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entre sus diferentes niveles de gobierno en el Perú
Raúl Molina Martínez 1
1. La situación de partida
Antes de la actual descentralización, el Estado peruano se organizaba únicamente en dos
niveles:
a) El gobierno nacional
El Ejecutivo y sus sectores: Siendo el peruano un Estado históricamente centralizado
y de régimen presidencialista, su mayor poder de ejecución está concentrado en el
Poder Ejecutivo nacional. Este se organiza en sectores, bajo la titularidad de cada uno
de los ministerios, éstos principalmente con capacidades normativas y de servicios
administrativos.
Sus instancias desconcentradas: Constituidas por (i) los Consejos Transitorios de
Administración Regional CTAR, que reemplazaron a los anteriores gobiernos regionales
truncados en 1992 luego de sólo tres años de existencia, principalmente con funciones
de planificación regional y ejecución de inversiones; y (ii) las dependencias
departamentales, provinciales y en casos locales de los ministerios, predominantemente
con funciones desconcentradas de servicios administrativos y regulación de las
actividades productivas.
Los programas nacionales: Bajo la forma de Organismos Públicos Descentralizados o
Proyectos Especiales, es en ellos donde en general se concentra la real capacidad de
ejecución de políticas y recursos del Ejecutivo nacional. Adscritos a algún Ministerio,
pero con relativamente alta autonomía de decisión atribuida a una instancia directiva
centralizada, apoyada en una estructura organizativa con capacidad de ejecución a nivel
nacional.
La lógica sectorial: La estructura de organización del Poder Ejecutivo en sectores
atraviesa toda la lógica de acción de éste, sesgando sus estrategias de intervención por
el filtro de perspectivas sectoriales de la realidad, por definición parciales, y haciendo
muy laboriosos los esfuerzos de integración transectorial de políticas.
b) Los gobiernos locales
Los niveles municipales: El régimen municipal peruano es singular porque está
compuesto por dos niveles sucesivos de gobierno local: las municipalidades provinciales
y distritales; además de la posibilidad de un nivel adicional de municipalidad delegada:
las municipalidades de centro poblado.
La diversidad municipal: Más allá de ello, el universo institucional municipal en el Perú
se caracteriza por su gran diversidad: desde la Municipalidad Metropolitana de Lima y
otras municipalidades urbanas mayores (tanto provinciales como distritales) hasta varios
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Arquitecto y planificador, especializado en gestión local y descentralización. Ha sido funcionario
directivo del Consejo Nacional de Descentralización durante tres años (20032005).
cientos de pequeñas municipalidades rurales, unas y otras con distintos énfasis de
demandas ciudadanas y, por lo tanto, de funciones ejercidas.
Nuevas funciones: Con el paso de los años, desde que en 1981 las autoridades
municipales volvieron a ser elegidas democráticamente, los gobiernos locales debieron ir
asumiendo en la práctica nuevas funciones en respuesta a demandas de su población,
en casos más allá de sus competencias asignadas por ley, supliendo vacíos de
cobertura por parte del gobierno nacional (por ejemplo, en la provisión de infraestructura
para servicios básicos de educación y salud).
La lógica territorial: Por la escala de su ámbito jurisdiccional y la concurrencia en él de
las diferentes dimensiones de la realidad, los gobiernos locales tienen una mayor
facilidad para incorporar un enfoque territorial articulador de sus actuaciones; pero como
correlato de ello, también muestran una tendencia a limitar su visión a una escala micro,
circunscrita a los límites del ámbito municipal.
2. Los nuevos elementos aportados por la descentralización
La reforma del Capítulo Constitucional referido a la descentralización y la Ley de Bases de la
Descentralización (LBD), ambas del año 2002, dan inicio al actual proceso descentralizador
y fijan las competencias de cada nivel de gobierno.
a) Asignación de competencias
Las Leyes Orgánicas de Gobiernos Regionales (2002) y de Municipalidades (2003)
desarrollaron esas competencias a nivel de funciones. En el caso del Gobierno Nacional, de
acuerdo a la LBD, éstas deben desarrollarse en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE)
y en las leyes orgánicas de los sectores. A la fecha, aún no se ha aprobado una LOPE
enmarcada en el escenario de la descentralización y, con respecto a las leyes orgánicas de
los sectores, la mayoría de ellas han sido emitidas con anterioridad a la descentralización y,
por lo tanto, no están adecuadas a ella; es más, algunos ministerios, como cabeza de sector
y amparados en su ley orgánica, han actualizado su respectivo Reglamento de Organización
y Funciones con posterioridad a las normas de la descentralización, reforzando sus
prerrogativas de alcance nacional 2 .
