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Objetivo
El prin cip al obj etivo d el d e r echo a dministr ativo es: reglamentar
actividades juridicas y no juridicas. Las actividades juridicas se
identifi ca n co mo leyes , reglamentos, acuerdos , resoluciones y
contratos. Las actividades no juridicas se identifican como manuales,
instructivos , formularios, memorandos , informes, 6rdenes ,
circulares , estadi s ticas e investigaciones. Las fun ci o n es
administ rativas: planificaci6n, orga ni zaci6n , liderazgo (integraci6n d e
personal 0 coordinaci6n) y control (supervisi6n y revisi6n), se consideran
actividades no-juridicas, que se convierten en actividades juridicas, en el
momenta en que se les da alguna form a legal: ley 0 reglamento, por ejemplo:
una ley 0 un reglamento, sobre pla nificaci6n administrativa.
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Un objetivo mas, es la afirmaci6n de que la administraci6n publica es
unica, una , en el sentido de que no existen varias ad ministracion es
publicas. La administraci6n publica, la unica que existe, se localiza en el
Organismo Ejecutivo. La administraci6n publica, es administraci6n y la
administ ra ci6n privada, tambien es administraci6n. Por 10 tanto, entre
ambas adm inistraciones, no exist e distinci6n. Si exist e distinci6n en la
tecnica ad ministrativa, que se utiliza en la ad ministraci6n publica y privada,
que incide en diferencias en la conducci6n de la administraci6n publica 0
privada.
Finalidad
La unica finalidad, actu alment e reco nocida al derecho adm inistrativo, es
el hecho de velar por el bienestar, la felicidad y la vid~ de los
guatemaltecos, que se cum pIe a traves del buen funcionamiento de la
admin istrac i6n publica. Es t e funcionamiento , eq uiva le a cali dad . El
co ntenid o emin entemente juridico del derecho ad ministrativo, no impide
que el derecho administrativo fundamente la administraci6n publica y que
la mis ma se base en la cali dad de la administraci6n. La calidad que
ge ne ra bie nestar, felicidad y vida, divide la administraci6n publica en
"sectores" 0 "ram as", que obligadamente persiguen la misma finalidad.
La eficiencia, la eficacia y la efectividad de las funcio nes admi nistrativas,
prod uce cali dad e n cada rama de la ad ministraci6n publica. La co mida
diaria depende de la adm inis tr ac i6 n que co ntr ola la producci6n,
co mercializac i6n , calidad y precio de los productos; el techo famili a r
depende d e la administraci6n que facilita finan cia mi ento, creditos y
progra mas de vivienda ba r at a; la es tabilidad d el pais depende de la
administraci6n que se encarga de la seguridad; y la salud depende de la
administraci6n que se encarga del abastecimiento y co ntrol del precio de
la s medicinas y del funcionamiento de los hospitales y ce ntros de salud ..
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Relaci6n con otros derechos
El derecho administrativo, es el tronco juridico comun de los derechos que
se aplican en la administraci6n publica. Como tal, este derecho se relaciona
con el derecho general encabezado por el derecho civil y con los derechos
especializados encabezados por el propio derecho administrativo. El
derecho general, supletoriamente, aporta doctrina y principios juridicos,
siempre que el derecho administrativo no haya construido su propia
doctrina y principios, por ejemplo, el derecho administrativo frances
establece la cosa decidida, opuesta a la cosajuzgada. La relaci6n con
los derechos especializados, es sustantiva y procedimental. El derecho
administrativo, generalmente, aporta teo ria y procedimiento, que sirven
de referencia a los derechos especializados 0 simplemente, el derecho
administrativo aporta la teo ria general y cada derecho especializado aporta
su propia teo ria especifica 0 especializada. El derecho administrativo,
mantiene es trecha relaci6n con todo s lo s derechos especializados, en
general, y principalment e, con el derecho constitucional y los derechos
humanos .
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autoridad judicial", "separacion" en el sentido de que una autoridad
[judicial] juzgue a los particulares y otra autoridad [administrativa] juzgue
a la administracion publica. La separacion, obliga a que los conflictos y
controversias que involucran a la administracion publica, en su condicion
de poder publico, no se discutan en tribunales civiles [ordinarios 0
comunes] sino en tribunales administrativos [especializados]. Lo expuesto,
no significa que el Jefe del Ejecutivo 0 Presidente de la Republica, aun
con su calidad de suprema autoridad administrativa, deba conocer asuntos
procesales administrativos, sino que gestione la organizacion de la
jurisdiccion administrativa, bajo la dependencia de la Corte Suprema de
Justicia, para el efecto de no ser juez y parte. La jurisdiccion administrativa,
concede facultades especiales al Juez Administrativo, que de acuerdo con
su criterio, deja de aplicar el Codigo Civil y el derecho privado , aplicando
un derecho propio: el derecho administrativo y los derechos especializados
de caracter publico.
Sistemas administrativos
a) EI sistema frances, encabezado por Francia e Italia, paises que
construyeron un derecho administrativo independiente del derecho privado
y, b) EI sistema anglosaj6n, encabezado por Inglaterra y Estados Unidos
que segun el norteamericano Clarke Adams, es un sistema dominado por
los principios de la rule of law [supremacia judicial] y del process of law
[debido proceso legal], donde existe el derecho privado tanto para la
administraciolLPublica como para los particulares. EI derecho
administrativo sovietico, diferente, inspirado en el metodo socialista , se
basa en la persuacion , la organizacion y unidad de los trabajadores, la
iniciativa, el estimulo de la experiencia, la mostracion del ejemplo, la
coercion del Estado contra quienes violan las normas socialistas ... La
administracion sovietica, actua basada en la persuacion, relegando a
segundo plano, la coercion del Estado.
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El falIo Blanco, abre la mas amplia discusi6n sobre la autonomia del derecho
administrativo, extendiendose a otros campos juridicos: la contrataci6n
administrativa regida por principios que facultan la modificaci6n unilateral
de las clausulas contractuales de parte de la administraci6n publica; los
bienes del dominio publico de la administraci6n regidos por los principios
de la inalienabilidad y de imprescriptibilidad, por ejemplo, que modifican
profundamente las normas del C6digo Civil. El derecho administrativo,
ademas, aporta la original teoria de la decisi6n ejecutoria, ajena al derecho
privado.
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Inglaterra como en to do Estado, las leyes organizan la administraci6n,
describen las organizaciones publicas, fijan sus estatutos, pero cuando
actua, la administraci6n publica utiliza los procedimientos juridicos del
derecho privado 0 comun. En Inglaterra, los contratos administrativos,
son los mismos contratos de los particulares y la responsabilidad de la
administraci6n, existe en los mismos casos de los particulares. Esto quiere
decir que la administraci6n inglesa, no tiene un regimen juridico propio
[de derecho administrativo).
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derecho administrativo en constante evoluci6n, que todavia no cuaja
e n la separaci6n de los tribunales civiles y los tribunales administrativos,
dado que se mantiene un Contencioso Administrativo rudimentario ,
dependiente del Derecho Civil, del C6digo Procesal Civil y de otras
leyes civiles, entre ellas, la Ley del Organismo Judicial. En Guatemala,
no se ha dictado una ley de procedimientos administratrativos y un C6digo
Procesal Administrativo, que establezcan la separaci6n definitiva del
procedimiento administrativo sustanciado en la administraci6n publica y
del proceso administrativo sustanciado en el contencioso administrativo.
S6lo entonces, se aplicani con mayor intensidad el derecho administrativo,
si n excluir la aplicaci6n del derecho privado; pero tal aplicaci6n, quedara
en manos de un juez administrativo. Hace falta profundizar la organizaci6n
del co ntencioso y hace falta el juez especializado, que con solvencia juridica,
aplique los criterios especializados del derecho administrativo y de otros
derechos, igualmente especializados.
l. Concepto legal, cxpuesto por Jellinck y Colme iro ; limita el alcance del derecho
administrativo al cstudio de le yes de contenido administrat ivo ; es criticado por reducir e l
derecho administrativo a un conjunto de leyes vigen tes, descartando la teoria, los principi os
y las instituciones.
2. Concepto de las relaciones juridicas, expuesto por Fleiner; obse rva en el derecho
adm ini strat iv o , el conj unto de normasjuridicas que regulan las relaciones entre el Es tado
y los particulares ; 10 adversan quienes eonsideran que otros derechos, el derecho
constitucional, por ejemplo, reg ula iguales relaci o ne s y no es derecho administrativo.
3. Concepto del poder ejecutivo, expuesto por Vicente Santa Maria de Paredes, Berthelemy
y Goodnow; limita el campo del derecho adm ini strativo al conocimiento de los actos del
Poder Ejecutivo: 10 adve rsan quienes sost ien en que e l derecho adm inistrativo regula los
actos administra ti vos del poder ejecutivo y demas poderes del Estado .
4. Concepto de los fines del Estado, expuesto por Meyer, Orlando y Rom ag nosi; afirma
que el derccho administrativo es un sis tema de principiosjuridicos que regul a la actividad
del Estado para la realizaci6n de sus fines; la critica 10 considera un concepto muy amp lio,
pues e l derecho ad mini strativ o se oc upa de los fines del Es tado , ig ual que otros derechos,
que tambi cn persiguen la re ali zac i6 n de los fine s de inten~s ge neral , sin constituir derecho
administrativo , por ejemplo , el derccho penal y e l derec ho constitucional.
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5. Concepto de lo s serv icios publicos, exp uesto por Je ze , Duguit, Hauriou y Rolland ;
afirm a que e l derecho adm ini strativo es e l conjunto de reg las re lacio nadas con los servicios
publicos ; todos los serv icio s pub li cos estan sujetos a reglas , por 10 tanto , donde ex iste
servic io pub lico, ex iste derecho ad mini strat ivo; 10 critica Villegas Basavilbaso, qui en
consid cra imprcciso c l conccpto, en la medida en que pueda variar e l co ncepto de se rvi cio
pub li co .
6. Co ncepto de planificacion, exp uc sto por Sarri a; afirma que e l derecho ad mini strativ o
es pl anificaci o n: la critica cons idera que e l derecho administrativo, no to do es p lanificac io n,
tambi e n es actividad, o rganizac io n y control ad min istrativo.
El orden juridico del Estado de Guatemala fue creado por los guatemaltecos,
en la Constitucion Politica. Es un orden general, de aplicacion en todo el
territorio del Estado de Guatemala y de observancia obligatoria. En el
Estado de Guatemala, existe violacion. quebrantamiento y desconocimiento
del orde n juridicO, gracias a su existencia . Si este orden no existiera, no
existiria violacion, quebrantamiento y d esco no cimient o del mismo.
La vio lac ion, quebrantamiento y d esco no cimie nto depende del caso
co n cre to y cada caso ge n era ca usales de il egalidad , antijuridicidad e
inconstitucionalidad . Quien se aparta de las disposicion es previstas en la
ley, incurre en ilegalidad; quien utiliza la fuerza y la discrecionalidad,
in curr e en antijuricidad; y finalmente, quien actua y toma decisiones
contrarias a las normas y principios juridicos constitucionales, mcurre en
inconstitucionalidad.
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La validez de las normas y principios juridicos que componen el
orden juridico, depende de que las normas guarden entre si, cierto orden
jerarquico, bas ado en lajerarquia, en la cual, en la parte mas alta 0 en
la cuspide, est a ubicada la norma suprema y fundamental del Estado
de Guatemala: la norma constitucional, denominada
Constitucion Politica de la Republica de Guatemala. LExiste alguna
ley que pueda considerarse la norma creadora del orden juridico
guatemalteco? No en Guatemala, donde el orden juridico fue creado por
los autores de la Constituci6n Politica. Las leyes desarrollan el orden
juridico guatemalteco.
Division academica
El orden juridico no se divide, es uno y unico, sin embargo, por razones de
estudio se divide e n: 1. Orden juridico jerarquico, bas ado en la
jerarquia de las normas juridicas y la relaci6n que guardan entre si las
normas juridicas y, 2. Orden juridico funcional 0 de aplicacion,
basado en la aplicaci6n de las normas juridicas. Los principios juridicos se
incluyen pero no estan sometidos a la jerarquia y entre ellos, no existe
jerarquia; simplemente, se integran al orden juridico y forman parte del
mismo, cumpliendo la finalidad de enriquecer la legislaci6n .
Importancia
La importancia del orden juridico se estudia en relaci6n con las
consecuencias juridicas de su inexistencia. Inexistencia y antijuridicidad
se consideran terminos juridicos equivalentes. La antijuridicidad equivale
al hecho , Estado de hecho 0 Estado de facto, situaciones en las cuales,
existen normas juridicas pero se actua sin ellas. La inexistencia equivale a
la ausencia de normas juridicas y por esto mismo, se actua de hecho, sin
normas juridicas. Si hay inexistencia de normas juridicas, no puede existir
violaci6n, quebrantamiento y desconocimiento del orden juridico, pues es
absurdo suponer la violaci6n, quebrantamiento y desconocimiento del
orden juridico que no existe. Si hay antijuricidad, si puede existir violaci6n,
quebrantamiento y desconocimiento del orden juridico. La antijuridicidad,
es la base del Estado Policia, opuesto al Estado de Derecho.
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y caprichosas, persigue la adaptaci6n de las normas juridicas a los intereses
privados del Gobierno y de los grupos de presi6n.
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las leyes. El Organismo Ejecutivo, dicta acuerdos y reglamentos , valiendose
de tres formas: 1. Acuerdo Gubernativo dictado en Consejo
de Ministros, 2. Acuerdo Gubernativo (sin otro nombre) y
3. Acuerdo Ministerial. El primero de los acuerdos, 10 dicta el Presidente
de la Republica, conjuntamente con el Vicepresidente de la Republica,
todos los Ministros de Estado y el Secretario General de la Presidencia.
El segundo, 10 dicta el Presidente de la Republica, conjuntamente con uno
o varios Ministros de Estado, sin participaci6n de todos los Ministros, y el
Secreta rio General de la Presidencia de la Republica. El tercero, 10 dicta
cada Ministro de Estado [acuerdo simple] y varios ministros [acuerdo
conjunto] y el Secretario General del Ministerio interesado, 0 quien haga
sus veces. Los reglamentos por costumbre se dictan por medio de acuerdos
gubernativos, basados en la Constituci6n Politica, articulo 183, inciso e),
para el estricto cumplimiento de las leyes, sin alterar su espiritu. La ley no
podra reglamentarse en otra forma.
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de instructivos (circulares y resoluciones), sin apartarse de las norm as
del Reglamento original. Por medio de la circular 0 de la resoluci6n
se cum pIe con dictar un normativo 0 instructivo en determinado asunto
administrativo. El instructivo no equivale a dictar otro reglamento, pues
resulta antitecnico dictar un reglamento basado en otro reglamento y una
autoridad subordinada goza de impedimento para reformar el reglamento
original dictado por una autoridad superior. El instructivo , por 10 tant o,
deb e ajustarse al reglamento original, sin modificaciones.
