Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
Marcello Carmagnani*
El Colegio de México
Introducción
* Agradezco las sugerencias que hicieron Stephen Haber y Sandra Kuntz a la versión pre-
liminar de este ensayo.
[ 353 ]
zaron a bosquejarse las líneas directrices del orden fiscal y financiero que
permaneció hasta la Revolución de 1910.
La Constitución de 1857 contiene algunos elementos significativos rela-
cionados con el nacimiento de la moderna hacienda pública de México. Por
una parte, redefine y precisa, por vez primera en la historia del país, los vec-
tores que vinculan a México con la economía internacional, mediante la afir-
mación de la soberanía popular y las garantías constitucionales ofrecidas a
nacionales y extranjeros y, por la otra, contiene los vectores capaces de rede-
finir la interdependencia entre los órdenes institucional y fiscal, visibles en
los artículos 4, 5, 9, 10, 11, 16 y 17 que ofrecen garantías a la propiedad priva-
da, a la libertad de comerciar dentro y fuera del país, a la libertad de asocia-
ción y a la igualdad jurídica de todos los actores económicos, independiente-
mente de su nacionalidad. La Constitución propició la creación del
presupuesto por medio de la definición de la relación que debía darse entre
la iniciativa de los gastos y los ingresos federales en el Poder Ejecutivo, en la
discusión, complementación, aprobación y control final en el Poder Legisla-
tivo, y la ejecución del presupuesto por parte de la Secretaría de Hacienda
(artículos 65-72) (Carmagnani, 2005: 285-304).
La interdependencia entre los órdenes institucional y fiscal tuvo efectos
expansivos, pues la progresiva implementación del dictado constitucional
entre 1870 y 1890 conformó los derechos civil, comercial, minero y bancario
que normaron las relaciones entre los agentes económicos y el gobierno. De
esta forma, se fue definiendo una nueva relación según la cual todos los
individuos debían concurrir al sostén del Estado en función de sus ingresos
personales, medidos por medio de su capacidad de consumo, mientras que
el Estado debía restituir a la población que lo sostenía, pagando sus impues-
tos, ofreciéndole una serie de bienes públicos puros —los brindados directa-
mente por el gobierno, como la educación y la seguridad— e impuros —los
que daban en conjunto por el gobierno y la iniciativa privada, como los
ferrocarriles.
Con la implementación de la Constitución liberal a partir de 1867, los
poderes federales adquirieron progresivamente una primacía sobre los esta-
dos, lo cual hizo posible una convergencia de las dimensiones económicas y
fiscales internas y entre éstas y las internacionales. El nuevo orden institu-
cional logró dar vida a un conjunto de normas capaces de impedir que los
gobiernos federal y estatal bloquearan el ingreso de nuevos operadores en la
actividad económica, así como de impedir las exacciones arbitrarias a los
nacionales y extranjeros que habían incidido negativamente en el proceso de
formación de riqueza entre 1821 y 1867 (Carmagnani, 1993a: 135-179).
El nuevo marco institucional ofreció a todos, mexicanos y extranjeros,
las garantías necesarias a la propiedad privada, a la libertad de comercio, de
asociación y de información implementadas a partir de la igualdad jurídica
del primer medio siglo, el nuevo orden institucional ofrecía garantías a todos
los grupos de interés legítimos presentes en el mundo económico. El libera-
lismo en general y el mexicano en particular entendieron por grupos de
interés los operadores económicos —empresarios, hacendados, rancheros,
comerciantes, artesanos— que actuaban conforme a las normas jurídicas
que ellos propugnaron mediante la representación en los poderes constitu-
cionales y que fueron implementadas por el poder público. En este contexto,
se afirma la idea de que una función esencial del Estado debe ser promover
el ingreso de los nuevos actores sociales en la actividad económica, con el
fin de que la expansión de la producción y del consumo aumente los ingre-
sos fiscales. De allí que entre 1867 y 1911 los gobiernos mexicanos estimula-
ran la iniciativa privada al ofrecer normas claras en las finanzas públicas,
certeza en los impuestos y medidas no punitivas en las transacciones comer-
ciales y financieras.
