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Hospicio Ruiz Dávila, Jr. Áncash 569 - Of. 226 - 227, Cercado de Lima. Lima 1 – Perú
Tel.: (511) 311-7777 anexo 6622 │ email: investigacion@congreso.gob.pe
http://www.congreso.gob.pe/dgp/Didp/index.htm
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Informe Temático N.° 48/2017-2018.
INTRODUCCIÓN
El informe, para un seguimiento más detallado, presenta los cuadros con los textos
seleccionados de las principales intervenciones sobre los tópicos que componen el
capítulo El Poder Legislativo. Asimismo, contiene la norma de la Constitución de
referencia, la propuesta constitucional sometida a debate del Pleno, y la norma
finalmente aprobada.
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ÍNDICE
Introducción………………………………………………………………..……………….……………..2
Bibliografía………………………………………………………………………………………………117
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El debate sobre el régimen bicameral o unicameral en el Parlamento peruano:
Argumentos expresados en las constituyentes de 1979 y 1993
Los más visibles acuerdos constituyentes fueron los siguientes: la dación del derecho al
voto a los peruanos analfabetos, la sustentación de la democracia representativa en los
partidos políticos, la no reelección presidencial, el acortamiento del periodo presidencial
y del periodo parlamentario del Senado, de seis a cinco años, y la mantención del
régimen parlamentario bicameral, de representación de la voluntad popular2. Asimismo
el establecimiento del Tribunal de Garantías Constitucionales. El contexto general del
debate correspondió al de un régimen militar que se desenvolvía en tensión con la
2
Fernando Tuesta Soldevilla. Visitado en log.pucp.edu.pe/blog/fernandotuesta/1998/11/29/la-asamblea-constituyente-de-1978/
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movilización social3, y mostrando apertura a una transición democrática articulada,
precisamente, por la elaboración de una nueva carta constitucional en la Asamblea de
representantes.
Uno de ellos fue el sostenido entre la mayoría constituyente compuesta por el Partido
Aprista Peruano y el Partido Popular Cristiano, con el respaldo del Movimiento
Democrático Peruano y el Frente Nacional de Trabajadores y Campesinos que
sostuvieron la propuesta de una organización bicameral nacida de elecciones libres y
universales como parte de un régimen de equilibrio de poderes —con un sesgo
descentralista y regionalista de este último partido— frente al planteamiento del Partido
Demócrata Cristiano del establecimiento de un Senado funcional, específico y distinto
al proyectado en la Constituyente de 1933. La Cámara de Senadores estaría constituida
directamente a través de elecciones internas para senadores realizadas entre los
miembros de las organizaciones sociales, urbanas y rurales, económicas, religiosas,
militares y profesionales. La Cámara de Diputados sería elegida por elecciones libres
secretas y universales.
3La crisis social tuvo puntos previos de anudamiento intensos en los luctuosos sucesos del 5 de febrero de 1975, y los paros
nacionales del 19 de julio de 1977 y del 23 de mayo de 1978.
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Senado funcional y Asamblea de diputados
[…] una mucho mayor y más efectiva participación del pueblo en el ejercicio del
poder, y por eso nuestro empeño majadero en no perder ocasión de señalar que
el Estado, en la nueva Constitución no solamente no ponga trabas, sino que
estimule y fomente la organización de los sectores populares, porque sin eso no
habrá nunca democracia, no digo ya económica ni social, ni siquiera democracia
política; en segundo lugar, un órgano gubernativo vigoroso, con real capacidad de
comando para que pueda conducir el esfuerzo nacional hacia un nuevo modelo
societal; y tercero un sistema de Asambleas deliberantes un poco distinta de ésta
que nosotros con tanto amor y con poco mérito integramos, especialmente dirigido
a controlar y fiscalizar el órgano ejecutivo. (HCH, DD de la AC, 1978).
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Héctor Cornejo Chávez. Ponencia del Partido Demócrata Cristiano debatida en la Comisión especial sobre “Poder del Estado:
Legislativo y Ejecutivo”, del 15 de noviembre de 1978. Original existente en el Archivo General del Congreso de la República.
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Su planteamiento provocó la respuesta de Roberto Ramírez del Villar, quien sostuvo la
raigambre conservadora de la tradición de senados corporativos, la debilidad de los
gremios; la dificultad de señalar el número de representantes que a cada uno les
corresponda y sobretodo, la inevitable constitución de privilegios de minorías
ciudadanas que supone su establecimiento. Dijo Roberto Ramírez del Villar:
El constituyente pepecista coincidió con Héctor Cornejo Chávez en que las cámaras
deberían tener orígenes distintos. Sin embargo para él la diferencia debería estar en el
origen municipal indirecto de la representación senatorial. Recordó su proposición en la
Comisión de Constitución y Reglamento:
Por su parte, Enrique Chirinos Soto prefirió responder a Héctor Cornejo Chávez,
apelando a la historia nacional del liberalismo:
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Me parecería estrambótico llamar liberal a un caudillo temerario como Felipe
Santiago Salaverry o a un gobernante autocrático como Andrés de Santa Cruz,
protector napoleónico de la Confederación Perú-Boliviana.
No creo que ni a don Ramón Castilla, uno de los pronombres de nuestra historia,
lo podemos llamar liberal. No hay que olvidar que en 1854 Castilla se subleva
contra el régimen constitucional de José Rufino Echenique, que él mismo había
contribuido a establecer y a quien él había entregado la banda presidencial.
Manuel Mujica Gallo, tituló su libro “Castilla Soldado de la Ley”; y Raúl Porras
Barrenechea, siempre cáustico y travieso; le decía: “No, Castilla no es el soldado
de la ley sino la ley del soldado”.
Javier Ortiz de Zevallos secundó a Enrique Chirinos Soto en esta línea argumentativa
defendiendo el proceso de consolidación del sufragio universal y la evolución favorable
en la calidad del control ciudadano durante el acto electoral. Expresó:
La democracia nunca ha sido perfecta, pero en el Perú nadie puede negar que
siempre ha ido mejorando, y confío que tenemos que llegar, en un momento dado,
antes del año 2,000, a perfilarnos como una democracia ejemplar en América. Voy
a citar algunos casos concretos. Hasta 1931 el elector peruano era un elector
condicionado, un vecino notable o un contribuyente. En el año 31 se dio un paso
adelante al generalizarse el voto a todos los ciudadanos mayores de veintiún años
y alfabetos. En el año 56, el voto se hizo extensivo a la mujer, otro paso adelante.
El año 78 se concedió el voto a los dieciocho años, otro adelanto, y esta Asamblea
va a conceder el voto a los analfabetos, otro avance concreto. Estamos pues
llegando casi a la perfección.
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reconocerlo, siempre en el Perú la democracia representativa ha marchado hacia
adelante, señor Presidente. Quizás el sistema parlamentario en nuestra historia no
ha tenido la eficacia anhelada por los pueblos, pero no le echemos la culpa sólo al
Parlamento, sino que reconozcamos que el Perú nunca estuvo preparado
suficientemente para ir progresando al ritmo de las naciones más desarrolladas de
América. [Javier Ortíz de Zevallos (JOZ), DD de la AC, 1978].
2. Unicameralidad en debate
Javier Diez Canseco propuso el régimen unicameral de democracia directa sin distinción
de poderes en los siguientes términos:
[…] nuestro criterio central es el criterio de una Asamblea Popular Nacional que
tiene la característica de que ella no produce la diferenciación de poderes sino que
concentra el Ejecutivo y Legislativo. De ella sale el Gobierno Central coherente,
con lo que es, a nuestro entender, una crítica justa a la democracia burguesa que
produce una diferenciación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, este
último con capacidad de legislar pero no de ejecutar.