Las normas de la descentralización no definen explícitamente el rol diferenciado que le
corresponde a cada nivel de gobierno en la estructura general del Estado, ni las relaciones
de complementariedad que de ello se derivan, para conformar en conjunto el modelo de
Estado unitario y descentralizado que define la Constitución Política.
Sin embargo, una lectura analítica de las normas nos permite identificar algunos elementos
para intentar inferir la orientación legislativa en este nivel del diseño normativo:
2
Es el caso del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social en el 2004 y actualmente estaría en curso
una iniciativa similar en el Ministerio de Salud.
2
Nivel nacional: La LBD fija que son competencia exclusiva del gobierno nacional: (i) la
formulación de políticas nacionales y sectoriales, en forma extensiva, sin distinción de
sectores ni materias, (ii) las materias habituales de competencia nacional 3 y (iii) deja
abiertas las posibilidades de la regulación de los servicios públicos de su responsabilidad
y otras que señale la ley, sin especificar cuáles.
Nivel local: Se le asignan (i) las materias y competencias tradicionalmente municipales,
ligadas a la planificación del desarrollo local, la regulación de los usos del suelo y la
prestación de los servicios colectivos locales, ampliadas con (ii) nuevas competencias y
funciones en la atención básica de la educación y salud públicas, la provisión de
programas sociales y la promoción del desarrollo económico local, aunque en este último
caso conviviendo con las funciones tradicionales de regulación de las actividades
económicas locales.
b) Roles por nivel de gobierno
De estas definiciones legislativas, se pueden deducir aproximativamente los siguientes roles
atribuidos por nivel de gobierno:
Gobierno nacional: Rectoría sectorial y formulación de políticas nacionales; en este
marco, en las normas no está claro el rol nacional de apoyar, con criterios de equidad y
eficiencia, el financiamiento de esas políticas, para asegurar su aplicación por los
gobiernos descentralizados.
Gobiernos regionales: Promoción del desarrollo económico territorial 4 , sin estar muy
claras las interrelaciones del ejercicio de este rol con el marco de política económica
nacional, ni con la relación directa con los actores económicos que se efectiviza a nivel
local. En general, no está claramente definido en las normas su rol intermedio (meso) en
la formulación, coordinación y ejecución del conjunto de las políticas públicas,
articulando la perspectiva nacional de lógica sectorial con las diversas perspectivas
locales de base territorial.
Gobiernos locales: Prestación de servicios locales y ejecución de políticas, programas
y servicios que se definen principalmente más arriba en la estructura del Estado,
subestimando la dimensión de formulación local de políticas, para ajustar la acción del
Estado en un país tan diverso como el Perú, a las necesidades específicas de cada
localidad.
Sólo a este nivel de análisis, ya son evidentes algunas limitaciones sustantivas en el diseño
normativo para definir una estructura clara, sana y durable de asignación
intergubernamental de roles:
3
Defensa, relaciones exteriores, orden interno, justicia, moneda, banca y seguros, tributación y
endeudamiento nacionales, régimen de comercio y aranceles, marina mercante y aviación
comercial, infraestructura pública de carácter y alcance nacional.
4
Siete de 14 competencias exclusivas y dos de 8 competencias compartidas especificadas en la
norma.
3
Gobierno nacional: Definición muy general de su rol, supuestamente postergada para
la LOPE. De hecho, los sectores se regulan por sus leyes orgánicas, gran parte de las
cuales son anteriores a la descentralización y no son concordantes con sus normas.
Gobiernos regionales: No está claro su rol articulador entre los diversos componentes
sectoriales del nivel nacional y la desagregación del nivel local, principalmente en los
temas de política social.
Gobiernos locales: Su ley orgánica no sigue la estructura sectorial, ni la de la LBD para
la organización de sus materias de competencia, por lo que no son fácilmente
identificables sus correspondencias principalmente con el nivel regional. Por otro lado,
no distingue suficientemente las diferencias de rol entre las municipalidades provinciales
y distritales.
c) Competencias exclusivas, compartidas y delegables
Compartidas: De acuerdo a la definición legal, son aquéllas en que dos o más niveles
de gobierno comparten fases sucesivas de los procesos implicados en el ejercicio de
determinada función pública; por lo tanto, ello requiere ver en conjunto las competencias
concurrentes, complementarias o precedentes que corresponden a cada nivel en el
proceso de prestación de esa función pública, desde la planificación hasta la evaluación
de los resultados logrados, pasando por las fases de financiamiento y ejecución.