Dirección federal
Iniciativa vs. comisión 19.1 38.1 42.8 6.8 3.3
Iniciativa vs. Congreso 9.1 34.1 56.8 4 6.6
Comisión vs. Congreso 16.6 14.2 69.1 2.5 6.7
Justicia
Iniciativa vs. comisión 9.5 26.2 64.3 10.5 9.5
Iniciativa vs. Congreso 2.2 36.4 36.4 1.9 5.6
Comisión vs. Congreso 11.9 28.6 59.5 21.2 7.7
Potencia
Iniciativa vs. comisión 7.1 40.5 52.4 17.1 4.2
Iniciativa vs. Congreso 4.5 27.3 68.2 11.7 11.2
Comisión vs. Congreso 7.1 16.7 76.2 2.3 4.8
Administración
Iniciativa vs. comisión 7.1 35.7 57.2 8.2 6.1
Iniciativa vs. Congreso 4.5 34.2 61.3 8.2 5.9
Comisión vs. Congreso 0 26.2 73.8 4.9 11.3
Progreso
Iniciativa vs. comisión 2.4 40.5 57.1 17.9 9.5
Iniciativa vs. Congreso 4.6 38.6 56.8 17.8 9.1
Comisión vs. Congreso 0 21.4 78.6 13.3 7.3
Fuente Carmagnani (1994: 101-128).
1
He seguido la distinción elaborada por Wagner, fundador de la ciencia de las finanzas, según la cual los gastos
de dirección federal son los de los tres poderes constitucionales, los de justicia, los de la administración de
justicia, los de potencia, que defienden la soberanía nacional (fuerzas armadas y Secretaría de Relaciones
Exteriores), los de administración, que atañen la administración federal, y los de progreso, relativos a la edu-
cación, comunicaciones, sanidad, obras públicas y subsidios a las empresas privadas.
Uno de los rasgos más significativos de las finanzas federales de México fue
asumir una orientación convergente a la de las finanzas de los países con
políticas de corte liberal. Esta convergencia es visible en la búsqueda del
equilibrio del presupuesto, al cual los responsables de la política económica
mexicana asignaron un gran valor económico y político. En efecto, antes de
1867 —fecha del comienzo de la nueva era fiscal liberal— todos los presu-
puestos fueron deficitarios. En cambio, en los 44 años que van de 1867 a
1911, sólo 25 presupuestos (56.8%) fueron deficitarios. La tendencia mexica-
na de mantener presupuestos equilibrados fue parte de una orientación que
se dió con notable fuerza en los países líderes europeos: Gran Bretaña en este
mismo periodo (1867-1911) tuvo apenas cinco presupuestos deficitarios
(11.4%), mientras Francia tuvo 24 (54.5 por ciento).
Así, la búsqueda de presupuestos equilibrados fue una tendencia interna-
cional que interpreto como una voluntad generalizada de hacer una gestión
responsable de la hacienda publica, sin exceso en el gasto público y con ingre-
sos crecientes, capaces de favorecer el crecimiento de la economía real. Se
trata de un común denominador de las finanzas públicas tanto de los países
líderes como de los secundarios (followers), y tuvo reflejos en la evolución de
las finanzas públicas y también en la cultura económica de los responsables
de diseñar la política económica y fiscal. La relación entre el desempeño de la
0
10
20
30
40
50
60
70
80
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
1867-1868
1867-1868
1869-1870
Civil
1881-1882 1881-1882
Civil
1883-1884 1883-1884
1885-1886 1885-1886
Militar
1887-1888 1887-1888
1889-1890 1889-1890
Militar
1891-1892 1891-1892
1893-1894 1893-1894
Subsidios
1895-1896 1895-1896
1899-1900 1899-1800
Deuda
1901-1902 1901-1902
362 de las reformas liberales a la gran depresión, 1856-1929
1903-1904 1903-1904
1905-1906 1905-1906
1907-1908 1907-1908
1909-1910 1909-1910
8/3/10 10:21:37 AM
LA ECONOMÍA PÚBLICA DEL LIBERALISMO 363
60
50
40
Millones de pesos
30
20
10
0
1867-1868
1869-1870
1871-1872
1873-1874
1875-1876
1877-1878
1879-1880
1881-1882
1883-1884
1885-1886
1887-1888
1889-1890
1891-1892
1893-1894
1895-1896
1897-1898
1899-1900
1901-1902
1903-1904
1905-1906
1907-1908
1909-1910
Fuente: Carmagnani (1994, apéndice).
