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No 17.054/2017-AsJConst/SAJ/PGR

Ação direta de inconstitucionalidade 5.539/GO


Relator: Ministro Gilmar Mendes
Requerente: Partido Republicano da Ordem Social (PROS)
Interessados: Governador do Estado de Goiás
Assembleia Legislativa de Goiás

CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO DIRETA DE


INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 15 A 17 DA LEI
19.191/2015, DE GOIÁS. EMOLUMENTOS DOS SERVIÇOS
NOTARIAIS E DE REGISTRO. INSTITUIÇÃO DE TAXA
SOBRE PRODUTO DA ARRECADAÇÃO. POSSIBILIDADE.
COBRANÇA DE PARCELA EXTRA DE USUÁRIOS, EM
ACRÉSCIMO AO VALOR DOS EMOLUMENTOS.
AFRONTA A NORMA GERAL NACIONAL (LEI
10.169/2000, ART. 3o, III). INVASÃO DE CAMPO LEGISLA-
TIVO DA UNIÃO (CR, ART. 236, § 2o). ONEROSIDADE EX-
CESSIVA. AFRONTA À GARANTIA DA PROIBIÇÃO DE
CONFISCO (CR, ART. 150, IV).
1. É, em princípio, legítimo instituir taxa sobre serviços notariais
e de registro destinada a fundos especiais voltados ao aprimora-
mento da jurisdição. Precedentes do Supremo Tribunal Federal.
2. Usurpa a competência legislativa da União, conferida pelo art.
236, § 2o, da Constituição da República, disciplina em lei esta-
dual de normas gerais para fixação de emolumentos relativos a
atos praticados por serviços notariais e de registro.
3. Contraria norma geral nacional sobre fixação de emolumen-
tos (Lei 10.169/2000) dispositivo de lei estadual que imponha
cobrança de parcelas extraordinárias diretamente de usuários de
serviços notariais e de registro, em acréscimo aos emolumentos
legalmente fixados.
4. Onerosidade excessiva de valor cobrado a título de taxa e des-
proporcionalidade ante o custo da atividade estatal acarretam vi-
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olação ao art. 150, IV, da Constituição, que veda tributo com


efeito de confisco.

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5. Parecer por procedência do pedido.

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1. RELATÓRIO

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido


de medida cautelar, dirigida contra os arts. 15 a 17 da Lei 19.191,
de 29 de dezembro de 2015, do Estado de Goiás, a qual dispõe so-
bre emolumentos dos serviços notariais e de registro e dá outras
providências.

Eis o teor dos dispositivos:

Art. 15. Os notários e os registradores têm direito à percep-


ção dos emolumentos integrais pelos atos praticados na ser-
ventia.
§ 1o Aos emolumentos constantes das tabelas de emolumen-
tos, serão acrescidas as seguintes parcelas:
I – 10% ([...]) para o Fundo Especial de Reaparelhamento e
Modernização do Poder Judiciário – FUNDESP/PJ, institu-
ído pela Lei estadual no 12.986, de 31 de dezembro de 1996;
II – 8% ([...]) para o Fundo Estadual de Segurança Pública –
FUNESP;
III – 5% ([...]) para o Estado;
IV – 4% ([...]) para o Fundo Especial dos Sistemas de Exe-
cução de Medidas Penais e Socioeducativas;
V – 3% ([...]) para o Fundo Especial de Modernização e
Aprimoramento Funcional do Ministério Público do Estado
de Goiás – FUNEMP/GO;
VI – 3% ([...]) para o Fundo de Compensação dos Atos Gra-
tuitos Praticados pelos Notários e Registradores e de Com-
plementação da Receita Mínima das Serventias
Deficitárias – FUNCOMP;

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VII – 2% ([...]) para o Fundo Especial de Pagamento dos


Advogados Dativos e do Sistema de Acesso à Justiça;

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VIII – 2% ([...]) para o Fundo de Manutenção e Reapare-
lhamento da Procuradoria-Geral do Estado – FUNPROGE;

