MÓDULO I
MARCO LEGAL Y
ADMINISTRATIVO DE LAS OBRAS
PÚBLICAS NACIONALES
Aclaración preliminar.
Dictado del Digesto Jurídico
Argentino: Alcances
Recientemente, y por Ley 26.939, fue sancionado el Di-
gesto Jurídico Argentino, en virtud del cual se deroga-
ron muchísimas normas, y se efectuaron en lo que aquí
interesa, modificaciones a algunos artículos del texto
originario actual de la Ley 13.064, conforme la norma-
tiva que ahora queda vigente.
Esta ley establece un período de 180 días corridos, desde
la publicación de la misma, para que la Comisión Bica-
meral Permanente del Digesto Jurídico Argentino, dé a
publicidad el contenido del Digesto. En dicho plazo, la
Comisión Bicameral recibirá las consultas y observaciones
fundadas que pudieran efectuarse en relación con las si-
guientes cuestiones de una ley incluida en el Digesto:
• El encuadramiento de una determinada categoría.
• La consolidación del texto.
• Vigencia de una ley incluida en el Digesto Jurídico
Argentino.
Concluido el procedimiento fijado al respecto, la Co-
misión Bicameral adoptará una resolución acerca de la
consulta u observación planteada, que ratificará o rec-
tificará el encuadramiento, la consolidación o vigencia
observados, debiendo ser aprobada por la mayoría de
los miembros de la Comisión, dándose cuenta de dicha
resolución a los miembros de ambas Cámaras. Trans-
Marco legal general
Normativa Supranacional
El contrato de obra pública, al igual que toda contrata-
ción pública, se encuentra sujeto a los principios supra-
nacionales contenidos especialmente en:
Dra. Susana Elena Vega
currido el plazo de 180 días corridos y resueltas las ob-
servaciones, se dispondrá la publicación en el Boletín
Oficial de la versión definitiva del Digesto Jurídico Ar-
gentino.
Al momento del presente trabajo, dicho texto no es to-
davía el definitivo, ya que el mencionado plazo de 180
días se encuentra ahora transcurriendo, al fin del cual,
quedarán definitivamente consolidados los textos y lis-
tado de normas vigentes.
En virtud de ello, se aclara que el presente trabajo se
realiza en función de la situación normativa vigente a
este momento, con más las aclaraciones correspon-
dientes respecto de los aspectos sobre los cuales la Ley
del Digesto Jurídico modifica el texto actual de la ley
13.064, y que son de comentario en este trabajo en el
marco de los temas aquí abordados.
Además, dicho Digesto Jurídico modifica el sistema de
identificación de las leyes. En lugar de identificarse por
números correlativos a la fecha de sanción, se pasará
a identificarse por letra según las distintas categorías
temáticas de las leyes, más un número arábigo cardinal
y corrido. En este sentido, la ley 13.064 de obras públi-
cas, ya no identificará más por dicho número conocido
por todos, sino que será: ADM-0305. La identificación
“ADM” corresponde al Derecho Administrativo.
Asimismo, y toda vez que es bastante frecuente que
una misma ley pueda contemplar varios temas, al en-
contrarse la identificación presidida por el encuadre en
una determinada categoría temática individualizada en
letras, puede agravarse aún más la búsqueda normativa
en estos casos particulares.
• La Convención Interamericana contra la Corrupción
(Ley Nº 24.759-LEY 0-2145), que en su Art. III, inc.
5º del Anexo I, establece la publicidad, la equidad
y la eficiencia en este tipo de contrataciones.
• La Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción (Ley Nº 26.097-LEY O-2884), especial-
mente los Artículos 9º y 10º, Capítulo II.
18 | MARCO LEGAL Y ADMINISTRATIVO DE LAS OBRAS PÚBLICAS NACIONALES
Normativa Nacional: LEY ADM-0305
(Ley 13.064)
En el orden nacional, el sistema normativo se encuentra
presidido por la ley de obras públicas Nº ADM-0305 (ley
13.064), y toda su normativa reglamentaria y comple-
mentaria. Dicho régimen se integra, a su vez, funda-
mentalmente con las siguientes disposiciones:
A) SISTEMA NACIONAL DE INVERSIONES PÚBLI-
CAS: Ley Nº 24.354 (LEY D-1940) reglamentada por
el Decreto Nº 720/1995, el que constituye un eslabón
primordial en la contratación y ejecución de las obras
públicas. Persigue, entre otros objetivos, la iniciación y
actualización permanente del inventario de proyectos
de inversión pública nacional y la formulación anual y
gestión del plan nacional de inversiones públicas. Re-
gula, entre otras cuestiones, los procesos de pre-in-
versión, inversión y control o evaluación ex post de los
proyectos de inversión, facultando al Poder Ejecutivo
la fijación del monto máximo del programa o proyecto
que puede ser aprobado directamente por el organis-
mo iniciador para su inclusión en el Plan Nacional de
Inversión Pública.
B) ADMINISTRACIÓN FINANCIERA Y SISTEMAS DE
CONTROL DEL SECTOR PÚBLICO NACIONAL: Ley
24.156 (LEY H-1845). Facultades presupuestarias del
Jefe de Gabinete.
C) LEY COMPLEMENTARIA PERMANENTE DE PRE-
SUPUESTO: Ley 11.672 (LEY D-0170) (T.O.2014-Dcto.
740/2014).
Régimen de contrataciones de la
administración pública nacional
Decreto Delegado 1.023/01: El contrato de obra pú-
blica se encuentra incluido expresamente en esta nor-
mativa, conforme lo establecido en el artículo 4º inc.
b, sin perjuicio de las salvedades establecidas en el ar-
tículo 35.
El artículo 36 de este Decreto modificó el último pá-
rrafo del artículo 7º del Decreto Ley Nº 19.549/1972
(LEY ADM-0865), estableciendo que los contratos que
celebren las jurisdicciones y entidades comprendidas en
el Sector Público Nacional se regirán por sus respectivas
leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación directa de
las normas del Título III, en cuanto fuere pertinente; es
decir, en la medida que dicha aplicación no trasgreda las
normas específicas de la ley especial, que en este caso,
es la 13.064.
En similar sentido, dicho Decreto 1.023/01 establece en
su artículo 35 que las disposiciones contenidas en su
Constitución Nacional
y Tratados con
Jerarquía
Constitucional
Tratados
Internacionales
Leyes y DNU
Decretos
Resoluciones
Disposiciones
Cuadro 1
Título I, son aplicables a las obras públicas en la medida
en que éstas no se opongan a las prescripciones esta-
blecidas en la ley 13.064 (LEY ADM-0305); en cuyo caso
prevalecerá lo dispuesto en esta normativa particular es-
pecífica. Lo cual responde a un elemental criterio inter-
pretativo, respecto del cual, la norma particular prima
sobre la norma general. El Decreto Delegado 1.023/01
se encuentra reglamentado actualmente por el Decreto
893/12 que excluye expresamente de su regulación al
contrato de obra pública (cfr. inc. e) del artículo 3º.
Sin perjuicio de ello, el artículo 4º contempla, bajo el
rótulo de “adhesión voluntaria”, la posibilidad que las
disposiciones de este decreto se aplique, en lo que fue-
re pertinente, a los contratos excluidos y/o a las juris-
dicciones no comprendidas en el ámbito de aplicación
subjetivo, siendo la Oficina Nacional de Contrataciones
el organismo encargado de brindar el soporte técnico y
legal que se requiera para su implementación. En este
contexto, parece dejar abierta la posibilidad de poder
aplicarse en determinados casos las disposiciones del
Decreto 893/12 a las obras públicas.
Régimen de Compre Nacional
Régimen de Compre Nacional (conforme lo establecido
en el Artículo 20 de la Ley Nº 25.551 (LEY ADM-2546),
las denominaciones “Compre Argentino, Compre Na-
cional y Contrate Nacional”, han de ser tenidas como
equivalentes), integrado por las normas del Cuadro 2.
Participación privada
En el Cuadro 3 se compila la normativa nacional des-
tinada a la promoción de la participación privada en
obras de infraestructura.
 GESTIÓN DE OBRAS PÚBLICAS | 19

Decreto Ley Nº 5.340/1963: Compre Argentino (más específicamente de aplicación al contrato de suministro).
Complementado por la Resolución Nº 8/2003, ex Ministerio de Producción (Conformación de Comisión Asesora).
Esta ley, no aparece en el listado de “normas vigentes” del Digesto Jurídico Argentino, Ley 26.939.

