proceso de construcción colectiva. La Región ha de
sentirse comprometida por ejemplo con el establecimiento y apoyo de los consejos
de desarrollo local, dar iniciativas de apoyo para los debates con los actores locales y
participar en la organización de la ciudadanía activa. Esto es pre-requisito para la
construcción colectiva de seguridad humana y territorial.

3.1.2 Dos escenarios

Existen dos posibles escenarios:

43
 • El refuerzo de la centralidad de Bogotá, y homogeneizar una región densa,
compacta e intensa.
• Fomento de las diversas identidades de los territorios regionales, y reducir al
mínimo las desigualdades en un sistema metropolitano policéntrico y heterogéneo.

Este es un debate que se enmarca en procesos actualmente en curso establecidos por el MOT.

Fuente: INTA, 2010

3.1.3 Mejorar la relación entre Bogotá y Cundinamarca: consolidar la Región Capital

Se considera importante:
a. Que la región sea fuerte para que los municipios sean fuertes: fuertes en
competitividad, inclusión y desarrollo sostenible.
• ¿Cómo pueden los municipios beneficiarse del crecimiento de Bogotá sin
comprometer su autonomía local?
• Debe existir más flexibilidad en el concepto de autonomía municipal en la relación
entre Bogotá y Cundinamarca para minimizar el desequilibrio geográfico.
• La relación entre la Sabana y Bogotá debe ser de un desarrollo integrado que
represente una situación win-win entre el centro y la periferia.

44
 b. Definir un marco urbano más amplio en el que el desarrollo de la Región Capital
puede tener lugar:
• Aceptar la policentralidad para evitar la dispersión y multicentralitidad.
• Crear una clara jerarquía de proyectos (y las responsabilidades a nivel nacional o
regional).
• Crear un sistema de ciudades.
• Garantizar la legibilidad de la estrategia territorial (no sólo en el POT, sino también
el Plan Maestro de Región Capital.
• Contener y controlar el crecimiento de la parte central de la Región Capital por
fuertes polaridades regionales (por ejemplo, Tocancipá, Fusagasugá).
• Defender los intereses de la periferia mediante la creación de polos y clusters
especializados (responsabilidad de Cundinamarca).
• Concentrarse en la dinámica regional de varios polos.
• Definir cómo dar legitimidad a los centros que serán los polos "de equilibrio" del
mañana.
• Dar "espesor territorial" (thickness), tanto geográfica como funcional al territorio
mediante la creación de polos contiguos, que proporcionen funciones que otros no
pueden ofrecer: definir un esqueleto urbano.

3.1.4 Propuestas de Planificación Regional

Es importante establecer en un marco coherente las diferentes políticas sectoriales y proyectos

a través de un conjunto de planes regionales, tales como:
a. Plan Regional de Transporte.
b. Plan Regional de Transportes Alternativos.
c. Plan Regional de Vivienda.
d. Plan Regional Climático, incluida la gestión del agua a través de un
• Plan de Saneamiento Integral.
e. Plan Regional de Seguridad (riesgos naturales y seguridad humana).

En términos territoriales, los 4 ámbitos estructurales definidos al principio de este documento

podrían tener cada uno su Plan Sub-Regional propio que abordara los problemas y
potencialidades específicas de esas áreas de Cundinamarca:
a. Plan Sub-Regional (Comarcal) de las Faldas del Magdalena.
b. Plan Sub-Regional (Comarcal) de la Sabana.
c. Plan Sub-Regional (Comarcal) de la Cordillera.

Se entiende que el Plan de Bogotá, aunque debe tratar los temas de su continuo urbano
invasivo en los municipios limítrofes así como la articulación periférica con el resto de los
municipios de la Sabana, no es en sí un Plan Sub-Regional, sino que está incluido en el propio
Plan Urbano de Bogotá. Este Plan debe ser redactado en estos aspectos, o sea en los que

45
afectan al conjunto regional o a otros municipios en coordinación y dialogo con la
Gobernación de Cundinamarca como representante de esos municipios, así como con algunos
de estos municipios afectados muy directamente (por ejemplo, Soacha, Funza, etc.).

3.1.5 Otras iniciativas de Planificación Regional

Adicionalmente a los Planes descritos en el anterior punto, que deben acometerse con un
tiempo y un proceso adecuado, existen actuaciones que deben ser más inmediatas, y que
pueden ser objeto de respuestas específicas dándole un sentido de oportunidad y de demanda
al momento económico e histórico que existe frente a la problemática metropolitana que están
sufriendo Bogotá y Cundinamarca. Pueden ser, a modo de ejemplo:
• El impacto de la ampliación del aeropuerto El Dorado sobre toda la Región
Capital, y no solo sobre la ciudad.
• El desarrollo de la respuesta territorial a las nuevas accesibilidades que generaría el
tren de cercanías.
• La articulación de los diversos sistemas de transportes municipales y regionales.

a. El impacto de la ampliación del Aeropuerto El Dorado sobre la Región

Capital, y no solo sobre la ciudad

Cada incremento de un millón de pasajeros en un aeropuerto, generan 5.000 puestos

de trabajo en la región:
• directos, en el propio aeropuerto,
• 2.000 indirectos, de servicios vinculados al aeropuerto, y
• 2.000 son inducidos de derivaciones por multiplicador económico sobre otras
actividades económicas.

El aumento de capacidad de El Dorado, si la economía de Cundinamarca responde,

puede generar un importante incremento de actividad económica y un número
importante de puestos de trabajo. Esto no solo en Bogotá Ciudad, sino en el
conjunto de la Región-Capital. Esto hay que aprovecharlo, económica, socialmente.
El potencial está ahí. Es importante saber en qué sectores económicos y en qué
localizaciones territoriales estos efectos se pueden maximizar. Es muy diferente:
• Desarrollar adecuadamente esa política y conseguir hasta 6.000 por millón, porque
se ha acertado y facilitado la formación de empresas y de empleo,
• Desarrollarla inadecuadamente y solo conseguir solo 4.000 por millón porque se
han puesto trabas de accesibilidad o de insuficiencia o mala localización,
características o dotaciones de suelos.

46
 Modelo de Ocupación del Territorio (MOT)

Fuente: Gobernación de Cundinamarca, 2008

Va en ello machismos millones de dólares de PIB y de renta per cápita para la región, así como
para su posicionamiento internacional. Solo con planear en la opinión pública el debate sobre
este tema sería un éxito.

Se sugiere un n debate donde se plantee la maximización de los beneficios de la ampliación

ampl de
El Dorado tanto para ell conjunto de la Región-Capital
Región Capital como para Bogotá, en el marco de la
política territorial necesaria para que estos beneficios se produzcan.

Bogotá debe ser consciente que cuantos más puestos se produzcan en la región (puestos de
industria con rentas moderadas) más puestos se van a generar en Bogotá (puestos de servicios
con rentas altas). (Este tema se ha tratado en los apartados de fiscalidad de Bogotá.)

47
 Fuente: Gobernación de Cundinamarca, 2008

b. El desarrollo de la respuesta territorial

territorial a las nuevas accesibilidades que
generaría el tren de cercanías

Las nuevas estaciones del

de tren de cercanías generan toda una serie de centralidades
urbanas y centralidades regionales que hay que articular y con ello conseguir maximizar
los beneficios de la inversión tanto para el funcionamiento del de propio sistema de
cercanías, como para el sistema urbano regional y los usos de suelo, y la eficacia
económica y social de la Región Capital.

Recordemos que una centralidad urbana se produce por la acumulación coordinada de

7 elementos:
• Intermodalidad ((la propia estación, más la acumulación de otros transportes
urbanos: autobuses,
utobuses, taxis, aparcamiento, etc.).
etc.
• Espacio cívicos que hay que aprovechar (si la estación n se localiza en ellos) o crear
(si la estación se produce con anterioridad a la existencia de la centralidad)
centralidad).
• Densidad residencial (las plusvalías del suelo generadas por la accesibilidad creada
por el tren se pueden en parte recuperar).
recuperar)
• Actividad comercial (redunda en una retroalimentación del propio uso del
transporte. Hay una interacción directa. Sin olvidar también aquí las plusvalías).
plusvalías)

48
 • Equipamientos sociales (de accesibilidad a los segmentos más desfavorecidos por
encontrarse sobre un sistema de transporte colectivo).
• Edifico institucional público (para dotar de identidad a dicha centralidad).
• Elemento emblemático (para que sea un elemento de referencia colectiva con la que
el tejido social se identifica).

Existen numerosos elementos interrelacionados que deben ser vistos en su conjunto y

en sus efectos de interacción y retroalimentación. Se refiere a sistemas integrales que
requieren un tratamiento como tales.

Se sugiere la realización de un Debate para definir las pautas de un Plan de Centralidades y

Sub-centralidades para la Región sobre el gran articulador territorial que es el sistema de
Cercanías.
También se sugiere un debate público en el que se discuta técnicamente cómo se deben
articular los dos sistemas (sin olvidar el Transmilenio, y otros transportes…).

c. La articulación de los diversos sistemas de transportes municipales y

regionales

Cada uno de los modos de transportes que constituyen el conjunto del sistema debe
cumplir la función que le corresponde:
• Los sistemas de mayor rango regional (como el metro y el tren de cercanías)
deben a su vez estar coordinados con los sistemas nacionales e internacionales del
aeropuerto y de las estaciones de largo recorrido.
• En una escala más local deben estar integrados entre sí y a su vez con el sistema
de Transmilenio, que debe adquirir un carácter de complementariedad.
• Las rutas alimentadoras tanto a nivel urbano para los tres sistemas superiores
(metro, cercanías en su recorrido urbano y Transmilenio) como a nivel
interurbano en los autobuses regionales cumplen la función de capilarización del
conjunto del sistema.
• Los aparcamientos disuasorios en los puntos de intermodalidad así como la
accesibilidad viaria que permite la complementariedad de los servicios de taxis son
parte del sistema de transportes colectivos aunque puedan tener un carácter de
transporte privado.
• Los grandes equipamientos sociales de carácter regional, así como las
centralidades urbanas y regionales --a las que deberían estar vinculados generando
una sinergia de atractividad y accesibilidad-- son puntos de prioridad para el
transporte colectivo de alta capacidad.
• El propio sistema de transportes de mercancías en los centros logísticos deben
tener una accesibilidad acorde con la intermodalidad que le corresponde.

49
 • El alquiler de bicicletas (o el aparcamiento disuasorio de bicicletas) es el nivel más
bajo de capilarización de la accesibilidad del sistema de transportes colectivos. Sus
estaciones de recogida y entrega deben de igual igual forma estar vinculadas a las
estaciones intermodales, haciendo especial referencia a las del Transmilenio por su
carácter de viario de primer rango alejado de las centralidades urbanas o zonas
residenciales de destino final.

Proyecto de transporte intrarregional

Tren de Cercanías

Fuente: Gobernación de Cundinamarca, 2008

Un Plan de Transporte que integre todo el sistema es una prioridad para la Región Capital en
el mismo orden de prioridad, sino mayor, que el de la propia constitución de la Autoridad
Reguladora de Transportes Colectivos.
Colectivos

50
3.2 Visión Metropolitana de Bogotá: Una nueva política de desarrollo para Bogotá en
su marco metropolitano y regional

Bogotá está en un momento crucial de su estructuración urbana y regional. Tiene interés de

ver las soluciones que necesita desde la perspectiva de los errores y aciertos cometidos por
otras grandes metrópolis mundiales con experiencias similares. Londres, Paris, Madrid, Berlín,
Milán o Barcelona, son buenos ejemplos a la luz de los cuales cabe ver el futuro de Bogotá en
el contexto de la Región-Capital.

Las conclusiones de los debates del Panel con expertos urbanos y regionales de Paris,
Bruselas, Ámsterdam, Madrid, Buenos Aires, Santiago, así como de Bogotá, proyectaron
ciertas evidencias que pueden ser útiles para Bogotá en el contexto de Región-Capital:
• La primera y más directa es que todas estas ciudades funcionan en términos de
movilidad, eficacia económica y justicia social porque poseen unos potentes sistemas
de transportes colectivos de cercanías y de metro. En el caso de Londres desde hace
más de 150 años. Bogotá los necesita. Cercanías y metro, ambos necesarios,
coordinados y complementando a El Dorado, colocarían a Bogotá entre las ciudades
globales como una cabeza de puente de Latinoamérica con Europa y Norteamérica.
Sin ellos no se puede ser internacionalmente competitivo.

• La segunda es la necesidad de saber cuál es el papel de Bogotá en la Región-Capital, y

juntas en el concierto internacional de grandes metrópolis. Bogotá tiene que
encontrar su ‘vocación’. Cuando sepa lo que puede ser, y quiera serlo, su futuro
estará expedito. Madrid decidió en su día, el Plan Estratégico 89-94 y el Plan Regional
de 96-2016, que quería ser la cabeza de puente entre Europa y Latinoamérica. A
partir de ahí su aeropuerto pasó de 9 millones (M) de pasajeros en 1987 a 53 M en
2010, y a 120 M en 2030. Hay que saber que 120 M de pasajeros generan 600.000
empleos, el 25% de todo el empleo regional, con lo que eso supone de riqueza
económica y bienestar social.

• La tercera es que todo esto, sin una protección medio ambiental, es inútil. Si el
desarrollo no es sostenible para los recursos naturales, sociales o económicos, el
desarrollo será aparente pero no real. Eso es lo que le ha pasado a España en estos
últimos 15 años. Al final, la falta de una visión de futuro y de sostenibilidad pasan
factura. Y ésta puede ser de tal calibre que termine por no poder pagarse. Bogotá
tiene problemas graves con su ciclo del agua. Madrid supo resolver el suyo mediante
un Plan de Saneamiento Integral hace ya 30 años. Parece que Bogotá necesita uno.

Para desarrollar todo este programa de futuro hay que tener las infraestructuras necesarias y
una población en condiciones de habitabilidad, sanidad, educación y justicia capaz de sustentar
y beneficiarse de este desarrollo. En cuanto a infraestructuras y territorio, Bogotá, como lo
tienen las ciudades europeas más competitivas, debe tener un proyecto de ocupación y usos de

51
suelo donde todo lo que se vaya necesitando en su desarrollo tenga ya prevista su ubicación.
No se pueden ir tomando decisiones improvisadas, acumulativas e incoherentes. Un proceso
así lleva a un caos territorial del que no se puede salir en el futuro, y que relega a dicha región a
puestos marginales en el tablero de la globalización.

Bogotá con un proyecto integrado de Región-Capital (ver los planes estratégicos regionales de
Paris, Londres, Berlín o Madrid) tienen una enorme capacidad de futuro. La nueva dinámica
colombiana tiene un potencial que se debe saber aprovechar con una estrategia urbanística
adecuada.

El panel debatió la problemática de Bogotá en una doble dimensión:

• La trama urbana consolidada de Bogotá.
• La relación de la trama urbana con su borde metropolitano.

3.2.1 Trama urbana consolidada de Bogotá

Bogotá tiene una trama urbana densa, en crecimiento homogéneo y extensivo. Se pueden
resaltar algunos aspectos que la definen y en los que se podrían plantear unas actuaciones:

a. La trama urbana de Bogotá es reticular. Esto le otorga una enorme capacidad de

adaptabilidad y de eficacia en la resolución de la problemática, especialmente la de
transportes. Convendría realizar una especialización de vías para que cumplan
funciones de circulación y acceso especificas, que los perfiles viarios fueran
adaptados a dicha especificidad, y pudieran cumplir con mayor eficacia la función
asignada. Estas acciones podrían suponer en algunos casos unas inversiones
importantes en infraestructuras, otras no.

b. El viario tiene unas dimensiones importantes. Esto posibilita acciones e

inversiones (véase el Transmilenio) que resolverían las necesidades y problemas de
tráfico que en estos momento sufre.

b. La trama urbana es compacta. Tiene una alta ocupación de suelo: los bloques de
manzana --de calle a calle-- colmatan el conjunto del suelo urbano de
aprovechamiento de actividades. No quedan espacios intersticiales para
equipamientos sociales o espacios verdes y/o cívicos. Sería necesario plantear un
esponjamiento para generar estos espacios intersticiales que pudieran soportar
actividades y usos de necesaria complementariedad.

c. La trama urbana es homogénea. La aparición de espacios intersticiales

recualificarían el espacio urbano y permitirían articular las funciones constituyendo
un verdadero organismo urbano con la interrelación inmediata y sistémica de los
elementos que deben componerlo. Otra forma complementaria y necesaria de

52
 cualificación sería la aparición de accesibilidades y centralidades, generadas por los
puntos de las estaciones de los sistemas de transportes colectivos de alta capacidad.

Tanto el metro como el tren de cercanías --ambos con estaciones urbanas--, deberían
ser diseñados con unidad y complementariedad, como un verdadero sistema de
transportes colectivos. Incorporando a este sistema el Transmilenio como parte
primigenia e integrante esencial.

d. La trama tiene una baja densidad. Existe vivienda familiar de dos alturas en la
mayor parte de su extensión. Algunos de los últimos desarrollos, bien de nueva
expansión urbana, bien de sustitución de tramas preexistentes de baja calidad,
estarían en el camino correcto de mayor densidad (6 u 8 alturas) propiciando con ello
la aparición de espacios libres intersticiales.

e. Aparición de espacios intersticiales. Esto permitiría la introducción de

equipamientos sociales y empresariales, producto de las nuevas necesidades
aparecidas con la evolución social y económica de la ciudad, y que no tiene cabida en
estos momentos debido a una estructura urbana densamente consolidada.

Permitiría también la aparición de nuevos espacios verdes en los que se deberían

introducir en su determinación, localización, conexión, diseño y tenencia, criterios de
continuidad y conectividad medio ambiental, así como equilibrios público-privado
que aseguren tanto el mantenimiento como la accesibilidad a los diferentes usuarios.

f. Infraestructuras de baja capacidad. La densificación requeriría una adecuación,

redimensionamiento y rediseño de infraestructuras de baja capacidad que son las que
han propiciado, instigado y obligado, al modelo de crecimiento residencial actual,
compacto, homogéneo, y sin embargo es de escasa densidad.

Esta política de adecuación podría requerir fuertes inversiones que deberían ser
asumidas por los beneficiarios de la recualificación urbana. Dichos costes podrían ser
parcialmente sufragados con la generación del nuevo suelo edificable producto de la
densificación cualitativa.

g. Articulación urbana y metropolitana sobre el transporte colectivo de alta

capacidad. Las ciudades más importantes del mundo poseen todas ellas un sistema
de cercanías (Londres desde mediados del siglo XIX). Esto permite evitar el colapso
del sistema que, en su ausencia, se produciría por el ingreso en la ciudad del
transporte privado (motorización de 0.7 en saturación. Bogotá creciendo
rápidamente desde un índice del 0.3).

53
 La trayectoria del sistema de cercanías en el interior de la trama urbana de Bogotá
permite que cumpla igualmente una función urbana que debería ser aprovechada por
el propio municipio para su beneficio, potenciando la creación de centralidades. La
compatibilidad de ciudad y ferroviario a corto y largo plazo se debería producir
mediante un trazado en trinchera.

Metro, cercanías y plataformas reservadas de autobuses articulados deberían ser parte

de un mismo sistema integral (previsto en el SITP y en los Complejos de Intercambiador
Modal - CIM - del Plan Maestro de Movilidad Distrital, para lo cual se puede proponer la
articulación de este sistema en la proyección de un sistema regional).

h. Insuficiencia de centralidades urbanas articuladas en un sistema de rango

superior urbano y metropolitano. La cualificación del espacio urbano se produce
por centralidades. La realización de los proyectos de metro y cercanías, los dos
imprescindibles en una ciudad de 8 millones de habitantes (umbral del metro 1,5
millones de habitantes…), deberían, por la accesibilidad que generan sus estaciones e
intercambiadores, ser los puntos de generación del sistema integrado de centralidades
urbanas.

i. Generación de centralidades. Las centralidades deberían acumular funciones

urbanas (7) para que dichas funciones se retroalimenten y acrecienten su eficacia
gracias a los efectos de economías de escala. (Ver el capítulo de centralidades
regionales.) Las funciones de centralidad son:
• Estación o intercambiador modal de transportes.
• Espacios cívicos de convivencia.
• Actividad comercial de tamaño pequeño y/o medio.
• Equipamientos sociales.
• Niveles altos de densidad residencial (>40 viv/ha).
• Edificios institucionales públicos.
• Elemento emblemático referente social.

j. Cualificación de centralidades. Las centralidades deberían adquirir funciones

complementarias las unas con las otras para que en su conjunto conformen un
sistema urbano de orden superior.

La cualificación de las centralidades debería ser acorde con la vocación de las mismas
en el sistema de transportes colectivos de alta capacidad y en sus posicionamientos
relativos de las unas con las otras y con las funciones ya consolidadas de la estructura
urbana.

54
 La cualificación se realizaría por la adecuación de las funciones de centralidad en una
proporción y en una especialización específica al carácter y al rango de cada una de
esas centralidades en el sistema urbano y metropolitano de conjunto.

k. Axialidades viarias urbanas. Los ejes primarios cualificados con este rango
deberían soportar la carga del tráfico más pesado y más rápido. De ellos depende --de
su capacidad y fluidez-- la eficacia del transporte rodado de Bogotá. Estos ejes
deberían ser priorizados, controlados y posiblemente blindados en la medida de lo
posible, para que mantengan su capacidad de carga.

Su impacto acústico y medio ambiental no debe ser soportado por unos usos sensibles
del suelo como pueden ser los residenciales. Debería por lo tanto potenciarse la
sustitución de estos usos por otros más acordes con el impacto al ser más capaces de
establecer las medidas necesarias para afrontarlo y absorberlo.

Estos usos, los de carácter empresarial terciario de oficinas o secundario industrial, se

deberán localizar a lo largo de este viario, protegiendo de esta forma del impacto de
estas vías a los usos residenciales o sociales que se encontraran fuera del la primera
línea de impacto.

l. Estrategia nacional, regional y municipal. El peso de la ciudad de Bogotá

(especialmente si se le incorpora como unidad territorial económica y social, su
conjunto metropolitano) en el conjunto del PIB nacional (superior a su propio peso
poblacional), justificaría las inversiones públicas para compensar y potenciar los
efectos de eficacia de las economías de escala sobre las cuales dicho éxito está
asentado.

El retorno vía inversiones públicas, de las externalidades económicas generadas por la propia
dinámica urbana de la ciudad de Bogotá, está justificado, especialmente si este se hace en
inversiones públicas de efectos sociales como la generación de accesibilidad urbana y laboral
de los transportes colectivos para los segmentos sociales más necesitados.

3.2.2 La relación de la trama urbana con su borde metropolitano

El crecimiento en mancha de aceite de la trama urbana consolidada de Bogotá fusionándose y

'englutiendo' los asentamientos urbanos de sus municipios limítrofes debería ser controlada y
articulada para evitar la conurbación, que hace imposible una gestión eficaz y equilibrada. La
relación debe darse de acuerdo con los siguientes parámetros:

a. Continuidad de la protección medio ambiental. La continuidad medio ambiental que

permite la penetración de la biodiversidad has las centralidades consolidadas de la trama

55
 urbana de Bogotá solo se podría alcanzar con la protección y puesta en carga medio
ambiental de los espacios periféricos intersticiales existentes y que están en peligro de ser
colmatados por los crecimientos en mancha de aceite de la trama residencial periférica de
Bogotá.

Estos espacios deberían ser compatibilizados y reservados para funciones de protección

medio ambiental y funciones de rango metropolitano sociales (universidades, estadios,
hospitales, etc.) y económicas (logísticas, productivas, empresariales, infraestructurales).

b. Reservas de infraestructuras-Línea matriz primigenia. La reticulación de la trama

urbana de Bogotá le otorgaría a su periferia así como al conjunto de la región metropolitana
unas cualidades que deberían ser aprovechadas y deberían constituir la base de la estrategia
periférica de Bogotá.

c. Descongestión mediante axialidad. Bogotá tiene la excepcional característica de

morfología urbana de estar condicionada por la linealidad del respaldo topográfico de la
cordillera. Este fenómeno ha constituido una trama urbana reticular en lugar de
concéntrica. Esta es una característica que debería ser explotada evitando la congestión de
las estructuras concéntricas de carácter radial y orbital.

La robusta estructura de Bogotá permitiría potenciarla a través de una axialidad viaria que
ayude a la desconcentración radial y a la descongestión a lo largo de un territorio
homogeneizado en su accesibilidad a través de esta axialidad.

El espacio intersticial periférico permitiría, aunque con ciertas soluciones que necesitarían
ser pormenorizadas con respuestas profesionales, la generación de un eje matricial
primigenio a lo largo de su periferia noroeste.

Esta axialidad permitiría distribuir la congestión y generar un sistema de localizaciones que

redujeran la presión sobre el Centro así como que abrieran el potencial de nuevas
localizaciones empresariales y de equipamientos.

d. Centralidad axial. Accesibilidad aeroportuaria. El eje vertebrador de la región

metropolitana permitiría multiplicar el potencial de accesibilidad de la infraestructura
económica más importante de toda la región: El Aeropuerto, ampliado, de El Dorado.
Dotar de una fuerte accesibilidad a esta infraestructura, no solo desde la centralidad urbana
de Bogotá, sino desde el conjunto del área metropolitana y de la región, multiplicaría su
eficacia y su potencial de generación de actividad empresarial y de empleo.

Todo ello para beneficio de la ciudad de Bogotá, como elemento capitalizador económica y
socialmente del éxito de la infraestructura y de su ciudad empresarial aeroportuaria.

56
e. Desaparición
esaparición de los espacios
espac libres periféricos. Tiene efectos medioambientales
irrecuperables e imposibilita una política de localización de usos sociales y económicos que
hagan sostenible la estructura urbana y metropolitana de Bogotá a largo plazo.

f. Especialización de suelos periféricos. Esos suelos deberían ser dedicados a otras

funciones que la de crecimiento metastático de la trama residencial de baja calidad. Su
desaparición pone en peligro el futuro del conjunto de Bogotá así como su capacidad
competitiva a nivel internac
internacional.

Bogotá debería encontrar su nicho en el concierto de ciudades capitales internacionales en

cuyo grupo de cabecera Bogotá y Cundinamarca en Región Capital se deberían integrar con
funciones propias que le permitieran una mejora de sus condiciones económicas (PIB y
renta a través de la internacionalización, sectorización, productividad y competitividad de
su economía urbana) así como de sus condiciones sociales (redistribución, incorporación y
acceso a servicios de sus capas más desfavorecidas).

Los
os espacios intersticiales podrían, deberían, ser las reservas de localización de la ‘línea
‘
matriz’ principal y vertebradora de la estrategia del conjunto metropolitano.

Fuente: Elaboración del Panel para la Región Capital, junio de 2010

57
3.3 El eje regional de la Sabana

El eje matriz primigenio cumpliría a su vez la función de generador de accesibilidad para la

atracción de la localización de actividades empresariales estratégicas (conexión directa
aeroportuaria) y de distribuidor de los recorridos diagonales y transversales este-oeste y norte-
sur en el conjunto metropolitano.

Por ello, y bajo ningún concepto se debería poder colapsar. Su dimensionamiento y su gestión
dinámica de flujos deberían realizarse para que esta eventualidad no llegue a producirse.

3.3.1 Modelística metropolitana

La ‘Carta para la Región Capital-Criterios parea la Ordenación Urbana en un Contexto

Metropolitano’ (ver Anexo E) contiene los elementos necesarios para establecer los criterios
de usos de suelo, tanto para los espacios intersticiales entre los municipios metropolitanos
como los de la propia Bogotá con aquellos.

Los principios en él contenidos son de aplicación en ambas circunstancias, así como para otras
estructuras metropolitanas caracterizadas por la tipología continental latinoamericana

3.3.2 Negociación interinstitucional

La complejidad estructural de la articulación de Bogotá con su área metropolitana no puede

ser realizada unilateralmente por ninguna de las instituciones (administraciones) en juego.

Esta complejidad requeriría de un trabajo coordinado, leal y sumatorio por parte tanto de la
propia Bogotá como por el departamento de Cundinamarca, en el marco de Región Capital.

Esfuerzo, no solo legislativo y administrativo, esfuerzo de inversiones y de gestión urbanística,

de tal manera que las políticas de ambas instituciones produzcan sinergias positivas
multiplicadoras de los efectos de las acciones coordinadas sobre el mismo territorio.

Esta coordinación solo se podría alcanzar mediante un acuerdo de voluntades además de una
acuerdo/convenio de actuaciones, y bajo la transparencia y vigilancia democrática de un
electorado maduro que pudiera valorar la actitud y los éxitos de la misma en el momento de la
celebración del proceso electoral.

3.3.3 Bogotá y los municipios

La relación de Bogotá con los municipios limítrofes de la Sabana es difícil debido a la enorme
descompensación entre poblaciones, presupuesto públicos y peso político. A pesar de ello
sería necesario encontrar un dialogo fructífero y no una imposición ‘por masa’.

58
Quien debiera jugar en ello un papel muy importante es la Región Capital (aunque no ejerza
representación de los derechos de los municipios, sino que es la instancia bajo la cual los
Municipios tienen representación propia. Su función sería la de ejercer el equilibrio y
representación de los derechos de los municipios que pudieran sentirse desoídos por Bogotá.

Las relaciones antes apuntadas entre Cundinamarca y Bogotá deben incorporar el apartado de
representación y apoyo regional a los municipios limítrofes afectados.

3.3.4 Propuesta de continuidad de proceso en el futuro

Hemos visto 25 apuntes sobre varias posibles líneas de actuación en la estructuración interna
del cuerpo urbano de Bogotá así como en sus relaciones exógenas con los municipios
inmediatos y el conjunto de la Sabana. La articulación de estos apuntes, entre otros, en un
documento que pudiera iniciar un modelo de desarrollo para Bogotá y su periferia podría ser
uno de los próximos pasos a desarrollar en una colaboración interinstitucional entre las
diferentes entidades que han participado en este debate.
Ese podría ser el próximo paso en el desarrollo de unos lineamientos más completos para el
conjunto de estrategias, urbanas, metropolitanas, regionales y nacionales, que deberían
conjugarse coordinada y eficazmente sobre el ‘tablero de ajedrez’ de Bogotá y la Sabana de
Cundinamarca.

Fuente: Elaboración del Panel para Región Capital Bogotá-Cundinamarca, junio de 2010

59
4. PRINCIPIOS RECTORES PARA LA ARMONIZACIÓN DE LOS POT

La conformación de una unidad regional metropolitana, en un marco de competencias

atomizadas (competencias de suelo esencialmente en el nivel local-municipal) como es el caso
de Bogotá y la Sabana de Cundinamarca (el área de estudio) presenta una dificultad
metodológica que se tiene que convertir en la fuerza misma de todo el proceso.

La dificultad reside en el hecho de que el organismo coordinador, el organismo que tiene la

visión de conjunto, el gobierno regional, no tiene las competencias para conformar dicha
visión sin la participación, la colaboración, la aprobación de todos y cada uno de los
municipios que es en quienes recae verdaderamente el poder de determinar las vocaciones y
los usos del suelo.

4.1 ‘De arriba a abajo’

El proyecto regional al uso, es decir la conformación de una cartografía regional en donde se

ubican y determina de manera más o menos diagramática (abierta a negociaciones y estudios
de detalle más precisos) o más o menos pormenorizada (impuesta sobre el territorio municipal
por instancias superiores competencialmente legitimas), no es de aplicación en este caso.

Varios intentos han sido realizados en este sentido. Algunos con un nivel de precisión que han
sido rechazados por varios municipios, por entender éstos que invaden su marco competencial
y que no reflejan con exactitud, la propia cartografía y las expectativas del municipio sobre su
territorio. Otros con un nivel diagramático que, aunque dejan lugar para una pormenorización
dialogada y negociada, no consiguen reflejar en la aproximación territorial las expectativas de
los municipios en la distribución general de funciones (centralidades, protecciones,
localización de equipamientos productivos o de infraestructuras, etc.) en el marco general
regional.

Otra de las formas de hacer esta planificación regional es la fórmula de ‘arriba a abajo’ (up-
›down) pero con medios financieros para poder distribuir las inversiones entre unos municipios
mucho más proclives a aceptarla en el momento que las mismas les benefician sin requerir una
contrapartida presupuestaria que grave sus propios presupuestos locales. No es tampoco el
caso de la Gobernación de Cundinamarca que tiene unos presupuestos insuficientes para este
tipo de enfoque de planificación.

4.2 ‘De abajo a arriba’

No queda pues sino una solución de ‘abajo a arriba’ (bottom-›up) en la que los municipios
participan de manera piramidal al ir construyendo una imagen común de la región de manera
agregativa y progresivamente sintética, en la medida de su proceso de coordinación con la
sumatoria de voluntades expresada por todos ellos. La Gobernación de Cundinamarca puede

60
en este caso ser el vehículo de dicho proceso. Poner la mesa en donde la sumatoria de los
municipios se produce, pero sin la interferencia en el proceso, sin un voluntarismo de solución
final, que inhibiría inmediatamente la participación de los municipios en el momento que estos
se sintieran manipulados en un sentido u otro dirigidos hacia una solución predeterminada por
la Gobernación.

En este proceso de ‘abajo a arriba’, caben sin embargo dos enfoques metodológicos:
• Acuerdos sobre localizaciones, y
• Acuerdos sobre lineamientos.

4.3 Acuerdos sobre localizaciones

Es el caso de intentar realizar un Plan Regional al uso pero con 25 ‘manos’ (municipios) que
dibujan a la vez sobre las localizaciones de usos.

En todo aquello que afectara a cada uno de los 25 ‘autores’ propio municipio, no cabria sino
reflejar de manera yuxtapuesta, la voluntad de cada uno de ellos. La resultante sería un
‘patchwork’ o collage en el que, en numerosas ocasiones, se evidenciaría las incompatibilidades
de decisiones a un lado y al otro de un borde de términos municipales, no queriendo ningún o
de los dos alterar su propio criterio y pretendiendo que fuera el vecino el que alterara el suyo.

Tal fue la experiencia y el resultado de la ‘Mancomunidad de Municipios’ del Área

Metropolitana de Madrid que sustituyó en los primeros años de la democracia española (1979)
el Planeamiento Metropolitano de Madrid cuando las nuevas competencias democráticas
municipales desestimaron la capacidad de COPLACO (órgano dependiente del Gobierno
Central) para realizar el planeamiento metropolitano que tenía competencialmente encargado.

Similar conflicto se podría producir sobre la piezas de carácter marcadamente regional como
son los grandes equipamientos productivos (transportes, logística, parques empresariales,
congresuales, etc.) o sociales (hospitales, universidades, ciudades deportivas, etc.) que, en
función de que generan externalidades positivas o negativas, todos querrían tenerlos, o
ninguno estaría dispuesto a asumirlo.

4.4 Acuerdos sobre lineamientos

Otra de las alternativas es la de la construcción, no ya de unas localizaciones precisas, sino la

de un acuerdo sobre los principios de localización de los elementos que determinan el
territorio.

Siendo el debate más conceptual y no incorporando determinación precisas que benefician o

dañan específicamente a uno u otro municipio, unos principios de acuerdo pueden ser
conseguidos con mayores posibilidades.

