Você está na página 1de 24

39º Encontro Anual da Anpocs;

GT25: Novas configurações do ensino superior na sociedade


contemporânea

Mudanças no ensino superior no Brasil - expansão, inclusão e equidade: um balanço


do REUNI e a recepção de influências internacionais.

Antonio Carlos Henriques Marques (UFSCar/UNIP)


achm@ufscar.br
Vera Alves Cepêda (UFSCar)
cepeda.vera@gmail.com
Aline Vanessa Zambello (UFSCar/UNESP-FCLAr)
alinezambello@gmail.com
Resumo:
O tema desta proposta é analisar a expansão do ensino superior brasileiro recente
(2003/2013) como uma estratégia de desenvolvimento e política pública de promoção
social. A pesquisa analisa esse movimento em cinco dimensões: a) expansão quantitativa;
b) expansão geográfica; c) expansão de funções; d) expansão de acesso e e) ampliação da
permanência, a partir da apresentação de um amplo conjunto de dados e indicadores
gerais e dos marcos legais, tais como o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e
Expansão das Universidades Federais - REUNI, Sistema de Seleção Unificada - Sisu, Lei
de Cotas, Plano Nacional de Assistência Estudantil - PNAES e Programa Universidade
para Todos - Prouni. Essa análise, quantitativa e qualitativa, mostra novo cenário
geográfico e social do mapa de vagas e grupos focais do ensino superior brasileiro. Ao
final apresentamos uma hipótese de trabalho que relaciona a circulação e recepção de
ideias advindas de organismos internacionais como a UNESCO e o Banco Mundial, e
que, no caso da primeira, atuou diretamente nos países latino-americanos por meio da
ORUS - Observatório Internacional de Reformas Universitárias.

1. Introdução

Este trabalho trata de uma análise da expansão do ensino superior no Brasil sob
dois focos complementares: o primeiro, descreve e analisa o processo de expansão da
rede de instituições e vagas do ensino superior federal brasileiro enquanto uma política
completa, independentemente de sua coerência ou arquitetura coesa e homogênea, mas
entendendo-a pelos efeitos que causa, de amplo alcance e múltiplas funções; o segundo,
parte do pressuposto da circulação e influência de teses e postulados originados em
contextos transnacionais, em geral em instituições capazes de influenciar os contextos
domésticos em suas políticas públicas, que tenham associado educação superior com
desenvolvimento, equidade e inclusão social. O que se pretende é tratar a expansão do
ensino superior brasileiro (2003/2013) como um objeto de pesquisa dotado de muitas
frentes e influências.
Quanto ao tema da expansão, analisada em termos de sua implementação,
nosso objetivo é estudar o papel das políticas públicas aplicadas ao campo do ensino
superior público federal brasileiro nos últimos anos (2003/2013), em especial avaliando
suas metas e capacidades de promoção do aumento da inclusão social e do alcance da

1
equidade em um país profundamente marcado por variados tipos de assimetrias e
desigualdades socioeconômicas e culturais1. Em especial analisaremos os efeitos
quantitativos e qualitativos provocados pela criação do Programa de Apoio a Planos de
Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (REUNI, 2007) e por sua
complementação através do financiamento público da permanência estudantil via Plano
Nacional de Assistência Estudantil (PNAES, 2008). São pontos da pesquisa (já finalizada
e em fase de discussão pública com meio acadêmico para posterior publicação):
1. Descrever o processo REUNI e sua expansão quantitativa e física pelo
país. Isso equivale a: a) apresentar um quadro geral do número de instituições criadas
(novas) e expansão dos campi nas já existentes (velhas), apresentação do total de vagas
oferecidas e total de cursos criados; b) apresentar a mudança da cobertura territorial e
federativa ocorrida no período, com desenho do espraiamento das instituições e vagas no
contexto federativo.
2. Analisar as funções dessa expansão: temos como resultado de pesquisa
o mapeamento de várias formas, estratégias e objetivos atingidos pelo processo: a)
expansão/inclusão geográfica; b) inclusão de territórios, periferias e grupos sociais
segmentados; c) expansão de vias de acesso/ingresso; d) expansão de mecanismos
protetivos (de cunho social); e e) expansão das funções sociais atribuídas ao ensino
superior público.
3. Analisar a complementaridade possível entre políticas de natureza
distintas - REUNI, PNAES, Lei de Cotas (Leia 12.711/2012) - como passíveis de compor
um mosaico coerente nas propostas pelo governo federal na última década.
No segundo movimento deste trabalho procuramos apresentar a hipótese
sobre o quê no desenho dessas políticas públicas pode ser lido a partir da influência de
ideias externas sobre o tema da educação superior, produzidas em várias instâncias
internacionais. O ponto de partida é que a transformação das políticas públicas
corresponde a um longo processo de laboração, cruzando mudanças no marco ideológico,
arranjos de interesses, circulação de ideias, opinião pública e influências diversas que vão
da detecção do problema para o campo das políticas públicas, à sua compreensão,
estabelecimento de propostas e desafios de implementação.
Tomando como base a teoria de que a policy image pode ser formada por um

1 Este trabalho vem sendo desenvolvido pela equipe de pesquisadores do Grupo Ideias, Intelectuais e
Instituições (CNPq/UFSCar).