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nombramiento y de la toma de posesi6n del puesto 0 del cargo. En el caso
particular del suplente, el ejercicio de la competencia del titular se sujeta a
la antigiiedad. En cuanto al Ministro de Estado, el articulo 22 de la Ley
del Organismo Ejecutivo, dispone que "en caso de ausencia 10 sustituira el
Viceministro con mayo r a ntiguedad en el cargo, 0 en su defecto, por el
Viceministro co n la segunda mayor antiguedad". "La antiguedad" se basa
en la fecha del nombrami ento, en co mbinac i6n co n la fecha del acta de
toma de posesi6n "de cad a Viceministro". El viceministro "de mas ti empo
en el cargo" "es el mas antiguo". La inobservancia del requisito legal de la
a nti gued ad, ca us a la in co mpet e n cia y d a lu gar a que se deduzcan
res ponsabilidades administrativas y penales. El vicio se puede subsa na r
pero las responsabilidades no, por cua nto deben ge nera r sanciones.
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Gubernativos y demas disposicion es del Preside nte de la Republica ,
suscribiendolos". Sin la firma del Secreta rio General, los Acuerdos adolecen
de incompetencia y ca usa n nulidad. La firma del Secreta rio Gen eral,
autentica las firmas estampadas antes que la suya, en el Acuerdo 0 en
cualquier otro docum e nto en qu e parti cipe el Presidente . En ca da
Ministerio de Estado 0 en cada organizaci6n publica, de cualquier nivel y
naturaleza, el Secreta ri o General 0 el fun cionario que haga las veces de
secretario: Oficial Mayor, Director Administrativo, Gerente Administrativo
o Administrador General, cum pIe la funci6n del Secreta rio General de la
Presidencia de la Republica .
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basan en su "ley organica".
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funcion es d e Juez y que la a dministraci6n debe actuar como si fuera
un tribun al de justicia.
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Congreso de la Republica], reglamentos y acuerdos, de naturaleza
administrativa.
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civil, dependiendo de la materia. La costumbre, puede originar normas
juridicas escritas. Este es el procedimiento normal a seguir en Guatemala
para mantener la unidad del orden juridico encabezado por la Constituci6n
Politica. En caso contrario, se romperia la unidad del orden juridico
guatemalteco y se asistiria al caso unico de un Estado con doble orden
juridico y con todas las consecuencias negativas que se derivarian de tal
hecho. Por 10 expuesto, no existe ni puede existir un orden juridico maya.
La oralidad y el sistema sancionatorio maya, no tiene mas opci6n que
integrarse al orden juridico del Estado para el efecto de mantener la unidad
del mismo. Los principios mayas: de conciliaci6n y negociaci6n, por
ejemplo, actualmente conforman soluciones alternas del
procedimiento administrativo , tardiamente implantadas en la
administraci6n publica de Guatemala. La realidad del area rural, dominada
por los indigenas, ha planteado casos aislados que se adelantan a 10 que
inevitablemente se deb e regular por escrito. En tal sentido debe analizarse
el caso Chimaltenango.
Caso Chimaltenango
Duranle la Presidencia de Rodi l Peralta en el Organismo ludic iaL un a co munidad indigena
de Chima ltenango, sanc iona a un vecino con el deslierro "por la aprop iaci6n de mas ag ua
de la que liene derecho". En la la comun idad, se acostumbra ac umul ar y di slribuir ag ua,
e quilali va meme. EI luez Com arca l [de ese emonces, e n un pais donde no exi sten
comarcasj, advirte a los indigen as so bre la ilegalidad de la expul s i6 n. e l delilO cometido
y e l e nca rce lamiento a que est an sujelos los dirigentes comuna les. Los dirigenles y la
poblac i6n. se relmen ante elluzgado de la Comunidad y solic itan a llu ez "e l encarce lamiento
de lodo s los habilante s de la comunidad". pues " Ia sa nci6n de bfa imponerse a la
comun idad ". La sanc i6n la impu so la poblaci6n (comunidad) y todos se co nsideran autores
de la mi sma. EI luez consulta a la Presidencia de la Corte Suprema de lu sticia y esta,
recom ienda "buscar un acuerdo con los indigenas, desistiendo de la aplicacion del
Codigo Penal". EI luez dialoga con los dirigentes de los comuneros y logra que el infractor
sea readmitido en la comunidad , a cambio de que el luez "acepte la expu ls i6n, en el caso
de que el infractor re incida en e l hec ho" . E I juez previene al infractor y no aplica el
Codigo Penal: el Juez admite que la reincidencia sera sanc ionada co n la expulsi6n. La
comunidad solicita al Jue z "su palabra de Juez", para garan tizar e l c umplimiento del
ac uerdo . La no ap licaci6n del C6di go Penal , se ha repite en otros casos. e n e l Quiche, en
e l ano 2002 . por la invasi6n de lierras. EI caso plantea un lipo de so lu ci6n altema a los
c on fI iCIOS j ud iciales . que se ba sa en un procedimiento informal, conci liatorio,
adminis trativo, oral , ubicado en la fronlera de dos culturas: un a dominada por normas
escrilas y la Olra. dominada por normas orales . En eSlOS casos. e l derecho administrativo
se inclina por el predominio de 10 oral sin la supresi6n de 10 escrilo. De manera que la
concili ac i6n puede se r oral, pero debe constar por escrito los ac uerdos 0 lerminos alcanzados
oralme nl e. De 10 contrario. ex iSle un rie sgo diffcil de preyer.
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4. ADMINISTRACION DEL ESTADO DE GUATEMALA
Administraci6n publica
La administraci6n es actividad sometida a la ley [Merkl]. En cuanto
actividad, en Guatemala, esta act ividad se ejecuta en tres Organismos:
Organismo Legislativo, con el nombre de actividad legislativa; Organismo
Ejecutivo, con el nombre de actividad administrativa; y Organismo
Judicial, con el nombre de actividad jurisdiccional 0 judicial.
5. ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA
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ejecut a regularmente cada uno de los tres orga nismos del Estado de
Guatemala: actividad legislativa, actividad administrativa 0 ejecutiva y
actividad jurisdiccional 0 judicial. Cad a actividad formal, se basa en
procedimientos, requisitos y formas preestablecidas en la Constituci6n
Politica, leyes, reglamentos, acuerdos y manuales , propios de cada
Organismo del Estado. Material, es la actividad adminis trativa,
equivalente al trabajo material que a diario se hace 0 se ejecuta en las
oficinas administrativas. Esta activid ad se divide, con fines academicos,
en : interna, ext erna, reglada y discrecional.
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funcionarios y empleados, aunque la realidad pruebe 10 contrario.
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juridica, pero esta norma, no fija limites y adolece de alguna imprecisi6n
del momento, contenido y forma.
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casos, la analogia de otros reglamentos y la equidad, siguiendo el orden
que el tribunal decida, Ley de Amparo, articulo 49, inciso c). El tiempo
que transcurra, sera el tiempo fijado por la ley 0 el plazo razonable, treinta
dias despues, contados a partir de la vigencia de la ley 0 se cumpla el plazo
fijado por la misma.
6.- Si la finalidad de los requisitos es dar cali dad a los cargos y empleos
publicos, los requisitos se observaran sin excusa y excepci6n. Cualquier
excusa y excepci6n, afectara la calidad del cargo 0 del empleo, originando
nombramientos y elecciones ilegales y perjudiciales, causantes de nulidad.
La unica excepci6n es la "reserva de nombramiento", si esta establecida
legalmente. Por ejemplo, si falta el registro del nombramiento, este podra
registrarse en el tiempo razonable, que puede fijar la autoridad nominadora.
Pocas leyes fijan el momento, contenido y forma, con la deb ida precisi6n.
La Ley de 10 Contencioso Administrativo, por excepci6n, en los recursos
de revocatoria y reposici6n , establece el momenta de interposici6n [5 dias,
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articulos 7 y 9], el contenido [requisitos, articulo 11] y la forma [memorial/
escrito, articulo 7 y 11].
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vigentes", "las que fundamentan la actividad y la decision"; y la segunda,
conoce, analiza y fija el sentido de las normas juridicas, principalmente,
comprueba si la redaccion es completa, incompleta, oscura, ambigiia 0
contradictoria, 0 deficiente. La interpretacion procura la integracion entre
las normas juridicas. En esta etapa, el estudio y analisis juridico corre a
cargo del Abogado especializado.
2. El conocimiento de la peticion/caso/asunto/negocio/
problema. En esta etapa, el trabajo intelectual consiste en formular
interrogantes que permitan localizar la solucion : Lque se pide?, Lcual es el
fondo de la peticion/caso/asunto/negocio/problema?, Lprocede estimar
[0 sea, "acceder favorablemente] 0 Lprocede desestimar [0 sea, negar 0
rechazar]?, Lse han archivado expedientes similares?, Lse tiene competencia
para conocer y resolver?, Len que tiempo se debe resolver?
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proporclOn a las fallas del control establecido y organizado por la
Constitucion y las leyes. Tambien contribuye al exito, la inactividad y
negligencia de los particulares, que no suscriben quejas y denuncias, y la
tolerancia de los jefes superiores que no imponen sanciones disciplinarias.
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en todas las administraciones pubIicas y gener6 efectos negativos :
foment6 la arbitrariedad [en el derecho administrativo, arbitrariedad
equivale a la ausencia de limites legales]; foment6 la creencia de que no
existe el derecho; foment6 la creencia de que no existe la administraci6n
de justicia; y foment6 el abuso poder y la corrupci6n administrativa. Estos
efectos, sin embargo, se controlaron con la juridicidad administrativa.
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configuran la violaci6n del principio de legalidad y otras situaciones: abuso
de poder y corrupci6n. El bien comun 0 interes publico, debidamente
es tabl ec ido, suprime la violaci6n del principio , por ejemplo, e n la
adquisici6n de fertilizantes sin licitaci6n publica, si los fertilizantes se
destinan a los ca mpesinos del area rural , necesitados por causa del mal
invierno. La invocaci6n del interes publico, debe respaldarse en la honradez
publica y la ejecuci6n del contra to segun sus c1ausulas, sin acudir a la
subcontrataci6n y las sobrevaloraciones, pues la simple invocaci6n del bien
co mun 0 inte res publico, quierase 0 no , da lu ga r a suponer actos de
co rrupci6n .
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Caso cuatro. Auto adjudicaci6n, intencional, de competencias,
atribuciones, facultades y funciones, no previstas en la ley. Este
caso, poco frecuente, es producto de la duplicidad de normas, ubicadas en
leyes d iferentes, por ejemplo, la autorizaci6n de ce menterios privados. El
C6 digo d e Sa lu d, fac ult a al Mini st erio de Sa lu d p a r a a ut o ri za r el
fun cionamiento de ce menterios privados y el C6digo Municipal, faculta al
Municipio. Aunque la duplicidad se resuelve a traves de la interpretaci6n
juridica favo rable a la aplicaci6n de las leyes posteriores sobre las leyes
a nte riores, s i el Ministeri o de Salud persiste en expedir a utoriza ciones, se
a uto-adjudica un a co m petencia qu e no Ie corres pond e.
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de la decision administrativa, que puede ser temporal, si es por tiempo
limitado, por ej emplo, el tiempo que la ley concede para el ejercicio de la
impu gnac i6n, y puede se r definitiva, si es por tiemp o indefinid o, po r
eje mpl o, el tiempo de tres afios, que un a vez transcurridos, ya no permite la
declaraci6n de lesividad, segun 10 dispuesto en la Ley de 10 Contencioso
Administrativo, ultimo pa rrafo del articulo 20. En tal caso, la resoluci6n
administrativa, a pesar de su lesividad, goza de firm eza definitiva. Diferente
es el caso de la resoluci6n administrativa favorable 0 benefi ciosa , qu e por
s i mis ma , ge nera firm eza y estabilidad insta nta nea y definiti va . LQuie n
acc io na co ntra un a resoluci6n favo rable a sus intereses? y,
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circulares 0 resoluciones). La regIa co nsolida la aplicaci6n de normas
propias de la administra ci6n, dictadas por ella misma. Supuestamente,
las autorid ades administrativas respet a n sus normas administrativas ,
propias . Las actividades y decisiones administrativas contrarias a esta regIa,
ge neran insegurid ad juridica.
Caracteris ticas
Vedel afirm a que el princlplO de legalidad conduce a un a act uac i6n
admin istrativa basada e n el derecho . Para en te nder 10 que afirma Vedel,
se debe te ner prese nt e que el Estado frances, se basa en un a dua lidad:
Estado Admin istrativo y Estado de De recho , dua lidad que atribuye al
principio de legalidad, las siguientes caracteristicas: 1. Regimen juridico
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original propio. La administracion publica, debe contar con un
regimen juridico propio, diferente al regimen juridico de los
particulares. Historicamente -dice Vedel-, existieron periodos en que se
ad mite al Estado por encima del derecho y a los gobernantes desligados
de la obediencia a las normas juridicas. El Estado de derecho, en relacion
con el Estado Policia, se caracteriza, precisamente, por la afirmacion del
principio de legalidad. 2. Administracion publica sometida a reglas
juridicas propias, elaboradas por la propia administracion. Esta
caracteristica se refiere a los reglamentos preparados por autoridades
administrativas y a los principios juridicos creados y enunciados por Juez
Administrativo, que comprueban el no sometimiento de la administracion
publica, exclusivamente a reglas juridicas exteriores como pueden ser,
el Codigo Civil y la Ley del Organismo Judicial. 3. Leyes y autoridades
administrativas sometidas a la jerarquia. Entre las leyes y entre
las autoridades administrativas, existe una necesaria jerarquia que, vista
desde el angulo de la legalidad, impone respeto por las decisiones de la
administracion, siempre que se basen en el respeto a la jerarquia.
4. Obligacion de tener a la vista el interes publico. Los funcionarios
y empleados deben tener a la vista el interes publico, pues toda actividad
y decision administrativa, irrenunciablemente, persigue el interes publico.
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justlCla. La legalidad negativa, por fundamentar la realizacion de la
justicia e interes publico 0 bien comun, ubica al funcionario y empleado en
una de dos posiciones, opuestas: 1.- La aplicacion de la ley a costa de la
justicia 2.- La realizacion de la justicia a costa de la ley. Ambas
posiciones, las influye la etica y la responsabilidad. No es facil adoptar una
u otra posicion, pero alguna tendra que adoptarse.
Caso Retalhuleu
Invierno de 1,990. Se derrumba el puente sobre el rio Nil, ubicado en la
carretera de la costa sur, interrumpiendo el paso de vehiculos y personas.
El gobierno del Japon, dona Q 4 millones, a condicion de que el Gobierno
reconstruya el puente en el plazo de 4 meses. El Ministro de Finanzas
requiere dictamen juridico a la Direccion de Asuntos Juridicos del
Ministerio, con la finalidad de que opinen los abogados sobre la obligacion
de licitacion publica, previo a la ejecucion de la obra. El procedimiento
legal y reglamentario de una licitacion se desarrolla en 18 meses,
aproximadamente, siempre que los interesados no interpongan
recusaciones e impugnaciones. La Direccion de Asuntos Juridicos
recomienda la contratacion directa. sin licitacion. argumentando la
necesidad de ejecutar la obra y la realizacion del bien comun 0 interes
publico, ambos representados en el beneficio social y economico que
percibiria la poblacion afectada y la administracion publica.
