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Supremo Tribunal Federal

Ementa e Acórdão

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27/04/2017 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 636.199 ESPÍRITO SANTO

RELATORA : MIN. ROSA WEBER


RECTE.(S) : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA
RECDO.(A/S) : UNIÃO
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
AM. CURIAE. : MUNICIPIO DE VITORIA
PROC.(A/S)(ES) : FREDERICO MARTINS DE FIGUEIREDO DE PAIVA
BRITTO
AM. CURIAE. : MUNICIPIO DE FLORIANOPOLIS
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR GERAL DO MUNICÍPIO DE
FLORIANÓPOLIS
AM. CURIAE. : MUNICIPIO DE SAO VICENTE
ADV.(A/S) : DANIEL WAGNER HADDAD E OUTRO(A/S)
AM. CURIAE. : MUNICÍPIO DE SÃO FRANCISCO DO SUL
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE SÃO
FRANCISCO DO SUL
AM. CURIAE. : ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - SEÇÃO DO
ESPÍRITO SANTO - OAB-ES
ADV.(A/S) : HOMERO JUNGER MAFRA E OUTRO(A/S)
AM. CURIAE. : SINDICATO DA INDÚSTRIA DA CONSTRUÇÃO
CIVIL DA GRANDE FLORIANÓPOLIS
ADV.(A/S) : WALTOIR MENEGOTTO
AM. CURIAE. : CÂMARA MUNICIPAL DE VITÓRIA
PROC.(A/S)(ES) : MARCELO SOUZA NUNES

EMENTA

RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL.


BENS DA UNIÃO. ILHAS COSTEIRAS COM SEDE DE
MUNICÍPIOS. TERRENOS DE MARINHA E SEUS ACRESCIDOS.
APROVEITAMENTO POR PARTICULARES. FORO, LAUDÊMIO E
TAXA DE OCUPAÇÃO. EXIGIBILIDADE. ART. 20, IV, DA
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. REDAÇÃO DADA PELA

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RE 636199 / ES

EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 46/2005. INALTERADO O ART. 20,


VII, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. INTERPRETAÇÃO
SISTEMÁTICA. PRIMADO DA ISONOMIA. TITULARIDADE DA
UNIÃO.
1. Recurso extraordinário em que se pretende ver reconhecida a
inexigibilidade do pagamento de foro, laudêmio e taxa de ocupação,
tendo em vista o aproveitamento, por particulares, de terrenos de
marinha e acrescidos localizados nas ilhas costeiras do Município de
Vitória, Espírito Santo. Tema nº 676 de repercussão geral. Controvérsia
sobre a situação dominial dos terrenos de marinha e seus acrescidos
localizados em ilha costeira com sede de Município, à luz do art. 20, IV,
da Constituição da República, após a promulgação da Emenda
Constitucional nº 46/2005.
2. O domínio da União sobre as terras situadas nas ilhas litorâneas
(art. 20, IV) foi reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento
da ACO 317 (Relator Ministro Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, DJ
20.11.1992), resguardada a legitimidade de eventual transferência da
titularidade para os Estados, pelos meios regulares de direito (art. 26, II).
3. A alteração introduzida pela Emenda Constitucional nº 46/2005
criou, no ordenamento jurídico, exceção à regra geral então vigente sobre
a propriedade das ilhas costeiras. Com a redação conferida ao art. 20, IV,
da Constituição da República pelo constituinte derivado, deixaram de
pertencer à União as ilhas costeiras em que sediados entes municipais,
expressamente ressalvadas, no novo comando constitucional, as “áreas
afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal e as referidas no art. 26,
II”, que remanesceram no patrimônio federal.
4. Antes da Emenda Constitucional nº 46/2005, todos os imóveis
situados nas ilhas costeiras que não pertencessem, por outro título, a
Estado, Município ou particular, eram propriedade da União.
Promulgada a aludida emenda, deixa de constituir título hábil a ensejar o
domínio da União o simples fato de que situada determinada área em
ilha costeira, se nela estiver sediado Município, não mais se presumindo a
propriedade da União sobre tais terras, que passa a depender da

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RE 636199 / ES

existência de outro título que a legitime.


5. Controvérsia sobre a exegese de norma erigida pelo constituinte
derivado. Interpretação sistemática do art. 20, IV e VII, da Constituição
da República. Concepção hermenêutica da Constituição como um todo
orgânico, conjunto coerente de normas, vinculantes e compatíveis entre
si. A EC nº 46/2005 não alterou o regime patrimonial dos terrenos de
marinha, tampouco dos potenciais de energia elétrica, dos recursos
minerais, das terras tradicionalmente ocupadas pelos índios e de nenhum
outro bem arrolados no art. 20 da CF.
6. Conformação do conteúdo e alcance da Emenda Constitucional nº
46/2005 ao primado da isonomia, princípio informador – a um só tempo –
dos âmbitos de elaboração, interpretação e aplicação da lei. Ausente fator
de discrímen a legitimar a geração de efeitos desuniformes, no tocante ao
regramento dos terrenos de marinha e acrescidos, entre municípios
insulares e continentais, incide sobre ambos, sem distinção, o art. 20, VII,
da Constituição da República.
7. Tese firmada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal: Ao
equiparar o regime jurídico-patrimonial das ilhas costeiras em que
sediados Municípios àquele incidente sobre a porção continental do
território brasileiro, a Emenda Constitucional nº 46/2005 não interferiu na
propriedade da União, nos moldes do art. 20, VII, da Constituição da
República, sobre os terrenos de marinha e seus acrescidos situados em
ilhas costeiras sede de Municípios, incólumes as relações jurídicas daí
decorrentes.
8. Conclusão que não implica afirmar ilegítimos inconformismos
quanto à aplicação do regramento infraconstitucional pertinente e aos
procedimentos adotados pela Secretaria de Patrimônio da União,
matérias que, todavia, não integram o objeto deste apelo extremo e cujo
exame refoge à competência extraordinária desta Corte. Procedem da
legislação infraconstitucional as dificuldades práticas decorrentes (i) da
opção legislativa de adotar a linha do preamar médio de 1831 como ponto
de referência para medição dos terrenos de marinha (Decreto-lei nº
9.760/1946), e (ii) das transformações, naturais ou artificiais, ocorridas ao

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longo dos anos, como os aterramentos e as alterações do relevo


acumuladas. Não guardam relação com a alteração promovida pela EC nº
46/2005, e não foram por ela solucionadas.
9. Recurso extraordinário conhecido e não provido.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do


Supremo Tribunal Federal, em sessão plenária, sob a Presidência da
Ministra Cármen Lúcia, em negar provimento ao recurso, nos termos do
voto da Relatora e por maioria de votos, na conformidade da ata do
julgamento e das notas taquigráficas. Apreciado o Tema nº 676 da
repercussão geral, fixou-se a seguinte tese: “A Emenda Constitucional nº
46/2005 não interferiu na propriedade da União, nos moldes do art. 20,
VII, da Constituição da República, sobre os terrenos de marinha e seus
acrescidos situados em ilhas costeiras sede de Municípios”. Vencido o
Ministro Marco Aurélio. Ausentes, neste julgamento, os Ministros Luiz
Fux e Gilmar Mendes. Falaram pela Advocacia-Geral da União a Dra.
Grace Maria Fernandes Mendonça, Advogada-Geral da União, e pela
Procuradoria-Geral da República o Dr. José Bonifácio Borges de Andrada,
Vice-Procurador-Geral da República.

Brasília, 27 de abril de 2017.

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Ministra Rosa Weber


Relatora

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RELATORA : MIN. ROSA WEBER


RECTE.(S) : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA
RECDO.(A/S) : UNIÃO
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO -GERAL DA UNIÃO
AM. CURIAE. : MUNICIPIO DE VITORIA
PROC.(A/S)(ES) : FREDERICO MARTINS DE FIGUEIREDO DE PAIVA
BRITTO
AM. CURIAE. : MUNICIPIO DE FLORIANOPOLIS
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR GERAL DO MUNICÍPIO DE
FLORIANÓPOLIS
AM. CURIAE. : MUNICIPIO DE SAO VICENTE
ADV.(A/S) : DANIEL WAGNER HADDAD E OUTRO(A/S)
AM. CURIAE. : MUNICÍPIO DE SÃO FRANCISCO DO SUL
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE SÃO
FRANCISCO DO SUL
AM. CURIAE. : ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - SEÇÃO DO
ESPÍRITO SANTO - OAB-ES
ADV.(A/S) : HOMERO JUNGER MAFRA E OUTRO(A/S)
AM. CURIAE. : SINDICATO DA INDÚSTRIA DA CONSTRUÇÃO
CIVIL DA GRANDE FLORIANÓPOLIS
ADV.(A/S) : WALTOIR MENEGOTTO
AM. CURIAE. : CÂMARA MUNICIPAL DE VITÓRIA
PROC.(A/S)(ES) : MARCELO SOUZA NUNES

RELATÓRIO

A Senhora Ministra Rosa Weber (Relatora): Trata-se de recurso


extraordinário interposto pelo Ministério Público Federal, com
fundamento no art. 102, III, “a”, da Constituição da República, contra
acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região em ação civil pública
manejada contra a União, em que dado provimento à apelação cível e à

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Relatório

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remessa necessária para julgar totalmente improcedente o pedido


deduzido. Eis a ementa do aresto recorrido:

“Administrativo. Bens da união. Art. 20, inciso IV, da


Constituição com redação da EC 46/2005. Não exclusão dos
terrenos de marinha. Interpretação sistemática.
1. A questão em discussão no presente recurso cinge-se a
perquirir acerca da situação dos terrenos de marinha em ilhas
costeiras sedes de municípios após o advento da Emenda
Constitucional nº 46/2005.
2. Apenas o inciso IV do art. 20 da Constituição da
República restou alterado pela EC 46/2005, especificamente na
parte relativa às ilhas costeiras sedes de municípios. Manteve-
se, portanto, inalterada a situação de todos os demais bens
arrolados anteriormente no artigo.
3. A melhor exegese da modificação operada pela EC
46/2005 é a interpretação sistemática do texto constitucional.
4. Na redação originária as ilhas costeiras integravam sem
ressalvas o patrimônio da União, assim como os demais bens
arrolados no art. 20. O que o constituinte derivado fez foi
excluir desse patrimônio as ilhas costeiras que contenham sede
de município.
5. Ao extirpar as ilhas costeiras sedes de município do
patrimônio da União o novo texto constitucional não operou
qualquer modificação quanto aos demais bens federais.
Também não se pretendeu tornar as ilhas costeiras com sede de
município infensas aos demais dispositivos constitucionais
relativos aos bens públicos.
6. Apelação e remessa necessária providas. Sentença
reformada.”

O recorrente noticia ação civil pública proposta “em face da União


Federal, objetivando que seja declarada a inexistência de relação jurídica entre os
foreiros e ocupantes de terrenos de marinha e acrescidos em Vitória/ES, exceto na
porção continental do Município, com a União Federal, a título de contrato de
aforamento e ‘ocupação’, abstendo-se, consequentemente, de exigir valores

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cobrados a título de foro, laudêmio ou taxa de ocupação, a teor da nova redação do


art. 20, inciso IV, da Constituição Federal” (doc. 6; fl. 166). Sustenta o Parquet
que “a Emenda Constitucional nº 46/2005 alterou o inciso IV do art. 20 do Texto
Magno, de modo que os terrenos de marinha e acrescidos localizados em
municípios com sede em ilhas costeiras, por uma interpretação sistemática com o
inciso VII deste mesmo artigo, não mais integram o rol de bens pertencentes à
União” (doc. 6; fl. 167). Aduz a repercussão geral da controvérsia e invoca,
em apoio à sua tese, os arts. 20, incisos IV (na redação da Emenda
Constitucional 46/2005) e VII, e 26, inciso II, da Lei Maior; e 49, § 3º, do
Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT).
A União apresenta contrarrazões, pugnando pelo desprovimento do
extraordinário (doc. 6; fls. 182-96).
Admitido o recurso na origem, foram os autos remetidos a este
Tribunal.
Em acórdão da minha lavra, publicado em 16.10.2013, esta Suprema
Corte reconheceu, por unanimidade, a presença de questão
constitucional, na hipótese, e a repercussão geral da matéria (doc. 7; fls.
28-39). Eis o teor da ementa:

“BEM PÚBLICO. TERRENO DE MARINHA. ILHAS


COSTEIRAS. SEDE DE MUNICÍPIO. INTERPRETAÇÃO DO
ART. 20, IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL APÓS EMENDA
CONSTITUCIONAL Nº 46/2005. EXISTÊNCIA DE
REPERCUSSÃO GERAL.”

O Ministério Público Federal, na condição de custos legis, em parecer


da lavra do Subprocurador-Geral da República Paulo Gustavo Gonet
Branco, opina pelo não provimento do recurso extraordinário, em parecer
assim fundamentado:

“Recurso extraordinário. Repercussão geral reconhecida.


Tema 676. Pertencem à União os terrenos de marinha
localizados em ilhas costeiras com sede de Município, mesmo
após o advento da Emenda Constitucional 46/2005. Parecer pelo

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Relatório

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desprovimento do recurso extraordinário.