2
embate entre diversas ideias advindas de diversos grupos, procuramos identificar no
debate brasileiro sobre educação superior (e sua necessidade de expansão transformação)
a recepção e circulação de ideias a partir de certos grupos e debates que influenciaram a
formulação das políticas de expansão. São analisado na pesquisa: a) as influências
detectadas nos documentos da UNESCO e do Banco Mundial - o primeiro, na divisão da
ONU para a Educação, a Ciência e Cultura e o segundo responsável por políticas de
finanças para países em desenvolvimento (os dois órgãos produziram publicações
importantes nas décadas de 1990 e 2000 sobre a educação superior fornecendo uma visão
sobre a questão da educação superior mundial e em especial países em desenvolvimento);
b) a UNESCO também participou ativamente desse debate, em vários países da América
Latina, através da ORUS (Observatoire International des Réformes Universitaires,
dirigida por Edgar Morin) fomentando a discussão e atuando no tema a partir da criação e
apoio a Observatórios locais (como no Brasil e Venezuela, por exemplo), associados ao
programa Aliança por um mundo responsável, plural e solidário”. Os dois círculos de
influência - UNESCO/BM e ORUS - serão analisados a partir de seus documentos e
diretrizes, cruzados com o debate aberto no Brasil sobre democratização de acesso,
ampliação de vagas para o atingimento do paradigma de educação superior de massas,
mecanismos de equidade e estímulo a políticas de proteção/assistência social no ambiente
universitário para alunos oriundos de camadas sociais vulneráveis.

2. Breve panorama histórico da educação superior

Podemos traçar a trajetória da educação superior no Brasil a partir do conceito de


sistema de educação TROW (1973), atingindo menos de 15% do conjunto da população
em idade universitária - até os anos 2000 e com grande atuação do sistema privado a
partir dos anos 1960. O resultado dessa trajetória foi a consolidação de um sistema
privatista e excludente de instituições de educação superior, em uma sociedade marcada
historicamente com enormes problemas de desigualdade social e que ampliava essa
assimetria social em função dos rígidos (ou intransponíveis) limites ao acesso às
capacidades geradas pela formação acadêmica superior.
São dois momentos históricos chave para a compreensão dos fatores que levara a
essa configuração: o primeiro deles está associado ao aparecimento das primeiras
instituições de educação superior no século XIX até a criação das primeiras
3
universidades na gestão do Ministro Capanema e o segundo momento está associado às
reformas feitas na gestão do Ministro Jarbas Passarinho na década de 1960.
Em termos históricos, o surgimento das instituições de educação superior no
Brasil data de 1808, com a vinda da família real portuguesa, ainda no período colonial.
No entanto, as instituições que se estabeleceram eram isoladas e voltadas para a
formação de profissionais liberais: em especial, ao longo do século XIX, engenheiros,
médicos e juristas. Ao fim de 1889, havia por volta de 10.000 matriculados no ensino
superior, representando 0,64% da população de 20-24 anos (ZAMBELLO, 2015).
Nesse período destacam-se a instalação tardia de instituições de educação
superior no Brasil em relação, por exemplo, aos países de colonização espanhola da
América do Sul, onde estes criaram as primeiras instituições como ponto da
contrarreforma da Igreja Católica ainda no século XVI, enquanto as nossas instituições
passaram a existir a partir do século XIX (DURHAM, 1998). Até o surgimento das
primeiras universidades, a formação oferecida em solo brasileiro não tinha característica
de ensino de massa e nem a de formação de elites locais, estas buscavam formação nas
universidades europeias, inclusive causando descompassos entre as discussões ocorridas
lá e o processo histórico daqui, como as descritas em Schwarz (1977).
As universidades aparecem apenas a partir da década de 1930, sendo que o
primeiro desenho de um SES minimamente estruturado, funcional e com projeto de
atuação, consolida-se no primeiro governo de Getúlio Vargas com a criação do Ministério
da Educação e da Saúde Pública. As instituições universitárias do período caracterizam-
se pelo restrito acesso, dado que o contexto econômico rural, primário-exportador, era
acompanhado de alta taxa de analfabetismo e uma frágil base urbano-industrial.
No entanto, três projetos de universidade concorrem no período enquanto opções
de padrão para o ensino superior brasileiro. O primeiro deles é a criação da Universidade
do Rio de Janeiro, montada a partir da agregação de várias escolas pré-existentes, sendo
transformada em 1937 na Universidade do Brasil. Nessa transformação o então Ministro
Gustavo Capanema desenha um projeto físico (cidade universitária) e um ideal de
funcionamento a partir da faculdade de filosofia e letras e apresenta a Universidade do
Brasil como um modelo para as outras instituições que viessem a ser criadas.
O segundo projeto foi o da Universidade de São Paulo, fundada em 1934 por
expressivo segmento da elite paulista em busca de instrumentos de formação de
hegemonia – especialmente pelo deslocamento de poder gerado pela Revolução de 1930
4
e a guerra civil de 1932. O modelo USP caracterizou-se pela vinda de pesquisadores e
intelectuais estrangeiros para consolidação de uma formação teórica qualificada.
O terceiro projeto foi o da Universidade do Distrito Federal, criada em 1935 e
com forte influência de Anísio Teixeira, tendo como missão a proposta de irradiação de
cultura e ideais de liberdade que funcionaria como contraponto ao isolamento intelectual
do período.
Ao fim desse período, sob a gestão do Ministro Gustavo Capanema, observa-se
que a criação de Universidades (ainda que haja certos projetos desarticulados entre si)
não é feita para constituir-se enquanto um sistema de massas. Há que considerar ainda
que havia um desequilíbrio entre as instituições nas diferentes unidades federativas
pesando positivamente naquelas que estivessem em possibilidade de custear a
manutenção dessas instituições.