61
Estos lineamientos, estos criterios de localización, pueden ser debatidos sectorialmente:
• Vivienda, Transportes,
Transportes Equipamientos productivos, Equipamientos sociales,sociales Medio
ambiente

Y por ámbitos territoriales::

• Faldas, Cordillera,
Cordillera Sabana, Borde urbano de Bogotá

Así como dentro de cada ámbito con mayor nivel de desagregación territorial que presente
cierta homogeneidad territorial:
• Sabana norte, Sabana oeste,
oeste Sabana sur

La construcción progresiva de unos acuerdos dentro del ámbito con sus especificidades
propias y el proceso agregativo ‘bottom
‘bottom-up’
up’ a los niveles superiores puede construir una serie
de principios generales de localización de funciones que guiarían los procesos internos de
redacción de los POT T así como los procesos regionales de localización de los grandes
elementos determinantes del territorio.

Fuente: Elaboración del Panel para Región Capital Bogotá

Bogotá-Cundinamarca, junio de 2010

62
Son principios, lineamientos, de localización muy básicos. A modo de ejemplo podríamos
tentativamente mencionar uno con referencia a la localización de los crecimientos urbanos
residenciales (Ver ‘La Carta de Región Capital’ en el Anexo E):
• “Los nuevos desarrollos residenciales deberán tener un diseño de contigüidad que
alcance la integración urbana con el núcleo de población existente del casco urbano
consolidado”.

• “La localización de los nuevos desarrollos residenciales deberán localizarse lo más

próximos posibles a las estaciones de Transporte Colectivo de Alta Capacidad, que a
su vez adquirirán un carácter de centralidad urbana.”

Son principios básicos de buena localización territorial que difícilmente pueden ser refutados
ya que están legitimados por un amplio acervo de argumentación teórica y práctica que los
avalan. Hay que decir sin embargo que esta legitimación teórico-práctica carece de valor
alguno si no son asumidos en última instancia por la voluntad democráticamente representada
y legitimada de los cargos de los municipios que constituyen la región y que son en última
instancia aquellos que van a tener que aplicarlos en cada uno de sus propios POTs.

Existen evidentemente elementos sobre los que hay un mayor potencial de acuerdos. Otros
sin embargo presentan dificultades sobre posiciones menos dialogantes. Corresponde al
propio proceso una vez en marcha de conformación de un consenso la detección,
priorización y estrategia de ‘construcción del consenso’ (Consensus Building) desde los acuerdos
más directos y fáciles, hasta los más complejos, y probablemente más necesarios. Las técnicas
profesionales de negociación hacen frente a este tipo de estrategias de consenso.

Una conclusión del presente debate es la puesta en marcha de este proceso por el que se
producen dos beneficios estratégicos:
*Mantener un dialogo abierto a largo plazo productivo en cuanto los beneficios de
Gobernanza es su propia existencia y perpetuación (ver Unión Europea) y
*La construcción de un consenso en los lineamientos que establezcan un marco
consensuado de actuación individualizada municipal en un marco regional coordinado

4.5 La posibilidad de las asociaciones de municipios

La Constitución colombiana concede la autonomía, pero no impide acordar entre Municipios.

De igual manera, tampoco impide la formulación de acuerdos entre Municipios y Distritos
Especiales, tal como es el caso de la Región Bogotá-Cundinamarca. Esta capacidad de
formular acuerdos se extiende, por supuesto, a que dichas asociaciones incluyan instancias
políticas intermedias entre los municipios y el gobierno nacional, como son las Gobernaciones
y las Corporaciones Autónomas Regionales.

63
En tal sentido, es totalmente factible recorrer el camino de los acuerdos inter-jurisdiccionales
tal como las Asociaciones de Municipios (considerando que, para el caso de Bogotá-
Cundinamarca, esta denominación incluye al Distrito Capital), sin necesidad de esperar el
bastante improbable dictado de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que viene
postergándose desde hace muchos años.

Recordando lo expresado en “Escala de abordaje de las cuestiones problemáticas” y en

comparación con el aislamiento (y a menudo el enfrentamiento) entre jurisdicciones, es
evidente las ventajas que aporta la concertación entre estas entidades políticas para tratar
temas que encuentran sus orígenes y, por ende, sus posibles soluciones, en escalas territoriales
y de gestión que sobrepasan sus fronteras individuales.

Por otra parte, el Gobierno Nacional, imposibilitado de dialogar en simultáneo con más de
1100 municipios y distritos especiales, declara excelente predisposición para trabajar con estas
formas de asociaciones inter-jurisdiccionales; más aún, cuando los problemas que le suelen
presentar son de índole regional y no pueden encararse a nivel de cada jurisdicción en forma
aislada.

Es por ello que acudir a figuras asociativas inter-jurisdiccionales, no sólo conlleva las ventajas
de sumar peso político, sino también la seguridad de encontrar una mejor escucha y más
amplia respuesta por parte del Gobierno Nacional. Estas formas asociativas pueden ser
amplias (incluir variados temas) o singulares (focalizadas sobre una temática específica). Al
respecto y dado que, como todo camino de innovación política y de gestión, no es fácil de
recorrer, debe considerarse que el éxito es más factible cuando se lo empieza a recorrer de a
poco sobre cuestiones específicas, que cuando se procura iniciarlo a lo grande.

También cabe destacar la conveniencia de acudir a instancias intermedias tales como la

Gobernación y las Corporaciones Autónomas Regionales, ya que éstas pueden jugar un papel
aglutinador entre los municipios, así como aportar asistencia técnica y capacidad de diálogo
entre sí y con el Gobierno Nacional.

Por otra parte, cabe destacar que hay casos concretos de la utilización de la figura de
“asociación de municipios” en Colombia.3 Sería de sumo interés desarrollar un estudio

3 Entre ellos, puede mencionarse a los siguientes:

– MASORA: Municipios Asociados del Oeste Antioqueño
– MADU: Municipios Asociados del Urabá Antioqueño
– ASOOCCIDENTE
– AMUNORTE ANTIOQUEÑO
– ASOPATIA: Asociación de Municipios del Alto Patía
– AMSURC: Asociación de Municipios del Sur del Cauca

64
comparativo sobre los niveles de éxito o fracaso que han alcanzado, y sobre las razones que
den cuenta de dichos resultados.

Aunque cada caso y circunstancia requiere diseñar cuidadosamente su propio formato, saber
cuáles han sido los factores que han incidido repetidamente en los resultados positivos o
negativos de los procesos de asociación inter-jurisdiccional ya desarrollados, puede evitar caer
en errores repetidos, así como poner en evidencia las condiciones que más han ayudado a
arribar a los objetivos perseguidos.

65
5. ALGUNAS CONCLUSIONES, PROPUESTAS Y RECOMENDACIONES
ADICIONALES

A lo largo del Informe se han resaltado aquellas recomendaciones del Panel que pueden ser
objeto de un desarrollo específico posterior (de corto y mediano plazo), bien por un trabajo
parcial, sectorial o temático, o por un Plan de carácter sectorial o territorial. Cada uno de ellos
requiere un enfoque metodológico diferente y solo es necesario acometer dicho enfoque en el
caso de que la autoridad competente para hacerlo, dirigirlo y encargarlo esté en disposición de
iniciarlo al entender la idoneidad de la recomendación.

Se han analizado y seleccionado una serie de proyectos que por su carácter estructurante
deben tener prioridad a la hora de un esfuerzo de coordinación e implantación por parte de la
instancia regional (Región Capital), si bien en el ámbito permanente de un dialogo
imprescindible debido a la dispersión y atomización del marco competencial que les afecta. La
aceleración de dichos proyectos estructurantes incumbe prioritariamente un enfoque diferente
al desarrollo territorial/regional basado en 5 ejes de desarrollo:
• Viviendas
• Desarrollo de polos
• Movilidad
• Investigación, innovación, clusters
• Imagen

5.1 Vivienda

El panel ha encontrado esencialmente los siguientes retos en la política de vivienda:

a. Existe una fragmentación del proceso de decisión en la política de vivienda. La dicotomía
entre el Estado y los municipios es en ocasiones latente y/o explicita. El tamaño del
mercado local es demasiado pequeño para producir economías de escala y racionalizar la
planificación de la decisión. Existe un conflicto de escalas entre:
• El gran volumen de producción en busca de las economías de escala que desea establecer
voluntad política que desea establecer el Estado.
• La capacidad receptora de pequeña escala que pueden asumir los sistemas urbanos
municipales tanto en su dimensión física como social y que confronta la voluntad de la
población local expresada por sus regidores municipales.

b. Acceso a la tierra y la vivienda se ve dificultado por los bajos ingresos de los futuros
inquilinos o propietarios:
• La financiación de la vivienda social requiere grandes esfuerzos presupuestarios públicos
que suplan la incapacidad financiera de los destinatarios.
• Este esfuerzo presupuestario entra en conflicto con otras prioridades de inversión social
por parte de la administración del Estado.

66
Se recomienda un proceso de diálogo con todos los interesados en la localización de los
principales programas de vivienda financiados por el Estado con el fin de mejorar el
rendimiento del sector de la construcción.
En este marco se recomiendan igualmente programas específicos para Desplazados. Por
ejemplo, un mínimo de terrenos urbanizados que permitan su asentamiento en condiciones
dignas, y acompañados con unos programas de formación sobre cómo crear valor a partir de
actividades caseras que les permitan sobrevivir en unos primeros momentos en el marco de
una economía informal de subsistencia.

5.2 Desarrollo de polos

Varios municipios están comprometidos en la creación de zonas económicas, o parques

empresariales. Parece que su ambición colectiva es mayor que la demanda de dicho producto.
Además, es difícil diferenciar las ofertas para el espacio en términos de posicionamiento
económico o estrategias de inversión. La misma falta de diferenciación existe para los
proyectos de clusters tecnológicos y centros de innovación.

El área de estudio (Bogotá y 25 municipios de la Sabana) de la Región Capital es el nivel

adecuado en el que estos proyectos se pueden articular y hacerse coherentes. Es también el
tamaño territorial adecuado para dar a los proyectos una mayor visibilidad y atractividad.
Se recomienda considerar una mejor diferenciación de los proyectos tanto dentro de Bogotá
como en los exteriores.

5.3 Movilidad

67
La movilidad sigue siendo un importante programa para el desarrollo de Bogotá y
Cundinamarca. Nuevos sistemas de movilidad y las redes son esenciales para proporcionar
nuevos servicios a las empresas, para crear una mayor fluidez en el mercado laboral, para
reducir la congestión y la contaminación y para aliviar las condiciones de vida de la gente.

Se recomienda la terminación rápida de la red suburbana de transporte (tren de cercanías) con

una cuidadosa consideración a la ubicación de las estaciones de tren y la conexión con los
demás modos de transporte, como el Transmilenio, el sistema de autobuses, el sistema
nacional de trenes; también considerar modos alternativos de transporte para distancias cortas
o apropiado para las particularidades geográficas (teleférico, por ejemplo), más caminos para
bicicletas, más accesibilidad y facilidad para el peatonal, conexión rápida desde el aeropuerto
hasta el centro de la ciudad.

Fuente: DESA/UNCRD, Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca, De las Ciudades a

las Regiones-Desarrollo Regional Integrado en Bogotá Cundinamarca, Vol. 1, 2005.

68
5.4 Investigación, innovación, clusters

El desafío es crear un polo de innovación de importancia mundial, capaz de atraer talentos y

educar a las elites tecnológicas de mañana. La financiación del sector requiere un compromiso
importante del sector público, sin embargo, nuevos modos de cooperación se puede explorar
con el sector privado por un lado y con los laboratorios y universidades extranjeras en el otro
lado.

Se recomienda implementar clusters altamente especializados (procesamiento de alimentos,

salud, agua, servicios de copia de seguridad, imágenes digitales...) situados en los polos
seleccionados de Cundinamarca y la mezcla de educación y centros de investigación, start up
facilities, laboratorios de investigación privados. El concepto de "Living Lab" se podría estudiar
más profundamente.

De la misma forma sería conveniente incorporar en este apartado una serie de proyectos de
programas orientados a ámbitos como:
• La cultura, La innovación, Las agrupaciones, Los productos turísticos, La salud

Todo ello con un objetivo claro de atraer a personas y profesionales que aporten un valor
añadido a la economía y a la estructura social de la Región-Capital (talento y turismo
especializado), así como actividades con esos mismos valores (inversión y empleo).

5.5 Imagen

Se recomienda la creación de una imagen que puede representar la Región de estudio,

añadiendo a la imagen tradicional de Bogotá (cultura, patrimonio, …) más imágenes de
contraste (innovación, arquitectura moderna, el desarrollo sostenible, el capital digital,
gastronomía, naturaleza, wellness). La imagen tiene que ser compartido por todas las partes
interesadas, públicas y privadas. Un marketing territorial integrado, una oferta global. Una
marca ‘Sabana-Bogotá’, al igual que el ejemplo de la Randstad en Europa

69
ANEXOS

Contribuciones de los panelistas

A. Una ‘lectura’ de la Región-Capital desde la óptica de la seguridad territorial y la adaptación

al cambio climático
(Gustavo Wilches-Chaux)

B. Región Bogotá-Cundinamarca: La cuestión Institucional

(David Kullock)

C. La cuestión de la Vivienda de Interés Social en el contexto de fortalecimiento de la

dimensión regional de Bogotá y el departamento de Cundinamarca.
(Jaime Valenzuela)

D. Bogotá y su entorno metropolitano, de la A a la Z

(Pedro Ortiz)

E. La Carta de Región-Capital: Bogotá-Cundinamarca

(Pedro Ortiz)

F. Sostenibilidad de la Metrópoli de Bogotá

(Paulina Rica)

G. Síntesis de la información generada en los talleres sobre fortalecimiento de la dimensión

regional, fiscal y tributaria (desarrollados de mayo de 2009 a mayo de 2010).

H. Resumen de los temas abordados en las entrevistas con actores regionales de la Región
Capital.

70
A. UNA ‘LECTURA’ DE LA REGIÓN CAPITAL DESDE LA ÓPTICA
DE LA SEGURIDAD TERRITORIAL Y LA ADAPTACIÓN AL
CAMBIO CLIMÁTICO

Gustavo Wilches-Chaux

1. El reto de construir Región

El concepto de “región” posee orígenes y claras implicaciones geográficas, ecológicas,

políticas, jurídicas, económicas, logísticas (infraestructura, servicios), técnicas y en general de
gestión territorial. Y por supuesto, una dimensión cultural (en algunos casos, pero no siempre,
ligada a características étnicas), que en últimas debería constituir el aglutinante de todo lo
anterior y que, más allá de los aspectos técnicos, se traduciría para sus habitantes en los sentidos
de pertenencia a y de identidad con esa región de la cual se consideran formar parte.

En la hoy denominada “Región Capital” se han dado pasos importantes hacia la construcción
de región en un proceso especialmente técnico, cuyos cimientos fueron sentados por la
llamada “Mesa de Planificación Territorial Bogotá-Cundinamarca”.

Sin embargo no se puede afirmar todavía que en la práctica exista allí una verdadera región,
entre otras razones (como seguramente lo profundizarán otros integrantes del equipo
UNCRD-INTA) porque no existe ni una figura jurídico-política que la defina como entidad
territorial ni, en consecuencia, una institucionalidad que la represente y administre. Ni
tampoco se cuenta con un conjunto de proyectos de carácter verdaderamente regional, de los
cuales participen como reales cogestores y beneficiarios los distintos actores y sectores
presentes en el territorio de la que se aspira sea una futura región.

Y no existe tampoco ese que en un párrafo anterior describimos como aglutinante de todo lo
anterior: el sentido de pertenencia a un determinado territorio y de identidad con lo que ese
territorio representa o puede llegar a representar.

Al contrario de lo que sucede en la “Región Capital”, en la Región Caribe sí existe un

sentimiento colectivo de pertenencia a un territorio y a una cultura estrechamente ligada a él,
lo cual se reflejó en los 2 millones y medio de votos que obtuvo el mandato para la
construcción de una Región Caribe en reciente consulta. Pero más allá de ese sentimiento
difuso y expreso en el voto popular, no existen mayores avances técnicos que apunten a
concretar en la práctica el concepto de región. Sobre este tema volveremos en el informe
correspondiente a nuestra visita a la Región Caribe.

2. El reto de construir simbiosis entre la ciudad y su región

71
Desde el punto de vista ecológico (entendido el concepto en su más amplia acepción), se
puede afirmar que las relaciones entre las grandes ciudades y la región de la cual forman parte,
son de parasitismo,, en la medida en que las primeras aprovechan una ser serie de recursos y de
servicios ambientales que les ofrece la región “proveedora”, pero no le devuelven unos
beneficios equivalentes, sino una enorme carga de entropía (desorganización) que afecta
negativamente a la región y que termina por reducir su propia capacidad para continuar
ofreciendo esos recursos y prestando esos servicios de laos cuales depende la vida de la
ciudad.

Gráfica # 1: Diagrama simplificado de interacciones entre la ciudad y la región

La relación entre Bogotá y su región circundante no es la excepción, ya sea que como región
circundante se consideren solamente los municipios de la llamada “Sabana Centro”, todos los
municipios del Departamento de Cundinamarca, o en general aquella porción del territorio
nacional sobre el cual alcanzan a sentirse los efectos de la entropía que genera Bogotá (por
ejemplo, en lo ecológico, la porción del río Magdalena afectada por la contaminación del río
Bogotá, y en lo político los efectos del centralismo sobre el resto del país). Ver Anexo # 2:
“Impactoss ambientales de Bogotá sobre el territorio”. (Apartes del “Plan de Gestión
Ambiental 2001-2010”
2010” de la CAR)

La consolidación de la Región Capital pasa entonces, por el reto de construir una verdadera
simbiosis o relación de mutuo y tangible beneficio entre
entre Bogotá y su región, o sus regiones,
dependiendo del “radio” del área de influencia que se tome en consideración.

72
La construcción de esa simbiosis posee un importante componente ético y cultural, en la
medida en que en la práctica constituye la concreción de valores como la equidad, la
reciprocidad y la solidaridad. En el tema de la dimensión ética del desarrollo y de las
implicaciones prácticas de esa dimensión no se ha avanzado suficientemente ni en Colombia
ni en el resto del mundo. Tanto en la Región Capital como en la Región Caribe se
evidenciaron múltiples carencias en términos de equidad, reciprocidad y solidaridad entre las
áreas metropolitanas y la región que les provee los bienes y servicios ambientales que
requieren para su existencia y la de sus habitantes y para su competitividad.

En las entrevistas con múltiples actores del Departamento de Cundinamarca y de los

municipios de Sabana Centro, se percibió, unas veces de manera explícita y otras de manera
más sutil, que la vecindad con Bogotá más que identificarse y valorarse como una ventaja
comparativa, se considera una amenaza para los municipios de la región. Esto, precisamente,
porque en las relaciones entre la metrópoli y su área circundante no existen relaciones de
equidad, reciprocidad y solidaridad.

3. El modelo de desarrollo predominante

En el proceso de construcción de una verdadera región, surge el reto de alcanzar acuerdos

básicos sobre el modelo de desarrollo más adecuado a las dinámicas y potencialidades
ecológicas y culturales del territorio, a partir de preguntas como:
• ¿Qué somos? (Identidad)
• ¿Qué queremos ser? (Prospectiva)
• ¿Qué territorio queremos dejarles como herencia a las generaciones del futuro?
(Prospectiva – Responsabilidad intergeneracional)
• ¿Qué valoramos más de eso que hoy somos? (Identidad)
• ¿En qué medida depende eso de lo que nos ofrecen la Naturaleza y la Cultura?
(Reconocimiento del territorio – Identidad)
• ¿A qué le otorgamos prioridad? (Prioridades, Valores)
• ¿Cómo “desarrollarnos” sin sacrificar lo mejor de lo que tenemos y de lo que
somos? (Prioridades y valores que orientan la cisión prospectiva)

Con toda seguridad, en cualquier región, las respuestas van a ser tan diversas, como diversa es
la gama de actores y de sectores sociales y económicos presentes en el territorio (y la influencia
que ejercen sobre ellos los actores y factores externos en el nivel nacional e internacional).
Pero seguramente también aparecerán puntos de encuentro, alrededor de los cuales se pueden
construir esos acuerdos básicos.

Un enorme vulnerabilidad del territorio (incluidos sus ecosistemas y sus habitantes humanos,
con todas sus dinámicas incluidas las económicas y las institucionales) surge de modelos de

73
desarrollo que se rigen por agendas exclusiva o predominantemente exógenas, es decir,
construidas en función de las demandas y prioridades de exterior del territorio.

Para que la globalización no constituya una amenaza, resulta indispensable construir una base
firme –un TERRITORIO SEGURO- desde el cual se pueda participar de los retos y
beneficios de la misma, reduciendo al máximo las incertidumbres y la vulnerabilidad frente a
procesos que no se controlan desde el territorio, como el cambio climático, la crisis alimentaria
mundial, la crisis financiera y otras amenazas para la estabilidad planetaria.

La estrategia de desarrollo basada en la minería y en la proliferación de zonas francas, por

ejemplo, genera una enorme dependencia de las economías internacionales y en consecuencia
una enorme vulnerabilidad.

Más aún, cuando en el caso minero no existen estrictas limitaciones que garanticen que el
impacto ambiental puede ser conjurado y compensado de manera totalmente adecuada (no
solamente desde el punto de vista económico-humano sino especialmente desde el punto de
vista de la integridad, diversidad y capacidad de autorregulación de los ecosistemas afectados)
y cuando no existan unos mínimos inamovibles en materia de responsabilidad social de
las empresas mineras.

Y en el caso de la proliferación de zonas francas, cuando su implementación se basa en el

“canibalismo” tributario entre los municipios y el Distrito Capital.

La respuesta, entonces, es el DESARROLLO ENDÓGENO, que NO ES autarquía, NI ES

un desarrollo encerrado en sí mismo y de espaldas al mundo, sino aquel que parte del
reconocimiento y de la valoración de los que somos, y que permite construir una BASE
SEGURA a partir de la cual podemos salir a competir con el mundo y enfrentar los retos que
nos impone un planeta cambiante.

La agenda del desarrollo endógeno debe partir, entonces, del reconocimiento de las
potencialidades naturales y humanas del territorio y de cómo unas y otras son totalmente
interdependientes entre sí. Esto nos lleva a lo que, todavía hoy, se puede considerar una
herejía desde el punto de vista de las ciencias sociales: el reconocimiento del componente
natural del territorio (ecosistemas) como un ACTOR SOCIAL que debe ser reconocido y
tenido en cuenta en las decisiones del desarrollo.

La misma imposición de una agenda exógena de desarrollo al país como conjunto, se nota en
los municipios de la región Sabana, cuya agenda de desarrollo está dictada por las prioridades
de Bogotá más que por su propia identidad y visión.

4. Ventajas comparativas frente al cambio climático

74
Desde el punto de vista de Bogotá, una de las ventajas comparativas con que cuenta la ciudad
con respecto a otras ciudades del país, es que la región a la cual pertenece le ofrece una
importante SEGURIDAD ECOLÓGICA a la ciudad en general, a sus habitantes y a las
empresas existentes en ella. Esa seguridad resulta vital si Bogotá se consolida como ciudad
prestadora de servicios.

La seguridad ecológica se expresa, por ejemplo, en que aun en temporadas secas prolongadas,
la ciudad cuenta con reservas de agua que le garantizan el suministro de ese recurso a sus
habitantes, aun cuando pase mucho tiempo sin que llueva sobre las cuencas abastecedoras.

Esa SEGURIDAD ECOLÓGICA depende de factores como:

• La conservación de la integridad y de la biodiversidad de ecosistemas estratégicos

como los páramos (Chingaza, Sumapaz, Guerrero y otros) y de las cuencas que nacen
y se abastecen de ellos.
• Una administración técnica del recurso, tarea que realiza la Empresa de Acueducto y
Alcantarillado de Bogotá EAAB.
• Un uso responsable del agua por parte de sus usuarios, en lo cual también ha
avanzado Bogotá en las últimas décadas, aunque siempre será necesario insistir en la
importancia de generar una CULTURA DEL AGUA.

A lo largo de las visitas realizadas nos dimos cuenta, sin embargo, de que esa seguridad
ecológica que para Bogotá es una ventaja comparativa y un FACTOR DE
COMPETITIVIDAD, no representa beneficios ni oportunidades directas para los municipios
en donde se encuentran los ecosistemas estratégicos.

Así por ejemplo, de las aproximadamente 50.000 hectáreas que constituyen el área total del
municipio de Fómeque, la EAAB ha adquirido aproximadamente 30.000 hectáreas para
garantizar que sigan cumpliendo su vocación natural como “productoras de agua”. ¡Pero
paradójicamente los habitantes de Fómeque carecen de agua potable!

Los municipios de la región se quejan de que la EAAB les vende “en bloque” y a altos precios,
el agua que ellos mismos producen.

Al igual que sucede en otras regiones del país en municipios en cuyos territorios existen
Parques Nacionales Naturales y otras zonas protegidas vitales para la SEGURIDAD
ECOLÓGICA del territorio nacional, el hecho de mantener la vocación ambiental de los
ecosistemas estratégicos se convierte en una carga y no en una ventaja comparativa para
esos municipios.

75
Esto se debe a que las regiones que se benefician de esa SEGURIDAD ECOLÓGICA la
consideran como un hecho (take for granted), sin tener en cuenta que alguien está asumiendo su
costo de manera directa e indirecta.

En consecuencia, los recursos y en especial los servicios ambientales de que depende y en que
se materializa la seguridad ecológica, no se le pagan o no se le compensan equitativamente a la
región que los provee, lo cual es una muestra tangible de la ausencia de equidad, solidaridad y
reciprocidad en el desarrollo.

Esto está conduciendo a que municipios como Zipaquirá y La Calera, que poseen grandes
extensiones del territorio dedicadas a la prestación se servicios ambientales y a la producción
agrícola, estén cayendo en la trampa de cambiar esa vocación para entrar en la competencia de
los estímulos tributarios para atraer industrias que supuesta o realmente generarán empleo a
nivel local.

En condiciones “normales”, pero más aún en un escenario de cambio climático, la capacidad

de prestar servicios y de ofrecer recursos ambientales (entre otros el agua y la capacidad de
regulación hídrica tanto en temporadas secas como de lluvias) se afianzará como la
principal ventaja comparativa y competitiva con que puede contar un territorio.

Otra ventaja comparativa con que cuenta Bogotá (estrechamente ligada a la seguridad
ecológica), radica en que el 60% de los alimentos que consumen sus 7 millones de habitantes,
se producen en Cundinamarca.Un porcentaje importante del resto proviene de los Llanos
Orientales, región irrigada por ríos que nacen en el páramo de Sumapaz, en territorio del
Distrito Capital.

El cambio del uso del suelo en los municipios abastecedores, de un uso agrícola y pecuario, a
un uso industrial y de vivienda semi-urbana, pone en peligro la SEGURIDAD
ALIMENTARIA de Bogotá. Al igual que la seguridad ecológica, la seguridad alimentaria se
vuelve cada vez más estratégica en un escenario de cambio climático.

El camino hacia la sostenibilidad de las ciudades pasa necesariamente por garantizarles

oportunidades, calidad de vida y seguridad humana y territorial a las comunidades del
campo.La sostenibilidad de Bogotá y de otros centros urbanos de la región está estrechamente
vinculada a la sostenibilidad de las zonas rurales de Cundinamarca y del resto del país.El
indicador más dramático de que esa sostenibilidad no existe, es la enorme cantidad de
desplazados que migran del campo hacia las ciudades, en donde incrementan sus propios
riesgos y los del territorio en general.

5. Riquezas y hoy generan pobrezas ¿Cómo corregir esa inequidad?

76
48 municipios de Cundinamarca se encuentran por debajo de los límites de pobreza, de los
cuales 25 municipios se encuentran en condiciones de pobreza extrema.

Seguramente el rating cambiaría de manera considerable si muchos de esos municipios se

evaluaran con indicadores como:
• PRODUCCIÓN DE AGUA PER CAPITA
• COBERTURA VEGETAL ‘ESTRATÉGICA’ PER CAPITA
• DIVERSIDAD DE ESPECIES PER CAPITA,

Es urgente enfrentar el reto de VALORAR LOS SERVICIOS Y LOS RECURSOS

AMBIENTALES, para compensar equitativamente a los territorios que los prestan y ofrecen.
Esto se lograría, por ejemplo, a través del pago de Impuesto de Industria y Comercio a favor
de los municipios ‘productores’, por la prestación del servicio de tratamiento y suministro de
agua.

Valorar y compensar equitativamente la prestación de servicios ambientales y la ‘producción’

de recursos vitales como el agua, NO ES INCOMPATIBLE con el reconocimiento de que
EL AGUA NO ES UNA MERCANCÍA SINO UN DERECHO FUNDAMENTAL, del
cual depende el ejercicio real del derecho a la vida y de los derechos a la salud y a la educación.

El tema es económico, pero se debe asumir desde un esquema de valores éticos y de

prioridades sociales y territoriales, redefinido a la luz de un planeta cambiante.

Retos globales como los derivados del cambio climático (pero que seguirían igualmente
vigentes aun cuando no hubiera cambio climático), generan para Bogotá y para Cundinamarca
la oportunidad de avanzar en un modelo de desarrollo basado en la SEGURIDAD
ECOLÓGICA (ligada a la seguridad, y la soberanía alimentaria, a la seguridad jurídica e
institucional, a la seguridad económica y a todos los demás factores que determinan que un
territorio sea INTEGRALMENTE SEGURO para sus ecosistemas y sus comunidades).

El énfasis que el Departamento y el Distrito ponen en la gestión adecuada de su

correspondiente ESTRUCTURA ECOLÓGICA PRINCIPAL, demuestra que existe plena
conciencia de ello. (Ver Anexo 2)

Por las razones antes expuestas, Bogotá y Cundinamarca parten de unas condiciones
privilegiadas en términos ambientales y de seguridad alimentaria, además de condiciones
sociales y culturales (y de lecciones aprendidas) también excepcionales.

Ese modelo de desarrollo basado en la seguridad ecológica (más aún: en la seguridad

humana y territorial) debe crear una base firme desde la cual los habitantes de la región
puedan enfrentar en condiciones favorables los retos de la globalización (por ejemplo los
impactos favorables y desfavorables de un TLC), el impacto de una nueva (o de la agudización

77
de la todavía no resuelta) crisis financiera internacional, los efectos del cambio climático (o los
“normales” de la mera variabilidad climática), o los efectos de tensiones políticas externas o
internas.

El verdadero desarrollo debe fortalecer la capacidad de resiliencia de los territorios y

sus habitantes, no debilitarla, como es el caso cuando las agendas de desarrollo son
totalmente exógenas y en función de coyunturas temporales e intereses externos.

78
Anexo 1:
IMPACTOS AMBIENTALES DE BOGOTÁ SOBRE EL TERRITORIO4

Bogotá, con una extensión aproximada de 1700 Km2, distribuida en área urbana 421 Km2 y
rural de 1311 Km2 y con una población de 6.500.000 habitantes, en su condición de capital del
país y del departamento de Cundinamarca, ha sido el núcleo de las actividades nacionales y
regionales, concentrando en alta proporción la vida económica y social del país.

En el territorio, es necesario resaltar el impacto que produce la concentración urbana de

Bogotá y sus actividades productivas en la región inmediata y que se puede sintetizar en los
siguientes aspectos.

Evidentemente el mayor impacto ambiental que produce la concentración urbana de Bogotá

sobre el territorio, lo recibe el sistema hídrico; por una parte a través de la utilización del agua
de la región, para el abastecimiento de las redes de acueducto que sirven a la población urbana
del Distrito y de algunos municipios vecinos, para lo cual el Río Bogotá aporta más de 4 m3 /
seg. que, sumados a los 14 m3 /seg., trasvasados de la cuenca del Chingaza, son utilizados para
las diferentes necesidades de la población bogotana; se descargan a través de los sistemas del
alcantarillado distrital, 1.260.000 m3/día de aguas residuales al río Bogotá, y lo inhabilitan,
totalmente, para cualquier otro tipo de utilización regional, aguas abajo.

No menos impactante como fuente de la contaminación ambiental de Bogotá en este

territorio, lo constituye la disposición final de 5.620 toneladas/día de residuos sólidos,
recolectados dentro del área urbana y descargados en el relleno sanitario de Doña Juana, ya
casi al límite de su capacidad receptora, lo cual amenaza con la próxima localización de nuevos
rellenos sanitarios en la Sabana.

El sector minero tiene un alto impacto en la modificación del territorio, ya que es el

responsable de la explotación del conjunto de materiales de construcción utilizados en la
expansión urbana, que son extraídos de las innumerables canteras de los Cerros Orientales de
la Sabana y de esta manera son objeto de destrucción del más importante componente del
ecosistema regional, a pesar de haber sido reglamentados como zona de reserva forestal.

La presión de la ciudad de Bogotá sobre el territorio se traduce en una alta demanda de

recursos naturales y servicios ambientales que produce un efecto de enorme importancia.

La escala funcional de la ciudad la convierte en el epicentro de las actividades socioeconómicas

que se llevan a cabo en el territorio y sus impactos ambientales producen severos
desequilibrios sobre el mismo.

4 Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR - “Plan de Gestión Ambiental 2001-

2010” (Apartes) . Bogotá, Junio 2004

79
Desde este punto de vista, se hace necesario realizar un análisis de la influencia de Bogotá
sobre el territorio a partir de los impactos ambientales que ella produce en las diferentes
regionales, teniendo en cuenta tanto a las vecinas como a las distantes; en razón de la
aplicación de macrovectores que tienen como su lugar de realización el perímetro urbano de la
ciudad, pero cuyos efectos tanto en uso y aprovechamiento de recursos como de
impactos ambientales se extienden sobre el territorio.

Debe señalarse aquí, la presencia de la Autoridad Ambiental de Bogotá (DAMA), en su centro

urbano. Este hecho genera una situación que impone la necesidad de una gestión ambiental
compartida, para poder prevenir y remediar los efectos ambientales de la actividad
socioeconómica de la ciudad que están fuera de la jurisdicción del DAMA.

Para el análisis de los impactos ambientales que la ciudad produce sobre el territorio se
adoptaron un conjunto de definiciones y un modelo de relaciones que se presentan a
continuación.

Impactos Ambientales Directos: Son aquellos que se generan como consecuencia de un

macrovector del desarrollo en su lugar de aplicación o en su directa vecindad de manera
inmediata.

Impactos Ambientales Indirectos: Son aquellos que se generan como consecuencia de un

macrovector del desarrollo en un sitio diferente o distante del lugar donde se aplica. Esos
impactos ambientales, que también se llaman encadenados, pueden manifestarse en horizontes
de tiempo diversos y dependen de otros factores adicionales al macrovector en consideración.
Generalmente se dan a lo largo de los Corredores de Inducción.

Corredor de Inducción: Es la zona de influencia de uno o más elementos de infraestructura

como carreteras, vías fluviales, ferrocarriles, líneas de transmisión, redes de comunicación, etc.,
que hacen posible la aplicación de los macrovectores del desarrollo de manera eficiente y
competitiva.

Los resultados obtenidos permiten clasificar los impactos en tres categorías:

• Impactos Críticos.
• Impactos No Críticos pero calificados como “Alto”.
• Impactos No Críticos calificados como “Medio” y “Bajo”.

Impactos Críticos:

Los Impactos Críticos asociados con la relación Bogotá - Territorio se definieron como
aquellos que obtuvieron mínimo un 67% de calificación de “Muy Alto”. Estos impactos son:
Con una calificación unánime del 100% como “Muy Alto”:

80
a. Afectación de la disponibilidad de agua superficial.
b. Contaminación hídrica por descarga de materia orgánica
c. Afectación de especies terrestres.
d. Afectación de especies acuáticas.
e. Deforestación.
f. Cambios en patrones de uso del suelo.
g. Cambios en la demanda de servicios públicos.