51
con el debido control presupuestario, equivalente a una ejecucion puntual
y honesta. La obra se ejecuta en ocho meses. AI estar terminada y entregada,
la Contraloria General de Cuentas, repara el dictamen juridico, pues el
dictamen juridico "fundamento la violacion de la ley de compras". Los
abogados objetan el reparo y en su favor alegan la correcta ejecucion
presupuestaria y la ejecucion de la obra, tal como fue previsto, ya
consumada. La Contraloria establecio que en la ejecucion presupuestaria
se observo el tiempo previsto, de acuerdo con los costos estimados, y que
no hubo comisiones y sobrevaloraciones. Antes que la Contraloria, los
japoneses supervisaron la correcta inversion de los fondos. La Contraloria
levanto el reparo y archivo el expediente, aceptando que ningun reparo se
fundamenta en la ejecucion de la obra en el tiempo previsto, en la honradez y
en el beneficio de los habitantes de Retahuleu y del pais. En el "caso
Retalhuleu", se evidencia el riesgo corrido, no por el Ministro, sino por
los abogados del Ministerio, puesto que el dictamen juridico, como todos,
traslada la responsabilidad a los abogados .
Fundamentos constitucionales
En diversos articulos de la Constitucion Politica se localiza el principio de
legalidad. Este principio se identifica en el termino "ley", el cual aparece
subrayado en cada articulo citado. "Toda persona ... no esta obligada a
acatar ordenes que no esten basadas en ley y emitidas conforme a ella",
art. 5. "Nadie podra ser condenado ni privado de sus derechos, sin haber
sido citado, oido y vencido en proceso legal. .. Ninguna persona puede
ser juzgada ... por procedimientos que no esten preestablecidos
legalmente", art. 12. "La ley no tiene efecto retroactivo, salvo en materia
penal cuando favorezca al reo", est a dis posicion tambien fundamenta la
retroactividad de la ley penal tributaria en materia sancionatoria, art. 15.
"No son punibles las acciones u omisiones que no esten calificadas como
delito 0 falta y penadas por ley anterior a su perpetracion", art. 17. "Los
libros, documentos y archivos que se relacionan con el pago de impuestos,
tasas, arbitrios y contribuciones, podran ser revisados por la autoridad
competente de conformidad con la ley", art. 24. "Los habitantes de la
Republica de Guatemala tienen derecho a dirigir, individual 0
52
colectivamente, peticiones a la autoridad, la que est a obligada a tramitarlas
y deb era resolverlas conforme a la ley", art. 28. "Toda persona tiene libre
acceso a ... dependencias y oficinas del Estado, para ejercer sus acciones y
hacer valer sus derechos de conformidad con la ley", art. 29. "Son derechos
y deberes de los guatemaltecos ... Contribuir a los gastos publicos, en la
forma prescrita por la ley, y prestar el servicio militar y social, de
acuerdo con la ley" , incisos d) y g) del articulo 135. "Toda petici6n
(politica) ... debera ser resuelta y notificada, en un termino que no exceda
de ocho dias. Si la autoridad no resuelve en ese termino, se tendra por
denegada la petici6n y el interesado podra interponer los recursos de
ley" , art. 137. "El poder. .. su ejercicio esta sujeto a las limitaciones
seiialadas por esta Constituci6n y la ley", art. 152. "Los funcionarios son
depositarios de la autoridad, responsables legalmente por su conducta
oficial, sujetos a la ley y jamas superiores a ella", art. 154 . "Ningun
funcionario 0 empleado publico, civil 0 militar, esta obligado a cumplir
ordenes manifiestamente ilegales 0 que impliquen la comisi6n de un
delito", art. 156. "Son funciones del Presidente de la Republica : Cumplir y
hacer cumplir la Constituci6n y las leyes", inciso a) art. 183 "Son
funciones del Presidente de la Republica: Ejecutar. .. las leyes ... dictar
decretos, acuerdos, reglamentos y 6rdenes para el estricto cumplimiento
de las leyes", inciso e) art. 183. "Son funciones del Presidente de la
Republica : Nombrar y remover a los Ministros de Estado, Viceministros,
Secretarios y Subsecretarios de la Presidencia, embajadores y demas
funcionarios que Ie corresponda conforme a la ley", inciso s) art. 183.
"Son funciones de los Ministros .. . velar por el estricto cumplimiento
de las leyes", inciso i) art. 194. "Corresponde con exclusividad al
Congreso de la Republica, decretar los impuestos ordinarios y
extraordinarios, arbitrios y contribuciones especiales", art. 239, 10 que
significa que los tributos se pueden decretar s610 por medio de la ley.
53
Los impuestos establecidos por medio de la ley, se fundamentan en tres
presupuestos:
54
como la tend en cia y el criterio favorable al predominio de soluciones
de estricto derecho, en asuntos legales, sociales, politicos,
econ6micos, culturales y de cualquier otra naturaleza. En otras palabras,
en la administraci6n publica, se debe procurar la aplicaci6n de la ley sin
discriminar la aplicaci6n del derecho, dado que el derecho tiene un
efecto enriquecidor de la ley.
Manuel Osorio y Florit, afirma que las dictaduras, los golpes de Estado y
las presiones de los grupos sociales y economicos, atentan contra la
juridicidad, pues se trata de hechos que suprimen la aplicacion del derecho .
No requiere explicacion, el impacto negativo de las dictaduras y los golpes
de Estado, co ntra la juridicidad. El impacto de los grupos de presion, poco
perceptible, merece cierta atencion. Integrados por empresarios privados,
dirigentes obreros, lideres campesinos y dirigentes indigenas y no
indigeuas, gremios militares y civiles, tecnocratas y politicos representantes
de la sociedad civil, los grupos de presion, actuan contra la juridicidad al
proponer actividades y exigir decisiones sin fundamento legal y juridico,
exclusivamente, basadas en intereses privados, personales 0 de grupo.
En los ultimos diez arios, los grupos de presion, han formulado proyectos
de leyes y reformas contrarias a la Constituci6n Politica y han conseguido
la aprobacion sin previa reforma 0 modificacion de la Constitucion
Politica. Estas leyes y reformas, asi aprobadas, integran la legislacion
para lela a la Constitucion Politica , inconstitucional.
55
Diferencias entre legalidad y juridicidad. Es conocida la afirmacion
de que no existe diferencia entre legalidad y juridicidad. Esta afirmacion,
fundamenta la denominada interpretacion erronea. El creador de la
legalidad administrativa, Adolfo Merkl, establece las diferencias.
56
Estado, sin apartarse de dicha escala. La juridicidad, no se basa en la escala
jerarquica de las leyes, incluso, se aparta de dicha escala y no la toma en
cuenta, salvo con la finalidad de perfeccionar el contenido de las leyes y
principal mente, llenar vados, deficiencias e imperfecciones. La juridicidad,
enriquece la legislaci6n guatemalteca.
57
Manuel Maria Diez, afirma que la legalidad precedi6 a la juridicidad, en el
sentido de que la juridicidad existi6 posteriormente. _La juridicidad
existi6 antes, a partir del momenta en que el hombre adquiere conciencia
de su condici6n humana y genera principios fundamentales presentes en
la vida humana, a fin de regular las relaciones entre los seres humanos:
"no mataras" "no robaras", por ejemplo. La legalidad aparece tiempo
despues, el dia que el hombre decide regular sus relaciones por escrito,
con la finalidad de mantener la convivencia social, la armonia y la paz.
58
CONSTITUCION POLITICA
DE LA
REPUBLICA DE GUATEMALA
Concepto de Constituci6n. El concepto es basico para fijar la idea de
Constituci6n. El termino juridico: "Constituci6n", se vincula a una realidad
sustantiva y es ta realidad, da vida y sentido al termino juridico:
Constituci6n "politica", Constituci6n "juridica", Constituci6n "real",
Constituci6n "formal " ... Se conocen diversas definiciones: 1. Es un
sistema de normas: 0 sea, un conjunto de normas juridicas reunidas en
un texto unico , sistematico, en el cual, se incluyen principios juridicos,
organizaciones fundamentales, funciones y responsabilidades, relaciones
entre organizaciones y control entre ellas mismas . 2. Es un documento
que establece las estructuras sociales, de acuerdo con las relaciones
de producci6n del pais. 3. Es una declaraci6n de principios juridicos:
la Constituci6n Politica , contiene principios juridicos, fundamentales ,
relacionados co n la organizaci6n del Estado de Guatemala, la consecuci6n
de sus fin es y la convivencia humana .
59
Ley fundamental. La Constituci6n Politica, es la Ley fundamental del
Estado de Guatemala, en el sentido de que es la base de unidad del
orden juridico: una base ideal, que unifica el orden juridico
guatemalteco. No es una base material, igual que la base de un edificio,
es una base especial, revestida de supremacia. Esta supremada, la
ubica sobre todas las leyes y gracias ala supremada, ninguna ley podra
contradecir, tergiversar, disminuir 0 desconocer sus normas, sin causa de
nulidad y delito.
60
La supremacia sirve de fundamento a la prevalencia de la Constituci6n
Politica, sobre las leyes dictadas por el Congreso de la Republica y tambien,
sirve de fundamento ala rigidez de la Constituci6n Politica. La Constitucion,
sin embargo, en Guatemala no es enteramente rigida, dado que en el
sistema politico guatemalteco, la podra reformar la Asamblea Nacional
Constituyente y el Congreso de la Republica, aparte de que su texto,
reconoce la preeminencia del derecho internacional sobre la propia
Constitucion, en materia de derechos humanos. La Constitucion es
parcialmente rigida.
61
La supremacia constitucional, entonces, depende de coyunturas politicas
yeconomicas.
62
PRIMERO. Imposibilidad de declarar la inconstitucionalidad de
la Constituci6n Politica, La Constituci6n Politica, decretada por la
Asamblea Nacional Constituyente, libre de presiones, debe considerarse
juridicamente valida, hasta que se derogue por otra Constituci6n. Si por
alguna circunstancia politica, se declara la inconstitucionalidad de la
Constituci6n Politica, tal declaratoria debe hacerla otra Asamblea Nacional
Constituyente, en ejercicio de su poder soberano, supremo. Este postulado,
obliga a que las reformas de la Constituci6n Politica, se consideren
juridicamente valid as y procedentes, siempre que se tramiten en armonia
con la Constituci6n y se aprueben segun el procedimiento constitucional
preestablecido en la Constituci6n Politica, El Congreso de la Republica ,
podra reformar parcialmente y la Asamblea Nacional Constituyente,
podra reformar en su totalidad. La iniciativa de reforma parcial y total,
ambas, las ejercita el Congreso de la Republica, gracias a su funcionamiento
permamente .
63
EI articulo 278 de la Constitucion, faculta al Congreso de la Republica
para especificar en el decreto de convocatoria, el articulo 0 los articulos
so metidos a revision , sin embargo, el Congreso d e la Republica debera
tener presente, que la Asamblea Nacional Constituyente es una
organizacion legislativa suprema, ubicada por encima del Congreso, que
en pIe no ejercicio de su poder sobera no, puede dictar otra Constitucion
Politica, apartimdose del decreto del Congreso de la Republica, que no esta
obligada a acatar. Si el Congreso convoca a la Asamblea Nacional
Constituyente por la reforma de uno 0 varios articulos, debe conocer el
riesgo politico qu e corre.
64
,...
65
convivencia humana entre guatemaltecos. Los principios, no definidos en
la Constituci6n Politica, se reservan a la doctrina juridica especializada ,
que se encarga de dades contenido juridico, a fin de evitar interpretaciones
antojadizas y la invocaci6n de los principios con la finalidad de fundamentar
actividades y decisiones arbitrarias, inspiradas en intereses personales.
Los principios alcanzan un valor creador en el campo juridico
administrativo, en manos del Juez administrativo.
Los principios del preambulo adquieren validez juridica, siempre que esa
validez provenga del Juez constitucional, gracias a la interpretaci6n juridica
de los mismos. Se enumeran en el preambulo con la finalidad de que el
Gobierno los tenga presentes en su actuar politico. Su amplitud y
generalidad, impide que se invoquen en la interpretaci6n de las normas
constitucionales, pues los principios no atribuyen y no restringen poder y
autoridad, y no resuelven problemas derivados de la oscuridad,
ambigiiedad, contradicci6n y deficiencia legislativa. El preambulo , en Sll
co njunto , es una simpl e declaraci6n politica sobre el bienestar general
de gobernantes y gobernados .
CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD
[I pre amb ul o de la Co nsti tuci on Politica contiene una declaracion de prin cip ios por 10
que se exp resan los valo res que los constituyentes pl as maron en el te xto, s iend o ade mas
un a in vocac io n que so le mni za e l mand ato recibido y el acto de formul ac io n de la carla
fund a me ntal. Ticne g ran s ign ificaci on e n o rde n a las mo tiv a ciones constituyentes. pero en
SI no contiene una norma positiva ni menos s ub stitu ye la o bvi a interpretac io n de
disposiciones cl a ras. Pod ria. eso Sl, toma nd o en cuenta s u imp o rtancia , con stituir fuente
de interpretac io n an te dud as se ri as sob re el a lcance de un precepto co n stituci ona l.
Si bien ... po ne cnfas is en la primacia de la persona humana, esto no sig nifica qu e estc
inspirada e n los principios del indi v idu a li smo y que. por con siguiente, tienda a vedar la
int e rpretac io n es tata l. en 10 que cons id ere que pro te ge a la comunidad soc ial y desarrolle
66
los principios de scg urid ad y ju sti cia a qu e sc re fi c re el mi smo preambulo . Gaceta I, p. 3,
expo 12-86, se nle nc ia 17-9-86 .
67
Interpretacion comun e Interpretacion oficial. La primera , la lleva
a cabo cualquier ciudadano, fun ciona rio, emplead o, abogad o 0 juez co mun
y la segund a, la Co rte de Co nstitu cionalidad , basa nd ose en el art iculo 43
de la Ley d e Amp a ro , Exhibi ci6n Pe rso nal y de Constitu cionalidad . El
proceso de interpretaci6n se basa en el derecho co mun y los derechos
es pecializados. El derecho co mun , encabezado por el derecho civil, aporta
teo ri a y prin cipios juridicos ge ne rales, y los d erechos es peciali za d os,
encabeza dos por el d erecho administrativo, aporta n t eo ri a y principios
j uri d icos es pecializad os, es pecifi cos, de cad a derecho. "La co nfrontaci6n"
entre de recho ge neral y derechos especializados, es cuesti6 n de criterio
juridico, fundamentado en la doctrina y principios propios de
cad a especialidad. En la confrontaci6n, es muy impo rtante la etica y la
res ponsabilidad p rofesio nal. La ej empl ificaci6n ayuda a co mprend er 10
afirmado. Si la interpretaci6n recae sobre un asunto labo ral administrativo,
el interprete d ebe co noce r d erec ho laboral (co mun) y es pecifi ca ment e,
d erec h o la bor al administ ra tivo (es pecializado) y d er ec hos hum a nos
(especializa do). Si el int erpret e co noce excl usiva ment e derecho laboral y
as i pret end e resolve r el as unt o laboral ad m inist rativo, su interpret ac i6n
es t a r a a l eja d a d e l a rea lidad ju ri d ica adm ini s tr a ti va. Se m ej an t e
interpret ac i6n ca usa danos y pe rj uicios y es tos, deben inde mniza rse . El
ju ez co n stitu cio n al, e n t od o caso, t e n dria que fij a r el m o nt o de la
indemniza ci6n .
68
,...