Tabela 1: Evolução das matrículas na educação superior entre 1933 e 1945 nos setores
público e privado
Ano Público Privado Total
N % N %
*1933 18.986 56,3 14.737 43,7 33.723
1945 21.307 52,0 19.968 48,0 40.975
* 1933 é o primeiro ano que se tem dados oficiais sobre a educação superior no Brasil
Fonte: Durham (2005)

Isso se deve ao fato de ainda subsistirem muitas instituições pequenas e isoladas


de formação de mão de obra profissional e que não tinha associado no seu currículo a
pesquisa, Tabela 1.
Em 1950 havia 4.984.555 de pessoas residentes no Brasil com idade entre 20 e 24
anos e um total de matrículas de 48.999 o que representa 0,98% da população, levando-se
em consideração que em 1950, 50%2 da população acima de 15 anos era analfabeta.
Entre 1945 e 1964, o cenário político e econômico sofre mudanças. Na fase
posterior à Segunda Guerra Mundial o Brasil realiza transição para a indústria pesada
como parte da sua política nacional-desenvolvimentista. Com expansão das cidades, do
mercado de trabalho e da mobilidade social, aliados a fortes doses de investimento
estatal, esse período é caracterizado pela emergência de uma classe média que via na

2 IBGE – Séries estatísticas.

5
educação a chance de ascensão social. O SES cresce, mas lentamente, sendo que não se
constata nessa fase grandes mudanças no ensino superior, mas com as mudanças da
estrutura social surge uma demanda por esse tipo de ensino, abrindo espaço para a
necessidade de uma reforma na educação superior.
Em 1960, a população de 20 a 24 anos matriculada no ensino superior
encontrava-se na faixa de 1,5%. Até o final da década de 1960 prevaleceu o setor público
no atendimento à demanda da educação superior, porém, a partir de 1964, com o Regime
Militar e a assistência dos Estados Unidos por meio do acordo MEC-USAID (Ministério
da Educação - United States Aid), foi implantada uma reforma no sistema público e a
abertura para o sistema privado para o atendimento da demanda reprimida por vagas no
ensino superior. É a primeira vez que o Brasil passa do atendimento de pouco mais de 1%
para 8,3 % até a década de 1980, Tabela 2.
Tabela 2: Evolução do número de vagas no setor público e privado em 1960,
1965, 1970 e 1980
Ano Público Privado Total
N % N %
1960 59.624 56,0 42.067 44,0 95.961
1965 182696 56,2 142.386 43,8 352.096
1970 210.613 49,5 214.865 50,5 425.478
1980 492.232 35,7 885.054 64,3 1.377.286
Fonte: Durham (2005)

É nesse período que percebe-se o segundo ponto importante na trajetória da


educação superior pública brasileira, os efeitos das reformas sentidos no Ministério de
Jarbas Passarinho apontam para a abertura da educação superior para instituições
privadas de forma que elas ultrapassam a oferta do setor público, conseguindo atender
um contingente importante populacional que agora demandava pela educação superior.
A crise econômica do início da década de 1970 e o início da abertura do regime
militar estagnaram o crescimento da educação superior tanto no setor público quanto no
setor privado durante meados da década de 1970 até fins da década de 1980. O efeito da
reforma em 1968 elevou o número de matriculados entre 18 e 24 anos para 8,3% da
população.
Nos anos 1980, o contexto de enfraquecimento do regime de exceção, a crise
fiscal e inflacionária e a transformação/pressão dos movimentos sociais e sociedade civil

6
abriu espaço para discussão sobre o papel da educação superior na nova ordem
democrática. É nesse ínterim que vemos a constituição da Comissão Nacional para
Reformulação da Educação Superior que publicou o documento Por uma nova política
para a educação superior Brasileira (1985) que foi utilizado como parte da discussão da
Assembleia Nacional Constituinte.
No âmbito das universidades federais, o GERES (Grupo Executivo para a
Reformulação da Educação Superior) também articulava-se para organizar ações
específicas para o grupo das instituições federais, a partir da elaboração do Programa
Nova Universidade, que tinha como principais objetivos ser um centro de formação com
objetivo estratégico de diminuir a dependência tecnológica do país. (MEC/SESu 18,
1985, p. 07 apud TAVARES, 1997).
Nem a Comissão Nacional para Reformulação da Educação Superior e nem o
GERES conseguiram implementar, na sua época, políticas concretas de transformação da
educação superior pública. A grande novidade no período se restringiu à incorporação da
extensão enquanto parte do princípio do ensino universitário e a transformação da
educação em dever de Estado (cf. CF 1988).
A trajetória de dois séculos em ensino superior modelou um SES
majoritariamente privatista (85% das instituições de educação superior no ano 2000 eram
do setor privado), com baixa taxa de matrícula entre alunos de 18 a 24 anos (inferior a
15% até o ano 2000) e com as poucas instituições públicas (federais, estaduais e
municipais) centralizando o ensino de excelência, configurando o eixo da inovação.
Estava desenhado um sistema perverso em que as vagas existentes no ensino público
acabavam sendo acessadas pelos grupos sociais mais abastado (capazes de superar o
gargalo representado pelo vestibular) e os grupos sociais mais vulneráveis tinham que
contentar-se com o ensino privado, de baixa qualidade e longe da pesquisa e da inovação
– desde que, claro, possuíssem condições para pagá-lo. Assim, um serviço de natureza
pública ficava adstrito às camadas mais emporeradas, enquanto a população menos
favorecida arcaria privadamente pelo ensino-mercadoria.