Ley Nº 18.875 (LEY ADM-0806): Contrate Nacional: Establece la obligación de contratar con empresas construc-
toras locales salvo excepciones previstas en la ley. Reglamentada por el Decreto Nº 2.930/1970 y complementada
por la Resolución Nº 287/2005 de la Secretaría de Industria, Comercio y de la Pequeña y Mediana Empresa.

Ley Nº 19.820: Se exceptúan del régimen las adquisiciones realizadas por las representaciones de la República en
el exterior. Esta ley, no aparece en el listado de “normas vigente” del Digesto Jurídico Argentino, Ley 26.939.

Ley Nº 23.697: Emergencia económica.

Decreto Nº 2.284/91: Desregulación económica. Deroga preferencias adicionales.

Ley Nº 24.493 (LEY P-2003): Mano de obra nacional.

Ley Nº 25.551 (LEY ADM-2546) Compre Trabajo Argentino: Su Artículo 18, tras dar por vencida la suspensión
de la aplicación y vigencia del Decreto Ley Nº 5.340/1963 y de la Ley Nº 18.875 (producida con motivo del dicta-
do de la Ley Nº 23.697 de Emergencia Económica del año 1989), pone en vigencia dichas normas en la medida
que no se opongan a las disposiciones de la Ley Nº 25.551. Esta ley se encuentra reglamentada por el Decreto
Nº 1.600/2002 y complementada por la Resolución Nº 57/2003, de la Secretaría de Industria, Comercio y de la
Pequeña y Mediana Empresa.

Decreto Nº 909/2000: Régimen de publicidad para contratistas y concesionarios de obras y servicios públicos.
Complementado por la Resolución Nº 61/2001 de la Secretaría de Industria.

Resolución Nº 8/03 del ex Ministerio de Producción: Comisión Asesora-Régimen de Compre Trabajo Argen-
tino.

Resolución Nº 57/03 de la Secretaría de Industria, Comercio y de la Pequeña y Mediana Empresa: Certifi-

cados de Verificación. Su artículo 2º fue sustituido por la Resolución Nº 4/08 de la Secretaría de Industria, Comercio
y de la Pequeña y Mediana Empresa.

Resolución Nº 287/2005 de la Secretaría de Industria, Comercio y de la Pequeña y Mediana Empresa:

Participación de las UTES en una Licitación Nacional: Cumplimiento del carácter de empresa local cfr. Artículo 7º,
Ley Nº 18.875. Dicha Resolución modifica, asimismo, el Artículo 6º de la Resolución Nº 57/2003 de la Secretaría de
Industria, Comercio y de la Pequeña y Mediana Empresa.

Resolución Nº 4/08 de la Secretaría de Industria, Comercio y de la Pequeña y Mediana Empresa: Sustituye

el artículo 2º, Resolución de la Secretaría de Industria, Comercio y de la Pequeña y Mediana Empresa Nº 57/03.

Disposición Subsecretaría de Industria Nº 1/08: Se autoriza a la Dirección Nacional de Industria a suscribir el

Certificado de Verificación (CDV).

Cuadro 2 - Régimen de Compre Nacional

Concepto de Obra Pública
Redacción del texto original
de la Ley 13.064
El artículo 1° de la ley 13.064 establece: “Considéra-
se obra pública nacional toda construcción, o trabajo
o servicio de industria que se ejecute con fondos del
tesoro de la Nación, a excepción de los efectuados con
subsidios, que se regirán por ley especial, y las construc-
ciones militares que se regirán por la ley 12.737 -y su
reglamentación-, y supletoriamente por las disposicio-
nes de la presente”.
Redacción del texto de la Ley
ADM-0305 conforme al Digesto Jurídico
Argentino, Ley 26.939
“Considérase obra pública nacional toda construcción,
trabajo o servicio de industria que se ejecute con fondos
20 | MARCO LEGAL Y ADMINISTRATIVO DE LAS OBRAS PÚBLICAS NACIONALES

Reglamentado por el Decreto 228/01, luego derogado por el Decreto

676/01.

También reglamentado por el Decreto 964/01 y la Resolución del ex Mi-

DNU Nº 1.299/00 (LEY D-2477)
ratificado por Ley 25.414.
nisterio de Infraestructura y Vivienda Nº 290/01, que detalla la Guía de
Contenidos de Licitaciones Públicas y Modelos de Contratos de Obra,
estableciendo que los contratos de obra pública contenidos en los pliegos
de Licitación que elaboren y suscriban los entes contratantes y las jurisdic-
ciones adheridas, deberán ser elaborados de acuerdo con el modelo único
aprobado por la misma resolución.
Si bien la citada Resolución Nº 290/2001 alude al Decreto Nº 1.299/2000
(LEY D-2477), es de señalar que ese decreto, en su Artículo 32, establece
como régimen alternativo el de la Ley Nº 13.064 (LEY ADM-0305), también
junto con la Ley 17.520 (LEY ADM-0696).

El DNU 1.299/00 (LEY D-0696) Decreto Nº 966/05: Régimen de Iniciativa Privada.

Decreto Nº 967/05: Régimen de Asociación Público-Privada. Complementado por la Resolución Conjunta Nº

527/2005 y Nº 1.232/2005 del Ministerio de Economía y Producción y el Ministerio de Planificación Federal, Inver-
sión Pública y Servicios, respectivamente.

Ley 25.188 (LEY ADM-2356), especialmente, los artículos 2 inc. b), e) y h).
Ley 25.188, Ética en la Esta ley, modificada por ley 26.857, está reglamentada por el Decreto
función pública. Nº 164/99, y modificada por el Decreto Nº 862/01.