Con una calificación de 67% “Muy Alto” y 33% “Alto”:

• Afectación de zonas protegidas
• Afectación por fragmentación de hábitat
• Afectación de aves
• Afectación por erosión superficial
• Afectación por expansión urbana
• Afectación del paisaje
• Afectación por uso inadecuado de suelos
• Afectación en los esquemas de sostenibilidad económica
• Cambios en la infraestructura urbana
• Procesos migratorios

Impactos no críticos pero calificados como “Alto”:

Los Impactos evaluados que sin ser críticos podrían llegar a serlo, son aquellos que obtuvieron
mínimo un 67% de calificación de “Alto”, fueron:

Impactos que obtuvieron la calificación de “Alto”:

• Afecciones respiratorias
• Afectación por malos olores

Impactos que obtuvieron calificación de 67% “Alto” y 33% “Muy Alto”:

• Inestabilidad de taludes
• Sedimentación de cuerpos de agua (lagos, embalses, humedales)
• Afectación de mercados locales y relaciones comerciales.
• Cambio de patrones culturales.

Impactos cuya calificación se repartió por partes iguales entre “Medio”, “Alto” y “Muy
Alto”:
• Contaminación hídrica por agentes químicos
• Afectación por cambio del nivel freático
• Cambios en la oferta de empleo

81
Impactos no críticos calificados como “Medio” y “Bajo”:

Son los impactos cuya calificación se distribuye entre los niveles de “Medio” y “Bajo”. Estos
fueron los siguientes:

• Contaminación de acuíferos
• Contaminación por residuos sólidos industriales
• Contaminación por residuos sólidos urbanos
• Contaminación por pesticidas y agroquímicos
• Contaminación por hidrocarburos
• Contaminación por ruido
• Afecciones auditivas

Los anteriores impactos se presentan como resultado de los procesos de expansión física y
económica de Bogotá.
El impacto ambiental entre Bogotá y Sabana, se ha acentuado principalmente en torno al
recurso agua y a la generación de riesgos ambientales que pueden afectar la vida, la salud
y el patrimonio de grupos de población, relacionado con tres aspectos:

La oferta hídrica: por las condiciones particulares de la Sabana han sido afectadas las zonas
productoras de agua más próximas a los asentamientos urbanos. El sistema de cerros que
bordea la Sabana está funcionalmente vinculado al sistema hidrológico, como sistema
productor de agua y como formación geológica que permite la infiltración de agua en el
subsuelo y la recarga de los depósitos subterráneos. La deforestación intensiva, las quemas, las
prácticas agrícolas y ganaderas y la localización de usos urbanos en las laderas han alterado esta
función.

El impacto relacionado con la oferta hídrica involucra también el uso del suelo y la
conservación del Sistema de Humedales de la Sabana. Estos sistemas cumplen una función
hidrológica y ecológica resultando totalmente inconveniente la utilización de las zonas
aledañas para el pastoreo de ganado o la desecación y relleno de éstos para destinarlos a usos
urbanos.

Efectos: Estas alteraciones han debilitado el funcionamiento hidrológico de la Sabana por

cuanto reducen las corrientes superficiales, los niveles freáticos y la recarga de los depósitos
subterráneos. Se altera la relación ecológica agua-suelo-vegetación, que da lugar a la erosión y
degradación del suelo.

Debe recordarse que existe consenso sobre la política de protección y conservación de estas
grandes reservas naturales y de la exclusión estricta de su uso en actividades agrícolas,
ganaderas, industriales o urbanas o la explotación de sus recursos forestales.

82
Demanda hídrica: El crecimiento demográfico desmedido sin planificación ordenada del uso
del suelo ha generado una presión sobre la cuenca del río Bogotá que sobrepasa ampliamente
su oferta hídrica. Las industrias que se han asentado en la urbe capitalina han expandido sus
unidades productivas a muchos sectores de la Sabana de Bogotá y en general de la región
cundinamarquesa. Caso particularmente importante y de alto impacto es el de los cultivos de
flores que utilizan las aguas subterráneas y ha generado discusiones en torno a la conveniencia
del uso de éstas. Otros sectores como las industrias de bebidas, alimenticias, textileras, de
producción de papel, entre otras, también han generado impactos puntuales.

Calidad hídrica superficial y subterránea : Contaminación del agua por vertimientos

de aguas servidas , disposición de desechos y prácticas agrícolas contaminantes.

Efectos: La aparición de riesgos ambientales que pueden amenazar la salud, la vida y el

patrimonio de la población en Bogotá y la Sabana, constituyen un grave problema ambiental .
Estos riesgos tienen que ver con la ocupación de zonas contaminadas o deficientemente
saneadas y de zonas sometidas a algún tipo de amenaza natural. Específicamente se registran
deficiencias en los sistemas de saneamiento relacionadas con la evacuación de aguas servidas y
recolección y disposición de desechos en zonas urbanas ocupadas en Bogotá y municipios
vecinos.

La alta contaminación orgánica vertida al río Bogotá y generada por la descarga directa de las
aguas residuales domésticas de la ciudad de Bogotá ha producido una alteración de las
características físicas, químicas y biológicas del río reduciendo y anulando la concentración de
oxígeno y su capacidad autodepuradora, provocando la ausencia de vida acuática. Estos
impactos también se reflejan en las condiciones sanitarias y ambientales de los humedales Tres
Esquinas, Gualí y La Herrera que reciben las aguas del río Bogotá.

Adicionalmente, el bombeo del río Bogotá al Embalse del Muña genera eutroficación,
sedimentación, alto contenido de parámetros de interés sanitario y de materia orgánica
asociados a fuertes olores desagradables.

Los conflictos por uso del suelo se dan generalmente por la disparidad existente entre el uso
actual de la tierra y su aptitud de uso. Así, se presentan casos en los cuales tierras agrícolas,
forestales protectoras o de conservación son incorporadas al perímetro urbano de Bogotá para
ser utilizadas con fines urbanísticos (vivienda e infraestructura asociada) o para cultivos que no
corresponden con la aptitud del suelo pero que representan mayores ingresos a los dueños,
como es el caso de los cultivos de flores. También, la mayoría de los denominados
asentamientos humanos subnormales que se localizan en inmediaciones de Bosa y Soacha, por
ejemplo, se encuentran en terrenos que no presentan aptitud de uso para fines residenciales.

83
La contaminación de los suelos es generada por los monocultivos y cultivos comerciales, que
requieren uso intensivo de agroquímicos, y por la disposición inadecuada de residuos sólidos.
La demanda creciente de alimentos para consumo de Bogotá y de flores para exportar desde
Bogotá, presionan a los agentes productores a destinar las tierras para estos usos, los cuales no
son los más recomendables desde el punto de vista ambiental. De otro lado, el manejo y la
disposición final de residuos sólidos no se lleva a cabo de manera rigurosa ni responde a
criterios sanitarios y ambientales.

Los suelos de los bordes del perímetro urbano de Bogotá tradicionalmente no han sido
considerados desde el punto de vista de su potencial para usos agrícolas, pecuarios o de
conservación ecosistémica. Todo lo contrario, por estar justamente cerca del gran centro
urbano, su aptitud resulta relacionada con usos más rentables y de más fácil adecuación para
ponerlas al servicio de la ciudad. Por esta razón los suelos “periurbanos” son objeto de
deterioro ya sea por subutilización de los mismos o porque no se les asigna un uso específico,
con la intención de presionar su incorporación al perímetro urbano.

En relación a las transformaciones negativas del paisaje, se puede decir que éstas se encuentran
determinadas por los asentamientos humanos subnormales y por la extracción de materiales
de cantera. El recurso aire se ve afectado por la acción de distintas fuentes contaminantes
ubicadas en el perímetro urbano de Bogotá (el mayor aporte lo hacen los vehículos y la
actividad industrial) y en el resto del territorio (el mayor aporte lo hace la actividad industrial).
Los municipios de Soacha, Mosquera, Funza y Cota presentan el mayor nivel de
contaminación del aire.

Bogotá como nodo de desarrollo depende para sobrevivir y crecer de territorios

ecológicamente productivos, lo que la lleva a apropiarse de la producción y las funciones de
soporte de otras regiones que están alejadas pero comunicadas a través del mercado.

En el marco de lo rural, Bogotá ejerce una fuerte presión sobre los recursos de la región con el
fin de abastecerse de alimentos, materias primas, entre otros bienes y servicios. Es importante
resaltar las migraciones del campo a la ciudad que acentúan el efecto consumidor de esta
última que transforma una población productora a netamente consumidora.

De igual manera, los municipios de la Sabana tales como Soacha, Mosquera, Tocancipá, Cota,
Cajicá, Tenjo, Chía, Sopo, Madrid, Funza, Gachancipá y Facatativá, han aumentado la
población en más de un cien por ciento en los últimos veinte años, que obedece a
movimientos migratorios por razones de atracción dada básicamente por la cercanía al Distrito
Capital, que reclaman tierras y así mismo demandan bienes y servicios ambientales de la
región.

Lo anterior ha generado presión e impactos en el recurso floristico, que se evidencian en la

disminución de cobertura vegetal en los ecosistemas de páramo, subpáramo y bosques

84
altoandinos, con la consecuente desaparición de hábitats, disminución de la fauna nativa y la
biodiversidad, principalmente en el ámbito y estructura ecológica que soporta la demanda de
bienes y servicios ambientales con alto rendimiento hídrico que satisfacen las necesidades de la
población del Distrito Capital y los municipios aledaños. La solución a estos impactos
ambientales debe ser planteada por los diferentes actores regionales en conjunto.

85
Anexo 2:

ACUERDO 248 DE 2006

(Noviembre 22)

"Por el cual se modifica el Estatuto General de Protección Ambiental del Distrito

Capital y se dictan otras disposiciones"

EL CONCEJO DE BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL

En uso de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial, las conferidas en los

numerales 7 y 9 del artículo 313 de la Constitución Política; y el numeral 7 del artículo
12 del Decreto - Ley 1421 de 1993 y demás normas concordantes.

ACUERDA:

[…]

Artículo 13. Definición de la Estructura Ecológica Principal. (Artículo 72 del Decreto 190
de 2004; Artículo 8 del Decreto 619 de 2000). Es la red de espacios y corredores que sostienen
y conducen la biodiversidad y los procesos ecológicos esenciales a través del territorio, en sus
diferentes formas e intensidades de ocupación, dotando al mismo de servicios ambientales
para su desarrollo sostenible.

La Estructura Ecológica Principal tiene como base la estructura ecológica, geomorfológica y

biológica original y existente en el territorio. Los cerros, el valle aluvial del río Bogotá y la
planicie son parte de esta estructura basal. El conjunto de reservas, parques y restos de la
vegetación natural de quebradas y ríos son parte esencial de la Estructura Ecológica Principal
deseable y para su realización es esencial la restauración ecológica.

La finalidad de la Estructura Ecológica Principal es la conservación y recuperación de los

recursos naturales, como la biodiversidad, el agua, el aire y, en general, del ambiente deseable
para el hombre, la fauna y la flora.

Parágrafo: Los Principios y Objetivos de la Estructura Ecológica Principal, son los

establecidos en los artículos 73 y 74 del Decreto 190 de 2004.

Artículo 5º. El artículo 14° del Acuerdo 19 de 1996 quedará así:

86
Artículo 14. Componentes de la Estructura Ecológica Principal (Artículo 75 del Decreto
190 de 2004; Artículo 10 del Decreto 619 de 2000, modificado por el artículo 74 del Decreto
469 de 2003).

La Estructura Ecológica Principal está conformada por los siguientes componentes:

1. Sistema de Áreas Protegidas del Distrito Capital.

1.1. Áreas protegidas del orden nacional y regional.
1.2. Áreas protegidas del orden distrital.
1.3. Santuario Distrital de Fauna y Flora.
1.4. Área Forestal Distrital.
1.5. Parque Ecológico Distrital.
2. Parques urbanos
2.1. Parques de escala Metropolitana.
2.2. Parques de escala Zonal.
3. Corredores ecológicos
3.1. Corredor ecológico de ronda
3.2. Corredor ecológico vial
3.3. Corredor ecológico de borde
3.4. Corredor ecológico Regional
4. Área de Manejo Especial del Río Bogotá.
4.1. Ronda Hidráulica del Río Bogotá.
4.2. Zona de Manejo y Preservación del Río Bogotá

Los componentes de la Estructura Ecológica Principal se señalan en los planos denominados

"Estructura Ecológica Principal: Distrito Capital" y "Estructura Ecológica Principal: Suelo
Urbano", de la cartografía oficial del Decreto 190 de 2004.

Parágrafo: Todas las áreas de la Estructura Ecológica Principal en cualquiera de sus

componentes constituyen suelo de protección, con excepción de los Corredores Ecológicos
Viales que se rigen por las normas del sistema de movilidad.

87
 B. LA REGION BOGOTA–CUNDINAMARCA: LA CUESTIÓN
INSTITUCIONAL

David Kullock, Buenos Aires, Argentina

La posibilidad de lograr el ordenamiento territorial y la adecuada articulación interna de la

Región Bogotá–Cundinamarca (B-C) reconoce diversos aspectos problemáticos. Uno de ellos,
de alta importancia, es la cuestión institucional.

Nos referimos por cuestión institucional a las características jurídico-administrativas de las

entidades administrativas implicadas (en este caso, el Distrito Especial Capital y los Municipios
de la Gobernación de Cundinamarca; en especial, los 25 Municipios de su entorno inmediato)
y a cómo dichas características concurren a facilitar o dificultar el proceso de ordenamiento
articulado del conjunto de la Región.

A los fines del tratamiento de esta cuestión, se procederá a desarrollar los siguientes puntos:
• Antecedentes conceptuales
• Características de la cuestión institucional en Colombia y en la Región Bogotá-
Cundinamarca
• Conclusiones
• Recomendaciones

1. Antecedentes conceptuales

Pueden reconocerse tres temas de orden general que contextualizan y permiten comprender el
origen y la índole de la cuestión institucional de la Región B-C, los que se desarrollan a
continuación.

1.1 Los procesos de descentralización

Durante las décadas de los años 80 y 90, y asociado a la emergencia de las tendencias
neoliberales, la Reforma del Estado fue surgiendo como una de sus estrategias básicas y,
dentro de ella, la descentralización de las funciones del Estado central.

Por descentralización se entiende "...aumentar el poder, la autonomía de decisión y de control

de los recursos, las responsabilidades y competencias de las colectividades locales, en
detrimento de los organismos del poder central".5

5 Carlos De Mattos (1990); Revista Interamericana de Planificación, Nº 91-92.

88
Como señala el mismo autor, con ella se pretende "....poner fin al centralismo decisorio, al que
se responsabiliza por un conjunto de males que aquejan a las comunidades locales". En tal
sentido, "...constituye un instrumento propicio para democratizar los procesos sociales,
aumentar la participación popular y reducir la injusticia social en las colectividades locales
involucradas".

La postura pro-descentralización tuvo numerosas adhesiones y críticas, provenientes de

ámbitos políticos y académicos, de diversidad ideológica.
De Mattos, en el artículo mencionado, desarrolla una fuerte crítica a los argumentos sobre los
que basaron dichas adhesiones. Plantea que "la descentralización....está siendo
pregonada...como una nueva panacea", preguntándose respecto a las expectativas exitosas que
se le atribuyen "...cómo se podrían lograr tales objetivos sin modificar la estructura y la
dinámica económica vigente...".

Afirma como contestación que "Aún admitiendo que una descentralización político-
administrativa pudiese ser beneficiosa en algún sentido para las respectivas comunidades
locales, no puede aceptarse que por esta vía se vayan a modificar substantivamente las
características esenciales de los procesos de acumulación...y.. de distribución del producto
social".

El crítico artículo de De Mattos es contestado por Sergio Boisier (1990)6, uno de los
adherentes a las posturas pro-descentralización quien sostiene que "En el largo plazo, sin
embargo, la descentralización puede crear condiciones para el debate político local y para el
control ciudadano. Podría quizás ayudar a producir nuevas generaciones de militantes y
elites...".

Reconociendo que no pueden atribuirse a la descentralización valores intrínsecos sino

instrumentales, termina expresando que es "...una nueva modalidad contractual entre el Estado
y la sociedad civil (es) un procedimiento de acción política que requiere ser desmitificado,
revalorizado, clarificado y puesto al servicio de una verdadera democracia".

Más allá de los debates académicos, los procesos de descentralización fueron llevados a cabo
en numerosos países y respecto a muy diversas funciones que desarrollaban hasta entonces los
Estados Nacionales.

Los resultados alcanzados, según los múltiples estudios que se desarrollaron sobre este tema,
fueron mucho menores y bastante más imperfectos que los beneficios prometidos.

En términos generales se reconoce que los procesos de descentralización lograron la

transferencia de funciones a los niveles menos jerárquicos de la administración, pero que por
6 Revista Interamericana de Planificación, Nº 90. El artículo, aun cuando contesta al de De Mattos, fue publicado

con anterioridad en la misma Revista, dado que un texto similar de De Mattos ya había tenido difusión pública.

89
haber sido realizados sin la correspondiente transferencia de recursos económicos y logística
(“know how”), las funciones transferidas no alcanzaron la efectividad prometida.

Cabe señalar que en el caso particular de Colombia, según las opiniones relevadas al efecto, los
procesos de descentralización se caracterizaron por dos particularidades:
• Haber sido realizadas generalmente desde el nivel nacional al nivel municipal; o sea, sin
utilizar sustantivamente el nivel intermedio entre las autoridades nacionales y las
locales que, en el caso de Colombia, son las Gobernaciones y las Corporaciones
Autónomas Regionales7
• Haber sido acompañados por una reforma significativa en cuanto a la distribución de
los recursos presupuestarios, aunque otras opiniones relativizan esta característica
positiva, esgrimiendo que los recursos están mayoritariamente orientados a fines
específicos.

1.2 La gestión de las regiones metropolitanas

La Región B-C implica un caso de metropolización de gran magnitud (aproximadamente 7

millones de habitantes); el más importante de Colombia.

Cabe aclarar que denominamos metropolización a los procesos por los cuales una ciudad crece
extendiéndose sobre el territorio, y termina por absorber a localidades menores de su entorno.
Esta absorción puede implicar una continuidad física plena, o una vinculación funcional muy
significativa, aunque no haya continuidad física.8

Las metrópolis conllevan la problemática de su gestión, dado que si bien el fenómeno socio-
urbano es uno solo, las competencias jurisdiccionales recaen sobre distintas autoridades, las
que pueden tener diversidad de estrategias con respecto a cuestiones que requieren una
política única, por afectar a la totalidad en su conjunto.
Baste mencionar a temas tales como el sistema de transporte, la expansión urbana, los
recursos y funciones ecológicas, las disfuncionalidades ambientales y los grandes
equipamientos (aeropuertos, puertos, parques regionales, etc.) para verificar la necesidad de un
manejo integrado o, al menos, consensuado entre las diversas administraciones que tienen
jurisdicción sobre los mismos.

La unificación político-jurisdiccional solucionaría estos problemas, pero normalmente es

rechazada por las jurisdicciones menores que desaparecerían, e incluso por las jurisdicciones
del resto del país, que no quieren la conformación de una entidad política de mucha
envergadura y poder.

7 En otros países son las “provincias” o los “estados”.

8 Estos casos se suelen denominar “área metropolitana” y “región metropolitana”, respectivamente.

90
En la mayor parte de los casos, se ha procurado conformar una institucionalidad
metropolitana que, sin hacer desaparecer a las jurisdicciones menores, permita debatir y
acordar políticas comunes entre todas las jurisdicciones implicadas.

Los casos exitosos no son numerosos. Los mejores procesos se han logrado en países con
cultura urbana y alto grado de respeto por el patrimonio común pero, en términos generales,
ha sido habitual que no se conformara institucionalidad. En los casos en que sí se conformó
alguna institucionalidad, fue frecuente su escaso nivel de efectividad, así como su disolución.

La razón de ser de estas dificultades, es la negativa a delegar competencias de las jurisdicciones

involucradas, así como la de arriar sus intereses particulares.

1.3 Escala de abordaje de las cuestiones problemáticas

Una tercera cuestión que requiere especial consideración a los fines de la implementación de
procesos de ordenamiento y articulación regional, es la escala de abordaje de las cuestiones
problemáticas vigentes. Nos referimos en tal sentido a la consideración de que para actuar en
forma apropiada sobre los problemas, es necesario identificar las escalas que permitan
comprender cabalmente sus causas y actuar eficientemente en sus resoluciones.

No es casual las temáticas que han sido mencionadas en el punto anterior (sistema de
transporte, expansión urbana, recursos y funciones ecológicas, disfuncionalidades ambientales,
grandes equipamientos) como temas de ineludible gestión metropolitana, dado que no
admiten la aplicación de soluciones locales no consensuadas, en un espacio metropolitano.
Más aún, en muchos casos requieren de la concurrencia del nivel nacional.

Por otra parte, existe infinidad de otras cuestiones pueden ser resueltas a nivel local o
municipal, en forma independiente, sin necesidad de arduos procesos de concertación. En
dicho sentido, es que resulta necesario identificar lo que requiere tratamiento regional y centrar
los esfuerzos de acuerdo sobre los mismos.

2. Características de la cuestión institucional en Colombia y en la Región Bogotá-

Cundinamarca

La cuestión institucional en Colombia en general, y en la Región B-C en particular, de acuerdo

a las numerosas opiniones recibidas en las entrevistas efectuadas, puede ser caracterizada por
los siguientes rasgos.

2.1 Cuestión institucional en Colombia

91
El rasgo que caracteriza a la gestión pública en el país, es el fuerte proceso de
descentralización recientemente efectuado, el que motivo que en un plazo muy corto se pasase
de un centralismo del Estado Nacional a la autonomía de sus más de 1.100 Municipios.

Aún cuando sea debatible el grado de autonomía municipal real que se haya logrado, es
indudable que el mandato constitucional que lo acordó está presente en la multiplicidad de
gobiernos locales a los que les fuera acordada.

La autonomía acordada no desconoció la existencia de instancias intermedias entre la Nación y

los Municipios, tal como son las Gobernaciones y las Corporaciones Autónomas Regionales,
pero el rol acordado a las mismas no ha sido muy notorio y, en especial, no han sido provistos
de recursos suficientes como para actuar eficazmente como instancia institucional intermedia.

Esta realidad mantiene el rol de la Nación, por una parte, y refuerza el de los Municipios, por
otra parte, lo cual provoca la obvia consecuencia de que se presenten serias dificultades para la
creación y mantenimiento de canales de diálogo efectivo entre la Nación y los más de 1100
Municipios.

2.2 Cuestión institucional en el caso de la Región Capital Bogotá – Cundinamarca

El caso de la Región B-C, presenta una singularidad manifiesta: la fuerte asimetría de estatus
legal, cuantía poblacional, poder político y económico, entre Bogotá y los municipios
circundantes.
La predominancia del Distrito Capital y la sobrevaloración de la autonomía municipal por
parte de los municipios circundantes, dificulta la realización de estudios y la ejecución de
acciones sobre problemas que requieren ámbitos supramunicipales de trabajo.

3. Conclusiones (La trampa de la autonomía mal entendida)

Por una parte, el Distrito Capital goza de las ventajas concedidas a los Distritos Especiales,
además de las que le brinda su condición de ser sede de la capital nacional y su propia pujanza
social, económica y política.

Por otra parte, los municipios circundantes cuidan celosamente su condición autonómica,
pero ella revierte muy escasamente en formas de gestión que les permitan afrontar
eficientemente sus problemas locales y, menos aún, los problemas de índole metropolitana que
los aquejan.

Limitaciones económicas, logísticas y de recursos humanos, les dificultan el ejercicio de una

autonomía activa. Se encuentran imposibilitados para pasar de un rol de prestador y
administrador de servicios municipales, a cumplir un rol de promotores del desarrollo local.

92
Este fenómeno se agudiza en los municipios de Cundinamarca por la inmediatez del Distrito
Capital, y la aguda inequidad de poder que se plantea con el mismo.

Es sintomático al respecto, que los municipios aguarden el dictado de una Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial que obligue a delegar o a concertar, lo cual puede ser interpretado
como el reconocimiento de las dificultades que tienen para debatir con el Distrito Capital y la
necesidad sentida de tener que hacerlo.

En tal sentido, el dictado de dicha Ley facilitaría la constitución de un espacio de acuerdos

metropolitanos, inexcusable para el Distrito Capital y sin costos políticos para los restantes
municipios.

4 Recomendaciones (Como salir de la trampa)

La Constitución concede la autonomía, pero no impide acordar entre Municipios. De igual

manera, tampoco impide la formulación de acuerdos entre Municipios y Distritos Especiales,
tal como es el caso de la Región Bogotá-Cundinamarca.

Esta capacidad de formular acuerdos se extiende, por supuesto, a que dichas asociaciones
incluyan instancias políticas intermedias entre los municipios y el gobierno nacional, como son
las Gobernaciones y las Corporaciones Autónomas Regionales.

En tal sentido, es totalmente factible recorrer el camino de los acuerdos inter-jurisdiccionales

tal como las Asociaciones de Municipios (considerando que, para el caso de Bogotá-
Cundinamarca, esta denominación incluye al Distrito Capital), sin necesidad de esperar el
bastante improbable dictado de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que viene
postergándose desde hace muchos años.

Recordando lo expresado en “Escala de abordaje de las cuestiones problemáticas” y en

comparación con el aislamiento (y a menudo el enfrentamiento) entre jurisdicciones, es
evidente las ventajas que aporta la concertación entre estas entidades políticas para tratar
temas que encuentran sus orígenes y, por ende, sus posibles soluciones, en escalas territoriales
y de gestión que sobrepasan sus fronteras individuales.

Por otra parte, el Gobierno Nacional, imposibilitado de dialogar en simultáneo con más de
1100 municipios y distritos especiales, declara excelente predisposición para trabajar con estas
formas de asociaciones inter-jurisdiccionales; más aún, cuando los problemas que le suelen
presentar son de índole regional y no pueden encararse a nivel de cada jurisdicción en forma
aislada.

93
Es por ello que acudir a figuras asociativas inter-jurisdiccionales, no sólo conlleva las ventajas
de sumar peso político, sino también la seguridad de encontrar una mejor escucha y más
amplia respuesta por parte del Gobierno Nacional.
Estas formas asociativas pueden ser amplias (incluir variados temas) o singulares (focalizadas
sobre una temática específica). Al respecto y dado que, como todo camino de innovación
política y de gestión, no es fácil de recorrer, debe considerarse que el éxito es más factible
cuando se lo empieza a recorrer de a poco sobre cuestiones específicas, que cuando se procura
iniciarlo a lo grande.

También cabe destacar la conveniencia de acudir a instancias intermedias tales como la

Gobernación y las Corporaciones Autónomas Regionales, ya que éstas pueden jugar un papel
aglutinador entre los municipios, así como aportar asistencia técnica y capacidad de dialogo
entre sí y con el Gobierno Nacional.

En cuanto al respaldo legal para encarar estas formas de asociación, sin pretender ser
exhaustivo, pueden mencionarse los siguientes antecedentes como hitos significativos:
• el Artículo 63 del Acto Legislativo Nro. 1 de 1968;
• la Ley 1ª de 1975 que reglamentó las Asociaciones de Municipios;
• el Decreto 1333 de 1986 por el cual se dictó el Código del Régimen Municipal;
• la Ley 136/94 que consolidó la figura de las Asociaciones de Municipios;
• la Ley 614 del año 2000, referida a los Comités de Integración Territorial;
• la Ley 715 del año 2001, sobre competencias de los Departamentos.

Por otra parte, cabe destacar que hay casos concretos de la utilización de la figura de
“asociación de municipios” en Colombia.9 Sería de sumo interés desarrollar un estudio
comparativo sobre los niveles de éxito o fracaso que han alcanzado, y sobre las razones que
den cuenta de dichos resultados.

Aunque cada caso y circunstancia requiere diseñar cuidadosamente su propio formato, saber
cuáles han sido los factores que han incidido repetidamente en los resultados positivos o
negativos de los procesos de asociación inter-jurisdiccional ya desarrollados, puede evitar caer
en errores repetidos, así como poner en evidencia las condiciones que más han ayudado a
arribar a los objetivos perseguidos.

9 Entre ellos, puede mencionarse a los siguientes:

– MASORA: Municipios Asociados del Oeste Antioqueño
– MADU: Municipios Asociados del Urabá Antioqueño
– ASOOCCIDENTE
– AMUNORTE ANTIOQUEÑO
– ASOPATIA: Asociación de Municipios del Alto Patía
– AMSURC: Asociación de Municipios del Sur del Cauca

94
C. LA CUESTIÓN DE LA VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL EN EL
CONTEXTO DEL FORTALECIMIENTO DE LA DIMENSION
REGIONAL DE BOGOTA Y EL DEPARTAMENTO DE
CUNDINAMARCA

Jaime Valenzuela G., Chile

Contenido:

1. El marco institucional y territorial.

La cuestión de la vivienda social en el proceso de integración regional del Distrito
Capital del Bogotá y el Departamento de Cundinamarca
2. La “metropolización” de Bogotá.
Las iniciativas de integración regional del Distrito Capital del Bogotá y el Departamento
de Cundinamarca
3. La cuestión del la vivienda social.
Problemas conceptuales y prácticos; aprendiendo de los errores y logros propios y de
otros.
4. Conclusiones y recomendaciones del panel sobre la cuestión de la vivienda
social
5. Una idea para la desconcentración de Bogotá y su “metropolización”
(Y de paso pare no empeorar la situación de los pobres localizándolos en “la periferia”)

1. El marco institucional y territorial. La cuestión de la vivienda social en el proceso

de integración regional del Distrito Capital del Bogotá y el Departamento de
Cundinamarca

1.1 Sesiones de trabajo con las autoridades municipales, regionales y nacionales y

visitas a los municipios y Distrito Capital

El panel de profesionales de INTA y UNCRD realizó 16 entrevistas durante los días 31 de

mayo y 1 y 2 de junio a autoridades de de los municipios de Sabana-Occidente (3 municipios)
y Sabana-Centro (7 municipios), de la Gobernación del Departamento de Cundinamarca (1
reunión con un grupo de 20 funcionarios), del Distrito Capital de Bogotá (2 reuniones con un
número similar de funcionarios y con autoridades de la localidad de Soacha), de representantes
del nivel nacional (entrevistas con autoridades del Departamento Nacional de Planeación y del
Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial). Las sesiones de trabajo se
realizaron en reuniones prolongadas (1 a 2 horas) en las sedes de las entidades respectivas, lo
que permitió complementar la información verbal, gráfica y escrita obtenida en las reuniones
con breves visiones directas del territorio de las municipalidades y el Distrito Capital.

95
1.2 Objetivos de las reuniones

Las entrevistas y visitas fueron diseñadas para identificar la percepción de las autoridades
municipales, regionales y nacionales sobre el avance alcanzado en el proceso de integración del
Distrito Capital de Bogotá con el Departamento de Cundinamarca y sus municipios, las
principales limitaciones encontradas en el proceso y las posibles opciones identificadas para
superarlas, en términos generales y también en los específicos asumidos por cada profesional
de INTA y de UNCRD – la vivienda social en el caso del presente informe.

1.3 Resultados generales de las reuniones y visitas

Puede decirse que existe un acuerdo generalizado en los tres niveles de gobierno territorial
sobre la necesidad de una mayor integración entre ellos, especialmente entre el Distrito y
municipios del Departamento, lo que es una indicación clara que la presente organización
jurisdiccional de este territorio no está respondiendo al alto nivel de interacción funcional –
con efectos tanto positivos como negativos - que de hecho existe hoy entre el Distrito y los
municipios, especialmente con los más cercanos, o del “primer anillo”, que es hacia los cuales
Bogotá se está expandiendo territorial y funcionalmente. Adicionalmente, hay un acuerdo
generalizado de la necesidad de mejorar las condiciones bajo las cuales esta interacción se
produce, especialmente las de tipo administrativo y financiero, respecto a las cuales hay
reclamos de cada una de las partes intervinientes.

En general, desde el punto de vista de los municipios, una de las principales fuentes de
desajuste tiene que ver con la relación asimétrica entre el peso político y económico del
Distrito Capital y la debilidad financiera, y organizativa de los municipios de las subregiones
circundantes y, por extensión, con el nivel Departamental del cual dependen éstos. Por el lado
del Distrito, se percibe un desajuste entre los servicios que Bogotá ofrece a los habitantes de
los municipios sin que reciba de ellos retribuciones proporcionales a estas prestaciones

1.4 La cuestión de la vivienda social desde la visión del Distrito Capital y de los
Municipios

La cuestión de la vivienda social se enmarca en el contexto expresado en las sesiones de

trabajo mediante afirmaciones como las siguientes:

Por parte de los municipios:

- “Bogotá quiere exportar familias pobres a los municipios, mientras que quiere retener a los
ricos”
- “Esto lo hace para contar con suelo para retener las industrias, y el comercio rentable y los
servicios calificados”
Por parte del Distrito:

96
 - “Los municipios se oponen a colaborar con Bogotá en extender las necesidades de la
vivienda social”
- “Los municipios se aprovechan de las zonas de exención de impuestos que el Gobierno
Nacional y Departamental les han autorizado para atraer industrias”
- “Como los municipios no cobran impuestos esto es una competencia desleal; es una suerte
de “canibalismo tributario”
- “La descentralización administrativa que se está aplicando actualmente tiene las
características de un municipalismo a ultranza…

Pero los problemas de los municipios y de la Región Bogotá-Cundinamarca no pueden ser

resueltos por los municipios solos. El espacio que se requiere considerar para planificar para
los problemas de hoy no es el del municipio. Los gobiernos del Distrito y del Departamento
está haciendo un esfuerzo importante en este sentido. Cabe mencionar que esta es la primera
ciudad-región que aborda a la escala adecuada el problema del Cambio Climático, vale decir,
conjuntamente” (Arquitecto Pedro Ortiz)

1.5 Dos problemas interrelacionados: “Metropolización” de Bogotá y la cuestión de la

vivienda social

Lo anterior plantea que los requerimientos de suelo para el desarrollo metropolitano de

Bogotá, por renovación con especialización de usos del suelo “metropolitanos” y por
expansión exterior a los municipios vecinos, están relacionados con la cuestión de la vivienda
social, manifestada por los problemas de localizar suelos para ella, dentro del Distrito y/o en
los municipios periféricos.

La cuestión de la vivienda social es especialmente relevante hoy por cuanto una proporción
alta de los 3 millones de desplazados que se estima han sido desplazados de las zonas rurales y
pequeñas localidades de Colombia por el conflicto armado, se localizarán en las ciudades
mayores del país – tanto de la Costa Atlántica, de Antioquia y del Valle del Cauca como de la
región urbana de Bogotá Cundinamarca – donde esperan encontrar mejores oportunidades de
empleo, servicios y apoyo solidario en general.

La preocupación desde Bogotá se refiere a la destinación de suelo para viviendas de interés

social subsidiadas por el Estado en los municipios del Departamento, a fin de complementar
los suelos aportados por el Distrito ante la creciente demanda actual y proyectada a futuro. La
argumentación del Distrito a favor de esta medida se basa en que efectivamente su extensión
urbana ya amenaza zonas agrícolas y de valor ambiental que deben preservarse para la
sustentabilidad de su desarrollo.