3. Breve relato das políticas recentes de expansão do sistema de ensino


superior público federal

Uma guinada expressiva na conformação da educação superior brasileira ocorre a


7
partir do início dos anos 2000, reconfigurando o SES. Foram várias as políticas públicas
federais aplicadas ao campo do ensino superior, privado e público. No momento de
construção dessas políticas, havia um conjunto de debates que perpassavam diversos
grupos envolvidos na discussão, tais como sociedade civil, grupos ligados ao governo e
entidades ligadas à educação. Organismos internacionais como a UNESCO e o Banco
Mundial foram importantes na condução de um conjunto de argumentos que tiveram
reflexo no debate em curso no Brasil.
Para o setor privado, depois da expansão dos anos 1990, foram ampliadas as
bases de financiamento desde programas como o FIES (Financiamento Estudantil criado
em 1999) até o PROUNI (Programa Universidade para Todos) criado em 2005. Enquanto
mecanismo de regulamentação do ensino superior foi criado o Sistema Nacional de
Avaliação do Ensino Superior (SINAES) em 2006. Para o segmento público,
transformações importantes foram a criação da Universidade Aberta do Brasil (UAB) em
2006; a elaboração do Plano Nacional de Educação (PDE, 2007); a criação do Programa
de Reestruturação das Universidades Federais (REUNI) em 2007; a expansão da
educação profissional e tecnológica (por meio dos Institutos Federais de Tecnologia -
IFETS) em 2008; o Plano Nacional de Assistência Estudantil (PNAES) em 2010; a
utilização do Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM) e do Sistema de Seleção
Unificada (SiSU) para entrada nas instituições federais de ensino; e a Lei de Ações
Afirmativas em 2012 (MARQUES & CEPÊDA, 2012).
Entre os documentos produzidos no âmbito dos organismos internacionais,
destacamos os seguintes como aqueles importantes para compreender a ressonância desse
debate no Brasil.
- Higher Education: Lessons of experience. Ano: 1994. Autor: Banco Mundial.
Descrição: O documento traz experiências de educação superior em vários lugares do
mundo exemplificando, principalmente, experiências do setor privado na condução da
educação superior.
- Policy Paper for Change and Development in Higher Education. Ano: 1994.
Autor: UNESCO. Descrição: Apresenta a questão da educação superior mais
recentemente e apresenta-a como bem público e, portanto, aponta a importância da
educação para elementos como a cidadania e a inclusão social.
- Conferência Mundial sobre la educación superior – La educación superior en el
siglo XXI. Ano: 1998. Autor: UNESCO. Descrição: O documento aponta algumas metas
8
para a educação superior mundial como bem público, incluindo questões de equidade e
justiça social.
- Reunião dos parceiros na educação superior – Conferência Mundial sobre
Educação Superior + 5 (Relatório Geral). Ano: 2003. Autor: UNESCO
Descrição: o documento faz um relato sobre os resultados alcançados desde a
última conferência em 1998, trazendo um panorama mundial sobre o campo.
- Declaração da conferência regional de educação superior na América Latina e
no Caribe. Ano: 2008. Autor: Instituto Internacional da UNESCO para a Educação
Superior na América Latina e no Caribe (IESALC-UNESCO). Descrição: A partir da
Conferência Mundial de 1998 e do relatório de acompanhamento de 2003, traça um
panorama do campo para a América Latina em preparação para a próxima conferência
mundial.
- Conferência Mundial sobre Ensino Superior 2009 – As novas dinâmicas do
Ensino Superior e Pesquisas para a Mudança e Desenvolvimento Social. Ano: 2009.
Autor: UNESCO. Descrição: O documento é o relatório da conferência que aconteceu de
05 a 08 de julho de 2009 em Paris e procurou reafirmar compromissos e competências
para a educação superior mundial.
Esse conjunto de documentos está organizado em torno de um comparativo da
situação do ensino superior em vários países, em especial daqueles em desenvolvimento,
pois a participação da educação superior é considerada fator importante no processo de
desenvolvimento.
Nesse sentido, dois itens são apontados como problemas fundamentais: o
primeiro em relação ao atendimento do deficit de vagas no ensino superior que a
expansão, em alguns países, já deu conta de incluir parcela significativa da população,
mas não de forma equitativa, causando maior disparidade social; o segundo entende que
a educação superior deve ser considerada um bem público e, portanto, setores públicos e
privados devem trabalhar em conjunto para garantir a superação do deficit.
Entre as soluções para a questão da demanda estão a utilização do setor privado,
dada a impossibilidade de muitos países fazerem a expansão via setor público, e a
utilização de recursos como EAD capazes de atender a grandes espaços territoriais com
baixo custo.
Além disso, a questão da educação, enquanto bem público, deve ser uma via que
atua em duas direções, a primeira na atuação do Estado no atendimento das demandas,
9
inclusive de grupos vulneráveis, a segunda é a devolutiva do que é produzido no âmbito
das IFES para a sociedade. No campo dos marcos regulatórios das políticas públicas,
podemos citar um conjunto de documentos importantes para compreensão do fenômeno.
O caminho já apontado em 1996 pela LDB, o Plano Nacional da Educação em
2001 e ainda o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE - 2007), sendo o último
fundamentado como uma das ações do Plano de Aceleração Econômica (PAC), já levava
ao possível entendimento de uma guinada no campo da agenda pública em direção a
ações, em especial, para a educação superior pública federal. As políticas que se
seguiram atuaram na configuração de uma rede de proteção e promoção da educação
superior que abrange as várias etapas do processo: o aumento dos equipamentos públicos
disponíveis (vagas, campi, instituições e recursos via REUNI), acesso à educação
superior com substituição do vestibular tradicional pelo ENEM, centralização da escolha
de vaga via SiSU, a aplicação da Lei de Ações Afirmativas) e PNAES na permanência
estudantil.
Em 2007 foi lançado Plano de Desenvolvimento da Educação que visava dar
visibilidade às ações da educação em todos os níveis. No que concerne à educação
superior, o PDE aponta:
medidas com as quais o governo espera melhorar o desempenho das
instituições educacionais de todos os níveis. Embora mais voltado para
a educação básica, o Plano tem, no concernente à educação superior,
duas metas principais: a ampliação do acesso e a articulação entre os
programas de financiamento do ensino superior. As universidades
federais que abrirem ou ampliarem cursos noturnos e reduzirem o
custo/aluno vão ganhar mais verbas. A meta é dobrar o número de
vagas (hoje são 580 mil). Outra meta é a articulação entre o Fies e o
ProUni, que permitirá o financiamento de 100% das bolsas parciais do
ProUni e a quitação da dívida ativa consolidada das instituições de
ensino superior. O novo programa pode gerar 100 mil vagas por ano
(SEVERINO, 2008, p. 82).