Cuadro 3 - Participación privada

del tesoro de la Nación, a excepción de los efectuados
con subsidios que se regirán por ley especial, y las cons-
trucciones militares que se regirán por la Ley 23.985 -y
su reglamentación-, y supletoriamente por las disposi-
ciones de la presente”.
Normas reglamentarias
a) El Decreto Nº 19.324/1949 precisa el alcance de
los conceptos contenidos en el artículo 1º de la ley de
obras públicas: “construcción”, “trabajo” y “servicio
de industria” (Artículo 1º). Asimismo, incluye en dicho
concepto las adquisiciones y expropiaciones de inmue-
bles y medianeras, adquisición de materiales, maquina-
rias, mobiliario, etc. hasta su habilitación integral en la
obra.
b) Construcciones militares: La Ley Nº 12.737 (men-
cionada por el artículo 1º y por el artículo 57 de La ley
según texto original), fue derogada en su momento
por la Ley Nº 23.985, estableciendo en su artículo 15
que las construcciones militares se regirán por dicha
ley aplicándose supletoriamente la Ley Nº 13.064. Lue-
go, la Ley Nº 24.159 extendió las disposiciones de la
Ley Nº 23.985 al ámbito de Gendarmería Nacional y
Prefectura Naval Argentina. La Ley Nº 23.985 fue re-
glamentada por el Decreto Nº 653/1996 y el Decreto
Nº 433/2007, en lo que refiere al ámbito de aplica-
ción del Ministerio de Defensa, estableciendo que las
construcciones que realicen las Fuerzas con financia-
miento proveniente de los recursos previstos en la Ley
Nº 23.985, y modificatorias, se regirán por la Ley Nº
13.064 y modificatorias.
Posteriormente, el DNU Nº 1.382/12 (LEY ADM-3291)
que crea la Agencia de Bienes del Estado, derogó ex-
presamente las leyes Nº 23.985 y 24.159 (artículo 19).
Ahora, y conforme el reciente Digesto Jurídico Argen-
tino, si bien este DNU 1.382/12 permanece vigente, se
ha también suprimido el artículo 19, el cual derogaba
la Ley 23.985.
Por lo que podemos concluir lo siguiente: de mantener-
se esta situación normativa al finalizar el plazo de 180
días corridos contemplado en la Ley para efectuar ob-
servaciones al Digesto Jurídico antes de su publicación
definitiva, las construcciones militares estarían regidas
nuevamente por la Ley 23.985, y supletoriamente, por
la ley 13.064 (Ley ADM-0305). Sin embargo, ni la Ley
23.985 ni la Ley 24.159 aparecen en el listado de “nor-
mas vigentes” del Digesto Jurídico Argentino, hasta el
momento de elaboración del presente trabajo.

Normativa provincial y ciudad
de Buenos Aires
Cada provincia cuenta con su propia ley de obras pú-
blicas, todas en líneas generales, bastante similar a la
13.064 (LEY ADM-0305).
En el ámbito de la provincia de Buenos Aires, las obras
públicas están regidas por la Ley 6.021 y el Decreto re-
glamentario 5.488/59, y normativa complementaria.
En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se aplica
directamente la Ley Nacional 13.064, aunque con
algunas disposiciones reglamentarias y complemen-
tarias propias del ámbito de la CABA, como ser por
ejemplo, el régimen de “Redeterminación de precios”
actualmente modificado y con importantes diferencias
respecto de la regulación nacional, entre otras cues-
tiones.
Exigencia de crédito legal y
financiación para el llamado a
licitación de las Obras Públicas
Conforme lo establece el artículo 7° de la ley 13.064
(LEY ADM-0305) “no podrá llamarse a licitación ni ad-
judicarse obra alguna, ni efectuarse inversiones que no
tengan crédito legal”; quedando exceptuadas de este
requisito “las construcciones nuevas o reparaciones
que fueran declaradas de reconocida urgencia, con
cargo de solicitar el otorgamiento del crédito corres-
pondiente al Honorable Congreso. En caso de que el
mismo no se hubiera pronunciado dentro del período
ordinario correspondiente, se tendrá por acordado el
crédito solicitado, así como la autorización para finan-
ciarlo”.
El crédito legal es la autorización legislativa para gastar
(partida presupuestaria), que consiste básicamente en
la imputación previa en el presupuesto de la suma a
invertir en las obras.
Estas disposiciones se complementan con:
- Ley Nº 24.354 (Ley D-1940): Sistema Nacional de
Inversiones Públicas, reglamentada por el Decreto
Nº 720/1995, y complementada por la Resolución
de la Secretaría de Hacienda Nº 28/2012, que esta-
blece en la suma de $ 50.000.000 (Pesos cincuen-
ta millones) el importe del programa o proyecto de
inversión que podrá aprobar directamente el orga-
nismo o ente iniciador para su inclusión en el Plan
Nacional de Inversiones Públicas (PNIP), a partir del
2 de Enero de 2012.
- Resolución de la Secretaría de Hacienda Nº
118/12: Establece en la suma de 25.000.000 (Pe-
sos veinticinco millones) el importe de las obras
de inversión cuya contratación queda exceptuada
GESTIÓN DE OBRAS PÚBLICAS | 21
de las disposiciones del Artículo 15 de la Ley Nº
24.156, a las que se refiere el quinto párrafo del
Artículo 15 del Anexo al Decreto Nº 1.344/2007.
Inexistencia de crédito legal
La falta de crédito legal puede darse:
• Ante la inexistencia de una partida presupuestaria
asignada para la obra.
• Porque el Estado ha decidido invertir dichos fondos
en otro destino.
En el primer caso, el acto de llamar a licitación o con-
tratar una obra sin contar con partida presupuestaria
es un acto ilegítimo por violación al artículo 7º de la ley
13.064 (LEY ADM-0305), aunque la jurisprudencia de la
Corte Suprema de Justicia de la Nación, consideró que
se trata de un acto nulo pero de nulidad relativa, por
cuanto esa falta de crédito podría subsanarse por vía del
mecanismo previsto en la última parte del artículo 7º (en
caso de tratarse de contrataciones de urgencia), o bien,
por transformación de partidas.
En este sentido, la Ley de Administración Financiera Nº
24.156 (LEY H-1845), a través de su artículo 37, con
las modificaciones introducidas en el año 2006 (Ley
26.124), habilita al Jefe de Gabinete de Ministros a
efectuar las reestructuraciones presupuestarias que crea
conveniente dentro del total aprobado por cada Ley de
Presupuesto.
En cuanto a la responsabilidad que genera la eventual
revocación del llamado a licitación para la ejecución de
una obra por falta de partida presupuestaria, podrían
distinguirse básicamente dos supuestos, como figura en
el Cuadro 4.
Este supuesto de revocación contractual, responde al
marco de actuación de actividad lícita del Estado, y la
falta de crédito legal es en realidad un acto ilegítimo por
cuanto constituye una expresa obligación legal (Artículo
7º, Ley 13.064, ADM-0305) de contar con crédito pre-
supuestario antes de llamar a licitación. Sin embargo,
la jurisprudencia citada sostuvo que el acto de anula-
ción de la licitación ante la falta de crédito presupues-
tario, implicó una revocación de la misma por razones
de oportunidad, mérito o conveniencia, y consecuen-
temente, la indemnización correspondiente se acota al
daño emergente.
En el segundo supuesto, la falta de crédito legal es
sobreviniente a la contratación; es decir, aparece una
vez que la obra se está ejecutando. Este caso es mu-
cho más complejo, por cuanto la falta de presupuesto
o desviación de las partidas a otro destino, implica una
responsabilidad contractual que se traduce en el incum-
22 | MARCO LEGAL Y ADMINISTRATIVO DE LAS OBRAS PÚBLICAS NACIONALES

1) Antes de la apertura de los sobres: En cuyo caso, la Administración puede dejar sin efecto la licitación
sin indemnización alguna al particular.

2) Después de la apertura de los sobres: En cuyo caso, se ha considerado la posibilidad de intentar, por
parte del particular y según las circunstancias del caso, reclamar algún tipo de compensación por “valor
de la chace”, en caso de que su oferta se encuentre mejor posicionada respecto de los otros oferentes.
Dichos gastos que podrían reclamarse serían, por ejemplo, los gastos de preparación de oferta, even-
Situación precontractual

tuales perjuicios, etc. Aunque todo ello es actualmente de aplicación restrictiva.

En este sentido, si bien el artículo 18 de la Ley 13.064 (Ley ADM-0305) establece que la presentación
de las propuestas no da derecho alguno a los oferentes a la aceptación de éstas, aquí la norma se está
refiriendo al caso de rechazo de las ofertas por “no considerarlas convenientes”, que es distinto al caso
aquí en comentario, que refiere al escenario en el cual la propia Administración deja sin efecto el pro-
cedimiento licitatorio por falta de crédito legal.