La LBD lo reconoce así, indicando que la ley precisará “la función específica y
responsabilidad que corresponde a cada nivel” 5 . Sin embargo, en los artículos
correspondientes, esta ley no precisa específicamente en qué son compartidas estas
competencias y, por lo tanto, cuáles son las responsabilidades específicas que le
corresponden a cada nivel; y las respectivas leyes orgánicas no lo hacen de modo
concordado entre sí, por lo cual es muy difícil implementar la reasignación requerida de
competencias y funciones entre niveles de gobierno.
Delegables: A diferencia de las anteriores, en el caso de éstas la LBD no las identifica
individualmente. Las define como aquéllas que de mutuo acuerdo un nivel de gobierno
delega a otro; la entidad que delega mantiene la titularidad de la competencia y la que la
recibe la ejerce durante el periodo de delegación. Frente a ello, la propia LBD establece
por un lado que no son objeto de delegación las funciones y atribuciones inherentes a
5
Artículo 13, numeral 13.2.
4
las materias de competencia nacional exclusiva 6 ; y por otro lado, señala que mediante
convenio el Poder Ejecutivo nacional puede delegar a los gobiernos regionales o locales
funciones de su competencia, en forma general y selectiva 7 . Se entiende entonces que,
dentro del marco conceptual de la norma, no habrían competencias delegables, sino que
lo que podría delegarse son funciones, dentro de una competencia que sólo podría ser
compartida.
d) Funciones genéricas del Estado
La LBD establece que, con base en las competencias exclusivas y compartidas que ella
define para cada nivel de gobierno, las funciones y atribuciones específicas se asignarán y
precisarán en las respectivas Leyes Orgánicas del Poder Ejecutivo, de Gobiernos
Regionales y de Municipalidades, distinguiendo las funciones de normatividad, regulación,
planeamiento, administración, ejecución, supervisión, control y promoción de inversiones
que corresponden a cada nivel de gobierno, se entiende en el ciclo de prestación de cada
función pública.
Una primera observación a esta definición normativa es que en la relación de funciones
genéricas del Estado se omite la de financiamiento, que es sustantiva (y distinguible de la de
administración) como instrumento para asegurar la ejecución de las políticas públicas.
Una segunda observación es que reduce la función de promoción a su aplicación a las
inversiones, aun cuando en los actuales enfoques y prácticas de gestión pública, la función
de promoción constituye un eje sustantivo de la acción del Estado, aplicada a muy diversas
materias como la promoción de consensos sociales e interinstitucionales, del desarrollo de
capacidades ciudadanas e institucionales, del patrimonio territorial turístico, cultural y de
recursos naturales, entre otras.
3. Una necesaria mirada crítica
Sin embargo, es más o menos evidente que la LBD entiende a las competencias como
una categoría superior que se descompone en funciones. Aún más, como las funciones
detalladas en las leyes orgánicas no resultan lo suficientemente específicas para permitir
operacionalizar los procesos de transferencia de responsabilidades, el CND ha
introducido una subcategoría adicional, las facultades, que no está planteada en ninguna
de las normas.
Estas definiciones pueden ser discutibles frente a otro enfoque conceptual posible:
La Constitución del Estado define para éste 16 funciones básicas (que sirven de base
para la estructura sectorial); en función de los componentes de la acción pública en cada
una de esas funciones básicas, es posible distinguir diversas materias (tales como
6
Artículo 26, numeral 26.2.
7
Artículo 52.
5
educación primaria, salud básica o transporte terrestre); las competencias se originarían
de la asignación de las funciones genéricas del Estado (normatividad, regulación y
siguientes) a cada nivel de gobierno en cada materia. De ello se desprende un concepto
de competencia de significado doble: (i) como autorización para ejercer determinada(s)
función(es) en cada materia y (ii) como demostración de contar con las capacidades
institucionales para ejercer dicha(s) función(es), dimensión esta última más útil
operacionalmente en la perspectiva de un sistema de fortalecimiento y evaluación de
capacidades institucionales para el ejercicio de las funciones transferidas.
Visión del Estado descentralizado: No se ha definido en las normas o a través de otro
instrumento una visión compartida y clara (i) del Estado unitario y descentralizado al que
se aspira como resultado de la descentralización, (ii) de los roles que le corresponderán
en él a cada nivel de gobierno, (iii) de cómo se reformarán en consecuencia los procesos
de gestión de las funciones públicas, en función de mejorar su eficiencia, efectividad y
equidad en el servicio a la población, y (iv) de las nuevas relaciones de
complementariedad y cooperación vertical y horizontal entre niveles de gobierno que se
deberán construir para ello.
