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LA DECISIONE DI BILANCIO
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LA DECISIONE DI BILANCIO
INTRODUZIONE
nel corso dell’anno, deve necessariamente basarsi sul bilancio, sia essa
complesso.
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In queste pagine ho cercato di analizzare gli aspetti a mio avviso più
interessato la materia.
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LA CONTABILITÀ DI STATO
dimostra che è sempre stata avvertita, sia pure con maggiore o minore
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Presso gli Ateniesi, al tempo di Aristotele, tre segretari di Stato erano
preoccuparono del controllo sul pubblico denaro, che era custodito nei
Vari sono stati, nel corso del tempo, gli interventi legislativi che
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Vale la pena di menzionare la legge 22 aprile 1869, n.5026 (legge
n.5852; tale legge fondamentale, sebbene abbia subito nel tempo varie
dello Stato.
La legge del 1923 ed il regolamento del 1924 sono tuttora, sia pur con
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assicurare l’analisi delle spese in relazione alle particolari finalità
debitorie finivano col pesare, sia pure in modi diversi, sul bilancio
dello Stato.
Per rendere più saldo il collegamento tra i diversi livelli della finanza
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della Contabilità ed i relativi bilanci a quello annuale di competenza e
gestione finanziaria.
amministrazioni pubbliche.
delle modifiche relative alla disciplina del bilancio dello Stato, nella
figura del settore pubblico allargato, che riporta a tale bilancio altri
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LE FONTI DELLA CONTABILITA’ PUBBLICA
1. Premessa
allo Stato.
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Nonostante i numerosi interventi legislativi che hanno caratterizzato
la materia, va ribadita la centralità della Carta Costituzionale e, in
particolare, dell’articolo 81.
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72 ultimo comma della Costituzione, può avvenire solo con procedura
normale.
Così statuendo, la Costituzione ha adottato una soluzione conforme
alle conclusioni cui era pervenuta in proposito la Commissione
economica del Ministero per la Costituente, nel cui “rapporto” è
detto:
“La preparazione del bilancio, si è osservato, impegna la
responsabilità del Ministro che lo propone; preparare il bilancio
significa appunto amministrare e se è logico che le Camere discutano
ed approvino il bilancio in quanto esse in tal modo partecipano
all’attività amministrativa, non sembra altrettanto logico che la
preparazione del bilancio venga sottratta all’esecutivo ed affidata ad
un organo – qualunque esso sia – che per essere estraneo
all’amministrazione attiva non può assumere la responsabilità
relativa.
Togliere all’Amministrazione il potere di preparare il bilancio
significa diminuirne la responsabilità e l’efficienza, e non è certo
indebolendo l’esecutivo che si può migliorare la compagine statale.
Per tutte queste considerazioni, anche in conformità di quanto si
pratica presso le altre nazioni, si ritiene opportuno che sia l’esecutivo
a predisporre il bilancio e ad assumere la relativa responsabilità”.
L’approvazione del bilancio da parte del Parlamento persegue
numerose finalità: innanzi tutto rappresenta una verifica dell’unità di
intenti tra Governo e maggioranza parlamentare di cui esso è
espressione; in secondo luogo assicura un’adeguata pubblicità su
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contenuto, fini ed indirizzi del bilancio dello Stato; tutela, inoltre, i
diritti delle minoranze grazie al dibattito parlamentare; infine
garantisce che l’atto di approvazione del bilancio, divenendo atto
legislativo, possa formare oggetto del sindacato della Corte
Costituzionale.
Al secondo comma, l’art.81 prevede che, nelle more
dell’approvazione parlamentare del bilancio, il Parlamento può, con
legge e comunque per un periodo non superiore a quattro mesi,
autorizzare la gestione provvisoria del bilancio.
La norma in questione ha la finalità di sopperire alla situazione di
stallo che si verrebbe a creare nell’ipotesi in cui (e nel nostro paese è
accaduto sovente) il bilancio di previsione non venga approvato dalle
Camere tempestivamente; prima, cioè, che abbia inizio l’esercizio
finanziario.
In tal caso, trovandosi il Governo nell’impossibilità di amministrare,
non avendo più l’autorizzazione e, quindi la potestà di riscuotere le
entrate e di effettuare le spese, si verificherebbe un arresto completo
dell’attività finanziaria e, conseguentemente, di tutta l’attività
amministrativa dello Stato.
Soccorre, allora, l’istituto dell’esercizio provvisorio. Il potere
legislativo autorizza l’esecutivo ad esigere le entrate e ad effettuare le
spese secondo il nuovo bilancio, già sottoposto all’approvazione, ma
non ancora approvato.
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Il terzo comma dell’art.81 fa espresso divieto al Parlamento di
stabilire nuovi tributi e nuove spese all’atto dell’approvazione della
legge di bilancio.