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Sin embargo, el proyecto en mayoría de la Comisión Principal, presenta un
planteamiento de dos Cámaras, sobre el que debemos debatir. Este
planteamiento, en términos generales, pretende abrir el campo a un régimen de
contenido presidencialista; el cual, como ya ha sido señalado por otras
agrupaciones políticas, recorta los derechos y las atribuciones que tiene el
Congreso. [Javier Diez Canseco (JDC), DD de la AC, 1978].
Luis Alberto Delgado Béjar precisó la forma del origen parlamentario del órgano de
gobierno y reclamó para el Jefe de Estado el comando supremo de las Fuerzas
Armadas.
[…] si queremos hacer realmente del Parlamento el primer poder del Estado,
debemos hacer que el gobierno nazca del propio Parlamento.
El señor Alberto Delgado Béjar, del mismo Focep, nos propone un modelo
puramente parlamentarista. Tenemos en el Perú algunas piezas del sistema
parlamentario. Diré, ante todo, que tenemos la pieza esencial del sistema
presidencialista, cual es la elección por sufragio universal del Presidente de la
República.
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[…].Nos ha propuesto el señor Delgado Béjar o nos ha pedido que demos calidad
al Presidente de la República de Comandante en Jefe de las Fuerza Armada, en
tiempo de paz o de guerra. La hemos dado. Así, consta si el señor representante
tiene a bien leer el capítulo relativo a Defensa nacional. (ECHS, DD de la AC,
1978).
Enrique Chirinos Soto afirmó que es bicameralista “[…] nuestra ininterrumpida tradición
constitucional, con la sola excepción de la primera Constitución, la de 1823; la cual,
como ha recordado el doctor Cornejo Chávez, sólo tuvo vigencia efímera y precaria”
(ECHS, DD de la AC, 1978).
Por su parte Roberto Ramírez del Villar observó que los Estados federales, por su forma
requieren la agregación de la voluntad nacional de todos los ciudadanos en una cámara
y que es en otra donde concurren las voluntades de los estados confederados.
[…] el régimen bicameral es muy fácil de establecer cuando los Estados son
federales, y que es muy difícil establecerlo cuando los Estados son unitarios,
porque evidentemente en un régimen federal, basta que una de las Cámaras
represente a la población y que la otra Cámara represente a los Estados que
integran la federación, como se produce en los Estados Unidos o como se
presenta en la Unión Soviética, que siendo regímenes federales tienen dos
Cámaras con el mismo origen, o sea que una tiene la elección popular, y la otra
es representativa de los diversos Estados. En cambio, señor Presidente, es difícil
establecer un régimen bicameral cuando el Estado es unitario y aquí sí el problema
es arduo y difícil; porque para justificar la existencia de dos Cámaras en un régimen
unitario, tienen que distinguirse ambas desde su origen, porque de otra manera
serían simplemente dos Cámaras, que teniendo el mismo origen y teniendo las
mismas atribuciones, establecen un simple autocontrol entre ellas, máxime sí se
hacen elecciones simultáneamente para el Parlamento y para el Poder Ejecutivo.
Es probable que quien gane el Poder Ejecutivo gane también las mayorías de las
respectivas Cámaras. (RR del V, DD de la AC, 1978).
Al respecto Enrique Chirinos Soto observó que en no pocos casos de Estados unitarios
—como el cercano de la mayoría de estados sudamericanos—, las representaciones se
organizan en dos cámaras. Dijo:
El Senado existe no sólo en los países de régimen federal sino también en los
países de régimen unitario. Existe el Senado en los Estados federales como
Estados Unidos y en los países unitarios como Francia. La Constituciones unitarias
de Chile y de Colombia consagran el Senado, tal como análogamente lo hacen las
Constituciones federales de Argentina o Venezuela.
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Para referirme a una realidad exótica –que también ha mencionado el doctor
Ramírez del Villar y que seguramente cuenta con el visto bueno del señor Acosta
Salas---, en la Unión Soviética, aunque sólo sea para fines estrictamente
decorativos, coexisten el Soviet Supremo y el Soviet de las Nacionalidades.
El primero es equivalente a la Cámara de Diputados y el segundo al Senado.
(ECHS, DD de la AC, 1978).
[...] entre nosotros, un país que es muy espontáneo en sus expresiones, un país
que muchas veces se deja llevar por las emociones más que por el raciocinio, el
hecho es que una sola Cámara conspiraría contra la austeridad de la legislación.
Un estudio más meditado a través de una segunda Cámara, obliga a que la
legislación sea mucho más madura y sea mucho más meditada en sus
consecuencias.
De tal manera, que está sola razón sería suficiente, en nuestro concepto, para
aceptar, como hemos aceptado, que haya un sistema bicameral, o mejor dicho
que el sistema tradicional en el Perú de dos Cámaras se mantenga y se consagre
nuevamente en la Constitución que estamos elaborando (RR del V, DD de la AC,
1978).
[…] nos hemos pronunciado por el régimen bicameral, vale decir, por mantener
tanto la Cámara de Diputados como el Senado.
Antonio Meza Cuadra del Partido Socialista Revolucionario, por el contrario, privilegió
en su argumentación la prontitud que se lograría al legislar cuando solo lo hace una
cámara. Dijo:
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Por su parte Víctor Acosta Salas llamó la atención sobre el ahorro en el presupuesto
nacional que permitiría el establecer una sola cámara. Expresó:
En el cuadro 1 se puede leer con mayor extensión el debate amplio que se suscitó
cuando se trató de las importancia de contar con mecanismos de participación directa,
como el referéndum, revocatoria y la consulta permanente de la ciudadanía en la
deliberación parlamentaria.
El planteamiento de una figura mixta que comprenda el origen corporativo del Senado
funcional y el electivo de todo el cuerpo ciudadano para conformar la cámara de
Diputados, junto con el planteamiento parlamentarista unicameral de que una Asamblea
Nacional elegida por voto universal conforme el consejo de Ministros, propició el clima
en el cual la figura del referéndum fuera propuesta en el debate por el constituyente
Enrique Chirinos Soto en los siguientes términos.
Por su parte el constituyente Javier Diez Canseco propuso introducir la revocatoria del
mandato parlamentario por iniciativa ciudadana en los casos de incumplimiento de las
promesas electorales. Dijo:
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creemos que debe incorporarse una fórmula que plantee la posibilidad de
revocación de mandato a quienes han sido elegidos para estos cargos. [Javier
Diez Canseco (JDC, DD de la AC, 1978)].
[…] y estimamos, igualmente, que así como los ciudadanos tienen el deber de elegir
a los representantes de los órganos del Poder, igualmente tienen el derecho de
revocar su mandato si no cumplen con su función legislativa. [Saturninco Paredes
Macedo (SPM, DD de la AC, 1978)].
Enrique Chirinos Soto observó que la revocatoria podría crear la situación de fragilidad
y pérdida de libertad del parlamentario ante la presión de los electores. Dijo:
El señor Saturnino Paredes, del Focep, propone la institución tan evolucionada del
“recall” o revocatoria que funciona en Suiza y en algunos Estados de la Unión
norteamericana. “El “recall”, como todo o casi todo en la vida, tiene su aspecto
favorable y su aspecto desfavorable. Su aspecto favorable reside en que parece
consistir en una práctica de la democracia directa. El gobernante se porta mal,
entonces el pueblo le revoca su mandato. Pero el aspecto negativo estriba en que
una institución de esa naturaleza quita libertad al parlamentario.
De otro lado debe establecerse como principio, de que los integrantes del Poder
Legislativo deben actuar siempre en consulta popular, porque la historia nos
demuestra que algunos representantes elegidos por determinada circunscripción
territorial se olvidan de sus mandatarios, de sus electores y hasta de los pueblos
por los que fueron elegidos. Por esta razón, es necesario que los miembros de la
Asamblea Popular o del Poder Legislativo actúen siempre en consulta popular, en
consulta con las organizaciones obreras y campesinas; es decir, con todas las
organizaciones representativas del pueblo incluyendo las intelectuales. (SPM, DD
de la AC, 1978).