Diagnóstico de base: No se ha hecho un análisis suficientemente pormenorizado de
cómo operaban las funciones públicas ejercidas por el conjunto del Estado antes de la
descentralización: cuáles realizaba, quién(es) las realizaba(n), dónde estaban esos
agentes, con qué recursos lo hacían (personas, bienes, financiamiento), de quién(es)
dependían, con qué atribuciones de decisión y normatividad contaban y para qué, y qué
superposiciones, omisiones y complementaciones se producían de todo ello.
Los avances realizados en los procesos de transferencia de responsabilidades a los
gobiernos descentralizados demuestran que si no se cuenta con estas precisiones, es
muy difícil operacionalizar lo que implican esas transferencias en términos de recursos y
atribuciones a transferir.
Las matrices de competencias por nivel de gobierno que se desarrollaron como insumo
para la LBD no tuvieron estos alcances y se limitaron a identificar, desde la perspectiva
de los sectores del gobierno nacional, una posible redistribución de funciones entre los
sucesivos niveles de gobierno, sin revisar cabalmente el modelo y ciclo vigentes de
gestión centralizada de cada función pública en un nuevo escenario de gestión
descentralizada.
Descentralización y reforma del Estado: Y a partir de ello, no se planteó cómo se iban
a reformar esos procesos de gestión, esas asignaciones de recursos y esas atribuciones
de decisión, en función de mejorar la eficiencia y efectividad de las políticas públicas y
de los servicios del Estado, de acercar sus decisiones a los ciudadanos y de mejorar la
rendición de cuentas.
Descentralizar no se trata simplemente de mover funciones y recursos de un nivel de
gobierno a otro, reproduciendo las formas de gestionar el Estado y sus servicios en el
modelo centralizado. Se trata más bien de reformar esas formas de gestionar, innovando
y aprovechando las oportunidades que se abren de acercar las decisiones del Estado a
los ciudadanos, para incrementar la eficiencia, efectividad y equidad de las políticas y
servicios públicos, y así incrementar su calidad y cobertura.
Ello implica desafíos claros de reforma del Estado en su conjunto, de definición de
nuevos roles y funciones para los distintos niveles de gobierno y sus agentes y, por ello,
la construcción de nuevos esquemas de relación intergubernamental, marcada por la
cooperación, la complementación, la subsidiaridad y la retroalimentación.
6
4. Algunos casos aleccionadores
En la perspectiva de esos desafíos, es ilustrativo contrastar dos experiencias de
descentralización sectorial en proceso, que son aleccionadoras por ser de signo opuesto:
una positiva y la otra negativa.
a) Descentralización de la salud al nivel regional
Durante el año 2004 se desarrolló una valiosa experiencia de diseño concertado entre el
Ministerio de Salud y representantes de la mayoría de gobiernos regionales del mapa de
funciones y competencias sectoriales por niveles de gestión, hasta el de las unidades de
servicio e incluyendo la participación de la población usuaria, en el nuevo escenario de la
descentralización.
Para ello, con la asistencia técnica de un proyecto de cooperación para la reforma y
descentralización del sector, se aplicó una metodología que, desde un enfoque de mapeo y
diseño de procesos, define sucesivamente la naturaleza de la función básica sectorial, los
objetos de competencia sectorial, las áreas funcionales sustantivas que de éstos se derivan,
las funciones clave en cada área, y los niveles y atribuciones de decisión requeridos.
El producto de este proceso sirvió de base para la propuesta sectorial de Plan de
Transferencias 20052009 y para el inicio en el 2005 de la transferencia de sus funciones a
los gobiernos regionales, haciendo que en el gobierno nacional el Sector Salud sea uno de
los que tiene una visión más clara de las fases siguientes de su proceso de
descentralización.
b) Descentralización del FONCODES al nivel local distrital
Inducido por la disposición de la LBD que manda que a partir del año 2003 debía iniciarse la
transferencia de programas sociales a los gobiernos locales 8 , a fines de ese año el
Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social MIMDES inició la transferencia a las
municipalidades objetivo de recursos para inversión en proyectos de infraestructura social y
productiva exclusivamente en áreas rurales de mayor pobreza.