Secondo alcuni autori, la ratio della norma va ricercata nella volontà,
espressa dal Costituente, di assicurare al Parlamento la massima
serenità al momento dell’esame del bilancio: una tale delicata
decisione verrebbe turbata dalla pressante esigenza di raggiungere un
equilibrio tramite l’introduzione di nuovi tributi o nuove spese.
Tale norma, però, suscita alcune perplessità alla luce della
considerazione che il bilancio, nei moderni sistemi economici,
rappresenta il momento in cui lo Stato programma e coordina il
proprio intervento nel campo economico.
Tale funzione risulta vincolata in modo anacronistico proprio
dall’art.81, terzo comma: ai limiti costituzionali si è perciò cercato di
rimediare, nel 1978, con l’istituzione della legge finanziaria.
Il quarto comma del dettato costituzionale prevede il c.d. obbligo di
copertura. E’ principio fondamentale del nostro ordinamento
contabile che le nuove e maggiori spese debbano essere autorizzate
per legge.
Inoltre, ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i
mezzi per farvi fronte.
Tale principio, già enunciato dall’art.43 della legge di contabilità
generale del 1923, è stato elevato alla dignità di norma costituzionale
dall’art.81,4° comma, della Carta Costituzionale.
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L’indicazione dei mezzi di copertura deve avvenire al momento
dell’approvazione del disegno di legge o al momento dell’emanazione
del decreto legge, in modo da assicurare una ponderata valutazione di
tutte le conseguenze economiche e finanziarie del provvedimento.
Quali sono i mezzi a cui si può ricorrere per assicurare la copertura di
nuove o maggiori spese?
Escluso che possano all’uopo utilizzarsi le risorse di tesoreria,
essendo evidente che queste non possono identificarsi con le risorse
del bilancio, a cui si riferisce l’art.81, è da ritenere che i mezzi per far
fronte a nuove o maggiori spese, nel rispetto della norma
costituzionale, possano ricondursi ad una delle seguenti categorie:
1. imposizione di nuovi tributi;
2. inasprimento di quelli già esistenti;
3. l’accensione di prestiti;
4. l’utilizzo di risorse accantonate in appositi fondi di bilancio;
5. il trasferimento di risorse da un capitolo di spesa all’altro;
6. l’utilizzo di risorse già previste in bilancio e risultanti
esuberanti;
Molto travagliato è stato il dibattito, in dottrina e in giurisprudenza,
relativamente all’interpretazione ed applicazione del precetto in
questione: la copertura finanziaria richiesta dall’art.81, 4° comma,
della Costituzione concerne unicamente l’esercizio in corso all’atto
dell’emanazione della nuova legge, oppure investe anche gli esercizi
futuri, nei quali la legge medesima è destinata a spiegare i suoi effetti?
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Secondo alcuni autori, l’indicazione dei mezzi di copertura va limitata
all’esercizio in corso, senza preoccupazione alcuna per gli esercizi
successivi, nel presupposto che l’obbligo non sussista quando lo
stanziamento per far fronte all’onere recato da un provvedimento
possa essere incluso nello stato di previsione della spesa dell’esercizio
successivo a quello dell’entrata in vigore della legge.
Altri, però sono della tesi opposta, in quanto sostengono che, se si
vuol dare un concreto significato al dettato costituzionale, l’efficacia
dei mezzi di copertura deve aderire, per entità e durata, alle
caratteristiche degli oneri che si finanziano con essi.
Su tale punto si è infine espressa la Corte Costituzionale con sentenza
n.1 del 10 gennaio 1966. Secondo la Corte, al fine di garantire
l’equilibrio di fondo della finanza statale, gli oneri ricadenti
sull’esercizio in corso devono essere indicati in modo puntuale e
rigoroso, mentre una maggiore elasticità può essere ammessa per gli
oneri ricadenti in esercizi futuri, ma pur sempre sulla base di
ragionevoli previsioni che assicurino un equilibrio tendenziale.
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BREVE EXCURSUS LEGISLATIVO
1. Premessa
Il sistema positivo per la contabilità di Stato, come abbiamo più volte
detto, poggia innanzi tutto sul R.D. 2440/1923 e sul relativo
regolamento, il R.D. 827/1924.
Tale intervento normativo riproduceva sostanzialmente la vecchia
normativa ottocentesca.
Anche se con numerose modifiche, i due Regi Decreti sono tuttora
vigenti dettando i principi generali della contabilità ove non siano
previste espressamente deroghe.
E’ chiaro che una simile normativa abbisognasse di adeguamenti al
nuovo ruolo svolto dallo Stato, e più in generale dall’operatore
pubblico, nei moderni sistemi economici.