La preocupación de los municipios, por su parte, es la carencia de recursos para proveer

servicios a las viviendas sociales que se construirían en sus territorios. Los municipios
entrevistados, en su totalidad contiguos o próximos a los límites del Distrito resienten esta

97
medida argumentando que sus limitados presupuestos no les permiten financiar el
equipamiento que demandarán estas viviendas, considerándola que favorece al Distrito, el que
teniendo esta capacidad financiera, la destinará a usos del suelo más rentables, los que de otra
manera se localizarían en los municipios periféricos.

A continuación se abordarán estos dos temas interdependientes comenzando por la

“metropolización” de Bogotá y terminando por la cuestión de la vivienda social.

2. La “metropolización” de Bogotá. Iniciativas de integración regional del Distrito

Capital del Bogotá y el Departamento de Cundinamarca

2.1 Los problemas de la “metropolización”

La inmigración en curso y creciente de una proporción alta de los desplazados mencionada

anteriormente está ejerciendo una presión es sólo una más a las que ya padece el Distrito
Capital debido a que está en una etapa avanzada de “metropolización”, fenómeno común a
las principales urbes de los países de América Latina y otras regiones del mundo, caracterizado
por la urbanización continua hacia la periferia; la descentralización espacial y político-
administrativa hacia jurisdicciones vecinas; el crecimiento de centros dormitorios satélites que
eventualmente se unen a la mancha principal; la terciarización de su base económica; y las
repercusiones de estas tendencias en el aumento de la congestión vehicular, los largos y
demorosos viajes diarios, la contaminación atmosférica, etc. (10)

Como resultado de este proceso de “metropolización”, la expansión por acreción de la

mancha urbana de Bogotá está amenazando extenderse a los suelos productivos de la Sabana,
sobrepasando el Río Bogotá y otras zonas de reserva natural. De acuerdo a algunos
entrevistados, la ciudad ha prácticamente agotado la disponibilidad de tierra urbanizable entre
la cordillera y el Río Bogotá, agudizándose la competencia por lo que queda de este suelo
entre los diferentes usos, incluyendo la vivienda social.

2.2 Una solución por la vía de la renovación urbana: el Plan Zonal Norte (PZN)

La aprobación reciente (Junio de 2010) del Plan Zonal Norte, que permitirá ordenar el uso del
suelo y la urbanización de las 2018 Has que restan para completar la extensión de Bogotá por
el norte entre los cerros orientales (Carrera 7ª) y el Río Bogotá por el occidente es un intento
por sacar el máximo rendimiento del último suelo no construido mediante un proceso
combinado de renovación urbana, urbanización de barrios irregulares, creación de nuevas

(10) Ver: P.Cristopher Zegras, “De las Ciudades a las Regiones: Desarrollo Regional Integrado en Bogotá-
Cundinamarca; Aspectos técnicos del Proyecto desde la perspectivas de movilidad y uso del suelo” (Informe
presentado a la Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca, UNCRD-UNDESA, 10 de diciembre
2005. Disponible en : http:// web.mit.edu/czegras/www/Zegras_CTS08.pdf; abierto 18 junio 2010)

98
zonas de vivienda para diferentes estratos sociales, el cual con seguridad será uno de los
caminos del crecimiento futuro de la ciudad (ver Figuras 1 y 2).

2.3 La Estrategia de Desconcentración de Bogotá; el Modelo de Ordenamiento

Territorial Regional

Como alternativa o complemento a la renovación urbana dentro del Distrito Capital,. un

importante esfuerzo por canalizar adecuadamente el crecimiento en extensión de la ciudad. es
la propuesta de la Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca abordada
conjuntamente por el Gobierno Regional de Cundinamarca y el Distrito Capital de Bogotá,
con apoyo de UNCRD.

Como derivación del escenario de desarrollo futuro elegido como más conveniente, se han
desarrollado estudios tendientes a formular un modelo de ordenamiento territorial
consistentes en canalizar hacia ciudades menores periféricas a Bogotá una parte importante del
desarrollo futuro esperado, conectándolas mejor entre sí y con la ciudad capital por medio de
carreteras y sistemas de transporte colectivo, creando un sistema integrado de centros urbanos
(Estrategia de Desconcentración de Bogotá y Modelo de Ordenamiento Territorial Regional
2010, ver Figura 2)

Según la información recibida en las reuniones con representantes de la Gobernación y del

Distrito, esta estrategia busca fundamentalmente dos cosas:

• Por una parte, desconcentrar hacia los municipios que rodean el Distrito Capital
algunas actividades que generan la congestión y otros males asociados a ella
permitiendo al mismo tiempo liberar suelo para otras actividades de nivel
metropolitano que se considera que deben localizarse obligatoriamente en la ciudad
capital, como es el caso de los grandes equipamientos metropolitanos que una ciudad
requiere hoy para mantener su competitividad, como son los complejos de comerciales
y oficinas vinculados a los aeropuertos, los centros tecnológicos y de innovación, la
industria especializada, los cuales ya están en proceso de diseño en Bogotá (Ver Figura
1).. A este respecto – como se ha constatado en las entrevistas - no hay acuerdo entre
el Departamento, el Distrito, los Municipios involucrados y el Gobierno Nacional
sobre cuáles deben son las actividades que deben desconcentrarse y cuáles no, y en qué
condiciones debe hacerlo cada una.

• Por otra parte, la estrategia busca frenar la presión del crecimiento urbano actual y
futuro a ocupar con usos urbanos las tierras fértiles y productivas de la Sabana,
destinadas preferentemente a la floricultura de exportación; así como las áreas de
preservación natural.

99
2.4 El análisis de C. Zegras respecto a la depende exclusiva o principal de la
movilidad para implementar la estrategia

Como lo hace notar el informe “De las Ciudades a las Regiones” mencionado anteriormente -,
al asignar a las mejoras en la movilidad la responsabilidad central de la estrategia de
desconcentración y conformación de una red de ciudades que resuelva los problemas del
crecimiento de Bogotá, se corre el peligro de repetir un error bien conocido en la mayoría de
las ciudades del mundo que para intentar resolver sus problemas de crecimiento han
dependido sólo de las mejoras del transporte, especialmente si éste es preferentemente
automotriz, sin actuar por igual sobre el uso del suelo para asegurar que los efectos
ambientales, sociales y económicos negativos del transporte se neutralizan adecuadamente,
como son la congestión, los costos crecientes de infraestructura, la ocupación inconveniente
ocupación de suelo agrícola fértil, la “pavimentación” de las áreas de reserva natural, la
degradación del aire, el agua y el suelo, etc.(11)

2.5 Lo que no debería suceder a futuro con el modelo de desconcentración

Esto es lo que no se quiere que pase en el futuro de Bogotá y la Sabana (ver Figura 3) lo cual
inevitablemente sucederá si en la estrategia de desconcentración no se pone igual énfasis y
recursos en el mejoramiento de la movilidad y en el control estricto del uso del suelo de las
zonas aledañas a los ejes de transporte mediante normas urbanísticos inteligentes y
mecanismos fiscales que se respeten. La Figura 4 contiene algunas ideas de cómo se ha
intentado abordar en otros contextos el problema de la “mettopolización”

2.6 Hacia una estrategia integrada de gestión de la movilidad y del uso del suelo:
Algunos ejemplos a analizar como referencia.

Lo anterior indica que la estrategia de “transporte primero para atraer y ordenar la

localización de actividades urbanas (usos del suelo)” no sería la adecuada por sí sola, sino que
debería actuarse simultáneamente en ambos frentes, integradamente. El caso de la ciudad de
Curitiba en Brasil es importante en este sentido, ya que demuestra que una estrategia incluso

(11) Zegras, “De las Ciudades a las Regiones”, p. 1-3. Refiriéndose al efecto negativo de mediano y
largo plazo del transporte si se actúa sobre él exclusivamente, el autor lo sintetiza como un círculo
“virtuoso” inicial que eventualmente se convierte en “vicioso” al cabo de un tiempo, con la
siguiente secuencia:
1. El transporte facilita el movimiento de bienes y servicios y mejora la accesibilidad al trabajo, la
educación, etc.  lo que fomenta  2. El desarrollo a través del crecimiento de las actividades de
comercio, industria, servicios, etc. y del crecimiento del ingreso
 lo que crea  3. Efectos en el sistema de transporte y uso del suelo (TUS): aumento de la tasa de
viajes, motorización, cambio en la partición modal, expansión urbana  lo que produce  4.
Impactos económicos, ambientales y sociales: congestión, mayor costo de la infraestructura,
degradación de los recursos (por ejemplo el aire, suelo, energía etc.) lo que inhibe  5. El
transporte…etc.

100
contraria, de “organizar los usos del suelo primero y luego implementar el transporte” ha
resultado ser conveniente. En efecto, Curitiba es mundialmente famosa por su buen sistema
de transporte basado en buses que circulan por vías exclusivas, con estaciones de pre-pago que
disminuyen el tiempo de detención y aumentan la fluidez del sistema, así como otras medidas
administrativas y técnicas que han sido ejemplo para varias otras ciudades del mundo (entre
ellas Bogotá, por supuesto) Pero como ha dicho el ex - Alcalde de Curitiba Jaime Lerner –
que lideró el diseño e implementación de éste y otros ejemplos de buena planificación y
administración urbana -, la verdadera responsabilidad del éxito del sistema radica en la
inteligente y estricta organización de los usos del suelo en corredores que concentran una alta
y mediana densidad de funciones urbanas complementarias, incluyendo vivienda, oficinas,
comercio, recreación, etc., corredores por los cuales se trazó posteriormente los ejes de
transporte.(12)

Se requiere una visión integral de la ciudad para actuar en ella, fundamentalmente porque la
ciudad es un sistema complejo (el más complejo que ha creado la humanidad, según el
antropólogo Levi Strauss), en el que todos sus componentes se relacionan directa o
indirectamente con todos los demás, y donde no es posible actuar sólo en uno aisladamente (el
transporte, en este caso) si es que no se entiende bien su efecto en todos los demás (el uso del
suelo, el medio ambiente, etc.) Adicionalmente, como ha descubierto la medicina en el último
siglo, la manera cómo afecta un componente del sistema sobre los otros desafía a la intuición,
la que tiende a confundir los síntomas con las causas del problema. (13)

Dicha concepción es también fundamental para analizar y tomar medidas respecto a la

cuestión de “la vivienda social”

3 La cuestión del la vivienda social. Problemas conceptuales y prácticos;

aprendiendo de los errores y logros propios y de otros.

Concepto básico: la carencia de vivienda de interés social es un síntoma de un

problema mayor, que es el que hay que resolver, o menos no empeorar: la falta de
empleo adecuado e ingreso suficiente.

La conclusión del panel respecto a la cuestión de la vivienda de interés social es que este
beneficio subsidiado por el gobierno resuelve un síntoma del problema de los pobres, pero no
la causa de ese síntoma, que es la necesidad de un empleo y del ingreso de ese empleo.

Hay razones para pensar que si se aplica este tipo de análisis a las “soluciones” de viviendas
sociales abordados por los gobiernos nacionales en América Latina, se concluye que a este

(12) Ver el artículo “Cross-Sector versus Single-Sector Urban Development Projects” del consultor en UNCRD,
RDD-Regional Development Dialogue , Vol.20 No.2 (Autumn, 2009) p.38-57 (la referencia al caso de Curitiba se
incluye en las páginas 44 a 46)
(13) Una en el mismo artículo de la nota anterior una discusión sobre este concepto, con las respectivas fuentes y
referencias, págs. 42 - 44

101
respecto se ha confundido un mero síntoma con la verdadera causas de los problemas de las
familias de menores, que este no se resuelve con una vivienda, sino con empleo y su
respectivo ingreso.

3.1 El caso de la política de vivienda social de Chile y su relación con el crecimiento

económico: el riesgo de empeorar en vez de mejorar las condiciones de las
familias pobres.

El caso de las políticas y programas de vivienda social de Chile es un ejemplo de lo anterior.

Chile tiene niveles de pobreza relativamente bajos dentro de los países latinoamericanos. (ver
Figura 4), pero sigue siendo una preocupación de los gobiernos el disminuirla, por supuesto,
para lo cual sistemáticamente durante casi un siglo ha puesto gran énfasis en la construcción
de viviendas sociales, que es el síntoma más visible de la pobreza. Necesariamente, los
gobiernos han construido o financiado la construcción de viviendas sociales en terrenos
baratos –como en el resto de América Latina- los que generalmente no están cerca de los
lugares donde existen posibilidades de empleo no calificado o informal, accesible a las familias
de menores ingresos. Con ello se está empeorando las posibilidades de estas familias de salir
de la pobreza y las poblaciones de viviendas sociales se convierten no en una solución sino
más bien en una trampa para las familias y un problema para la ciudad.

En la Figura 5 se evidencia el problema indicado a través de la ilustración de la distribución

geográfica de los 6 estratos socioeconómicos en que se clasifica estadísticamente a la
población de Santiago de Chile el año 2009, observándose que el estrato más bajo está
localizado casi exclusivamente en la periferia del área metropolitana, y casi en su totalidad
constituido por viviendas sociales. Puede observarse también que mientras los estratos medio-
bajo y medio se localizan a lo largo de los principales ejes de movilidad (y de actividades
económicas, comercio y servicios asociados a éstos), las zonas de vivienda social están
alejadas de los medios de transporte colectivo, que también se grafican en la ilustración.

Las Figuras 6, 7 y 8 ilustran otros de los problemas asociados a la vivienda social en Santiago
como resultado de no haberse resuelto con ellas el problema de fondo, que es la pobreza, la
falta de empleo y de ingreso. Un importante estudio realizado en el año 2005 sobre la política
de vivienda social aplicada en Santiago en las últimas 3 décadas refleja estas condiciones en la
siguiente frase puesta por los autores en la solapa del libro “Los Con techo” que contiene el
estudio: "Nuestra afirmación en este libro es que si hace 20 años atrás el problema de la
vivienda al que respondían las políticas de vivienda social era el de las familias “sin techo”,
hoy, en Santiago el problema de la vivienda es el de las familias “con techo.” Las viviendas
para los sectores pobres, producto de las políticas de financiamiento vigentes durante las
últimas décadas, son deficientes. Se trata de casas o departamentos terminados pequeños que
no se adaptan a las necesidades cambiantes de las familias. Los residentes se ven obligados a
modificarlas y ampliarlas fuera de toda norma legal o de seguridad. Los residentes – que son

102
muchos, casi un millón de personas – están insatisfechos: dos tercios quieren irse, y no tienen
otra opción que quedarse.” (14)

La conclusión del análisis es que la política de vivienda, guiada por el imperativo de construir
el máximo de unidades de bajo costo en el suelo más barato posible y por lo tanto inadecuado
para construir debido a las inundaciones de cada invierno, ha creado una concentración
gigantesca de familias pobres y desempleadas en la extrema periferia del área metropolitana de
Santiago, así como en otras ciudades del país, con deficiencias que superan ampliamente los
beneficios obtenidos por su traslado entre desde las “tomas”, “campamentos” de invasión,
conventillos en viejos edificios, etc.), que eran sus precarios alojamientos anteriores (ver el
primer mapa de la Figura 8).

A pesar de su pobreza física, éstos alojamientos estaban localizados más centralmente y

cercanos a fuentes de trabajo informal y con redes sociales de familiares o conocidos. Además
de los problemas de tamaño y de mala calidad de diseño y construcción de las nuevas
viviendas se constató que los largos viajes diarios eran una fuente importante de
insatisfacción, así como la deficiencia de los servicios comunitarios, y la inseguridad cada vez
mayor de los nuevos barrios, tanto intrafamiliar como de delincuencia, tráfico y consumo de
drogas, etc. (ver imágenes siguientes de la Figura 8) como de delincuencia, tráfico y consumo
de drogas y otros males asociados al aislamiento y la pobreza.

3.2 Las políticas de vivienda social como complemento pero no sustitución de la

generación de empleo e ingreso.

Para comprobar el efecto real de los programas sociales en la disminución de la pobreza en

Chile, un grupo de economistas ha estudiado el comportamiento de ésta en el período 1986 -
2006, concluyendo que ella no disminuye por efecto de las políticas sociales asistencialistas (en
la cual se ha invertido montos cada vez mayores y que incluye la vivienda social), sino que por
efecto del crecimiento económico (PIB y empleo). En efecto, durante el período indicado,
sólo disminuyó significativamente la pobreza cuando el PIB creció por encima del 5 o 6%
anual, y no cuando se aumentó la inversión social, la que creció ininterrumpidamente durante
todo el período (15)

Lo anterior no indica que los programas de solidaridad social no sean necesarios, sino que son
incapaces por sí solos de resolver el problema de la pobreza. En efecto, estudios adicionales

(14) Alfredo Rodríguez y Ana Sugranyes, editores, Los con Techo: un Desafío para la Política de Vivienda Social
(Santiago de Chile: Ediciones Sur, 2006).
(15) Osvaldo Larrañaga, ILADES - Georgetown University, “Pobreza, crecimiento y desigualdad: Chile 1987-92”,
Revista de Análisis Económico 9 (Number 2, November 1994) p. 69-
92.http://www.economia.uahurtado.cl/pdf/publicaciones/rae1994/005_larranaga1994.pdf
Rodrigo Castro, Libertad y Desarrollo “Encuesta CASEN 2006 - “Crecimiento Económico es Clave para Reducir
y Eliminar la Pobreza”, Libertad y Desarrollo Bulletin (8 de junio 2007).
http://www.lyd.com/lyd/controls/eochannels/neo_ch3798/deploy/rcastro%20encuesta%20casen1pdf.pdf

103
hechos por el mismo grupo de economistas indican que si bien es el crecimiento económico
general el que permite a las familias salir de la pobreza, se requiere condiciones adicionales
para que se mantengan fuera de ella y no recaigan por causas de enfermedad, accidentes,
robos, falta de capacitación suficiente para progresas, apoyo en el cuidado de la familia, etc.
Vale decir, el crecimiento económico es la única palanca eficiente para salir de la pobreza, pero
para mantenerse fuera de ella se requiere el apoyo complementario de programas sociales
eficientes. (16)

El orden de prioridades descrito debería ser adoptado por los gobiernos para erradicar la
pobreza, ya que tampoco la vivienda parece ser la más eficiente de las asignaciones de recursos
públicos a la inversión social. Una medición de la eficacia de 8 diferentes programas sociales
aplicados en Río de Janeiro hecha por el Banco Mundial en el año 2000 (ver Figura 9) indicó
que el programa de vivienda social Favela Barrio resultó ser el menos eficiente en términos de
la proporción de los pobres de la ciudad que resultaron beneficiados por el programa,
quedando por debajo de los programas de saneamiento, salud, educación y alimentación; y en
cuarto lugar en términos de focalización del gasto, medida como la proporción del costo del
programa que benefició directamente a los pobres..

3.3 Efectos adicionales de la localización periférica de de la vivienda social y una

puesta que podría abrirse para resolver el problema de la vivienda social en la
periferia.

Otros efectos a considerar respecto a la localización de vivienda social en la periferia

metropolitana están bien sintetizados en un informe preparado por Raph Gakenheimer y
Critopher Zegras de MIT sobre transporte y uso del suelo en Santiago en el año 2000, cuando
los gobiernos nacionales y metropolitanos de Chile se encontraban en una situación similar a
sus pares de Colombia en la actualidad, vale decir, decidiendo la forma de dar un paso

(16) Dante Contreras, Osvaldo Larrañaga, Julie Litchfield y Alberto Valdés, “Poverty and income distribution in
Chile 1987-1998. New evidence”, Cuadernos de Economía 38 (Number 114, August 2001).
http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S0717-68212001011400004&script=sci_arttext
--------------, Ryan Cooper, Jorge Hermann, Christopher Neilson, Departamento de Economía, Universidad
de Chile “¿Ha sido el crecimiento pro-pobre en Chile?”(Presented at the X Congress of CLAD on State and
Public Administration Reform, Santiago, Chile. October 18-21,2005)
http://www.clad.org.ve/fulltext/0053042.pdf, and
---------------Ryan Cooper, Jorge Herman, Christopher Neilson, “Dinámica de la Pobreza y Movilidad Social:
Chile 1996-2001” (Published by Dep.de Economía, U. de Chile, August 2004).
http://www.scribd.com/doc/660920/dinamica-de-la-pobreza-y-movilidad-social-D-Contreras-et-al

104
importante en la mejora de la movilidad y del ordenamiento territorial después de contar ya
con unos primeros pasos fundamentales, como son el sistema de Metro en Santiago y el
Transmilenio en Bogotá.

El informe sobre Santiago Gakenheimer y Critopher Zegras de MIT sobre transporte y uso
del suelo en Santiago en el año 2000, cuando los gobiernos nacionales y metropolitanos de
Chile se encontraban en una situación similar a sus pares de Colombia en la actualidad, vale
decir, decidiendo la forma de dar un paso importante en la mejora de la movilidad y de l
ordenamiento territorial después de contar ya con unos primeros pasos fundamentales, como
son el sistema de Metro en Santiago y el Transmilenio en Bogotá{a. El informe sobre Santiago
dice: “Mientras que los responsables de formular las políticas en Chile reconocen
unánimemente el efecto negativo de los programas de vivienda social en la expansión urbana
(sin mencionar la segregación y el empeoramiento de las condiciones financieras de las ya
pobres municipalidades de la periferia de Santiago), las soluciones a esto son difíciles de
encontrar debido a las necesidades de la urgente necesidad de corto plazo de proveer un
techo a las familias. Si el gobierno quiere realmente abordar el problema, debe o elevar el valor
de los subsidios para vivienda pública (a fin de reducir las presiones para encontrar las tierras
periférica más baratas) , encontrar paños de terreno más pequeños en suelo ya urbanizado (
posiblemente subsidiados ya por el gobierno) , y/o desarrollar otro mecanismo para financiar
la adquisición de tierras más caras (el requerimiento de “zonificación inclusiva” de las Zonas
de Desarrollo Urbano Condicionado ofrecen un precedente al respecto) . De otra manera,
¿estaré el gobierno dispuesto a absorber los costos que la expansión urbana impone sobre los
residentes de bajos ingresos? ( tales como mayores costos de transporte)”(17)

Cabe indicar que el recientemente aprobado Plan Zonal Norte (PZN) de Bogotá, al que se
hace referencia en la sección 2 del presente informe, considera “la zonificación inclusiva” de
diferentes estratos sociales en su territorio, además del financiamiento de la infraestructura
compartido entre el gobierno y los sectores de ingreso más alto para tender las necesidades de
los estratos más pobres.

Quizá el concepto de compartir solidariamente el costo de la infraestructura podría aplicarse

también a otros aspectos de las necesidades de los sectores más pobres, como es la creación en
la periferia de oportunidades de trabajo para ellos, con lo cual se abriría una puerta para
resolver el problema de la vivienda social en la periferia. Otra medida sería el subsidio del
costo del trasporte para los más pobres. Esto último es algo que se ha producido “de facto” en
el sistema de transporte Transantiago de Chile, pero por diferentes motivos no ha dado
resultados satisfactorios.

(17) Urban Growth Management for Mobility: The Case of the Santiago, Chile Metropolitan Region. Report
prepared for the Lincoln Institute of Land Policy and the MIT Cooperative Mobility Program. P. 128

105
3.4 Logros de políticas de vivienda social en ciudades de América Latina y Colombia,
incluyendo el caso del Distrito de Bogotá: la importancia decisiva de la
accesibilidad al empleo y servicios.

Las Figuras 10, 11, 12 y 13 ilustran algunos casos – que no son los únicos (18) - de soluciones
positivas de vivienda social. La Figura 10 ilustra el caso de Sao Paulo la ciudad
económicamente más vibrante de Brasil, donde puede observarse que una parte importante de
las familias de trabajadoras, por el hecho de contar con un empleo han podido mejorar
substancialmente las viviendas originales en que se emplazaron, producto de favelas o de
urbanizaciones irregulares, hasta un estándar que es igual o superior al de los barrios
construidos o financiados por los gobiernos en otras ciudades y países, como se observa en las
imágenes del caso. Los barrios ilustrados pertenecen a sectores que han recibido el apoyo del
Estado de Sao Paulo y el municipio para las obras de urbanización y mejoras de las viviendas
originales a través del Programa Resolo, pasando de lo informal a lo formal. Ello demuestra
que cuando en la ciudad hay suficiente empleo, las necesidades de vivienda evolucionan junto
con los recursos de las familias.
La Figura 11 ilustra el caso de Medellín, Colombia, que con la implementación del sistema de
transporte Metro-cable, extensión del Metro mediante funiculares que acceden hacia los
barrios altos más pobres de la ciudad, ha permitido a éstos acceder a las zonas centrales de la
ciudad - de la cual estaban aislados hasta la inauguración del sistema en 2004 -, para mejorar
sus oportunidades de trabajo y proveerse de servicios. Para las autoridades municipales este ha
resultado un sistema exitoso principalmente por haber contribuido a incorporar a vastos
sectores de la población de Medellín a la vida de la ciudad, reeditando, a una nueva escala y
con una mayor variedad de componentes, algo que se perdió durante las décadas de violencia.

Las familias pobres concuerdan con lo anterior, por cuanto, en su opinión "... esta es la
primera vez que las autoridades municipales hacer algo con los pobres de espíritu". El logro de
este impulso a la autoestima de ciudadanos antes marginados es de enorme importancia en sí
misma. Pero el Metro-cable también tiene sentido en términos económicos prácticos, a saber:
• Primero, como la tecnología de los sistemas de cable-car es más sencilla que un
sistema de metro subterráneo o elevado, y más barato y eficaz para operar en terrenos
montañosos que los autobuses, los costos de construcción y operación de Metro-cable
es muy inferior a ellos.
• Segundo, como se indicó anteriormente la construcción de Metro-cable y obras anexas
proporcionó empleo e ingresos a los residentes pobres de los barrios.
• Tercero, Metro-cable se ha convertido además en una atracción turística, ofreciendo
oportunidades económicas a los residentes en el comercio y la prestación de servicios a
los visitantes además de aportar a la educación de éstos, muchos de ellos residentes de

(18) Ver en el artículo “Cross-Sector versus Single-Sector” mencionado en la nota de pié (3) arriba una referencia
a un caso de apoyo a las favelas de Curitiba y a vivienda social en municipalidades semi rurales del sur de Chile,
así como el caso de Medellín incluido en la Figura 11 del presente informe.

106
 los sectores formales de la ciudad que ignoran esta parte de ella, con sus realidades,
atractivos y lecciones que tienen para aportar.
• Cuarto, el tiempo de viaje para las personas atendidas por Metro-cable ha disminuido
en 30 minutos por día en promedio, lo que representa un beneficio neto en términos
laborales o recreativos, o sea, un beneficio económico y también de calidad de vida.
• Quinto, la integración de Metro-cable con otros sistemas de transporte público reduce
el coste de la movilidad a los usuarios, un ahorro que puede ser usado para otras
necesidades prioritarias de las familias.
• Sexto, el uso de la energía solar en forma complementaria a la eléctrica permite que el
sistema sea más limpio que los sistemas alternativos, con importantes beneficios
económicos y ambientales significativos.

Finalmente, las Figuras 12 y 13 se refieren al caso de Bogotá, donde a pesar que una gran parte
importante de la vivienda social construida desde mediados del siglo pasado se han localizado
en terrenos de la periferia de la ciudad, ellas se benefician de una mejor acceso a las fuentes de
empleo que sus pares en Santiago, por ejemplo, por la forma alargada y angosta que ha tenido
sus desarrollo a lo largo de la cadena de cerros, por lo menos hasta hace un par de décadas
atrás. Esta circunstancia Geográfica ha permitido que tanto los residentes en los barrios de
vivienda social apoyados por el estado como los de los barrios de invasión y urbanizaciones
pirata localizados preferentemente en la cadena de cerros occidentales han disfrutado hasta
hace un tiempo atrás de una adecuada proximidad a las fuentes de empleo informal y formal
ubicadas a lo largo de las Carreras (7ª, 14ª, etc.) tanto al sur como al centro y norte de la
ciudad. Por su parte, por necesidad o actitud o buena intuición, las autoridades públicas han
tenido respecto a estos desarrollos una actitud más tolerante que en Santiago, para no erradicar
estas zonas de sus lugares cercanos a las fuentes de empleo y servicios.

Adicionalmente, como se ilustra en la Figura 13, ha existido tradicionalmente preocupación en

Bogotá por extender los servicios de transporte del Transmilenio a las zonas periféricas más
pobres del sur, sur-occidente, nor-occidente y norte de la ciudad, que son las más alejadas de
las zonas de empleo y servicios a lo largo de las carreras cercanas a la cordillera oriental, como
se ilustra en la Figura. En general, en los análisis recientes de la literatura especializada en
transporte y desarrollo urbano se ha reconocido lo importante que es la accesibilidad para las
familias pobres, siendo una prioridad fundamental, como parte de la creciente conciencia que
finalmente se está teniendo en los análisis económicos sobre la dimensión espacial de los
problemas sociales y económicos.

El informe anual del Banco Mundial de 2009 – donde pertenece la Figura 13 - está dedicado,
por ejemplo, a la "geografía económica" en su análisis del desarrollo económico mundial,
dentro de lo cual, en la sección 3 se ilustra el caso de Bogotá, subrayando el impacto social
positivo de Transmilenio, el nuevo sistema de transporte público inaugurado el año 2000, que
se estima ha disminuido sustancialmente el tiempo de viaje para las familias pobres que viven
en la periferia de la ciudad. Para los grupos de ingresos más bajos de la (niveles 1 y 2), el

107
tiempo de viaje se ha reducido en un 17 y 15%, respectivamente, mientras que para los grupos
de ingresos 3 a 6 las reducciones fueron de 10 a 13 minutos. El beneficio para los pobres se ha
medido también en términos de la contribución de una mejor accesibilidad a una mejora
integral de las zonas de bajos ingresos que se ha traducido en un aumento de 11 veces en el
valor de sus casas. (19)

4. Conclusiones y recomendaciones del panel sobre la cuestión de la vivienda social--

La necesidad de vivienda de interés social es un síntoma de un problema mayor; la
falta de empleo e ingreso

La conclusión del panel respecto a la cuestión de la vivienda de interés social es que este
beneficio subsidiado por el gobierno resuelve un síntoma del problema de los pobres, pero no
la causa de ese síntoma, que es la necesidad de un empleo y del ingreso de ese empleo (ver
Figuras 1 y 10)

4.1 Las soluciones radicales lejanas y las soluciones inmediatas superfluas y

contraproducentes

Si esto es así, la evaluación y recomendación respecto a esta cuestión – como posiblemente es

el caso de cualquiera otra - es susceptible de ser considerada a diferentes niveles y alcances.

En un extremo estaría la identificación de una solución que resolviera el conflicto de raíz, para
lo cual, sin embargo debería realizarse cambios estructurales a la realidad y normativa de las
políticas de vivienda social en Colombia, lo cual requiere un tiempo, dedicación y recursos
muy por encima de los que son posibles de disponer en el corto plazo o con los medios que se
tiene a nivel de los organismos que deberían implementarla (los municipios, el Distrito, la
Gobernación e incluso el ministerio de la cartera respectiva. Este extremo se puede sintetizar
como la respuesta de altísima calidad pero de difícil factibilidad.

En el otro extremo, estaría la identificación de una solución que se limitara a aplicar las
normas e instrumentos vigentes tal cual están, lo cual tendría la ventaja de conducir a una
solución factible pero que, probablemente, no resuelve el problema sino formalmente, o
incluso no lo resuelve en absoluto. Este extremo se puede sintetizar como la respuesta de alta
factibilidad pero mínima efectividad.

4.2 Una solución práctica y proactiva

(19) World Bank, World Development Report, 2009 - Reshaping economic geography (Washington, D.C., USA: A World
Bank publication, 2009), Part Three Chapter 7, Concentration without congestion: Policies for an inclusive
urbanization, p. 225. The case of Medellin presented in section 3 of this paper is an even more specific case of
poor housing settlements improved by the provision of transportation infrastructure

108
Lo práctico y recomendable es alcanzar un resultado intermedio, que incluye esforzarse por
señalar conceptualmente la solución óptima a fin de que sea posible iniciar el camino hacia ella
en el futuro y/o con recursos mayores a los actuales; pero además indicar medidas intermedias
que si bien no resuelven totalmente el problema en el corto plazo, al menos no empeoran el
problema que se quiere resolver sino que avanzan en alguna medida a la solución óptima.

En este entendido, la conclusión del panel es que:

a. En el Distrito Capital:
Sin perjuicio que se continúe en forma selectiva realizando conjuntos de vivienda social dentro
del Distrito, es necesario compartir esta responsabilidad con los municipios del Departamento
debido a que:

ya ha cumplido parte de esta responsabilidad en el pasado, (ver Figura 11)

el suelo del Distrito Capital debe destinarse preferentemente a acoger funciones
económicas, sociales y ambientales que los municipios no pueden sostener mejor
que él;

b. En municipios calificados:

Por lo tanto, debe destinarse suelo para vivienda social en los municipios del Departamento,
pero no en todos, sino sólo aquellos que hayan alcanzado el nivel necesario para cumplir con
determinados requisitos funcionales y de accesibilidad que antes sólo cumplía el Distrito
Capital, los que se definen más adelante. Adicionalmente, esta solución debe iniciarse con
anterioridad o al menos en paralelo con la destinación de suelo en determinados municipios
del Departamento, una gestión de mejoramiento de las condiciones funcionales y de
accesibilidad de estos municipios que incluya:
• En lo funcional:
- incentivar el desarrollo de actividades económicas que generen empleo que sea accesible
para los destinatarios de la vivienda de interés social
- capacitar y asesorar a éstos para que mejoren sus habilidades para acceder a dichos
empleos
- incluir en el programa de vivienda un programa de agricultura urbana que permita a las
familias mejorar su alimentación, ahorrar el gasto correspondiente y alcanzar positivos
beneficios en términos de salud
• En lo referente a la accesibilidad, asegurar que las mejoras de vialidad, transporte y
conectividad consideren los requerimientos de estas familias para acceder a la oferta
metropolitana o regional de empleo (ver Figuras 12 y 13)

4.3 Justificación de la conclusión y recomendaciones.

Como puede verse, algunas de estas condiciones son las que ha tenido sólo el Distrito a la
escala y en la localización adecuada para cumplir la necesidad prioritaria de los inmigrantes

109
rurales pobres y laboralmente no especializados: un empleo no calificado o informal. Es, pues
la posibilidad de acceder a un mercado abundante de empleo no calificado lo que hace que los
desplazados han emigrado preferentemente a las grandes ciudades del país, y especialmente
Bogotá.