80
70
60
50
Porcentaje
40
30
20
10
0
1867-1868
1869-1870
1871-1872
1873-1874
1875-1876
1877-1878
1879-1880
1881-1882
1883-1884
1885-1886
1887-1888
1889-1890
1891-1892
1893-1894
1895-1896
1897-1898
1899-1900
1901-1902
1903-1904
1905-1906
1907-1908
1909-1910
Fuente: Carmagnani (1994, apéndice).
monio nacional de bosques, minas, aguas, etc. Su precedente fueron las expe-
riencias europeas y se presentaron con mayor fuerza en las áreas americanas,
que contaban con un consistente patrimonio estatal de recursos naturales.
Las rentas patrimoniales mexicanas crecieron a una tasa elevadísima:
21.5% anual entre 1867/1868-1881/1882, incremento que, como puede verse
en el cuadro 7.4, fue cuatro veces superior a la del ingreso total. La renta
patrimonial, en el caso mexicano, provino de tres fuentes: de la alienación
de bienes patrimoniales en manos del Estado y que no generaban ningún
ingreso monetario al gobierno federal; de la confiscación de los bienes que
pertenecían al clero secular y regular; y, finalmente, de la alienación de algu-
nos servicios públicos urbanos (tranvías y ferrocarriles urbanos).
La idea de fondo en la alienación de la propiedad federal se vincula con la
voluntad política de usar el patrimonio inerte o ilíquido que no producía nin-
gún ingreso al gobierno, para obtener recursos monetarios susceptibles de ser
utilizados para sostener y apoyar los procesos de modernización de los trans-
portes (ferrocarriles, caminos, puertos) y de las comunicaciones postales y tele-
gráficas. En el quinquenio 1881-1885, las transferencias federales a las empre-
sas de ferrocarriles, caminos y puertos representaron alrededor de 2% del pib.
La experiencia mexicana en la fase de formación de las nuevas finanzas
federales nos indica que recorrió caminos semejantes a la de los países de
Europa occidental. La cultura económica, fiscal y monetaria liberal que asi-
miló la clase empresarial y los responsables de la política financiera mexica-
na provocó que se identificara al régimen fiscal como el principal componen-
te de la estabilización de la economía y como el instrumento para favorecer
una aceleración del crecimiento económico, después de casi medio siglo de
políticas económicas y fiscales prohibicionistas y corporativas.
1860 y los primeros años de la de 1880, no fue suficiente para que la deuda
pública convergiera en los parámetros internacionales. En efecto, no obstan-
te que entre 1868 y 1880 el número de anualidades de ingresos federales
necesarios para cubrir la deuda disminuyó de 9.4 a 4.9 anualidades, en la
década de 1890 hubo una nueva y marcada divergencia. La divergencia des-
taca por el número de anualidades de ingresos federales necesarios para
cubrir la totalidad de la deuda, que aumentó de 3.9 a 5.7 anualidades entre
1890 y 1900. Sólo fue a la vuelta del siglo que se dio la segunda convergencia,
con lo cual se recuperaron valores similares a los de la década de 1880.
La convergencia de la deuda pública mexicana con las normas interna-
cionales en los años de 1860 y 1870 fue, todo sumado, relativamente fácil
porque se vio favorecida por el contexto internacional que todavía era de tipo
bimetálico, y México era uno de los principales productores mundiales de
plata. De allí que la reestructuración de la deuda pública, que tuvo que ver
exclusivamente con la deuda interna, se hizo sobre un monto nominal de
75.3 millones de pesos, pero cuyo valor de mercado no superaba los 50.7
millones de pesos. Jugando sobre la enorme diferencia entre valor nominal
y valor de mercado, la tesorería federal pudo rescatar 24.6 millones de títulos
invirtiendo alrededor de 9 millones de pesos en un arco temporal de 10 años
(Haber, 1997a).
Problema diferente fue el posterior a 1876, cuando por efecto de la rápi-
da transformación del entorno monetario internacional, en especial de la
rápida difusión del patrón oro, la convergencia preexistente fue amenazada,
en el ámbito interno, por una nueva espiral de exceso de gasto federal que
dio vida a una cuantiosa deuda flotante y, en el externo, por la rápida desmo-
netización de la plata. La relación tradicional entre una unidad de oro y las
unidades de plata, 1:15.5, se expandió rápidamente llegando a 1:22.10 en
1889 y a 1:31.57 en 1895 (Zabludovsky, 1992: 290-326).
peso plata al dólar oro de los derechos de importación evitaba que las fluctua-
ciones cambiarias afectaran el servicio de la deuda pública y de la deuda
externa en oro.