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IX – 2% ([...]) para o Fundo de Manutenção e Reaparelha-
mento da Defensoria Pública do Estado – FUNDEPEG.
§ 2o As parcelas acrescidas aos emolumentos e indevida-
mente recolhidas serão restituídas pelos órgãos ou pelas enti-
dades beneficiados à parte que fizer prova desse
recolhimento.
§ 3o Serão acrescidos, ainda, aos emolumentos, além das par-
celas previstas neste artigo, a taxa judiciária, prevista no Có-
digo Tributário Estadual, assim como a parcela dos valores
tributários incidentes, instituídos pela lei do município da
sede da serventia, por força de lei complementar federal ou
estadual.
Art. 16. A arrecadação e os devidos repasses das parcelas de
compensação dos atos gratuitos e de complementação da re-
ceita mínima das serventias deficitárias serão geridos pelo
Sindicato dos Notários e Registradores do Estado de
Goiás – SINOREG/GO ou, em caso de sua extinção, por
entidade representativa dos notários e registradores, indicada
pelo Corregedor-Geral de Justiça.
§ 1o A entidade mencionada no caput deste artigo deverá
contar, para a gerência dos recursos, com o auxílio de uma
comissão integrada por 5 ([...]) membros, e respectivos su-
plentes, todos delegatários titulares de comarcas do Estado
de Goiás, preferencialmente na seguinte conformidade:
I – 1 ([...]) tabelião de notas;
II – 1 ([...]) tabelião de protesto;
III – 1 ([...]) oficial de registro de imóveis;
IV – 1 ([...]) oficial de registro de títulos e documentos e re-
gistro civil das pessoas jurídicas;
V – 1 ([...]) oficial do registro civil das pessoas naturais.
§ 2o A comissão escolherá, dentre seus membros, um coor-
denador e respectivo suplente.
Art. 17. A aplicação dos recursos previstos no inciso VI do
§ 1o do art. 15 será feita da seguinte maneira:

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I – preferencialmente será destinada à complementação da


receita bruta mínima das serventias extrajudiciais deficitárias,

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até 10 ([...]) salários mínimos mensais;
II – após, serão ressarcidos os atos de registro dos registros ci-

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vis das pessoas naturais de acordo com o previsto nas tabelas
dessa Lei, com adoção de rateio proporcional ao valor dos
emolumentos de cada ato, caso necessário por insuficiência
do fundo;
III – em seguida, todas as demais espécies de atos gratuitos
ou com diferimento legal do pagamento de emolumentos,
com adoção de rateio proporcional ao valor dos emolumen-
tos de cada ato, caso necessário por insuficiência do fundo.
§ 1o Caberá ao Tribunal de Justiça fornecer à entidade men-
cionada no art. 16 desta Lei relatório dos selos relativos a
atos gratuitos e diferimento do pagamento de emolumentos.
§ 2o Visando à melhoria dos serviços prestados, o recebi-
mento dos valores mencionados no caput deste artigo está su-
jeito ao atendimento de requisitos mínimos de organização
administrativa e informatização, notadamente no que se refere
à implantação dos sistemas eletrônicos de envio e recebi-
mento de dados e de registro eletrônico, conforme definido
pela comissão gestora referida no § 1o do art. 16 desta Lei.
§ 3o Quando o ato for praticado com diferimento do paga-
mento de emolumentos, por previsão legal, como no pro-
testo de títulos do Poder Público e do registro da penhora
em reclamação trabalhista, o ressarcimento será realizado
após a prática de tal ato, mas, recebidos os valores devidos
pelo ato, deverá o delegatário devolver os valores a ele repas-
sados pelo FUNCOMP.

Afirma que as normas instituíram taxas sobre emolumentos


dos serviços notariais e registrais e destinaram a entidades privadas
parcela do produto da arrecadação, em contrariedade aos artigos
22, inciso XXV, 167, IV, e 236, § 2o, da Constituição da República.
Alega que a União teria disciplinado a matéria de forma exauri-
ente com a Lei 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (Lei de Regis-
tros Públicos), a qual definiu atos suscetíveis de registro e lhes

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fixou as alíquotas. Sustenta que a arrecadação de custas e emolu-

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mentos não pode ser direcionada a entidades privadas, mas so-
mente à remuneração do trabalho de oficiais dessas serventias.

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Adotou-se o rito do art. 12 da Lei 9.868, de 10 de novembro
de 1999 (peça 8).