(...)
A discussão sobre o domínio dos terrenos de marinha e
acrescidos, situados em ilha costeira, sede de Município, é
motivada pela alteração do art. 20, IV, da Carta, promovida pela
Emenda Constitucional n. 46/05. (...)
O dispositivo inverteu a normação existente até ali. O
Texto de 1988 aludia a essas ilhas como integrantes do
patrimônio federal, delas excluindo as áreas que estivessem sob
domínio do Estado-membro, do Município ou de terceiros. (...)
Agora, depois da Emenda Constitucional n. 46/2005, a
ilha, quando servir para sede de Município, está a ele entregue.
O âmbito dessa propriedade, todavia, não alcança, por força da
literalidade do art. 20, IV, as áreas afetadas ao serviço público
ou a unidade ambiental federal, nem tampouco abrange
aquelas outras, referidas no art. 26, II - norma que integra ao
acervo patrimonial do Estado-membro as áreas que já se
encontravam sob o seu domínio e que preserva o domínio
existente da União ou de terceiro sobre porções da mesma ilha.
Assim, mesmo após o Poder Constituinte de reforma
haver outorgado aos Municípios as ilhas em que têm sede, as
áreas ali situadas, que já pertenciam à União, continuaram sob a
propriedade dela.
Nessas circunstâncias, torna-se essencial para o desate da
controvérsia notar que o art. 20, VII, que mantém a sua
identidade normativa desde a promulgação da Carta, estabelece
serem bens da União ‘os terrenos de marinha e seus acrescidos’.
Assim, se a Emenda Constitucional n. 46/2005 admitiu a
propriedade dos Municípios sobre as ilhas em causa, com a
ressalva dos bens que se achassem sob o domínio da União,
logicamente que não transferiu para eles os terrenos de marinha
e seus acrescidos, que se achavam, antes da Emenda, e por força
de norma específica da Carta da República, sob o domínio da
União.
Veja-se, ainda, que destoaria do sistema de distribuição de
bens entre as entidades da Federação entender que os

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Municípios sediados em ilhas sejam proprietários dos terrenos


de marinha, mas não o sejam os Municípios costeiros. Não
haveria motivo consistente para justificar a incoerência
sistemática que daí resultaria. Uma tal interpretação da Emenda
ficaria desautorizada pela dissimetria abstrusa a que
conduziria.
Na realidade, o sentido do instituto terreno de marinha
justifica que se tenha a parcela territorial a que se refere, em
qualquer circunstância, como pertencente à União. É de saber
corrente que os terrenos de marinha têm, na sua origem, o
propósito de servir de instrumento de defesa do território
nacional, missão a cargo do governo central. Esses terrenos, e,
mais uma vez, desde a sua origem, orientam-se também a
intuito arrecadatório, em proveito do mesmo governo, além de,
mais recentemente, encontrarem papel significativo no campo
da defesa do meio ambiente. Sendo esses os objetivos a que se
voltam os terrenos de marinha, reforça-se a compreensão de
que a Emenda Constitucional n. 46 não despojou a União dessas
porções situadas nas ilhas sob o domínio dos Municípios.
A Emenda, em suma, não explicitou que os terrenos de
marinha das ilhas em tela teriam deixado de pertencer à União.
Além disso, não se acomoda a uma leitura sistemática do Título
da Constituição sobre Organização do Estado supor um tal
despojamento, que tampouco se justificaria, ante a natureza e os
objetivos dessas porções de terra.
Os terrenos de marinha e os seus acrescidos, que se
encontram em ilhas que servem de sede de Município,
continuam a pertencer à União, não havendo a Emenda
Constitucional n. 46 interferido sobre esse domínio.
O parecer é por que o recurso extraordinário não seja
provido.” (doc. 7; fls. 44-8)

Admiti, na condição de amicus curiae, os Municípios de Vitória


(petição nº 27.121/2013), Florianópolis (petição nº 1.609/2015), São Vicente
(petição nº 15.344/2015) e São Francisco do Sul (petição nº 27.200/2015); a
Ordem dos Advogados do Brasil, Seccional do Espírito Santo – OAB/ES

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RE 636199 / ES

(petição nº 45.437/2013); Sindicato da Indústria da Construção Civil da


Grande Florianópolis – SINDUSCON (petição nº 17.552/2015); e a Câmara
Municipal de Vitória (petição nº 51.968/2015).
É o relatório.

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RECURSO EXTRAORDINÁRIO 636.199 ESPÍRITO SANTO

VOTO

A Senhora Ministra Rosa Weber (Relatora): 1. Senhora Presidente,


atendidos os pressupostos extrínsecos e intrínsecos de admissibilidade,
conheço do recurso extraordinário, admitido por esta Corte sob o regime
da repercussão geral em razão de ultrapassar os interesses jurídicos,
políticos, econômicos e sociais das partes, nos moldes do art. 102, § 3º, da
Carta Política, e passo ao exame do mérito.
2. Discute-se no feito, em suma, a situação dominial, a titularidade, a
propriedade, à luz do art. 20, IV, da Constituição da República, dos
terrenos de marinha e seus acrescidos localizados em ilha costeira com
sede de Município – no caso, Vitória, capital do Estado do Espírito Santo
– após a promulgação da Emenda Constitucional nº 46, de 05 de maio
de 2005. Trata-se do tema de repercussão geral nº 676 desta Suprema
Corte.
Diante da alteração introduzida por esta emenda, o Ministério
Público Federal defende a inexigibilidade, por parte da União, do
pagamento de foro, laudêmio e taxa de ocupação, em razão do
aproveitamento, por particulares, de terrenos de marinha e acrescidos
localizados nas ilhas costeiras do Município de Vitória, Espírito Santo.
Nesse sentido, a inicial tem como objeto (i) a declaração da “inexistência
de relação jurídica entre foreiros e ocupantes de terrenos de marinha e acrescidos
localizados em Vitória/ES, exceto na porção continental do município, com a
União, a título de contrato de aforamento e "ocupação", abstendo-se,
consequentemente, de exigir valores cobrados a título de foro, taxa de ocupação e
laudêmio, a teor da nova redação do art. 20, IV da Constituição Federal” (fls. 13),
e (ii) a condenação da União na obrigação de fazer consistente em
identificar as unidades ambientais federais e as áreas afetadas ao serviço
público federal situadas no Município de Vitória-ES, na dicção do art. 20,
IV, da CF.

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RE 636199 / ES

O juízo de procedência exarado em primeiro grau sofreu integral


reforma em segundo grau, pelo provimento dado pelo Tribunal Regional
Federal da Segunda Região à apelação e à remessa oficial, consagrando
juízo de improcedência do pedido deduzido.
A União, a seu turno, sustenta inalterada a propriedade dos terrenos
de marinha e acrescidos com a reforma do texto constitucional.
3. Sob o regime da repercussão geral, o presente julgamento tem
aplicação, bem delimitado o seu escopo, aos casos em que discutida a
situação dominial dos terrenos de marinha situados em ilhas costeiras
que contenham sede de Município, alcançando, portanto, inúmeras
relações jurídicas, em diferentes entes da federação, sem falar nos seus
efeitos patrimoniais e organizacionais para a própria União.
Essa observação fica clara a partir das importantes contribuições
trazidas pelos amici curiae admitidos no feito, que tomo a liberdade de
rememorar.
4. A Ordem dos Advogados do Brasil - Seccional do Espírito Santo,
assevera, em sua manifestação de amicus curiae, que o duplo regime de
utilização de terrenos de marinha (aforamento e ocupação), decorrente do
Decreto-Lei nº 9760/1946, onerou por muitos anos os ocupantes de
imóveis considerados terrenos de marinha na Cidade de Vitória-ES, mas
que com a promulgação da EC nº 46/2005, muitas decisões da Justiça
Federal passaram a entender que “desde maio de 2005 não há mais qualquer
discussão: a mera circunstância - como no caso - de ilha costeira ou oceânica ser
'sede de Município' já altera a propriedade das áreas contidas, reputando-se - em
presunção absoluta - pertencerem à municipalidade, ou, quando o caso, a
terceiros" (citou, entre outras, as seguintes decisões: TRF1 AC 0033328-
91.2007.4.01.3400/DF, Rel. Des. Fed. Luciano Tolentino Amaral, e ainda,
no mesmo sentido, TRF4 AC 5011831-56.2011.404.7200, Rel. Des. Fed.
Fernando Quadros da Silva) e que também há decisão de órgão judicante
federal que declinou a competência para apreciar matéria jurídica ao
fundamento de que “o imóvel objeto de usucapião localizado em ilha costeira,
no qual se encontra a sede de Município, a partir da EC nº 46 deixou de
pertencer aos imóveis da União - Declinada a competência para o Tribunal de

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RE 636199 / ES

Justiça”(TRF4, AC 2000.72.01.004674-0, Rel. Des. Fed. Márcio Antônio


Rocha).
A seu turno, o Município de Florianópolis-SC, igualmente admitido
como amicus curiae, aduziu a observação de que “a exemplo dos Municípios
de Vitória/ES e São Luís/MA, por apresentar tamanha quantidade e extensão de
áreas localizadas em seu território que são qualificadas como 'terrenos de
marinha e acrescidos' encontra-se em uma situação de sujeição em relação à
União Federal”, mencionando, ainda, que “em razão do crescente
adensamento urbano, realizaram-se aterros, principalmente na região central de
Florianópolis (Baía Sul, Baía Norte), os quais foram realizados pelo Estado de
Santa Catarina, cabendo a manutenção e zelo das áreas ao Município", e que tal
quadro fático ocasiona toda sorte de graves problemas práticos, quais
sejam:

“1 - moradores inscritos no CADIN, embora possuam


registro de propriedade privada no Registro de Imóveis;
2 - a sujeição de bairros inteiros a leilão do domínio útil de
moradias familiares a quem der o melhor preço, conforme
preceitua o art. 15, da Lei Federal nº 9.636/1998;
3 - áreas ambientalmente frágeis ocupadas
desordenadamente;
4 - violação ao princípio da isonomia entre municípios
interioranos, costeiros e os que têm sede em ilha costeira, uma
vez que nestes, em razão da larga proporção de áreas da União
Federal, expressiva parte da população fica afligida pelas taxas
'de marinha';
5 - De igual modo, nas ilhas costeiras onde estejam
estabelecidas sedes de Municípios, estes ficam à mercê do aval
da União para realizarem obras de infraestrutura em grande
parte de sua área, limitando sua autonomia como ente
federativo;
6 - Multas exorbitantes aplicadas em face do município
pela suposta ocupação ilícita de terreno de marinha e
acrescidos, onerando, ainda mais, o erário público;
7 - resistência ao pagamento de IPTU, porquanto os

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moradores entendem intolerável pagar o referido imposto e a


taxa de marinha sobre o uso da mesma área;
8 - caos social oriundo dos problemas de regularização
fundiária, na medida em que cidadãos adquirem determinado
imóvel e não conseguem formalizar escritura;
9 - insegurança jurídica nas transações imobiliárias
despojadas de registros nos Ofícios de Registro de Imóveis;”

Por sua vez, o Município de São Vicente, igualmente admitido


como amicus curiae, argumenta com a ocorrência de fato digno de nota,
vale dizer, que, por estar localizado em ilha de mesmo nome, a falta de
critério técnico ou noção exata dos imóveis situados ou não em terrenos
de marinha ocasiona a possibilidade de que "imóveis situados em local
considerado 'pé de areia' não estão sujeitos ao laudêmio ou taxa de ocupação,
enquanto imóveis situados na avenida atrás dos prédios, a aproximadamente 50
metros, estão sujeitos ao aforamento", ou o fato de que em determinadas
situações "um apartamento é considerado em terreno de marinha no mesmo
edifício de outro apartamento, que não é considerado", além de observar que
uma das causas da baixa arrecadação tributária do município se deve ao
fato de que a cobrança de laudêmio ocasiona ou impulsiona a crescente
utilização de contratos de gaveta, "diante da enorme dificuldade em
regularizar a área afetada pela União", concorrendo para o déficit de
arrecadação do ITBI.
Já o SINDUSCON – Sindicato da Indústria da Construção Civil da
Grande Florianópolis, também admitido na qualidade de amicus curiae,
observa que a atual realidade fática dos terrenos de marinha no
Município de Florianópolis "gera instabilidade jurídica para milhares de
proprietários de imóveis e acarreta problemas difusos mais amplos, de ordem
política, social, ambiental e econômica, ferindo a autonomia administrativa
municipal".
O Município de São Francisco do Sul, localizado no Estado de
Santa Catarina, argumenta, por sua vez, que o regime de utilização dos
terrenos de marinha vem onerando demasiadamente os
ocupantes/proprietários da municipalidade, trazendo dificuldades na

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alienação dos imóveis, e por consequência a arrecadação tributária, e a


excessiva burocracia também estariam causando prejuízos aos munícipes,
e ao próprio município, mesmo para realização de eventos particulares de
curta duração, trazendo a consequência de se ver ainda mais tolhido no já
contingenciado e enxuto orçamento municipal, especialmente a partir da
argumentação tecida no sentido de que com as despesas constitucionais
obrigatórias, e com um gasto de aproximadamente 50% de seu orçamento
com o poder executivo municipal, e mais 25% na educação, 15% na saúde,
além de mais 6% da verba orçamentária destinada exclusivamente ao
poder legislativo municipal, faz com que sobrem, cotidianamente, cerca
de 4% do orçamento para fazer frente aos demais gastos e investimentos,
"para projetar, executar e conduzir todas as ações e obras na área da
infraestrutura, assistência social, turismo, cultura, esportes, agricultura, pesca,
transportes, patrimônio, limpeza urbana, iluminação pública, desenvolvimento
econômico, habitação, saneamento, meio-ambiente, etc", observando, ainda,
que os cuidados com a conservação e manutenção das áreas dos terrenos
de marinha são realizados pelo município.
A Câmara Municipal de Vitória, também admitida como amicus
curiae, assevera que a interpretação esposada pelo tribunal a quo acarreta
severas violações a princípios constitucionais, bem como à própria
autonomia municipal para ordenação urbana, ofendendo a isonomia
entre municípios interioranos e costeiros, fazendo com que a população
seja submetida a regime tributário gravoso, caos social em razão dos
problemas de regularização fundiária, além de insegurança jurídica.
Pois bem.
5. Relembrando, brevemente, a história republicana do Brasil,
destaco que a Carta Constitucional de 1891, ao estabelecer o domínio da
União sobre “a porção do território que for indispensável para a defesa das
fronteiras, fortificações, construções militares e estradas de ferro federais” (art.
64), silenciou acerca do domínio das ilhas. O mesmo ocorreu com as
Constituições seguintes, até o advento da Constituição de 1967, em que a
propriedade das ilhas oceânicas, fluviais e lacustres passou a ser
expressamente prevista como da União, in verbis:

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“Art. 4º Incluem-se entre os bens da União:


(...)
II – os lagos e quaisquer correntes de água em terrenos de
seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, que sirvam de
limite com outros países ou se estendam a território estrangeiro,
as ilhas oceânicas, assim como as ilhas fluviais e lacustres nas
zonas limítrofes com outros países; ”(destaquei)