Se trató de una decisión importante. En el primer año, 1903-1904, los
ingresos por concepto de derechos de importación fueron de 14.8 millones
de dólares, en tanto que el servicio de la deuda fue de 9.4 millones de dóla-
res. Al anclar los derechos aduaneros sobre los bienes importados se puso al
amparo de las fluctuaciones del cambio 40.2% del ingreso federal, que fue de
86.9 millones de dólares en 1903-1904. La ventaja de la estabilidad cambiaria
fue la de poder aprovechar las condiciones favorables del mercado financiero
internacional. Los banqueros y los empresarios comprendieron que el gobier-
no mexicano no se estaba sobreendeudando, pues entre 1903 y 1906 la deuda
externa pasó de 111.3 a 155.2 millones de dólares.
La convergencia financiera permitió que el sistema monetario mexicano
se homologara al patrón oro, predominante a nivel internacional. México se
incorporó a éste en 1905 al adoptar el gold exchange standard, es decir, un
patrón en el que el oro asume el papel de equivalente general mientras la
plata se desmonetiza sin quitarla completamente de la circulación.
La adopción del gold exchange standard se hizo con argumentos que ilus-
tran la adhesión de la élite política mexicana a las ideas monetarias y fiscales
liberales que circulaban en el contexto internacional. Se sostuvo que la adop-
ción del sistema áureo protegía la producción de las fluctuaciones del cambio
y facilitaba la inversión extranjera, regularizaba el comercio exterior, y daba
un instrumento adicional al gobierno para conservar el equilibrio del presu-
puesto, al tiempo que regularía las transacciones bancarias. Vale la pena
subrayar que estas consideraciones ya estaban presentes en los estudios y en
los ensayos relativos al sistema áureo, y que fueron razones que los represen-
tantes mexicanos escucharon en Nueva York en 1903, cuando trataron de
regular el precio de la plata con los financieros americanos. En última instan-
cia, la convergencia de México en el sistema oro simbolizaba su ingreso en el
concierto de las naciones civilizadas.
Referencias y bibliografía
Bordo, Michael B., 1999. The Gold Standard and Related Regimes. Collected Essays,
Nueva York, Cambridge University Press.
Busto, Emiliano, 1976. Administración pública de México. Breve estudio comparado entre
el sistema de administración de hacienda en Francia y el establecido en México (1889),
México, Secretaría de la Presidencia.
Cárdenas, Enrique (comp.), 1992. Historia económica de México, III. México, Fondo de
Cultura Económica (Lecturas de El Trimestre Económico).
Carmagnani, Marcello, 1983. “Finanzas y Estado en México, 1820-1880”, Iberoamerika-
nisches Archiv 3-4, pp. 279-312.
Carmagnani, Marcello, 1993a. “El federalismo liberal mexicano”, en Carmagnani
(coord.), pp. 135-179.
Carmagnani, Marcello (coord.), 1993b. Federalismos latinoamericanos: México, Brasil,
Argentina, México, Fondo de Cultura Económica-El Colegio de México-Fideicomiso
Historia de las Américas.
Carmagnani, Marcello, 1994. Estado y mercado: la economía pública del liberalismo
mexicano, 1850-1911, México, Fondo de Cultura Económica-El Colegio de México-
Fideicomiso Historia de las Américas.
Carmagnani, Marcello, 2005. “Vectors in Liberal Economic Culture in Mexico”, en
Rodríguez O. (comp.), pp. 285-304.
Haber, Stephen, 1997a. “Financial Markets and Industrial Development: A Compara-
tive Study of Governmental Regulation, Financial Innovation, and Industrial
Structure in Brazil and Mexico”, en Haber (coord.), pp. 146-178.
Haber, Stephen (coord.), 1997b. How Latin America Fell Behind. Essays in Economic
Histories of Brazil and Mexico, 1800-1914, Stanford, Stanford University Press.
Macedo, Pablo, 1989. La evolución mercantil, comunicaciones y obras públicas. La
hacienda pública, México, unam.
Razo, Armando, 2008. Social Foundations of Limited Dictatorship. Networks and Private
Protection during Mexico’s Early Industrialization, Stanford, Stanford University
Press.
Rodríguez O., Jaime E. (comp.), 2005. The Divine Charter. Constitutionalism and Liber-
������
alism in Nineenth-Century Mexico, Lanham, Rowan & Littlefield Publishers.
Zabludovsky, Jaime, 1992. “La depreciación de la plata y las exportaciones”, en Cár-
denas (comp.), pp. 290-326.