De acordo com a Assembleia Legislativa de Goiás, a norma


atacada originou-se de projeto de lei de iniciativa do Governador
do Estado e não usurpou competência legislativa da União relativa
a registros públicos. Esta abrangeria atividades-fins de notários e
registradores, requisitos de validade de atos jurídicos de criação,
preservação, modificação, transferência e extinção de direitos e
obrigações. Prerrogativa de editar normas gerais sobre emolumen-
tos notariais e de registro (CR, art. 236, § 2o) não significaria regu-
lamentação exaustiva sobre o tema nem retiraria dos estados
competência para instituir esses tributos. Asseverou ter o Supremo
Tribunal Federal admitido destinação a fundos como os contem-
plados na Lei 19.191/2015 de parte da arrecadação de taxas sobre
atividades notariais (peça 12).

Requereu ingresso como amicus curiæ o Ministério Público


do Estado de Goiás. Alegou que a Lei 19.191/2015, ao destinar
parcela da arrecadação dos emolumentos dos serviços notariais a
fundo de modernização do MPGO, buscou assegurar recursos para
reaparelhar promotorias e procuradorias de justiça, aperfeiçoar seus
titulares e o pessoal administrativo, manter, ampliar e modernizar a
instituição (peça 14).

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O Governador do Estado defendeu a constitucionalidade da

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lei, na linha das informações da Assembleia Legislativa. Acrescen-
tou que os dispositivos não trataram de registros públicos, mas de

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destinação de recursos arrecadados por taxa, tema afeto ao direito
financeiro (peça 17).

No mesmo sentido manifestou-se a Advocacia-Geral da


União (peça 19).

É o relatório.

2. MÉRITO

O artigo 15, caput e §§ 1o a 3o, da Lei 19.191, de 29 de de-


zembro de 2015, do Estado de Goiás, disciplinou o direito de no-
tários e registradores a percepção de emolumentos integrais pelos
atos praticados na serventia e estabeleceu parcelas extras, incidentes
sobre o valor dos emolumentos. Os arts. 16 e 17 regularam a arre-
cadação e o repasse da parcela extra de que trata o art. 15, § 1o, inc.
VI, da mesma norma.

De início, ao contrário do que afirma o requerente, as nor-


mas não violam o art. 22, inc. XXV, da Constituição da República,
o qual confere à União competência privativa para legislar sobre
registros públicos, porquanto não tratam de requisitos de validade
de atos de criação, preservação e extinção de direitos e obrigações
nem afetam a organização técnica e administrativa das atividades
desenvolvidas por titulares de serviços notariais e de registro pú-
blico. Regulação de emolumentos cartorários, quando não inter-

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fira em normas gerais federais editadas sobre a matéria, insere-se

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no campo da competência legislativa estadual.

Serviços notariais e de registro, apesar de (anomalamente)

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exercidos em caráter privado, constituem atividades próprias do
poder público. Possuem natureza jurídica de função pública e su-
jeitam-se a fiscalização e controle do Poder Judiciário, em razão
de sua inegável importância para validade, eficácia, segurança e
controle de atos negociais.1

Nos termos do artigo 236 da Constituição da República,


compete ao Judiciário exercer controle e fiscalização sobre atos
praticados por notários e oficiais de registro e por seus prepostos:

Art. 236. Os serviços notariais e de registro são exercidos em


caráter privado, por delegação do Poder Público.
§ 1o Lei regulará as atividades, disciplinará a responsabilidade
civil e criminal dos notários, dos oficiais de registro e de seus
prepostos, e definirá a fiscalização de seus atos pelo Poder Ju-
diciário. [...]

O Supremo Tribunal Federal, em diversos precedentes, exa-


minou a conformidade com a Constituição da República de
normas estaduais que instituíram taxas sobre emolumentos perce-
bidos por notários e registradores e destinaram os valores a fundos
públicos especiais. Reconheceu legitimidade e constitucionali-
dade da cobrança, derivada do exercício do poder de polícia
pelo Judiciário, dada a determinação constitucional de controle

1 LOUREIRO, Luiz Guilherme. Registros públicos: teoria e prática. 3. ed. São


Paulo: Método, 2012, p. 1.