Em 06.03.1985, este Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE


101.037/SP, de relatoria do Ministro Francisco Rezek, pacificou a
controvérsia até então existente sobre o alcance da expressão “ilhas
oceânicas”, objeto do texto constitucional.
Diferenciando-as das ilhas costeiras, decidiu-se, na ocasião, que
somente as ilhas oceânicas integrariam o patrimônio da União. Isso
porque, à ausência de ressalvas no texto constitucional, conclusão em
sentido inverso importaria em desconsiderar a existência, nas ilhas
costeiras, de qualquer bem reservado ao domínio de particular ou dos
demais entes da Federação. O acórdão restou assim ementado:

“ILHAS OCEÂNICAS. C.F. ART. 4º, II. HÁ DE SER


ENTENDIDA ESTA EXPRESSÃO EM SEU SENTIDO TÉCNICO
E ESTRITO, VISTO QUE O CONSTITUINTE DE 1967 POR
CERTO NÃO PRETENDEU INSCREVER, ABRUPTAMENTE,
NO DOMÍNIO DA UNIÃO, BENS SITUADOS EM CENTROS
URBANOS, NAS ILHAS LITORÂNEAS, E INTEGRANTES DO
PATRIMÔNIO DE ESTADOS, MUNICÍPIOS E
PARTICULARES. MÉRITO DA SENTENÇA SINGULAR E DO
ACÓRDÃO DO T.F.R. HIPÓTESE DE NÃO CONHECIMENTO
DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO DA UNIÃO.” (RE
101037/SP, Relator Ministro Francisco Rezek, Tribunal Pleno, DJ
19.4.1985)

Na ocasião, assentou o eminente Relator:

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“A tese ora prevalente na espécie tem apoio na abordagem


técnica de um dos mais conhecidos e respeitados geógrafos do
Brasil neste século, Aroldo de Azevedo; a quem se reporta,
concordante, não menos ilustre expoente do direito
administrativo, Hely Lopes Meirelles, quando afirma:

‘As ilhas marítimas classificam-se em costeiras e


oceânicas. Ilhas costeiras são as que resultam do relevo
continental ou da plataforma submarina; ilhas oceânicas
são as que se encontram afastadas da costa e nada têm a
ver com o relevo continental ou com a plataforma
submarina’. (Direito Administrativo Brasileiro; S. Paulo,
RT, 1983, pág. 451).

(...)
Parece seguro que o constituinte de 1967, ao empregar o
termo ‘ilhas oceânicas’ no art. 4º-II do texto maior, fê-lo no exato
sentido técnico e limitado que reconhecidamente ostenta há
tanto tempo entre nós. (...) A ler na expressão ‘ilhas oceânicas’ o
que lêem, neste momento, os patronos da fazenda federal, e
dada a realidade elementar de que contra o comando
constitucional não há direito adquirido ou ato jurídico perfeito
que se contraponha, teremos que três Unidades federadas – não
menos que três Unidades federadas – perderam, em 1967, suas
capitais para o patrimônio da União. Em São Luís do
Maranhão, bem assim em Vitória e Florianópolis, o Estado e o
município já não deteriam seus bens dominicais, nem os de uso
especial, nem os de uso comum do povo.”

A Constituição Federal de 1988, adotando a classificação das ilhas


marítimas em oceânicas e costeiras, incluiu-as, indistintamente, na relação
dos bens da União, a teor do art. 20, IV, em sua redação original1, verbis:

1 Após a alteração introduzida pela EC 46/2005, o dispositivo passou à seguinte


redação: “Art. 20. São bens da União: (...) IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes
com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as
que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a

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“Art. 20. São bens da União:


(...)
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com
outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as
costeiras, excluídas, destas, as áreas referidas no art. 26, II;”
(Redação original)

Por sua vez, assim dispõe o art. 26, II, da Constituição Federal, a que
alude o preceito transcrito:

“Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:


(...)
II - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem
no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União,
Municípios ou terceiros;”

Extrai-se, da leitura dos dispositivos, que, anteriormente à Emenda


Constitucional nº 46/2005, todos os imóveis situados nas ilhas oceânicas e
costeiras que não pertencessem, por outro título, a Estado, Município ou
particular, eram considerados propriedade da União.
Tal compreensão foi consagrada no julgamento da ACO 317 (Relator
Ministro Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, DJ 20.11.1992), em que
reconhecido o domínio da União sobre as terras situadas nas ilhas
litorâneas (art. 20, IV), resguardada a legitimidade de eventual
transferência da titularidade para os Estados, pelos meios regulares de
direito (art. 26, II). Além de explicitar-se o sentido da mútua remissão
entre os referidos dispositivos, assentando-se pertencerem aos
Municípios, Estados-membros e particulares as áreas que a União lhes
transferira pelos meios jurídicos apropriados, foi confirmado, nesse
julgado, o domínio do ente federal sobre as terras devolutas presentes
nas ilhas costeiras. Eis a ementa:

unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II.”

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“PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DISCRIMINATÓRIA DAS


TERRAS PÚBLICAS SITUADAS NA ‘ILHA DO CARDOSO’,
NO LITORAL PAULISTA, PROPOSTA PELO ESTADO DE SÃO
PAULO. OPOSIÇÃO MANIFESTADA PELA UNIÃO, AO
FUNDAMENTO DE QUE SE TRATA DE TERRAS DE
DOMÍNIO DA UNIÃO.
1. Remédio judicial destinado ao deslinde do que resta de
terra devoluta em área previamente delimitada, a fim de
extremá-la das terras objeto de dominialidade alheia.
2. Legitimado para exercitá-lo, todavia, é o ente federado
com domínio sobre a área descriminanda.
3. Incertezas acerca da dominialidade das terras devolutas,
nas ilhas costeiras, até o advento da Constituição Federal de
1988, que, no art. 20, IV, inclui expressamente as ilhas da espécie
entre os bens da União.
4. A ressalva contida no mencionado dispositivo, quanto
às áreas, nelas situadas, que estiverem no domínio dos estados,
tem sentido explicitativo quanto à possibilidade de parcelas de
tais ilhas terem sido, no passado, e virem a ser, no futuro,
transferidas para os Estados, pelos meios regulares de direito.
5. Dessas áreas é que cuida o art. 26, II, da Carta de 1988,
ao referir as áreas, nas ilhas costeiras, que estiverem no domínio
dos Estados.
6. Trata-se de terras que, dada a natureza do respectivo
título aquisitivo, hão de estar neles devidamente descritas,
delimitadas e extremadas, bastando, para sua defesa, o
emprego das ações que o nosso sistema põe à disposição dos
proprietários e possuidores em geral, entre as quais não se
conta a ação discriminatória.
7. Ilegitimidade do Estado de São Paulo para a ação em
tela. Procedência da oposição.” (ACO 317/SP, Relator Ministro
Ilmar Galvão, Tribunal Pleno, DJ 20.11.1992)

Em voto concordante, consignou o Ministro Rezek, reportando-se ao


voto que proferira como relator no RE 101.037, antes referido, que “a
Constituição de 88 observou a distinção vernácula que o acórdão fizera entre

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ilhas oceânicas e ilhas costeiras, mas liquidou o assunto por inteiro, dizendo que
umas e outras pertencem naturalmente à União, a menos que outra forma de
domínio ali se possa demonstrar, seja do Estado, seja do Município, seja do
particular”.
6. Com a alteração promovida pela Emenda Constitucional nº
46/2005, o art. 20, IV, da Carta Política passou a ostentar o seguinte teor:

“Art. 20. São bens da União:


(...)
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com
outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as
costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de
Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e
a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;”
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005)

A alteração introduzida pela Emenda Constitucional nº 46/2005


criou, no ordenamento jurídico, exceção à regra geral então vigente sobre
a propriedade das ilhas costeiras. Com a redação conferida ao art. 20, IV,
da Lei Maior pelo constituinte derivado, deixaram de pertencer à União
as ilhas costeiras em que sediados entes municipais, expressamente
ressalvadas, no novo comando constitucional, as “áreas afetadas ao serviço
público e a unidade ambiental federal e as referidas no art. 26, II”, que
remanesceram no patrimônio federal.
Sob o fundamento de que não arrolados dentre as aludidas
ressalvas, pretende o ora recorrente ver interpretado o texto da EC nº
46/2005 no sentido de que, a partir de sua promulgação, também os
terrenos de marinha e acrescidos localizados nas ilhas costeiras em que
sediados entes municipais deixaram de integrar o patrimônio da União.
De fato, sobrevindo a aludida emenda constitucional, não mais se
presume a propriedade da União sobre terras localizadas nas ilhas em
que contida sede de Município. Dito de outro modo, após a EC nº
46/2005, deixa de constituir título hábil a ensejar o domínio da União o
simples fato de que localizada, determinada área, em ilha costeira, se nela

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estiver sediado Município. Nessas circunstâncias, a propriedade da União


sobre determinada área dependerá, logicamente, da existência de outro
título que a legitime.
Registro, a propósito, a exposição de motivos da Emenda
Constitucional nº 46, de 2005, oriunda da Proposta de Emenda à
Constituição nº 575, de 1998, de autoria do então Deputado Federal
Edison Andrino, que reproduzo:

“A Constituição Federal estabelece, em seus arts. 20, inciso


IV, e 26, inciso II, que a propriedade dos imóveis situados nas
ilhas oceânicas e costeiras, se não pertencerem por outro título,
a Estado, Município ou particular, é da União.
Esta é a inteligência do texto constitucional segundo o
próprio Supremo Tribunal Federal, conforme decisão unânime
no julgamento da Ação Cível Originaria nº 317-2-SP, em
17.09.92, cujo Relator foi o Eminente Ministro Ilmar Galvão
( RTJ 145/370).
A alteração do inciso IV do art. 26 que arrola, entre os bens
dos Estados, as terras devolutas não compreendidas entre as da
União, se justifica pelo fato de existir, nas ilhas oceânicas e
costeiras, inúmeros imóveis devolutos, i. e, aqueles que não
estão registrados nem em nome de particular, nem em nome de
ente público.
Assim, a modificação, apenas dos textos do inciso IV art.
20 e do inciso II do art. 26, não se revela capaz, por si mesma, de
resolver, plenamente, a questão em tela, posto que poder-se-ia
alegar que as terras devolutas nas ilhas marítimas pertenceriam
aos respectivos Estados, por força do disposto no art. 26, IV, da
Constituição e que, nesta condição, seriam unusucapíveis.
Frise-se, ainda, que a presente Proposta de Emenda
Constitucional visa resgatar, também, o pleno cumprimento do
principio da isonomia, hoje desrespeitado, visto que os
ocupantes de imóveis situados na área continental do País não
estão sujeitos ao mesmo tratamento conferido aos habitantes
das ilhas marítimas, ainda que estas integrem território de
Município.

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Finalmente, cabe destacar que, com esta Proposta, o


domínio do Poder Público, seja federal, estadual ou
municipal, sobre os imóveis de sua propriedade situados nas
ilhas marítimas que integrem território de Município
permanecerá inalterado.
Desta forma, os imóveis públicos situados nas ilhas
marítimas que integram território de Município, sejam bens
de uso comum da povo, de uso especial ou dominiais,
continuarão nesta condição.
Ante o exposto, a presente proposição se justifica na
medida em que se constitui em alternativa viável e razoável de
solução de um angustiante problema que aflige considerável
parcela da sociedade brasileira.” (destaquei)

A ausência de interesse da União para, na vigência da Emenda


Constitucional nº 46/2005, intervir, em ações de usucapião, requerendo o
domínio, sob a alegação de que situados em ilhas costeiras os imóveis em
questão, foi reconhecida nesta Suprema Corte em mais de uma dezena de
decisões monocráticas versando sobre terras nos Municípios de
Florianópolis (SC) e Ilhabela (SP). Confiram-se, nesse sentido, as decisões
proferidas no AI 826751/SC (Relatora Ministra Ellen Gracie, DJe
24.6.2011); RE 629398/SC (Relator Ministro Ricardo Lewandowski, DJe
01.02.2011); RE 568973/SP (Relatora Ministra Ellen Gracie, DJe
03.11.2010); RE 596853/SC (Relator Ministro Ricardo Lewandowski, DJe
03.3.2009); RE 341140/SC (Relator Ministro Sepúlveda Pertence, DJ
11.11.2005); AI 505076/SC (Relator Ministro Joaquim Barbosa, DJ
20.10.2006); RE 341584/SC (Relator Ministro Gilmar Mendes, DJe
11.3.2008); AI 454492/SC (Relatora Ministra Ellen Gracie, DJ 15.02.2006);
AI 414554/SC (Relator Ministro Sepúlveda Pertence, DJ 16.11.2005); RE
460766/SC (Relator Ministro Ayres Britto, DJe 15.9.2009); RE 460401
(Relator Ministro Joaquim Barbosa, DJe 25.3.2010) e RE 514.344/SC
(Relator Ministro Eros Grau, DJ 11.12.2006).
Impende salientar que em todos esses casos, o único titulo de
domínio invocado pela União foi o fato de que localizado, o imóvel, em
ilha costeira. Em nenhuma delas se discutiu a propriedade da União com

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fundamento em qualquer outro título de domínio que não


especificamente o do art. 20, IV, da Lei Maior.
7. Para o devido equacionamento da presente controvérsia, no
entanto, é necessário ter presente o art. 20, VII, da Constituição da
República, cuja redação, dada pelo constituinte originário, a incluir, entre
os bens da União, “os terrenos de marinha e seus acrescidos”, foi mantida
mesmo após o advento da Emenda Constitucional nº 46/2005. Assim, a
EC nº 46/2005 em nada alterou o regime jurídico-constitucional dos
terrenos de marinha.
O problema inerente a este recurso extraordinário, em linha
hermenêutica, reside exatamente na devida interpretação conjunta dos
incisos IV e VII do art. 20 da Constituição da República, para que esta
Suprema Corte, a guardiã e intérprete maior da Carta Magna, estabeleça
se permanecem como bens da União, após a promulgação da Emenda
Constitucional nº 46/2005, as porções do território das ilhas costeiras
correspondentes a terrenos de marinha.
8. Segundo a legislação em vigor de regência do instituto (arts. 2º e
3º do Decreto-lei nº 9.760/1946), são conceituados como terrenos de
marinha os inseridos na projeção espacial que, medida a partir da linha
do preamar-médio (média do nível máximo das mares) no ano de 1831,
se projeta por 33 (trinta e três) metros em direção à terra, sejam eles (a)
situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagos,
até onde se faça sentir a influência das marés; ou (b) os que contornam as
ilhas situadas em zonas onde se faça sentir a influência das marés. Por
terrenos de marinha acrescidos, a seu turno, se entendem “os que se
tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e
lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha”.
Partindo-se da clássica distinção entre os bens públicos de uso
comum, de uso especial e dominiais, adotada pelo Código Civil de 1916 e
reproduzida no Código de 2002,2 constituem bens dominiais ou
2 Dispõe o Capítulo III do Código Civil de 2002, intitulado “Dos Bens Públicos”: “Art.
98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito
público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Art. 99. São bens públicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas

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dominicais, que são, na lição abalizada de Celso Antônio Bandeira de


Mello, “os próprios do Estado como objeto de direito real, não aplicados nem ao
uso comum, nem ao uso especial, tais os terrenos ou terras em geral, sobre os
quais tem senhoria, à moda de qualquer proprietário, ou que, do mesmo modo, lhe
assistam em conta de direito pessoal”.3
Leciona, ainda, o doutrinador que “não devem ser confundidos com
praias, que são bens públicos federais (art. 20, IV, da Constituição) de uso comum
e que também pertencem à União”. Diferem, do mesmo modo, dos terrenos
marginais4 e da faixa de fronteira,5 embora possam coincidir em alguns
pontos.
Assim delimitado o conceito, mostra-se oportuno, a fim de nortear a
adequada interpretação do texto constitucional, um resgate histórico da
conformação jurídica dos terrenos de marinha.

e praças; II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou


estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de
suas autarquias; III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de
direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens
pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito
privado. Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são
inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar. Art.
101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei. Art.
102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião. Art. 103. O uso comum dos bens
públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade
a cuja administração pertencerem.”
3 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo:
Malheiros, 2011. 28ª ed. P. 921.
4 Conceitua o art. 4º do Decreto 9.760/1943: “São terrenos marginais os que, banhados
pelas correntes navegáveis, fora do alcance das marés, vão até a distância de 15 (quinze)
metros, medidos horizontalmente para a parte da terra, contados desde a linha média das
enchentes ordinárias.”
5 A teor do § 2º do art. 20 da Constituição Federal de 1988, faixa de fronteira é “a faixa
de até cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres”.
Prossegue o dispositivo, estatuindo: “é considerada fundamental para defesa do território
nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei”.

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9. Em clássico estudo de 1957, Renato Franco 6 já observara que a


origem do instituto dos terrenos de marinha remonta à cobrança, prevista
já em 1516 no Regimento da Fazenda do Reino de Portugal – contando,
portanto, com mais de 500 anos –, incidente sobre as rendas das pescarias
e das marinhas em que se fazia sal, e não exatamente pela utilização dos
terrenos em si:

“No Regimento da Fazenda de 1516 foi estabelecido como


direito que aos Reys pretendem haver em seus Reinos por
direito natural, as rendas das pescarias, que os Reys por usança
de longo tempo costumarão de haver, e levar, assim as que
fazem no mar, como nos rios. Item por semelhante forma, as
rendas, que antigamente costumarão levar das Marinhas, em
que fazem o sal no mar, ou em qualquer outra parte (Cap.
CCXXXVII)”

Tudo o que tocasse a água do mar e acrescesse sobre ela pertencia à


Coroa, na forma da ordenação do Reino, conforme aviso dado em nome
do Rei, em 18 de novembro de 1818, aviso que repetia a doutrina da
Ordem Regia, de 10 de dezembro de 1726, na qual se declarava:

“As praias devem estar livres para boa defesa da cidade,


para que as rendas passem livres por todas elas, e se possam
socorrer as partes atacadas, e que ninguém se possa alargar um
só palmo para o mar, nem edificar casa nas praias e que as
avançaram tanto dele que totalmente deixaram as praias sem
marinha, não só em prejuízo do bem público, mas da Marinha
Real Fazenda”7.

Tais determinações estavam compreendidas no conceito jurídico de


“regalia”, que, pelo menos a partir da Ordem Régia de 4 de dezembro de
1678, já qualificava tais terrenos, por “nascerem em salgado, onde só chega o

6 FRANCO, Renato. Terrenos de Marinha e Outros Estudos. Salvador: Escola de


Aprendizagem Luiz Tarquínio, 1954, p. 101.
7 Idem, p. 104.

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mar e com a enchente”. Em linha, na Ordem Régia de 1710, foi


determinado que “as sesmarias nunca deveriam compreender as áreas de
marinha, que sempre deve estar desimpedida para qualquer incidente”, a livre
vontade do Rei e para a defesa da terra8.
Em janeiro de 1808, a Coroa determinou fossem os terrenos de
marinha demarcados e aforados em favor daqueles que mais oferecessem,
com vista a permitir a construção de armazéns e trapiches. Decreto de
1820, a seu turno, estabeleceu a competência do Ministério da Marinha
para aforamento dos terrenos de marinha, atribuição que, em 1831, foi
transferida para o Ministério da Fazenda, na Corte, e para os presidentes,
nas províncias9.
No mesmo período, mediante Resolução Imperial de 1823
definiram-se os terrenos de marinha como os correspondentes a 15 braças
de gleba contadas a partir do preamar máximo. Em seguida, o Aviso de
13 de julho de 1827, estipulou que marinha seria o espaço de terreno
compreendido em 15 braças entre a terra firme e o bater do mar nas
águas vivas, oscilando, a legislação subsequente, quanto à contagem da
faixa de quinze braças, se do preamar médio ou máximo 10. Leciona
Renato Franco:

“A Lei de 15 de novembro de 1831, cujo artigo 51, § 14,


tratou, em primeiro lugar, dos terrenos de marinha dizendo que
‘serão postos à disposição das Câmaras Municipais os terrenos
de marinhas que estas reclamarem do Ministro da Fazenda ou
dos Presidentes das Províncias, para logradouros públicos, e o
mesmo Ministro na Corte e nas Províncias os Presidentes em
Conselho poderão aforar a particulares aqueles de tais terrenos
que julgarem conveniente, e segundo o maior interesse da
Fazenda.
Esse diploma não fixou a faixa de marinha, porém
começou logo a divergência: enquanto a Ordem do Presidente
do Tribunal do Tesouro Nacional de 20 de outubro de 1832
8 Idem, p. 104.
9 Idem, p. 104.
10 Idem, p. 104.

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fixou o terreno de marinha a partir ‘da maré nas maiores


enchentes’, as Instruções de 14 de novembro de 1832,
mandaram contar 15 braças ‘desde os pontos a que chega o
preamar médio’.
O Decreto nº 4.105, de 22 de fevereiro de 1868, trata o
preamar médio, como ponto inicial da demarcação do terreno
de marinha.
O Ministro Ruy Barbosa, no Aviso nº 218, de 19-1-1891, do
Ministério da Fazenda, inseriu como terreno de marinha ‘o
compreendido entre o preamar máximo e médio’, numa
paralela traçada a 15 braças craveiras ou 33 metros.
O Decreto-Lei nº 2490, de 16 de agosto de 1940, fixou o
ponto de demarcação no preamar médio, mas o Decreto-Lei nº
4120, de 21 de fevereiro de 1942, voltou-se para o preamar
máximo, retornando o Decreto-Lei nº 9760, de 5 de setembro de
1946, ao preamar médio.”11

No antigo direito português da metrópole, ainda conforme


registrado por Renato Franco12, não se conheciam terrenos de marinha em
razão das praias serem públicas. Convém ainda pontuar como o tema foi
delineado por Teixeira de Freitas na Consolidação das Leis Civis: “os
terrenos de marinha [são] todos os que, banhados pelas águas do mar, ou dos rios
navegáveis, vão até a distância de quinze braças craveiras para a parte da terra;
contadas estas dos pontos, à que chega o preamar médio de uma lunação” (art. 51
da Consolidação), consignando, ainda, que, conforme os artigos 55 e 56
da mesma Consolidação, “não se compreendem nos terrenos de marinha as
margens dos rios de água doce, ainda que navegáveis, ficando fora do alcance da
maré”.
Anoto ainda o teor de parecer do Conselho de Estado, de abril de
1868, aprovado pelo Imperador, em que se acentuou que:

“os terrenos, portanto, que nessa época eram banhados pela alta
maré são os que constituem a marinha. As instruções que tiveram em

11 Idem, p. 104.
12 Idem, p. 105.

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vista a atualidade do domínio público, nessa época, e fixaram-lhe a


extensão respectiva. E pouco importa que, nessa época, o terreno fosse
ou não acrescido à linha antiga do preamar ou alterado; era mister
tomar uma época para ponto de partida e as Instruções de 1832
tomaram linha atual do preamar, fosse o terreno ou não alterado”13.

A particularidade é digna de nota porque, ainda hoje, como já


observado, a posição da linha do preamar-médio do ano de 1831 é o
ponto de referência para determinar se uma área está inserida na faixa
de terrenos de marinha.
10. Se o atual modelo constitucional republicano, a teor do art. 20,
VII, atribui a propriedade dos terrenos de marinha à União, e, por
conseguinte o direito da União de explorar e auferir renda com “título de
foro, taxa de ocupação e laudêmio”, não se pode esquecer que nem sempre
foi assim, outrora tendo sido conferidos ao Município do Rio de Janeiro
os “rendimentos dos fóros da Marinha, na comprehensão do seu Municipio”14,
conforme o art. 37, § 2º, da Lei nº 38, de 3 de outubro de 1834, revogado
apenas pelo Decreto-Lei nº 710, de 17 de setembro de 1938.
Empreendeu-se, na década de 1930, verdadeira campanha, motivada
por questões de ordem financeira, para que, revertida essa determinação
jurídica, retornassem aos cofres da União, em prejuízo do então Distrito
Federal, os rendimentos decorrentes da ocupação dos terrenos de
marinha por particulares. Tal é o relato de Jair Rezende15, que reproduzo:

“A fim de demonstrar que a Prefeitura do Distrito Federal


tem descurado essa fonte de renda, cumpre notar que para o
ano de 1934, de foros de terrenos de marinha e de acrescidos,

13 Idem, p. 106.
14 Eis a redação contida na mencionada Lei nº 38, de 3 de outubro de 1834:
“Art. 37. Ficão desde já pertencendo á Camara Municipal da Cidade do Rio de Janeiro: § 1º
Os impostos existentes que outr'ora erão arrecadados pela Policia, na comprehensão do seu
Municipio, e á cargo da mesma Camara a sua arrecadação. § 2º Os rendimentos dos fóros da
Marinha, na comprehensão do seu Municipio, inclusive os do Mangue vizinho á Cidade
Nova; podendo aforar para edificações os que ainda o não.”
15 RESENDE, Jair. Terrenos de Marinha. Rio: Oficinas Gráficas, 1937, p. 9.

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laudêmios de terrenos de marinha e emolumentos sobre carta


de aforamento, a sua renda orçada foi de arredondadamente
150:000$000, enquanto que no referido ano a Diretoria do
Domínio da União arrecadou no Distrito Federal, de foros,
laudêmios e taxa de ocupação, importância correspondente a
aproximadamente 500:000$000.
Além de ser bastante sensível a diferença, convém notar-se
que no Distrito Federal, a União só arrecada foros e laudêmios
dos terrenos da Fazenda de Stª Cruz – dos da zona
desapropriada e aterrada no Cais do Porto – dos fronteiros a
próprios nacionais (dos quais concorrem com maior renda os
da Urca) – laudêmios dos acrescidos aforados pela Prefeitura –
e parcela relativa insignificante, por ocupação de terrenos
acrescidos.
A reversão dos terrenos de marinha e acrescidos para a
União, além de reforçar a receita desta, tão fundamente
anemizada pela Constituição de 1934, não acarretará grande
prejuízo à Prefeitura, que tão pouco apreço lhes tem ligado, a
ponto de minguar a arrecadação (...). Evitará que as outras
municipalidades do país venham reivindicar os terrenos de
marinha, de vez que não subsistirá motivo algum para não ser
estendido a elas o favor que à do Distrito Federal se concedeu e
que já agora não tem mais razão de ser.”

Na vetusta defesa da propriedade da União, em detrimento dos


Estados, sobre os terrenos de marinha destaco o parecer de Epitácio
Pessoa, de 1902, publicado na antiga Revista do Supremo Tribunal
Federal, trazendo como motivação, em uma época distante, que: “a
república "precisa imprescindivelmente dos terrenos de marinha para dar
cumprimento às extraordinárias responsabilidades que lhe incumbem quanto a
defesa e polícia da costa, à segurança do país, a regulação do comércio e da
navegação, aos ajustes e convenções dai decorrentes, à conservação de alfândegas,
entrepostos, faróis e obras de defesa contra possíveis agressões estrangeiras, a
higiene internacional, a polícia sanitária, etc”16.

16 PESSOA, Epitácio. Terrenos de Marinha. Revista do Supremo Tribunal Federal. Vol.

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Epitácio interpretava aí o art. 34, nº 29, da Constituição de 1891, na


redação original (anterior à Emenda Constitucional nº 03/1926), que
embora não mencionasse expressamente os terrenos de marinha,
afirmava a competência da União para legislar sobre terras e minas de
sua propriedade, levando-o a construir, por via hermenêutica, a tese da
propriedade da União sobre os terrenos de marinha.
Essas considerações de ordem historiográfica evidenciam que a
estipulação conceitual e fática dos terrenos de marinha no Brasil
percorreu caminho acidentado, e nem sempre uniforme, tratando-se de
instituto vetusto, objeto de inúmeras ordens Régias que ora se
preocupavam menos com a ocupação do terreno em si do que com a
tributação sobre a exploração do sal e o comércio de pescado realizado na
costa, ora eram informadas pela necessidade de defender o território nos
séculos em que os corsários eram ameaças reais e a distância das balas de
canhão parecia ser a distância segura para proteção da costa, e, mesmo
em tempos republicanos, nem sempre esteve absolutamente à disposição
da União.
11. Hodiernamente, contudo, como bens públicos dominiais, “podem
ser utilizados pela Administração inclusive para obtenção de resultados
econômicos, o que supõe a possibilidade de uso pelos particulares”, 17 utilização
essa que pode ser formalizada por meio dos competentes instrumentos
previstos pelo Direito,18 dentre os quais o aforamento e a ocupação.