É nesse contexto que o programa REUNI é lançado e, devido a essa proximidade


temporal, é comumente associado a um desdobramento do PDE, como em Gonçalves
(2010) e Teixeira (2013). Uma dessas ações em especial teve a capacidade de agregar um
conglomerado de outras ações que deram a forma final do desenho das políticas de
educação superior atual. O REUNI é esse marco que tem a capacidade de colocar em
movimento as principais políticas de democratização de acesso e permanência: a adoção
do ENEM enquanto processo de seleção, a ferramenta SiSU, o PNAES e a consolidação

10
da Lei de Ações Afirmativas.
O decreto 6096/2007 lança o programa REUNI que contou com duas chamadas, a
primeira em 29/10/2007 e a segunda 17/12/2007. No total, 53 das 54 universidades
existentes aderiram ao programa. A UFABC, criada em 2005 já adotava as
particularidades pedagógicas do REUNI e por isso não participou da chamada.
Entre as metas a serem alcançadas estavam a distribuição de 18 alunos por
professor, taxa de conclusão de 90% e aumento de 20% nas matrículas em 5 anos. O
programa também contribuiu para a expansão das instituições e das vagas oferecidas.
Nesse movimento também aumentou o número de campi universitários promovendo
aumento da interiorização das instituições (CEPÊDA, 2014; CEPÊDA 2012; MARQUES
& CEPÊDA, 2012).
A Lei de Ações Afirmativas (n. 12711/12) foi regulamentada pelo Decreto 7824 e
pela Portaria Normativa 18 do Ministério da Educação e aplica-se tanto às Universidades
Federais quanto às Instituições Federais de Ensino Superior, Técnico e Médio. À época
da lei, 40 das 58 universidades já adotavam algum tipo de ação (FERES Jr, DAFLON,
RAMOS e MIGUEL, 2013).
O desenho dessa política leva em conta o cruzamento entre alunos oriundos de
escola pública, renda e etnia, de forma que o pertencimento a mais de uma categoria
vulnerável leva a uma reserva mais específica de vagas conforme Figura 1:
Figura 1: Organização da distribuição de vagas de acordo com a lei 12.711/12

Fonte: MEC (2013

11
Antes da promulgação da Lei, algumas universidades estaduais já haviam iniciado
a implementação de ações afirmativas em 2001, as federais passaram a implementar em
2004. Em Paiva (2010) há cenário desse momento histórico. A partir da Lei, tem-se um
incremento no número de matrículas em todas as categorias, Gráfico 1.
Gráfico 1: Evolução do número de matrículas por classificação étnica em
instituições federais de ensino superior (2011-2013)

Fonte: Sinopse da Educação Superior (2011, 2012 e 2013) INEP/MEC


Segundo estudo apontado Feres Jr, Daflon, Ramos e Miguel (2013) são
perceptíveis já no primeiro ano após a lei (sancionada em 2012, mas que passa a valer no
vestibular de 2013).
O Plano Nacional de Assistência Estudantil (PNAES) surgiu a partir de
necessidade identificada pelo Fórum Nacional de Pró-Reitores de Assuntos Comunitários
e Estudantis (FONAPRACE) após a aplicação do SIPE-Brasil (Sistema de Informação do
Perfil do Estudante) - questionário de Perfil Socioeconômico e Cultural dos Estudantes
de universidades Federais. A partir do resultado do SIPE-Brasil, a ANDIFES –
Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior fez uma
proposta de um fundo para assistência estudantil equivalente a 10% do orçamento anual
de outros Custeios e Capital das IFES.
É dada sequência a implementação de uma política compensatória
focalizada para redução das desigualdades sociais que refletem nas
universidades o que se vê na sociedade em geral considerando as

12
diferenças entre as classes sociais e justificada pela necessidade de
universalização do acesso e garantia de permanência (ALMEIDA,
2013, p. 42.)

Nesse sentido, em 2007, a Portaria Normativa n. 39 do MEC estabeleceu a


primeira versão do PNAES que foi transformado no Decreto n. 7.234/10 e estabeleceu
dez linhas de ação. Para cada UFES é destinado um recurso anual que pode ser aplicado
de acordo com as necessidades locais desde que contemplem uma ou mais linhas do
Plano.
Dentro das políticas implementadas, destacamos a centralidade do REUNI ao
distribuir recursos (financeiros, docentes, técnicos administrativos entre outros) e
possibilitar a implementação de outras políticas complementares.
Em termos das diretrizes do REUNI, CEPÊDA (2014) aponta cinco facetas
importantes do programa que colocam mecanismos de diminuição da desigualdade e
promovem a inclusão e equidade, são eles:
1) expansão quantitativa: que amplia o volume e tamanho do SES a partir da
criação de IFES, de vagas e interiorização de novos campi em todo país, configurando
um robustecimento da rede de atendimento, como pode ser observado nos Gráficos 2, 3 e
Figura 2.
2) expansão geográfica: essa política age a partir do conceito de integração
nacional, na qual as IFES são criadas no sentido da interiorização indo até regiões mais
afastadas ou menos desenvolvidas, atuando em três frentes: interiorização de IFES, vagas
e campi nas periferias metropolitanas (ex.: UNIFESP campi Guarulhos e Osasco), em
regiões de fronteiras e enclaves estaduais (UFFS) e em regiões de fronteira internacional
(UNILA).
3) expansão de funções: as IFES passam a ter o foco no desenvolvimento local e
sustentável, multicultural e de empoderamento de grupos sub-representados.
4) expansão de acesso: utilização de mecanismos de ingresso como o ENEM,
bem como o acesso a grupos em situação de vulnerabilidade, regulamentado pela Lei de
Ações Afirmativas.
5) ampliação da permanência: os recursos demandados pelo custeio de alunos
em situação de vulnerabilidade social foram aumentados tanto de forma direta
(fornecimento de bolsa permanência) como na forma indireta (maior atendimento a
serviços como restaurante, transporte, moradia). Nesse sentido o PNAES teve papel