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originarios. Sin duda esta última institución con un alcance participativo de mayor
significación e impacto en la relación del Parlamento con la sociedad.
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INEI, disponible en https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib0015/cap-31.htm
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A continuación presentamos, en el cuadro 1, las intervenciones en el Pleno de la
Asamblea Constituyente de 1978-1979 y las normas sobre todos los puntos debatidos
en el capítulo El Poder Legislativo. Contiene tanto la norma de la Constitución de 1933,
las contenidas en el proyecto de dictamen de la Comisión de Constitución de la
Asamblea Constituyente de 1979, y la norma acordada en esta Asamblea.
Cuadro 1
Argumentos y normas sobre el capítulo El Poder Legislativo, expuestos en las
sesiones del Pleno de la Asamblea Constituyente, en mayo de 1979
1. Régimen de Cámaras
Bicameral Unicameral
a. Históricos
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especialidades y que por consiguiente a la larga o a la corta
resultaba siempre el predominio de la minoría sobre la mayoría.
Repito, pues, señor Presidente, que hoy día este sistema de
Cámaras funcionales o como quiera llamárseles, no existen en
ninguna parte del mundo.
Quién sabe si un rezago de él quedó en la Constitución yugoslava
del año 73, que ha sido paulatinamente modificado y me parece
que en la última Constitución también ha desaparecido.
Es necesario tener presente, que en el problema de bicameralismo
que ha sido tradicional en el Perú, la razón fundamental que se da,
es la de un mejor debate de las disposiciones que se someten a la
consideración de las Cámaras […] [Roberto Ramírez del Villar
(RR del V, DD de la AC, 1978)]
b. Comparativos
c. Sobre reflexividad, logro de consensos y control entre cámaras de errores en elaboración de las leyes
[Senado: garantía de reflexión y acierto legislativo] [insistencia de una de las cámaras resuelve el Congreso]
[…] nos hemos pronunciado por el régimen bicameral, vale decir, En lo que se refiere a los dispositivos sobre la insistencia en la
por mantener tanto la Cámara de Diputados como el Senado. formulación de las leyes, entendemos que hay la posibilidad, por
las disposiciones propuestas, de que una ley rechazada en la
Lo hemos hecho así, en esencia, porque la segunda Cámara es
Cámara revisora o a la inversa, corre el riesgo de perder su
garantía de reflexión y de acierto en la función legislativa.[Enrique eficacia. Pensamos por eso que es más funcional y efectivo el
Chirinos Soto (ECHS, DD de la AC, 1978)] artículo 127° de la Constitución actual que establece que las
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insistencias serán resueltas por el Congreso. [Javier Diez
Canseco (JDC, DD de la AC, 1978)]
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el Poder Ejecutivo, o sea la interpelación, la censura y en cierta
forma también las Comisiones. Este planteamiento no fue aceptado
y nos encontrábamos entonces ante dos Cámaras, que aunque
inicialmente pueden tener un origen distinto, por el hecho de que
una es elegida, la de Diputados, a nivel de Departamentos, y la otra
la del Senado, a nivel de Regiones y transitoriamente como Distrito
Nacional único, pero siempre en uno u otro caso es la ciudadanía
la que elige. (RR del V, DD de la AC, 1978)
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diferencia de funciones. Hay una función legislativa, hay una cargo de Presidente el señor Belaúnde Terry, ese mismo día, un
función ejecutiva, mal llamada así porque en realidad es una sola proyecto de ley, reformando la Constitución, otorgando el voto a
función de gobierno y una función jurisdiccional; pero eso es por los analfabetos; durante cinco años insistimos en muchas
razón de la división del trabajo y en razón también por el necesario oportunidades aquí, porque se debatiera este tema, porque las
equilibrio, balance y contra-balance, como lo llaman los comisiones dictaminadoras cumplieran con evacuar su dictamen,
norteamericanos, que debe existir entre esos Poderes, a fin de que su pronunciamiento, y luego pedimos que se le relevara del
uno no predomine sobre los demás. Sólo la vieja tesis de quien conocimiento de dichas comisiones, por el largo tiempo que éstas
predomina amplia y definitivamente sobre los otros dos Poderes tenían a su cargo el proyecto sin haberse pronunciado; empero
que lo sojuzga, cae en ese tipo de dictadura que puede ser del no lo obtuvimos. Queremos hacer presente que en ese entonces
ejecutivo como del Legislativo. (RR del V, DD de la AC, 1978) manejaban el país ciertos partidos políticos que ahora se
esmeran por aparecer como los defensores de esta tesis, que
[Primacía contemporánea del poder ejecutivo] cuando tuvieron la oportunidad de consagrarla como definitiva
La verdad de las cosas, es que con la evolución del tiempo, el Poder norma constitucional, no lo hicieron. Nosotros al comenzar la
Ejecutivo hoy día ha tomado evidente primacía dentro de este Asamblea Constituyente, como partido político surgido en las
equilibrio con respecto al Poder Legislativo y al Poder Judicial. […] provincias, surgido de las masas postergadas del Perú, de la zona
[…] la labor de administración y de gobierno son también andina fundamentalmente, reclamábamos esta medida de
permanentes, y estos tienen que existir aun en el caso teórico de justicia, que hasta el presente no ha sido todavía definitivamente
que no existiera un Parlamento. Es más todavía, el desarrollo del entendida y que esperamos sea consagrada en la Constitución
país que hoy día constituye uno de los puntos básicos y del Estado.
fundamentales, es atribución propia de administración y de La segunda medida que consideramos es de suma importancia,
gobierno y no lo es de la legislación. Es así, señor Presiente, como y que debe ser consagrada en la Constitución, es la
inclusive en los países de régimen parlamentario, vale decir en proporcionalidad en los resultados electorales (RCV, DD de la
aquellos en que el ejecutivo nace del propio Legislativo, como en el AC, 1978)
caso de Inglaterra, Alemania e Italia, el Poder Ejecutivo tiene
atribuciones que lo distancian un tanto del propio órgano del cual […] la llamada izquierda “totalitaria” a que se refieren los
ha nacido. parlamentarios de esta Constituyente que tenemos posiciones de
Esto lleva a cierto tipo de preponderancia del Poder izquierda o los representantes de los regímenes establecidos en
Ejecutivo que no sólo se traduce en el uso corriente de las los países socialistas; justamente en estos países se ha logrado
disposiciones sino también en los propios textos la expresión más avanzada de la democracia, porque el poder no
constitucionales.(RR del V, DD de la AC, 1978) está en manos de los capitalistas ni de los empresarios, no
mandan ni controlan los grandes monopolios, ni los poderes
extranjeros; el poder está en manos de los obreros y de los
campesinos y de todos los trabajadores, por ello el poder popular,
ha impulsado en plazos muy cortos un desarrollo económico y
social gigantesco, que no tiene comparación con lo logrado en
más de doscientos años por el sistema capitalista
[Facultades legislativas delegadas al Ejecutivo y su control] [No a los decretos de urgencia y a la delegación de facultades
Así por ejemplo, la Constitución delegada, o sea la al Ejecutivo]
facultad que transitoria y esporádicamente acordaban los En lo que se refiere a los decretos de urgencia y a los decretos
Parlamentos al Poder ejecutivo se ha convertido, ya casi en una legislativos, nosotros pensamos que estas facultades otorgadas
delegación permanente, y son muchos los países que han llegado al Presidente de la República despojan al Legislativo de su
a la conclusión de que esta delegación de facultades deben ser función esencial, a más de que pierde el control sobre las
permanentes y que el Parlamento sólo debía de tener un tipo de acciones del ejecutivo, que en todo caso son vistas a posteriori.
control respecto de esa legislación delegada. El Presidente de la República tiene dos recursos en sus manos,
que a nuestro entender deben ser suficientes. Por un lado, la
[Decretos de urgencia del Ejecutivo] iniciativa para la formulación de leyes; y luego la facultad de
Otro tanto tiene que decirse respecto de los decretos leyes de convocar a Legislatura Extraordinaria. Por estas razones
urgencia. En el pasado se establecía que cuando el Ejecutivo pensamos que deben suprimirse los artículos que hacen
necesitaba una norma perentoria solicitaba al Congreso que le referencia a estos dispositivos, a estos decretos de urgencia o
diera una ley, que por su carácter de urgencia era liberada de los decretos legislativos, no hacen sino quitar las atribuciones
trámites normales, y así se aceleraba el proceso, a fin de que el elementales del Parlamento. (JDC, DD de la AC, 1978)
Poder Ejecutivo pudiera tener la ley lo más rápidamente posible.