69
El tema de la interpretaci6n dinamina u objetiva, se sugiere consultar el libra "Recurso de
Ampara, Exhibici6n Personal y Constitucionalidad ", del Lie. Jorge Mario Castillo Gonzalez.
Articu lo 10. Interpretacion de la ley. Las normas se interpretaran con forme a su texto,
segun el sentido propio de las palabras, a su contc xto y de acuerdo con las dispos iciones
co nstitu cio nales. Cuando una ley es cl ara, no se desatend era su teno r literal co n cl prete xto
70
de consultar su espiritu. I EI conjunto de una ley serv in\. para ilustrar el contenido de cada una
de sus partes, pero los pasajes de la misma se podn\.n aclarar atendiendo el orden
s iguiente: a) A la finalidad y a l espiritu de la misma; b) A la historia fidedigna de su
instituci6n ; c) A las disposiciones de otras leyes sobre casos 0 si tuaciones amllogas; d) Al
modo que parezca mas con forme a la equidad y a los principios generales del derecho.
71
golpe de Estado, amparimdose en el articulo 21. Este articulo, sin embargo,
no justifica golpes de Estado, simplemente, mantiene la vigencia de la
Constituci6n Politica , sin alteraci6n de su t exto , declarando que su validez
y vigencia prevalece ante cualquier situaci6n de fuerza. Los autores del
procedimiento anormal y violento y quienes les apoyen en la ejecuci6n de
los hechos de fu erza, en cualquier forma , incurren en el delito de Violaci6n
a la Constituci6n Politica, previsto en el C6digo Penal, articulo 381, que
establece prisi6n de 3 a 10 anos, segun el numeral 1., qu e dice: "Quien
ejecutare actos que ti endan directament e a variar, reformar 0 sustituir,
tot al 0 parcialmente la Constituci6n d e la Rep ubli ca por medios no
au torizados por el ordenamiento constitucional". Hasta el ano 2007, la
sanci6n penal por est e delito , es letra muerta, por cuanto, ningun
guatemalteco fu e procesado penalmente por autor 0 coautor de cambios
anormales y violentos, en el orde n constitucional. Autores y coautores,
gozan de impunidad absoluta. En Guatemala, no hay Juez que juzgue este
delito .
Problema de poder
La Constituci6n Politica es un problema de poder. En el ano 2007, las
observaciones de Lassalle siguen vigentes y permiten afirmar que el
problema real d e la Constituci6n de Guatemala, no es juridico. En abril
de 1862, en la ciudad de Berlin, Lasalle expone el tema: "teoria dimimica
de la Constituci6n", del cual se trascribe una parte ;
"Co mi enzo, pu es, mi confere nci a con es ta preg unta: i. Que es una Constitucion? i.En
que consiste la verdadera Constitucion? Por todas partes y a todas horas, tarde, manana
y noche, es tamos oye nd o hab lar de la Co nsti tu ci 6 n y de problemas consti tuci ona les. En
los peri6dicos, en los circulos, en las tabcrnas y rc stau rantes, este es el tema inago tab le de
tod as las conve rsac iones. Y, s in embargo , formulada en terminos preci sos esta preg unta:
(,E n que esti la verdadera ese ncia, e l verdadero concepto de una Constituci6n? Mucho
me lemo que, entre tantos y tantos como hablan de e llo, no haya mas qu e uno s pocos qu e
pued an darn os un a contestaci6n satisfactoria. Si la Co nstituci6 n es la ley fundamental de
un pais, sera un a fuerza activa que hace por un imperio de necesidad, que todas las demas
leyes e in stituci o nes juridicas v ige ntes e n el pa is, sean 10 qu e realmente son, de tal modo
que a partir de ese instante, no puedan promulgarse en ese pais, aunque se quisiese otras
cualesquiera. Ahora bien , es que exi ste e n un pais a lgo , alguna fuer za ac tiva y eficie nte ,
que influya de tal modo en todas las leyes promulgadas en ese pais, que las obligue a ser
necesariamente, hasta cierto punto , 10 que so n y como son, s in permitirles se r de o tro
modo? Si, existe sin duda, y este algo que investi guemos reside, sencillamente, en factores
de poder que ri ge n e n una so ciedad de termin ada ..
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" Los factores reales de poder que rigen en el seno de cada sociedad son esa fuerza activa
y eficaz que info rma todas las leyes e instituciones juridicas de la sociedad en cuestion,
haciendo qu e no puedan ser, en sustancia, mas que tal como son. He ahi 10 que en esencia
es la Constitucion de un pais : la suma de los factores reales de poder que rigen ese pais.
Pero , i, Que re lac io n g uarda es to con 10 que vulgarmente se llam a Constitucion , es decir,
con la Constitucion juridica? No es dificil comprender la relacio n que ambos conceptos
guarda n entre si. Se cogen esos fac tores reales de poder, se extienden en un a hoja de
papel , se les da exp re s ion esc rita y a partir de ese momento, inco rporados a un papel, ya
no so n simples factore s re a les de poder, s ino que se han erigido en derec ho , en
in st ituci o nes juridicas; y quien atente contra e ll os, atenta contra la ley, y es castigado.
Tampoco desconoce n el procedimiento que se sigue para extender por escrito esos factores
reales de pode r, convirtiendolos en facto res juridicos ...
"E I instrumento de poder politico del Rey, el ejercito, esta organizado, puede reunirse
a cualquier hora del dia 0 de la noche, funciona con una magnifica disciplina y se
puede utilizar en el momento en que se desee; en cambio, el poder que descansa en la
Nacion, aunque sea, como 10 es en realidad infinitamente mayor, no esta organizado;
la voluntad de la Nacion y sobre todo su grado de acometividad 0 de abatimiento, no
siempre son faciles de pulsar para quienes la forman; ante la eminencia de una accion,
ninguno de los combatientes sabe cuantos se van a sumar a el, para darla. Ademas, la
Nacion carece de esos instrumentos del poder organizado, de esos fundamentos tan
importantes de una Constitucion: LOS CANONES. Cierto es que los canones se
comp ran con dinero del puebl o, cie rto tambi en que se construye n y se perfeccionan grac ias
a las ciencias que se desarrollan en el se no de la soc ied ad civil , gracias a la fisica, a la
tec nica, etc.
73
LEYES CONSTITUCIONALES
74
constitucional. La reforma total, equivalente a la inaplicabilidad de la
totalidad de la ley constitucional, tecnicamente, corresponde con
exclusividad, a la Asamblea Nacional Constituyente. En la practica, el
Congreso puede aprobar excesivas reformas, tantas que en conjunto
sean igual a la derogatoria total de la ley constitucional, dando lugar a una
derogatoria contraria a la facultad legislativa constitucional. La
derogatoria total, ejercitada por el Congreso de la Republica, en el caso de
llevarse a cabo, debe pasar por el previo dictamen favorable de la Corte de
Constitucionalidad y este dictamen, es el unico medio juridico valido para
oponerse a la reforma total de la ley constitucional. Sin dictamen
favorable , el Congreso de la Republica detendra el procedimiento de
reforma, el cual , no podra continuar sin violaci6n de la Constituci6n
Politica, delito que da lugar al planteamiento de antejuicio en contra de
los diputados. La Corte de Constitucionalidad, a traves del dictamen
favorable, ejercita el control jurisdiccional establecido por la propia
Constituci6n Politica. Tal es la importancia del dictamen favorable, que su
texto debe contener el razonamiento juridico, claro, preciso y doctrinario
suficiente, para diferenciar dos conceptos opuestos: reforma y derogatoria,
de manera qu e el Congreso de la Republica, no pueda ejercitar una
derogatoria total, que tecnicamente corresponde a la Asamblea Nacional
Constituyente, exclusivamente.
75
"las leyes constitucionales so n leyes ordinarias, a ca usa de las puede
refo rmar el Cong reso de la Republica, igual que cualquier ley ordinaria ".
Semejante afirmaci6n es inace ptable: las co nsecuencias juridicas negativas,
pronto alcanzarian a la Constituci6n Politica, que tambien es reformad a
por gesti6n direct a e indirect a del Congreso de la Republica . "Las tesis
novedosas " aportan al es tudio juridico, pero, hay que t ener cuidado con
ellas, puesto que pueden fundamentar graves quebrantamientos legales y
juridicos.
76
Ca mara, Asa mblea 0 Junta. Son "formales", por suj etarse a determinado
procedimient o formal, especifico, basado en eta pas preestablecidas en la
Co nstituci6n Politica .
Es tas leyes recoge n la vo luntad publica del pueblo del Es tado de Guat emala
o de la sociedad politica, manifestada por los diputados. Tal voluntad, se
ca r ac t e riza p o r se r soberana y unilateral. Sob eran a, e n cu a nt o
represe nt a el ej ercicio de la suprema a utoridad del pueblo guate malteco,
que traslada su autoridad a los diputados, y unilateral, en cuanto dicho
ejercic io no requiere previa co nsult a; se basa en la vol un tad dellegislador.
77
original. La derogatoria legal, se sujeta a las reglas establecidas en la Ley
del Organismo Judicial, articulo 8.
Articu lo 8. Derogatoria de las leyes. Las leyes se derogan por leyes posteriores: a) Por
declaracion exprcsa de las nu evas le yes; b) Parcialmente, por incompat ibilidad de
disposicionc s contcnidas en las leyes nuevas con las precedentes ; c) Totalmente , porque
la nuev a ley regule, por completo, la materia considerada por la ley anteri or; y, d) Total 0
parcialmcnte , pOl' dcclaracion de inconstitucionalidad , dictada en sentencia firme por la
Co rte de Co nstit uc ion alidad . Por el hech o de la derogacion de una Icy, no reco bran vigencia
las que cs ta Icy haya derogado.
En la practica, las leyes se derogan con "ciertos vicios", cuando por ejemplo,
"se derogan todas (?) las disposiciones que se opongan" a la nueva ley.
La tecnica legislativa, enseiia que se derogan los Decretos debidamente
citados por su numero y nombre (si 10 hay), evitando problemas y dudas
posteriores. El articulo que se refiera ala derogatoria de una 0 de varias
leyes, no debe incluir reglamentos y acuerdos gubernativos relacionados
co n la ley, pues la derogatoria de los reglam entos y acuerdos , corresponde
al Ejecutivo y ala organizaci6n publica que 10 haya dictado, apa rte de que
la deroga toria de "reglamentos y acuerdos" de parte del Congreso de la
Republica, representa la injer encia del Congreso en el Ej ec utivo ,
inconstitucional, desde to do punto de vista.
Articulo 109 . Forma de iniciativas de ley. Toda iniciativa cuyo proposito sea la
78
present ac ion de un proyec to de ley, debera presentarse redactad a en la forma de decreto,
se parandose la parte considerativa de la di s positiva, inc luyendo una cu idadosa y completa
ex posicion de moti vos, asf como los estudi os ((~c nico s y documentacion que ju stifique la
inici ativa.
Articulo 110, Iniciativa de ley proveniente de los diputados. Uno 0 mas diputados de l
Congre so d e la Re p llbli ca. en ej e rcicio d e s u de rec ho de ini c iat iva, pu ede n presentar
proyec to s de ley. los cua les debe n se r lefdos e n la ses ion plenaria inmediata s iguiente a su
presentacion e n la Sec re tarfa. Luego de su lectu ra , e l diputado ponente, s i 10 so licita, hara
uso de la palabra para referirse a los moti vos de su propuesta. / Si fu ere n varios lo s
diput ados po nen tes , e llos des ig nara n al diput ado qu e ex pon ga tal es moti vos . / Nin g un
Diputado podra int e rrumpir a l orador 0 interve nir des pu es de s u a locucion. sa lvo s i fa lta
al orden 0 se hac e n a lu s ionc s pe rsonales. Conc luid a la lectura de la ini c iativa 0 e n s u
caso, finali zada la int erve nc io n de l Diput ado ponent e, la propu esta pasa ra sin ma s tra mit e
a co mi s io n.
CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD
EI articulo 174 de la Co nstitucion establece que los diput ados al Congreso ti enen ini c iati va
de ley. Debe en tc nderse qu e es ta iniciati va si bien co rresponde a los diput ados en forma
s in g ular. 10 qu e s ignifica que so lo uno de ellos posee d e re c ho de ini c iat iva de ley
a nte e l Congreso, no impli ca que el mi s mo qu e de limit ado a su planteami e nto
individu al izado ,pu es las form as parlament ari as reconocen la formac ion de grupo s, bloques,
co patroci nado res 0 cOlll is iones co ngre s iles que pu ede n dar ma yo r fuerza y co ns isten c ia a
las ini c iati vas . Gace ta 9, p. 74 , ex po 154-88, se nte nc ia 12-07-88.
79
Las normas de la Ley Orgilllica , puramente reglamentarias, regulan la
presentaci6n y discusi6n .
Articulo 112. Presentacion del proyecto de ley y del dictamen al pleno. Fin ali zado e l
tra mite de Comi sio n, los pro yec tos sc po ndnl n a di sc usionjuntamente con s us antece dentes
y con e l dictam e n de la Com is io n . / E I dictamen de la Com isio n so lo po d ra o b v ia rse
medi a nt e e l vo to favorab le de las dos te rce ras pa rt es del num e ro to tal de diput ados que
integ ra n e l Congreso. / E I debate so bre e l proyec to de ley y e l dict a me n se cfectu a ra e n
tres ses io in es dife re nte s ce leb rada s e n di stintos di as y no podni votarse has ta que se te nga
por s uficientem e nt e disc utid os en la terce ra ses io n. EI voto fav o rable ob li ga a qu e se
cont inu e co n la di sc us io n de la Icy por ar ti c ul os y e l vo to e n co ntra de shec hara el proye cto
de Ic y. Se excep tu a n aquell os casos e n que e l Congreso decl are de urge nc ia nac io na l. / Si
e l di ctame n fu e re des favo rable se so me te ra a conoc imie nto del pleno. e l que e n un a so la
Icctura y vo tacio n reso lv e ra 10 que proceda.
Lo s articulos 114 , 115 Y 116 , regla ment a n las copias, retiro de firm as de
una moci6n 0 proyecto, y el desistimiento y desestimaci6n.
Articulo 115. Retiro de firm as. Una vez puesta un a moci on 0 pro yecto a discu sio n en e l
Pl e no del Congre so, no se ra procede nte que los diputados Ie ret ire n s u a poyo s in la
a uto ri zacion de l mismo Pl e no.
Articulo 116. Desistimiento y desestimacion. EI diputad o que hubi e re prese ntad o una
ini c iati va de ley, po dra desis tir de e ll a co n a uto ri zacion del Pleno de l Co ng reso. / Se
tendra pOI' desestim ada un a ini ciativa de Icy y po r 10 tanto se mandara a rchiv a r, cuando
des pucs de tra nscurridos 18 meses no sea n obje to de dictamen de la Comisio n, sa lvo que
por escrito sea reclamada e n e l pie no a efecto de que la Com isio n emi ta dictamen.
80
,..
/ Des pues del tercer debate, e l Pl eno de l Cong reso vo tanl s f se s ig ue di scu li e nd o por
artfcu los 0 s i por el co ntrario, se des hec ha e l proyecto de ley.