XXXIII, Rio de janeiro, outubro de 1921, p. 276.


17 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2013. 9ª ed. P. 1131.
18 Dispõe o art. 64 do Decreto-Lei 9.760/46: “Art. 64. Os bens imóveis da União não
utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados,
aforados ou cedidos. § 1º A locação se fará quando houver conveniência em tornar o imóvel
produtivo, conservando porém, a União, sua plena propriedade, considerada arrendamento
mediante condições especiais, quando objetivada a exploração de frutos ou prestação de
serviços. § 2º O aforamento se dará quando coexistirem a conveniência de radicar-se o
indivíduo ao solo e a de manter-se o vínculo da propriedade pública. § 3º A cessão se fará
quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu,
auxílio ou colaboração que entenda prestar.”

20

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A teor do art. 678 do revogado Código Civil de 1916, “dá-se a


enfiteuse, aforamento, ou emprazamento, quando por ato entre vivos, ou de
última vontade, o proprietário atribui a outrem o domínio útil do imóvel,
pagando a pessoa, que o adquire, e assim se constitui enfiteuta, ao senhorio direto
uma pensão, ou foro, anual, certo e invariável”.
O aforamento constitui, portanto, direito real que recai sobre coisa
alheia e “confere a alguém, perpetuamente, os poderes inerentes ao domínio, com
obrigação de pagar ao dono da coisa uma renda anual e a de conservar-lhe a
substância”.19
Nessa forma de utilização do bem público por particular, o senhorio
e proprietário do terreno é a União (CF, art. 20, VII 20), que possui o
domínio direto do imóvel. A renda anual auferida pelo ente estatal é
denominada foro, como sabemos, e a transmissão do bem, por ato inter
vivos, onerosa ou gratuita, deve ser comunicada à União, que, não
exercendo seu direito de compra, receberá o pagamento de laudêmio.
Conquanto registre Di Pietro21 haver “uma tendência para extinguir-se
esse instituto, quer no direito privado, quer no direito público”, 22 a aplicação do
aforamento aos terrenos de marinha e acrescidos segue prevista no § 3º
do art. 49 do ADCT23, segundo o qual “a enfiteuse continuará sendo aplicada

19 GOMES, Orlando. Direitos reais. Rio de Janeiro: Forense, 1958. Apud MELLO, Celso
Antônio Bandeira de Mello. Op Cit. P. 941.
20 “Art. 20. São bens da União: (...) VII - os terrenos de marinha e seus
acrescidos;”
21 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2014.
27ª ed. P. 776.
22 Considera a autora, ao afirmá-lo, a ausência de previsão no Código Civil de 2002 e a previsão
contida no caput do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT, verbis:
“Art. 49. A lei disporá sobre o instituto da enfiteuse em imóveis urbanos, sendo facultada aos
foreiros, no caso de sua extinção, a remição dos aforamentos mediante aquisição do domínio
direto, na conformidade do que dispuserem os respectivos contratos.”
23 Prevê o dispositivo, na íntegra: “Art. 49. A lei disporá sobre o instituto da enfiteuse
em imóveis urbanos, sendo facultada aos foreiros, no caso de sua extinção, a remição dos
aforamentos mediante aquisição do domínio direto, na conformidade do que dispuserem os
respectivos contratos. § 1º Quando não existir cláusula contratual, serão adotados os critérios
e bases hoje vigentes na legislação especial dos imóveis da União. § 2º Os direitos dos atuais

21

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aos terrenos de marinha e seus acrescidos, situados na faixa de segurança, a


partir da orla marítima”.
O Código Civil de 2002, muito embora proíba, na esfera privada, a
constituição de novas enfiteuses, remete o regramento do instituto,
quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos, às disposições
estabelecidas em lei especial,24 hoje, o Decreto-lei nº 9.760/1946, dentre
outras normas esparsas25.
O aproveitamento de determinada área federal sob o regime de
ocupação,26 regulado pela Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, gera ao
particular a obrigação de pagar, anualmente, a chamada taxa de
ocupação, que, apesar da denominação, não possui natureza tributária, a
compreender receita patrimonial originária.27

ocupantes inscritos ficam assegurados pela aplicação de outra modalidade de contrato. § 3º


A enfiteuse continuará sendo aplicada aos terrenos de marinha e seus acrescidos, situados na
faixa de segurança, a partir da orla marítima. § 4º Remido o foro, o antigo titular do domínio
direto deverá, no prazo de noventa dias, sob pena de responsabilidade, confiar à guarda do
registro de imóveis competente toda a documentação a ele relativa.”
24 “Art. 2.038. Fica proibida a constituição de enfiteuses e subenfiteuses, subordinando-
se as existentes, até sua extinção, às disposições do Código Civil anterior, Lei nº 3.071, de 1º
de janeiro de 1916, e leis posteriores. (...) § 2º A enfiteuse dos terrenos de marinha e
acrescidos regula-se por lei especial.”
25 Entre elas, cito a recente Lei 13.139,de 29 de junho de 2015. Mencione-se, ainda, o
Código de Águas e os Decretos-Lei 2.422/1988; 2.398/1987; 1.876/1981; 1.561/1977; 1.537/1977;
1.310/1974; 271/1967; 200/1967; 178/1967; 147 /1967; 9.760 /1946 ; 7.937/1945; 7.278/1945;
5.666/1943; 4.120/1942; 3.438/1941; 3.437/1941; 3.365/1941; 2.490/1940; e 1.318/1854.
26 A ocupação “é ato administrativo precário, resolúvel a qualquer tempo, que
pressupõe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, nos termos do regulamento,
outorgada pela administração depois de analisada a conveniência e oportunidade, e gera
obrigação de pagamento anual da taxa de ocupação” (art. 7º da Lei 9.636, de 15 de maio de
1998).
27 “Embora sob o nome de taxa, não guarda o instituto submissão ao regime jurídico-
tributário, porque espécie tributária não é. É, antes, modalidade de receita originária,
enquanto auferida ‘pelo Estado em decorrência da exploração do seu próprio patrimônio’ e,
mais especificamente, receita patrimonial de propriedade imobiliária, como se tira ao art. 20,
VII, da Constituição da República.” (AC 1.105-MC/SE, Rel. Min. Cezar Peluso, DJ 06.6.2006).

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12. O recorrente sustenta que, após a modificação introduzida no


Texto Magno pela Emenda Constitucional nº 46/2005, ter-se-ia tornado
inexigível, por parte da União, o pagamento de foro, laudêmio e taxa de
ocupação em razão da utilização, por particulares, dos imóveis situados
em terrenos de marinha e acrescidos da porção insular do Município de
Vitória/ES.
O deslinde da controvérsia em nível constitucional, todavia,
depende, essencialmente, da interpretação conferida ao inciso IV do art.
20 da Constituição da República, em sua redação atual, verbis:

“Art. 20. São bens da União:


(...)
IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com
outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as
costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de
Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a
unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II.”

Estabelecida a regra geral de que constituem bens da União “as ilhas


fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas;
as ilhas oceânicas e as costeiras”, o constituinte derivado excepcionou, no
que se refere ao domínio federal sobre estas últimas – as ilhas costeiras –,
aquelas “que contenham a sede de Municípios”, que foram trespassadas à
propriedade municipal.
Ressalvou, em seguida, as “áreas afetadas ao serviço público e a unidade
ambiental federal”, bens que, não obstante situados em território
municipal, pertencem à União.
Pretende o recorrente atribuir a esse diminuto rol de ressalvas
caráter exaustivo, de forma a se entender que, porque não expressamente
enumerados na parte final do dispositivo em comento, os terrenos de
marinha e acrescidos localizados nas ilhas cuja propriedade foi alterada
teriam sido excluídos do patrimônio federal.
Sem razão, contudo.
A concretização dos preceitos constitucionais, por meio de uma

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concepção hermenêutica lastreada na força normativa da Constituição,


depende de que se considere a Lei Fundamental como um todo orgânico,
um único conjunto de normas, vinculantes e compatíveis entre si.
Uma interpretação sistemática do texto constitucional conduz à
conclusão inarredável de que a alteração introduzida no inciso IV do art.
20 pela EC nº 46/2005 não teve o condão de alterar o regime patrimonial
dos bens referidos no inciso VII, como, aliás, de nenhum outro bem
arrolado no mencionado artigo.
A leitura proposta pelo recorrente, no sentido de que os terrenos
de marinha e acrescidos teriam sido transferidos ao ente municipal,
levaria à conclusão desarrazoada de que todos os demais bens
constitucionalmente atribuídos à dominialidade da União – potenciais
de energia elétrica, recursos minerais, terras tradicionalmente ocupadas
pelos índios etc. –, se situados nas ilhas municipais, estariam, após a
edição da EC nº 46/2005, igualmente excluídos do patrimônio federal.
As ressalvas constantes da parte final do dispositivo emendado,
referentes às “áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal”,
devem ser compreendidas como adendos aos demais bens integrantes do
acervo patrimonial da União.
É de se considerar, além disso, o fato de que os terrenos de marinha
e seus acrescidos, do ponto de vista histórico, já integravam o rol de bens
da União, mesmo antes de as ilhas costeiras passarem a compor o
patrimônio federal, a reforçar o rechaço à tese de que alterado o
tratamento jurídico a eles conferido em razão da modificação introduzida
pela EC nº 46/2005 na propriedade das ilhas marítimas.
Sobreleva-se, ainda, o importante fundamento aposto no parecer da
Procuradoria-Geral da República, da lavra do eminente Subprocurador-
Geral da República Paulo Gustavo Gonet Branco, assim exarado no
ponto:

“destoaria do sistema de distribuição de bens entre as


entidades da Federação entender que os Municípios sediados
em ilhas sejam proprietários dos terrenos de marinha, mas não
o sejam os Municípios costeiros. Não haveria motivo

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consistente para justificar a incoerência sistemática que daí


resultaria. Uma tal interpretação da Emenda ficaria
desautorizada pela dissimetria abstrusa a que conduziria.”

Com a Emenda Constitucional nº 46/2005, as ilhas costeiras em que


situada a sede de Município passam a receber o mesmo tratamento da
porção continental do território brasileiro no tocante ao regime de bens
da União, nem mais nem menos.
Foi, de fato, o princípio da isonomia a ratio essendi das propostas de
emenda à Constituição que deram origem à Emenda Constitucional nº
46/2005 (PEC nº 575/1998 na Câmara dos Deputados e PEC nº 15/2004 no
Senado Federal). Transcrevo, parcialmente, as justificativas apresentadas
pelos propositores da Emenda:

“Frise-se, ainda, que a presente Proposta de Emenda


Constitucional visa resgatar, também, o pleno cumprimento do
princípio da isonomia, hoje desrespeitado, visto que os
ocupantes de imóveis situados na área continental do País não
estão sujeitos ao mesmo tratamento conferido aos habitantes
das ilhas marítimas, ainda que estas integrem território de
Município.
Finalmente, cabe destacar que, com esta Proposta, o
domínio do Poder Público, seja federal, estadual ou
municipal, sobre os imóveis de sua propriedade situados nas
ilhas marítimas que integrem território de Município
permanecerá inalterado.” (PEC nº 575/1998 – Câmara dos
Deputados; grifei.)

E, ainda:

“A proposta claramente cuida apenas de restabelecer a


normalidade dos fatos, retirando do patrimônio da União terras
que lhe foram indevidamente atribuídas, e restituindo aos
Municípios tais glebas que, em face do processo de
urbanização, passaram a integrar suas respectivas áreas

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administrativas.
Não se pode olvidar que sob a égide do regime
constitucional anterior, os Municípios não possuíam a mesma
estatura jurídica à qual foram alçados pela Carta Magna de
1988, e isto nos convence de que foi um lamentável equívoco
da Assembleia Nacional Constituinte ignorar seu status de
ente federativo pleno, outorgando à União a propriedade de
terras devolutas localizadas em ilhas costeiras ou oceânicas
que contenham sede de Município.
(...)
E nem se alegue que a proposição poderia ter o condão de
vulnerar áreas afetadas ao serviço público ou de proteção
ambiental, pois se encontram devidamente ressalvadas na
proposta essas duas exceções.” (PEC nº 15/2004 – Senado
Federal; grifei.)

A isonomia aspirada pelo constituinte derivado operou-se em


prestígio da autonomia municipal preconizada na Carta de 1988 e cuidou
de equiparar o regime jurídico-patrimonial das ilhas costeiras em que
sediados Municípios àquele incidente sobre suas porções continentais,
favorecendo a promoção dos interesses locais e o desenvolvimento da
região.28
Seria errôneo supor, do ponto de vista lógico, que, no afã de se
estabelecer tratamento isonômico entre Municípios continentais e
insulares, se devesse adotar, entre duas interpretações possíveis, aquela
que elastecesse o comando constitucional ao ponto de, sem motivo
justificado, lhes conceder tratamento diferenciado.
Princípio não só consagrado na Lei Fundamental brasileira mas
próprio à concepção mesma de Estado de Direito, a isonomia constitui

28 Na dicção do art. 18 da Carta de 1988, “a organização político-administrativa da


República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”. A teor do inciso VIII do art.
30 do mesmo Diploma, “compete aos Municípios (...) promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano”.