Estos recursos formaban parte de programas a cargo del Fondo de Compensación y
Desarrollo Social FONCODES, que operaba como fondo nacional de inversión social con
capacidad de ejecución de pequeños proyectos en todo el país, hasta en sus municipios
más alejados. No habiéndose realizado en el MIMDES, como en el caso de Salud, un
análisis y rediseño de la nueva asignación sectorial de competencias y funciones en el
escenario de la descentralización, no se visualizó la alternativa de reconcebir el modelo de
gestión del fondo, enfocándolo a la canalización de financiamiento para inversión social a los
gobiernos locales, transfiriendo a éstos todas las responsabilidades de selección y ejecución
de los proyectos; y se optó por distribuir una porción de los recursos de los programas en
transferencia a cada municipalidad objetivo, en función de determinados indicadores de
pobreza.
Ello ha hecho que en la percepción de las municipalidades receptoras predomine la atención
a los recursos adicionales que recibirán para financiar proyectos, similares a otros que
financian con otras fuentes, más que a apreciar dichos recursos como instrumento
8
Segunda Disposición Complementaria, Transitoria y Final.
7
complementario para mejorar sus capacidades de inversión social en contra de la pobreza,
objetivo hacia el que el MIMDES trata de enfocarlos.
5. Orientaciones para el futuro
Necesidad de un análisis más fino de la asignación de competencias y funciones por
niveles de gobierno, y de los recursos (humanos, materiales y financieros) para
ejercerlas, tanto en su situación actual centralizada como en la prevista, como resultado
del rediseño de sus procesos de gestión y consecuentes atribuciones de decisión en el
marco del proceso de descentralización.
Este rediseño no tiene que representar necesariamente un modelo rígido y definitivo de
gestión descentralizada de las funciones públicas. El diseño final será producto de un
proceso gradual de ajustes progresivos que deberá aprender, probablemente a lo largo
de muchos años, de las lecciones de sus avances. Así lo demuestra la experiencia de
otros países con larga historia de descentralización.
Para ello, el proceso de descentralización de competencias y funciones debería
incorporar importantes dosis de flexibilidad en sus procedimientos, plazos y modalidades
de implementación. En este marco, son posibles alternativas tales como proyectos piloto
de aprendizaje compartido entre dos o más niveles de gobierno, para definir y validar las
modalidades más eficientes, efectivas y equitativas de gestión descentralizada de
funciones públicas particularmente sensibles, como por ejemplo las de educación y salud
públicas o de provisión de programas de lucha contra la pobreza. A partir de ello, se
pueden imaginar procesos de transferencia que otorguen niveles progresivos de
autonomía en función de resultados obtenidos: iniciando con modalidades de (i) gestión
compartida, pasando por fases de (ii) delegación supervisada, hasta llegar a la (iii)
transferencia efectiva, construyendo relaciones progresivas de confianza entre niveles
de gobierno y agentes del Estado.
El costeo de las funciones sectoriales transferibles debe posibilitar que el proceso de
transferencia de competencias y funciones de los sectores a los gobiernos
descentralizados se convierta en un instrumento relevante, efectivo y sostenible de
descentralización fiscal.
En el futuro próximo debemos visualizar un proceso de descentralización más dialogado,
con espacios, momentos, reglas y atribuciones claras de negociación
intergubernamental para construir consensos crecientes sobre los nuevos esquemas de
distribución de competencias, funciones y recursos entre niveles de gobierno, en función
de lograr mejorar la cobertura y calidad de los servicios a la población del Estado en su
conjunto. Para que estos procesos de negociación intergubernamental sean orgánicos,
consistentes y eficaces debe procurarse a los actores descentralizados flujos de
información oportuna y suficiente, y fortalecer sus capacidades de propuesta y
negociación.
Ante la debilidad de las instituciones, las nuevas modalidades de gestión descentralizada
de las funciones públicas deberían incorporar transversalmente mecanismos de
corresponsabilidad entre niveles de gobierno, aunque con atribuciones específicas y
claras de responsabilidad ante la población, así como entre el Estado y la sociedad, en
el planeamiento, ejecución y evaluación de las políticas públicas. Para ello, se debe
asegurar a los ciudadanos flujos de información oportuna y suficiente sobre la gestión
pública, así como el fortalecimiento de sus capacidades ciudadanas de ejercicio de
deberes y derechos.
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La cualidad más resaltante del proceso de descentralización en su siguiente fase
debería ser la calidad de sus procesos, y de los modelos de gestión pública y las
relaciones de cooperación intergubernamental que contribuye a poner en práctica en
beneficio de la capacidad de servicio del Estado a la población, antes que la cantidad de
funciones, programas o recursos que logra que se transfieran a un número mayor de
gobiernos descentralizados.
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