13
importante fornecendo recursos para implementação dessas ações.
A partir do ano de 2003 formou-se um sistema complexo e interligado de
funcionamento da rede de proteção e promoção da inclusão social via educação superior.
Do ponto de vista do fluxo: a entrada do estudante passou a ser feita pelo ENEM, exame
que quebrou as características do vestibular tradicional (conteudista e pautado em regras
de memorização e reprodução de certos conhecimentos) o que, num primeiro momento,
equiparou, relativamente os estudantes de ensino médio público e privado
(posteriormente os colégios privados vêm reorganizando-se no sentido de se colocar
como melhores formadores para o ENEM).
O SiSU, que é a plataforma pela qual os estudantes pleiteiam vagas tanto em
Universidades Federais quanto nos Institutos Federais, também possibilita que estudantes
com vulnerabilidade financeira concorram em mais de uma instituição e mais, que
possam fazer o cálculo das “chances” de entrar em um determinado curso, podendo,
portanto, fazer a escolha da profissão segundo seu posicionamento no ENEM.
O SiSU também já adota as listas de classificação de acordo com a lei de ações
afirmativas, fazendo o rankeamento dos estudantes segundo os grupos que eles pertentem
(cota de escola pública; cota de escola pública + critério de renda; cota de escola pública
+ critério de renda + etnia; seleção universal) sendo também ferramenta de transparência
no processo de reserva de vagas.
O aumento da malha de atendimento da rede de Universidades Federais via
REUNI, que criou até 2015 28 novas instituições (saindo de 39 em 2000 para 67 em
2015), mais do que dobrou o número de vagas disponíveis (de 112 mil para mais de 240
mil), além de capilarizar as instituições por meio de criação de novos campi.
E, por fim, criou uma malha de assistência estudantil por meio do PNAES
destinando recursos específicos para o atendimento da parcela de estudantes em situação
vulnerável.
Cabe levantar ainda a questão da educação enquanto um direito social e um dever
do Estado, que passou a ser o mote, principalmente a partir dos anos 1950 (pós-
declaração dos direitos humanos de 1948). No Brasil, a constituição de 1988 no artigo 6,
coloca a educação enquanto um direito social que deve ser garantido pelo Estado a todos
aqueles que não têm meios de prover por si próprio. Em complementação, no capítulo
específico da educação, o Art. 206 aponta que a União deve exercer capacidade supletiva
para garantir a o acesso à educação, inclusive a educação superior. O marco legalista não
14
é o suficiente para colocar em prática as políticas para o ensino superior, o que nos
aponta haver outros fatores incutidos nessa mudança de abordagem.

4. Quadro comparativo (2000 – 2013)

Entre os anos de 2000 e 2013 – período que abrange o início das políticas
estudadas até os últimos dados consolidados disponíveis, podemos elaborar um quadro
comparativo a partir de informações como número de universidades, número de vagas,
recursos disponíveis e ainda a distribuição regional desses indicadores visando apontar a
trajetória dessas ações até o momento e possibilidades futuras.
O Gráfico 2 mostra um quadro comparativo extraído a partir dos dados das
Universidades Federais, onde incidiu a maioria das políticas abordadas nesse trabalho.
Nota-se um importante incremento no número de instituições. Em 10 anos foram 18
instituições criadas. Em termos absolutos, a região Norte teve incremento de 2
instituições, a Nordeste, 6 instituições, a Centro Oeste, 1, a Sudeste 4 e a região Sul, 5. O
conjunto dessas instituições em números absolutos não nos dá a dimensão de
abrangência, pois, tanto as novas UFES quanto as existentes estão localizadas a partir dos
seus campi, ou seja, a distribuição da malha de atendimento dessas instituições é mais
capilarizada a partir de onde se situa cada campus, conforme Figura 2.
Gráfico 2: Distribuição de UFES por região 2000-2013

Fonte: Elaboração dos autores

15
Instituições de Ensino Superior
Tabela 2: Distribuição regional UFES

2003 2007 2013


Norte 8 8 10
Nordeste 11 14 17
Centro-Oeste 4 5 5
Sudeste 15 19 19
Sul 6 9 11
Total 44 55 62
Fonte: INEP/MEC

Figura 2: Mapa da distribuição dos campi das Universidades Federais

Fonte: MEC (2013)

Vagas Oferecidas
Tabela 3: Distribuição regional vagas oferecidas pelas UFES

2003 2007 2013


Norte 14.368 16.818 30.094
Nordeste 31.660 44.843 75.052
Centro-Oeste 15.553 15.553 27.044
Sudeste 30.862 39.024 71.502
Sul 17.211 23.637 42.241
Total 109.184 139.875 245.933
Fonte: INEP/MEC

16
Podemos perceber, a partir da Tabela 3, que as vagas oferecidas pelas
Universidades Federais tem um incremento maior no período entre 2007 e 2013. Atribui-
se o aumento ao movimento iniciado pelo REUNI e que primeiro cria as instituições
depois oferece as vagas. Com exceção da região Centro-Oeste, todas as outras regiões
tiveram o número de vagas oferecidas mais do que dobrado.
Gráfico 3: Número de Vagas em universidades federais 2000-2013

Fonte: Elaboração dos autores

Recursos
Entre os itens importantes desse cenário situam-se a distribuição de recursos
destinados às instituições federais. Entre os recursos financeiros importantes destacamos
a dotação orçamentária anual (para o ano de 2013), os recursos destinados
especificamente para o Programa REUNI (que até 2014 continuavam a ser repassados às
UFES) e os repasses do PNAES, item essencial na garantia de assistência e permanência
estudantil.
De acordo com a ANDIFES, o orçamento das universidades federais é submetido
a regras rígidas de planejamento, a ponto de prejudicar a gestão de recursos e a
organização de agendas para solucionar problemas de infraestrutura. A Tabela 4 mostra a
dotação orçamentária das IFES por estado da federação e por região e englobam pessoal
ativo e encargos, benefícios a servidor, custeio, capital, convênios e repasses e receita
própria. A desagregação e análise da dotação orçamentária confunde-se com a execução
orçamentária da despesa na subfunção Ensino Superior e é de difícil configuração, pois