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e fiscalização dos atos praticados pelos notários e oficiais de re-

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gistro, consoante o art. 236 da CR:

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
INCISO V DO ART. 28 DA LEI COMPLEMENTAR
166/99 DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE.
TAXA INSTITUÍDA SOBRE AS ATIVIDADES
NOTARIAIS E DE REGISTRO. PRODUTO DA
ARRECADAÇÃO DESTINADO AO FUNDO DE
REAPARELHAMENTO DO MINISTÉRIO PÚBLICO.
1. O Supremo Tribunal Federal vem admitindo a incidência
de taxa sobre as atividades notariais e de registro, tendo por
base de cálculo os emolumentos que são cobrados pelos ti-
tulares das serventias como pagamento do trabalho que eles
prestam aos tomadores dos serviços cartorários. Tributo ge-
rado em razão do exercício do poder de polícia que assiste
aos Estados-membros, notadamente no plano da vigilância,
orientação e correição da atividade em causa, nos termos do
§ 1o do art. 236 da Constituição Federal.
2. O inciso V do art. 28 da Lei Complementar 166/99 do Es-
tado do Rio Grande do Norte criou taxa em razão do poder
de polícia. Pelo que não incide a vedação do inciso IV do art.
167 da Carta Magna, que recai apenas sobre os impostos.
3. O produto da arrecadação de taxa de polícia sobre as ati-
vidades notariais e de registro não está restrito ao reaparelha-
mento do Poder Judiciário, mas ao aperfeiçoamento da
jurisdição. E o Ministério Público é aparelho genuinamente
estatal ou de existência necessária, unidade de serviço que se
inscreve no rol daquelas que desempenham função essencial
à jurisdição (art. 127, caput, da CF/88). Logo, bem aparelhar
o Ministério Público é servir ao desígnio constitucional de
aperfeiçoar a própria jurisdição como atividade básica do Es-
tado e função específica do Poder Judiciário.
4. Ação direta que se julga improcedente.2

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.


ART. 3 , INCISO VII, DA LEI N. 12.216, DE 15 DE JULHO
O

2 Supremo Tribunal Federal. Plenário. ADI 3.028/RN. Relator: Ministro


MARCO AURÉLIO. Redator para acórdão: Min. AYRES BRITTO. 26/5/2010,
maioria. Diário da Justiça, 1o jul. 2010.

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DE 1.998, COM A REDAÇÃO QUE LHE FOI


ATRIBUÍDA PELA LEI N. 12.604, DE 2 DE JULHO DE

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1.999, AMBAS DO ESTADO DO PARANÁ.
EMOLUMENTOS. SERVENTIAS EXTRAJUDICIAIS.

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DESTINAÇÃO DE RECURSOS A FUNDO ESPECIAL
CRIADO PARA PROMOVER REEQUIPAMENTO DO
PODER JUDICIÁRIO. VIOLAÇÃO DO DISPOSTO NO
ART. 167, INCISO V, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.
NÃO OCORRÊNCIA.
1. Preceito contido em lei paranaense, que destina 0,2% [...] so-
bre o valor do título do imóvel ou da obrigação, nos atos prati-
cados pelos cartórios de protestos e títulos, registros de imóveis,
títulos e documentos e tabelionatos, ao Fundo de Reequipa-
mento do Poder Judiciário – FUNREJUS não ofende o art.
167, inciso V, da Constituição do Brasil. Precedentes.
2. A norma constitucional veda a vinculação da receita dos
impostos, inexistindo, na Constituição, preceito análogo per-
tinente às taxas.
Pedido julgado improcedente.3

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO


EXTRAORDINÁRIO. DESTINAÇÃO DE RECURSOS.
FUNDO ESTADUAL DE REAPARELHAMENTO E
MODERNIZAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO –
FUNDESP. COBRANÇA. SERVENTIAS
EXTRAJUDICIAIS. LEI ESTADUAL N. 12.986/96.
VIOLAÇÃO DO ART. 167, INCISO IV, DA
CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. NÃO OCORRÊNCIA.
1. Preceito de lei estadual que destina 5% [...] dos emolu-
mentos cobrados pelas serventias extrajudiciais e não oficia-
lizadas ao Fundo Estadual de Reaparelhamento e
Modernização do Poder Judiciário – FUNDESP não
ofende o disposto no art. 167, IV, da Constituição do Brasil
Precedentes.
2. A norma constitucional veda a vinculação da receita dos
impostos, não existindo, na Constituição, preceito análogo
pertinente às taxas.