Articulo llS. Retorno a Comision. EI pleno del Congreso. a peti c io n mediante mo cio n
pri vi legiada. podra retornar e l dicta me n a la Comisi6n que 10 emi ti o. c uando: a) Un di ctamen
o proyecto se cons id ere defecluo so 0 in co mpl eto. b) Cuando se co nsidere co nvenie nt e
qu e se reca be la op ini o n de o tra u Olras co mi s iones.
Articulo 119. Proyectos complejos. Siempre que un pro yecto de ley co nste de tftul os,
cap itul os u OlI'as secc iones co mprens ivas de diferentes articu los. se di sc utira y votara
prim e ro e n su tota lidad cada una de est as g randes di v is io nes . Si no se di sc uti e re y votare
en esa forma. se e ntrara a di sc utir cad a un o de los artic ulo s e n parti cular.
Articulo 120. Discusiones por articulos. En la di sc usio n por artfculo s, que se ra de articulo
e n a rticu lo. sa lvo qu e sea factib le 0 conve ni e nt e la di v is io n en in c isos y e n parrafo s del
a rt icu lo a d isc us ion , pod ra n presen ta rse enm iendas por supresio n total, por supre s io n
parcial. por adic ion. po r sus titu c i6n parc ia l y por sust itu c io n lo tal. Las enmien das deb eran
se r prese nt adas por esc rito y la Sec retarfa les dara Iectura seguidamen te de su prese ntac io n
y antes de dar se le la pa la bra a l sigu iente OJ'ador y se d iscu tir an a l mismo t iempo qu e e l
articu lo al que se haga re laci6 n 0 intenle modificar. C ua lqui e r diputado podra pedir que
se Ie de cop ia esc rita de un a 0 varias de las enmi endas antes de su votac io n. / No se lomaran
en cuenta las e nmi endas de natura leza me ramen te g ramati ca l y que no cambie n e l sent ido
de l articulo , la co m is io n di cta min ado ra po dr a hace r suya cua lqui e r e nmi e nda propu es ta,
las cua les pas an a formar parte del articu lo origina l puesto a di scusion.
Articulo 121. Votacion de los articulos. Se tendra por sufi c ien teme nt e discUlido cada
artic ul o c uando ya no hu biere diputado s que co n derec ho a hace rl o pidan la palabra para
referirse a e l y se pasara a votar seg uid ame nte. / Antes de la vo tac ion, la Secretaria debera
c las ifi ca r y ordenar co rrec ta mente las en mi endas e in fo rm ar a l pl eno de l o rd en en que
se ra n puestos a votacio n. Se votaran primeramen le las enmiend as que ti end an a la supres io n
lota l. seg uidamente las que ti endan a la supres i6 n de una Frase 0 palab ra, despues las que
li en dan a la sub stituci o n parc ia l. seg uid a me nte las de subst ituci on tota l y fin a l mente las
de adicion. Si se apro bare una enmi enda po r supres io n tota l. ya no se vota ra so bre e l
articu lo. salvo que hubi ere uno de sustil ucion total cuyo sentido fuere 10 suficien temente
d i ferenle para justificar qu e sea vOla do se paradamente.
Articulo 122. Articulo enmendado. Conc luid a la votac ion de las en mi endas y salvo que
hub ie re s ide a probada un a por supres io n total. seg uira la di sc usi6n de l artic ul o ta l y como
qu edo despues de las e nmi e nda s aco rd adas. Des pues de sufi c iente di sc us io n se pasara a
votar sob re el artfculo enmendado y la votac ion sera uni camente sobre su aceptacio n 0 rechazo.
81
Articulo 123. Consulta Obligatoria. C ua nd o se discuta un proyecto de ley que pro po nga
reform as a las leyes constitucionales, des puc s de te nerlo por s uficienteme nte di sc utido en
s u te rce r debate , debeni recaba rse e l dict a men de la Co rte de Co ns titu c io nalid ad _C uando
e n la di sc usi 6 n po r a rti cu los se pre se nten e nmi endas a l texto de ley, d icha e nmi endas
deber<in ig ua lm ente remitir se a la Co rte de C o nstitucionalidad para s u o pini 6 n_
Este Decreto no req uiri 6 promu lgac i6 n y sanci 6 n del Orga ni smo Eje c utiv o y e ntr6 e n
vigenc ia e l di a de publicac i6 n e n e l Diar io Oficia L
Articulo 124. Consulta Facultrativa. Durante cua lquiera de los Debates cinco diputados
pod ra n pro po ner a l pleno qu e se rec a be Opin i6 n de la Corte de Constitucio na lid ad so bre
la constitucionalid ad de los tratados, convenios 0 pro yectos de !eyes e n d isc usi6n . la que
debera ser ap robada medi an te el voto de la mayo ri a de los diputados que integra n el
Cong reso_ EI de bate se suspe nd era hasta que no se haya rec ib ido la op ini6 n so li c itada_ Si
tra nsc urrid os 60 di as no se hubi ere rec ibid o, e l Pl e no reso lve ra s i se co nt inu a co n e l
tramite de la ley_ e:n-
Votaci6n breve, nominal y por c(!dula. El sistema d e votaciones
decide sobre la legalidad 0 ilega lidad de la decisio n legislativa. La ley
establece la forma de votacion . Votaci6n breve 0 sencilla, cuando se
leva nta la mana en selial de aprobacion _ En caso de duda , la Secreta ria
pide a los diputados que votaron afirmativamente que se pongan de pie y
no se sentanin hast a que no se haya hec ho el computo y declarado el
resultado. "Cuando sea posible" dice la ley, la votacion breve 0 sencilla se
hara utilizando medios electronicos 0 cualquier otra tecnologia. En enero
del 2007 se implanto la votacion electronica . La votaci6n nominal, se
hara a peticion escrita de 6 0 mas diputados. Se formar an tres listas:
votos a favor, votos en contra y diputados ausentes. En est a votacion, los
diputados se manifies ta n de viva voz, clara e intelegiblemente para no
d ej a r dud a alguna d e s u int e ncion d e voto. El ultimo voto sera del
Presidente del Congreso_ La votaci6n por cedula, secreta, tiene lugar
en los casos de nombram ientos, esc ribiendo en la cedula el nombre del
ca ndidato de cada diputado. Las ced ulas las recogen dos ujieres en urnas
separadas. Los tres procedimientos de votacion los regulan los articulos
94 , 95 y 96 de la Ley. Inevitableme nte, tendran que ser sustituidos por la
votacion electronica.
82
siguiente mas alto. Los proyectos de ley, pueden ser aprobados 0
rechazados. Las e nmiendas acordadas por los diputados , pueden ser
adiciones, supresiones y simples co rrecciones . El proyecto aprobado, pasa
al Ejecutivo para su sancion. Sancion, es la decision solemne del
Presidente de la Republica, de confirmar y dar pase a la ley. La Secretaria
General de la Presidencia de la Rep ublica, previo dictamen juridico , dicta
la Providencia (oficio 0 nota de envio), ordenando la publicacion y ejecucion
de la ley, para 10 cual, traslada el expediente al Ministerio de Gobernacion
y este, se encarga de la publica cion en el Diario Oficial. El Presidente puede
no sancionar el Decreto y devolverlo al Congreso de la Republica. La sancion
no es necesa ria, segun la Constitucion Politica, en los siguientes casos:
a) cuando se trata de atribu cion es y disposiciones propias del Congreso y
b) cuando la sa ncion se omite por nega tiva del Ejecutivo. Promulgacion,
es la orden de publicacion solemne, establecida en la Constitucion Politica,
como requisito ese ncial de la obligatoriedad de la ley. "Promulgar" y
"publicar" parecen sinonimos, pero no . La promulgacion es una decisi6n
exclusiva del Orga nismo Ejecutivo y gracias a esta decision se declara el
"Publiquese y cumplase", a manera de orden general basada en la
Constitucion Politica , incisos a) y e) del articulo 183 y 177.
83
La reforma recae sobre el ambito territorial, modificando el concepto
de vigencia de las leyes en el espacio. AI respecto, la doctrina juridica acepta
la restricci6n territorial en casos especificos: el caso de las leyes
experimentales, de tipo operativo, que previo a extender su vigencia en
todo el territorio estatal, inician su vigencia en una parte: uno 0 varios
departamentos, por ejemplo, en tanto se comprueba su efectividad, sus
deficiencias, y se logra la divulgacion completa del texto de la ley , por
ejemplo, las leyes tributarias rigen temporalmente en determinado
territorio, en tanto se divulgan, hasta que, finalmente , se generaliza su
vigen cia en todo el territorio del Estado.
84
dentro de los 15 dias siguientes de la fecha de recepcion de la ley, el Decreto
se tendra por sancionado y el Ejecutivo, 10 promulgara como ley dentro de
los 8 dias siguientes. Esta promulgacion, se materializa con el traslado del
Decreto al Diario Oficial, con la orden de publicacion. Si el Congreso
clausura sesiones antes de que expire el plazo, el Ejecutivo obligatoriamente
devuelve el Decreto dentro de los primeros 8 dias del siguiente periodo de
sesiones ordinarias. A est a devolucion, se Ie conoce con el nombre de veto
ejecutivo.
CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD
EI articu lo 178 de la Consti tuci 6n estab lece que el Presidente de la Republica previo
Acuerdo tornado en Consejo de Ministros, puede devolver a l Congreso , con las
obse rvariones que estime pertinentes, en eje rcicio de su derecho de veto, las leyes que
reciba para su sanc i6n, promulgaci6n y publicaci6n ... Las observaciones que fundamentan
el veto deben constar en el Acuerdo que se tome en Consejo de Ministros, e l cual debe ser
firmado por todos los que 10 integran, pero la nota de simple envio al Co ngreso de la
Republic a, no debe ir firmada por nin gun ministro de Estado. Opini6n consultiva so licitada
por cl Presidente de la Republica. Gaceta 35. p. 6, expo 519-94, sentencia 2-3-95.
85
f¥",.
Constitucion otorga al Pres idente de la Republica con forme 10 dispuesto en el inciso c)
del articu lo 183. Gaceta 20 , p. 19, exp. 364 -90, se ntencia 26 -6-91.
Articu lo 129. Conocimiento del veto. AI recibir e l Co ngreso un Decreto vetado por e l
Prcs idc nte de la Re publica, la Junt a Direc ti va 10 debera po ner e n co noc imiento de l pl eno
en la s iguient e ses ion .
Articu lo 130. Tramite del veto. EI Co ngre so, en un pl azo no mayo r de 30 di as podra
co ns id erarl o 0 rechaza rlo , si no fueren ace ptad as las razo nes del veto y e l Congreso
rech azare e l veto po r las dos terceras partes de l total de sus miembros, el Ejecutivo debera
o bli gad ame nte sa nci o nar y pro mul gar e l decreta dentro de los o cho di as s iguientes de
hab c rl o recibido , si e l Ejecutivo no 10 hiciere, la Junta Directiva del Congreso o rdenara su
publicac i6 n en un pl azo que no excedera de tre s di as para que surta e fect o como ley de la
Republic a .
Articu lo 131. Reconsideracion del Decreto vetado. Si se aco rdare la reco ns ideracio n
del Decreto vetado 0 bien se co nociere de e l en su subsiguiente periodo de sesiones del
Co ngreso, se dara Iectura al dictamen de la Co mi s ion o ri ginal, a los antecedentes pertinentes,
a l Decre to aprobado por el Co ngre so, a l vet o, la nueva opini o n y dict a men que de bera
c mitir la comi s ion co rre spo ndi ente, salv o que se ac uerde co nstituir una co misi o n e special.
Articulo 132. Ratificacion del Decreto veta do. Terminad a la lectura a que se refiere el
arti c ul o anterio r. se po ndra a di seusion el asunto en un a sol a Iectura y agotada la di seusi6n
se pasara a votar so bre la ratificacion 0 no del Decreto o rigin a l. Las propos icio nes relativas
86
a enmendar e l Decreto orig inal se tram itaran como si fueren proposiciones para emitir un
nuevo Dccreto. Para que sea valida la votaci6n relativa a la ratificaci6n del Decreto, sera
nccesario rccibir e l vo to a firm ati vo de las dos terceras partes del tota l de diput ados.
87
Clasificaci6n. El veto puede ser relativo, si el Congreso de la Republica
no acepta las observaciones del Ejecutivo y el Congreso decide ratificar la
ley, con el voto de las dos terceras partes del total de diputados; total, no
parcial, por cuanto las leyes no se vetan parcialmente; suspensivo, si el
veto suspende la e ntrada en vigor de la ley; y absoluto, si el Congreso de
la Republica acepta las observaciones del Ejecutivo y no insiste en la
publicacion de la ley. El objetivo de esta clasificacion, es saber como y con
qu e alcances opera el derecho de veto .
Primacia legislativa
El Congreso d e la Republi ca puede no ace ptar las observaciones del
Ejecutivo y ratificar la ley. En es te caso, el Ejecutivo esta obligado a
sancionar y promulgar el Decreto, dentro de los 8 dias siguientes de haberlo
recibido. Si el Ejecutivo persiste en su negativa , el Congreso de la Republica
ordena la publicacion y es ta , produce los efectos normales de la ley. El
procedimiento d esc rito, co nsag ra la supremacia del Congreso sobre
el Ejecutivo, en materia legislativa, d e acuerdo con el articulo 179 de la
Constitucion Politica . Si el motivo de la negativa del Ejecutivo es de tipo
financiero, eco nomico, social 0 juridico, una vez publicada la ley, podra a
traves de la Procuraduria General de la Nacion, impugnar la ley, ante la
Corte de Constitu cionalidad.
88
por ejemplo, tendril apartes relacionados con la organizaci6n, funciones,
autoridades y personal operativo, regimen financiero, regimen
disciplinario, procedimientos administrativos, recursos administrativos,
derogatorias, casos no previstos, vigencia de la ley, entre otros. En la
preparaci6n del proyecto legal, participan planificadores y asesores tecnicos
y juridicos de distintas especialidades, de acuerdo con la materia 0 asunto.
89
desastres naturales y la Comisi6n, 10 copia casi literalmente. La co pia de
leyes extranjeras, es una costumbre inveterada. Lo comun es que se diga:
"en Costa Rica ... en Colombia ... en Francia ... en Estados Unidos", sin tomar
en cuenta la realidad nacional.
90
En el campo penal y tributario, abundan los ejemplos de la cultura de las
leyes, principalmente, en el area sancionatoria. Los capitulos de estas leyes,
con stante mente se modifican, con la finalidad de incrementar el tiempo
de la sanci6n y la drasticidad. Los fanaticos de la cultura de las leyes, tanto
politicos como juristas, suprimen la investigaci6n de la realidad nacional,
que los llevaria a puntualizar las causas de necesidades, problemas y
co nflictos , que serian la base de un plan de desarrollo, nacional y
regionalizado .
91
11'1"
r ~ I
92
articulo impon e una cuidadosa y completa expOSlClOn de motivo s,
equivalente, a una minuciosa explicacion, sin reglas preestablecidas. La
exposicion de motivos, nada tiene que ver con los considerandos y no los
sustituye. Si los co nsiderandos sustituyen la exposicion de motivos, tal
sustitucion debe co nsiderarse una mala pnictica legislativa guatem alteca.