17
depende das classificações por programa e por ação, no contexto do planejamento e da
execução orçamentária, além de outros quesitos que agregam recursos de projetos ou
outros ministérios que não apenas o MEC.
Como balizas, o orçamento da União para 2013 previu R$ 81,1 bilhões para o
MEC de um total de R$ 1,66 trilhão, ou seja, 4,88%. Desses recursos, 55,6% foram para
a educação básica e o restante para o custeio e ações específicas como o PRONATEC e o
REUNI. Dos recursos do MEC, R$1,907 bilhões foram para o REUNI (2,35%) e
R$0,907bilhão para o PNAES (0,74%) - Gráficos 4 e 5.
A política REUNI deixou a cada universidade federal autonomia na elaboração de
seu projeto, adequando o cronograma de execução dos recursos orçamentários às
demandas anuais. A tendência do aumento de disponibilização de recursos de custeio foi
atrelada diretamente ao crescimento do número de matrículas.

Tabela 4 - Dotação orçamentária de IFES por região do Brasil – 2013.


Nº UFES UF Verba destinada Nº UFES UF Verba destinada
SUDESTE SUL
11 MG 4.971.206.063,71 06 RS 3.310.342.903,01
04 RJ 4.580.075.079,04 03 PR 1.696.123.452,55
03 SP 1.495.528.674,25 01 SC 1.171.513.559,84
01 ES 651.136.741,21 01 UFFS* 187.512.089,75
19 11.697.946.558,21 11 6.365.492.005,15

NORDESTE NORTE
01 PB 1.525.017.748,51 03 PA 1.227.590.668,53
02 PE 1.432.595.626,74 01 AM 487.505.649,86
02 RN 1.316.480.367,19 01 AC 221.390.778,36
02 BA 1.294.305.937,09 01 TO 219.836.442,65
02 CE 1.221.084.363,88 01 RO 163.130.147,28
01 MA 542.753.137,13 01 RR 161.295.560,51
01 AL 541.684.659,59 01 AP 91.135.310,65
01 PI 522.573.127,32 09 2.571.884.557,84
01 SE 454.798.690,80
15 UNIVASF* 139.231.979,40 CENTRO-OESTE
15 8.990.525.637,65 01 DF 1.650.825.799,96
Orçamento total das IFES-2013: 33.363.769.979,68 01 GO 882.307.463,77
reais. 01 MT 610.595.437,06
* São universidades regionais, com campus em
02 MS 594.181.520,03
mais de um estado: a UNIVASF (BA, PE e PI) e a
UFFS (RS, PR, SC). 05 3.737.910.220.82
Fonte: CEPÊDA, 2014. (Dados extraídos do Portal da Transparência; Obs: não incluídas a UFCA, UFOB,
UFESBA e UNIFESSPA).

18
Gráfico 4: Recursos destinados ao REUNI 2008-2014 em milhões de Reais

Fonte: Transparência Brasil. Elaboração dos autores.

Considerando apenas o REUNI e o PNAES, os gráficos 3 e 4 mostram o volume


de recursos disponibilizados por essas ações e destinadas às IFES.

Gráfico 5: Recursos anuais destinados ao PNAES

Fonte: INEP/MEC – Painel

É possível observar que os recursos têm crescido anualmente, o que não nos
permite inferir que seja parte de uma tendência de crescimento dado os cortes efetuados

19
nos repasses à educação superior no início deste ano3.

5. Conclusão

O processo de expansão do ensino superior público federal foi estabelecido em


pressupostos que contemplaram a racionalização das universidades públicas
federais já existentes, a construção de novos espaços
para alcançar regiões antes não servidas de ensino superior público com abertura
de novas vagas e matrículas e implantação de ações para melhorar a permanência do
estudante.

Essas ações foram articuladas com as tendências nacionais e


internacionais para a educação superior que apontavam para a necessidade de
expansão do ensino superior para novas formas de gestão e financiamento e, ao mesmo
tempo, também
apontavam para necessidade de reforço das políticas sociais de proteção à parcela
vulnerável dos estudantes.
No contexto da expansão do ensino superior, o REUNI concretizou-se como uma
estratégia para a reestruturação do ensino superior, inserindo a universidade
brasileira numa nova lógica administrativa e uma nova dinâmica tanto nas matrículas,
como nas vagas e na criação dos cursos. Já o PNAES mostra-se um importante ação na
formulação e implementação de políticas públicas para suporte à correção das distorções
socioeconômicas relacionadas à origem e formação dos estudantes em situação de
vulnerabilidade que lograram acesso ao ensino superior.

6. Referências Bibliográficas

ALMEIDA, J. C. S. Avaliação da implementação do PNAES – Programa Nacional de


Assistência Estudantil na UFPR: Impactos e Resultados para graduandos com
fragilidade socioeconômica. Itajaí – SC, 2013. Dissertação (Mestrado em Gestão de
Políticas Públicas - UNIVALI).

3 Conforme notícias tais como: http://educacao.estadao.com.br/blogs/paulo-saldana/corte-de-verba-do-


governo-ja-atinge-universidades-federais, publicado em 22/01/2015 acessado em 29/09/2015.