Esto inclusive ha sido sustituido con la posibilidad, que también lo La potestad de legislar, creemos que no debe entregarse al Poder
recoge el proyecto, en el sentido de que pueda dar decretos leyes Ejecutivo, porque sencillamente el Poder Ejecutivo buscaría el
momento en que no haya Congreso, para dictar las leyes que le
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en casos de urgencia con cargo de dar cuenta al Congreso.(RR del convenga; creemos que esa delegación puede hacerse en el
V, DD de la AC, 1978) Poder Ejecutivo y en comisiones integrantes de las mismas
Cámaras, designados de su seno, pero de ninguna manera
[Legislación delegada al Ejecutivo es indispensable] reconocerle al Poder Ejecutivo la facultad de dictar decretos
El instituto de la legislación delegada, en la vida contemporánea, es legislativos. (RCV, DD de la AC, 1978)
indispensable hasta el extremo de que creo que el Poder Ejecutivo
no caminará, y no caminará el país si no está expresamente
establecida la legislación delegada. Hay leyes, señor Presidente,
que por su complejidad o por su minuciosidad o por abundancia de
sus dispositivos, sencillamente no salen de una Cámara. Una
Cámara no puede aprobar el Código Civil. Ya el Congreso
Constituyente de 1931 delegó en el Poder Ejecutivo la facultad de
promulgar el Código Civil, con la sola reserva de que mantuviese
las disposiciones relativas al divorcio. De una cámara no puede salir
una ley como el Código Tributario. Me temo que tampoco puede
salir una ley de impuestos, porque los representantes somos
buenos para aprobar gastos, y somos malos para aprobar la
contrapartida de los gastos, que son los impuestos.
Por esa proclividad para el gasto, en el proyecto de la Comisión
Principal hemos retirado a los diputados y Senadores la iniciativa
en el gasto, que no es una institución propiamente parlamentaria,
porque no existe en la Cámara de los Comunes, madre de los
Parlamentos, sino que es un vicio del parlamentarismo francés,
corregido en 1958 por Charles de Gaulle. (ECHS, DD de la AC,
1978)
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riqueza pública y privada, destrozados nuestros puertos, nuestros reclamamos una vez más que lo legítimo, lo justo y lo
caminos y hasta los ingenios de nuestras haciendas azucareras, la democrático, es conceder el voto a todos los peruanos mayores
República aristocrática, la República liberal, levantó la nación desde de dieciocho años. (VAS, DD de la AC, 1978)
sus escombros, y la puso en niveles sin duda, incipientes pero
alentadores de propiedad y de progreso. [Gobierno que nace del Parlamento]
El doctor Cornejo Chávez recusa la democracia […] que si queremos hacer realmente del Parlamento el primer
representativa. Perfectamente. poder del Estado, debemos hacer que el gobierno nazca del
Pero ¿cuál es la alternativa? Por ventura ¿es la alternativa, propio Parlamento.
para la democracia representativa, un primitivo sistema de gobierno Entonces, debe haber un Primer Ministro y ministros elegidos por
en el que una docena o docena y media de militares engalonados el Parlamento, que reflejan la composición política del mismo
y con botas se reúnen en Palacio de Gobierno, y aprueban millares Parlamento; pero para que el Presidente de la República no sea
de decreto-leyes a espaldas de la ciudadanía y de la opinión? El un simple jefe nominal del Estado como lo fue el Presidente de la
doctor Cornejo Chávez dice: “La democracia representativa es Cuarta República Francesa, debe ser al mismo tiempo el
mala”. Yo suscribo la proposición con tal de que él me acepte otra: Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas, en todo tiempo.
“La dictadura militar es peor”. (ECHS, DD de la AC, 1978) [Luis Delgado Béjar (LDB, DD de la AC, 1978)]
[Defensa de ampliación de la ciudadanía y perfeccionamiento [Una Cámara para no hacer distingos o preferencias entre los
de la transparencia y control ciudadano del sufragio] representantes elegidos]
La democracia nunca ha sido perfecta, pero en el Perú nadie puede […] el Poder Legislativo debe hallarse en manos de una
negar que siempre ha ido mejorando, y confío que tenemos que Asamblea Popular como órgano del poder supremo, elegido en
llegar, en un momento dado, antes del año 2,000, a perfilarnos votación directa y universal. No es necesaria la conformación de
como una democracia ejemplar en América. Voy a citar algunos dos Cámaras, porque no se puede hacer distingos, excepciones
casos concretos. Hasta 1931 el elector peruano era un elector o preferencias entre los representantes elegidos por el pueblo.
condicionado, un vecino notable o un contribuyente. En el año 31 [Saturnino Paredes Macedo (SPM, DD de la AC, 1978)]
se dio un paso adelante al generalizarse el voto a todos los
ciudadanos mayores de veintiún años y alfabetos. En el año 56, el [Asamblea Nacional de diputados]
voto se hizo extensivo a la mujer, otro paso adelante. El año 78 se […] la Asamblea Nacional es el órgano del Estado que tiene a su
concedió el voto a los dieciocho años, otro adelanto, y esta cargo la función legislativa y que la Asamblea es elegida por
Asamblea va a conceder el voto a los analfabetos, otro avance sufragio universal, directo y secreto, y que lo miembros reciben el
concreto. Estamos pues llegando casi a la perfección. nombre de Diputados.[Antonio Meza Cuadra (AMC, DD de la AC,
En cuanto al sufragio, nosotros hemos leído cómo eran 1978)]
las elecciones en el comienzo de este siglo y en el siglo pasado
cuando el voto era público. Recuerdo que el Presidente Prado nos [Las cifras del gobierno de Juan Velasco y el desarrollo]
contaba que tuvo que defender a balazos la mesa electoral que él Quiero decir esto muy claramente: estamos contra la dictadura
presidía en Santo Domingo para evitar un cambio de ánforas. militar y contra toda clase de dictaduras; pero muy diferentes son
Pero el año 31 empieza a perfeccionarse el sistema democrático los gobiernos revolucionarios que emprenden las acciones, que
con la aprobación del voto secreto. El año 46 se aprueba el por muchas decenas de años otros no las cumplieron y no lo
escrutinio en mesa el que es representado el 50 y el 56 con la hicieron. Y quiero decir, señor Presidente, que el propio
diferencia de que se establece la revisión de los escrutinios ante los Presidente de la Asamblea Constituyente, doctor Víctor Raúl
jurados departamentales. Haya de la Torre, ha reconocido con hidalguía la profundidad de
Pero en la ley electoral de 1961 se consagra el escrutinio en mesa las reformas efectuadas a partir del 3 de octubre de 1968; y en
irrevisable, otro triunfo democrático que elimina la posibilidad de especial la reforma agraria efectuada durante el proceso
fraude. De manera que hay que reconocerlo, siempre en el Perú la revolucionario de los primeros años hasta 1976. Ha sido también
democracia representativa ha marchado hacia adelante, señor aquí elogiada por el doctor Rodríguez Vildósola.