93
En el ano 2000, el Diario Oficial publico varios Acuerdos Gubernativos
conteniendo "exposicion de motivos". Los Acuerdos Gubernativos,
no requieren exposicion de motivos, puesto que tal exposici6n carece de
objeto administrativo y legal, dado que las decisiones administrativas,
por su propia naturaleza, no se motivan, sobre todo , si se basa n en
la ley y cumplen formalidades y requisitos legales 0 reglamentarios, cuya
finalidad es la ejecucion y el pronto cumplimiento de las
disposiciones de la autoridad. El que ordena, no motiva sus
ordenes. Si las 6rdenes administrativas tuvieran que motivarse,
in evitablem e nt e, sufririan r etraso en la ejecucion y causarian el
debilitamiento de la autoridad. Sin embargo, si el fun cionario, pOl' razo nes
de interes publico 0 por razo nes personales, desea justifica r determinado
Acuerdo, debe cita r el dictamen ;uridico en que se apoya el Acuerdo, dado
que el dictamen , segura ment e, contiene las razones juridicas en qu e se
fundamenta la decision administrativa.
1. Parte considerativa
Los Decretos se redactan por cos tumbre con 2, 3, 4, 6 0 mas considerandos
La cantidad, no establecida, depende del entusiasmo 0 del empirismo del
autor del proyecto. La Ley Organica del Organismo Legislativo, impone
la obligatoriedad de los considerandos y estos, deben ser suficientes;
tecnicamente, dos considerandos 0 uno, no mas. El primero, identifica
el fundamento politico, social, eco nomico 0 de cualquier otra naturaleza,
que se tiene a la vista al momenta de tomar la decision de legalizar la
actividad 0 as unto que carece de legalizacion , y el segundo, declara la
voluntad de la autoridad legislativa de legalizar la actividad 0 el asunto a
efecto de que se cuente con normas juridicas que garanticen la convivencia,
armonia y las soluciones de es tricto derec ho.
94
vale de "los considerandos " para hacer el resumen de los antecedentes del
expediente 0 de los argumentos favorables al acto legislativo, olvidando
que si hay necesidad de algun resumen, este debe ser parte de la "exposicion
de motivos ".
Sin embargo, "los considerandos" se redactan con toda clase de vicios, entre
ellos, el vicio de citar el dictamen juridico 0 tecnico como parte del
considerando, sin mayores datos, por ejemplo: "se tuvo a la vista el dictamen
favorable " 0 "con fundamento en el dictamen de fecha xx". El dictamen se
cita con precision: numero, fecha, autor y opinion, datos minimos para
fundamentar la decision legislativa y las respon sabilidades. La cita del
dictamen, no es necesaria si el mismo es parte de la exposicion de motivos.
iSe podra aprobar un Decreto sin considerandos? De conformidad con la
doctrina juridica legislativa si, pero no en Guatemala, donde la Ley
Organica del Organismo Legislativo , articulo 109, impone "la parte
considerativa" con obligatoriedad, aparte de que la res petable tradicion
juridica formalista guatemalteca, intocable, rechaza tal posibilidad. En
otros Estados, se dictan leyes con numero del Decreto y el nombre de la
organizacion legislativa, sin mas. En materia legislativa, la doctrina juridica
pugna por formas se ncillas y directas, suprimiendo los considerandos.
2. Parte legal
Esta parte fundam enta el Decreto, exclusivamente constitucional, por
cuanto la funcion legislativa es una funcion constitucional exclusiva del
Congreso, prevista asi por la Constitucion Politica, en el inciso a) del articulo
17 1. El problema de Guatemala, es que ademas, pueden citarse otros
articul os de la Constitucion Poli tica y de otra ley aplicable, debido al
ca ra cter reglamentario de la Constitucion Politica , El inciso 0 los inciso s
del articulo 0 articulos , se citan en la parte legal con la debida precision
y completos, excluye ndo , obviamente, la cita total de la Constitucion, de
la Ley y de la mayor cantidad de articulos , pu es con certeza debe citarse
" 10 qu e se deba citar", s in mas . Si el articu lo co mprende varios incisos,
bas t a co n citar el inciso 0 los incisos aplicables, no todo s, ubicandolos
inmediatamente despues del numero del articulo . Los incisos no contienen
el articulo y el articulo contiene incisos. La Constituci6n Politica contiene
la norma co nstitucional que obligatoriamente debe citarse en todos los
Dec retos: el articulo 171 inciso a), ap licandolo en tres areas especificas :
creacion, modificacion y adicion. El fllndamento co n stitu cion a l
debe se r suficiente, excep to que, ade m as, deba citarse algun Decret o
vige nt e, especifico, II otro articulo de la Constitucion Politica, relacionado
95
directamente con la materia objeto de regulaci6n, por ejemplo, educaci6n,
descentralizaci6n, impuestos, trabajo, cultura 0 transporte. Esto nos
explica por que, en la parte legal de algunos Decretos, se lee: "en ejercicio
de la atribuci6n establecida en ... la Constituci6n Politica de la Republica
de Guatemala" y a continuaci6n ... "y con fundamento en ... " el articulo de
alguna ley especifica 0 de la propia Constituci6n Politica, La Constituci6n
Politica, por ejemplo, dispone que se dicte una ley en determinada materia:
turismo 0 transporte, y esa ley origina la cita especifica del articulo
constitucional aplicable.
Caso Ortiz
El abogado Ortiz, redacta un proyecto de Acuerdo Gubernativo con la
finalidad de legalizar la adquisici6n de lotes para la vivienda, en finca
propiedad del Estado. El Director de Bienes del Estado, revisa el proyecto
y objeta el Por Tanto, por haber citado el Decreto 84-2002 del Congreso de
la Republica "Ley de Adjudicaci6n de bienes inmuebles propiedad del
Estado, el Gobierno 0 la Naci6n, a favor de familias en situaci6n de
pobreza y extrema pobreza" [este es el prolongado titulo de la ley]. El
Director indica que el inciso g) del articulo 194 de la Constituci6n Politica,
establece la funci6n ministerial de emitir acuerdos y resoluciones y que
el articulo 2 del Decreto 84-2002 , establece la facuItad de dictar resoluci6n
al finalizar el proceso administrativo de adjudicaci6n de lotes para la
vivienda. Ambos articulos, no fu eron citados en el Por Tanto del proyecto .
El Abogado responde que al citar el Decreto 84-2002 se incluye el articulo
2. El Director, finalment e, solicita la rectificaci6n del dictamen y la cit a de
los articulos en el Por Tanto . El Abogado manifiesta su negativa de cambiar
la cita legal.
96
,.
que en las facultades de derecho aprende a sostener "su criterio personal",
sin cambios, aunque se informe e n el error. El caso Ortiz obliga a mejorar
la capacitacion del area legislativa .
3. Parte dispositiva
Los articulos en cada Dec reto se numeran dell en adelante. El conjunto
de articulos, integra la parte dispositiva . Los articulos se ordenan a partir
del nume ro "I", en riguroso orden correlativo. Cada articulo puede es tar
o no precedido de titulo, que juridicamente se conoce con el nombre de
epigrafe. El epigrafe, es el resumen fiel y exacto del texto del articulo.
Cada epigrafe y cad a pa rrafo (s) del articulo, se redacta co n sencillez,
brevedad , c1aridad y con creto, procurando que su contenido constituya
una unidad juridica. "Unidad juridica" significa que el contenido del
articulo se reda cta completo, tanto asi, qu e el mismo articulo agota su
propio contenido. El epigrafe y texto de cada articulo, se redacta con sumo
cuidado y es mero, para el efecto de facilitar su compre nsion. El reda ctor
legal, el Abogado , requi ere formacion juridica especifica en los cursos
academicos de legislacion y jurisprudencia, cultura general y experie ncia.
El conte nido d el e pigrafe y del articulo, debe concordar y 10 debe lee r y
e nt e nd e r por toda perso na , con sentido comun.
97
en aquellas que provienen del Ministerio de Finanzas, pero el "ter" y el
"quater", novedoso , fue relegado por el "quinquies" del Acuerdo 483-2005
del Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales. Las "novedades",
provienen del empirismo, la ignorancia , la incapacidad y la inexperiencia,
en la redaccion legislativa de adiciones.
98
en forma arbitraria? Puede ser. Pero algo parece cierto: ninguna ley que
se enreda en formulas matematicas , esta exenta de fines extranos a la
legislacion juridica, t ecnicamente preparada.
Articulo 238. Ley Organica del Presupuesto. La Ley Organica del Presupuesto regulara:
/ a) La form ul aci6n , ejec uci6n y liquidaci6n del Presupuesto General de Ingresos y Egresos
del Estado y las normas a las que con forme esta Constituc i6n se so mete su discusi6n y
aprobac i6n; / b) Los casos en que puedan transferirse fondos dentro del total as ignado
para cada orga nismo , dependencia, entidad descentralizada 0 aut6 noma. Las transferencias
de partidas deberan ser notificadas de inmediato al Co ngreso de la Republica y a la
Contraloria de Cuentas; / No podran transferirse fondos de programas de invers i6n a
program as de funcionamiento 0 de pago de la deuda publica. / c) E I uso de eco nomias y la
inversi 6 n de cualquier supe rav it e ingresos eventuales; / d) Las normas y re gu lac io ne s a
qu e esta suj eto todo 10 relativo a la deuda public a interna y externa, su amo rtiz ac i6 n y
pago; e) Las medidas de contro l y fiscalizaci6n a las entidades que tengan fondos privativos,
en 10 que respecta a la aprobaci6n y ejecuci6n de su presupuesto; f) La forma y cuantia de
la remun erac i6 n de todos los funcionarios y empleados publicos, incluyendo los de las
entidades descentralizadas 0 aut6nomas. / Regulara especificamente los casos en los que
algunos funcionarios , exce pcion a lmente y por se r necesarios para el servicio publico ,
percibiran gastos de repre se ntaci6n. / Quedan pro hibidas cualesquiera otras formas de
remuneraci6n y se ra persona l mente re spo nsable quien las auto rice ; g) La forma de
comprobar los gas tos publico s; y h) Las formas de recaudaci6n de los ingresos publicos .
/ Cuando se contrate ob ra 0 servicio qu e abarque dos 0 mas aiios fiscales , deben
provi s ionarse adecuadamente los fondos necesarios para su terminaci6n en los presupuestos
correspondientes.
99
Articulo 19. Estructura de la ley. La ley que apru e ba el presupues to ge nera l de in greso s
y egresos del Estado contara con tres titulos cuyo contenid o es e l siguiente: TITULO I.
Presupuesto de Ingreso s I T ITULO II. Pres upuesto de Egresos I TITULO III. Dispos iciones
Ge nerales .
EI Titulo I. Pres upuesto de In gresos, debe ra contene r tod os aqu e ll os ingresos de cualquier
naturaleza que se estima percibir 0 recaudar durante el eje rci cio fisca l, e l financiamiento
proveniente de erogaciones y ope rac iones de cn:d ito publico, represe nte n 0 no ent rad as
de din ero efectivo, y los excedentes de fond os que se es timen a la fec ha de cicrre del
ejerc icio anteri or a l que se presupuesta. No se pod ran destinar ingre sos a gas tos especificos,
co n excepci6n dc: a) Los prove nientes de operac iones de credito publico ; I b) Los
proveni e ntes de donaciones, herencias 0 legado s a favor de l Estado , con destino especifico;
y c) Los que po r leyes espec ia les, te nga n afec tac i6 n es pecifica.
EI Titulo II. Pres upuesto de Egresos, co ntend ni to dos aque ll os gastos que se estime se
deven ga ran en el pcrfodo , se trad uzcan 0 no en salidas de din e ro e fecti vo de caja.
EI Titulo III. Di spos ici o nes Generales, inc\u ye las no rm as complementarias a la presente
ley que regiran para cada e jerc icio fi sca l. Co ntendni no rm as qu e se re lac ionen directa y
exc\u s ivamente co n la apro baci 6 n, ejecuci6n y evalu ac i6 n del presupuesto. No podra n
incluirse norm as de caracter permanente ni se crearan, por e lias, entidades administrativas,
de reforma 0 derogatoria de vige ntes, ni de creaci6n , modificaci 6 n 0 supresi6n de tributo s
u otras ingresos. I En e l reglamento se establecera en forma detallad a, el contenido especifico
de cada uno de los titulo s.
100
cientificos, que tratan el tema del presupuesto publico. La Ley Orgflllica
del Presupuesto, dificilmente, podra considerarse una ley marco; esta clase
de leyes no se dictan con la finalidad de maniatar al Presidente en una
actividad que, por su naturaleza, requiere planificacion y organizacion, con
libertad politica y administrativa.
101
Contenido real de un Decreto
El contenido real se toma de un Decreto publica do en el Diario Oficial:
102
situaci6n social, econ6mica, cultural, deportiva, juridica 0 de cualquier otra
naturaleza. La pro pia Constituci6n Politica, obliga al Congreso de la
Republica a dictar un Decreto. El Congreso de la Republica asi obligado,
sin impedimento y sin limite, puede exceder su atribucion y dictar
una ley reglamentaria.
103
Otra autoridad administrativa, que no sea el Presidente de la Republica,
un Gerente, Alcalde 0 Rector, que fundamenta su facultad reglamentaria
en la ley, podni solicitar amparo 0 plantear la inconstitucionalidad de la
ley reglamentaria. En la dictadura militar y gobierno de facto, la ley
reglamentaria, no genera conflicto debido a que el Jefe de Estado de facto
concentra en su perso na el poder legislativo y el poder ejecutivo del Estado
y basandose en dicha concentraci6n, dicta leyes reglamentarias .
104
...
A rticulo 171. Otras atribuciones de l Congreso. I), Aprobar, antes de su ratific ac i6n, los
105
tratados, convenios 0 cualquier arreglo internaci ona l cuando: I) Afecten a las leyes vi gentes
para las que esta Co nstituc io n requi era la misma mayo ria de votos. 2) A fe cten e l do mini o
de la N aci o n, es tablezcan la uni o n econo mica y po litica de Centro ameri ca, ya se a pa rci a l
o total, 0 atribuyan 0 transfieran co mpetencias a organi smos, in stituciones 0 mecanismos
creados dentro de un ordenamiento juridi co co muni tari o co ncentrado para rea li zar o bj etivos
regionales y co munes en e l ambito centroame ricano. 3) Obli guen fin ancieramente al Estado,
e n pro po rcion qu e exce da e l un o po r c iento de l Pres upu es to de Ing resos Ordi nari os 0
cuand o e l mo nto de la o bli gaci o n se a in de termin a do. 4) Co nstitu yan co mp ro mi so pa ra
so mete r cualqui er asunto a dec is io n judicial 0 arbitraj e intern ac ional es. 5) Co nte nga n
c1 a usula general de arbitraje 0 de so metimiento a jurisdi cc io n intern acio na l.
Interpretacion de la ley
En la administracion publica guatemalteca,la interpretacion de la ley es
la consecuencia inevitable de su aplicacion a casos concretos. Sin embargo,
la interpretacion de la ley, no es tan simple como parece, dado que la misma
se sujeta a etapas y la primera de estas etapas, se relaciona con el
conocimiento de la ley. Los resultados de la interpretacion, dependen de
la experiencia y del estudio juridico. "El conocimiento" se refiere al
significado de la ley, al contenido y a los alcances de las normas, objetivos
y resultados definidos por el autor de la ley .