3 STF. Plenário. ADI 2.059/PR. Rel.: Min. EROS GRAU. 26/4/2006, maioria
DJ, 9 jun. 2006.

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Agravo regimental a que se nega provimento. 4

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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
N 8.033/2003, DO ESTADO DO MATO GROSSO, QUE
O

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INSTITUIU O SELO DE CONTROLE DOS ATOS DOS
SERVIÇOS NOTARIAIS E DE REGISTRO, PARA
IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA DE CONTROLE DAS
ATIVIDADES DOS NOTÁRIOS E DOS
REGISTRADORES, BEM COMO PARA OBTENÇÃO
DE MAIOR SEGURANÇA JURÍDICA QUANTO À
AUTENTICIDADE DOS RESPECTIVOS ATOS.
[...] atividades estatais cujo exercício privado jaz sob a exclu-
siva fiscalização do Poder Judiciário, e não sob órgão ou enti-
dade do Poder Executivo, sabido que por órgão ou entidade
do Poder Executivo é que se dá a imediata fiscalização das
empresas concessionárias ou permissionárias de serviços pú-
blicos. Por órgãos do Poder Judiciário é que se marca a pre-
sença do Estado para conferir certeza e liquidez jurídica às
relações inter partes, com esta conhecida diferença: o modo
usual de atuação do Poder Judiciário se dá sob o signo da
contenciosidade, enquanto o invariável modo de atuação das
serventias extra-forenses não adentra essa delicada esfera da li-
tigiosidade entre sujeitos de direito; f) as atividades notariais e
de registro não se inscrevem no âmbito das remuneráveis por
tarifa ou preço público, mas no círculo das que se pautam por
uma tabela de emolumentos, jungidos estes a normas gerais
que se editam por lei necessariamente federal.
III – Taxa em razão do poder de polícia: a Lei mato-grossense
no 8.033/2003 instituiu taxa em razão do exercício do poder
de polícia. Poder que assiste aos órgãos diretivos do Judiciário,
notadamente no plano da vigilância, orientação e correição
da atividade em causa, a teor do § 1o do art. 236 da Carta-
cidadã. É constitucional a destinação do produto da arrecada-
ção da taxa de fiscalização da atividade notarial e de registro a
órgão público e ao próprio Poder Judiciário. Inexistência de
desrespeito ao inciso IV do art. 150; aos incisos I, II e III do
art. 155; ao inciso III do art. 156 e ao inciso III do art. 153,
todos da Constituição Republicana de 1988. [...].5

4 STF. Segunda Turma. Recurso extraordinário 570.513/GO. Rel.: Min.


EROS GRAU. 16/12/2008, un. DJe, 27 fev. 2009.

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Diversamente, todavia, da disciplina das normas apreciadas

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nos precedentes acima, os dispositivos impugnados da Lei goiana
19.191/2015, conquanto também destinem valores a fundos pú-

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blicos, não tratam de instituição de taxas incidentes sobre o pro-
duto da arrecadação de emolumentos de serviços notariais e
registrais.

Ao tempo em que seu art. 15, caput, dispôs competir aos no-
tários e registradores a integralidade dos emolumentos pelos
atos que praticarem – em reprodução parcial do art. 28 da Lei fe-
deral 8.935, de 18 de novembro de 1994 (Lei dos Serviços Nota-
riais e de Registro) 6 –, seu § 1o determinou que as parcelas
previstas nos incisos I a IX fossem contabilizadas em acréscimo
aos valores contantes das tabelas de emolumentos. As parcelas adi-
cionais de que tratam os incisos são calculadas mediante aplicação
de percentuais sobre os emolumentos cartorários, os quais variam
de 2% a 10% e, somados, podem atingir até 44% do valor dos
emolumentos legalmente fixados.

Houvesse o art. 15, § 1o, I a IX, da Lei 19.191/2015 institu-


ído taxas incidentes sobre emolumentos cartorários e registrais,
sua cobrança teria de ser imposta não ao particular que se utiliza
do serviço, mas aos tabeliães, notários e oficiais de registro, agen-

5 STF. Plenário. ADI 3.151/MT. Rel.: Min. CARLOS BRITTO. 8/6/2005, mai-
oria, DJ, 28 abr. 2006. Sem destaque no original.
6 “Art. 28. Os notários e oficiais de registro gozam de independência no
exercício de suas atribuições, têm direito à percepção dos emolumentos
integrais pelos atos praticados na serventia e só perderão a delegação nas
hipóteses previstas em lei.”