Ad una prima, parziale riforma, operata con la L.1 marzo 1964, n.62
(c.d. Legge Curti) ha fatto seguito, nel 1978, una riforma organica in
materia di bilancio.
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Le innovazioni fondamentali introdotte dalla nuova legge, che trova il
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bilancio (universalità, integrità, unità, divieto delle gestioni fuori
bilancio);
l’iscrizione in bilancio delle operazioni di indebitamento da contrarre
rendiconto generale dello Stato; l’estensione agli enti locali e agli enti
3. Legge 362/1988
generale) e nei tempi di approvazione, con nuove regole più rigide per
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4. La riforma Ciampi (legge 3 aprile 1997, n.94)
Nuove regole relative al bilancio dello Stato sono state dettate dalla
rendiconto
parlamentare.
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5. La legge 208/1999
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IL BILANCIO DELLO STATO
risultati soddisfacenti.
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Possiamo definire il bilancio di previsione come un documento
esecuzione al bilancio.
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2. Anno finanziario ed esercizio finanziario
dall’Amministrazione.
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Per lo Stato italiano, ai sensi della L.468/1978, l’anno finanziario,
gennaio al 31 dicembre.
aziendale.
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Il bilancio finanziario è quello che prevede tutti i fatti di gestione che
entrate e delle spese previste, sia del fatto che in questi enti il bilancio
finanziari.
ravvisata nel fatto che mentre il primo va alla ricerca, sulla base di
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• preventivo
• consuntivo
periodo.
rendiconto.
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Il bilancio di competenza prevede le entrate che si acquisirà il diritto
dell’esercizio.
La differenza tra i due tipi di bilancio sta nel fatto che il bilancio di
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efficace controllo sull’azione del Governo; in secondo luogo esso
complessa questione dei residui che sono costituiti dalle entrate e dalle
in termini di competenza.
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6. Bilancio dello Stato italiano
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programmatica per l’anno successivo, che indica gli indirizzi della
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presentazione anticipata (entro il 31 luglio) del bilancio pluriennale di
previsione.
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7. Principi del bilancio
Il bilancio dello Stato, come del resto quello di ogni ente pubblico, per
specificazione, l’annualità.
bilancio di previsione.
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correttamente informata sull’effettiva situazione della finanza
Ufficiale.
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• Integrità. Tutte le entrate devono figurare in bilancio nel loro
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• Chiarezza. La stesura del bilancio deve risultare di facile lettura
giuridica.
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• Annualità. L’annualità del bilancio è sancita dalla stessa
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LA DECISIONE DI BILANCIO
1. Premessa
Per fare questo occorre impostare una programmazione, non si può fare
iniziale;
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• Legge finanziaria, che apporta alle leggi di entrata e di spesa
obiettivi desiderati;
febbraio;
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riaggiustamento del valore dei residui, sia per vicende
dell’anno finanziario;
limite del 31 dicembre per non più di quattro mesi (cioè entro il 30
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2. Il Documento di Programmazione Economica e Finanziaria
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(sappiamo che entrate e spese sono influenzate dal ciclo economico)
dell’euro e in Italia);
di pervenire;
economica compatibili.
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La legge di riforma della contabilità pubblica ha, inoltre, previsto che
Dpef approvato.
circa 16 miliardi di euro, per un terzo tagli di spesa e due terzi nuove
entrate “una tantum”, e che sarà utilizzata per la maggior parte al fine
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di ridurre l’indebitamento all’1,9% del rapporto deficit/PIL (il cui
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competenze di ciascun Ministero: a ciascuno di tali centri di
di base.
competenza);
di cassa).
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Il bilancio annuale di previsione è costituito dallo stato di previsione
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alle aree depresse oggetto di interventi comunitari; d) un ulteriore
alle singole realtà regionali, distinte tra spese correnti e spese in conto
capitale.
complessive di bilancio.
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• risultato differenziale tra il totale delle entrate tributarie ed
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netto da finanziare o fabbisogno). Il saldo netto da finanziare
spese.
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allegati è costituita dal fatto che il risultato economico e finanziario
bilancio statale.
amministrazioni autonome:
della giustizia;
enti pubblici per i quali ciò sia previsto, che vengono denominati
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bilanci annessi. Negli stati di previsione è compreso un capitolo con la
accidentale.
decreto.
6. Il bilancio pluriennale
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La programmazione delle scelte di bilancio non ha come suo unico
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espone le previsioni di entrata e di spesa relative ad un periodo di più
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parte del Parlamento non implica autorizzazione ad accertare le entrate
del Parlamento:
modifiche;
7. La legge finanziaria
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dello Stato era determinato automaticamente dalla legislazione in
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b) le risorse da destinare a nuovi provvedimenti
pluriennale;
tra loro. Tutto ciò che non si era riuscito a fare attraverso i normali
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determinare la manovra di bilancio ai fini di obiettivi generali di
politica macroeconomica.