Presidente. Quizás el sistema parlamentario en nuestra historia no Yo, por eso, no me explico cuando se dice aquí, con odio, que es
ha tenido la eficacia anhelada por los pueblos, pero no le echemos una dictadura militar atroz, que no ha hecho sino hacer retroceder
la culpa sólo al Parlamento, sino que reconozcamos que el Perú al país. Y que den cifras a 1978 y no las cifras al 75 que yo las
nunca estuvo preparado suficientemente para ir progresando al incorporé al Diario de los Debates demostrando que, hasta la
ritmo de las naciones más desarrolladas de América. [Javier Ortíz deuda pública en el régimen del general Velasco fue de sólo
de Zevallos (JOZ, DD de la AC, 1978) 1,444 millones de dólares, y el crecimiento fue de 6%, como leyó
también aquí el doctor Ortiz de Zevallos alguna vez; y los precios
[Parlamento: cantera de dirigentes políticos] estaban al alcance del pueblo como lo demostró el ingeniero
Para nosotros el Parlamento es presente y es futuro. Cuando en Víctor Freundt Rosell en otra ocasión. (Alberto Ruiz Eldrege
1956 nos encontramos un grupo de hombres relativamente jóvenes (ARE, DD de la AC, 1978)
en el Parlamento, yo me preguntaba: ¿De no haber habido [Llevar la democracia representativa a sus consecuencias
elecciones, de no existir el Parlamento, el Perú nos hubiera más perfeccionadas]
conocido como políticos? No quiero mencionar nombres, pero casi
todas las figuras nacionales jóvenes de 1956 se hicieron conocidas […] el único Poder es el del pueblo, resulta difícil aceptar el
por su actuación en el Parlamento de entonces, como se hicieron carácter de una democracia representativa tradicional, en tanto
famosos en las Asambleas de la Revolución Francesa oscuros ella considere la independencia y la absorción del Poder como
abogados provincianos como Robespierre, que llegó a ser después, una cúpula que dialoga entre sí horizontalmente, pero que se
para bien o para mal, una de las grandes figuras de la Revolución, distancia verticalmente del pueblo y lo gobierna sin ningún control
o ciudadanos arrinconados y sin futuro como Danton o nebles y sin ninguna participación popular efectiva.
talentosos pero arruinados como Mirabeau. Y me expreso así,
señor Presidente, porque pienso que el Parlamento es el gran […]
22
peldaño para los líderes del Perú futuro, que el Perú necesita con Cuando se ha hablado de democracia representativa, no solo en
urgencia. Urge aparezcan nuevos dirigentes políticos en el Perú las fundamentaciones sino también en el contenido del proyecto,
pero ellos deben salir del anonimato y presentarse ante la opinión ni siquiera se ha tenido en cuenta de llevar la democracia
pública diciendo su palabra en el seno de un Parlamento. Es en el representativa a sus consecuencias más perfeccionadas, como
Congreso donde se produce la selección de los mejores. Si durante por ejemplo la renovación de la Asamblea por mitades, el
los diez años pasados hubiera existido un Parlamento libre referéndum, el plebiscito ratificatorio de la disolución del
seguramente habrían surgido muchas nuevas figuras en ese lapso Parlamento, la renuncia del Presidente cuando el pueblo apruebe
(JOZ, DD de la AC, 1978) la disolución. Estos planteamientos, señor Presidente, son
[No al modelo puramente parlamentarista. La democracia aspectos que en alguna forma dentro de este esquema
representativa equilibra los poderes y el parlamento tiene permitirían una participación más directa y una fiscalización más
armas a su favor] permanente. Esta ausencia facilita el despotismo, el abuso del
El señor Alberto Delgado Béjar, del mismo FOCEP, nos propone un poder, el ejercicio dictatorial; en síntesis, la legalidad del origen
modelo puramente parlamentarista. Tenemos en el Perú algunas electoral se diluye por la pérdida sustantiva de la legitimidad.
piezas del sistema parlamentario. Diré, ante todo, que tenemos la (AMC, DD de la AC, 1978)
pieza esencial del sistema presidencialista, cual es la elección por
sufragio universal del Presidente de la República.
Tenemos también la pieza esencial del régimen parlamentarista,
cual es la capacidad de la cámara de Diputados de utilizar el voto
de censura o falta de confianza para despedir a los Ministros,; vale
decir, tenemos la responsabilidad política del Ministerio frente a la
Cámara de Diputados. Tenemos otra pieza del régimen
parlamentarista: el Consejo de Ministros. Tenemos otra pieza, que
no existe en los Estados Unidos---que sólo existe en régimen
parlamentario---: los actos del Presidente son nulos, a menos que
tenga refrendación ministerial. ¿Para qué refrendación ministerial?
Para que la responsabilidad del Presidente se haga efectiva a
través del Ministerio ante la Cámara de Diputados que puede
despedirlo. Tenemos otra pieza: los mensajes del Presidente deben
ser aprobados por el Consejo de Ministros. ¿Para qué? Para que el
Consejo asuma la responsabilidad política hasta de los mensajes
del Presidente, no sólo de sus actos sino también de sus mensajes.
Por eso, según el proyecto de la Comisión Principal, los mensajes
del Presidente deben constar por escrito para que la Cámara pueda
pronunciarse sobre un texto
[…].Nos ha propuesto el señor Delgado Béjar o nos ha pedido que
demos calidad al Presidente de la República de Comandante en
Jefe de las Fuerza Armada, en tiempo de paz o de guerra. La
hemos dado. Así, consta si el señor representante tiene a bien leer
el capítulo relativo a Defensa nacional. (ECHS, Sgda. parte: 538-
635)
23
En 1968, último año de la democracia representativa, la deuda
externa llegaba apenas a 800 millones de dólares; en 1979 la deuda
externa de la dictadura militar llega a 8 mil, 9 mil, y probablemente
a 10 mil millones de dólares.
En 1968 el déficit del gobierno central fue de 3,100 millones de
soles; en 1978, ese mismo déficit ha sido del orden de los 200 mil
millones de soles. (ECHS, DD de la AC, 1978)
24
k. Sobre el protagonismo ciudadano: la iniciativa y participación en el debate de la sociedad civil nacional y local. El
referéndum y la revocatoria
[Introducir el referéndum a iniciativa del Ejecutivo] Derecho a iniciativa de las organizaciones laborales y
[…] al tratar el Capítulo del Poder Ejecutivo, podríamos establecer populares y a los colegios profesionales]
que el Presidente de la República está en aptitud de llamar a En lo que se refiere al derecho de iniciativa, nuestro
referéndum en casos como los siguientes: cuando el Congreso no planteamiento es que este debe ser ampliado a dos tipos de
haya considerado, en plazo determinado, los proyectos de ley que organizaciones: las organizaciones laborales y populares, y a los
el Ejecutivo le haya remitido; y cuando el Congreso haya rechazado colegios profesionales en la materia de su competencia, de
o modificado sustancialmente los proyectos de ley remitidos por el manera de dar una participación a las organizaciones sociales.