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“pilar de sustentação e estrela de direção interpretativa das normas jurídicas que


compõem o sistema jurídico fundamental”29.
Constitui-se, por conseguinte, em princípio informador – a um só
tempo – dos âmbitos de elaboração, interpretação e aplicação da lei 30.
Na hipótese sub examine, em que entabulada controvérsia acerca da
interpretação de norma constitucional erigida pelo constituinte derivado,
a conformação de seu conteúdo e alcance deve ser feita à luz da sujeição
do legislador ao primado constitucional da isonomia.
É de comum sabença que tal preceito, em sua dimensão
concretizadora, consiste, conforme a concepção de Aristóteles, em “tratar
igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, na medida de sua
desigualdade”31.
É dizer, para que se justifique a concessão de tratamento
diferenciado a situações jurídicas idênticas, deve-se ter presente fator
discriminador que – legitimamente – as diferencie e individualize.
Para que a discriminação não importe em ofensa ao princípio da
igualdade, deve existir “um vínculo de correlação lógica entre a peculiaridade
diferencial acolhida, por residente no objeto, e a desigualdade de tratamento em
função dela conferida, desde que tal correlação não seja incompatível com
interesses prestigiados na Constituição”32.
Ora, na averiguação dos efeitos da Emenda Constitucional 46/2005
sobre o regime patrimonial dos bens arrolados no art. 20, inciso VII, da
29 ROCHA, Carmen Lúcia Antunes. O Princípio Constitucional da Igualdade. Belo
Horizonte: Lê, 1990. P. 118.
30 Possível distinguir-se, nesse contexto, “a igualdade na lei e a igualdade diante da lei,
a primeira tendo por destinatário precípuo o legislador, a quem seria vedado valer-se da lei
para fazer discriminações entre pessoas que mereçam idêntico tratamento; a segunda,
dirigida principalmente aos intérpretes/aplicadores da lei, impedir-lhes-ia de concretizar
enunciados jurídicos dando tratamento distinto a quem a lei encarou como iguais”
(MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet.
Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007. P. 147).
31 MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo
Gonet. Op. Cit. p. 147.
32 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. O conteúdo jurídico do princípio da igualdade.
Malheiros: São Paulo, 2004. 3ª ed.

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Carta Magna deve-se adotar – e sobre isso não paira dúvida –


interpretação que privilegie a realização da igualdade preconizada no
sistema constitucional pátrio.
A pretendida geração de efeitos desuniformes com relação aos
terrenos de marinha e acrescidos situados nos municípios com sede em
território continental e aqueles sediados nas ínsulas costeiras carece de
“elemento diferencial”33 que a autorize.
A vedação consolidada na ordem jurídica referente ao tratamento
desigual tem como escopo justamente inviabilizar “desequiparações
fortuitas ou injustificadas”, sendo certo que a pertinência lógica entre o
fator de discrímen e a desigualação consequente, hábil a tornar válida a
diferenciação, deve ser concreta, vale dizer, “aferida em função dos interesses
abrigados no direito positivo constitucional”34, o que não se verifica, na
espécie.
A única motivação para a desigualação propugnada residiria numa
interpretação literal e descontextualizada do dispositivo alterado pela EC
46/2005, já refutada.
À ausência de discrímen juridicamente válido, entender-se pela
concessão do tratamento jurídico pleiteado in casu importaria em burla à
vontade inequívoca do legislador, tendo em conta que “há ofensa ao
princípio constitucional da isonomia quando (...) a interpretação da norma extrai
dela distinções, discrimens, desequiparações que não foram professadamente
assumidos por ela de modo claro, ainda que por via implícita” 35.
Dessa forma, em respeito ao princípio da isonomia, deve-se entender
incidente a previsão contida no art. 20, inciso VII, da Lei Maior sobre ilhas
costeiras e continente, indistintamente.
Digna de nota expressa menção às áreas de marinha aposta em
parecer da Comissão Especial formada no âmbito da Câmara dos
Deputados para análise da referida PEC 575/1998:

“Poder-se-ia contestar a proposta sob o argumento de que

33 Idem. p. 13.
34 Idem. p. 22.
35 Idem. p. 47-8.

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a modificação pretendida, alterando apenas a redação do art.


20, IV, da CF, deixaria uma lacuna em relação à propriedade das
ilhas. Entendemos, ao contrário, que as demais disposições
constitucionais vigentes, relacionadas ao tema, oferecem, numa
interpretação sistemática, solução adequada para essa questão.
Com efeito, se aprovada a proposição, remanescerão com a
União as ilhas costeiras, que não integram território de
Municípios. As que integram e contenham áreas sob domínio
da União, dos Estados, dos Municípios e de particulares,
enquadrar-se-ão, em um dos seguintes dispositivos
constitucionais, que resguardam, ampla e seguramente, o
domínio dos entes públicos e particulares:
‘Art. 20. São bens da União:
(...)
II – as terras devolutas indispensáveis à defesa das
fronteiras, das fortificações e construções militares, das
vias federais de comunicação e à preservação ambiental,
definidas em lei;
(...)
Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados:
(...)
II – as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que
estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio
da União, Municípios ou terceiros;
(...)
IV – as terras devolutas não compreendidas entre as
da União.’
Ademais, permanecerão com a União bens que a
Constituição expressamente lhe atribui, como os terrenos de
marinha e seus acrescidos, recursos minerais e sítios
arqueológicos, entre outros (CF, art. 20, VII, IX e X).” (Grifei.)

Importante ressaltar, nesse ponto, que o que se discute no presente


recurso diz com a remanência, diante da EC nº 46/2005, do substrato
constitucional sobre o qual constituídas relações jurídicas entre o Poder
Público Federal, de um lado, e, de outro, foreiros e ocupantes dos

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terrenos de marinha e acrescidos da porção insular do Município de


Vitória.
A análise da conveniência na manutenção do instituto no bojo do
ordenamento jurídico pátrio demanda discussão própria à esfera política.
Com efeito, porquanto de jaez constitucional, a extinção do instituto
depende de processo legislativo especial.
É o que se examina na Proposta de Emenda à Constituição nº
39/2011,36 em trâmite na Câmara dos Deputados, e na Proposta de
Emenda à Constituição nº 53/2007, 37 iniciada no Senado Federal, ambas
com a seguinte ementa:

“Revoga o inciso VII do art. 20 da Constituição e o § 3º do


art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias,
para extinguir o instituto do terreno de marinha e seus
acrescidos e para dispor sobre a propriedade desses imóveis.”

Por sua vez, a conclusão que proponho não implica afirmar


ilegítimos eventuais inconformismos quanto à aplicação do regramento
infraconstitucional pertinente e aos procedimentos adotados pela
Secretaria de Patrimônio da União, matérias que não integram o objeto
deste apelo extremo e cujo exame, aliás, refoge à competência
extraordinária desta Corte.

36 À PEC 39/2001, na Câmara dos Deputados, estão apensadas as seguintes PECs: PEC
16/2015: “Revoga o inciso VII do art. 20 da Constituição Federal e o § 3º do art. 49 do ADCT
(Ato das Disposições Constitucionais Transitórias) e dá outras providências”; PEC 27/2015:
“Acrescenta parágrafos ao art. 20 da Constituição Federal, revoga o inciso VII do art. 20 da
Constituição Federal e o §3º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias,
para extinguir os terrenos de marinha e seus acrescidos e dá outras providências.”; e PEC
30/2015: “Revoga o inciso VII do art. 20 da Constituição e o § 3º do art. 49 do Ato das
Disposições Constitucionais Transitórias, para extinguir o instituto do terreno de marinha e
seus acrescidos e para dispor sobre a propriedade desses imóveis”.
37 A PEC 53/2007 tramita em conjunto, no Senado Federal, com a PEC 56/2009, com a
seguinte ementa: “Acrescenta o art. 97 ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias,
para autorizar a transferência do domínio pleno dos terrenos de marinha e seus acrescidos
aos foreiros, ocupantes, arrendatários e cessionários”.

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Não se desconhecem as dificuldades práticas decorrentes da opção


do legislador no sentido de adotar a linha do preamar médio de 1831
como ponto de referência para medição dos terrenos de marinha. Trata-se
daquelas escolhas que, na tentativa de solucionar um conjunto de
problemas, terminam por criar novas situações de difícil enfrentamento.
Basta mencionar o dado de que “não há referências geodésicas que permitam
orientar a determinação da variação do NMM [nível médio do mar] ao longo do
período”38, o que significa reconhecer que não existe, hoje, maneira segura
de se determinar o que é, e o que não é, efetivamente, terreno de marinha,
e por conseguinte, o que é bem da União, influindo em todas as
consequências dai advindas, como a insegurança ínsita à realização de
medições a partir de presunções e estimativas. O mesmo vale para as
transformações, naturais ou artificiais, ocorridas ao longo dos anos, como
os aterramentos e as alterações do relevo acumuladas ao longo dos anos,
que, bem ou mal, são expressamente tratadas na legislação
infraconstitucional (art. 3º do Decreto-lei nº 9.760/1946), pelo que não se
pode afirmar seja o direito omisso a respeito.
Tais perplexidades, todavia, não guardam relação com a alteração
promovida pela Emenda Constitucional nº 46/2005, e não foram por ela
solucionadas.
Por todo o exposto, concluo no sentido da inviabilidade de acolher a
interpretação pela qual incluídas as áreas correspondentes aos terrenos de
marinha e acrescidos – situadas em ilha costeira – no patrimônio do ente
municipal nela sediado.
Restam incólumes, diante da modificação promovida no inciso IV
do art. 20 da Lei Fundamental pela Emenda Constitucional nº 46, de 5
de maio de 2005, as relações jurídicas decorrentes da propriedade da
União sobre os terrenos de marinha e seus acrescidos situados na porção
insular do Município de Vitória/ES.
Esse foi o entendimento esposado pelo Tribunal de origem.
Nego, pois, provimento ao recurso extraordinário.
Proponho a fixação da seguinte tese: “A Emenda Constitucional nº
38 LOPES THIERS, Paulo Roberto. Localização geodésica da linha de preamar média
com relação ao ano de 1831. Boletim Goiano de Geografia. v. 32, n. 1 (2012), p. 43.

31

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Voto - MIN. ROSA WEBER

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46/2005 não interferiu na propriedade da União, nos moldes do art. 20,


VII, da Constituição da República, sobre os terrenos de marinha e seus
acrescidos situados em ilhas costeiras sede de Municípios.”
É como voto.

32

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Supremo Tribunal Federal
Antecipação ao Voto

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27/04/2017 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 636.199 ESPÍRITO SANTO

ANTECIPAÇÃO AO VOTO

O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES - Presidente,


inicialmente quero parabenizar o belíssimo e extenso voto da Ministra
ROSA WEBER, e, já adiantando que concordo com Sua Excelência, vou
seguir a Relatora e juntar voto por escrito, porque não há necessidade de
grandes argumentações em virtude da fundamentação já apresentada por
Sua Excelência, a Relatora.
O fato de o constituinte reformador ter alterado a propriedade,
prevista em regulamentação anterior do inciso IV do artigo 20, passando
as ilhas do patrimônio federal para o patrimônio dos municípios, não
alterou, como bem salientou a Ministra ROSA WEBER, os demais artigos
da Constituição, não alterando a questão da propriedade da União, que
continua dentro das próprias ilhas.
O artigo 20, especificamente, inciso VII, não foi alterado desde 1988,
permanece a redação original, como bem salientado pela Relatora, e diz,
textualmente, serem bens da União os terrenos de marinha e seus
acrescidos. Obviamente, o que se pretendia, na tese que aqui chegou, era,
eu diria até, uma confusão entre a propriedade da ilha com os terrenos,
ou, numa linguagem mais genérica, confundir o continente com o
conteúdo. O que fez a alteração constitucional foi, no continente, no geral,
passar, para os municípios, a propriedade das ilhas, mas o conteúdo,
aqueles terrenos que eram e permanecem, por expresso Texto
Constitucional, sendo da União, parece-me que não houve nenhuma
alteração.
Então, nesse sentido, novamente, com elogios ao belíssimo voto da
Ministra-Relatora, sigo-a negando provimento ao recurso extraordinário.

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Supremo Tribunal Federal
Antecipação ao Voto

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27/04/2017 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 636.199 ESPÍRITO SANTO

ANTECIPAÇÃO AO VOTO

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN - Senhora Presidente,


também me associo aos elogios, sempre genuínos e integralmente
merecidos, que destina o Ministro Alexandre de Moraes à ilustre
Relatora. A Ministra Rosa Weber fez um percurso histórico, jurídico e
também institucional sobre este tema, que, tal como se hauriu das
sustentações orais, nomeadamente a do Ministério Público Federal, tem
imbricações que remontam momentos pretéritos relevantes, não só da
história de nosso País, como também de outras terras e suas respectivas
consequências da influência jurídica das marés, portanto, na formação
dos chamados terrenos de marinha.
Eu cumprimento a eminente Relatora, também irei juntar declaração
de voto que elaborei antes de ter acesso ao belíssimo voto de Sua
Excelência, que fez, como já disse, esse percurso do tripé que mencionei,
além de passar por outro tripé na seara jurídica, especificamente, qual
seja, por lições, que todos haurimos, de Direito Civil, Direito
Administrativo e também de Direito Constitucional, além também de
encimar-se em observações relevantes de doutrina, legislação e
jurisprudência.
Eu irei acompanhar integralmente a eminente Ministra-Relatora na
fundamentação e na conclusão.
Permito-me, Senhora Presidente, apenas destacar um aspecto que
reputo relevante do voto de Sua Excelência, e também constituiu
preocupação que expresso nesta declaração de voto que juntarei,
reconhecendo como legítima a insatisfação em relação às circunstâncias
que cercam a incidência desse conjunto de elementos jurídicos composto
pelo foro, pelo laudêmio e pela taxa de ocupação. Mas, tal como disse a
eminente Relatora, este é um tema que depende de um processo
legislativo especial e fez inclusive referência a proposta de emenda
constitucional. Portanto, na espacialidade político-institucional, é um

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Antecipação ao Voto

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RE 636199 / ES

tema que pode e está sendo aflorado, mas aqui nós temos obviamente um
limite de índole constitucional, e, por essa razão, entre outras, acompanho
integralmente a Ministra Rosa Weber.