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tes responsáveis pela atividade sobre a qual é exercido o poder de

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polícia que fundamenta o tributo.

Cotejo das disposições impugnadas permite concluir que o

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ônus recai integralmente sobre os usuários dos serviços cartorá-
rios. Confirma-o não apenas a mencionada regra de percepção
integral de emolumentos (art. 15, caput) como a previsão do § 2o
desse dispositivo. Segundo ela, em caso de recolhimento indevido
das parcelas extraordinárias, sua restituição pelos órgãos ou pelas
entidades beneficiadas faz-se “à parte que fizer prova desse reco-
lhimento”. Caso se tratasse de taxa incidente sobre o produto de
emolumentos cartorários, restituição por cobrança indevida teria
de ocorrer em benefício do responsável pelo recolhimento do
tributo, ou seja, notários, tabeliães e oficiais de registro.

Cobrança de valores adicionais de usuários de serviços carto-


rários, em acréscimo a emolumentos legalmente estabelecidos, nos
termos dos dispositivos questionados, contraria frontalmente
norma geral editada pela União sobre a matéria, com base na
competência conferida pelo art. 236, § 2o, da CR. Trata-se do art.
3o, III, da Lei 10.169, de 29 de dezembro de 2000, que dispõe:

Art. 3o É vedado: [...]


III – cobrar das partes interessadas quaisquer outras quantias
não expressamente previstas nas tabelas de emolumentos;
[...].

Lei estadual não é ato secundário, infralegal, que estaria a re-


gulamentar a lei nacional de caráter geral (no caso, a Lei
10.169/2000), mesmo porque não existe hierarquia entre ambas.

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Acerca desse aspecto, FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA

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sustenta que possível usurpação de competência legislativa resulta
na inconstitucionalidade da lei, não em sua ilegalidade:

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Assim, guardada a subordinação apenas ao poder soberano –
no caso o poder constituinte, manifestado através de sua
obra, a Constituição –, cada centro de poder autônomo na
Federação deverá necessariamente ser dotado da competên-
cia de criar o direito aplicável à respectiva órbita.
E porque é a Constituição que faz a partilha, tem-se como
consequência lógica que a invasão, não importa por qual
das entidades federadas, do campo da competência legisla-
tiva de outra resultará sempre na inconstitucionalidade da
lei editada pela autoridade incompetente. Isto tanto no caso
de usurpação de competência legislativa privativa, como no
caso de inobservância dos limites constitucionais postos à
atuação de cada entidade no campo da competência legisla-
tiva. No mesmo sentido posiciona-se ANNA CÂNDIDA DA
CUNHA FERRAZ (1989:69) ao concluir que “em ambas as hi-
póteses a questão se resolve pela regra da competência
constitucional e não pela supremacia do direito federal”. 7

Mesmo que se entendesse possuírem as parcelas criadas pelo


art. 15 da lei goiana natureza de taxa incidente sobre o produto
da arrecadação da atividade notarial e de registro, haveria, ainda
assim, inconstitucionalidade, por absoluta desproporcionalidade
entre seu valor (44% do montante devido a título de emolumen-
tos) e a atividade estatal que lhe justificou a instituição.

Onerosidade excessiva do valor cobrado por meio de taxa e


manifesta desproporcionalidade com o custo da atividade estatal

7 ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na Constituição de


1988. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2010, p. 81.