Ejecutivo; y que también pueda someter a referéndum los proyectos En este sentido entendemos, que el derecho de iniciativa debe
de ley observados por el Presidente de la República en los que el implicar indudablemente a nivel de las Comisiones de las
Congreso haya insistido y aprobado, y por último los tratados Cámaras y del Congreso. (JDC, DD de la AC, 1978)
internacionales cuya importancia lo justifique. (ECHS, DD de la AC,
1978) [Consulta popular permanente]
De otro lado debe establecerse como principio, de que los
[La revocatoria genera inestabilidad del representante] integrantes del Poder Legislativo deben actuar siempre en
El señor Saturnino Paredes, del FOCEP, propone la institución tan consulta popular, porque la historia nos demuestra que algunos
evolucionada del “recall” o revocatoria que funciona en Suiza y en representantes elegidos por determinada circunscripción
algunos Estados de la Unión norteamericana. “El “recall”, como territorial se olvidan de sus mandatarios, de sus electores y hasta
todo o casi todo en la vida, tiene su aspecto favorable y su aspecto de los pueblos por los que fueron elegidos. Por esta razón, es
desfavorable. Su aspecto favorable reside en que parece consistir necesario que los miembros de la Asamblea Popular o del Poder
en una práctica de la democracia directa. El gobernante se porta Legislativo actúen siempre en consulta popular, en consulta con
mal, entonces el pueblo le revoca su mandato. Pero el aspecto las organizaciones obreras y campesinas; es decir, con todas las
negativo estriba en que una institución de esa naturaleza quita organizaciones representativas del pueblo incluyendo las
libertad al parlamentario. intelectuales. (SPM, DD de la AC, 1978)
El parlamentario no se conduce libremente. Determinados sectores
del electorado lo van a amenazar con quitarle su mandato.
Señor Presidente: El verdadero remedio para los malos [Revocatoria del mandato legislativo en caso no cumpla los
gobernantes está en la elección siguiente: El pueblo castiga al mal ofrecimientos electorales]
parlamentario y no lo reelige, pero el pueblo reelige a los Diputados En lo que se refiere a los representantes mismos, nosotros
y Senadores que han merecido su confianza. pensamos que debe ser incluido el planteamiento de las
Para nosotros, en el Partido Aprista, ése no es problema. Allí revocaciones del mandato legislativo por iniciativa de sus
tenemos, aparte de usted, señor Presidente, a Carlos Manuel Cox electores.
y a Luis Heysen, quienes desde 1931 han ganado todas las Debe tener una fórmula de control porque la experiencia
elecciones en las que se han presentado. (ECHS, DD de la AC, parlamentaria ha demostrado, que muchos ofrecimientos
1978) electorales hechos a la ciudadanía para la captación de votos
fueron posteriormente incumplidos. Por esta razón, nosotros
creemos que debe incorporarse una fórmula que plantee la
posibilidad de revocación de mandato a quienes han sido
elegidos para estos cargos. (JDC, DD de la AC, 1978)
Artículo 171. El Congreso se compone de dos Cámaras: el Senado y la Cámara de Diputados. Durante el receso parlamentario,
funciona la Comisión Permanente.
25
El Senado es elegido por las regiones, de conformidad con la ley. (Art.. 172)
El Senado se elige por un periodo de cinco años. El número de Senadores es de sesenta. Son Senadores
vitalicios los ex Presidentes Constitucionales de la República, a quienes no se considera para los efectos del
artículo 176. (Art. 173)
La Cámara de Diputados es elegida por un periodo de cinco años. Se renueva íntegramente al expirar su
mandato o en caso de ser disuelta conforme a la Constitución. El número de Diputados es de 180. Son elegidos
en relación a la población. Para la elección de diputados cada departamento constituye un distrito electoral. Se
exceptúan el caso de la provincia de Lima, el de la provincia Constitucional del Callao y el de las demás
provincias del departamento de Lima en conjunto, que constituyen distritos electorales independientes.
Al pronunciarnos en favor de la bicameralidad, […] existiendo una sola Asamblea Popular, debe haber
creemos señor Presidente y señores también un solo Distrito Electoral, y el número de
representantes que tenemos que colocarnos a la representantes puede ser de ciento cincuenta para evitar la
altura de la época; vivimos tiempos dinámicos, proliferación de la burocracia estatal (SPM, DD de la AC,
rápidos, veloces, es necesario, en esta edad del 1978)
átomo, de las comunicaciones interplanetarias,
pensar en períodos breves de gobierno; nosotros
reclamamos cuatro años para el Poder Ejecutivo y
para el Poder Legislativo con renovación
simultánea de los mismos. Creemos que los
Senadores deben ser elegidos en un cuarenta por
ciento, en lista nacional; en un sesenta por ciento
para las regiones, a razón de dos por región y un
senador por territorio nacional, según el
planteamiento que hemos hecho sobre
descentralización. Según el proyecto en mayoría,
se habla de senadores elegidos por regiones,
cuando en realidad se va a consagrar una norma
transitoria, que establecerá que éstos se elegirán
en lista nacional; en esa forma las grandes
ciudades y los pueblos más desarrollados del país,
serán los que expropiarán las facultades de su
representación a otras regiones de nuestra patria y
se acentuará la descompensación macrocefálica
que tanto agobia al Perú.
De otro lado pensamos que los diputados deben
ser elegidos en circunscripciones regionales;
creemos que no se deben consignar el número de
senadores y diputados dentro de la Constitución,
sencillamente porque si estamos pensando en una
Constitución para el próximo siglo, no podemos, no
podríamos desde ahora amarrar en ciento sesenta
o ciento ochenta el número de los diputados y en
sesenta el de senadores, que puedan integrar el
Poder Legislativo, en los años venideros, y más en
los años del próximo siglo; creemos señor que este
número debe ser dejado a l ley que en todo caso
debe de establecerse una proporcionalidad con la
población del Perú, para que pueda ir
incrementándose en función de esa
proporcionalidad y con la regla de que los
senadores no podrán ser en total más de un tercio
del número de diputados.(RCV, DD de la AC, 1978)
Artículo 173°.- El Senado se elige por un período de cinco años. El número de senadores elegidos es de sesenta.
Además, son senadores vitalicios los ex Presidentes constitucionales de la República, a quienes no se considera
para los efectos del artículo 176°.
Los candidatos a la presidencia y vicepresidencias pueden integrar las listas de candidatos a senadores.
Disposición Transitoria
Mientras se constituyen las regiones, el Senado se elige en distrito nacional único.
26
Artículo 174°.- La Cámara de Diputados es elegida por un período de cinco años.
Se renueva íntegramente al expirar su mandato o en caso de ser disuelta conforme a la Constitución.
El número de diputados es de 180. La ley fija su distribución tomando en cuenta principalmente la densidad
electoral.
Toda circunscripción tiene por lo menos un diputado.
Nacionalidad y edad
Norma vigente del régimen bicameral (1933):
Para ser Diputado se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio, haber cumplido
veinticinco años de edad, y ser natural del departamento a que pertenece la respectiva circunscripción electoral o
tener en él tres años de residencia continua.
Para ser Senador se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio y haber cumplido treinta
y cinco años de edad. (Art. 98)
6
Comunicación de Carlos Enrique Melgar, Presidente de la Comisión Especial de Constitución: Poder del Estado-Legislativo y
Ejecutivo, dirigida a Luis Alberto Sánchez, Presidente de la Comisión Principal de Constitución, el 14 de noviembre de 1978. Original
existente en el Archivo General del Congreso.
27
Impedimentos e Norma vigente del régimen bicameral (1933):
incompatibilidades No son elegibles Diputados ni Senadores, si no han dejado su cargo seis meses antes de la elección.
con la función 1°- El Presidente de la República, los Ministros de Estado y los Prefectos, Subprefectos y Gobernadores;
legislativa 2°.- Los miembros del Poder Judicial;
3°.- Los miembros de los Concejos Departamentales o de los Concejos Municipales de la respectiva
circunscripción electoral; y
4°- Los miembros de la fuerza armada que se hallen en servicio, los empleados públicos removibles directamente
por el Poder Ejecutivo, los de los concejos Departamentales o Municipales, Sociedades Públicas de Beneficencia
e instituciones o corporaciones que en alguna forma dependan de ese Poder, y los que sean susceptibles de veto
por él. (Art. 99)
Tampoco son elegibles Diputados ni Senadores los miembros del Clero. (Art. 100)
La ley fijará las incompatibilidades entre el mandato legislativo y los cargos de gerente, apoderado, gestor o
abogado de empresas extranjeras o naciones que tengan contrato con el Estado, exploten fuentes nacionales de
producción o administren rentas o servicios públicos; o instituciones en las que intervenga directa o indirectamente
el Poder Ejecutivo. (Art. 102)
Vaca de hecho el mandato legislativo por admitir cualquier empleo, cargo o beneficio cuyo nombramiento o cuya
presentación o propuesta correspondan al Poder Ejecutivo. Se exceptúa el cargo de Ministro de Estado.