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Voto - MIN. EDSON FACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 47 de 68

27/04/2017 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 636.199 ESPÍRITO SANTO

O Senhor Ministro Edson Fachin : Trata-se recurso extraordinário


interposto pelo Ministério Público Federal, em face de acórdão prolatado
pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região, o qual deu provimento ao
apelo da União, a fim de reconhecer a existência de relação jurídica entre
a Recorrente e os foreiros e ocupantes de terrenos de marinha localizados
na porção de ilha costeira do Município de Vitória/ES, nos seguintes
termos:

“ADMINISTRATIVO. BENS DA UNIÃO. ART. 20, INCISO


IV, DA CONSTITUIÇÃO COM REDAÇÃO DA EC 46/2005.
NÃO EXCLUSÃO DOS TERRENOS DE MARINHA.
INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA.
1. A questão em discussão no presente recurso cinge-se a
perquirir acerca da situação dos terrenos de marinha em ilhas
costeiras sedes de municípios após o advento da Emenda
Constitucional nº 46/2005.
2. Apenas o inciso IV do art. 20 da Constituição da
República restou alterado pela EC 46/2005, especificamente na
parte relativa às ilhas costeiras sedes de municípios. Manteve-
se, portanto, inalterada a situação de todos os demais bens
arrolados anteriormente no artigo.
3. A melhor exegese da modificação operada pela EC
46/2005 é a interpretação sistemática do texto constitucional.
4. Na redação originária as ilhas costeiras integravam sem
ressalvas o patrimônio da União, assim como os demais bens
arrolados no art. 20. O que o constituinte derivado fez foi
excluir desse patrimônio as ilhas costeiras que contenham sede
de município.
5. Ao extirpar as ilhas costeiras sedes de município do
patrimônio da União o novo texto constitucional não operou
qualquer modificação quanto aos demais bens federais.
Também não se pretendeu tornar as ilhas costeiras com sede de
município infensas aos demais dispositivos constitucionais

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RE 636199 / ES

relativos aos bens públicos.


6. Apelação e remessa necessária providas. Sentença
reformada.”

Inconformado, o Ministério Público Federal interpôs recurso


extraordinário suscitando violação ao disposto no artigo 20, inciso IV da
Constituição Federal, na redação conferida pela Emenda Constitucional
nº 46/2005, ao argumento de que “utilizando não apenas uma interpretação
sistemática, mas também histórica do Texto Constitucional, pode-se concluir que
a intenção do legislador com a introdução da EC nº 46/05 no ordenamento
jurídico foi mesmo retirar do conjunto de bens da União, não apenas áreas, mas
sim toda a ilha costeira que contenha a sede de Municípios, com exceção apenas,
como claramente dispõe o dispositivo legal, das áreas afetadas a serviço público e
a unidade ambiental, e as referidas no art. 26, II (art. 20, inciso IV, CR/88)”.
A repercussão geral do tema foi reconhecida por esta Corte, em
aresto com a seguinte ementa:

“BEM PÚBLICO. TERRENO DE MARINHA. ILHAS


COSTEIRAS SEDE DE MUNICÍPIO. INTERPRETAÇÃO DO
ART. 20, IV, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL APÓS EMENDA
CONSTITUCIONAL Nº 46/2005. EXISTÊNCIA DE
REPERCUSSÃO GERAL.”

Foram admitidos na qualidade de amici curiae: Municípios de


Vitória, Florianópolis, São Vicente e São Francisco do Sul, Ordem dos
Advogados do Brasil Seccional do Espírito Santo, SINDUSCON Sindicato
da Indústria da Construção Civil da Grande Florianópolis e Câmara
Municipal de Vitória.
Em seu parecer, a Procuradoria-Geral da República opina pelo
desprovimento do recurso extraordinário:

“Recurso extraordinário. Repercussão geral reconhecida.


Tema 676. Pertencem à União os terrenos de marinha
localizados em ilhas costeiras com sede de Município, mesmo

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RE 636199 / ES

após o advento da Emenda Constitucional 46/2005. Parecer pelo


desprovimento do recurso extraordinário.”

Eis breve síntese do processo.


A questão a ser debatida no presente feito resume-se a saber que os
terrenos de marinha localizados em ilhas costeiras sedes de Municípios
permanecem sendo bens pertencentes à União, ou, por força da
modificação da redação do inciso IV do art. 20 do texto constitucional,
também teria deixado de fazer parte do patrimônio de bens públicos da
União.
O acórdão recorrido assentou que “Ao extirpar as ilhas costeiras sedes
de município do patrimônio da União o novo texto constitucional não operou
qualquer modificação quanto aos demais bens federais. Também não se pretendeu
tornar as ilhas costeiras com sede de município infensas aos demais dispositivos
constitucionais relativos aos bens públicos”.
Analisando detidamente o caso, entendo que a conclusão a que
chegou a Corte a quo não merece reparos, sendo mister a negativa de
provimento ao recurso extraordinário interposto.
A Constituição Federal, em seu artigo 20, enumera os bens públicos
pertencentes à União, estando sua disciplina a cargo de diversas leis
infraconstitucionais, na formação do patrimônio público necessário tanto
ao uso comum do povo e uso especial, como para a aferição de renda por
parte do ente federado ou a consecução de interesses especiais do Estado,
os chamados bens dominicais. Consistem numa categoria de bens com
regime jurídico diferenciado daquele a reger os bens privados, a fim de
assegurar o alcance do interesse público e das finalidades da
Administração Pública.
A dicção atual do artigo é a seguinte:

“Art. 20. São bens da União:


I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a
ser atribuídos;
II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das
fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias

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RE 636199 / ES

federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas


em lei;
III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em
terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado,
sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território
estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos
marginais e as praias fluviais;
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com
outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as
costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de
Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e
a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;
V - os recursos naturais da plataforma continental e da
zona econômica exclusiva;
VI - o mar territorial;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos ;
VIII - os potenciais de energia hidráulica;
IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;
X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios
arqueológicos e pré-históricos;
XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.”

O nó górdio da questão colocada pelo apelo extraordinário refere-se


à interpretação desse dispositivo constitucional e dos efeitos da reforma
pontual operada pela Emenda Constitucional nº 46/2005 ao inciso VI.
Rememore-se a dicção original desse inciso:

“IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com


outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as
costeiras, excluídas, destas, as áreas referidas no art. 26, II.”

Na redação original do dispositivo, as ilhas costeiras, à exceção


daquelas sob domínio de Estados, Municípios ou particulares, estavam
listadas como bens da União. Na atual redação, conferida pela EC nº
46/05, as ilhas costeiras que consistirem em sede de Municípios não mais

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RE 636199 / ES

constam do rol de bens da União, excetuadas as áreas afetadas ao serviço


público e as unidades ambientais federais, além da exceção já contida no
art. 26, II do texto constitucional.
No regime constitucional anterior, as ilhas costeiras não constavam
expressamente como bens da União e, como decidiu esta Corte no RE nº
101.037, apenas as ilhas oceânicas estavam no rol de bens desse ente
federado:

“ILHAS OCEANICAS. C.F., ART-4.-II. HÁ DE SER


ENTENDIDA ESTA EXPRESSAO EM SEU SENTIDO TECNICO
E ESTRITO, VISTO QUE O CONSTITUINTE DE 1967 POR
CERTO NÃO PRETENDEU INSCREVER, ABRUPTAMENTE,
NO DOMÍNIO DA UNIÃO, BENS SITUADOS EM CENTROS
URBANOS, NAS ILHAS LITORANEAS, E INTEGRANTES DO
PATRIMÔNIO DE ESTADOS, MUNICÍPIOS E
PARTICULARES. MÉRITO DA SENTENÇA SINGULAR E DO
ACÓRDÃO DO T.F.R. HIPÓTESE DE NÃO-CONHECIMENTO
DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO DA UNIÃO.”
(RE 101037, Relator(a): Min. FRANCISCO REZEK,
Tribunal Pleno, julgado em 06/03/1985, DJ 19-04-1985 PP-05457
EMENT VOL-01374-02 PP-00283 RTJ VOL-00113-03 PP-01279)

Nada obstante, foram elas expressamente incluídas no texto


constitucional de 1988 como bens da União; após a vigência da EC nº
46/05, contudo, as sedes de Municípios foram excluídas desse rol.
Portanto, a União não mais detém a propriedade das ilhas costeiras
sedes de Municípios. A questão que se coloca é: essa exclusão também
atinge os demais bens arrolados no artigo 20 da Constituição da
República, quando localizados nas ilhas costeiras, em especial, os terrenos
de marinha?
É o disposto no artigo 2º do Decreto-Lei nº 9.760/46 que traz a
definição de terreno de marinha e seus acrescidos:

“Art. 2º São terrenos de marinha, em uma profundidade


de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a

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parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831:


a) os situados no continente, na costa marítima e nas
margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência
das marés;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se
faça sentir a influência das marés.
Parágrafo único. Para os efeitos dêste artigo a influência
das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco)
centímetros pelo menos, do nível das águas, que ocorra em
qualquer época do ano.”

“Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se


tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar
ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.”

Nas palavras de Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

“Têm a natureza de bens dominicais, uma vez que podem ser


objeto de exploração pelo Poder Público, para obtenção de renda. Sua
utilização pelo particular se faz sob regime de aforamento ou enfiteuse,
pelo qual fica a União com o domínio direto e transfere ao enfiteuta o
domínio útil, mediante pagamento de importância anual, denominada
foro ou pensão.” (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito
Administrativo. 29.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2016, p. 864)

Nas várias manifestações dos amici curiae, foram trazidos diversos


argumentos que, em verdade, revelam insatisfação, seja com a própria
existência dessa categoria de bens, seja com sua regulamentação e com a
cobrança do foro, laudêmio e taxa de ocupação.
Entretanto, nem a existência nem a conformação da figura do terreno
de marinha está em causa na presente lide. O ponto, repita-se, é saber se
essa parcela do território continua a pertencer à União, quando
localizadas nas ilhas costeiras sedes de Municípios.
Aqui, no entanto, não consigo antever que a Emenda Constitucional
nº 46/05, modificando apenas a redação do inciso IV do art. 20, tenha

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Inteiro Teor do Acórdão - Página 53 de 68

RE 636199 / ES

alcançado os demais bens da União arrolados nos demais incisos do


dispositivo em comento.
Ora, os terrenos que se localizam na região litorânea são todos
passíveis de sofrerem demarcação a configurar terreno de marinha,
observados os ditames constitucionais e legais. A prevalecer a tese do
recurso extraordinário, estar-se-ia criando um regime totalmente
diferenciado, a imunizar somente terrenos e proprietários das ilhas
costeiras sedes de Municípios, em situação de desigualdade com os
demais Municípios situados na Costa Brasileira, o que, com a devida
vênia ao entendimento contrário, não depreendo da reforma
constitucional sob análise.
As ilhas costeiras, antes da EC nº 46/05, eram patrimônio da União,
em si mesmas consideradas. Os terrenos de marinha também eram, na
dicção do inciso VII do art. 20 da Constituição. Após a vigência da citada
emenda, as ilhas costeiras sedes de Municípios foram excluídas desse rol,
mas a previsão acerca dos terrenos de marinha permaneceu incólume no
texto constitucional.
É certo que a EC 46/05 previu exceções nas ilhas costeiras sedes de
Municípios, a configurar bens da União, quais sejam, as áreas afetadas ao
serviço público e a unidade ambiental federal. Mas não se coaduna com
uma interpretação sistemática da Constituição a conclusão de que todos
os demais bens arrolados nos demais incisos do art. 20, caso se localizem
nessas ilhas, tenham sido subtraídos do patrimônio público federal.
Ora, a reforma operada pela EC nº 46/05 não tem o condão de
instaurar um regime completamente distinto para as ilhas costeiras sedes
de Municípios, o que configuraria discriminação em relação às demais
porções de território e aos demais habitantes continentais do País,
situação a meu ver inconstitucional.
Se a integralidade do território das ilhas costeiras sedes de
Município antes pertencia à União, agora não mais pertence, essa a única
modificação perpetrada pela EC 46/05. No entanto, existindo nessas ilhas
terrenos de marinha, terras tradicionalmente ocupadas pelos índios,
recursos minerais, potenciais de energia hidráulica, porção de mar

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Voto - MIN. EDSON FACHIN

Inteiro Teor do Acórdão - Página 54 de 68

RE 636199 / ES

territorial, cavidades naturais subterrâneas e sítios arqueológicos e pré-


históricos, terras devolutas, enfim, na existência de outros bens públicos
arrolados no artigo 20 da Constituição da República, a toda evidência
continuam a pertencer à União, pois não foram afetados pela emenda
constitucional em comento.
Não encontro, sequer, um discrímen constitucionalmente razoável
para que se acolha a exclusão dos terrenos de marinha localizados nas
ilhas costeiras sedes de Municípios do rol de bens da União, mas que essa
situação não se repita quanto aos demais bens.
Portanto, por considerar que são bens caracterizados de forma
distinta, restando plenamente possível que um bem da União se localize
nas ilhas costeiras sedes de Município, voto pela negativa de provimento
ao recurso extraordinário.
É como voto.

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Voto - MIN. ROBERTO BARROSO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 55 de 68

27/04/2017 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 636.199 ESPÍRITO SANTO

VOTO

O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Presidente,


como não é incomum, após ouvir o voto da Ministra Rosa Weber, fiquei
com a sensação de que não tinha mais nada que acrescentar. Portanto, eu
a estou acompanhando, com uma proposição singela que adere à tese de
Sua Excelência, que é a seguinte:

Os terrenos de marinha e os seus acrescidos, situados em ilhas


costeiras, sede de município, são de titularidade da União.

Portanto, estou acompanhando a Relatora.

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Supremo Tribunal Federal
Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 56 de 68

27/04/2017 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 636.199 ESPÍRITO SANTO

VOTO

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Senhora


Presidente, eu também verifico que o voto da Ministra Rosa Weber foi
absolutamente exaustivo em todos os aspectos, inclusive do ponto de
vista da história, do instituto e do Direito positivo que atualmente vigora.
Nada tenho a acrescentar. Louvo o voto de Sua Excelência.
Indagaria apenas, Ministra Rosa Weber, se não haveria casos
pendentes, diante dessa flutuação de entendimento que houve no
interregno entre o ajuizamento desta ação e o julgamento que hoje se
profere com relação ao tema, que comportassem, eventualmente, uma
modulação.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Não
saberia responder, Ministro. Não veio a debate. Nos autos, não há esse
debate no que tange ao recurso extraordinário e à repercussão geral.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Pois não.
Também a pergunta foi muito hipotética, é verdade.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - É, e
o número de processos, e o sobrestamento já resolve isso, porque há
quase mil processos sobrestados esperando.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Está certo,
eventuais casos pontualmente remanescentes serão...
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Poderiam
vir em embargos de declaração, inclusive.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: As ilhas costeiras que


sediam municípios são poucas...