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PGR Ação direta de inconstitucionalidade 5.539/GO

acarretam afronta à vedação do art. 150, IV, da Constituição,8 que

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veda tributo com efeito de confisco. Sobre a importância do prin-
cípio da razoabilidade no desempenho da competência tributária e

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a necessidade de observância da garantia constitucional da proibi-
ção de confisco, assim decidiu essa Corte:

– O ordenamento constitucional brasileiro, ao definir o esta-


tuto dos contribuintes, instituiu, em favor dos sujeitos passi-
vos que sofrem a ação fiscal dos entes estatais, expressiva
garantia de ordem jurídica que limita, de modo significativo,
o poder de tributar de que o Estado se acha investido. Den-
tre as garantias constitucionais que protegem o contribuinte,
destaca-se, em face de seu caráter eminente, aquela que pro-
íbe a utilização do tributo – de qualquer tributo – com
efeito confiscatório (CF, art. 150, IV).
– A Constituição da República, ao consagrar o postulado da
não-confiscatoriedade, vedou qualquer medida, que, adotada
pelo Estado, possa conduzir, no campo da fiscalidade, à in-
justa apropriação estatal do patrimônio ou dos rendimentos
dos contribuintes, comprometendo-lhes, em função da insu-
portabilidade da carga tributária, o exercício a uma existên-
cia digna, ou a prática de atividade profissional lícita, ou,
ainda, a regular satisfação de suas necessidades vitais (educa-
ção, saúde e habitação, p. ex.).
– Conceito de tributação confiscatória: jurisprudência cons-
titucional do Supremo Tribunal Federal (ADI 2.010-
MC/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.) e o magistério da
doutrina. A questão da insuportabilidade da carga tributária.
TAXA: CORRESPONDÊNCIA ENTRE O VALOR
EXIGIDO E O CUSTO DA ATIVIDADE ESTATAL.
– A taxa, enquanto contraprestação a uma atividade do Poder
Público, não pode superar a relação de razoável equivalência
que deve existir entre o custo real da atuação estatal referida ao
contribuinte e o valor que o Estado pode exigir de cada con-

8 “Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é


vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: [...]
IV – utilizar tributo com efeito de confisco; [...].”

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PGR Ação direta de inconstitucionalidade 5.539/GO

tribuinte, considerados, para esse efeito, os elementos pertinen-


tes às alíquotas e à base de cálculo fixadas em lei.

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– Se o valor da taxa, no entanto, ultrapassar o custo do ser-
viço prestado ou posto à disposição do contribuinte, dando

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causa, assim, a uma situação de onerosidade excessiva, que
descaracterize essa relação de equivalência entre os fatores
referidos (o custo real do serviço, de um lado, e o valor exi-
gido do contribuinte, de outro), configurar-se-á, então,
quanto a essa modalidade de tributo, hipótese de ofensa à
cláusula vedatória inscrita no art. 150, IV, da Constituição da
República. Jurisprudência. Doutrina.
TRIBUTAÇÃO E OFENSA AO PRINCÍPIO DA PRO-
PORCIONALIDADE.
– O Poder Público, especialmente em sede de tributação,
não pode agir imoderadamente, pois a atividade estatal acha-
se essencialmente condicionada pelo princípio da razoabili-
dade, que traduz limitação material à ação normativa do Po-
der Legislativo.
– O Estado não pode legislar abusivamente. A atividade legisla-
tiva está necessariamente sujeita à rígida observância de diretriz
fundamental, que, encontrando suporte teórico no princípio
da proporcionalidade, veda os excessos normativos e as prescri-
ções irrazoáveis do Poder Público. O princípio da proporcio-
nalidade, nesse contexto, acha-se vocacionado a inibir e a
neutralizar os abusos do Poder Público no exercício de suas
funções, qualificando-se como parâmetro de aferição da pró-
pria constitucionalidade material dos atos estatais.
– A prerrogativa institucional de tributar, que o ordena-
mento positivo reconhece ao Estado, não lhe outorga o po-
der de suprimir (ou de inviabilizar) direitos de caráter
fundamental constitucionalmente assegurados ao contribu-
inte. É que este dispõe, nos termos da própria Carta Política,
de um sistema de proteção destinado a ampará-lo contra
eventuais excessos cometidos pelo poder tributante ou,
ainda, contra exigências irrazoáveis veiculadas em diplomas
normativos editados pelo Estado.9

9 STF. Plenário. Questão de ordem em medida cautelar em ADI 2.551/MG.


Rel.: Min. CELSO DE MELLO. 2/4/2003, maioria. DJ, 20 abr. 2006.