Exceptuase también el desempeño de comisiones extraordinarias de carácter internacional, con la aprobación de
la respectiva cámara, sin que pueda, en ese caso, prolongarse la ausencia del Diputado o del Senador en comisión
por más de un año. Podrán aceptarse, igualmente, comisiones gratuitas del Poder Ejecutivo, previa la autorización
de la respectiva Cámara. (Art. 103)
Los Senadores y los Diputados no pueden celebrar por sí, ni por interpuesta persona, contratos con la
administración nacional, ni con la administración departamental o municipal, ni obtener concesiones de bienes
públicos.
No están incluidas en esta prohibición las concesiones ordinarias de minas, aguas y terrenos de montaña.
Los Diputados y los Senadores no pueden admitir de nadie mandato para gestionar negocios en los que
intervengan, en ejercicio de sus funciones, las autoridades administrativas en general.
La trasgresión de estas prohibiciones lleva consigo la nulidad del acto y la pérdida del mandato legislativo. (Art.
106)
28
Asimismo hay incompatibilidad con cargos similares en empresas que, durante el mandato del representante,
obtengan concesiones del Estado.
Artículo 181°.- Los senadores y diputados están prohibidos:
1° De intervenir como miembros del directorio, abogados, apoderados, gestores o representantes de bancos
estatales y de empresas públicas o de economía mixta:
2° De tramitar asuntos particulares de terceros ante los órganos del Poder Ejecutivo; y
3° De celebrar por sí o por interpósita persona contratos con la administración pública.
[…] el inciso 3 del artículo 181° del proyecto, prohíbe celebrar por sí o por interpósita persona contratos con la
administración pública; mientras que la Constitución del año 33 tiene un carácter más amplio, pues señala la
prohibición de establecer contratos con los organismos del gobierno central, instituciones públicas, empresas
públicas con capital estatal mayoritario, con organismos regionales o con gobiernos locales, etcétera.
Creo que el término “administración pública” que se señala en el inciso 3 del artículo 181° es un término estrecho
en relación a la amplitud de los conceptos y prohibiciones que figuran en la Constitución del año 33. (JDC: 587)
[…] es un tanto exótica la disposición que contiene la última parte del artículo 183° en que equipara a los
Senadores y Diputados en las jerarquías y trato de Ministros de Estado, porque si en realidad vamos a analizar
la jerarquía que corresponde a los funcionarios políticos, convendremos que el Senador y el Diputado están por
encima de los Ministros. Como no es un régimen parlamentario justamente, el Ministro es simplemente nombrado
por el Ejecutivo y está obligado a renunciar en los caos en que la Cámara acuerde un voto de censura contra él,
peo sigue siendo un funcionario dependiente del Poder Ejecutivo que está representado básicamente por el
Presidente de la República. (ECHS, DD de la AC, 1978)
29
No pueden ser procesados ni presos, sin previa autorización de la Cámara a que pertenecen o de la comisión
Permanente en caso de receso, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones,
excepto por delito flagrante, caso en el cual serán puestos a disposición de su respectiva Cámara o de la Comisión
Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autorice o no la privación de la libertad y el
enjuiciamiento.
[Las Cámaras deben organizar sus Grupos Parlamentarios para procurar alianzas de programas y visiones
afines]
otro punto que también es importante y que la Comisión Principal no lo consideró y que creemos que sí bien vale
la pena incluirlo, es aquel que está destinado en casi todos los Parlamentos del mundo a evitar el verbalismo a
que somos tan proclives los parlamentarios, y es ese el de organizarse en grupos parlamentarios. Esta disposición
de grupos parlamentarios ya la hemos venido empleando en esta misma Asamblea y está recogida en los
Reglamentos Internos de las Cámaras de Senadores y Diputados de otros países y lo que quedaría es darle un
rol constitucional.
Así la última Constitución portuguesa, por ejemplo, tiene una disposición expresa, en la cual nos inspiramos, para
que se constitucionalicen los grupos parlamentarios, dándoles las atribuciones que deben tener; o sea, no es
simplemente la agrupación de quienes son elegidos dentro de un partido o partidos afines o de coalición o
alianzas, sino las atribuciones que esto grupos deben tener, como por ejemplo en la presentación de determinadas
iniciativas. (RR del V, DD de la AC, 1978)
[medidas disciplinarias al parlamentario deben estar en la Constitución y no ser de libre albedrío de los
reglamentos y Presidentes de las Cámaras]
[…] como esa facultad disciplinaria puede llegar hasta el extremo de suspender el ejercicio de un Diputado o de
un Senador por cierto tiempo, nosotros consideramos que esa es una disposición de tal importancia que debe ser
incluida dentro del texto constitucional, a efecto de que las Juntas Directivas de las Cámaras no abusen de él o
que el Reglamento resulte drástico en unos casos o extraordinariamente benévolo en otros. Esta es una forma de
pena, una forma de pena que debe estar señalada en la ley; pero como nosotros somos los que hacemos la ley,
esta tiene que estar en una norma constitucional. En consecuencia, vamos a insistir, señor Presidente, que el
artículo pertinente que figuraba en nuestro proyecto sea debatido y si es aceptado por la Comisión Principal, que
pase a formar parte del texto constitucional. (RR del V, DD de la AC, 1978)
30
Artículo 185°.- El mandato legislativo es irrenunciable.
Las sanciones disciplinarias que impongan las Cámaras a sus miembros y que impliquen suspensión de funciones
no pueden exceder de ciento veinte días de legislatura.
5. Facultad del Parlamento de solicitar información a Entidades públicas, y de investigar sobre cualquier asunto de
interés público, y obligación de publicidad de las Sesiones
Solicitar información
Norma vigente del régimen bicameral (1933):
Cada Cámara tiene el derecho de nombrar Comisiones de Investigación. Las autoridades administrativas
nacionales, departamentales o municipales y las judiciales, están obligadas a suministrar a dichas Comisiones las
informaciones y los documentos que les soliciten.
Cualquier Diputado o Senador puede pedir a los Ministros de Estado los datos e informes que estime necesarios
para el ejercicio de sus funciones. (Art. 119)
Facultad de
investigación a la Norma vigente del régimen bicameral (1933):
Administración Cada Cámara tiene el derecho de nombrar Comisiones de Investigación. Las autoridades administrativas
nacionales, departamentales o municipales y las judiciales, están obligadas a suministrar a dichas Comisiones las
informaciones y los documentos que les soliciten.
Cualquier Diputado o Senador puede pedir a los Ministros de Estado los datos e informes que estime necesarios
para el ejercicio de sus funciones. (Art. 119)
31
6. Facultad del Parlamento de acusar a los Presidentes de los otros poderes y altos funcionarios del Estado por
infracción constitucional o delitos en el ejercicio de sus funciones
32
2ª- Abrir y cerrar la Legislatura Ordinaria y la Extraordinaria en el tiempo que fija la Constitución.