3) Con adjudicación notificada pero sin firma del contrato: Si bien en este caso no existe aún una rela-
ción contractual, el supuesto puede asimilarse a dicha situación en cuanto a que con la notificación de
la adjudicación, el oferente que ya deja de ser oferente para ser adjudicatario, tiene así incorporado un
derecho subjetivo a la firma del contrato correspondiente (Derecho de propiedad del artículo 17 de la
Constitución Nacional), sin perjuicio de que puede presentarse el supuesto que el contrato no se llegue
a suscribir; pero su situación a los fines indemnizatorios, es mucho más sólida jurídicamente que la del
mero oferente que sólo cuenta con un interés legítimo a suscribir el contrato.

1) Revocación por ilegitimidad: En cuyo caso, correspondería -en principio- una indemnización integral
al contratista.
contractual
Situación

2) Revocación por oportunidad, mérito o conveniencia por parte de la Administración: En cuyo caso, la
indemnización a abonar al contratista sólo comprende el daño emergente pero no el lucro cesante (cfr.
artículo 12 del Decreto 1.023/01).

Cuadro 4 - Revocación del llamado a licitación

plimiento del principal deber u obligación contractual Financiación de las obras

del comitente estatal, que es pagar el precio convenido.
Por lo que la falta de crédito legal durante la marcha
de las obras, implicará la suspensión o disminución del
ritmo de trabajo, gastos improductivos, etc. en favor
del contratista, y la posible revocación o rescisión del
contrato en el caso de que la falta de presupuesto se
prolongue en el tiempo sin posibilidad de continuidad
de las obras por dicha causal.
La ley de Administración Financiera Nº 24.156 (Ley
H-1845) contempla en su artículo 34, lo que se deno-
mina un “criterio de caja”, puesto que establece que el
monto total de las cuotas de compromiso fijadas para el
ejercicio no podrá ser superior al monto de los recursos
recaudados durante éste, permitiendo la modificación
de las cuotas de compromiso, en función de variaciones
no previstas en el flujo de recursos.
Este criterio normativo genera así gran inestabilidad res-
pecto del pago de la obra, y la consecuente existencia
de fondos presupuestarios asegurados para la continui-
dad de la misma.
La financiación alude a la afectación a compromisos o
ejercicios futuros conforme el plazo de ejecución de la
obra.
Normas complementarias
- Ley Nº 24.156 (LEY H-1845) de Administración Fi-
nanciera:
- Artículo 12: Composición del presupuesto, regla-
mentado por el Decreto Nº 1.344/2007.
- Artículo 15: Presupuestos Plurianuales, con mo-
dificación introducida por el Artículo 67 de la
Ley Nº 26.078, reglamentado por el Decreto Nº
1.344/2007.
Estos presupuestos deben contener información sobre
los recursos invertidos en años anteriores, los que se
invertirán en el futuro, y el monto total del gasto con
cronogramas de ejecución física.
Esta normativa contempla un plazo de caducidad al es-
tablecer que las autorizaciones para comprometer ejer-

cicios futuros a los que se refiere dicho artículo, caduca-
rán al cierre del ejercicio fiscal siguiente de aquel para
el cual se hayan aprobado, en la medida que antes de
esa fecha no se encuentre formalizada la contratación
de las obras, y/o la adquisición de los bienes y servicios
autorizados.
- Artículo 25, en especial los incisos b) y c): Regla-
mentado por el Decreto Nº 1.344/2007. Informa-
ción mínima que debe contener el proyecto de ley
de presupuesto: Inc. b) gastos de cada jurisdicción
y créditos presupuestarios; inc. c) créditos presu-
puestarios asignados a cada proyecto de inversión
que se prevé ejecutar.
- Artículo 29: Reglamentado por el Decreto Nº
1.344/2007: Los créditos del presupuesto de gas-
tos aprobado por el Congreso Nacional, constitu-
yen el límite máximo de las autorizaciones dispo-
nibles para gastar.
- Artículo 34: “Criterio de caja”, que ya fuera debi-
damente explicitado.
Procedimientos de selección
Regla y excepciones
Conforme a lo establecido en el artículo 9º de la Ley
13.064 (Ley ADM-0305), el principio general es la licita-
ción pública, puesto que la licitación privada y contrata-
ción directa sólo procede en los casos allí taxativamente
previstos:
a) Cuando el costo de la obra no exceda del monto
que establezca el Poder Ejecutivo Nacional.
b) Cuando los trabajos que resulten indispensables
en una obra en curso de ejecución, no hubiesen
sido previstos en el proyecto, ni pudieran incluirse
en el contrato respectivo. El importe de los traba-
jos complementarios antedichos no excederá de
los límites que fije el Poder Ejecutivo Nacional.
c) Cuando los trabajos de urgencia reconocida o cir-
cunstancias imprevistas demandaren una pronta
ejecución que no dé lugar a los trámites de la li-
citación pública, o para la satisfacción de servicios
de orden social de carácter impostergable.
d) Cuando la seguridad del Estado exija garantía es-
pecial o gran reserva.
e) Cuando para la adjudicación resulte determinante
la capacidad artística o técnico científica, la destre-
za o habilidad, o la experiencia particular del eje-
cutor del trabajo o cuando éste se halle amparado
por patente o privilegios, o los conocimientos para
la ejecución sean poseídos por una sola persona
o entidad.
GESTIÓN DE OBRAS PÚBLICAS | 23
f) Cuando realizada una licitación pública, no haya
habido proponente o no se hubiera hecho oferta
admisible.
g) Los demás casos previstos en el Capítulo I del Tí-
tulo II del régimen de contrataciones de la Admi-
nistración Nacional, en tanto no se opongan a las
disposiciones del presente.
Elaboración de proyectos
Para la elaboración de proyectos, el artículo 4° de la ley
13.064 (Ley ADM-0305) contempla:
• El concurso público.
• La contratación directa en casos especiales, un su-
puesto de los cuales sería, por ejemplo, el previs-
to en el inc. b) del artículo 9º, para trabajos que
resulten indispensables en una obra en curso de
ejecución, no previstos en el proyecto originario ni
pueda incluirse en el contrato respectivo.
Posteriormente se dicta la Ley Nº 22.460 (Ley ADM-
1299) que regula la contratación de servicios de consul-
toría. En su artículo 11, actual artículo 10 reformulado
por el Digesto Jurídico Argentino, se establece que la
contratación de obras que incluyan la preparación del
proyecto, sólo podrá llevarse a cabo en casos excepcio-
nales, mediante resolución del Ministerio competente
previo dictamen técnico justificatorio, debiendo publi-
carse en el Boletín Oficial tanto la Resolución como el
dictamen aludido.
Esta ley establece que queda exceptuada del régimen
la construcción de buques y aeronaves que incluyan la
preparación de sus correspondientes proyectos. En los
casos de contratación de obra y proyecto, si la firma o
el consultor a quien se encomiende el proyecto fueran
extranjeros, se exigirá la máxima participación posible
de consultores o firmas consultoras locales.
Criterios en cuanto a los procedimientos
de selección
Por su parte, el Decreto 1.023/01 que constituye el Re-
glamento de Contrataciones de la Administración Pú-
blica Nacional, establece criterios en cuanto a los pro-
cedimientos de selección, que puedan ser utilizados en
el marco de las obras públicas, como se expresa en el
Cuadro 5.
Clases de licitaciones y concursos
públicos-privados
En cuanto a las clases de licitaciones y concursos pú-
blicos y privados, se contemplan los de etapa única o
múltiple y los nacionales o internacionales.
24 | MARCO LEGAL Y ADMINISTRATIVO DE LAS OBRAS PÚBLICAS NACIONALES

a) LICITACIÓN O CONCURSOS PÚBLICOS

La licitación o el concurso serán públicos cuando el llamado a participar esté dirigido a una cantidad indetermina-
da de posibles oferentes con capacidad para obligarse y será aplicable cuando el monto estimado de la contrata-
ción supere el mínimo que a tal efecto determine la reglamentación, sin perjuicio del cumplimiento de los demás
requisitos que exijan los pliegos.