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finanziaria, che venivano esaminati fuori dalla sessione di bilancio
sessione.
accaduto che gli articoli della finanziaria nel corso della sessione di
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rispetto del patto di stabilità che ci lega all’Europa ed escludere
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originario. Si vuole, pertanto, prevedere una procedura più snella di
sessione di bilancio per far sì che siano approvati prima del successivo
Dpef.
8. Le leggi collegate
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prioritario quello di alleggerire la manovra finanziaria soprattutto in
considerazione del fatto che non sono sottoposti al vincolo della
sessione di bilancio.
Inoltre, la legge 208/1999, sempre in materia di copertura finanziaria
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Nel caso in cui si verifichino, o siano in procinto di verificarsi,
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obiettivi programmatici della politica economica. Essa, inoltre,
contiene:
- una illustrazione del quadro generale riassuntivo del
bilancio dello Stato ;
- relazioni programmatiche di settore;
- relazioni sulle leggi pluriennali di spesa e sul loro
stato di attuazione.
La legge di riforma della contabilità pubblica L.208/99 all’art. 4
stabilisce che in allegato alla relazione previsionale e programmatica il
Governo deve trasmettere al Parlamento un elenco contenente tutte le
opere pubbliche finanziate in tutto o in parte dallo Stato, il cui importo
sia superiore a 50 miliardi di lire (25.822.844,95 Euro).
Per ogni opera l’elenco dovrà riportare:
- le leggi di finanziamento;
- l’importo complessivo della somma stanziata, di
quella impegnata e di quella erogata;
- l’anno in cui è stata decisa la realizzazione dell’opera;
- l’anno in cui hanno preso avvio i lavori per la
realizzazione dell’opera e quello del suo
completamento.
Governo».
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Il bilancio, come si è visto, è un programma di gestione, e più
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la riscossione e il versamento delle entrate rientrano nella competenza
Finanze che valuta gli oneri delle funzioni, dei servizi istituzionali, dei
come residui le somme già stanziate per spese in conto capitale e non
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La L.362/1988 ha introdotto notevoli innovazioni in materia di
sulla base dei criteri e dei parametri contenuti nel Dpef come
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1 Fase preparatoria della sessione, nella quale si provvede alle
seguenti operazioni:
(entro il 30 settembre);
settembre);
il 15 novembre).
finale);
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- predisposizione della nota di variazione al bilancio dello Stato
finanziaria;
- votazione liberatoria.
previsione.
all’Assemblea.
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procedere a votazioni, provvedendo ad acquisire i necessari
elementi conoscitivi.
programmazione.
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- Esame in commissione bilancio e relazione generale: nello
dicembre.
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variazione del bilancio, per consentire il pieno riconoscimento del
dei progetti, dei servizi e dei programmi. Sono i titolari dei centri di
(art. 3 D.Lgs.279/1997).
e, nello stesso tempo, impone ad esso dei limiti in quanto non possono
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Il bilancio, una volta approvato, diventa intangibile sia da parte del
quattro mesi.
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per la durata di uno o più mesi. Secondo la formula ordinariamente
fissavano mai termini assoluti alle facoltà dei Ministri. Come limite
può essere concesso solo con legge e per periodi che non superino
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spesa necessaria, qualora si tratti di spesa obbligatoria e non
stanziamenti di spesa.
opportune variazioni.
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delle amministrazioni competenti a curarne l’accertamento e la
limitativo o imperativo.
ministeriali.
sostanziale.
A tal proposito c’è da dire che nel tempo alla finanziaria si è aggiunta
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sede di finanziaria.Per evitare un’espansione incontrollata della spesa,
l’art. 81 Cost. dispone che “ogni legge che importi nuove o maggiori
spese deve indicare i mezzi per farvi fronte”, e per applicare in modo
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capitoli della stessa unità previsionale. Variazioni compensative non
la cui particolarità sta nel fatto che essi, a differenza della altre
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parificazione” da parte della Corte dei conti (art.100 c.2 Cost.), che
dello Stato).
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nel bilancio di previsione. Pertanto l’art. 13 del D.Lgs.279/1997
di base.
da riscuotere;
pagare;
residui;
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Il conto generale del patrimonio indica la consistenza del patrimonio
gestione;
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gestione dei residui e dalla gestione del patrimonio non
finanziario;
elementi.
Stato:
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- al termine dell’esercizio finanziario ciascun Ministero compila il
amministrazione;
dei risultati, relativi sia alle spese che alle entrate, con le
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irrevocabilità alle risultanze dell’attività di gestione. o sulla
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