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Sobre a relação entre o valor da taxa e o custo da atividade

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estatal, observa LEANDRO PAULSEN:

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[...] taxas são tributos que têm como fato gerador o exercí-
cio regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou
potencial, de serviço público específico e divisível, prestado
ao contribuinte ou posto à sua disposição. Pressupõe[m],
pois, atuação administrativa do Estado, diretamente relacio-
nada ao contribuinte, indicada pelo legislador como fato ge-
rador da obrigação tributária. Efetivamente, cada ente
federado tem competência para cobrar taxas pelos serviços
que preste ou pelo poder de polícia que exerça no desempe-
nho da sua competência política-administrativa. [...]
O montante cobrado a título de taxa, diferentemente do
que acontece com os impostos, não pode variar senão em
função do custo da atividade estatal. Conforme PAULO DE
BARROS CARVALHO, “em qualquer das hipóteses previstas para
a instituição de taxas – prestação de serviço público ou
exercício do poder de polícia – o caráter sinalagmático
deste tributo haverá de mostrar-se à evidência...”. [...] JOSÉ
MAURÍCIO CONTI esclarece que a vedação se justifica “na
medida em que impede a criação de taxas que, na verdade,
seriam impostos disfarçados, ou seja, não corresponderiam a
valores cobrados em função do serviço prestado ou do
exercício do poder de polícia”. 10

Por se tratar de tributo vinculado, base de cálculo de taxa


deve relacionar-se com o maior ou menor trabalho que o poder
público desempenhe em face do contribuinte. Seu valor não deve
levar em conta qualidades e quantidades estranhas ao exercício de
poder de polícia, sem pertinência com relação ao aspecto material
da hipótese de incidência. Conforme ressaltou o Ministro DIAS
TOFFOLI, no julgamento do recurso extraordinário 554.951/SP,
taxa “não se atém a signos presuntivos de riqueza”, somente ao
10 PAULSEN, Leandro. Curso de Direito Tributário: completo. 4. ed. Porto Ale-
gre: Livraria do Advogado, 2012, p. 33-34.

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PGR Ação direta de inconstitucionalidade 5.539/GO

“custo do serviço específico e divisível que as motiva, ou com a

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atividade de polícia desenvolvida”.11

A excessiva onerosidade das parcelas previstas no art. 15, § 1o,

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I a IX, da Lei 19.191/2015 – as quais, repita-se, equivalem pratica-
mente à metade do montante devido a título de emolumentos –,
não guarda relação de proporcionalidade com o custo da atividade
estatal de fiscalização do serviço.

A atual regulação dos emolumentos no país representa ônus


injustificável para os negócios jurídicos, em prol de notários e re-
gistradores que enriquecem de maneira desmedida em atividade
que poderia ser prestada diretamente por servidores públicos, a
custo muito inferior, quando não extinta, em muitos casos.

Agregar ao custo de incontáveis negócios jurídicos o valor de


emolumentos acima de certo patamar torna os delegatários de ser-
viços notariais e registrais verdadeiros “sócios” dos agentes econô-
micos, que passam a auferir ganho pela prestação de serviços
burocráticos excessiva e desproporcionalmente remunerados, os
quais os particulares, aliás, não podem evitar, porque grande porção
deles é legalmente compulsória. Essas circunstâncias elevam o dis-
pêndio para formalização de atos jurídicos, como componente in-
justificável do chamado “custo Brasil”. Em outras palavras,
agrega-se custo a incontáveis negócios jurídicos e à economia, ex-
clusivamente em prol de uma casta de particulares (e, no caso da
lei impugnada, de determinados setores da administração pública).
11 STF. Primeira Turma. RE 554.951/SP. Rel.: Min. DIAS TOFFOLI.
15/10/2013, maioria. DJe 227, 19 nov. 2013.

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Por que uma pessoa física ou jurídica deveria precisar des-

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pender milhares de reais com um simples ato burocrático de regis-
tro imobiliário ou de título ou documento? Não há motivação

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sociológica, econômica nem juridicamente idônea para isso.

A prevalecer o entendimento de se tratar de taxas sobre ativi-


dade notariais e de registro, estaria caracterizada violação à garantia
da proibição de confisco, disposta no art. 150, IV, da Constituição.

3. CONCLUSÃO

Ante o exposto, opina o Procurador-Geral da República por


procedência do pedido.

Brasília (DF), 9 de fevereiro de 2017.

Rodrigo Janot Monteiro de Barros


Procurador-Geral da República

RJMB/WCS/AMO-Par.PGR/WS/2.305/2017

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