106
El trabajo de interpretacion esta ligado a tres situaciones: 1. La ley
contiene normas redactadas con claridad y precision. En este caso,
no hay problema, las norm as juridicas, se aplican de acuerdo con su texto,
dado que se entienden facilmente, sin esfuerzo. 2. La ley contiene
norm as redactadas en su totalidad 0 en parte, incomprensibles,
enredadas, oscuras 0 ambigiias. En este caso, el texto incomprensible,
enredado, oscuro 0 ambigiio, se clarifica por medio de los metodos de
interpretacion juridica. 3. La ley contiene normas redactadas con
lagunas 0 vacios y por esto mismo, omite situaciones, hechos y
asuntos. En este caso, las lagunas 0 vados se resuelven con la integracion
yanalogia.
107
"La integraci6n" es un proceso destinado a fijar el campo de aplicacion
de la norma juridica y se vale de presupuestos no previstos en la ley cuya
aplicacion se pretende, pero que figuran en otra ley, vigente, y aun, en la
doctrina juridica, a fin de salvar las deficiencias de la ley, lagunas y vacios.
No cualquier norma juridica pu ede ser objeto de integracion y para ser,
hay que tomar en cuenta su generalidad y aplicacion al caso concreto.
Una norma juridica objeto de integracion, por ejemplo , es la norma
juridica que reconoce autonomia de una organizacion publica, pero que
omite la referencia de los presupu e stos legales de la autonomia
[personalidad juridica, administracion propia, patrimonio e ingresos
propios] que S1 figuran en otra ley. Esta norma, se integra con otra norma
legal que S1 enumera los presupuestos legales de la autonomia.
108
r
,
se ob serva en todo el t e rritorio nacional, ocho dias despues de la
publicaci6n integra en el Diario Oficial, a menos que la misma ley, amplie
o restrinja el plazo [dias corridos], articulo 180 de la Constitucion y 6 de la
Ley del Organismo Judicial.
Articulo 180. Vigencia. La ley empi eza a regir en todo el territorio nacional och o dias
despues de su publicaci6n integra en e l Diario Oficial, a menos que la mi sma ley amp lie 0
restrinj a dic ho pl azo 0 su ambito territori a l de apli cac i6n.
Artic ul o 5. Ambito de aplicac ion de la ley. EI imperio de la ley se extiende a toda persona,
nacional 0 extranjera, residente 0 en tr a ns ito, salvo las disposicione s de l derecho
internaci o na l aceptadas por Guatemala, asi co mo a todo el terr itor io de la Repub li ca, e l
cua l comprcnde e l sue lo, el subsuelo , la zo na maritima terrestre, la plataforma continental,
la zona de influencia econ6mica y c l espacio aereo, tales como los definen las leyes y el
derecho internatio na l.
109
r humano, aun aquel que no sea persona juridica.
110
r
I
I
I
o procedimiento? La omisi6n ubica a la autoridad administrativa ante una
situaci6n no prevista en la ley pero que, inequivocamente, tendra que
observar el principio juridico de aplicaci6n de la norma mas favorable. En
general, los problemas se resuelven facilmente si en la ley se regula el
proceso de transici6n de una ley a otra, 0 si un articulo de la ley deja en
manos de la autoridad admin istrativa la resoluci6n de casos 0 situaciones
no previstas en la ley. En la administraci6n tributaria, los problemas se
resuelven aplicando el C6digo Tributario, articulo 7. En otra clase de
administraci6n, sin regulaci6n especifica, se tendra que acudir a la Ley del
Organismo Judicial, articulo 36.
Articulo 36. Ambito temporal de validez de la ley. Los conflictos que resultaren de la
aplicacion de leyes dictadas en diferentes epocas se decidiran con arreglo a las disposiciones
siguientes: a) / b) - / c) - - / d) Si una nueva ley amplia
o restringe las condiciones necesarias para ejecutar ciertos actos 0 adquirir determinados
derechos, dicha ley debe ap licarse inmediatamente a tod as las personas que comprende. /
e) - - - / f) La posicion juridica constituida bajo una ley anterior, se conserva bajo el
imperio de otra ley posterior. / g) - - / h) - - - / i) - / j) - - / k) En todo acto 0
contrato, se entenderan incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su celebracion,
exceptuandose las concernientes a l modo de reclamar en juicio los derechos que resulten
de ellos. / I) Los actos y contratos validamente celebrados bajo el imperi o de una le y,
podran probarse bajo e l imperio de otra por los medi os que aq uella establece para su
justificacion ; pero la forma en que debe rendirse la prueba estara subordinada a la ley
vigente al tiempo en que se rindiere. / m) --- (TRANSCRIPCION DE LOS
INC ISO S DE APLICACION EN LA ADMINISTRACION PUBLICA).
111
Articulo 66. Irretroactividad. Las normas tributarias sancionatorias regiran para el futuro.
No obstante, tendra efecto retroact ivo las que supriman in fracciones y establezcan sanciones
mas benignas siempre que favo rezcan al infrac tor y que no afec ten, resoluci6n 0 sentencias
finnes (CO DIGO TRIBUTARIO) .
LEYES MATERIALES
Leyes del Presidente de la Republica
112
para el estricto cumplimiento de las leyes 0 Decretos, sino para ejercer
funcion es administrativas, basandose en la Constituci6n y las leyes.
113
del perfodo ordinario de sesiones; 4) Expresani voto de falta de confianza en contra de los
funcionarios que hubieren sido objeto de interpelaci6n ; 5) Nombrara comisiones de
inv es ti g aci6n , determinara sus a tribucione s y nombrara a s u s integr a nte s;
6) Expresara pesame, reconocimiento y felicitaciones; 7) Otorgara las co ndecorac iones
que Ie correspond an de conformidad con la ley; 8) Convocara para la juramentaci6n ante
el Pleno de los fun cionarios cuyo nombramiento no corresponda al Congreso; 9) Resolvera
cualquie r otro asu nto que no tenga fuerza de ley, reco mendaci6n 0 sea de mero trami te. /
Los acuerdos debera n redactarse de tal modo que aparezca se parada la parte considerativa
y di spositiva del mi smo y deberan ser firmados por el Presidente y dos secretarios.
114
nombre de Decreto del Congreso de la Republica. Puede no hacer tal
cambio, que al final de cuentas, el nombre como tal, carece de importancia.
La improbaci6n del Decreto, deja el Dec reto en la situa ci6n de proyecto
de ley. Los requisitos y procedimiento descrito, mantiene inc61ume la
suprema cia de las leyes formales sobre las leyes materiales.
Legislaci6n aplicable
Los Decretos del Congreso de la Republica y los Decretos d el President e
de la Republica, se numeran del numero uno en adelante, segun el ano
calendario. Al num ero correlativo, se agrega n separadas por un gui6n las
dos ultima s cifras del ano de emisi6n (27-07). La disposici6n ant erior,
t ambi en se aplica a los acuerdos del Organismo Ejecutivo y del Organismo
Judicial. A la pa r del numero correlativo, en los acuerdo s del Ejecutivo
denominados "Acuerdos Gubernativos dictados en Consejo de Ministros",
se anteponen las iniciales "C. M.", pero si los dicta uno 0 varios Ministerios
de Estado, a la par del numero correlativo se anteponen las iniciales de
cada Ministerio, segun el articulo 1 del Decreto Numero 1816 del Congreso
de la Republica. En cuanto a los acuerdos (legislativos) del Congreso de la
Republica, el Decreto numero 1816 omite toda regulaci6n al respecto ,
suponiendose que por la autonomia del Congreso, los decretos que dicta
este Congreso, estan libres de formalismos. El Congreso de la Republica,
como parte d e su trabajo legislativo , dicta acuerdos, puntos resolutivos
y resolucion es, sin fu erza de ley formal.
115
El Acuerdo que se dicta para otorgar condecoraciones, aparentemente, no
es de observancia general, sin embargo, si 10 es, si el particular enterado
de la publicacion ejercita su oposicion, a efecto de impedir la entrega de la
condecoracion a la persona acusada por el delito de traicion ala Patria 0
por el delito de genocidio. La condecoracion que se pretenda otorgar a un
expatrullero de defensa civil, involucra do en delitos de lesa humanidad, la
puede objetar cualquier particular. El Ministerio de Salud Publica, por
Acuerdo Gubernativo publica do en el Diario Oficial, acepto la donacion
de un terreno privado, para la construccion de un centro de salud. El
hermano del donante, enterado por la publicacion, se opuso a la donacion
otorgada sin su consentimiento, por otro hermano que asi, 10 despojaba
del terreno de su propiedad. Sin publicacion, el despojo se hubiese
cons umado .
116
r
de cada publicaci6n y la falta de espacio en el Diario Oficial. Estos
argumentos, no estan sujetos a discusi6n, sin embargo, el exceso de
publicaciones y su costo, debe encontrar alguna soluci6n, por ejemplo, otros
medios de divulgaci6n: boletines preparados por la Presidencia de la
Republica y los Ministerios de Estado, adjuntos al Diario Oficial y
peri6dicos privados. La Constituci6n establece la "publicaci6n integra en
el diario oficial", sin especificar si esta publicaci6n puede ser en anexo 0
suplemento en el Diario Oficial.
b) La ley formal se deroga por medio de otra ley formal. Toda ley
formal manifiesta la voluntad d el pueblo del Estado de Guatemala.
Juridicamente hablando, la ley aprobada por los representantes del pueblo,
prevalece sobre cualquier otra ley, no dictada por tales representantes.
117
r
contradice, la reforma es nula ipso jure, por vicio de inconstitucionalidad
y es inaplicable.
Articulo 193. Ministerios. Para eI despacho de lo s negoc ios del Organismo Ejecutivo,
habra los mini steri os que la ley establezca, con las atrib uci ones y la competencia que la
misma sefiale.
Esta reserva imp ide que los Ministerios de Estado se establezcan por medio
de Acuerdos y Reglamentos del Ejecutivo.
118
obligada en los Estados que en algun momenta historico, fueron
gobernados por la fuerza, por gobiernos dictatoriales.
119
Congreso de la Republica, como si el Congreso de la Republica los hubiese
dictado.
3. Una falla grave y muy comun en esta clase de decretos [falla que no se
salva ni con la aprobacion constitucional global 0 parcial], es que son
concebidos dentro de un regimen centralizado inconstitucional [llamese
como se llame, siempre sera una dictadura].
120
su Gobierno dict6 leyes redactadas por equipos de juristas, academicos y
expertos, nacionales y extranjeros. El periodo de "legislaci6n de Mejia
Victores", que no concluye durante su Gobierno de Facto y que se prolonga
hasta la legislatura del ano 2007, abarca un largo periodo. negativo en
extremo. distinguido por las repetidas deficiencias tecnicas. el
quebrantamiento permanente de la legalidad. el desconocimiento de la
juridicidad y el incontrolado arraigo de la corrupci6n legislativa. En
Guatemala, con raras excepciones, el legislador guatemalteco es un
personaje inculto, ignorante, empirico y corrupto.
CasoAmado
El Abogado asesor del Ministerio de Finanzas Publicas, Edgar Amado
Saenz, dictamina opinando que "no es correcto ni tecnico ampliar y
restringir la ley, usando la fe de erratas, pues su funci6n consiste en
r ectificar erro res de impresi6n ". Tal opini6 n, sin embargo, no fue
co mpartida par el Banco de Guatemala, que por medio de una fe de erratas
publicada en el Diario de Centroamerica, e120 de enero de 1986 , modifica
121
, '.. I : .• \
W~ S!nL, ~ ){ ,.: 1 A ~i
el texto del articulo 25 de la Ley Organica del Presupuesto [anterior a
la ley vigente], liberandose asi, de la obligaci6n de someter su
presupuesto a la aprobaci6n del Congreso de la Republica. En el citado
ano, se legisla con fe de erratas, por 10 tanto, la Direcci6n Tecnica del
Presupuesto, utilizando otra fe de erratas, publicada en el Diario Oficial
el 2 de abril de 1996, dej6 sin efecto la modificaci6n del 20 de enero ...
Circulares
Las circulares contienen 6rdenes, instrucciones y normas tecnicas,
operativas. Se definen como 6rdenes e instrucciones provenientes de la
autoridad superior, dirigidas a los subordinados. La Constituci6n Politica,
articulo 183 inciso e), cita las "6rdenes" del Presidente de la Republica
"para el estricto cumplimiento de las leyes, sin alterar su espiritu" y
como tales, se dictan por medio de circulares . La doctrina juridica, no
distingue entre circular y orden, por 10 cual, se consideran iguales. El correo
electr6nico e Internet, han suprimido la circular como un medio escrito de
comunicaci6n a los subordinados.
La costumbre
La costumbre es el modo en que se manifiesta la ley en forma
concreta, 0 es el hecho que la hace visible y patente (Duguit). La
anterior es la definici6n de la costumbre juridica. La costumbre
administrativa es la manifestaci6n de la conducta humana que se repite en
la aplicaci6n de las leyes al caso concreto. La costumbre social de los
pueblos es la conducta repetitiva de los habitantes, anterior al derecho y
anterior a la ley, que fundamenta la emisi6n de leyes. La costumbre social,
por ejemplo, se considera una base del derecho indlgena, que adquiri6
importancia al incluirse en la Constituci6n Politica, articulo 66.
Dicha importancia la respalda la vigencia del Convenio 169 sobre pueblos
indigenas y tribales en palses independientes, ratificado por Guatemala.
122
Ellibro "Aportes del Sistema Juridico Maya hacia el Estado de Guatemala
en materia de prevencion y transformacion de conflictos", contiene
referencias a un sistemajuridico maya , basado en la costumbre, citando
varios postulados, entre ellos, el sistema no busca encerrar a un
delincuente sino hacer que cambie su forma de vida; el sistema es de
resultados, contra rio al sistemajuridico ladino que por falta de resultados
favorece la delincuencia y la impunidad; y el sistema es eficiente en la
reinserci6n del delincuente a la vida social de los pueblos. Estos postulados
tambien pueden ser adoptados por el sistema juridico del Estado de
Guatemala, no basado en la costumbre, sino en la ley. "Por costumbre" se
actua y se toman decisiones. El riesgo de la costumbre, es la repeticion del
error. El error puede convertirse en la base de la costumbre.
Practica administrativa
La practica y la costumbre, son diferentes. La practica administrativa es el
quehacer diario. Este quehacer crea el precedente 0 antecedente. La
actividad y decision individual de cada funcionario y empleado, establece
un precedente 0 antecedente que, posteriormente, observara otro
funcionario y empleado, como si fuera propio. En la administracion publica
guatemalteca , se ha dicho que el precedente 0 antecedente "sienta
criterio", en el sentido de que una opinion j uridica ya manifestada se
toma en cuenta a futuro, pues es invariable y no esta sujeta a modificacion.
Tambien se ha dicho que "sienta jurisprudencia", en el sentido de que
una opinion juridica ya manifestada equivale a la sentencia del Juez, por
10 cual se acata sin objecion. Lo cierto es que los antecedentes 0 precedentes,
no sientan criterio ni sientan jurisprudencia. Algun criterio puede haber
en determinada opinion, como 10 hay detras de cualquier otra, y
jurisprudencia, como tal, proviene exclusivamente de la sentenciajudicial
yen la administracion publica, no hay jueces.