20
BRASIL. Lei de Ações Afirmativas. Lei n. 12.711 de 29 de agosto de 2012. Brasília, DF,
2012.
_______. Plano Nacional de Assistência Estudantil. Decreto 7.234 de 19 de julho de
2010. Gabinete da Presidência da República. Brasília, DF, 2010.
_______. Portaria n.552 SESu/MEC, de 25/06/2007: Diretrizes Gerais do Programa de
Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais – REUNI.
GRUPO ASSESSOR. Brasília, DF: MEC; Secretaria da Educação Superior, 2007.
_______. Plano Nacional de Educação para o decênio 2001-2010. Decreto-Lei n.10.172
de 9 de janeiro de 2001. Gabinete da Presidência da República. Brasília, DF, 2001
_______. Lei nº 9.394. [S.l.]. de 20 de dezembro de 1996.
_______. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília,
DF, 1988.
_______. COMISSÃO NACIONAL PARA REFORMULAÇÃO DA EDUCAÇÃO
SUPERIOR. Uma nova política para a educação superior. Brasília, DF, 1985
BUARQUE, C. A Universidade numa encruzilhada. In: APPEL, A Universidade na
Encruzilhada: Seminário Universidade - Por que e como Reformar? Brasília: UNESCO,
2003.
CATANI, A. M; OLIVEIRA, J. F. As políticas de educação superior no Plano Nacional
de Educação (PNE) – 2001. Pro-Posições. v. 14, n. 1(40), 2003.
CEPÊDA, V. A. Políticas de Desenvolvimento social e o Nordeste: um panorama sobre a
expansão do Ensino Superior Público Federal recente. IN: NASCIMENTO, A; LIMA,
M.C. O Nordeste brasileiro em questão: uma agenda para reflexão. Recife: UFPE;
SUDENE, 2014. p.268-294.
___________. Inclusão, democracia e novo-desenvolvimentismo - um balanço histórico.
Estudos Avançados, v. 26, n. 75, 2012.
DURHAM, E. Educação superior, pública e privada (1808 – 2000). In: SCHWARTMAN,
Simon & BROCK, Colin. Os desafios da educação no Brasil. Rio de Janeiro. Nova
Fronteira. 2005. p.197-240.
____________. O Ensino Superior na América Latina: Tradições e Tendências. Novos
Estudos, n. 51, 1998.
ECHEVARRÍA, J. M. Funções da Educação no Desenvolvimento. In: PEREIRA, L.
Desenvolvimento, Trabalho e Educação. 2ª. ed. Rio de Janeiro: Zahar, 1974.
NEVES, Clarissa Eckert Baeta. Ensino Superior no Brasil: expansão, diversificação e
21
inclusão. Associação de Estudos Latino-Americanos. UFRGS, 2012.
FERES JR, J.; DAFLON, V.; RAMOS, P.; MIGUEL, L. O impacto da Lei nº 12.711
sobre as universidades federais. Levantamento das políticas de ação afirmativa
(GEMAA), IESP-UERJ, setembro, 2013, pp. 1-34.
MARQUES, A. C. H.; CEPÊDA, V. A. Um perfil sobre a expansão do ensino superior
recente no Brasil: Aspectos democrático e inclusivos. Perspectiva, São Paulo, v. v. 42, p.
161-192, jul./dez 2012.
MARTINS, C. B. O Ensino Superior Brasileiro nos anos 90. São Paulo em perspectiva,
n. 14 (1), 2000.
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. Institui o Programa Nacional de Assistência
Estudantil – PNAES. Portaria Normativa n. 39. Brasília, DF, 2007.
__________. O Plano de Desenvolvimento da Educação: razões, princípios e programas.
Brasília, DF: MEC, 2007a.
NUNES, E. Desafio estratégico da Política Pública: o ensino superior brasileiro. Revista
de Administração Pública, v.41, n. número especial, 2007.
__________. Educação Superior no Brasil: estudos, debates e controvérsias. Rio de
Janeiro: Garamond, 2012.
PAIVA, A. R. Entre dados e fatos: ação afirmativa nas Universidades públicas brasileiras.
Rio de Janeiro: Editora PUC-RJ e Pallas: [s.n.], 2010.
SAMPAIO, H. O ensino superior no Brasil: o setor privado. São Paulo: Hucitec, Fapesp,
2000.
SCHWARZ, Roberto. As ideias fora do lugar. In: Ao Vencedor as batatas. 1977.
SCHWARTZMAN, S.; BOMENY, H. M. B.; COSTA, V. M. R. Tempos de Capanema.
Rio de Janeiro: Paz e Terra; São Paulo: Edusp, 1984. Coleção Estudos Brasileiros (v. 81).
SEVERINO, A. J. O Ensino superior brasileiro: novas configurações e velhos desafios.
Educar, Curitiba, n. 31, 2008, p. 73-89.
SOUZA, P. R. Os desafios para a educação no limiar do novo século. In: VELLOSO, P.
D. R.; ALBUQUERQUE, R. C. D. Um modelo para a Educação no século XXI. Rio de
Janeiro: José Olympio, 1999.
TAVARES, M. G. M. Reformas da Educação Superior no Brasil pós-85: Desafios à
extensão e à autonomia universitárias. In: Anais da 20ª reunião da ANPED, Caxambu,
1997.
TROW, M. Problems in the transition from elite to mass higher education. Carnegie
22
Comission on Higher Education . Novota, California: McGraw-Hill Book, Co, 1973.
UNESCO. Conferência Mundial sobre Ensino Superior 2009. As novas dinâmicas do
Ensino Superior e pesquisas para a mudança e desenvolvimento social. Paris, França,
2009.
________. Declaração da Conferência regional de Educação Superior na América
Latina e Caribe. Cartágena, Colômbia, 2008.
________. Reunião dos parceiros na educação superior – Conferência Mundial sobre
Educação superior +5 (Relatório Geral). Paris, França, 2003.
________. Conferência Mundial sobre la Educación Superior: La educación superior en
el siglo XXI – visión y acción, París, França, 1998.
________. Policy Paper for Change and development in Higher Education, Paris,
França, 1994.
WORLD BANK. Higher Education: The Lessons of Experience, Washington, 1994.
ZAMBELLO, Aline Vanessa. A expansão das universidades federais no Brasil:
Momentos e Instrumentos (2000-2013). 143 f. Dissertação (Mestrado em Ciência
Política).

23