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - São


poucas. Os questionamentos são, inclusive, de outra índole.

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Supremo Tribunal Federal
Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 57 de 68

RE 636199 / ES

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Exatamente.

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Eu


acompanho, integralmente, Sua Excelência, a Relatora. Cumprimento-a
pelo belíssimo voto e também adiro à tese proposta.

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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 58 de 68

27/04/2017 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 636.199 ESPÍRITO SANTO

O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, ao menos


um bom sinal: a ação civil pública foi ajuizada pelo Ministério Público
Federal e objetivou a declaração da inexistência de relação jurídica entre
os foreiros e ocupantes de terreno de marinha e acrescidos, localizados
em Vitória/ES, exceto na porção continental do Município – o Município é
alargado, pegando ilhas e parte continental – com a ré, a título de
contrato de aforamento e ocupação, com a consequente abstenção de
exigir valores a título de foro, taxa de ocupação e laudêmio, com base no
artigo 24 da Constituição da República.
Essa ação teve o pedido acolhido pela Juíza federal titular da Quinta
Vara de Vitória. Na sentença proferida, a Juíza declarou a ausência da
relação jurídica entre os titulares de terreno de marinha e acrescidos,
situados nos bairros localizados na ilha de Vitória, relacionados na
fundamentação de sua decisão, excetuada a porção continental do
Município, e determinou o cancelamento, nas matrículas dos imóveis, da
anotação como terrenos de marinha, abstendo-se a ré de cobrar taxas de
ocupação, foro e laudêmio sobre esses imóveis.
Presidente, um senil, para dizer o mínimo, instituto. O instituto de
terreno não da Marinha, mas terreno de marinha. A Relatora trouxe
histórico, a partir de Portugal, desse mesmo instituto, que data de
quinhentos anos atrás.
Há um princípio, Presidente, que observo muito, que é um princípio
lógico-racional, ou seja, o do determinismo: ou uma coisa é ou não é.
Inexiste espaço para mesclagem e conclusão sobre uma terceira situação
jurídica.
O que tínhamos na Carta, antes da Emenda Constitucional nº
46/2005?
Art. 20. São bens da União:
[...]
IV – as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com
outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as
costeiras, excluídas, destas, as áreas referidas no art. 26, II;

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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 59 de 68

RE 636199 / ES

[…]

Veio a Emenda Constitucional citada e trouxe à balha uma nova


realidade constitucional: não tocou no inciso que versa, como bem da
União, o terreno de marinha – este continua como bem da União –, mas
alterou, e alterou fundamentalmente, o inciso IV, que acabei de ler, e o fez
para excluir da propriedade da União certos bens, em exceção que não
posso desconhecer. O legislador de emenda o fez em bom português ao
dispor:
"IV - as ilhas fluviais e lacustres" – como propriedade da
União – "nas zonas limítrofes com outros países; as praias
marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, […]"

Parou aqui? Se tivesse parado, o texto continuaria com a redação


primitiva, mas inseriu, afastando a propriedade da União:

"[...] excluídas, destas, as que contenham a sede" – não são


terrenos que servem ao Município, basta que esses terrenos
contenham a sede do Município, área geográfica compreendida
nessa unidade da Federação, Município – "de Municípios […]"

Indaga-se: é possível dizer que essas ilhas costeiras, onde existente


sede de Município, continuam sendo enquadradas como terrenos de
marinha, continuam na propriedade da União? A resposta é negativa! E
não é dado interpretar o inciso que se segue ao IV – penso ser o VII –, a
ponto de desconhecer a alteração substancial verificada, porque, quer
queiramos, quer não, foi vontade de nossos legisladores; ocorreu
mediante a Emenda Constitucional nº 46. Em última análise, retirou-se,
como propriedade da União, as ilhas costeiras que contenham sede de
município.
É possível dizer que, a um só tempo, não há mais a propriedade da
União, mas há terreno de marinha? Não. A interpretação sistemática dos
dois incisos do artigo 20 leva à conclusão de que não se tem mais, como
terreno de marinha, as áreas abrangidas, situadas em ilha costeira, por

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Supremo Tribunal Federal
Voto - MIN. MARCO AURÉLIO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 60 de 68

RE 636199 / ES

sede de Município.
Por isso – não tive tempo de ver o nome da Colega que atuou na
pedreira da magistratura, é a primeira instância –, agiu bem a Juíza da
Quinta Vara Federal de Vitória ao acolher o pedido formulado – ressalto
esse aspecto – não por um particular, mas, mediante ação civil pública,
pelo fiscal da lei, pelo Ministério Público Federal, e teve a decisão,
reconheço, reformada, a uma só voz – penso que, a esta altura, o acórdão
não será confirmado a uma só voz pelo Supremo – pelo Regional Federal
da 2ª Região, mediante lavra das mais ilustres, do Juiz federal – e não
desembargador federal, porque essa figura não existe até que seja
alterada a Constituição Federal e a alteração, em termos de PEC, ainda
está na Câmara dos Deputados, e louvável magistrado, Guilherme
Calmon Nogueira da Gama.
Não tenho, Presidente, diante da Emenda nº 46/2005, como concluir
que esses terrenos de ilhas costeiras, em que se tem sede do município,
continuam na propriedade da União. E, para que haja a cobrança dos
consectários do terreno de marinha, é preciso que se tenha propriedade
da União, sob pena de contrariar-se, como disse, o princípio lógico
racional do determinismo.
Peço vênia aos que compreendem a situação jurídica de forma
diversa – e a beleza do Colegiado está justamente nisto, o Colegiado é um
órgão democrático por excelência – para assentar que procede a
irresignação, não considerado, não o parecer do Ministério Público
Federal, mas a irresignação do Ministério Público Federal que atuou em
Vitória e atuou, portanto, perante a 5ª Vara Federal de Vitória.
Estou a prover o recurso interposto, para restabelecer o
entendimento sufragado pela primeira instância em sentença.

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Homenagem

Inteiro Teor do Acórdão - Página 61 de 68

27/04/2017 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 636.199 ESPÍRITO SANTO

HOMENAGEM

A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Senhora


Presidente, permita-me, vamos homenagear a prolatora da decisão de
Primeiro Grau: Doutora Maria Cláudia de Garcia Paula Allemand. Em
maio de 2007, era a juíza federal titular da 5ª Vara Cível de Vitória. Ela
merece o elogio.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - Fica
registrado.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Fica o registro,
Presidente, de minha admiração pela Colega Maria Cláudia de Garcia
Paula Allemand.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -
Claro, ficou registrado!

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Voto - MIN. DIAS TOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 62 de 68

27/04/2017 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 636.199 ESPÍRITO SANTO

VOTO

O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:


Senhora Presidente, estava recebendo, em audiência, várias
lideranças de comunidades indígenas de todo o Brasil, como Vossa
Excelência sabe, as quais estão aqui no segundo andar. E ontem Vossa
Excelência as recebeu.
Mas acompanhei os debates, as sustentações orais, recebi memoriais,
e a Ministra Rosa Weber, gentilmente, distribuiu, como sempre, um voto
primoroso.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Recebi o voto de Sua
Excelência também, mas após o pregão do processo, ou seja, nesta
assentada.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Um voto extremamente brilhante, trazendo e esgotando, a meu ver,
toda a matéria. Por isso, e rapidamente, pedindo vênia ao Ministro Marco
Aurélio, mas só anotando que a questão dos terrenos de marinha - só
uma linha, Senhora Presidente - tem uma função geopolítica no globo,
que é absolutamente indelegável para o ente municipal da Federação. Daí
a União ser a responsável - como bem lembrou o Vice-Procurador-Geral
da República - já bicentenária, porque é da natureza da defesa da nação.
Toda nação protege geopoliticamente as suas costas, sejam elas as costas
continentais, sejam elas as costas das suas ilhas.
Diante, também, do como sempre brilhante voto divergente do
Ministro Marco Aurélio, gostaria de ressaltar a importância geopolítica
para o Estado, para a Nação como um todo, dos terrenos de marinha. E, a
meu ver, não houve essa a intenção de se passar tudo para os municípios.
Então, eu acompanho a eminente Relatora.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Ministro, mais uma
vez, agradecerei a referência. Nem sempre o voto é divergente, muito
embora há quem diga, no campo da maledicência, que apenas não divirjo

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Supremo Tribunal Federal
Voto - MIN. DIAS TOFFOLI

Inteiro Teor do Acórdão - Página 63 de 68

RE 636199 / ES

quando sou o relator. É um exagero, certamente.

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Voto - MIN. CELSO DE MELLO

Inteiro Teor do Acórdão - Página 64 de 68

27/04/2017 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 636.199 ESPÍRITO SANTO

VOTO

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Peço vênia para


acompanhar o primoroso voto proferido pela eminente Ministra ROSA
WEBER, Relatora da presente causa.

É o meu voto.

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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA

Inteiro Teor do Acórdão - Página 65 de 68

27/04/2017 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 636.199 ESPÍRITO SANTO

VOTO

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -


Também inicio por elogiar o voto da Ministra Rosa Weber, profundo, que
dá um contexto para além do mero texto.
Estou também a negar provimento ao recurso, portanto,
acompanhando a Ministra-Relatora.

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Proposta

Inteiro Teor do Acórdão - Página 66 de 68

27/04/2017 PLENÁRIO

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 636.199 ESPÍRITO SANTO

PROPOSTA

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) - E a


Ministra Rosa Weber propõe, como tese, o que consta do seu voto. Se
Vossa Excelência me permite, acho que posso...
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER (RELATORA) - Eu não
sabia se iria prevalecer, por isso eu não apresentei a tese, porque a tese do
nosso tesista-mor, Ministro Luís Roberto, e também o resumo agora do
nosso Decano, Ministro Celso de Mello, talvez até fossem mais sugestivas.
Agora, eu havia enunciado, considerado o enfoque do processo, que: “A
Emenda Constitucional nº 46/2005 não interferiu na propriedade da
União, nos moldes do art. 20, VII, da Constituição da República, sobre os
terrenos de Marinha e seus acrescidos, situados em ilhas costeiras sedes
de municípios”.

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Parece-me relevante,


Senhora Presidente, fazer constar da formulação da tese referência à
EC nº 46/2005.

A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -


Reconheço que a questão foi posta exatamente em razão da Emenda
Constitucional. Então, por isso, ponho em votação a tese, primeiro, por
ser da Relatora e, segundo, porque ela contempla, não de forma
excessiva, mas de forma muito específica, o que foi posto.
E indago dos senhores Ministros - à exceção do Ministro Marco
Aurélio, porque ficou vencido - se se põem de acordo com a tese da
Ministra Rosa Weber.
E, portanto, é essa tese que fica proclamada como sendo a referente a
este julgado.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Presidente,
apenas para constar, eu enunciei a minha tese, porque eu tenho hábito de

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Proposta

Inteiro Teor do Acórdão - Página 67 de 68

RE 636199 / ES

sempre ter uma tese no meu voto, mas não foi por divergência.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (PRESIDENTE) -
Claro, até não enunciei outra, que estava muito de acordo com a de Vossa
Excelência, exatamente porque era minimalista, mas ponho em votação a
do Relator sempre.

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Extrato de Ata - 27/04/2017

Inteiro Teor do Acórdão - Página 68 de 68

PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA

RECURSO EXTRAORDINÁRIO 636.199


PROCED. : ESPÍRITO SANTO
RELATORA : MIN. ROSA WEBER
RECTE.(S) : MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DA REPÚBLICA
RECDO.(A/S) : UNIÃO
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
AM. CURIAE. : MUNICIPIO DE VITORIA
PROC.(A/S)(ES) : FREDERICO MARTINS DE FIGUEIREDO DE PAIVA BRITTO
AM. CURIAE. : MUNICIPIO DE FLORIANOPOLIS
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR GERAL DO MUNICÍPIO DE FLORIANÓPOLIS
AM. CURIAE. : MUNICIPIO DE SAO VICENTE
ADV.(A/S) : DANIEL WAGNER HADDAD (236764/SP) E OUTRO(A/S)
AM. CURIAE. : MUNICÍPIO DE SÃO FRANCISCO DO SUL
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICÍPIO DE SÃO FRANCISCO DO SUL
AM. CURIAE. : ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL - SEÇÃO DO ESPÍRITO SANTO -
OAB-ES
ADV.(A/S) : HOMERO JUNGER MAFRA (3175/ES) E OUTRO(A/S)
AM. CURIAE. : SINDICATO DA INDÚSTRIA DA CONSTRUÇÃO CIVIL DA GRANDE
FLORIANÓPOLIS
ADV.(A/S) : WALTOIR MENEGOTTO (SC003058/)
AM. CURIAE. : CÂMARA MUNICIPAL DE VITÓRIA
PROC.(A/S)(ES) : MARCELO SOUZA NUNES (9266/ES)

Decisão: O Tribunal, por maioria e nos termos do voto da Ministra


Rosa Weber (Relatora), vencido o Ministro Marco Aurélio, apreciando o
tema 676 da repercussão geral, negou provimento ao recurso e fixou a
seguinte tese: “A Emenda Constitucional nº 46/2005 não interferiu na
propriedade da União, nos moldes do art. 20, VII, da Constituição da
República, sobre os terrenos de marinha e seus acrescidos situados em
ilhas costeiras sede de Municípios”. Ausentes, neste julgamento, os
Ministros Luiz Fux e Gilmar Mendes. Falaram: pela Advocacia-Geral da
União, a Dra. Grace Maria Fernandes Mendonça, Advogada-Geral da União, e,
pela Procuradoria-Geral da República, o Vice-Procurador-Geral da
República, Dr. José Bonifácio Borges de Andrada. Presidiu o julgamento a
Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 27.4.2017.

Presidência da Senhora Ministra Cármen Lúcia. Presentes à sessão os


Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, Ricardo
Lewandowski, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Roberto Barroso, Edson
Fachin e Alexandre de Moraes.

Vice-Procurador-Geral da República, Dr. José Bonifácio Borges de


Andrada.

p/ Doralúcia das Neves Santos


Assessora-Chefe do Plenário

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