123
Leyes organicas
El Congreso de la Republica dicta los Decretos que se conocen con el nombre
de "leyes organicas", los cuales, crean, organizan y atribuyen competencias
a las organizaciones publicas, descentralizadas 0 aut6nomas. Aunque
"organico" se refiere a la constituci6n de entidades colectivas y sus
funciones, quienes estan en desacuerdo con el termino sostienen que no
hay raz6n para que las leyes reciban tal denominaci6n.
Leyes especiales
El Congreso de la Republica dicta algunos Decretos a los cuales se les da el
nombre de "leyes especiales", por cuanto especificamente, regulan
determinado asunto 0 materia, especial 0 especializado. El termino no se
refiere a leyes que establezcan "procedimientos de excepci6n", secretos,
no preestablecidos. El termino puede fundamentar procesos 0
procedimientos basados en algun derecho especializado, por ejemplo, el
derecho tributario y el derecho ambiental , que pueden originar leyes
especiales, por raz6n de la materia. En la administraci6n publica se plantea
la prevalencia de las leyes especiales sobre las "leyes generales". "Las leyes
especiales prevalecen sobre las leyes generales", se dice reconociendo a
ciertas leyes "validez especifica" sobre las leyes generales, sin tener presente
que "las leyes especiales" (si es que existen) prevalecen y valen por su
caracter juridico de leyes, no por otra causa. "Las leyes especiales",
son leyes generales de contenido general obligato rio, que regulan una
materia especifica.
124
Semej a nt e absurd o legislativo, crea privilegios y atenta contra el principio
de generalidad de la ley. El termino "leyes especiales" tambien se relaciona
co n la orde naci6n de las leyes por raz6 n d e la mat eria, por ej empl o, las
leyes laborales ad ministrativas, todas re unidas form an un solo libro que
rec ibe el nombre de "leyes es peciales laborales administrativas".
Los estatutos
Los est atutos so n leyes, si con este nombre se regula la orga nizaci6n y
fun cionamiento de orga nizaciones a ut6nomas de ca racter privado. Los
estat utos co ntie nen norm as inte rn as de orga ni zaci6n y fun ciona mie nto y
se basan en la ley (C6digo Civil, C6digo de Trabajo y C6digo de Comercio).
Los es tatut os da n vida juridica a las orga ni zaciones publicas y privadas ,
qu e se encargan de la gesti6n administrativa en el campo de los servicios
p ubli cos y gr e mi al es , 0 e n c u alq ui e r ot ro. Los di ct a n las p rop ias
orga ni zaciones publicas y priva das y legalm ente los a prueba el Ministe ri o
de Gobern aci6n 0 el Min isterio de Trabaj o. El Co ngreso de la Rep ubli ca ,
no aprueba estatat os, aprueba Dec retos.
125
Merkl pregunta si el tratado origina derecho administrativo y en que
medida. El mismo responde que si, siempre que se den tres condiciones:
1) Que el tratado se reciba en el ordenamiento juridico interno (recibir
equivale a la aprobaci6n), 2) Que su contenido sea juridico, material 0
concreto y, 3) Que sus preceptos sean competencia de las organizaciones
administrativas y que su aplicaci6n este a cargo de la administraci6n
publica.
REG~ENTO/ACUERDO
126
r
Ministerial y por cualquier otro medio, dependiendo de 10 que al respecto
establezca la ley. Esta puede fijar el tipo de Acuerdo que debe dictarse. Si
la ley no fija el medio 0 una forma determinada, el Presidente de la
Republica, podra decidir 10 que sea conveniente al interes publico.
127
Importancia del Reglamento
El reglamento, actualmente, en el campo administrativo, se estima mas
importante que la ley. No ha sustituido y desplazado a la ley, pero es mejor
como instrumento de trabajo, preferido por las autoridades
administrativas que 10 utilizan para gobernar 0 administrar con efectividad.
El reglamento haee real la operatividad de la ley. En la legislaci6n
guatemalteca existen leyes que no se reglamentan, pues el contenido de
las mismas, equivale a un reglamento . La Constituci6n Politica, articulo
183 inciso e), establece la funci6n del Presidente de la Republica de dictar
"acuerdos, reglamentos y 6rdenes" para el estricto cumplimiento de las
leyes . El Presidente, a nombre del Organismo Ejecutivo, dicta el reglamento
de la ley. Los decretos pueden disponer que dentro de una ley, se dicten
varios reglamentos. El derecho de policia, reconoce ala policia competencia
para dictar cuantos reglamentos son necesarios para el efecto de regular su
actuaci6n, de manera que, aun cuando no 10 establezca la Ley de la Policia
Nacional Civil, la policia puede reglamentar cuanta situaci6n 0 hecho
requiera normas de conducta. Los reglamentos de policia se dictan con 0
sin fundamento en la ley de policia, con respaldo del derecho de policia.
La actuaci6n de la policia, cualquier actuaci6n, en cualquier campo de la
higuiene, el orden y la seguridad, se legaliza por medio del reglamento:
"si hay reglamento, existe base legal para actuar y la actuaci6n es valida".
El reglamento permite y facilita a la policia, llegar tan lejos como
10 demand en las necesidades, los problemas y los conflictos. La coacci6n
sobre los particulares, razonable, sin abusos fisicos 0 morales, se
ejercita con mayor libertad si hay reglamento que respalde su
actuaci6n; en otras palabras, la policia impone limitaciones a la libertad
de los ciudadanos en todo aquello que este debidamente reglamentado.
Contra 10 expuesto se alza la realidad guatemalteca que exige "leyes"
y "6rdenes judiciales" para el actuar de la policia y la "solicitud de
amparo" cuando la policia actua basada en los reglamentos de policia.
Lo anterior evidencia la imperiosa necesidad de tomar en cuenta los
criterios juridicos de los derechos especializados.
Las leyes que regulan las actividades de los particulares por medio de
"c6digos", no se reglamentan por tratarse de leyes de aplicaci6n directa,
por jueces y tribunales judiciales. Aun asi, excepcionalmente, un C6digo
remite ala aplicaci6n de un reglamento. EI C6digo Civil, articulo 903, remite
ala aplicaci6n del Reglamento de Casas de Prestamos. La facultad de dictar
reglamentos, se considera inherente al Organismo Ejecutivo, aunque sin
exclusividad, pues los otros Organismos del Estado y las organizaciones
128
aut6nomas y descentralizadas, tambien gozan de igual facultad, pues la
facultad reglamentaria, objetivamente, se considera inherente
a la administraci6n, en general. Donde existe administraci6n,
publica 0 privada, alli existe reglamentaci6n.
"Ley 0 reglamento"
Esta opci6n, planteada en la administraci6n publica, se basa en la necesidad
de efectividad. En Guatemala, el Organismo Ejecutivo regia menta su
organizaci6n, funciones y procedimientos administrativos, basandose en
la Constituci6n Politica y las leyes. El Congreso de la Republica puede dictar
reglamentos a titulo de "leyes reglamentarias", suprimiendo la funci6n
reglamentaria del Ejecutivo y el Ejecutivo puede objetar por medio del veto
ejecutivo. El Parlamento frances, reglamenta cualquier situaci6n. Francia
no es Guatemala. La ley puede reglamentar pero, un reglamento i.podra
"reglamentar" mas aHa de la ley?, i.podra invadir el campo de la ley?, i.podra
completar disposiciones de la ley?, i.el reglamento podra hacer a un lado la
ley para administrar con reglamentos, exclusivamente? La respuesta a
las interrogantes, plante a en Guatemala conflictos de competencia y
acciones judiciales. En Francia, el tribunal constitucional frances y la
Constituci6n francesa, resuelven las interrogantes aplicando el principio
juridico que dice: "toda materia podra ser reglamentada, excepto que
exista reserva expresa de la ley" (Principio de Reserva Legal, ya expuesto).
Por 10 tanto, reglamentar es la regIa general y dictar leyes, es la excepci6n.
Tradicionalmente, la Constituci6n Politica de Guatemala en varios
articulos contiene el mandato de dictar una "ley" para el efecto de regular
determinada materia, asunto 0 situaci6n. En Guatemala, no existe regIa y
no existe excepci6n, desde luego que dos Organismos del Estado se
involucran en la reglamentaci6n de la actividad administrativa. En
Guatemala, reglamentar las leyes por medio de reglamentos (Acuerdos
Gubernativos) es la regIa general y el reglamento no invade el campo de
aplicaci6n de la ley, pues la autoridad administrativa es privada de facultad
para invadir el campo legislativo, reservado por la Constituci6n Politica al
Congreso de la Republica, con exclusividad.
129
La administracion publica se inclina por administrar con reglamentos en
lugar de leyes, al considerar los jefes de la administracion publica, que el
formalismo de las leyes, es un obstaculo casi insalvable para alcanzar la
efectividad administrativa.
130
de poder.
Limites reglamentarios:
131
Problemas vinculados a lo s reglamentos
132
d) La derogatoria de un reglam e nto no se detiene a nt e los derechos
adquiridos durante la vige ncia de ese regla mento , pero si el bie n comu n
obliga a que se respeten tales d erec hos , los afect ados se ra n co mpensados
con indemnizaci6n por daiios y perjuicios. El caso se presenta cuando la
derogotoria se lleva a cabo sin tomar en cuenta los derechos adquiridos y
cua nd o el afectado gesti ona la no derogatoria del regla me nto, para evitar
la co nsuma ci6 n de lesio nes en sus derechos adquiridos.
e) Si ley establece que se debe resolver de acuerdo con los requisitos del
reglamento, en ta nto no se dicte el regIa mento, se aplica la ley, a sabie ndas
de que falta la integraci6n d e la norma legal co n la nor ma reglamentaria,
obliga a resolver racionalm ente, con base en los requisitos necesarios y
minimos. Si la ley establece que los requisitos seran fijados por el Ejecutivo,
sin que el Ejecutivo los fije , la autoridad directamente relacionada con el
as unto, los fijara temporalmente, previa aut orizaci6 n de la Presidencia de
la Rep ubli ca, s iempre q ue sea n necesa ri os y minim os. La a utoridad
ad ministrativa, en nin gllll caso, puede 0 debe imaginar mas requisitos
d e los d ebidos y debe suj etarse a los req uisito s racionalme nt e minim os .
Est e problema es dificil y requiere que la a utoridad goce d e prestigio por
su honr adez e imp a rcialid ad , para el efec t o d e es tabl ece r requ isitos
ge ne r ales.
133
tecnica legislativa, sino en dictar resoluciones, circulares, memos y avisos
que establezcan tnlmites breves 0 requisitos sencillos e informales,
estrictamente ajustados al reglamento, del cual se derivan. Si la autoridad
administrativa varia dentro de su area especifica la norma general
reglamentaria, efectua la reforma 0 modificacion del reglamento original,
invalida juridicamente, aparte de su nulidad ipso jure. En este caso se
ejecuta un acto arbitrario, que configura dos delitos penales: abuso de
autoridad y usurpacion de atribuciones, Codigo Penal, articulos 418 y 433.
Reglamentos especiales
134
Constitucionalidad merece respeto, no obstante que suprime la posibilidad
de mejorar la legislaci6n tributaria, por medio de soluciones de estricto
derecho, en el campo tributario. Lo expuesto, no procura ni pretende la
modificaci6n de la Constituci6n Politica, simplemente, subraya que ninguna
norma constitucional debe interpret arse en terminos absolutos, pues en
el proceso de su aplicaci6n, los derechos especiales fundam entan
excepciones jurfdicas, razonables.
Reglamentos generales
135
reglamento juridico participa el Presidente de la Republica, juntamente
con el Ministro de Gobernaci6n Cencargado de la administraci6n interior,
la compilaci6n y publicaci6n ordenada de los c6digos, leyes y reglamentos)
y el Secretario General de la Presidencia de la Republica Cencargado de dar fe
administrativa de los acuerdos, a traves de su firma). Tambien
participa uno 0 varios Ministros, interesados en la gesti6n 0 negocio
administrativo. La firma personal de cada funcionario, integra la
competencia administrativa total, y cada firma, legaliza el reglamento. Si
falta alguna firma, el reglamento adolece de nulidad.
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publica no gozara de la facultad de dictar reglamentos, por cualquier
motivo, hasta por omisi6n de la ley, se Ie estaria privando del medio
operativo natural en que tecnicamente apoya sus actividades y decisiones.
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por materias: tributaria, laboral 0 educativa, creando textos de leyes
especiales. Esta funci6n, corresponde al Ministerio de Gobernaci6n, segun
el articulo 36 inciso a): "compilar y publicar ordenamente los c6digos, leyes
y reglamentos de la Republica", funci6n que va mas alla de la simple
"recopilaci6n", actualmente abandonada .
PRINCIPIOS JURIDICOS
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domina en toda la administraci6n publica guatemalteca, contraria a la
aplicaci6n del derecho.
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aplican con autoridad independiente de la ley y del reglamento. Por 10 tanto,
la fuerza obligato ria de todo principio no proviene de la ley. c) Valor
propio, en el sentido de que valen por s! mismos, sin que se les confunda
co n la costumbre, la tradicion y el consentimiento de la opinion publica.
d) Independencia de lajurisprudencia. Eljuez no crea los principios,
simplemente, comprueba su existencia. La aplicaci6n de la jurisprudencia
exige la comprobacion previa de su existencia 0 inexistencia.
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principios:
a) Principio de igualdad ante la ley en todas sus formas: igualdad
ante la funci6n publica; igualdad de los usuarios ante el servicio publico;
igualdad de los funcionarios que esten en la misma categoria e igualdad
de las personas ante las cargas publicas.
b) Principio de imparcialidad de la administracion en el
cumplimiento de sus cometidos 0 de la moralidad, en el sentido de que la
administraci6n publica actua sin pasi6n y sin intereses personalistas, igual
para todos.
c) Principio de respeto al derecho de defensa 0 principio "audi
alteram partem", segun el cual, la decisi6n que entrana perjuicio grave
para el administrado 0 para el funcionario, no debe tomarse sin que el
interesado 0 afectado sea previa mente oido 0 invitado a presentar sus
puntos de vista.
d) Principio de la no retroactividad de las decisiones
administrativas.
e) Principio del paralelismo de las formas. De conformidad con
este principio, toda decisi6n decretada, reformada, derogada y revocada
por otra decisi6n, debe dictarla la misma autoridad que dict6 la primera
y en la misma forma. La ley, una decisi6n general dictada por el
Congreso de la Republica, debe ser reformada 0 derogada, exclusivamente,
por el Congreso, por medio de otra ley. Un Acuerdo Gubernativo, una
decisi6n general dictada por el Presidente de la Republica y una resoluci6n
administrativa, una decisi6n individual dictada por el Ministro de Estado,
debe ser modificada 0 revocada el Presidente 0 por el Ministro, por medio
de otro acuerdo 0 por medio de otra resoluci6n .
f) Principio de que toda decision administrativa debe
fundamentarse en algun motivo. Significa que en toda decisi6n
administrativa se deben expresar las razones 0 consideraciones que
justifi(;dn su contenido.
g) Principio de que todo trabajo debe ser adecuadamente
remunerado. Significa que las personas que trabajan en la
administraci6n publica, recibinin pago 0 remuneraci6n a cambio de sus
servicios, a efecto de obtener su fidelidad y diligencia.
h) Principio de que toda decision administrativa debe emitirse,
haciendo valer el interes general 0 interes publico 0 bien comun.
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de verdad legal entre las partes 0 erga omnes.
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