1. El procedimiento de licitación pública se reali- 2. El procedimiento de concurso público se realizará de

zará de acuerdo con el monto que fije la regla-
mentación, y cuando el criterio de selección
del co-contratante recaiga primordialmente
en factores económicos.
acuerdo con el monto que fije la reglamentación, y
cuando el criterio de selección del co-contratante recai-
ga primordialmente en factores no económicos, tales
como la capacidad técnico-científica, artística u otras,
según corresponda.

b) LICITACIÓN O CONCURSOS ABREVIADOS

La licitación o el concurso serán abreviados cuando el llamado a participar esté dirigido exclusivamente a provee-
dores que se hallaren inscriptos en la base de datos que diseñará, implementará y administrará el Órgano Rector,
conforme lo determine la reglamentación, y serán aplicables cuando el monto estimado de la contratación no
supere al que aquélla fije al efecto. También, serán consideradas las ofertas de quienes no hubiesen sido invitados
a participar.

c) CONTRATACIÓN DIRECTA
Si bien se fijan en el artículo 25 de esta norma, los supuestos que habilitan a la contratación directa, toda vez que
la ley 13.064 de obras públicas contempla en forma especial y específica los distintos supuestos previstos en el
artículo 9º más arriba señalado, prevalecen estas causales específicas.

Cuadro 5 - Procedimiento de selección

La licitación o el concurso público o privado serán de
“Etapa Única” cuando la comparación de las ofertas y
de las calidades de los oferentes se realice en un mismo
acto.
Cuando las características específicas de la prestación,
tales como el alto grado de complejidad del objeto o
la extensión del término del contrato lo justifiquen, la
licitación o el concurso público o privado deberán ins-
trumentarse bajo la modalidad de “Etapa Múltiple”.
La licitación o el concurso público o privado serán de
“Etapa Múltiple” cuando se realicen en dos o más fa-
ses la evaluación y comparación de las calidades de los
oferentes, los antecedentes empresariales y técnicos, la
capacidad económico-financiera, las garantías, las ca-
racterísticas de la prestación, y el análisis de los compo-
nentes económicos de las ofertas, mediante preselec-
ciones sucesivas.
La licitación o el concurso serán “Nacionales” cuando
la convocatoria permanezca dirigida a interesados y ofe-
rentes cuyo domicilio o sede principal de sus negocios
se encuentre en el país, o tengan sucursal en el país,
debidamente registrada en los organismos habilitados
a tal efecto.
La licitación o el concurso serán “Internacionales”
cuando, por las características del objeto o la compleji-
dad de la prestación, la convocatoria se extienda a inte-
resados y oferentes del exterior; revistiendo tal carácter
aquellos cuya sede principal de sus negocios se encuen-
tre en el extranjero, y no tengan sucursal debidamente
registrada en el país.
Personas habilitadas para contratar
con la Administración Pública
Podrán contratar con la Administración Nacional las
personas físicas o jurídicas con capacidad para obligarse
que no se encuentren comprendidas en las previsiones
del artículo 28, y que se encuentren incorporadas a la
base de datos que diseñará, implementará y administra-
rá el Órgano Rector, en oportunidad del comienzo del
período de evaluación de las ofertas, en las condiciones
que fije la reglamentación.
Las personas no habilitadas se encuentran detalladas en
el Cuadro 6.
El Certificado Fiscal para contratar.
Excepciones
Por Resolución General de la AFIP Nº 1.814, se creó el
“Certificado Fiscal para Contratar”, mediante el cual se
habilita a actuar como proveedores y contratistas del
Estado Nacional a aquellos que han cumplido con sus
 GESTIÓN DE OBRAS PÚBLICAS | 25

PERSONAS NO HABILITADAS PARA CONTRATAR CON LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

• Las personas físicas o jurídicas que se encontraren sancionadas en virtud de las disposiciones previstas en
los apartados 2. y 3. del inciso b) del artículo 29 del Decreto 1.023/01.

• Los agentes y funcionarios del Sector Público Nacional y las empresas en las cuales los mismos tuvieren una
participación suficiente para formar la voluntad social, de conformidad con lo establecido en la Ley de Ética
Pública, Nº 25.188 (Ley ADM-2356).
• Los condenados por delitos dolosos, por un lapso igual al doble de la condena.

• Las personas que se encontraren procesadas por delitos contra la propiedad, o contra la Administración
Pública Nacional, o contra la fe pública o por delitos comprendidos en la Convención Interamericana contra
la Corrupción.

• Las personas físicas o jurídicas que no hubieran cumplido con sus obligaciones tributarias y previsionales,
de acuerdo con lo que establezca la reglamentación.

• Las personas físicas o jurídicas que no hubieren cumplido en tiempo oportuno con las exigencias estableci-
das por el último párrafo del artículo 8º de la Ley Nº 24.156 (Rendición de cuentas).

• Los empleadores incluidos en el Registro Público de Empleadores con Sanciones Laborales (REPSAL), duran-
te el tiempo que permanezcan en dicho Registro.

Cuadro 6

obligaciones impositivas, aduaneras, y de los recursos
de la seguridad social.
Por lo que al presentarse en toda licitación, se debe
acompañar entre la documentación requerida, dicho
Certificado Fiscal.
Sin embargo, y ante la existencia de situaciones en las
cuales los contribuyentes y/o responsables se ven impo-
sibilitados de cancelar dichas obligaciones por no poder
efectivizar el cobro de créditos líquidos y exigibles que
poseen contra el Estado Nacional, Provincial o la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires, originados en contratos de
suministros de bienes, obras y/o servicios por montos
iguales o superiores a los de las aludidas deudas, se han
contemplado excepciones a la obligación de presen-
tación de este documento, teniendo en cuenta dicha
situación.
Así, mediante Resolución General de la AFIP Nº 2.581
de Marzo de 2009, se estableció que la exigencia de
“no tener deudas líquidas y exigibles impositivas y/o de
los recursos de la seguridad social”, exigida por la Reso-
lución General de la AFIP Nº 1.814, no será requerida
cuando los solicitantes acrediten fehacientemente que
poseen créditos líquidos y exigibles y de plazo de pago
vencido contra el Estado Nacional, Provincial o de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sus dependencias
centralizadas, descentralizadas y entes autárquicos, ori-
ginados en contratos de suministro de bienes, obras y/o
servicios, por montos iguales o superiores a las deudas
que mantienen con la AFIP.
Existencia de juicios contra el Estado y
presentación en las licitaciones
Otro de los requisitos exigidos a los oferentes para pre-
sentarse en las licitaciones, es el referido a manifestar la
existencia de juicios contra el Estado.
En ningún caso los Pliegos pueden exigir a los oferentes,
para presentarse a las licitaciones, que no tengan juicios
contra el Estado, puesto que ello es claramente incons-
titucional al atentar contra el derecho al debido proceso
y el derecho de defensa (Artículo 18 de la Constitución
Nacional).
En este sentido, existen pronunciamientos judiciales
que han declarado la inconstitucionalidad de este tipo
de exigencias.
Lo que generalmente se suele exigir en los Pliegos, es
que los oferentes manifiesten bajo declaración jurada,
la existencia o no de juicios contra el Estado pero no
como requisito de admisión de las ofertas, sino a los
fines de obtener información de interés público a ser
evaluada como un elemento más al momento de selec-
cionar “la oferta más conveniente”.
Es decir, este requisito debe ser tomado como un cri-
26 | MARCO LEGAL Y ADMINISTRATIVO DE LAS OBRAS PÚBLICAS NACIONALES

terio más de evaluación sin que pueda ser una causal Capacidades exigidas para la
automática de exclusión del procedimiento licitatorio, presentación en licitaciones
debiendo motivarse, en caso de rechazo de la oferta por Se deben atender 4 dimensiones al evaluar la capacidad
estas cuestiones, los parámetros o criterios tenidos en de presentarse a licitaciones. Las mismas se enumeran
cuenta a los fines de tomar dicha decisión. en el Cuadro 7.