Esto justifica que es un error pensar que dar vivienda propia a los inmigrantes desplazados en
cualquier lugar de la Región Capital sea una solución a su problema prioritario, ya que este es
el conseguir un empleo a su alcance, con cuyo ingreso podrá obtener una vivienda. Por eso,
dar vivienda ubicada lejos del mercado abundante de empleo informal empeora su problema
en vez de mejorarlo, lo cual hay que evitar a toda costa (ver Figuras 5, 6, 7, 8 y 9)

5. Una idea para la desconcentración de Bogotá y su “metropolización”

(Y de paso no empeorar la situación de los pobres localizándolos en “la periferia”)

Dos ideas de diferente escala y propósito que pueden integrarse: agricultura urbana en
barrios de viviendas sociales y “trama verde” de las “áreas de expansión urbana” para
canalizar y controlar la urbanización de la Sabana

Una posibilidad para asegurar que la vivienda social localizada en “la periferia” metropolitana
de Bogotá - que incluye tanto las localizaciones potenciales en las afueras de la zona
actualmente urbanizada por el occidente y oriente (¿ al otro lado del Río Bogotá y más afuera
del borde de la ciudad sobre los cerros orientales?), como en las afueras de las zonas urbanas
de las municipalidades del primero y segundo anillo alrededor de Bogotá -, no empeora la
situación de aislamiento de las fuentes de empleo e ingreso, sería dotarlas de huertas
familiares (agricultura urbana) que sirvan de fuente de alimentos y potencialmente
complemento al ingreso por medio de la venta de excedentes. Un ejemplo de estas huertas en
proyectos de vivienda social es el de las municipalidades rurales de la región del Bio Bio en el
sur de Chile (20) El programa incluyó formación sobre prácticas eficaces de cultivo de
hortalizas en huertos familiares con uso de compost fabricado a partir de residuos orgánicos
del hogar. Como el área de los lotes en las viviendas sociales no supera los 60 o 65 m2, el
espacio de patio daba cabida para una huerta de unos 40 metros cuadrados, más un gallinero y
una jaula para conejos, todo tanto para la alimentación familiar y venta de carne y piel.
También era necesario dejar espacio para el horno y un área para la preparación de compost,
usado para la huerta propia y para el mantenimiento de los parques comunitarios. El programa
incluyó también instrucción para la formación y manejo de microempresas de producción y
venta de alimentos, comida para aves, pan y otros productos de panadería, flores, plantas
autóctonas, y de productos artesanales. (21)

(20) Ver nota de pie (9) arriba

(21) Yolanda Contreras, “Agroecología Urbana y Seguridad Alimentaria Familiar en Tomé y Hualqui”, en Claudia
Hoshino y María Helena Rodríguez, eds., Seguridad Humana y Desarrollo Regional en América Latina y el Caribe
(Bogotá, Colombia: Oficina para América Latina y el Caribe del Centro de Naciones Unidas para el Desarrollo
Regional, UNCRC, Research Report Series No 44, 2002) p. 295-317. http://www.uncrdlac.org/regional.htm

110
Adicionalmente, es posible pensar en la periferia de Bogota (Sabana) una “trama verde” para
canalizar y controlar la urbanización de la Sabana.

Ambas ideas podrían integrarse como una forma de crecimiento periférico en la forma de un
tablero de ajedrez de tamaño creciente de sus celdas a medida que se alejan de la ciudad
tradicional.

Las ideas pioneras de esta “trama verde” para el desarrollo metropolitano y regional, tanto
conceptuales (Mumford, NY. Regional Plan Association, McHarg, Doxiadis, Wildlife Project,
etc) como prácticas (periferia de Tokio, etc.) se grafican en las Figuras 14 y 15.

Finalmente, las Figuras 16, 17 y 18 muestran un ejemplo de lo que podría ser la trama
intermedia entre las huertas familiares (que pueden ser de 60 metros cuadrados para
alimentar satisfactoriamente una familia y caber dentro de los lotes típicos de 60 o 70 metros
cuadrados de la vivienda social) y unidades de 1 hectárea que sería el tamaño del cuadrado
mínimo de la periferia urbana. Un ejemplo de esta trama de tamaño intermedio es el que se
presenta en las figuras indicadas, con el caso de un proyecto real desarrollado por el equipo
profesional del consultor por solicitud especial de una Universidad que contaba con este
terreno. La idea era conservar el carácter verde del terreno en el 50 % del tamaño del predio, y
desarrollar la porción construible para usos residenciales y equipamiento. La distribución en
forma de damero permitió elevar el valor ambiental tanto como el valor inmobiliario del
paño de terreno, demostrando la factibilidad de desarrollos según este patrón en las periferias
urbanas.

111
D. BOGOTÁ Y SU ENTORNO, DE LA A, A LA Z

Pedro Ortiz, Madrid

INTRODUCCIÓN

El presente documento debe verse con un criterio de complementariedad con respecto al

documento anejo ‘La Carta de Región Capital. Bogotá Cundinamarca’. Tratan territorios
diferentes pero complementarios y directamente relacionados en una interacción territorial
económica y social que conforman una unidad de orden superior que es la estructura
metropolitana de Bogotá en el marco de la ciudad-región de su ámbito regional.

Tienen carácter marcadamente diferente, aunque afrontan dos problemáticas

complementarias:

La “Carta” se compone de una serie de principios o lineamientos que pueden/deben aplicarse en la

ordenación de suelos para los municipios de una área metropolitana en fase de crecimiento rápido y
expansión territorial. Son principios generales que posteriormente, y después de un debate público
participativo que los legitime, se pueden/deben aplicar a las decisiones precisas e inmediatas de los
POT’, adaptándose a cada una de las circunstancias particulares de cada municipio y de cada decisión
de localización de equipamientos o de usos de suelos.

Es, sin pretender ni querer, alcanzar ese grado de vinculación obligatoria, puesto que su
carácter es meramente indicativo, una ‘Ley’ de conformación territorial. Una serie de
principios de aplicación en el territorio.

1.1 El presente Documento “De la A a la Z” tiene otro carácter. Son directamente una serie
de sugerencias de criterios a aplicar en:

a. El desarrollo de una política urbanística para la trama urbana consolidada del

municipio de Bogotá y unas propuestas de articulación de esta trama continua y
expansiva con el borde urbano y los discontinuos, por ahora, de los municipios
limítrofes a Bogotá. Son una serie de sugerencias de criterios, si bien generales, sobre
cómo afrontar la política urbanística de Bogotá para afrontar los problemas urbanos
que sufre en estos momentos la ciudad en sus continuos urbanos.

b. En una segunda parte, ahí donde se diluye la trama urbana continua, son unos criterios
para resolver la degradación de los flecos urbanos de la periferia marginal y su
adecuada ordenación teniendo en cuenta un cambio de estructura de urbana a regional
y la necesidad de cambiar de modelo y de articular la transición del modelo urbano al

112
 modelo regional metropolitano. En algunos casos la recomendación es tan precisa
como la de conformación de una autovía axial metropolitana.

No es por lo tanto una ‘Ley’ generalista, como lo pudiera ser ‘La Carta’, a aplicar den diversas
circunstancias. Son una serie de lineamientos que pueden, aplicándose a las circunstancias del
territorio urbano, plantear unas líneas de actuación que solo se pueden concretar en el Plan
General de Bogotá y, en sus aspectos de borde, en una negociación especifica, con
participación de la región de Cundinamarca, sobre la coordinación de Bogotá con sus
municipios limítrofes en sus diferentes POT’.

La manera de operar con el presente Documento sería la de debatir los criterios expuestos y
analizar en qué medida, y de qué forma, se aplican a la problemática urbana de Bogotá, y en
qué medida serían una línea de resolución de dicha problemática. Si esta línea pareciera la
adecuada, se podrían volcar en la conformación de la Revisión del Planeamiento de Bogotá. El
debate es por lo tanto más directo y pormenorizado para una aplicación directa sobre un
planeamiento territorial especifico.

RESUMEN DEL PANEL

El Panel INTA desarrollado del 31 de mayo al 4 de Junio de 2010, ha enfocado esencialmente

la problemática de la Ciudad-Región en el comportamiento, necesidades y posible enfoque de
soluciones, para los municipios que constituyen el Área Metropolitana de Bogotá en el marco
de la llanura de la Sabana de Cundinamarca.

Esta visión geográfica puede ser complementada por varios entornos geográficos que están
directamente vinculados en sus mecanismos de funcionamiento, sus peligros y sus
posibilidades, con la propia área analizada.

Estos entornos complementarios son:

1. Las Faldas de Cundinamarca hasta el río Magdalena
2. El Respaldo montañoso de Bogotá hasta la cuenca amazónica, y
3. La Trama urbana consolidada de la ciudad de Bogotá así como su relación con su
entorno metropolitano inmediato.

Cada uno de estos entornos merece un estudio particularizado, un ‘panel’ propio. No han sido
directamente aproximados en el panel realizado sino por los efectos derivados sobre el ámbito
objeto del panel.

Trama interna de Bogotá y su relación metropolitana

Si nos aproximamos el tercer punto de los antes mencionados: El análisis de la propia trama
urbana consolidada de la ciudad de Bogotá, podemos adoptar dos aproximaciones:

113
3.1) El análisis interno del funcionamiento de la trama urbana consolidada de Bogotá
3.2) La relación de borde de esta trama urbana consolidada con su entorno metropolitano.

3.1) Trama urbana consolidada de Bogotá

Bogotá tiene una trama urbana densa, en crecimiento homogéneo y extensivo. Podríamos
resaltar algunos aspectos que la definen y en los que se podría plantear unas actuaciones.

A) La trama es reticular.
Esto le otorga una enorme capacidad de adaptabilidad y de eficacia en la resolución de la
problemática, especialmente la de transportes.
Convendría realizar una especialización de vías para que cumplan funciones de circulación
y acceso especificas, que los perfiles viarios fueran adaptados a dicha especificidad y
pudieran cumplir con mayor eficacia la función asignada.
Estas acciones podrían suponer en algunos casos unas inversiones importantes en
infraestructuras, otras no.

B) El viario tiene unas dimensiones importantes.

Lo que posibilita acciones e inversiones (véase el Transmilenio) que resolverían las
necesidades y problemas de tráfico que en estos momento sufre.

C) La trama urbana es compacta.

Tiene una alta ocupación de suelo: Los bloques de manzana, de calle a calle, colmatan el
conjunto del suelo urbano de aprovechamiento de actividades.
No quedan espacios intersticiales para equipamientos sociales o espacios verdes y/o
cívicos. Sería necesario plantear un esponjamiento para generar estos espacios
intersticiales que pudieran soportar actividades y usos de necesaria complementariedad

D) La trama urbana es homogénea.

La aparición de espacios intersticiales recualificarían el espacio urbano y permitirían
articular las funciones constituyendo un verdadero organismo urbano con la interrelación
inmediata y sistémica de los elementos que deben componerlo.
Otra forma complementaria y necesaria de cualificación sería la aparición de
accesibilidades, centralidades, generadas por los puntos de las estaciones de los sistemas
de transportes colectivos de alta capacidad.
Tanto el metro como el tren de cercanías, ambos con estaciones urbanas, deberían ser
diseñados con unidad y complementariedad, como un verdadero sistema de transportes
colectivos. Incorporando o a este sistema el Transmilenio como parte primigenia e
integrante esencial.

E) La trama tiene una baja densidad.

114
 Vivienda familiar de dos alturas en la mayor parte de su extensión. Algunos de los últimos
desarrollos, bien de nueva expansión urbana, bien de sustitución de tramas preexistentes
de baja calidad, estarían en el camino correcto de mayor densidad (6 u 8 alturas)
propiciando con ello la aparición de espacios libres intersticiales.

F) Aparición de espacios intersticiales.

Permitiría la introducción de equipamientos sociales y empresariales, producto de las
nuevas necesidades aparecidas con la evolución social y económica de la ciudad, y que no
tiene cabida en estos momentos debido a una estructura urbana densamente consolidada.
Permitiría también la aparición de nuevos espacios verdes en los que se deberían
introducir en su determinación, localización, conexión, diseño y tenencia, criterios de
continuidad y conectividad medio ambiental, así como equilibrio público-privado que
aseguren tanto el mantenimiento como la accesibilidad a los diferentes usuarios.

G) Infraestructuras de baja capacidad.

La densificación requeriría una adecuación, redimensionamiento y rediseño de una
infraestructuras de baja capacidad que son las que han propiciado, instigado y obligado, al
modelo de crecimiento residencial actual, compacto, homogéneo, y sin embargo de escasa
densidad.
Esta política de adecuación podría requerir fuertes inversiones que deberían ser asumidas
por los beneficiarios de la recualificación urbana.
Dichos costes podrían ser parcialmente sufragados con la generación del nuevo suelo
edificable producto de la densificación cualitativa.

H) Articulación urbana y metropolitana sobre el transporte colectivo de alta

capacidad.
Las ciudades más importantes del mundo poseen todas ellas un sistema de cercanías
(Londres desde mediados del siglo XIX).
Esto permite evitar el colapso del sistema que, en su ausencia, se produciría por el ingreso
en la ciudad del transporte privado (Motorización de 0.7 en saturación. Bogotá creciendo
rápidamente desde un índice del 0.3).
La trayectoria del sistema de cercanías en el interior de la trama urbana de Bogotá permite
que cumpla igualmente una función urbana que debería ser aprovechada por el propio
municipio para su beneficio, potenciando la creación de centralidades.
La compatibilidad de ciudad y ferroviario a corto y largo plazo se debería producir
mediante un trazado en trinchera.
Metro, cercanías y plataformas reservadas de autobuses articulados deberían ser parte de
un mismo sistema integral.

I) Insuficiencia de Centralidades urbanas articuladas en un sistema de rango

superior urbano y metropolitano

115
 La cualificación del espacio urbano se produce por centralidades. La realización de los
proyectos de Metro y Cercanías, los dos imprescindibles en una ciudad de 8 millones de
habitantes (umbral del metro 1,5 millones de habitantes…) deberían, por la accesibilidad
que generan sus estaciones e intercambiadores, los puntos de generación del sistema
integrado de centralidades urbanas.

J) Generación de centralidades
Las centralidades deberían acumular funciones urbanas (7) para que dichas funciones se
retroalimenten y acrecienten su eficacia gracias a los efectos de economías de escala. Ver
el capítulo de centralidades regionales.

K) Cualificación de centralidades
Las centralidades deberían adquirir funciones complementarias las unas con las otras para
que en su conjunto conformen un sistema urbano de orden superior.
La cualificación de las centralidades debería ser acorde con la vocación de las mismas en
el sistema de transportes colectivos de alta capacidad y en sus posicionamientos relativos
de las unas con las otras y con las funciones ya consolidadas de la estructura urbana.
La cualificación se realizaría por la adecuación de las funciones de centralidad en una
proporción y en una especialización específica al carácter y al rango de cada una de esas
centralidades en el sistema urbano y metropolitano de conjunto.

L) Axialidades viarias urbanas

Los ejes primarios cualificados con este rango, deberían soportar la carga del tráfico más
pesado y más rápido. De ellos depende, de su capacidad y fluidez, la eficacia del
transporte rodado de Bogotá. Estos ejes deberían ser priorizados, controlados y
posiblemente blindados en la medida de lo posible, para que mantengan su capacidad de
carga.
Su impacto acústico y medio ambiental no debe ser soportado por unos usos sensibles del
suelo como pueden ser los residenciales. Debería por lo tanto potenciarse la sustitución
de estos usos por otros más acordes con el impacto al ser más capaces de establecer las
medidas necesarias para afrontarlo y absorberlo.
Estos usos, los de carácter empresarial terciario de oficinas o secundario industrial, se
deberán localizar a lo largo de este viario, protegiendo de esta forma del impacto de estas
vías a los usos residenciales o sociales que se encontraran fuera del la primera línea de
impacto.

116
M) Sustitución de la base impositiva de la fiscalidad local
La aparición de estos suelos empresariales sobre las Axialidades prioritarias permitiría
regenerar a la base impositiva municipal y establecer sobre el sector terciario, esencial para
el futuro económico de Bogotá, la base impositiva, a pesar de sus peligros de descontrol
por el potencial informal del sector.
De esta forma se alcanzaría a sustituir una base impositiva industrial en claro retroceso y
que no constituye mas que le 16 % de la actividad empresarial de la ciudad.

N) Financiación de actuaciones
La aparición de nuevos usos funciones, generados por la iniciativa social y económica de
la administración pública, debería, en un proceso de gestión urbanística y/o negociación
con el sector privado, ser suficiente para la financiación de las operaciones de adaptación
de infraestructuras, cualificación de espacios públicos e incorporación de dotaciones y
equipamientos, que estas operaciones de centralidad requieren y generan.
La accesibilidad de transportes colectivos de alta capacidad debe ser previa a la aparición
de las centralidades y sus potenciales de localización y de generación de plusvalías

117
 recuperable por el sector privado para las inversiones mencionadas de infraestructuras,
espacios y equipamientos.

O) Estrategia nacional, regional y municipal

El peso de la ciudad de Bogotá, (especialmente si se le incorpora como unidad territorial
económica y social, su conjunto metropolitano) en el conjunto del PIB nacional (superior
a su propio peso poblacional), justificaría las inversiones públicas para compensar y
potenciar los efectos de eficacia de las economías de escala sobre las cuales dicho éxito
está asentado.
El retorno vía inversiones públicas, de las externalidades económicas generadas por la
propia dinámica urbana de la ciudad de Bogotá, está justificado, especialmente si este se
hace en inversiones públicas de efectos sociales como la generación de accesibilidad
urbana y laboral de los transportes colectivos para los segmentos sociales más necesitados

3.2) Relación de borde de esta trama urbana consolidada con su entorno

metropolitano.

El crecimiento en mancha de aceite de la trama urbana consolidada de Bogotá fusionándose y

englutiendo los asentamientos urbanos de sus municipios limítrofes debería ser controlada y
articulada para evitar la conurbación de imposible gestión eficaz y equilibrada.

P) Desaparición de los espacios libres periféricos.

Tiene efectos medioambientales irrecuperables e imposibilita una política de localización
de usos sociales y económicos que hagan sostenible la estructura urbana y metropolitana
de Bogotá a largo plazo.

Q) Especialización de suelos periféricos

Esos suelos deberían ser dedicados a otras funciones que la de crecimiento metastático de
la trama residencial de baja calidad.
Su desaparición pone en peligro el futuro del conjunto de Bogotá así como su capacidad
competitiva a nivel internacional.
Bogotá debería encontrar su hueco en el concierto de ciudades capitales internacionales
en cuyo grupo de cabecera Bogotá y Cundinamarca se deberían integrar con funciones
propias que le permitieran una mejora de sus condiciones económicas (PIB y renta a
través de la internacionalización, sectorización, productividad y competitividad de su
economía urbana) así como de sus condiciones sociales (redistribución, incorporación y
acceso a servicios de sus capas más desfavorecidas)

R) Continuidad de la protección medio ambiental

La continuidad medio ambiental que permite la penetración de la biodiversidad has las
centralidades consolidadas de la trama urbana de Bogotá solo se podría alcanzar con la
protección y puesta en carga medioambiental de los espacios periféricos intersticiales

118
 existentes y que están en peligro de ser colmatados por los crecimientos en mancha de
aceite de la trama residencial periférica de Bogotá.
Estos espacios deberían ser compatibilizados y reservados para funciones de protección
medio ambiental y funciones de rango metropolitano sociales (universidades, estadios,
hospitales, etc.) y económicas (logísticas, productivas, empresariales, infraestructurales)

S) Reservas de infraestructuras. Línea matriz primigenia

La reticulación de la trama urbana de Bogotá le otorgaría a su periferia así como al
conjunto de la región metropolitana unas cualidades que deberían ser aprovechadas y
deberían constituir la base de la estrategia periférica de Bogotá.
Los espacios intersticiales podrían, deberían, ser las reservas de localización de la ‘línea
matriz’ principal y vertebradora de la estrategia del conjunto metropolitano.

La Matriz

Linea Matriz
Primigenia

T) Descongestión mediante axialidad

Bogotá tiene la excepcional característica de morfología urbana de estar condicionada por
la linealidad del respaldo topográfico de la cordillera. Este fenómeno ha constituido una
trama urbana reticular en lugar de concéntrica.
Esta es una característica que debería ser explotada evitando la congestión de las
estructuras concéntricas de carácter radial y orbital. La robusta estructura de Bogotá
permitiría potenciarla a través de una axialidad viaria que ayude a la desconcentración
radial y a la descongestión a lo largo de un territorio homogeneizado en su accesibilidad a
través de esta axialidad.
El espacio intersticial periférico permitiría, aunque con ciertas soluciones que necesitarían
ser pormenorizadas con respuestas profesionales, la generación de un eje matricial

119
 primigenio a lo largo de su periferia noroeste. Esta axialidad permitiría distribuir la
congestión y generar un sistema de localizaciones que redujeran la presión sobre el Centro
así como que abrieran el potencial de nuevas localizaciones empresariales y de
equipamientos

U) Centralidad axial. Accesibilidad aeroportuaria

El eje vertebrador de la región metropolitana permitiría multiplicar el potencial de
accesibilidad de la infraestructura económica más importante de toda la región: El
aeropuerto, ampliado, de El Dorado.
Dotar de una fuerte accesibilidad a esta infraestructura, no solo desde la centralidad
urbana de Bogotá, sino desde el conjunto del área metropolitana y de la región,
multiplicaría su eficacia y su potencial de generación de actividad empresarial y de empleo.
Todo ello, para beneficio de la ciudad de Bogotá, como elemento capitalizador económica
y socialmente del éxito de la infraestructura y de su ciudad empresarial aeroportuaria

V) El eje regional de la Sabana.

El eje matriz primigenio cumpliría a su vez la función de generador de accesibilidad para
la atracción de la localización de actividades empresariales estratégicas (conexión directa
aeroportuaria) y de distribuidor de los recorridos diagonales y transversales este-oeste y
norte-sur en el conjunto metropolitano.
Por ello, y bajo ningún concepto se debería poder colapsar. Su dimensionamiento y su
gestión dinámica de flujos deberían realizarse para que esta eventualidad no llegue a
producirse.

La Manzana Regional

Núcleo y accesibilidad histórica Nuevos crecimientos

Tren Cercanías Equipamientos

Sistema viario Centralidad urbana
Primario y Secundario
Comercial
periférico

Localización
Industrial

Industria pesada
acceso ferroviario
Desarrollo segmentos
Redes y Centros de Líneas Fuerza
Infraestructuras
Crecimientos empresariales
Crecimientos urbanos
Sistema verde intersticial Grandes equipamientos regionales

120
X) Modelística metropolitana
La ‘Carta para Ciudad-Región’ contiene los elementos necesarios para establecer los
criterios de usos de suelo, tanto para los espacios intersticiales entre los municipios
metropolitanos como los de la propia Bogotá con aquellos. Los principios en él
contenidos son de aplicación en ambas circunstancias, así como para otras estructuras
metropolitanas caracterizadas por la tipología continental latinoamericana

Y) Negociación interinstitucional
La complejidad estructural de la articulación de Bogotá con su Área Metropolitana no
puede ser realizada unilateralmente por ninguna de las instituciones (administraciones) en
juego. Esta complejidad requeriría de un trabajo coordinado, leal y sumatorio por parte
tanto de la propia Municipalidad de Bogotá como por la Ciudad Región y el
departamento de Cundinamarca. Esfuerzo, no solo legislativo y administrativo, esfuerzo
de inversiones y de gestión urbanística, de tal manera que las políticas de ambas
instituciones produzcan sinergias positivas multiplicadoras de los efectos de las acciones
coordinadas sobre el mismo territorio.
Esta coordinación solo se podría alcanzar mediante un acuerdo de voluntades además de
una acuerdo/convenio de actuaciones, y bajo la transparencia y vigilancia democrática de
un electorado maduro que pudiera valorar la actitud y los éxitos de la misma en el
momento de la celebración del proceso electoral.

Z) Bogotá municipios
La relación de Bogotá con los municipios limítrofes de la Sabana es difícil debido a la
enorme descompensación entre poblaciones, presupuesto públicos y peso político. A
pesar de ello sería necesario encontrar un dialogo fructífero y no una imposición ‘por
masa’. Quien debiera jugar en ello un papel muy importante es la Región Capital de
Cundinamarca. Su función sería la de ejercer el equilibrio y representación de los derechos
de los municipios que pudieran sentirse desoídos por Bogotá.
Las relaciones antes apuntadas entre Cundinamarca y Bogotá deben incorporar el
apartado de representación y apoyo regional a los municipios limítrofes afectados.

Hemos visto unos apuntes sobre varias posibles líneas de actuación en la estructuración
interna del cuerpo urbano de Bogotá así como en sus relaciones exógenas con los municipios
inmediatos y el conjunto de la sabana. No son sino unos apuntes, de la A, a la Z, que deberían
ser desarrollados cada uno de ellos en la profundidad y precisión que podrían adquirir, de
Alpha a Omega.

Ese podría ser el próximo paso en el desarrollo de unos lineamientos más completos para el
conjunto de estrategias, urbanas, metropolitanas, regionales y, por qué no decirlo, nacionales,
que deberían conjugarse coordinada y eficazmente sobre el tablero de ajedrez de la Sabana de
Cundinamarca.
Pedro Ortiz
100620

121
E. LA CARTA DE REGIÓN CAPITAL BOGOTÁ / CUNDINAMARCA

99 lineamientos para la Ordenación Urbana en un Contexto

Metropolitano

INTRODUCCIÓN: ‘DIVERSIDAD en la HOMOGENEIDAD’

- El presente documento contiene un conjunto de principios de localización de

actividades y usos de suelo a escala local aplicables a un municipio inserto en el marco
de crecimiento de una Ciudad-Región Metropolitana.
- Este es el caso de los municipios que se encuentran en el ámbito de la Sabana de
Cundinamarca.
- Estos principios tienen también utilidad para la ordenación metropolitana de ciudades-
región latinoamericanas que se encuentren ante características similares de expansión y
crecimientos rápidos. Lo ha sido también para la Región de Madrid a lo largo de estos
15 últimos años, en el marco de los procesos de ordenación regional y municipal
iniciados con el Plan Regional del 1 Marzo de 1996.
- Estos lineamientos son una Propuesta de Borrador para ser debatidos entre los
protagonistas y responsables de tomar las decisiones de uso de suelo de esos ámbitos
municipales y regionales. Es necesario conformar y articular dicho debate y consenso.
- Su vocación es la de conformar, una vez consensuados, un marco de referencia para las
decisiones que se tomen a nivel local en el ámbito de competencias de cada municipio.
Si los principios de estas decisiones, que se toman con un carácter disgregado sobre el
territorio, han sido consensuados y son homogéneamente aplicados, el conjunto
metropolitano tendrá coherencia.
- Son principios de ‘Buena Práctica’ profesional urbanística y de ordenación territorial.
Pueden tener utilidad para cualquiera de los municipios independientemente aunque no
hayan sido debatidos y consensuados a una escala metropolitana
- Aunque sean rechazados por algún municipio que realice su ordenación territorial sobre
otros criterios la alteración y la excepcionalidad de este caso no reduce la eficacia de su
aplicación al conjunto metropolitano. Se requerirá solo un tratamiento diferencial de las
políticas metropolitanas ese caso de alteración de la ‘diversidad homogénea’ generada
por estos principios. La metrópolis se verá beneficiada de su aplicación a pesar de la
alteración circunstancial.
- Como Epílogo a La Carta de Región Capital: Bogotá/Cundinamarca, se ofrecen
ejemplos e aplicación práctica de estos principios a varios casos específicos de la región
para que se pueda comprobar la flexibilidad y adaptabilidad de la aplicación de los
mismos así como la heterogeneidad de las soluciones, todas ellas en la diversidad
homogénea antes mencionada.

122
1. Estructura urbana
1.1. El territorio regional quedará ordenado en unidades municipales, la Manzana
Regional (01)
1.1. Cada Manzana Regional contendrá, salvo excepción, un núcleo urbano de población
(02)
1.2. La Manzana Regional queda definida por los segmentos de Líneas Matriz que
conforman su perímetro (03)
1.3. El núcleo de población de la Manzana Regional deberá quedar localizado lo más
próximo posible a su centro.(04)
1.4. La Centralidad Cívica de la Manzana Regional (unidad municipal) se consigue
generando una sinergia por acumulación de “funciones de centralidad” urbana
complementarias: (05)
1.4.1. Estación o intercambiador modal de transportes(06)
1.4.2. Espacios cívicos de convivencia.(07)
1.4.3. Actividad comercial de tamaño pequeño y/o medio. (08)
1.4.4. Equipamientos Sociales. (09)
1.4.5. Niveles altos de densidad residencial (>40 viv/ha) (10)
1.4.6. Edificios Institucionales públicos. (11)
1.4.7. Elemento emblemático referente social. (12)
2. Residencial
2.1. Los nuevos desarrollos residenciales deberán tener un diseño de contigüidad que
alcance la integración urbana con el núcleo de población existente del casco urbano
consolidado. (13)
2.2. La localización de los nuevos desarrollos residenciales deberán localizarse lo más
próximos posibles a las estaciones de Transporte Colectivo de Alta Capacidad
(T.C.A.C), que a su vez adquirirán un carácter de centralidad urbana.(14)
2.3. No deberá haber desarrollos residenciales frente a las Líneas Matriz para evitar el
impacto medio ambiental y acústico que estas producen sobre la vivienda.(15)
2.4. Si el núcleo poblacional alcanza la Línea Matriz, la primera línea edificatoria, la
primera manzana urbana, deberá ser de usos empresariales, industriales o terciarios
de oficinas, para que sean estos los que absorban el impacto acústico de la Línea
Matriz.(16)
2.5. La integración urbana es un objetivo que se alcanza mediante. (17)
2.5.1. la conexión viaria, tanto de orden urbano como capilar. (18)
2.5.2. la localización articuladora de equipamientos cívicos y sociales. (19)
2.5.3. la continuidad residencial, que no sea segmentada por un sistema verde
transversal al eje de acceso al centro cívico. (20)
2.6. Densidades
2.6.1. Las densidades residenciales deberán ser más altas en el centro del núcleo
(más de 40 viv/ha). (21)
2.6.2. Las densidades residenciales deberán progresivamente ir disminuyendo
hacia la periferia. (Menos de 10 viv/ha) (22)

123
 2.7. Diversidad
2.7.1. En cada Manzana Regional deberá estar representada toda la diversidad
tipológica, todos los regímenes, y la mayor amplitud del espectro de precios
de viviendas. (23)
2.7.2. En cada Manzana Regional se debe alcanzar una diversidad social y un
beneficioso efecto de integración, evitando la segregación territorial y la
formación de guetos. (24)
3. Equipamientos Sociales
3.1. Los equipamientos sociales se localizarán de forma diferente en función de su
carácter local o regional. (25)
3.2. Los equipamientos sociales de carácter local se localizarán bien en el interior,
bien en contigüidad, de la trama urbana residencial del núcleo de población.
(26)
3.2.1. El déficit actual de equipamientos sociales en el núcleo deberán ser
compensados por los que aporten los nuevos desarrollos residenciales. (27)
3.2.2. Los equipamientos sociales de carácter local que requieren fundamentalmente
accesibilidad, se localizarán en el interior de la trama urbana, en
intersecciones urbanas de primer rango, reforzando el carácter de centralidad
cívica que poseen esos nudos. (28)
3.2.3. Los equipamientos sociales de carácter local que requieren espacios más
importantes para su desarrollo, se localizarán en contigüidad a los bordes
urbanos, entre la trama residencial del núcleo y los parques urbanos que
penetran intersticialmente desde los parques peri-urbanos hasta el centro
histórico consolidado. (29)
3.3. Los equipamientos sociales de carácter regional inter-municipal se localizarán
en la intersección de las Líneas Matriz con las líneas del sistema ferroviario, buscando
la doble accesibilidad regional viaria y ferroviaria. (30)
3.3.1. Los grandes equipamientos sociales de carácter regional, universidades,
grandes hospitales, ciudades deportivas, etc., tendrán un servicio ferroviario
de estación de cercanías. (31)
3.3.2. Los estacionamientos de los grandes equipamientos regionales estarán
dimensionados para que puedan ejercer complementariamente la función de
estacionamientos de conveniencia, para evitar el uso indiscriminado del
vehículo en el centro urbano. Las poblaciones que no estén directamente
servidas por el sistema de cercanías pueden utilizarlos por localizarse a lo largo
de su recorrido viario de acceso hasta el centro metropolitano. (32)
4. Actividades Comerciales
4.1. Los equipamientos comerciales se localizarán de forma diferente en función
de su carácter local o supra-local. (33)
4.2. Los equipamientos comerciales de carácter local, el pequeño y mediano
comercio, tendrán una localización interna a la trama urbana. (34)

124
 4.2.1. Los equipamientos comerciales de carácter local cumplirán una función,
complementaria e interactiva, de refuerzo de las centralidades cívicas,
beneficiándose de sinergias mutuas. (35)
4.3. Los equipamientos comerciales de carácter supra-local, las grandes superficies
comerciales, se deberán localizar en la confluencia del sistema viario primario
regional, las Líneas Matriz, con el sistema viario secundario de acceso a las Manzanas.
(36)
4.3.1. El impacto económico de los equipamientos comerciales de carácter supra-
local sobre la estructura comercial de las Manzanas afectadas por su radio de
influencia requiere un control y limitación de su tamaño, tipología y superficie.
(37)
4.3.2. Los equipamientos comerciales de carácter supra-local estarán territorialmente
repartidos de tal forma que se produzca un ratio equivalente de metros
cuadrados por habitante equilibrado en cada una de las Manzanas
Regionales. (38)
4.3.3. La recalificación del suelo para estos equipamientos llevará implícita la
reconversión del mismo, una vez definitivamente obsoletos y amortizados los
equipamientos comerciales, en suelos de equipamientos sociales de carácter
peri-urbano o supra-regional. (39)
5. Actividades Empresariales
5.1. Las actividades económicas y empresariales, tanto de carácter terciario de oficinas
como especialmente las industriales, por sus necesidades de accesibilidad y transporte
de carga, estarán localizadas paralelas a las vías regionales y directamente
conectadas a estas, las Líneas Matriz. (40)
5.2. Las Líneas Matriz estarán consustancialmente blindadas desde su creación a
interferencias de tráfico desde las actividades colindantes. (41)
5.3. Las actividades económicas y empresariales que no sean plenamente compatibles
con la actividad residencial, tanto en su impacto contaminante diario, como por sus
necesidades de accesibilidad y transporte de carga, deberán localizarse de forma
segregada. (42)
5.4. Localizaciones
5.4.1. Intersecciones Líneas Matriz con sistema ferroviario: Las empresas que
por su tamaño o por su producción, requieran un transporte pesado, tanto de
tipo rodado como ferroviario, se pueden localizar en los puntos de
intersección del sistema ferroviario con las Líneas Fuerza regionales. (43)
5.4.2. Intersecciones Líneas Matriz y sistema viario secundario: Serán las
localizaciones prioritarias, buscando una mayor accesibilidad, se encuentren
más próximas a los nudos de conexión del sistema viario secundario, interno a
la Manzana, con el sistema viario principal, las Líneas Fuerza regionales. (44)
5.4.3. Fachada Líneas Matriz: Los solares empresariales visibles desde las Líneas
Fuerza, debido a los importantes tráficos que estas vías soportarán, se
convertirán en localizaciones escaparate. Tendrán tendencia a alcanzar