• Capacidad legal para obligarse conforme Código Civil (Artículos 54 y 55).

CAPACIDAD LEGAL
• No estar comprendido en los supuestos específicos establecidos en el artículo 28 del
Decreto 1.023/01, aquí señalados.

CAPACIDAD DE • Conforme a lo determinado en los Pliegos de Condiciones Especiales.

CONTRATACIÓN • Certificado del Registro Nacional de Constructores (Artículo 13, Ley 13.064, ADM-
0305).

• Capacidad de ejecución referencial: Mayor monto anual de obras públicas que la em-
presa esté en condiciones de construir en ese período.

• Capacidad de contratación referencial: Diferencia entre capacidad de ejecución y monto

anual de obra al momento de emisión del certificado.

• Capacidad económica: Patrimonio neto.

• Capacidad de contribución: Califica según aportes al sistema previsional y en concepto

de impuestos, tasas y contribuciones.

• Capacidad de empleo de mano de obra nacional: Califica según empleo de mano de

obra nacional en los últimos 10 años.

• Declaración jurada de obras en ejecución, o en proceso de adjudicación, con montos

contractuales, plazos, fecha de inicio y finalización.

• Conforme a lo determinado en los Pliegos de Condiciones Especiales.

CAPACIDAD
TÉCNICA • Antecedentes y certificados que acrediten ejecución satisfactoria de trabajos análogos.

• Nómina de subcontratistas.

• Antecedentes del Representante Técnico.

• Maquinarias y equipos.

• Detalle del personal especializado.

• Conforme a lo determinado en los Pliegos de Condiciones Especiales.

CAPACIDAD
ECONÓMICO - • Últimos dos balances de cierre de ejercicio.
FINANCIERA
• Indicadores económicos financieros:
» Liquidez corriente (en un plazo breve, generalmente un año): Activo
corriente/pasivo corriente.
» Capital de trabajo: Valor absoluto que expresa el valor concreto de la
liquidez corriente (lo que le quedaría a la empresa luego de cancelar las
obligaciones inmediatas).
» Solvencia: Activo total/pasivo total.
» Prueba ácida: Capacidad para cancelar obligaciones inmediatas sin
venta de existencias.
» Índices de endeudamiento.
» Índices de rentabilidad.

Cuadro 7 - Capacidades
 GESTIÓN DE OBRAS PÚBLICAS | 27

60 días

Si es por El Comitente
Licitación confecciona pliegos
Pública de bases y
condiciones y demás
documentación
La CEDIP respectiva, y convoca
Ingresa el El Organismo El PEN (2) El MPFIPyS (3)
dictamina a licitación pública
proyecto a competente declara el determina
sobre Interés
la CEDIP (1) evalúa la Interés la modalidad
Público y
conveniencia Público de la de
conveniencia
propuesta contratación
entre licitación El Comitente
o concurso El iniciador
debe entregar llama a
los estudios y Concurso de
documentación Proyectos
30 días 60 días Si es por pertinentes Integrales
Concurso de
(1) Comisión de Evaluación y Desarrollo de Iniciativas Privadas Proyectos
(2) Poder Ejecutivo Nacional Integrales
(3) Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios

30 días 30 días
Anexo II – Iniciativa Privada. Secuencia del procedimiento

Regímenes de participación privada e) La fuente de recursos y de financiamiento, que

en obras de infraestructura deberá ser privada.
El régimen del DNU 1.299/00 (Ley D-2477) contempla
la aplicación de la Ley 13.064 (Ley ADM-0305) en forma La presentación de proyectos bajo el “Régimen de Ini-
alternativa. ciativa Privada”, deberá incluir una “Garantía de Man-
Por su parte, los Decretos 966/05 y 967/05, contemplan tenimiento” (Seguro de Caución) o fianza bancaria,
como mecanismo de selección, entre otros, los sistemas preestablecido su valor por rangos, de conformidad con
de contratación de la ley de obras públicas 13.064 (Ley la escala detallada en el Cuadro 8.
ADM-0305). Esta garantía será ejecutable en caso de no presenta-
El Decreto 966/05 que regula la iniciativa privada, esta- ción de la oferta, sin necesidad de requerimiento algu-
blece que la presentación de proyectos deben contener, no. El mecanismo del sistema se compone de las etapas
como mínimo, los siguientes requisitos de admisibilidad: descriptas en el gráfico adjunto.
El Decreto 967/05 que regula la Asociación Público-Pri-
a) Identificación del proyecto y su naturaleza. vada, establece que pueden ser objeto de la misma, los
b) Las bases de su factibilidad económica y técnica. siguientes emprendimientos públicos:
c) Monto estimado de la inversión.
d) Los antecedentes completos del autor de la ini- a) Ejecución y/u operación y/o mantenimiento de
ciativa. obras y/o servicios públicos.
b) Ampliación de obras y/o servicios públicos exis-
INVERSIÓN MONTO DE LA tentes.
PREVISTA GARANTÍA c) Proyecto, financiamiento y construcción de obras
y/o servicios públicos, incluyendo, entre otras mo-
hasta $1.000.000 $5.000
dalidades, operaciones de llave en mano.
hasta $5.000.000 $25.000 d) Prestación total o parcial de un servicio público,
precedida o no de la ejecución de la obra pública.
hasta $25.000.000 $125.000
e) Desempeño de actividades de competencia de la
hasta $125.000.000 $625.000 Administración Pública que resulten delegables.
f) Ejecución de obra pública, con o sin prestación del
hasta $625.000.000 $3.125.000
servicio público, para la locación o arrendamiento
más de $625.000.000 0,6% de la inversión por la Administración Pública.
prevista
En los casos de ejecución de obra pública, al término
Cuadro 8 - Escala de garantías de la Asociación Público-Privada respectiva, la propie-
28 | MARCO LEGAL Y ADMINISTRATIVO DE LAS OBRAS PÚBLICAS NACIONALES
dad de la obra corresponderá al Estado. Sin perjuicio
de lo que eventualmente se estipule en cada caso con-
creto, las Asociaciones Público-Privadas observarán las
siguientes pautas básicas:
a) Un plazo de vigencia de la Asociación compatible
con la amortización de las inversiones a realizar.
b) Facultad de subcontratación parcial de obras y/o
servicios.
c) Estipulación de las penalidades para el caso de
incumplimiento de las obligaciones contractuales
por parte del particular o de la Administración Pú-
blica.
d) Fijación de los supuestos y modalidades de extin-
ción de la relación contractual asociativa, antes
del vencimiento del plazo de vigencia de la Aso-
ciación.
e) Adhesión al régimen de oferta pública previsto por
la Ley Nº 17.811 (Ley F-0722), y sus normas com-
plementarias.
El régimen establece que las Asociaciones Público-Pri-
vadas deberán organizarse como sociedades anónimas,
fideicomisos, o bajo cualquier otra forma o modalidad,
que resulte apta para financiarse por medio del régi-
men de oferta pública previsto por la Ley Nº 17.811 (Ley
F-0722), y sus normas complementarias.
En cuanto al aporte de la Administración Pública a la
Asociación, podrá ser efectuado por los siguientes me-
dios:
a) Pago en efectivo.
b) Cesión de créditos tributarios y/u otorgamiento de
beneficios tributarios en los términos del Artículo
6º de la Ley Nº 17.520 (Ley ADM-0696), “Ley de
concesiones de obra pública por peaje”.
c) Otorgamiento de derechos sobre determinados
bienes públicos que podrán consistir en concesio-
nes, permisos, autorizaciones, o algún otro instru-
mento legal con excepción del derecho de propie-
dad sobre los mismos.
d) Otorgamiento de derechos sobre bienes de domi-
nio privado del Estado.
Criterio de selección
De lo establecido en el artículo 18 de la Ley 13.064 (Ley
ADM-0305), surgen las siguientes circunstancias:
• La licitación con oferta única no impide de por sí
la adjudicación.
• La adjudicación debe recaer sobre la “oferta más
conveniente”, conforme con las condiciones esta-
blecidas en la licitación.
• La presentación de propuestas no da derecho algu-
no a los proponentes para la aceptación de éstas;
es decir, ningún oferente podría reclamar por el
mero hecho de que su oferta no haya sido acep-
tada, salvo supuestos específicos que se impute
ilegitimidad y/o arbitrariedad en la exclusión de
dicha oferta.
La adjudicación constituye un acto administrativo que
surge como resultado de la ponderación de todas las
ofertas presentadas, y es aquella que mejor responde a
la obra a ejecutar conforme las necesidades de la Admi-
nistración Pública.
A partir de la notificación de la adjudicación, dicho ofe-
rente pasa a tener un derecho subjetivo a firmar el con-
trato y realizar la obra en cuestión.
Con la adjudicación culmina el procedimiento de selec-
ción, y consecuentemente, el paso siguiente es la firma
del contrato con el oferente que ya resultó adjudicata-
rio. La ley de obras públicas no fija parámetros sobre los
cuales considerar la “conveniencia” de una oferta sobre
las restantes presentadas.
Por su parte, el Decreto 1.023/01 determina en su artí-
culo 15 que para ello debe tenerse en cuenta el precio,
pero no sólo el precio sino también la calidad, idoneidad
del oferente y demás condiciones de la oferta. Es decir,
el precio es importante pero no siempre necesariamente
determinante para elegir la “oferta más conveniente”;
salvo el supuesto en que se trata de la contratación de
un bien o servicio estandarizado o de uso común, cu-
yas características técnicas puedan ser inequívocamen-
te especificadas e identificadas; en cuyo caso, la norma
establece que la oferta más conveniente será la de más
bajo precio.
Por lo que si bien la decisión de determinar cuál de
todas las ofertas presentadas constituye la más conve-
niente, se compone de aspectos valorativos/discrecio-
nales, constituye principalmente una decisión reglada
en cuanto dicha oferta debe cumplir con las exigencias
previstas en los Pliegos y documentación licitatoria, y
además, debe ser razonable.
Esta decisión que constituye un acto administrativo de
la Administración, es impugnable.
Licitación fracasada
El procedimiento de selección puede fracasar, básica-
mente, por tres razones: porque la licitación se declara
desierta por falta de oferentes, porque la oferta resulta
inadmisible porque no se cumplen condiciones o por-
que la oferta es inconveniente.
En el Cuadro 9 se especifican las causas y efectos de las
licitaciones fracasadas.
 GESTIÓN DE OBRAS PÚBLICAS | 29

LICITACIONES FRACASADAS

Causas Efectos

Licitación desierta No hubo proponentes u oferentes. Permite llamar a contratación directa

para la ejecución de la obra (cfr. inc. f)
artículo 9º, Ley 13.064 (Ley ADM-0305).

Oferta inadmisible Las ofertas presentadas no se sujetan a las
condiciones exigidas en los Pliegos y docu-
mentación contractual, o no se acompaña
la información subsanable requerida en el
plazo fijado.
Permite también la contratación directa
de la ejecución de la obra (cfr. inc. f) artí-
culo 9º (Ley 13.064, Ley ADM-0305).

Oferta inconveniente Las ofertas se sujetan a las condiciones for- No habilita a la contratación directa para
males exigidas en los Pliegos y documenta- la ejecución de la misma obra.
ción contractual, pero a juicio de la Adminis-
tración, no reúnen los criterios exigidos para
la conveniencia de su contratación.

Cuadro 9

Principales cuestiones a considerar abarcan tópicos como la contratación de las obras, las
en la lectura de los Pliegos capacidades exigidas a las empresas oferentes, entre
La correcta lectura de los Pliegos implica el reconoci- otros aspectos. En función de ordenar dichos conceptos
miento cabal de ciertas formas o procedimientos que vale analizar el Cuadro 10.

CUESTIONES MÁS IMPORTANTES A CONSIDERAR EN LA LECTURA DE PLIEGOS

EN PROCEDIMIENTO • Tipo de contratación (ajuste alzado y de qué tipo, unidad de medida y de qué tipo, o
LICITATORIO coste y costas; o combinaciones posibles: unidad de medida y ajuste alzado).
• Capacidades exigidas y criterios específicos establecidos para las U.T.E.S.
• Criterio de evaluación de ofertas.
• Garantías, incluyendo la de impugnación, de encontrarse prevista.

RESPECTO DE LA • Características y modalidades.

PRESTACIÓN • Anticipo financiero.
CONTRACTUAL • Dirección de obra.
• Orden de prelación de documentos en caso de divergencias.
• Orden de prelación de documentación técnica.
• Subcontratistas.
• Medición/Certificación.
• Vicios ocultos.
• Hechos que generan sanciones: Incumplimientos y multas: Montos.

RESPECTO DEL • Pago de certificados.

PRECIO • Sistema de ajuste del precio aplicable (Redeterminación).
• Modificaciones de obra.
• Tratamiento de riesgos contractuales.

RESPECTO DEL • Prórrogas.

PLAZO • Disminución de ritmo, suspensión.
• Gastos improductivos.
• Tratamiento de riesgos contractuales.