125
 mayor valor y a ser utilizados prioritariamente para actividades terciarias o para
industrias escaparate. (45)
5.4.4. Fachadas a sistema viario secundario: El efecto escaparate que se produce
sobre las Líneas Matriz se reproducirá con carácter más local sobre las vías del
sistema secundario de acceso a los núcleos urbanos, siendo recomendadas para
comercio y servicios. (46)
5.4.5. Fachadas a sistema verde intersticial: Las fachadas interiores de las zonas
empresariales, las contrapuestas a las Líneas Matriz, solo adquirirán valor de
localización si se desarrollan los espacios verdes intersticiales de separación
entre las zonas y los núcleos de población de la Manzana. (47)
5.4.6. Intersecciones de Líneas Matriz
5.4.6.1. Los espacios próximos a los nudos de intersección de dos Líneas
Matriz, debido a su baja accesibilidad por carecer de conexiones o
salidas de carácter local, NO deberán ser localizaciones
prioritarias para actividades de alta intensidad. (48)
5.4.6.2. Los espacios próximos a los nudos de intersección de dos Líneas
Matriz serán espacios codiciados para actividades de alta
intensidad debido a su alta visualización. (49)
5.4.6.3. Los espacios próximos a los nudos de las Líneas Matriz son puntos de
intersecciones de infraestructuras de servicios, (agua, telefonía,
electricidad, etc.). Son lugares adecuados para la localización de los
centros de control y distribución de estas redes. (50)
5.4.6.4. Por la fuerte visibilidad de los espacios próximos a los nudos de las
Líneas Matriz, es conveniente que los centros de control y
distribución de las infraestructuras asuman un carácter emblemático
y de referente colectivo, recibiendo un tratamiento arquitectónico
acorde con este carácter. (51)
6. Transportes Colectivos. Se distingue entre los transportes colectivos de alta capacidad,
con marcado carácter regional, de los transportes colectivos de baja/media capacidad, con
un carácter más urbano. (52)
6.1. Sistemas de transportes colectivos Alta capacidad (TCAC)
6.1.1. Las líneas de trazado del Transporte Colectivo de Alta Capacidad (TCAC),
ferrocarril de cercanías y/o metro, conectarán los diversos núcleos de
población que se encuentren entre dos Líneas Matriz. (53)
6.1.2. Las estaciones de Transporte Colectivo de Alta Capacidad (TCAC), cercanías o
metro, tendrán dos localizaciones prioritarias:
6.1.2.1. en el núcleo residencial de la Manzana Regional. (54)
6.1.2.2. en la intersección con el viario de primer orden regional, las Líneas
Matriz. (55)
6.1.3. La estación de TCAC en el núcleo residencial de la Manzana Regional tendrá
dos localizaciones prioritarias:
6.1.3.1. en el Centro del núcleo, y (56)

126
 6.1.3.2. en el borde del núcleo. (57)
6.1.4. Centro de núcleo
6.1.4.1. La estación de TCAC en el centro del núcleo residencial coincidirá
con los espacios cívicos de centralidad.(58)
6.1.4.2. La estación de TCAC en el centro del núcleo se verá reforzada por la
acumulación de funciones urbanas de centralidad.(59)
6.1.5. Borde de núcleo
6.1.5.1. La estación de TCAC en borde del núcleo residencial deberá
aprovechar su potencial de centralidad para generar una centralidad
urbana que alimente, y se alimente, de futuros desarrollos
residenciales urbanos. (60)
6.1.5.2. En el entorno de las estaciones de TCAC debe producirse la sinergia
de una acumulación de funciones de centralidad (acceso, espacio
cívico, residencia, comercio, equipamiento social, institucional y
referencial) (61)
6.1.6. La estación de TCAC en la intersección con una Línea Matriz se deberá
establecer solamente en función de su servicio a un gran equipamiento de
carácter regional: universidad, hospital, ciudad deportiva, etc. (62)
6.1.7. Los nuevos trazados de transporte ferroviario se producirán en trinchera para
no seccionar irremediablemente el potencial de continuidad de la trama urbana
en superficie. (63)
6.2. Sistemas de transportes colectivos de Baja capacidad (TCBC)
6.2.1. Las cabeceras del sistema de Transporte Colectivo de Baja Capacidad (TCBC),
autobuses y taxis, deberán localizarse en las estaciones del sistema de alta
capacidad. (64)
6.2.2. El recorrido de las líneas de TCBC podrán hacerse de dos formas:
6.2.2.1. en bucle interno a la manzana regional. (65)
6.2.2.2. abierta entre dos o varias manzanas regionales. (66)
6.2.2.3. El recorrido en bucle del TCBC tendrá origen y destino en el
mismo intercambiador modal. (67)
6.2.3. El recorrido abierto del TCBC tendrá origen y destino en dos
intercambiadores modales distintos. (68)
6.2.4. Los sistemas de Alta y Baja Capacidad trabajaran de manera
complementaria. (69)
6.2.4.1. La complementariedad entre Baja y Alta Capacidad podrá ser por
prolongación, cuando la demanda no alcanza los umbrales de
viabilidad del TCAC. (70)
6.2.4.2. La complementariedad entre Baja y Alta Capacidad podrá ser por
inter-conexión, para crear relaciones perpendiculares y transversales
entre las diversas líneas de TCAC. (71)

127
 6.2.4.3. La complementariedad entre Baja y Alta Capacidad podrá ser por
superposición de trazado, para pormenorizar la accesibilidad local
con una mayor frecuencia de paradas. (72)
6.2.5. La modalidad de Transporte Colectivo de Baja Capacidad, (taxi, microbús,
autobús, autobús guiado, tranvía) se seleccionará en función de los umbrales
de eficacia de cada sistema. (73)
7. Viario
7.1. El sistema viario de primer rango, las Líneas Matriz, estará protegido a lo
largo de todo su recorrido. (74)
7.2. El sistema viario secundario establece la accesibilidad entre los núcleos urbanos
de las Manzanas y el sistema viario de primer rango, la retícula regional de Líneas
Matriz. (75)
7.3. El sistema viario terciario dará servicio al interior de la trama urbana. Estará
compuesto por la “red” del sistema arterial urbano de rango superior. (76)
7.4. El sistema viario cuaternario estará compuesto por el sistema capilar de
accesibilidad interna de carácter local. (77)
7.5. Cada una de las tipologías tendrán un perfil y unas características tipológicas
propias. (78)

8. Medio Ambiente
8.1. La estructura regional de parques superará el concepto básico de una simple
protección del patrimonio medio ambiental. Incorporará el concepto de incremento
de capital fijo medio ambiental mediante la inversión en creación de
patrimonio. No solo protegerá, creará patrimonio medio-ambiental. (79)
8.2. El sistema medio ambiental, etológico, de la región tendrá por objetivo la
continuidad espacial desde los espacios de rango supra-regional hasta los de rango
urbano. (80)
8.3. El sistema de espacios verdes debe evitar la confluencia y compactación de las
zonas urbanas en expansión. El objetivo del sistema medio ambiental continuo,
además de por razones internas de continuidad de los flujos territoriales de la
biodiversidad, tiene por objetivo evitar la convergencia de las diversas zonas urbanas
alcanzando una conurbación continua que no permite la localización de las
infraestructuras, y equipamientos sociales regionales necesarias así como un
esponjamiento territorial sostenible. (81)
8.4. El sistema medioambiental regional se compone de espacios de diverso rango,
especialización y caracterización: (82)
8.4.1. Urbano (83)
8.4.2. Peri-urbano (84)
8.4.3. Regional y (85)
8.4.4. Supra-regional. (86)

128
 8.5. Cada rango cumplirá funciones y soportará equipamientos y actividades diferentes
debido al papel que desempeña y le corresponde ejercer en el conjunto urbano y
regional. Estos deben ser definidos. (87)
8.6. Un entorno medio ambiental no podrá estar encerrado entre viarios de alta
capacidad (autovías). En tal caso se le tendrá que dar continuidad en, al menos, dos
puntos. (88)
8.7. En estos puntos se producirán ‘puentes ecológicos’. Es decir, el viario será
soterrado para que se produzca una continuidad ecológica en superficie que permita
las transferencias de biodiversidad. (89)

9. Estructura regional
9.1. Las Líneas Matriz se situarán en los espacios intersticiales entre los núcleos de
la población. (90)
9.2. Las Líneas Matriz soportarán los trazados supra-municipales de las infraestructuras
de transporte y servicios (autopistas, autovías, electricidad de alto voltaje,
abastecimiento de agua, gaseoductos, oleoductos, sistema primario de fibra óptica,
telefonía móvil) (91)
9.3. El ferrocarril de cercanías, Transporte Colectivo de Alta Capacidad, seguirá líneas
intermedias entre las Líneas Matriz. Al tener que servir los centros de los núcleos
de población, no deberá tener un recorrido intersticial, evitando los núcleos, sino un
recorrido de enlace, conectando dichos núcleo (92)
9.4. Las Líneas Matriz son reservas de trazado de potenciales infraestructuras. Son líneas
de reserva, no son líneas de oferta de infraestructura. Son líneas conceptuales, no son
líneas que deban ser necesariamente construidas(93)
9.5. Las Líneas Matriz son líneas conceptuales de rango regional prioritario que cualifican
un territorio inicialmente isomorfo. (94)
9.6. Las Líneas Matriz estarán compuestas de segmentos. (95)
9.6.1.La infraestructura que se construya sobre cada uno de los segmentos de una
Línea Matriz será en cada momento la adecuada para la demanda a la que haya
de satisfacer. (96)
9.6.2.Si no existe demanda no será necesario construirla, salvo que exista una política
de inducción a la demanda por razones estratégicas. (97)
9.6.3.Si la Línea Matriz en alguno de sus segmentos atraviesa un espacio de alto valor
medio ambiental, o ecológico, no deberá soportar ninguna infraestructura que
pueda dañar esos valores. (98)
9.6.4.Las Líneas Matriz deberán evitar aquellos segmentos urbanos que puedan
atravesar y dañar zonas consolidadas que no deben soportar una compleja
intervención de cirugía, dolorosa social y económicamente. (99)

129
 La Manzana Regional

Núcleo y accesibilidad histórica Nuevos crecimientos

Tren Cercanías Equipamientos

Sistema viario Centralidad urbana
Primario y Secundario
Comercial
periférico

Localización
Industrial

Industria pesada
acceso ferroviario
Desarrollo segmentos
Redes y Centros de Líneas Fuerza
Infraestructuras
Crecimientos empresariales
Crecimientos urbanos
Sistema verde intersticial Grandes equipamientos regionales

Bogotá-Cundinamarca, 06 de Junio de 2010

EPÍLOGO

- Ejemplos de aplicación de “La Carta de Ciudad Región” a algunos casos municipales

del ámbito de la Sabana de Cundinamarca.
- Los resultados de la aplicación de los lineamientos y principios a cada uno de los
territorios de ejemplo requiere una argumentación del proceso y de las conclusiones
que no están incorporados al presente Epílogo. Los mismos pueden y deben ser
debatidos, uno a uno, con cada uno de los municipios y con sus responsables
municipales para incorporar aspectos específicos y pormenorizados que pueden
requerir una adaptación o flexibilización de las propuestas.
- Los ejemplos se aportan para explicitar dicha flexibilidad en el proceso de aplicación,
así como para ilustrar la riqueza de soluciones. Se produce un beneficio general
metropolitano regional al alcanzar el territorio una estructura de diversidad dentro de
la homogeneidad. Se alcanza con ello una racionalidad en la asignación de
localizaciones para los usos del suelo tanto al nivel del ámbito regional como en el
ámbito municipal

130
Ejemplo: Facatativá

Ejemplo: Funza, Mosquera y Madrid

131
Ejemplo: Cajicá

132
F. SOSTENIBILIDAD EN LA METRÓPOLI DE BOGOTÁ

Paulina Rica, CEPAL, Chile

Bogotá, una Megaciudad a escala mundial

Situación general y problemas detectados

La ciudad de Bogotá es la capital de Colombia donde se concentra la economía, cultura y

poder económico del país.

El complejo proceso urbano, así como las interacciones y los mecanismos de

retroalimentación que genera Bogotá como megaciudad, así como los beneficios al entorno en
apoyo de servicios, equipamiento y plataforma de negocio.

Es importante evaluar los riesgos urbanos bajo criterios de sostenibilidad, para desarrollar
herramientas e instrumentos analíticos para el conocimiento orientado a la acción para hacer
frente a los riesgos de la mega-urbanización, así como para valorizar los caminos para un
desarrollo más sostenible.

Riesgo en el Hábitat
• Esta condición ha generado a lo largo del tiempo masivas migraciones de población
desde otras localidades hacia la ciudad, lo cual provoca cambios en los parámetros de
sustentabilidad del desarrollo, en relación al balance de las estructuras sociales,
ambientales y económicas.
• En la ciudad de Bogotá, los problemas se concentran en la planificación a nivel
regional (Distrito Capital, Alcaldía Mayor), con alto nivel de participación de la
sociedad civil y social.
• Presenta estructuras con altos niveles de densidad de población, no sólo en el área
central, sino también en la periferia, como resultado de la política de vivienda pública,
así como el crecimiento de asentamientos informales. A pesar de las políticas de
vivienda, los tugurios y la pobreza son el desafío más urgente en cuanto a temas
sociales.
• Se observan procesos de expansión urbana y rápido crecimiento de la población en las
zonas peri-urbanas. Principalmente se produce casi por completo en las áreas
suburbanas y periurbanas de Bogotá.
• El área urbana de Bogotá presenta una importante asimetría socioeconómica en las
condiciones de vida de los diferentes grupos de población que han creado un hábitat
precario en la ciudad, generando grandes desigualdades. Representan las grandes
diferencias de ingresos, la segregación, la pobreza y los riesgos de la criminalidad.

133
 • Inequidad entre diferentes zonas de la misma ciudad, precariedad en zonas de
asentamientos informales, falta acceso a la vivienda.

Beneficios de Bogotá a las ciudades de la Gobernación:

• Se generan en la Ciudad Capital áreas con un amplio acceso a todo tipo de bienes y
servicios urbanos,
• Es una plataforma para la competitividad,
• Acceso a la cultura
• Otorga capacitación especializada y de alto nivel
• Acceso a TICs
• Buena conectividad con áreas comerciales y de servicios (en ejecución)
• Acceso a servicios públicos (agua, saneamiento, alumbrado, transporte y movilidad)
• Acceso a equipamiento de calidad
• Espacios públicos de calidad.

Recomendaciones:
• Actores locales deben participar más en el proceso, participación al definir el tipo de
ciudad y cultura urbana / valores que desean preservar o promover.
• Aplicación de iniciativas de MDL (mecanismos de desarrollo limpio) y los proyectos
destinados a los procesos de gobernanza sostenible, que muestran el papel clave que
desempeñan las ciudades.
• La planificación de ciudades metropolitanas de la tipología de Bogotá, deben
considerar un sistema de gestión urbana incorpore problemáticas urbanas de uso del
suelo, la adaptación al cambio climático, la mejora de las instituciones, desarrollo de
infraestructura, así como debe tener en cuenta objetivos de inclusión social
incorporando políticas programas específicos en intervenciones urbanas para superar
la pobreza y los tugurios (Banco Mundial 2009).
• La descontaminación del Río Bogotá es uno de los principales problemas ambientales.
El desarrollo de instalaciones de tratamiento de aguas residuales es lento e insuficiente
aún, el suministro de agua y la gestión ha sido reformado y las políticas de precios son
socialmente diferenciadas.
• Desarrollo del Sistema de transporte "Transmilenio" a nivel regional.
• Políticas a largo plazo de un gran número de zonas verdes, en primer lugar debido a la
presencia de las sierras, en las cercanías de la ciudad inmediata, sino también como
resultado de una.
• Preservación del Medio Ambiente, para lo cual la calidad del aire, agua, suelo y áreas
verdes son de vital importancia. Controlar el consume de los recursos naturales, acceso
al agua, así como a tener facilidades en la disposición de desechos y materiales.
• Protección del Potencial Productivo en recursos Naturales

134
 • Preservar el Espacio Social y Cultural, a través de la oferta cultural y preservación de
patrimonio existente.
• Protección de la vida humana y la igualdad de oportunidades, proporcionar una mejor
calidad de vida de sus habitantes, en salud, educación y vivienda.
• Competitividad de las ciudades, considerando su vacación y potencialidades reales, con
visión a futuro.
• Generación de espacios y oportunidades para la inversión, la innovación y la
productividad, así como oportunidades de empleo y calidad del empleo, entre otros.
• Solución a la inequidad, un análisis de la concentración del ingreso muestra el mayor
déficit en la ciudad de Bogotá: el ingreso promedio del quintil de ingresos más altos es
cuarenta veces superior a la media del quintil de ingresos más bajos.
• Solución a la segregación socio-económica, que muestra importantes diferencias en
términos de vulnerabilidad de las diferentes áreas, así como un crecimiento
importante en términos de ocupación del suelo, por lo general mediante la
transformación de las tierras periurbanas
Seguridad
• Considerar el uso de energías limpias, para evitar el consumo de energías no
renovables y la generación de gases contaminantes y efecto invernadero.
• Capacitar a la población, el capital humano y el conocimiento son el potencial
productivo del país. La formación de especialistas y científicos traerán un mayor
desarrollo al país.
• El Cambio Climático es un fenómeno de gran preocupación a nivel mundial, por lo
que un fuerte liderazgo del área metropolitana y de las autoridades urbanas es un
elemento clave en la creación de las respuestas locales al cambio climático. Ellos
proporcionan el capital político fundamental para atraer el interés y apoyo de los
interesados. En algunos casos, las autoridades han sido la fuerza directa de conducción
para hacer frente al cambio climático; alcaldes (intendentes o alcaldes en las ciudades
de América Latina) son actores clave en estos procesos. Pero hay un número de otros
actores locales, nacionales e internacionales con funciones también importantes en la
creación de las respuestas al cambio climático.
• El cambio climático es considerado un problema de medio ambiente estrechamente
ligados a la discusión de la sostenibilidad, es también esencialmente un problema de
desarrollo estructural, aunque las respuestas locales a la ciudad al cambio climático se
consideran básicamente las actuaciones medioambientales. Ahora se ha convertido en
una cuestión de sostenibilidad. Esta distinción es importante en la creación de
respuestas al cambio climático en las zonas metropolitanas urbanas.
• De gran importancia para la ciudad y el país son las mejoras en infraestructura urbana,
como el transporte público (Transmilenio); ampliaciones del aeropuerto, e
infraestructura vial, lo que genera importantes efectos locales.
• Dentro de los riesgos naturales, en estas ciudades, por la morfología y las
urbanizaciones indiscriminadas, se presentan graves problemáticas como áreas de

135
 mayor riesgo de inundaciones y aluviones (deslizamiento del barro) en el caso de
grandes lluvias; o en las épocas de sequías, escasez de agua debido a la pavimentación
de los suelos, o es su defecto cultivo de especies que eviten la absorción del agua.

Prospectiva:
• Un alto nivel de urbanización y la persistencia del crecimiento urbano
Evitar "La urbanización de la pobreza"
• Financiamiento de un desarrollo urbano sostenible, como una necesidad.
• Importancia de la economía urbana en el contexto macroeconómico
• Gestión de las capacidades y la descentralización
• Las reformas urbanas (ministerios y las leyes)
• Los programas y proyectos para el cambio climático: mitigación y adaptación
• Crecimiento de las ciudades intermedias
• Proyectos y planificación

Líneas de Acción:
• Identificación de las principales amenazas y análisis de la vulnerabilidad.
• Incorporación de la adaptación para mejorar las capacidades existentes en el Gobierno
del Distrito Federal.

Las propuestas se integran en dos grupos:

• Componentes relacionados con la alerta temprana
• Componentes con respuesta a mediano plazo.

136
ANEXO I.

RESUMEN DE LOS TEMAS ABORDADOS EN LAS ENTREVISTAS CON

ACTORES LOCALES, REGIONALES Y NACIONALES DE LA REGIÓN
CAPITAL

Presentación

Este documento presenta un resumen de las entrevistas realizadas del 31 de mayo al 3 de

junio como parte del Panel de Región Capital con funcionarios de municipios de Sabana-
Centro y Sabana-Occidente, así como con representantes del Distrito Capital, de la
Gobernación de Cundinamarca, del Departamento Nacional de Planeación (DNP), del
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) y de la Cámara de
Comercio de Bogotá.

A excepción de Soacha que acudió a la entrevista en Bogotá, los expertos se desplazaron a

los municipios que se ofrecieron como anfitriones para realizar las entrevistas y a las entidades
de los niveles local, regional y nacional.

Las entrevistas incluyeron:

presentaciones de las entidades visitadas,

intervenciones de los funcionarios, y

preguntas y comentarios de los expertos invitados.

Cronograma del Panel (Entrevistas: Mayo 31 – Junio 3 de 2010)

Lunes Martes Miércoles Jueves

(mayo 31) (junio 1) (junio 2) (junio 3)
8:00 – 10:00 8:00 – 10:00 7:30 – 9:30 8:00 – 10:00
(En Facatativá) (En Tocancipá) En la Secretaría Distrital de (En Bogotá)
Asistieron Asistieron Planeación de Bogotá (SDP) Asistieron
funcionarios de funcionarios de Asistieron funcionarios de la SDP, funcionarios del
los municipios los municipios de la Secretaría Distrital de municipio de
de Facatativá y de Tocancipá, Ambiente, de Movilidad, de Soacha
Bojacá Cogua, Sopó y Desarrollo Económico, de
La Calera Hacienda, Asesor de Región
Capital y Movilidad
10:30 – 12:30 11:00 – 13:30 10:30 – 12:30
(En Funza) (En Tabio) En la Gobernación de
Asistieron Asistieron Cundinamarca. Asistieron las
funcionarios de funcionarios de Secretarías de Planeación, de
Trabajo interno
los municipios los municipios Región Capital, de Hacienda, de
del Panel
de Funza, de Tabio, Ambiente, de Obras Públicas, de
Mosquera y Zipaquirá y La Desarrollo Social, Asuntos
Madrid Calera Externos, Fedesarrollo, Hacienda,
entre otros.

137
14:30 – 17:30 14:30 – 17:30 14:30 – 16:00
(En Silvania) En Cajicá En la Cámara de Comercio de
Asistieron Bogotá-Comité Intergremial
funcionarios de Bogotá-Cundinamarca
los municipios 16:30 – 19:00
de Silvania, En el Departamento Nacional de
Granada y Planeación (DNP)
Fusagasugá Asistieron funcionarios de la
Dirección de Desarrollo Territorial
del DNP y el Ministerio de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial.

138
 Entrevistas en Facatativá

Participantes: Un total de 10 personas entre funcionarios y representantes de los

municipios
Alcaldes de Facatativa y Bojacá, Jefes de Planeación de Facatativá y Bojacá y Director de
Desarrollo de Facatativá y otros representantes del municipio.

1. Presentación de la Alcaldía de Facatativá

Nombre: Presentación General del Municipio

(Ver documento de presentaciones adjunto)

2. Intervención de funcionarios de Facatativá

El municipio tiene una superficie de 156 km.2, con una población de 120.000 hab.
Tiene suelos de reserva forestal y agrícola, con suelos de recuperación ecológica y un
Parque Arqueológico, rodeado de una cadena montañosa, cercano al río Bogotá.
La estructura ecológica comprende:
• Sistema hídrico, con un acueducto propio del municipio.
• Sistema orográfico.

Este municipio viene a ser el único que no depende de Bogotá, para su provisión de agua.

Se contemplan suelos de Expansión Urbana considerando una protección de los suelos

rurales (agropecuarios), así como la protección de aguas y cauces (ancho de 30 mts.).

Facatativá aspira a ser una ciudad de relevo en prestaciones de servicios ambientales y

ecológicos, como hospitales, colegios, notarías, cárcel, servicios profesionales. Así mismo
presta servicios como un nodo de referencia a los municipios vecinos.

La accesibilidad del municipio es buena, se da por 2 autopistas, Medellín y Troncal de

Occidente. Por este municipio pasa el 40% de la carga del país y el 80% de la carga de Bogotá
y circulan 20.000 vehículos, con 200.000 pasajeros (movilidad).

El municipio ganó un premio por su Plan Productivo.

En el esquema de movilidad del municipio se considera integrar los megaproyectos de la
capital, como el MURA, modelo de ocupación urbano regional del Aeropuerto.

Propuestas del Municipio:

- Polo de desarrollo regional de oferta de servicios, con una visión sostenible.
- Tren de cercanías, con 3 paradas para la ciudad de Facatativá, cada 5 km. y estación
terminal de alto nivel.
- Oferta de equipamiento a nivel regional.
- Producción frutícola y de flores.
- Se proponen zona de servicios, un complejo administrativo regional.

139
 Dotación:
- Parque Arqueológico.
- Proyecto Municipal de viviendas económicas con hogares múltiples.
- Protección del medio rural, definiendo zonas urbanas controladas.

Se requiere proteger áreas ecológicas, ya que si la urbanización es indiscriminada, el

objetivo ecológico no se dará. Se propone una modelación de un contexto de expansión
urbana, con visión ecológica.

Visión: Facatativá como un polo de desarrollo para la región.

El Alcalde indica que la ciudad tiene un crecimiento exponencial gracias a los

desplazamientos que se generan en esta y ciudades vecinas, el transporte de carga y la
proposición de insertar zonas industriales, crearán este polo de desarrollo. De igual manera
propone insertar viviendas sociales en zonas adecuadas. Se le propone ubicarlas en zonas de
buena conectividad.

También ha pensado en crear una Zona Franca de combustible.

Los funcionarios solicitan la cooperación pública, institucional y financiera que fortalezca la

gestión de crecimiento y fortalecimiento que se plantea, como una ciudad prestadora de
servicios. Actualmente Facatativá articula entre 25 y 30 municipios para la venta de servicios.
Reclaman más obras de infraestructura para conectarse con otros polos de desarrollo.

La percepción de los funcionarios es que:

- Bogotá pasó de ‘Ciudad Región’ (Mockus) a ‘metropolización’ (Peñalosa) y hay un
discurso de cooperación que no se ha materializado.
- Los modelos de ocupación regionales no siempre coinciden con la visión del territorio
que tienen los municipios y habitantes del mismo.
- Inadecuada consulta municipal, sólo nos informan.

3. Intervención de funcionarios de Bojacá

El municipio tiene una superficie de 111 km.2 y se perfila con una visión ecológica turística
y de servicios religiosos. Actualmente tiene este carácter debido a la Gruta de la Virgen, lugar
de alto flujo de turistas y de feligreses.

Es un municipio pequeño, no se desean grandes desarrollos de VIS ya que esto implica un

problema para el municipio. Algo que no ha previsto el proceso de Región Capital es ‘dónde
meter tanta gente’.

Se ha determinado una amplia zona industrial. El Ministerio de Ambiente, Vivienda y

Desarrollo Territorial (MAVDT) frenó el proceso de industrialización minera. Las tierras
improductivas también han sido frenadas por el MAVDT. El planteamiento industrial debe
evaluar qué conviene y qué no conviene, y se propone que a las tierras improductivas se les
asigne un uso industrial, para generar recursos económicos adicionales.

140
 Se cree que la expansión del Aeropuerto y de la zona industrial de Facatativá duplicará la
población en las zonas adyacentes y por lo tanto en Bojacá. Esto refuerza la necesidad del
Tren de Cercanías.

La llegada del Tren de Cercanías produciría:

- Aumento de la población.
- Aumento de servicios y de equipamiento.

El municipio solicita que se resuelva el transporte masivo, las provincias esperan

mejoramiento en la calidad de vida. Necesitan estar preparados, y creen que el proceso de
ordenamiento mejora con línea del Tren de Cercanías. También solicita que la línea del tren
atraviese la ciudad, y resaltan la necesidad de tener subsidios.

4. Preguntas y comentarios de los panelistas

El transporte colectivo en Europa es subsidiado en un 50%, porque produce beneficios

que justifican el subsidio, y facilita mucho el desarrollo de la ciudad. Muchos costos serán
generados con el aumento de población. ¿Quién los absorbe, el gobierno? Se necesita crear un
órgano coordinador de la política regional. Es muy importante definir competencias y niveles
de coordinación de la Gobernación de Cundinamarca. Al parecer actualmente el gobierno solo
asume el liderazgo, no la organización y gestión del territorio.

Se recomienda que el territorio se gestione con una visión integral y común. Frente a los
conflictos, se recomienda que la Gobernación sea un ente ‘deliberante’. Para redimir los
conflictos, es necesario que exista un marco de competencias, definir quién tiene la
competencia de qué, se debe hacer una revisión institucional.

¿Se ha pensado en un nivel intermedio entre gobernación y municipios, sería esto aceptable
en este caso?

¿Cuál sería la prioridad, un crecimiento de acuerdo con Bogotá o fortalecerse con los
municipios vecinos?

Los acuerdos se pueden suscribir entre alcaldes, por ejemplo, sobre un estatuto sobre
impuestos y exenciones tributarias a las empresas, o para gestionar y obtener recursos, o para
el cobro de servicios, entre otros.

En el caso de Bojacá existe un conflicto entre la preservación del ambiente y el desarrollo

industrial desarticulado del de Facatativá. Se requiere cooperación con Facatativá.

I. Entrevistas en Funza

Participantes: Un total de 15 personas entre funcionarios y representantes de los

municipios.
Alcaldes de Funza, Mosquera y Madrid

141
1. Presentación de la Alcaldía de Funza

Nombre: Aeropuerto
(Ver documento de presentaciones adjunto)

2. Intervención de funcionarios de Funza

Funza es un municipio de 91.000 habitantes que no cuenta con la infraestructura adecuada

para cumplir con los requerimientos de esta población. Le compra el agua en bloque a Bogotá.
El municipio adelanta un proceso para tratar de equilibrar el espacio público. Se propone no
crecer mucho más. Si el municipio se dedicara solamente a la actividad agrícola, no tendrían
los recursos necesarios para asumir crecimiento.

Dos temas críticos son la movilidad y el Aeropuerto. La movilidad regional es un problema

creciente, el acceso a Bogotá se hace cada vez más difícil. En el Distrito Capital se toman
decisiones sobre el Aeropuerto y no se toma en cuenta a los municipios/la región.

Los alcaldes son más cercanos en el trabajo conjunto.

3. Intervención de funcionarios de Mosquera

Los municipios de Funza/Mosquera/Madrid tienen un crecimiento mayor a la tasa

promedio. El crecimiento de vivienda se da especialmente por Bogotá y por la vivienda de
interés social (VIS).

Existe una agenda institucional unos acuerdos mínimos entre los dos municipios.

En cuanto al aeropuerto es importante que los municipios tengan acceso a él. Hay un gran
déficit de espacio público. 5m2/hab.

Con Bogotá se han disminuido tensiones. Bogotá avanza en temas, pero se presentan
amenazas de ambos lados tanto de Bogotá como de los municipios.

Un gran problema existente son las exenciones tributarias a las que hay que ponerle límites.
Para Mosquera el 80% de los ingresos viene de los impuestos a las empresas.

Mosquera, Funza y Madrid, deben conformar un corredor de desarrollo industrial

armónico con Bogotá y la Calle 13 debe ser una vía exprés. Se deben establecer reglas claras
del juego.

Es importante fortalecer las secretarías de hacienda para llevar a cabo procedimientos

frente a Planes de Desarrollo.

No hay actualizaciones catastrales del IGAC y por esta razón se pierden ingresos, ya que no
hay bases sólidas para los avalúos. Debe haber coordinación entre registro y catastro.

142
 Existe el Acuerdo Municipal de Empleabilidad. Se plantea desarrollo industrial para
emplear la gente de los municipios, pero no de otros municipios (Ej.: Bogotá). Hay mucha
movilidad por razones laborales.

4. Intervención de funcionarios de Madrid

Madrid tiene una alta productividad, cuenta con agua, pero existe conflicto de acceso a
Bogotá.

Según el municipio, los proyectos que se deben abordar como región son el auditorio, la
piscina semiolímpica, la venta de agua en bloque, la definición de usos del suelo, y políticas en
educación.

Existen algunas imposiciones del nivel nacional por ley como la de las parcelaciones
rurales. Por otro lado no hay actualización catastral.

Un tema importante de Bogotá-Región y los municipios fronteras, es el control a la

delincuencia—la seguridad.

Se hizo énfasis también en los temas de atención y prevención de desastres.

Algunas decisiones nacionales tienen efecto perverso en los territorios lo que está
generando especulación, etc.

A la pregunta de qué quieren de la región, /qué es concertable y qué no), respondieron:

- Estructura Ecológica Principal
- Movilidad

Bogotá no consulta con los municipios, un ejemplo es el Macroproyecto Urbano Regional

del Aeropuerto (MURA). Los municipios reclaman la compensación de los usos.

Existe déficit de suelo para vivienda y que existen algunos acuerdos de conurbación Funza
– Mosquera.

5. Preguntas y comentarios de los expertos

Se deben aprovechar las plusvalías del aeropuerto, faltan ‘aliados’ del desarrollo. ¿Por qué
no se ha hablado del Tren de Cercanías? Este va a cambiar la realidad.

La Calle 13 está colapsada. La Corporación Calle 13 es una figura interesante.

Elementos que refuerzan el concepto de centralidad son:
- Intermodalidad
- Espacios públicos
- Actividad comercial
- Espacios cívicos
- Zonas residenciales
- Equipamientos sociales

143
 - Edificios institucionales – conectar el colectivo
- Elementos emblemáticos

Se debe buscar la especialización regional en donde existan unos polos alrededor de

Facatativá y otros alrededor de Funza y Mosquera.

II. Entrevistas en Silvania

Participantes: Un total de 10 personas entre funcionarios y representantes de los

municipios
Alcalde de Silvania; Jefes de Planeación de Silvania, Granada, Fusagasugá y Sibaté; otros
representantes de los municipios.

1. Presentación de la Alcaldía de Fusagasugá

Nombre: Diagnóstico
Evaluación POT
(Ver documento de presentaciones adjunto)

2. Intervención de funcionarios de Silvania

Resaltan la importancia de fortalecer la provincia de Sumapaz, a través de estrategias de

protección ambiental y del reconocimiento de los recursos (incluyendo producción de agua) y
potencial turístico.

3. Intervención de funcionarios de Granada

Granada es el municipio más joven de la provincia ya que se creó hace 15 años.

Con el concepto de Ciudad Región se plantea una vía doble calzada a Girardot se le
cambiará la fisonomía al municipio.

Es un municipio agrícola y vendedor de servicios (aprovechando Corredor Panamericano).

No desea ser municipio industrial.

4. Intervención de funcionarios de Fusagasugá

Fusagasugá cuenta con 121.000 mil habitantes más la población flotante lo que sumaría
aproximadamente 135.000 habitantes.

El interés del planteamiento de región es que Fusagasugá se desempeñe como cabecera de

provincia.

Cuenta con una reserva hídrica importante y tres pisos térmicos.

El POT le dio mucha importancia a la vivienda campestre y al equipamiento regional.

144
 El municipio depende de Bogotá en educación, salud, etc.

El municipio busca el aprovechamiento de recursos naturales, la realización de proyectos

de microzonificación.

Existen conflictos de uso del suelo.

El municipio plantea ejes estratégicos y proyectos de zonas francas e industrias.

Fusagasugá como nodo regional independiente de Bogotá apunta al ordenamiento

territorial como proyecto estratégico con énfasis turístico en el marco de Ciudad-Región.

5. Intervención de funcionarios de Sibaté

El municipio está a 2.700 msnm y a 3.400 mts. en el Páramo de Sumapaz. Es un municipio

con gran riqueza hídrica que no tiene dependencia de Bogotá en agua. A pesar de pertenecer a
la Sabana, el municipio no se ha urbanizado.

Se debe proteger a los municipios de intromisión nacional (Decretos 3600 y 4066).

Se hizo gran énfasis en el problema del Embalse del Muña. El embalse está contaminado,
por canalización del Río Bogotá al Embalse. Bogotá produce más del 90% de las aguas
residuales que llegan al Embalse. La CAR no quiso abordar la contaminación del Muña. Cada
municipio debe tratar aguas residuales, y la posibilidad de hacerlo es a través de la iniciativa
regional.

No hay arraigo, los jóvenes se fueron de la región por falta de oportunidades de empleo
especialmente en lo rural. El problema es que la tenencia de la tierra no es propia y hay
explotación rudimentaria (en parcelas).

Hay fraccionamiento excesivo del suelo. La comercialización de productos agrícolas es

deficiente para pequeños productores. No hay seguros que los amparen y por lo tanto los
jóvenes se van. Se riegan y se fumigan alimentos con contaminantes.

En relación con el tema de región, se necesita concertación sobre:

La Estructura Ecológica Ambiental

Acueductos rurales

Subcuenca del Río Subía

Articulación de actividades económicas regionales, para que sean complementarios,
donde como conjunto no falte nada. (Fusagasugá como centro prestador de servicios;
Granada y Sumapaz como municipios verdes)

Optimización de uso del suelo a través de ‘vivienda recreacional’.

La nueva visión es que en 2016 el río esté descontaminado.

6. Preguntas y comentarios de los expertos

145

El Plan de saneamiento debe ser regional / Bogotá-Cundinamarca

En el caso de Sibaté el tema crítico es la descontaminación de aguas. Para los otros

municipios el tema se relaciona con su evolución del sector agrícola al sector turístico.

El municipio debe pensar en la venta de actividades/servicios de fin de semana más

que en los de segunda residencia ya que el primero generará más recursos por metro
cuadrado. No se debería hacer énfasis en invertir en desarrollo suburbano, esa
segunda vivienda se vuelve con el tiempo en vivienda permanente. Se debe pensar qué
quieren para ofrecer servicios de calidad y que produzcan mejores ingresos al
municipio.

III. Entrevistas en Tocancipá

Participantes: Un total de 20 personas entre funcionarios y representantes de los

municipios Alcaldes de Tocancipá y Cogua; Presidentes del Concejo Municipal; Jefes de
Planeación de Tocancipá, Cogua, Sopó y La Calera; otros representantes de los municipios.

1. Presentación de la Alcaldía de Tocancipá

(No se hizo presentación en Power Point)

2. Intervención de funcionarios de Tocancipá

El Alcalde de Tocancipá reclamó que la opinión generalizada de Bogotá todos los

problemas son de los municipios y no del Distrito.

Existen dos temas que resolver: (1) la Vivienda de Interés Social (VIS) que es un problema
eminentemente de Bogotá. (2) La movilidad y el Tren de Cercanías. Se tiene la percepción de
que Bogotá no presta atención a las propuestas de los municipios.

Este problema no es sólo de Bogotá sino también del Departamento. Un ejemplo es el

cobro de peajes.

Los municipios centran su atención en cómo defenderse y no en cómo hacer alianzas para
aprovechar oportunidades tales como las que ofrecen los páramos/fuentes hídricas, y
recuperar ambiente.

Se sienten descuidados del gobierno departamental y nacional.

Tocancipá cuenta con 300 has. industriales y una propuesta ambiental, es decir una ciudad
industrial con desarrollo sostenible.

El municipio cuenta con certificación en salud y educación. Las vías se financian el 50%
por valorización/ recursos propios, ya que el municipio no consigue de la gobernación y del
MAVDT lo que necesita.

146
 Hay proyectado un polígono residencial/industrial, VIS para 2000 familias y vivienda para
estratos 3 y 4 para cubrir exigencia de industriales. Para el 2013 y 2014 se espera que haya
60.000 personas trabajando en el municipio de Tocancipá.

El propósito es integrar población flotante de multinacionales con servicios/escenarios

deportivos, es pensar en una “Ciudad Industrial” con desarrollo sostenible.

El municipio está en el proceso de descontaminación del río Bogotá. Entrega agua

descontaminada y el Distrito contamina.

No se sienten dependientes ni del gobierno nacional ni del regional ya que no reciben

respuesta de ellos. Difícilmente el Distrito Capital podrá absorberlos.

En acueducto/alcantarillado hay soluciones y exigencias del municipio en el tratamiento de

aguas residuales domésticas e industriales

Bogotá pierde industria que va a localizarse en Tocancipá.

El agua potable tomada de los ríos de los municipios sale a $840 vendida en bloque por la
EAAB. En este sentido, gracias a Cogua pueden tener su propia agua, lo que piensan
inaugurar el año entrante.

El municipio genera empleo y produce IVA y retención en la fuente para el gobierno

nacional.

Su competencia no es Gachancipá y los municipios vecinos, sino el Valle de Aburrá.

Hay proyectado un polígono industrial de 1.300 ha., sin crecer más para no colapsar.

Existe disposición de hablar con el Distrito Capital, ya que Tocancipá cree que está
solucionando problemas y no creándolos, Si no se puede hablar con el Distrito, se concentrará
en los municipios de Sabana-Centro.

El plan es dejar 27 Km del Río Bogotá dragado y limpio. Son conscientes que deben hacer
más eficientes las plantas de tratamiento con vecinos y que deben tratar temas de vertimientos,
seguridad y pensar en hacer convenios futuros de cooperación. Han pensado en la creación de
la Cámara de Comercio de Sabana-Centro ya que la Cámara de Comercio de Bogotá (CCB) no
los beneficia.

Sobre sus expectativas y a cómo se identifican, ven que la cultura Tocancipeña desapareció
con el polígono industrial. Tocancipá es una mezcla de culturas inmigrantes.

3. Intervención de funcionarios de Cogua

El municipio de Cogua está entre 2.600 y 3.900 msnm. El POT lo define como educador y
ambientalmente sostenible. El objetivo es preservar y cuidar zonas de reserva. Las políticas
nacionales acaban con las posibilidades del territorio arriba de 3.000 mts. con explotación

147
minera (allí se encuentra el Páramo de Guerrero). Arriba de 3.200 mts. es zona de reserva pero
se ve amenazada por la minería y la ampliación de la frontera agrícola con el cultivo de la papa.

Los cultivadores de Cogua no son del municipio sino de afuera. Las políticas de
conservación a 3.200 mts. harán que se queden sin acueductos veredales ya que se compra a
pequeños productores para preservar. Lo que se requiere es una buena regulación para
proteger recursos naturales y evitar los cultivos. No se debe sacar la gente se podría pensar en
una estrategia de subsidios para que preserven.

Se plantea una zona de producción agropecuaria y una zona industrial (Peldar). El Parque
Industrial se ve como una amenaza pero el municipio lo ve como fortaleza.

Hay 8 plantas de tratamiento del Río Bogotá. Se encuentra además el muro de contención
de la Represa del Neusa. Se han adquirido 1.000 has. de zonas de protección. A pesar de que
el Distrito se beneficia de estos municipios porque se alimenta de TOBITOC, no hay
compensación. Los municipios que no han ingresado al Plan Departamental de Agua son:
Carmen de Apicalá, Tocancipá y Cogua. El Plan establece que sean solamente productores de
agua, que no se siembre ni se tenga industria, lo cual deja al municipio sin ingresos suficientes.

No ven aún un planteamiento de “ciudad- región”. El municipio le teme a:

- la vivienda de interés social VIS y
- la venta de agua en bloque por parte del Distrito.

El municipio es receptor de desplazados de Bogotá y Zipaquirá (en Peldar). Sienten como

una amenaza la expansión de Zipaquirá.

Promueven vivienda campestre de estratos 5 y 6 para mejorar recursos.

Están dispuestos a colaborar en el tema educativo con otros municipios.

4. Intervención de funcionarios de Sopó

El municipio busca fortalecer la ruralidad/actividades agrícolas/conservación del medio

ambiente. Quieren un municipio verde con delimitación como reserva y cuidado
medioambiental. El suelo vale mucho y se requiere compensación.

Su propósito es proveer acueducto y alcantarillado. La VIS les interesa pero dando

respuesta a su propia demanda. Sienten que tienen identidad propia.

La generación de ingresos del municipio se hace a través de una zona industrial

establecida de 482 ha. (colinda con Tocancipá y busca el desarrollo limpio).

La vivienda campestre se encuentra limitada y restringida en el POT para que no acabe con
la actividad agrícola. El 90% del territorio del municipio es rural.

El Plan de Manejo Ambiental del municipio se debe articular con otros Planes de Manejo
Ambiental de otros municipios.

148
 Tienen poca información relacionada con el Tren de Cercanías. Cuentan con un Plan
Maestro de espacio público, vías y transporte. Los afecta los problemas de movilidad.

En Mesas de Trabajo defienden su municipio, pero tienen que acordar temas comunes que
requieran diseños conjuntos, como por ejemplo la contaminación.

5. Preguntas y comentarios de los expertos

A la pregunta de cómo ven el crecimiento de Zipáquirá (límites y bordes), los municipios

respondieron que: para Tocancipá está bien, pero para Cogua en cambio es fatal ya que
implica más consumo de agua, de servicios de vivienda. Ven con preocupación el
fortalecimiento de Zipaquirá como nodo regional por los macro-proyectos de VIS ya que no
tiene resueltos ni los servicios ni la alimentación, lo que iría en contra de la preservación de
municipio verde. Se debe procurar que la articulación sea clara.

A la pregunta de si se está teniendo en cuenta el cambio climático en el ordenamiento. En

el caso de Sopó la Secretaría de Agricultura y Medio Ambiente contempla sostenibilidad
ambiental, solicitan una mayor participación de la CAR.

A la pregunta de cómo afecta el TLC a los municipios, en el caso de Sopó, el municipio se

ve afectado en sus ventas lecheras (Alpina). Alpina, solo paga ICA por ventas internas. Los
municipios no reciben beneficios por políticas de TLC aunque deberían tener alguna
participación. En el caso de que Alpina abra otras sedes que cubran el norte del país, esto
disminuirá los ingresos para el municipio de Sopó porque las ventas se harán en otra parte.

A la pregunta de qué hay en común entre todos los municipios, y qué servicios se pueden
prestar que requieran instalaciones comunes, se respondió que el hospital; la universidad y un
centro de entrenamiento del SENA (en Tocancipá) son temas de interés común de los
municipios.

IV. Entrevistas en Tabio

Participantes: Un total de 10 personas entre funcionarios y representantes de los

municipios
Alcalde de Tabio; Jefes de Planeación de Tabio, Zipáquirá y La Calera

1. Presentación de la Alcaldía de Tabio

Nombre: POT Municipio de Tabio

(Ver documento de presentaciones adjunto)

2. Intervención de funcionarios de Tabio

El municipio cuenta con una población de 23.865 habitantes, un 53% es rural y el 47%
urbano. Su visión es ambiental y de turismo, éste último requiere buena accesibilidad a través
de vías departamentales. No tienen conflicto con los municipios colindantes excepto con
Cajicá por la presencia de una empresa de lácteos.

149
 Tienen empresas explotadoras del sector minero con licencias que están generando
problemas ambientales a la población, especialmente al casco urbano. Revisadas las licencias
con el MAVDT y la CAR se encuentra que estas empresas no cumplen con normas y los
vertimientos están contaminando el Río Frío. De las 68 has. Para la minería se han explotado
25 con un impacto ambiental fuerte. El problema de la eliminación de las gravilleras es que
aunque generan empleo, no hay corresponsabilidad social. Tabio recibe 200 mil millones por
millonadas que gravan estas empresas.

Las empresas de flores generan trabajo en Tabio y con esto aparece población flotante.

La vivienda campestre es resultado de falta de normatividad apropiada, se ha dado una

subdivisión predial de forma acelerada. La construcción de esta vivienda demanda servicios
que el municipio no puede proporcionar.

El municipio tiene deficiencia de vivienda, pero el Esquema de Ordenamiento Territorial

no contempla VIS. En la medida en que el municipio lo necesite se incorporará la VIS para
satisfacer las necesidades de demanda del mismo municipio.

Con el loteo de predios agropecuarios para vivienda lujosa el cobro del predial pasa de
gravar lotes de 20 millones a lotes de 500 millones.

Hay centros poblados que no tienen servicios públicos.

3. Intervención de funcionarios de La Calera

La Calera cuenta con 27.000 habitantes y por su cercanía a Bogotá se caracteriza por ser
oferente de: servicios ambientales y servicios de conurbación. El 70% del municipio es de
protección del recurso agua, por la localización de las Represas de Chingaza y San Rafael.

Se enfatiza la necesidad de contar con una región con servicios comunes. La Calera presta
servicios de salud pero depende de Bogotá para educación. Sin embargo se ha fortalecido el
entrenamiento técnico con la presencia del SENA.

En la zona seca se localizan casas campestres. Se apunta a ofrecer tierras para vivienda de
estratos altos.

Existen conflictos de equidad. La EAAB se surte del agua del municipio pero éste no
recibe compensación.

El municipio no promueve más desarrollo industrial y para la explotación minera. Las

políticas se orientan a la industria de tratamiento de agua.

Los temas de interés en el tema regional son:

De movilidad
- El anillo interior de Cundinamarca pasa por el interior del municipio y generará
urbanización en una zona de protección (al municipio no lo afecta ni el aeropuerto ni
el Tren de Cercanías).

150
 - La vía a los Llanos por Choachí que trae tráfico pesado, mejoraría con la construcción
de un túnel a la altura de la calle 172.
- El flujo de la calle 80 se reduciría con la conexión por El Codito.

Sociales
- Conflictos para la comunidad natal por condominios cerrados.
- Por tratamiento de agua. Hay 64 acueductos veredales solo 3 con tratamiento. Se
unieron al Plan Departamental de Aguas buscando respuesta financiera para dar
solución. La propuesta es llevar tubería desde el municipio a la vivienda campestre. La
comunidad a este cree que se daría agua tratada al ganado.
- Conflicto de vertimientos se da mayormente en la parte rural.

El alcantarillado es insuficiente, el casco urbano llega hasta el río, aquí no se cumple la

norma de aislamiento de 30 mts. con el río.

En relación con la integración regional, están dispuestos a apoyarla pero sin perder
autonomía.

Perdieron la industria pero saben que su rol es el de servicios ambientales pero

compensado con recursos para desarrollo. La oferta de “servicios ambientales” hace que haya
desplazamiento de campesinos porque las alternativas de obtener ingresos son limitadas.

A la pregunta de cómo hacer planificación equitativa entre industria y vivienda refiriéndose

a la industria de Cementos Samper, y a cómo equilibrar el desarrollo si la industria se va
después de que tienen ventajas fiscales, respondieron que el municipio apunta a que le hagan
aportes justos, por ejemplo a través de la actualización catastral. Adicionalmente ellos no
contemplan la exención de impuestos para atraer la industria. Cementos Samper salió del
municipio por presión social y por el tema ambiental del municipio.

4. Intervención de funcionarios de Zipaquirá

Históricamente el municipio ha sido cabecera de provincia, tiene desde clima frío en

Sabana-Centro hasta templado en Rionegro. Se concibe como una ciudad prestadora de
servicios con funciones de carácter regional como: Diócesis, judicial, salud y educación.

Su vocación es turística por la presencia del Domo de Sal (Catedral). El municipio es

productor de agua con el Páramo de Guerrero (que involucra también a los municipios de
Cogua, Tausa, Carmen de Carupa).
.
No tiene industria, sus ingresos se derivan de la sal. No tiene presupuesto para atender las
demandas crecientes de la población. Se planea habilitar suelos para industria para generar
recursos.

Se está cultivando papa en páramos. Este uso no es coherente con la oferta ambiental del
municipio.

Consideran que vale la pena retomar la Estructura Ecológica Regional (EER). Se requieren
estrategias e incentivos para garantizar y compensar la protección de los eco-sistemas

151
(inclusive a través de adquisición de predios): La propuesta debe ser regulatoria / normativa y
pero también debe contener una respuesta económica. Zipaquirá requiere de acuerdos
regionales para proteger el patrimonio ambiental.

Zipaquirá tiene déficit de VIS generada por el mismo municipio y déficit de espacio público
y tiene la capacidad para cubrir el déficit VIS de sus propios habitantes.

5. Preguntas y comentarios de los expertos

Es conveniente la especialización de cada municipio para apoyar a los demás en los temas
de agua, alimentación, TLC. Además se deben fortalecer para “aguantar balonazos”.

Un punto regional clave es la de poder proveer un modelo educativo regional.

A la pregunta de por qué Zipaquirá no tiene industria, los funcionarios respondieron que
quizás la oferta del suelo generada por los municipios vecinos hicieron que Zipaquirá se
convirtiera en ciudad dormitorio y prestadora de servicios.

V. Entrevistas en Cajicá

Participantes: Un total de 15 personas entre funcionarios y representantes del municipio

Alcaldesa (E), Jefe de Planeación, Gerente de Renovación e Infraestructura y Concejales
del municipio de Cajicá; otros representantes del municipio

1. Presentación del municipio de Cajicá

(No se hizo presentación en Power Point)

2. Intervención de funcionarios de Cajicá

La conectividad de Cajicá con el Distrito Capital es importante. La variante permite

conectividad con municipios de Chía, Cajicá, Sopó. El problema es cómo mejorar la
movilidad.

Una debilidad es que no hay coordinación entre los POT. Los municipios revisan sus
POTs sin tener en cuenta la región. Se cree que junto con Bogotá se le debe apostar a la
región. Es importante saber qué tiene cada municipio para ofrecer: turismo, gastronomía,
industria artesanal, instituciones como universidades (Universidad Manuela Beltrán). Hay una
vocación de educación (Universidad Militar 17.000 estudiantes en un futuro).

El Tren de Cercanías va a integrar la región con la capital. Cajicá va a tener estación y debe
definir cómo manejar el Plan de Movilidad.

En cuanto al tema de la urbanización, cree que las tierras aptas para la agricultura se van
perdiendo. En la industria las empresas lecheras han proporcionado crecimiento al municipio
que sirve para mejorar la competitividad local la competitividad regional. Su visión es poder
competir con el mundo, y no con los municipios de la región.

152
 En lo ambiental el municipio tiene definida la zona protectora, el mantenimiento del Rio
Frío y la descontaminación del Río Bogotá.

Hay carencia de políticas de región en el país, de una construcción colectiva, con los
municipios y la Gobernación articulada a las políticas de Estado. Cada municipio jalona en una
actitud de competencia y no de competitividad. Si hubiese política regional sería más fácil
ordenar (Ej.: tema ambiental), con las CARs en apoyo a esas iniciativas.

Se cree que las zonas francas son un potencial que hay que aprovechar. También el manejo
de residuos sólidos – a través de un sistema de disposición de residuos sólidos (en Medellín
hacen el manejo integral de residuos sólidos).

Se deben explorar las alianzas que se pueden dar entre los municipios y el DC,
manteniendo su autonomía. En el caso de los municipios con Bogotá, estos delegan en el
Gobernador, lo que ha permitido que la dinámica de la comunicación mejore y cambie ya que
todos necesitan de todos. Debe haber coordinación de trabajo entre las oficinas de planeación
de los municipios, de Cundinamarca y del D.C.

El miedo a la pérdida de autonomía se ha ido perdiendo.

3. Preguntas y comentarios de los expertos

El fortalecimiento regional es un trabajo mancomunado. El ordenamiento territorial

requiere intercambio de información. Lo fiscal debe ir articulado a la planeación y al
ordenamiento del territorio. Para esto es necesario fortalecer capacidades / capital humano:
- facilitando intercambio de experiencias
- compartir experiencias internacionales
- Con visiones integradas

Se requiere una región fuerte para obtener municipalidades fuertes.

Las condiciones necesarias son tener:

- aeropuerto
- puerto marítimo
- puerto terrestre (ferroviario)
- puerto cerebral (universidades)

La región tiene 3 tipos (resaltados)

Si se toma el aeropuerto metropolitano de Londres, no hay polaridades, no hay usos, los

pasajeros se transportan del aeropuerto a la ciudad. Otros ejemplos son los aeropuertos de
París, Madrid y Amsterdam.

Deben fortalecer el sistema urbano: los servicios industriales, financieros. La cercanía al

aeropuerto debe ser de unos 10 km. o se aumentarían las externalidades: gastos, congestión.

153
 En el caso de Madrid su posicionamiento internacional es a partir de su aeropuerto que
mueve 50 millones de pasajeros y genera un buen número de empleos. Puede llegar a ser la
industria principal de la Sabana. Sería conveniente plantearse una segunda localización del
aeropuerto en Cundinamarca.

Llegar a acuerdos y conciliar no es pérdida de autonomía. Si se requieren políticas de

Estado o departamentales se debe estar dispuesto a cierta pérdida de autonomía. Hay que
flexibilizar el concepto de autonomía municipal respetando leyes, acuerdos y funciones y
encontrar un nivel intermedio de debate e institucional.

El Tren de Cercanías plantea las estaciones en medio del casco urbano. Dentro de 20 años
el trazado debe ser subterráneo en la zona urbana.

En la relación Region-Estado-Municipalidades es sorprendente la no representatividad de

las autoridades locales en el nivel regional.

¿Es posible delegar competencias de municipios a un nivel superior mediante la votación

de alcaldes? La respuesta en este caso sería que las dinámicas de mesas de trabajo compuestas
por técnicos son avalados por los alcaldes. El Alcalde (en este caso del Distrito Capital) y el
Gobernador hacen acuerdos pero la decisión final recae en el alcalde municipal.

¿Sería posible que se llegara a acuerdos entre alcaldes sobre temas comunes como el
ambiental, usos del suelo, etc.?

La asociación de municipios (actúa como secretaría de temas públicos) jalona pero no se

hace integración de Concejos municipales, se propone poder implantar esta integración. “Sólo
reaccionamos cuando se nos toca el bolsillo”.

Hay temas que con un adecuado liderazgo podrían promover la integración regional, como
el tema ambiental que podría ser liderado por la CAR. Otros temas que se pueden incluir son:
el Río Bogotá y Río Frío, las plantas de tratamiento / el manejo de residuos sólidos / los
servicios público (como aseo, acueducto, alcantarillado).

En el caso del municipio se deben incluir temas como:

- La compra de agua en bloque a la EAAB
- La mitigación del impacto de los residuos en ríos
- El Aseo
- La disposición final de basuras / relleno sanitario (DC Doña Juana; Nuevo
Mondoñedo)
- El reciclaje – Separación en la fuente / residuos orgánicos – compostaje – disminuir
volumen de disposición, separación material orgánico – inorgánico – plástico
(papel/metal)

VI. Entrevista en Bogotá con el municipio de Soacha

Participantes: Un total de 5 funcionarios del municipio

Alcalde de Soacha; otros representantes del municipio

154
1. Presentación del municipio de Soacha

Nombre: Cable Soacha

Movilidad
Parque Industrial
(Ver documento de presentaciones adjunto)

Intervención de funcionarios de Soacha

Soacha es un municipio de muy escasos recursos, similar a la ciudad de Ibagué, Manizales y

Villavicencio.

El municipio tiene una alta densidad de población, la que actualmente se encuentra

conurbada con Bogotá, pero no ha sido posible que se convierta en una localidad de la capital.

Debido a esta condición tiene grandes problemas con la movilidad, la infraestructura vial, y
la seguridad entre otros. Se consideraron numerosos mecanismos para resolver estos
problemas. Por ejemplo, se trató de solucionar la conectividad vehicular y peatonal al conectar
la ciudad al Transmilenio, como una solución a la alta congestión de vías que la gran cantidad
de población genera, pero no fue posible.

Propuestas:

Para lograr darle una mayor sustentabilidad a la ciudad, se propone mejorar los
servicios y el equipamiento urbano, de manera que la población no se desplace a otras
ciudades, evitando así la congestión y la fuga de recursos económicos.

Se propone construir un Metrocable, para conectar el sector de los cerros, Altos de
Cazuca, que es una zona de asentamientos ilegales y de muy escasos recursos, con el
centro y plano de la ciudad, sector de ofertas de trabajos y servicios, con lo cual se
mejorará la conectividad del sector, disminuyendo los costos de transporte para los
habitantes y usuarios del sector.

Generar un mayor desarrollo social a través de un mayor desarrollo turístico.
Generalmente en las estaciones de los Metrocables, se desarrolla un foco comercial,
social y turístico, generando fuentes de trabajo y polos de desarrollo.

El Metrocable es un transporte no contaminante, por lo que aporta a evitar la
contaminación ambiental.

La conectividad de zonas aisladas, permite revitalizar los sectores, acercando zonas
urbanas lejanas a los centros de distribución.

Permitirá un mayor desarrollo de La Isla, sector de muy escasos recursos, pero que al
mismo tiempo es un sector de viviendas económicas con gran innovación.

Al conectar el Metrocable con el Transmilenio, se logra el traslado de una alta
capacidad de pasajeros a gran rapidez de desplazamiento (3.000 pasajeros/h. en 15
min., con una inversión de $ 128.000 millones).

Los beneficios de este sistema de transporte son la movilidad, la economía de
desplazamiento, mayores oportunidades de empleos, mejoramiento de los espacios
públicos y urbanos.

155
 Los beneficios adicionales del Metrocable son un alto incremento de los espacios
públicos y la articulación con la red de transporte público, generando una continuidad del
tejido urbano en una zona de canteras y quebradas, de compleja morfología.

Otro aspecto de gran preocupación para el municipio es el crecimiento de la población,

un 5,6% por conceptos de migraciones por desplazados. Para solucionar esta gran
problemática social, el municipio está desarrollando un proyecto de vivienda económica,
“Ciudad Verde”, la cual contempla 36.000 viviendas para los estratos 2 y 3. Este proyecto
tiene buenas proyecciones porque además contempla una buena conexión con Bogotá,
permitiendo una expedita accesibilidad a los servicios públicos y comerciales. Se proyecta
que este nuevo conjunto se convertirá en una ciudad de inmigrantes, con vivienda social y
prioritaria.

La construcción de vivienda social no es una gran carga para los municipios, porque
Bogotá puede otorgarle a municipios vecinos un subsidio por localización de vivienda
social o progresiva, y su mantención. Otro aspecto favorable es que la ley especifica que
los macro-proyectos de vivienda deben considerar su infraestructura vial, equipamiento
urbano, áreas verdes dentro de los costos de construcción del conjunto.

Dentro de las grandes problemáticas del municipio, el empleo informal es otra gran
preocupación, actualmente existe un 55% de comercio informal, como trabajo en
canteras, minería, construcción o comercio informal.

Para lograr obtener resultados económicos positivos, se requiere en producción un

15% de trabajo formal.

En el área de la educación se propone el Tecno-parque, un lugar de capacitación en

áreas agropecuarias.

Se propone incluir a esta iniciativa proyectos de capacitación y formación a

trabajadores especializados, obreros, artesanos, etc. Así mismo, las especialidades técnicas
en diferentes especialidades, tienen una gran demanda, por lo que fomentar que los
habitantes del municipio se especialicen y trabajen posteriormente en el mismo municipio,
generaría altos beneficios para la comunidad en los aspectos sociales y económicos.
Importante tomar conciencia que por cada profesional, se requieren 4 técnicos.

Soacha como plataforma tecnológica, es una gran meta, con visión de futuro. El
desarrollo productivo en Soacha es un 46% (553 ha.) para la industria, vivienda, etc., un
puerto monomodal para carga, donde se planifica además construir un área Industrial de
gran nivel (Cazuca).

En lo que son las áreas residenciales, Soacha es una ciudad dormitorio, donde el 81%
de la población son migrantes, que además tiene solo un 15% del PIB de Cundinamarca,
para la alta cantidad de población existente y proyectada. No contiene actualmente
industrias de nivel, sino que de tamaño medio y pequeño.

El uso de suelo promueve el desarrollo industrial, por el bajo costo de sus predios,
sobre todo desde el momento en que suelos de Bogotá pasaron a ser vivienda,

156
 revalorizando esos suelos, situación que favorece a Soacha en la oferta de predios de bajo
costo y con buena accesibilidad y conectividad vial.

Dadas todas estas proyecciones, Soacha está en conversaciones con la Cámara de

Comercio de Bogotá para realizar alianzas con Bogotá, para que la capital los ayude a
convertirse en un polo de desarrollo, donde gran parte de su población trabajadores, viva
en el municipio y trabaje en Bogotá, para lo cual propone una integración de los Planes de
Ordenamiento Territorial y Productivos.

La articulación de políticas macro-regionales de servicios públicos, movilidad y

conectividad en un sistema integrado de transporte y carga, es la opción óptima para lograr
un sistema integrado que proteja el medio ambiente.

Para lograr estos objetivos, se requiere que tanto Bogotá como Soacha cedan tributos
en proporción a sus competencias, para hacer inversiones en infraestructura.

Con voluntad política para modificar el marco actual, es posible realizar estas
propuestas. Una nueva institucionalidad, regiones administrativas de planificación
(RAPS), es una estrategia de acción.

En el municipio, actualmente la expansión industrial es espontanea, siendo el nuevo

Parque Industrial el primero planificado, situación que favorecerá el desarrollo y tipo de
urbanización que se implementará.

Una de las grandes problemáticas en el desarrollo de áreas de progreso y sostenibilidad

en la región, es la falta de articulación y coordinación entre municipios.

Las políticas de vivienda social, como Macro-vivienda, permiten habilitar suelos

residenciales a industriales, solamente con el avenimiento del Gobierno, quitando
competencias a los Municipios. En la actualidad, estas medidas han sido favorables solo
por la necesidad de construir infraestructura vial y equipamiento urbano, como escuelas,
hospitales, y el mejoramiento de la malla de servicios públicos.

VII. Entrevista en la Secretaría Distrital de Planeación (SDP)

Participantes: Un total de 15 personas entre funcionarios y representantes del Distrito

Capital.
Sras. Secretaria Distrital de Planeación y Subsecretaria de Desarrollo Socioeconómico,
Asesor del Alcalde en Región Capital y Movilidad, Consultor de la Secretaría Distrital de
Planeación, representantes de las Secretarías de: Ambiente, Desarrollo Económico, Movilidad,
Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB); otros representantes del Distrito
Capital.

1. Presentación de la SDP

Nombre:
(Ver documento de presentaciones adjunto)

157
2. Intervención de funcionarios del Distrito Capital

Secretaría Distrital de Planeación.

El trabajo adelantado en la revisión del POT busca hacer más viable el modelo de Bogotá
en un sistema de ciudades.

Existen dificultades para poner en marcha “visión de desarrollo regional” Se espera una
descentralización de Bogotá, sin embargo actualmente no hay una descentralización, sino que
una creciente centralidad.

Se plantea establecer una relación entre Bogotá y la región a través de ejes, que tienen un
carácter diferente, por ejemplo el Eje de la Calle 80 (servicios industriales de estratos medios),
Eje de la Calle 13 (eje económica, conexión con municipios); Norte (bodegaje, logística,
dotaciones, comercio y servicios); Sur, Carrera 30 y otros ejes (zonas residenciales, bodegaje
medio y bajo, industria y servicios); etc.

Bogotá enfrenta los siguientes problemas/circunstancias:

- Bogotá es una ciudad compacta y densa (de 200 a 220 hab/ha. en el límite urbano, para
7.000.000 de habitantes), 40% más que Sao Paulo.
- Existe un proceso de suburbanización desde hace 10 años por factores como el
mejoramiento de la seguridad y el transporte que no incentivaba el acceso a la ciudad.
- Antiguamente las sub-urbanizaciones se desarrollaban para los estratos económicos altos,
en la actualidad las suburbanizaciones son para estratos medios y bajos, ocupando una
gran superficie del territorio.
- Actualmente la suburbanización de estratos altos se da en la Sabana.
- Los estratos bajos no se pueden suburbanizar por costos de transporte, servicios de
educación y salud, etc.
- Parte de la actividad económica se está trasladando a los municipios (la industria y
población de altos ingresos sale de Bogotá). Si se sigue esta tendencia, la salida de la
actividad económica de Bogotá, implicará serias dificultades fiscales para la ciudad.
- Existe gran precariedad en la Infraestructura de transporte y en el sistema vial, que se
encuentra en vías de recuperación.
- Los habitantes de más escasos recursos se están localizando en las zonas de riesgos
naturales, tomándose los predios libres en forma ilegal.

Los temas centrales de discusión son movilidad, aspectos fiscales y tributarios, servicios
públicos y vivienda. Falta materialización de aspectos concretos respecto del tema regional, y
el gobierno nacional no da lineamientos al respecto. No se cuenta con institucionalidad para
planear la región, para tomar decisiones y regular los temas comunes entre municipios y
Bogotá. Se necesita trabajo con el Congreso y con el Gobierno nacional para promover una
ley para la región.

La ausencia de institucionalidad lleva además, a no contar con información completa de la

Región, los datos muchas veces son incompletos, lo que no nos permite avanzar en muchos
de los planes que se desarrollan.

158
 Existen esfuerzos en temas como el agua (acueducto), el transporte (tren de cercanías), en
vivienda (escasez de viviendas), ambiental (problemas de desbalance ecológico en ríos y
cuencas). No existe un marco jurídico para abordar el tema de la vivienda.
Existen desbalances en la Estructura Ecológica Principal (EEP) y el Río Bogotá. En la
actualidad existen altas exigencias ambientales a la ciudad de Bogotá pero no así a los
municipios Cundinamarca, lo que genera un gran desequilibrio ambiental.
Existe también un alto desequilibrio tributario, por el déficit de tributación (impuestos) a
industrias, y un “canibalismo tributario”. Bogotá tiene una base tributaria en la que cobra los
impuestos correspondientes a las industrias que están instaladas en el territorio. Pero varios de
los municipios perimetrales de Cundinamarca, tienen exención de impuestos de industrias
(hasta de 10 años) por conseguir su localización. El municipio pierde, pero no hay conciencia
de lo que significa esa pérdida a largo plazo. Es importante la participación del gobierno
central para un equilibrio en el tema fiscal y ambiental. No existe corredor ambiental,
agroindustrial, de movilidad y logística. Hay preocupación política por los espacios tributarios
relacionados con las zonas francas (promovidas desde la nación).
En el ámbito de los servicios de salud y educación, existe un gran déficit en los municipios
pequeños, lo que genera grandes problemáticas en la población de escasos recursos. Se genera
analfabetismo, grandes problemas sociales, falta de capacitación, ineficiencia en conseguir
empleos formales, y graves problemas de salud. Bogotá se caracteriza por tener una alta
población flotante que vive en la región, pero que tiene un alto consumo en la ciudad.
No hay un sistema integrado, donde la infraestructura de transporte y logística no están
dirigidos por ninguna institución o autoridad pública. Actualmente la tasa de población es
menor en Bogotá que en el resto de la Región de Cundinamarca, lo que ha generado altas
migraciones. Esto lleva a la necesidad de requerir mejor información.
Existen cambios importantes en la transición demográfica que se deben tener en cuenta: en
Bogotá la tasa es menor de la esperada y en la región es mayor a la esperada en el último
censo.

Otros puntos de vista.

Desde una perspectiva diferente, se resaltó que la región es un producto de tiempo (que
lleva más de 20 años). El territorio se debe planificar con todos los entes territoriales, no
solamente con los municipios de Sabana, en temas como agua y seguridad alimentaria.

El Acuerdo de Región Capital entre Alcalde y Gobernador es un proceso de

institucionalización de la región. La visión de región sí existe. Existe un proceso político de
Región Capital que va más allá de la Sabana.

Colombia, pasó de un Centralismo Nacional a un Municipalismo exagerado, que ha

generado que los temas que no se pueden resolver a nivel local son muchos, se requiere una
institucionalidad nueva para poder obtener logros, ya que hay una gran área que no es tierra de
nadie. Se requiere una visión estratégica de complementariedad entre Bogotá y la Región. El
tema tributario requiere que Bogotá oferte suelos y ciertos beneficios en impuestos.