Cuadro 10
30 | MARCO LEGAL Y ADMINISTRATIVO DE LAS OBRAS PÚBLICAS NACIONALES
Sistemas de ejecución de las obras
La Ley 13.064 (Ley ADM-0305) contempla dos formas
de ejecución:
a) Ejecución de obra por Administración.
b) Ejecución por Contrato de obra pública.
En la ejecución por “Administración”, ésta asume las
responsabilidades propias del contratista poniendo el
Estado su propio personal, maquinarias, equipo y ma-
teriales. Por lo que deberá celebrar distintos contratos a
los fines de proveerse de las distintas tareas o servicios
(locación de servicios, suministro, consultoría, de traba-
jo, etc.). Esta modalidad está contemplada en el artículo
3º de la Ley 13.064 (Ley ADM-0305), y también, en el
artículo 38 al referirse a las modificaciones de obra, y
artículo 51 inc. a) al referirse a la rescisión del contrato
por culpa del contratista.
Es decir entonces, que la ejecución de la obra por ad-
ministración puede venir dada de una decisión a prio-
ri de la Administración de ejecutarla de esa manera, o
bien, frente a situaciones donde el comitente se ve en
la necesidad de continuar con la obra ante las circuns-
tancias señaladas a causa de situaciones generadas por
el contratista.
La otra forma de efectuar las obras es por vía de eje-
cución indirecta, mediante el sistema concesional:
Concesión de obra pública (Ley 17.520, Ley ADM-
0696): La actividad principal es el “opus”, la obra:
- Por sistema de peaje
- Por contribución de mejoras
- Concesión de servicio público: La actividad principal es
la operación del servicio.
Sistema para la determinación
del precio de las obras
El artículo 5° de la ley 13.064 (Ley ADM-0305) estable-
ce sistemas de determinación de precios, detallados en
el Cuadro 11.
Unidad de Medida
Sistema que se utiliza generalmente en obras de inge-
niería, dado que por su mayor complejidad técnica y
su mayor vinculación con los factores naturales, resulta
más difícil contar con proyectos absolutamente especi-
ficados que permitan, como tal, determinar con exacti-
tud las obras a realizar.
De esta manera, el precio no se fija por la totalidad de la
obra como en el Ajuste Alzado, sino por pieza o unidad
de medida de la misma. Por eso su nombre de “Sistema
de precios unitarios”.
En este sistema, se fija un precio por cada unidad, tra-
bajo o ítem a realizar que se cotiza de manera alzada,
por lo que existen tantos precios como tareas a ejecu-
tar, resultando el precio total de la obra, la suma de
todos esos precios. Este sistema tiene a su vez dos sub-
modalidades:
a) Unidad Simple.
b) Unidad Medida.
En la “Unidad Simple”, se encuentran determinados
los trabajos a realizar, pero no es posible estimar a
priori las cantidades a ejecutar de cada uno de esos
trabajos. En la “Unidad de Medida”, no sólo se en-
cuentran bien determinados los trabajos a realizar, sino
también, las respectivas cantidades a ejecutar de cada
uno de ellos.
Ajuste Alzado
Generalmente, se aplica en obras de arquitectura, don-
de el proyecto se encuentra bien determinado y com-
pleto, lo que permite que el precio total pueda deter-
minarse mediante un monto único global cotizado en
forma previa.
De esta manera, dicho precio resulta invariable, en tan-
to y cuanto la obra tampoco varíe, pues mal podría exi-
girse un precio invariable frente a una obra que varía.
Por ello se alude a dos modalidades:
a) Ajuste Alzado Absoluto.
b) Ajuste Alzado Relativo.
En el primer caso, el contratista asume en forma total
y absoluta los riesgos de los costos de las obras, con
excepción de la teoría de la imprevisión. En el segundo
escenario, la invariabilidad del precio no obsta la aplica-
ción de los regímenes legales tendientes a mantener la
ecuación económico-financiera del contrato.
El actual régimen de “Redeterminación de precios” pre-
sidido por el DNU 1.295/02 (Ley D-2477) no estable-
ce excepciones al respecto, afirmando que se aplica a
todos los contratos de obra pública regidos por la Ley
13.064 (Ley ADM-0305).
Coste y Costas
Por “Costes” se entienden todos los gastos de construc-
ción, materiales, mano de obra, gastos generales, etc.; y
por “Costas” la utilidad del empresario. Mediante este
sistema, el comitente debe pagar todos lo costos que
insuma la ejecución de la obra y el contratista percibe su
retribución (Costas) que puede fijarse como porcentaje
de los costos, o bien, mediante una suma fija.

DETERMINACIÓN DE PRECIOS
Ley 13064, art. 5° (Ley ADM-0305)
Por Unidad de Medida.
Por Ajuste Alzado.
Por Coste y Costas, en caso de urgencia justificada o
de conveniencia comprobada.
Por otros sistemas de excepción que se establezcan.
Cuadro 11
En el contrato se deberán fijar los costos reembolsables,
como así también, los posibles anticipos para la compra
de materiales, el pago de mano de obra, los costos de
equipos, etc.
Este sistema se utiliza, por lo general, para obras de gran
indeterminación del proyecto, lo que imposibilita con-
tratar por alguno de los sistemas arriba mencionados.
De esta manera, el constructor debe ir entregando al
comitente todas las constancias de los gastos realiza-
dos, mientras el comitente va reembolsando al contra-
tista dichos gastos, requiriendo contar con un sistema
especial de auditoría.
Sistemas de financiación
de las obras
Financiamiento Público
Recursos presupuestarios de rentas generales (sistema
Ley 13.064-Ley ADM-0305), fondos de afectación espe-
cífica (Por ejemplo, impuestos a los combustibles).
Financiamiento Mixto
El aporte del capital privado se complementa con fon-
dos públicos que se erogan en alguna fase de la ope-
ratoria del contrato. Vale decir que dicho pago puede
realizarse en forma diferida, puesto que generalmente,
el particular efectúa la inversión inicial privada y luego
el Estado abona en forma diferida, según la modalidad
contractual.
Ejemplos típicos de esta modalidad son, entre otros, el
llamado “Peaje en sombra”, donde la Administración
paga el precio de la inversión realizada una vez finali-
zado el proyecto, mediante el pago de un canon por
tiempo determinado. También, la contratación “Llave
en mano”, donde el Estado paga una vez que la obra se
ejecute en forma completa, encontrándose terminada y
en funcionamiento, mediante un pago único o sumas
periódicas.
Otro modelo es el regulado en el Decreto Nº 967/05 de
Asociación Público-Privado, prácticamente no utilizado
GESTIÓN DE OBRAS PÚBLICAS | 31
hasta el momento en nuestro país.
1. El SISTEMA DEL DECRETO 1.299/00 (LEY D-2477):
Se trata de un sistema ideado para la realización
de infraestructuras públicas con aporte de capita-
les privados y posterior remuneración estatal me-
diante el pago de un canon a cargo del Ente Con-
tratante, a abonar una vez que la obra y/o servicio
pueda ser utilizado.
Se celebra un contrato principal entre el Ente Con-
tratante y el Encargado del Proyecto (personas ad-
judicatarias de los procesos de selección a quien el
Ente Contratante le encomienda el diseño, cons-
trucción, financiamiento, y eventual mantenimien-
to y operación de obras de infraestructura econó-
mica o social). A su vez, el Encargado de Proyecto
debería contratar con el financista, empresa cons-
tructora que deberá construir la obra, proveedor
de equipos, etc.
2. MODALIDAD B.O.T: Esta modalidad que corres-
ponde a las palabras inglesas “Build, Operate,
Transfer”, se caracteriza por incorporar una etapa
posterior a la construcción de la obra, que es la
de operar y mantener la misma, percibiendo del
comitente la tarifa o canon pactado contractual-
mente hasta el cobro final y total del precio. Una
vez finalizado el período de amortización de capi-
tal e intereses, la obra se transfiere al comitente o
concesionario, según el caso.
En nuestro país se han utilizado mucho los llamados
“Contratos COM” (“Construcción, Operación y Mante-
nimiento) sobre todo en materia de energía, y los “Con-
tratos C.RE.MA” en el ámbito de la Dirección Nacional
de Vialidad para contratos de reparación y manteni-
miento de rutas nacionales no concesionadas.
Financiamiento Privado
Se trata de recursos absolutamente privados, extra-
presupuestarios, como es el caso típico del “Project Fi-
nance”, donde el financista privado solventa su propio
proyecto de cuyas utilidades obtendrá el repago de la
inversión.
Es decir, que la garantía del financista radica exclusiva-
mente en el propio flujo del proyecto, acompañado por
garantías adicionales que permiten asegurar la devolu-
ción del préstamo.
Obviamente, se requiere para el funcionamiento de este
sistema una cierta garantía de rentabilidad del proyecto
que asegure su repago.
El otro supuesto es la propia concesión de obra pública,
donde el concesionario recupera su inversión mediante
las tarifas de peaje que cobra de los usuarios.
 FASE 1 FASE 2 FASE 3 FASE 4 FASE 5
FORMULACIÓN LICITACIÓN PUESTA EJECUCIÓN OPERACIÓN Y
DE PROYECTOS DE LAS OBRAS EN MARCHA DE LAS OBRAS MANTENIMIENTO

Se definen según
tipología de la obra
Prefactibilidad

Entrega Obra
Adjudicación
Factibilidad

Apertura
Llamado
Pliego

Instancias
Inicio
Perfil

productivas
NECESIDAD
A B C
Ajuste y Puesta
en Territorio

Financiamiento - Nacional e Internacional