Hay temas, como el del agua y los alimentos, que son producidos en la región, ambos
elementos muy relevantes para Bogotá. El 60% de los alimentos es producido en la región. El
agua viene en acueductos desde Chingaza para abastecer a Bogotá y a gran parte de la Región.
El agua actualmente es un tema político, ya que la administración la tiene Bogotá. Así como el

159
agua, también hay temas como los desechos de alcantarillado, los que en gran parte caen sobre
el Río Bogotá, generando graves problemáticas de contaminación. El Río Bogotá es
responsabilidad de muchos, se necesita de la Nación para solucionar este problema que es
regional.

Dentro de los mayores problemas para poder hacer Región Capital, está el temor de los
municipios de perder autonomía y ser absorbidos por Bogotá. Existe debilidad en la gestión
administrativa y económica de los municipios.

Los problemáticas como la venta del agua en bloque, la contaminación del río Bogotá, son
problemas de gran impacto ambiental y generadores de conflictos. Es por esto que como
solución a estas problemáticas, se requiere una coordinación de los POTs. Hay que crear
mecanismos de coordinación para poder tomar acciones en estos aspectos.
La autoridad ambiental regional requiere apoyo, Bogotá puede aportar esquemas de
solución a estas problemáticas. La formación para la gestión, la oferta institucional son
coordinaciones que Bogotá puede realizar, pero sin información, esto no es posible, se
requiere mayor coordinación e información para poder realizar estas gestiones.
La estructura institucional requiere instrumentos que permitan avanzar en los planes,
políticas y programas. Actualmente el modo de vida rural requiere apoyo, ya que las
urbanizaciones están avanzando en forma crítica, desplazándolos.
Existe voluntad política de dar agua a municipios de menores recursos, como muestras de
una voluntad de solidaridad y compromiso frente a las problemáticas sociales. Se requieren
soluciones a estas problemáticas planteadas, como una infraestructura adecuada a las
necesidades, consignar soluciones frente al desabastecimiento, sanear el río Bogotá, lo cual se
está haciendo pero en forma muy débil.

Para la EAAB, los municipios no delegan la prestación del servicio pero quieren el
suministro en bloque a bajo precio. Consideran injusta la venta de agua en bloque como se
está dando actualmente. El departamento trata de unir esfuerzos pero los municipios reclaman
autonomía. La EAAB se encarga de la conducción a Bogotá y si hay demanda se puede
vender agua a los municipios. La autonomía lleva a que los municipios quieran abrir pozos y
provean el agua a precios más bajos.

El Distrito no ha discutido su POT con los municipios, pero en la revisión se recogieron

los planteamientos de los municipios. No hay mecanismos para liderar la armonización de los
POTs. El Distrito podría explorar mecanismos para liderar estos procesos.

En cuanto a movilidad hay que concretar el apoyo de la Nación. No se ha llegado a

acuerdos en el Plan Maestro de Movilidad Regional. Existen proyectos nuevos en vialidad y el
tren de Cercanías. Existe además el Transmilenio, el cual se necesita integrar a los otros
sistemas de movilidad. Dentro de la concertación con la región, para lograr ver competencias,
se requiere integrar estos sistemas y complementarlos. Hay interés del privado por hacer más
eficientes los Corredores de Carga, mejoramiento de los ejes de conectividad con Bogotá, por
lo que se ha pensado construir conexiones para autopistas urbanas. Para todas estas
intervenciones, se requiere un Plan maestro. Realizar proyectos con carácter regional.

3. Preguntas y comentarios de los expertos

160
 Primero se debe definir cuál es el problema que se quiere enfrentar y con quién se quiere
hablar y además se debería discutir el Plan con los municipios.

Sobre por qué se han ido las industrias del Distrito:

Las principales razones son vías en mal estado, carga tributaria; falta de coordinación de políticas
sectoriales; restricciones ambientales; oferta de exención tributaria de los municipios. La mitad de los impuestos
tributarios provienen del ICA por lo que la salida de estas empresas genera disminución notable de recursos
para el Distrito Capital. La ciudad está viendo qué pasa con la localización de la industria desde el punto de
vista territorial, está buscando espacios para su localización ya que la normativa no previó esto.

En cuanto a vivienda, no hay suficiente territorio para prever un desarrollo futuro (4.000 has.), por eso no
se pueden permitir densidades bajas.

Sobre quién debe asumir el liderazgo, y la visión desde el Distrito:

Es posible que falte el liderazgo pero falta también institucionalidad.

Sobre si el Distrito estaría dispuesto a pagar el agua a aquellos municipios que la producen:
Se deberían buscar condiciones mínimas para lograr un equilibrio y definir estímulos tributarios.

Sobre cómo quisiera el DC ver la Sabana:

No parece haber un modelo para Bogotá. No hay un modelo, el MOT está a nivel de una propuesta, un
planteamiento sobre el que se debe seguir trabajando. Mientras se espera el modelo, la sabana se acaba.

Sería deseable manejar centralidades, teniendo en cuenta que el problema no es transportar

la gente sino conectarla. La localización de las actividades de la ciudad debe aclarar su
estructura sin dejar que el mercado decida.
El POT contempla centralidades, generadas por el mercado, por acción deliberada, por centros poblados en
zonas de bajos ingresos – zonas dotacionales.

Sobre cómo incursionan en el tema de cambio climático:

Existe una Mesa Distrital done se han incursionado en proyectos MDL, se están ultimando inventarios.

Sobre qué temas les gustaría que tratara el Panel:

Institucionalidad, base de datos, observatorio regional, construcción de Región Capital, la formulación de
principios básicos en lo territorial y lo financiero.

Otros comentarios de los panelistas

• Son importantes los acuerdos. Un contrato de cooperación para negociar. Si se quiere
sostenibilidad se requiere cooperar.
• Se requieren instrumentos para facilitar el desarrollo del Modelo.
• Se requiere un diálogo con la Nación para definir estrategias y cuál es la mejor opción o
proyecto estratégico a realizar.
• Actualmente existen muchas propuestas, pero no se llega a acuerdos por una visión
netamente económica.
• Se debe avanzar en la discusión de los POT entre Bogotá y los municipios de
Cundinamarca en una mesa de diálogo.
• Los principales problemas son políticos, económicos y administrativos. Las decisiones se
toman a escalas no adecuadas.

161
• Actualmente hay procesos que se dan en las ciudades que generan graves impactos
económicos, ambientales y sociales, como las migraciones o actividades que se van,
generando perdidas de recursos y pérdidas en el desarrollo sustentable.
• El esquema de desconcentración no funciona por falta de liderazgo y por falta de
institucionalidad.
• La estrategia territorial puede ser desequilibrada en su economía por las diferencias de
impuestos.
• Se deberían considerar estímulos tributarios para la generación de agua, que den beneficios
a la región.
• Hay temas que deben ser regulados por el estado, debido a que generan beneficios para
todo el país, como el tema del agua, servicios de alcantarillado, la contaminación del
patrimonio ambiental, entre otros.
• Falta una organización que gestione e integre regiones, una institucionalidad que planifique
parámetros base en temas de afectación nacional, como la vivienda social por municipios,
protección del medio ambienten (agua, aire), por ejemplo, la administración del agua, se
requiere un instrumento legal que beneficie a todas las ciudad, las que la producen y las
que la compran.
• Bogotá debía convertirse en una “megacity” de alto nivel, y asumir mucho su posición
para que el proceso regional avance. Hay actividades que deben darse en la ciudad y otras
en los municipios.

La condición de la metrópolis obliga a cambiar el modelo de desarrollo y función de la

ciudad a un modelo de plataforma para la competitividad. Se recomienda desarrollar estrategias para
una plataforma de negocios, como lo han hecho grandes metrópolis como New York, Tokio,
etc., para poder internalizar los beneficios de la globalización, generar beneficios que
favorezcan el nivel de negociación considerando la vocación del territorio, como la oferta de
TICs. Otro aspecto que genera beneficios son los procesos de industrialización, pueden
generar un alto valor agregado y altos niveles de educación, combinado con calidad de vida de
la población.
Dentro de las problemáticas de la ciudad de Bogotá, el transporte es uno de los temas más
relevantes, la alta concentración de actividades genera problemas al lugar de ubicación por la
alta demanda para conectar a la población, haciendo indispensable el uso del transporte
masivo.
Las políticas nacionales requieren una corporación que establezca un desarrollo sustentable,
de manera que la localización de actividades generen sinergias con el entorno. Los POTs
contemplan centralidades con acciones diferentes, bienes y servicios, pero hay sectores donde
se hace imprescindible generar nuevas centralidades, que favorezcan la movilidad.

VIII. Entrevista en la Gobernación de Cundinamarca

Participantes: Un total de 15 personas entre funcionarios y representantes de la

Gobernación
Secretarías de: Planeación, Región Capital, Desarrollo Económico, Obras Públicas,
Asesores; otros representantes de la Gobernación.

1. Presentación de la Gobernación de Cundinamarca

Nombre: Gobernación de Cundinamarca

162
 (Ver documento de presentaciones adjunto)

2. Intervención de funcionarios de la Gobernación de Cundinamarca

Con una visión de desarrollo territorial, se realiza un Programa para Región Capital.

Región Capital surge como un acuerdo entre el Gobernador de Cundinamarca y el Alcalde

del Distrito Capital, como una iniciativa para redactar una agenda de acuerdos de planeación
en los POTs del territorio.

La mirada desde el punto de vista local a lo regional, y desde un modelo municipal a un

modelo regional del territorio, ha generado:
• Modelos de distribución espacial
• Estructuras espaciales, de servicios y sociales
• Fortalecimiento de las capacidades

Las metas propuestas son:

Definir principios rectores, con una base de legitimización del proceso, con principios
comunes, consensuados, etc.

Se recomienda considerar percepciones y expectativas comunes, donde los valores de
integración social y desarrollo innovador son base importante para el desarrollo de la
región

Al 2028 ser una Región competitiva e incluyente, se esperan efectos de resonancia

Las Líneas Programáticas son:

Guerra contra la pobreza y la exclusión social, en vivienda, agua, salud, servicios

Desarrollo de un crecimiento moderno

Desarrollo Urbano

Consolidación de la seguridad y la democracia

Modernización de la Institucionalidad

Derecho al desarrollo

Integración regional

Los retos y políticas son:

Salud, educación, vivienda, agua y servicios

Desarrollo integral de todas las áreas

Creación de nuevas instancias de Planificación Regional (RAP)

Articulación de planes de desarrollo

Conformación de la Secretaría de Región Capital e Integración de Regiones

Convenio interadministrativo del Distrito Capital-Departamento

Creación de un Comité Interinstitucional

Asesoría a Alcaldes

Visión de una relación con la Región Capital en forma biunívoca, de forma que la
dinámica y fuerza de Bogotá irradia al resto del territorio, actualmente hay 25
municipios muy pobres y 4 en condiciones de extrema pobreza, lo que es imperativo
solucionar.

163
 La Agenda común tiene ejes estructurantes que se necesitan desarrollar, donde la visión de
“Cundinamarca, el corazón de Colombia” y “Bogotá para Vivir mejor”, son base para el
desarrollo de los siguientes ejes:

Desarrollo Institucional

Competitividad y desarrollo socio económico

Seguridad y convivencia

Sostenibilidad ambiental

Hábitat y servicios públicos

Movilidad para la integración regional

En relación con el Modelo de Ocupación Territorial (MOT) de Cundinamarca,

actualmente la tendencia es hacia el modelo concentrado, la gobernación está favoreciendo un
Modelo Desconcentrado de Desarrollo, donde la relación con Bogotá es fundamental y se crean
nuevos polos de desarrollo, La meta es diseñar lineamientos de integración regional y
promover los POTs, para lo cual se requiere una articulación de los municipios y ejes
subnacionales.

La estructura que se busca desarrollar es:

Ecológica, preservación del patrimonio ambiental.

Funcional, articulación de los centros sub-regionales. Se consideran como centros de
articulación a Zipaquirá al norte, Facatativá al occidente, Fusagasugá sur y al oriente se
está definiendo cuál será el centro de articulación.

Movilidad, desarrollo de un modo vial

El modelo busca promover un mayor desarrollo en la periferia, donde Bogotá en 15 años

crecerá en un 20% y la sabana en un 40%, tanto por la falta como por la oferta de usos de
suelo. El modelo apunta a compactar los cascos urbanos apoyados por el Tren de Cercanías,
donde se propone densificar en torno a las estaciones los usos comerciales, de servicios y
equipamientos.

El modelo vial tiene un desarrollo radial, en anillos de oriente a occidente. El tren de

cercanías se planifica para que llegue a Facatativá, al oriente, a Nemocón, Zipaquirá, y a
Gachancipá al norte. El Transmilenio, que es el transporte público de Bogotá, utilizará las
estaciones existentes en 6,0 km., generando conectividad con el sector sur-occidente de la
ciudad.

Un elemento importantísimo en la movilidad de Región Capital, son los aeropuertos.

Actualmente existe el Aeropuerto El Dorado, ya muy saturado. Dentro de los proyectos está
construir un nuevo terminal aéreo, ubicado entre Flandes (Tolima), Ricaurte y Girardot
(Cundinamarca), el cual descongestionará el tráfico de carga del Aeropuerto Eldorado. El
Dorado seguirá moviendo pasajeros, ya que Flandes tendrá una alta capacidad y gran potencial
para abastecer a varias regiones.

El objetivo es plantear una estructura territorial que potencie el desarrollo del modelo
desconcentrado de la Región Capital a partir de las dinámicas del proceso de modernización
del Aeropuerto. La necesidad de acomodar el tráfico creciente y esperado a Colombia y la
Región Capital, da origen a un macro proyecto urbano-regional, la ampliación del Aeropuerto
El Dorado por el gobierno nacional.

164
 A esta iniciativa se suma el proyecto Aerópolis del Gobierno Departamental.

El área observa crecientes problemas de desarrollo y ordenación del territorio, cuya

intervención sería estratégica para la sostenibilidad del AED y de la estructura ecológica
principal de la Región Capital. El proyecto consiste en un complejo de funciones anexas al
Aeropuerto para constituirlo en centro de negocios de nivel mundial.

Ambos proyectos están encaminados a aumentar la competitividad de la región, a través de

una conectividad a nivel mundial. El aeropuerto es competitivo si cumple con condiciones
como una conectividad expedita a los centros neurálgicos de la ciudad y se encuentra cercano
a vías expeditas para el transporte de carga y nodos modales de transporte público que sean
accesibles y económicos para la población, combinando diferentes usos de suelo con modelos
de ocupación y el ambiente (el río Bogotá).

3. Preguntas y comentarios de los expertos

Una de las fortalezas que tiene la región es la de poder proveer agua por 3 meses aunque no
llueva. Adicionalmente, la región produce el 60 % de alimento que consume Bogotá. Cuando
se habla de “pobrezas” y al incluir las fortalezas y riquezas en agua y servicios ambientales que
ofrecen algunos municipios, estos no son los más pobres. Dependiendo de los indicadores que
se utilicen, cambia la situación para los considerados más débiles económicamente.
Respuesta: Fómeque provee el 80% de agua para Bogotá. De las 55.000 has. Que tiene el municipio,
34.000 son de propiedad de la EAAB. De ahí la importancia de que la legislación permita el trabajo en
cooperación entre Bogotá y Cundinamarca. El tema de justicia social debe ser prioridad, que no se quede la
acción en los proyectos estratégicos, el problema es de carácter legislativo. La institucionalidad debe buscar el
equilibrio estratégico desde lo económico.
Para generar innovación no se requiere de grandes centros de investigación. Se debe buscar que los
municipios rurales se apropien de sus recursos y de la innovación.

¿Porqué la línea férrea no entra a la ciudad y al aeropuerto?

Respuesta: Se está en discusiones con la Nación sobre si se debe usar el modo férreo en la ciudad.

¿Cuál es la conexión entre el tren y el metro; porqué no va el Tren de Cercanías a Soacha;

cómo se calculó la demanda; la posición de las estaciones del Tren fueron negociadas con los
municipios?
Respuesta: El aeropuerto, el Tren de Cercanías y el metro se manejan desde competencias muy diferentes: el
Aeropuerto desde la Nación; el Metro desde el Distrito Capital; el Tren desde el Departamento. En cuanto a
las estaciones del Tren, estas se están discutiendo con los municipios. No existe la institucionalidad apropiada,
se trabaja mediante mesas temáticas cuyos debates sirven para pensar en los ajustes.

¿Cómo es la estructura de las zonas francas?

Respuesta: En Cundinamarca hay alrededor de 11 zonas francas. Estas se determinan según la decisión
del Gobierno Nacional por encima de los territorios locales y responden a intereses individuales.

Recomendación de los expertos y de la Gobernación:

165

Es de gran importancia la integración ferroviaria con la región, para lo cual el Tren de
Cercanías deberá entrar a la ciudad, para lo cual se propone una Estación en la Sabana,
cercana al margen sur-occidental.

Se deberá integrar a esta red el Aeropuerto El Dorado y la Aerópolis, actualmente la
Nación no está de acuerdo con que los trenes y el metro sean parte del transporte de
Bogotá, pero es un tema que es vital solucionar, ya que es un derecho de vía.

Una de las fortalezas de Bogotá es la autonomía de tener agua por 3 meses sin
problemas.

La riqueza ecológica generada por el agua, la forestación y la biodiversidad, son
elementos de gran valor en cada ciudad, por lo que es necesario coordinar a la región
con responsabilidad.

Cundinamarca tiene 2.300.000 hab. y 830.000 hab. en zonas rurales, pero al mismo
tiempo se encuentra allá la población de mayor pobreza.

Planificar un territorio justo, con políticas de equidad territorial.

Eliminar las barreras legislativas.

Planificar territorios ecológicos equilibrados en oportunidades y beneficios, con una
visión equitativa desde el territorio.

Los municipios cercanos a Bogotá tienen riquezas, pero los más alejados o periféricos
tienen la mayor pobreza y falta de oportunidades. Existe una alta competitividad en los
municipios interiores, por lo que se hace necesario incorporar a los municipios de la
periferia.

El desarrollo de la Región Capital, se basa en una visión de la Metrópoli de Bogotá de
escala a nivel mundial (Madrid, Bogotá, Miami). Donde la polarización o polo de
atracción estratégico es Bogotá, como polo de desarrollo, con esta visión es
importante definir las funciones de estos polos.

Se requiere una interconectividad entre los polos, que soluciones los problemas
sociales con profundidad funcional.

Definir el concepto de biodiversidad y el papel de la agricultura, con una visión de
preservación y productividad (desarrollo agrícola).

Se proponen actividades de innovación, además de centros de investigación, buscar
que los municipios rurales se apropien de sus recursos y de la innovación; y
capitalización del capital humano.

Definir los conceptos de las Zonas Francas (ZF), con base a la nueva visión de
desarrollo territorial, actualmente estas responden solamente a las dinámicas del
mercado, o a la especulación del suelo. Contamos en el territorio con 11 ZF de un
total de 35 en el país. Por lo que deberían adaptarse a los objetivos que se tienen para
el territorio, o a las vocaciones de cada ciudad o sector específico. Generalmente las
ZF son para favorecer a 1 industria, son decisiones muy parciales y con impacto
puntual.

Definir la vocación de Metrópolis de la ciudad de Bogotá, donde es necesario
replantear la presencia de elementos que contaminan la vocación de esta nueva visión
de futuro, para lo cual se recomienda hacer un nuevo Plan de Ordenamiento
Territorial.

Diseño de una Red integrada de transporte. Se propone la integración del Sistema de
Movilidad Regional, donde el Tren de Cercanías+Metro+Transmilenio sean una red
de movilidad integrada. Lamentablemente el Tren no pararía en Bogotá, por tener un
alto costo de inversión las estaciones en la metrópolis. Estas deben ser a nivel,
considerando una Estación Modal a la entrada de Bogotá.

166

El Metro, es el sistema de transporte propuesto para descongestionar y descontaminar
la ciudad de Bogotá. Este proyecto tiene gran polémica, ya que su construcción está en
discusión principalmente debido al costo que implica, se requieren según los estudios
la construcción de 29 km. en una primera etapa. El costo de construcción del metro
vs. el de una red de transporte vial es el tema de discusión. Para la construcción de 1
Km. de Metro, se requieren $ 80 millones, en cambio para la construcción de 1 Km.
de Transmilenio, se requieren $ 30 millones.

Es indispensable la construcción de un sistema intermodal que comunique el
Aeropuerto+Metro+Tren de Cercanías+Transmilenio, integrando todos los sistemas
de transporte.

Definir el tema del agua, actualmente es producida por Cundinamarca y comercializada
por Bogotá, por lo que es importante definir los beneficios de los municipios que
producen el agua, y las responsabilidades respectivas.

Definir los parámetros para proyectos productivos, en relación con los aspectos
ambientales y sociales, y no solamente con los económicos, como es el caso del cultivo
de flores. Actualmente esta producción está exenta de impuesto, al igual que muchas
otras industrias, generando un gran desequilibrio a nivel económico en el territorio. La
mayor problemática reside en el alto consumo ambiental del territorio, y en
infraestructura y carga para el territorio, lo que no se ve compensado por las industrias,
al pagar sus impuestos.

En relación con todos estos temas, actualmente no hay una institucionalidad que responda
al proceso, las autoridades se han reunido con la finalidad de incorporar lineamientos
generales a los POTs, se están integrando temáticas que favorezcan la visión de Región
Capital.

La Nación, a través de su Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y la

Gobernación, deben integrar sus visiones a un modelo de ocupación del territorio que pueda
integrar los conceptos ambientales y sociales en la solución de Proyectos. En los Modelos de
Macroproyectos, se contemplan los proyectos de Macro Vivienda, como el Metrovivienda, los
cuales son asignados a diferentes municipios según los POTs.
Esta gestión requiere del acuerdo entre los diferentes actores y de ajustar el proyecto al
modelo de ocupación.

IX. Entrevista en la Cámara de Comercio de Bogotá (CCB)-Comité Intergremial

Bogotá-Cundinamarca

Participantes: Un total de 10 personas entre funcionarios y representantes de la CCB.

1. Presentación de la CCB- Comité Intergremial B-C

Nombre:
(Ver documento de presentaciones adjunto)

2. Intervención de funcionarios de la CCB y Comité Intergremial B-C

Su función es la articulación público-privada para la competitividad.

167
 La Mesa de Planificación Regional señala claras metas y proyectos económicos de la región.

Las preocupaciones de gobernanza, así como prioridades y debates (metro-tren, otros), son
problemas que traban los procesos.

Es importante la integración de Cundinamarca con el Distrito de Bogotá para generar

dinámicas de ocupación territorial, planes de desarrollo económico del territorio.

Estrategias:

La unión del sector público-privado para hacer un plan de desarrollo para la
competitividad en el marco de la planificación y planes de desarrollo para la región. Se
plantearon tres escenarios con sus planes, con un modelo de articulación público-
privado.

La organización de grupos de Directores público-privados, como el Alcalde, la
Gobernación, CAR, Cámara de Comercio, etc., permitirá que se desarrollen proyectos
en base a la competitividad.

Para estos efectos la Mesa de Planificación Regional adquiere un rol de alta
responsabilidad social, ya que desarrolla proyectos de servicios de salud, con vistas a la
sustentabilidad, así como planes con una cartera de proyectos para su desarrollo. La
Cámara no financia, gestiona.

Actualmente se proponen metas para Bogotá y Cundinamarca al 2019, con vistas a ser
la 1° Región de Latinoamérica y el Caribe, por su calidad de vida. Se tiene previsto un
crecimiento económico de un 7% PIB anual.

Las estrategias son sectoriales, de orden transversal, para lo cual se creó la 1° Agencia
de Inversión de Bogotá, INVES, de origen público-privado, la Agencia es autónoma.

Un alto control de la producción y la comercialización de los productos o servicios que se

generen. Actualmente hay una cartera de 31 proyectos, donde su control y supervisión
permitirán una mejor comercialización, basado en la competitividad de la región.

Estas estrategias en la actualidad han generado más de 10.000 empleos, siendo

Cundinamarca la red de distribución utilizada. Debemos considerar que actualmente la
industria es el 16% del PIB de Cundinamarca, el mayor aporte al PIB viene de los servicios.

La Agencia es un atrae inversiones, con un amplio potencial en capacitación, a nivel

universal, donde fortalecer proyectos educativos, traer alumnos o exportar educación, es un
área aún no explorada y de gran interés. Se propone:
- Promoción de la cultura y las artes
- Ser emprendedor en sector de las industrias culturales
- Ubicar zonas de localización especializadas
- Logística aérea y terrestre, promover la conectividad.

Tenemos también el Plan Logística Regional, el cual saca bienes a bajo costo, en 5 cadenas
productivas:
- Tecnológicos
- Infraestructura

168
 - Trámites aduaneros

Dentro de las estrategias de atracción de inversiones, tenemos:

- Proyectos Agroindustriales, Turismo en el sector industrial, donde se pretende
posicionar la presencia de Bogotá y asociar a sistemas de Internet (www.bogota.com)
- Fomento de los idiomas, será promovido a los habitantes el ser bilingüe, siendo el
inglés el 2° idioma.
- Fortalecimiento del Turismo
- Convertir a Bogotá en un gran centro de negocios, convenciones, ferias, etc.
- Fortalecer el área de marketing de la ciudad
- Promover la excelencia de la salud en Colombia, convirtiendo a Bogotá en un centro
de la salud a nivel mundial, promoviendo la salud desde el atractivo del turismo.
- Desarrollo de los Tics, softwares, comunicaciones, exportación de servicios, etc.
- Promoción de las Obras Civiles, como un Portal para la arquitectura, las
construcciones, etc., generando acuerdos y beneficios para la ciudad.
- En relación a la economía, se propone un nuevo Decreto que descuente el IVA a
empresas o corporaciones, para que se instalen en Bogotá.
- Dentro de las negociaciones nacionales, tenemos gremios de servicios, los que aportan
el 70% del PIB de Bogotá, siendo que en Bogotá reside el 80% de la población, y el
81% del PIB va a Cundinamarca, la mayor concentración de recursos.

Dentro de las problemáticas de Región Capital, los mayores conflictos se generan por el
Ordenamiento Territorial. Actualmente el ordenamiento se basa en intenciones políticas, por
esta razón se requiere de un líder y la voluntad política de la desconcentración.

En relación con el Ordenamiento Territorial, para lograr los objetivos planteados, se

necesita:
- Desconcentración en las actividades económicas, con una vocación productiva.
- Concentración de las actividades productivas, actualmente hay una aspersión de
actividades, lo que no genera eficiencia.
- Solucionar los problemas de conectividad y movilidad, lo que genera una alta
contaminación.
- Detectar la vocación de los territorios, lo cual permitirá posesionar y equipar las
ciudades, en función de su vocación, para su adecuado funcionamiento.
- Proyectar un Metro para Bogotá, el cual debería llegar a todas las zonas, productivas,
de servicios, comerciales y residenciales principales, para promover una correcta y
eficiente conectividad.
- Planificar los POTs con una visión desde el territorio, no desde el escritorio, con una
visión real de los sectores que se considera incorporar.
- Realizar un Catastro de las propiedades y de los municipios, con una visión económica
versus los POTs.

Actualmente hay 2 cámaras en ejercicio, la de Bogotá y la de Facatativá.

169
X. Entrevista en el Departamento Nacional de Planeación (DNP) con funcionarios
de la Dirección de Desarrollo Territorial y del Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial (MAVDT)

Participantes: Un total de 4 funcionarios de entidades del nivel nacional

Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible, Ministerio de Ambiente Vivienda y
Desarrollo Territorial

1. Intervención de funcionarios del DNP

En los procesos de integración regional de municipios que el DNP ha estado

desarrollando, se realizaron numerosas iniciativas para poder reunir a los diferentes actores, se
considera que la Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca fue una de estas
iniciativas de éxito.

Dentro de los procesos, los instrumentos con la visión desde el Gobierno, para una
propuesta regional tienen gran relevancia en el proceso. Actualmente Colombia tiene una
estructura centralizada en lo político, administrativo y fiscal, donde los gobiernos locales
administran el 50% del gasto público.

El proceso de integración regional de municipios favorece promover diferentes procesos:

(a) De Planificación, para lo cual se propuso:

Nueva Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) con las nuevas regiones,
se sumarían Departamentos y Municipios, Regiones y Provincias en el Proyecto de
Ley.

Se incluye un reparto de competencias orgánico. Para lo cual se hace necesario
revisar el presupuesto de los Municipios involucrados ($ 200 millones en total, para
19 municipios, más los recursos).

(b) De Construcción Social:

Para resolver brechas sociales y problemas de equidad.

(c) De Ordenamiento Territorial:

Para potenciar los recursos agregados, por ej. la sobretasa de gasolina por tipos de
actividad.
Impuestos prediales, lo genera un alto recaudo por concepto del valor del suelo.

Todas estas condiciones tienen alta capacidad de ser región y de hacer alianza con
Bogotá y posesionarse en iniciativas como el Metro, Tren de cercanías, etc.

A la fecha la planificación es sectorial, con diversas capacidades y diferentes perfiles del

territorio, un ejemplo son los planes sectoriales, los cuales no están coordinados entre
ellos.

Proposiciones y recomendaciones del DNP:

170

La región se convierte en actor con capacidad de gestión, superior a la de los
municipios aislados, en ella se promueven procesos con nuevos enfoques de
planificación.

Se generan normas de asociación, para grandes problemáticas, como el agua. Se
proponen Planes Departamentales de Agua comunes, operadores de agua, a nivel
supra-local, regional. Actualmente los municipios no reciben dinero por la gestión del
agua. Se propone que los incentivos sean según la escala del plan.

El mismo concepto se propone aplicar a temas sanitarios, rellenos, o actividades
productivas como mataderos, etc.

En relación a la asignación del presupuesto, se propone una orientación por tema
(agua, salud, educación, etc.).

Una acción prospectiva de las políticas.

Competitividad en la asignación fiscal, actualmente hay 3 Departamentos con base
económica y alta competitividad.

Políticas sectoriales por temas.

Otorgarle a los planes, políticas o programas, un enfoque que reconozca las
potencialidades de cada región, actualmente la visión es sectorial, cada Departamento
en autónomo.

La alianza entre Municipios, Departamentos, Distrito, Corporaciones Autónomas y el
Gobierno, generarán la posibilidad de tener un real desarrollo en el territorio.

Se propone valorizar los recursos naturales, desde la Ley.

Convertir a los Municipios en gerentes de desarrollo, los recursos públicos deberían
ser asignados por proyectos de desarrollo.

La educación y la salud deberían ser asignadas en forma equitativa a cada municipio.

2. Intervención del funcionario del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo

Territorial

El Modelo de ocupación Región Sabana se caracteriza por:

• Considerar suelos de expansión urbana y productividad.
• Es un modelo para el ordenamiento territorial, pero sin una institucionalidad para
implementarlo.
• Actualmente no existe un distrito o figura que agrupe a los municipios, sólo las
provincias agrupan a los municipios, pero sin poder de decisión o poder para realizar
intervenciones.
• La Ley 614 permite hacer asociaciones de los municipios, pero el Distrito de Bogotá se
resiste a asociarse para fines de Ordenamiento Territorial y clasificación de suelos.

Formulación de políticas de regiones:

• Para la formulación de políticas, se analiza la concentración de población, la

productividad y la condición hídrica de cada zona.

• Con estas variables, quedan fuera muchísimas propias de cada región, se debería
considerar la temática de cada una. Por ejemplo, la actividad minera coexiste con la
vivienda, generando alta contaminación ambiental y riesgo.

171
• En la actualidad se hace indispensable crear nuevas políticas de renovación urbana,
espacio público, proyectos de interés social, líneas de apoyo a POTs municipales.

• El Ministerio da asistencia técnica para la articulación de instrumentos, pero esta

articulación entre municipios no existe. Se usan Corporaciones Autónomas en los
temas ambientales, pero no tienen injerencia en el desarrollo del territorio. Las
Corporaciones Autónomas son supra-municipios, existe una por cada Departamento y
el Gobernador es la entidad máxima. La Corporación regula los suelos rurales y los
planes, recibe financiamiento sobre el porcentaje de la superficie predial.

• La Ley de Desarrollo Territorial otorga poder al municipio en ordenamiento territorial,

y los ministerios no logran regular el ordenamiento integral de los municipios en
ambiente. Las Corporaciones comprenden mejor el territorio.

• Actualmente se busca un mecanismo de articulación entre municipios para la

regulación ambiental, estos se rigen por la Ley y son ejecutores.

• Otro tema que está generando grandes dificultades es la falta de compensación por
recursos naturales (agua, áreas forestales protegidas, ríos y cuencas, etc.). La gestión del
recurso hídrico en la actualidad se ha dejado fuera de las conversaciones, para evitar
cerrar el diálogo, pero es un tema que es importantísimo abordar. Del total del
territorio, el 40% está protegido, pero aun faltan muchísimas áreas por definir y
proteger.

Sobre los usos del suelo en la Sabana:

• Los beneficios otorgados a la industria, como la modificación del uso del suelo rural a
uso industrial, es una de las grandes discusiones actuales. La oferta de suelo rural para
industrial es muy alta, 10.000 ha., aproximadamente.

• Los suelos rurales tienen bajo costo, por lo que es más rentable su comercialización,
para luego transformar los predios a uso industrial. Para evitar esta práctica, se
proclamó un decreto que obliga al municipio a definir los usos de suelo y las
densidades antes de poder dar los permisos para construir, estas malas prácticas
estaban generando especulación en la generación de plusvalías por el aumento de valor
de los terrenos que eran rurales.

• Otro tema de alto impacto en el territorio, por la generación de plusvalía, son las Zonas
Francas, las que se definen por mandato por una petición del Municipio. Los
municipios tienen un umbral de suburbanización, la que se debe regular.

• La Vivienda Social es el otro gran tema que es necesario abordar, el desplazamiento

forzado de 3,3 millones de desplazados en Colombia, donde solo un 10% retorna a su
localidad, ha generado la necesidad de un alto número de viviendas sociales. Esto ha
generado que los municipios perimetrales a Bogotá se resistan a recibir estas
migraciones, solo algunos municipios están destinando suelos para absorber esta
necesidad, como Facatativa, asignando 1.500 has. a vivienda social, progresiva, o la
vivienda básica para crecer posteriormente.

172
 • Los suelos para vivienda prioritaria tienen un mayor valor, por lo que son más
aceptadas por los municipios. Los municipios que mayor cantidad de vivienda social
para desplazados reciben en el país son Antioquia, Cartagena, Barranquilla, Santa
Marta y Bogotá.

El sistema de ciudades densificadas y los conglomerados de vivienda social, con servicios

para la población más precaria, no alcanza a pagar subsidios, generando graves problemáticas
para los municipios, en el sustento de estas zonas, siendo la mayor razón de resistencia en su
aceptación. Para lo cual el Ministerio ha desarrollado una nueva zonificación del territorio, con
5 alternativas. Para lo cual está desarrollando un Plan de Ordenamiento Territorial Físico y de
División Político Administrativo, bajo la Ley orgánica del Estado, para solucionar esta gran
problemática. Se esperan soluciones prácticas, viables y factibles.

3. Preguntas y comentarios de los expertos

Los principios que se debieran regular en estos Planes de OT, son:

Seguridad Humana

Seguridad Ambiental (ecológica)

Gobernabilidad

Regulación de usos Industriales (evitar que la competitividad se base exclusivamente
en industrias, generando problemáticas exógenas).

La diversidad

Valorización de servicios y recursos naturales.

Considerar la ciudad de Bogotá como un prestador de servicios

Generar oportunidades para promover una educación de alta tecnología y
especificidad en cada región.

Sociales, solucionar las inequidades, para lo cual se requiere un análisis del territorio.

173