3ª- Designar el lugar de sus sesiones y determinar si ha de haber o no fuerza armada, en qué número y a qué
distancia;
4ª- Examinar las infracciones de la Constitución y disponer lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad
de los infractores;
5ª- Imponer contribuciones y suprimir las establecidas; sancionar el Presupuesto; aprobar o desaprobar la Cuenta
General de la República que anualmente presenta el Poder ejecutivo, y aprobar los presupuestos de los Concejos
Departamentales;
6°- Autorizar al Poder Ejecutivo para que negocie empréstitos empeñando la Hacienda Nacional y señalando
fondos para su amortización;
7ª- Dictar tarifas arancelarias;
8ª- Reconocer la deuda nacional y señalar los medios para consolidarla y amortizarla;
9ª- Crear y suprimir empleos públicos y asignarles la correspondiente dotación, a excepción de aquellos cuya
creación o supresión correspondan a otras entidades conforme a la ley;
10ª- Fijar la ley, el peso, el tipo y la denominación de la moneda, así como el sistema de pesos y medidas;
11ª- Aceptar o no aceptar la dimisión que de su cargo haga el Presidente de la República;
12ª- Declarar la vacancia de la Presidencia de la República en los caos que señala la Constitución.
13ª- Aprobar o desaprobar las propuestas de ascenso que, con sujeción a la ley, haga el Poder ejecutivo para
Generales de División y Vicealmirantes, Generales de Brigada y Contralmirante, Coroneles y Capitanes de Navío;
y concederlos, sin el requisito de la propuesta del Poder Ejecutivo, por servicios eminentes que comprometan la
gratitud nacional;
14ª- Elegir Arzobispo y Obispos, a propuesta en terna doble del Poder Ejecutivo11.
15ª. Hacer la demarcación y división del territorio nacional.
16ª.-Resolver los conflictos que se produzcan entre el Poder Ejecutivo y los Concejos Departamentales;
17ª. Conceder premios a los pueblos, a las corporaciones o a los individuos, por servicios eminentes que hayan
prestado a la República;
18ª.- Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República, siempre que no
afecte, en ninguna forma, la soberanía nacional;
19ª.- Resolver la declaración de guerra a iniciativa o previo informe del Poder Ejecutivo, y requerirlo para que
negocie la paz;
20ª.- Determinar en cada Legislatura Ordinaria, y en las Extraordinarias, cuando convenga, el efectivo de la fuerza
armada;
21ª.- Aprobar o desaprobar los tratados, concordatos y demás convenciones que se celebren con los gobiernos
extranjeros;
22ª.- Ejercer el derecho de gracia. Sólo durante el receso del Congreso, el Poder ejecutivo puede conceder indulto
a los condenados por delitos político-sociales; y
23ª.- Ejercer las demás atribuciones esenciales de la potestad legislativa. (Art. 123)
33
II. Debate sobre el régimen parlamentario bicameral o unicameral en el Congreso
Constituyente Democrático de 1993.
Tras cerca de ocho meses de labor, el Congreso aprobó la nueva Carta Constitucional
y se dictaron diversas leyes. La Asamblea de representantes hizo uso de la figura del
referéndum, por ella aprobada, y, con el 52.24% del voto ciudadano —emitidos el 31 de
octubre— fue promulgada, el 29 de diciembre de 1993, la nueva Constitución Política
Nacional.
La Alianza Electoral del partido de Gobierno, Cambio 90-Nueva Mayoría, logró 44 de los
80 escaños. Destacó en esta agrupación el liderazgo del constituyente Carlos Torres y
Torres Lara. El Partido Popular Cristiano fue la segunda fuerza, con 8 escaños y tuvo el
liderazgo en el debate del capítulo El Poder Legislativo, de la constituyente Lourdes
Flores Nano. La tercera fuerza fue la del Frente Independiente Moralizador, con 7
constituyentes conducidos por su líder Fernando Olivera Vega. El cuarto lugar lo ocupó
el naciente Movimiento Renovación, con 6 escaños, y tuvo en sus filas a Manuel
Moreyra, y al constituyente Enrique Chirinos Soto, quien ocupó la vicepresidencia de la
Comisión de Constitución y Reglamento. La quinta fuerza, con 4 constituyentes, fue la
del Movimiento Democrático de Izquierda, liderado por el constituyente Henry Pease
García; seguida, tanto por la Coordinadora Democrática, de Luis Enrique Tord, con 4
representantes, como por el Frente Nacional de Trabajadores y Campesinos, con 3
representantes, liderado por Roger Cáceres Velásquez.
34
El debate arribó, entre otros acuerdos, a la creación de tres nuevos órganos
constitucionales: la Defensoría del Pueblo, el Consejo Nacional de la Magistratura y el
Ministerio Público, que se sumaron al Tribunal Constitucional, creado por la Asamblea
Constituyente de 1978-1979. Asimismo, liberalizó la economía y el mercado laboral.
Permitió al Poder Ejecutivo la dación de Decretos de Urgencia que serán luego
revisados por el Congreso, y la reelección por una sola vez del Presidente de la
República. Introdujo las figuras ciudadanas deliberativas del referéndum y de la
revocatoria de autoridades en el nivel de los Gobiernos regionales y locales.
35
El Presidente no depende de una votación parlamentaria para ser elegido.7 La elección
secreta, libre y universal, tanto del Presidente de la República como de la
Representación Nacional, otorgaría equiparidad a la distribución de la legitimidad
originaria del poder de ambos órganos. La interrelación adquiere equilibrio al hacer del
Consejo de Ministros una instancia de gobierno cuyo desempeño implique su
responsabilidad ante el Pleno del Parlamento. Es el voto de la asamblea de
representantes el que otorga la confianza al programa y el desempeño de la institución
ministerial. Dijo el constituyente:
El presidente podrá, por una sola vez durante su gobierno, disolver parcialmente
el Congreso (la Comisión permanente quedará como órgano fiscalizador temporal)
si es que se llega a un conflicto que en su criterio resulte insoluble. La norma
establece que no lo podrá hacer en el primero ni en el último año de su mandato y
que el nuevo Congreso podrá censurar al Consejo de Ministros que autorizó la
medida además de tener que aprobar el nuevo programa de Gobierno8.
1.2. Disolución contra disolución de un Poder del Estado sobre una instancia decisiva
del otro.
7
La excepción lo constituye la elección en el Congreso Constituyente de 1822 del triunvirato de Gobierno integrado por los Constituyentes
fundadores de la República, el Presidente José de la Mar, Felipe Antonio Alvarado y Manuel Salazar y Baquíjano.
8
Comisión de Constitución y Reglamento. Proyecto de Constitución. Original existente en el Archivo General del Congreso de la República.
36
¿Qué cosa es el equilibrio? ¿Qué uno disuelva y el otro no disuelva? Eso no es
equilibrio.
[…] ¿Qué han dicho Basadre, Villarán, entre otros? Que hay que tener un
equilibrio: si un poder disuelve a otro, el otro debe tener la misma capacidad de
disolución del primero. Pero no, en la Constitución de 1933 y en la Constitución de
1979, precisamente se establece que el Parlamento puede censurar y disolver al
Consejo de Ministros, es decir, a los elementos fundamentales que están en el
gobierno. ¿Y qué puede hacer el Ejecutivo? ¡Nada! Cambiar de ministros.
Un dato interesante es el que señala Villarán cuando establece que en cuarenta o
cincuenta años el número de consejos de ministros que hubo fue el doble de esa
cantidad de años, o sea, la inestabilidad absoluta.
37
Constitución ha quitado este favor para saber cuánto más es el otro. (CTTL, DD del
CCD, 1993).
Pero allí no queda la cosa, […] vamos a darle poderes a ese órgano colectivo que
se llama Consejo de Ministros. Vamos a obligar al gobierno a tener coherencia.
(LFN, DD del CCD, 1993).
38
la posibilidad de poder plantear temas de política de gobierno compromete a todos
los ministros; es decir, se trata de fortalecer el rol colectivo de esta entidad.
Creemos que ésta es una vía para hacer más fuerte al Ejecutivo,
despersonalizando el poder y fortaleciendo la institución colegiada. Frente a eso,
señor, ¿cuál debe ser el contrapeso? [Lourdes Flores Nano (LFN), DD del CCD,
1993DD)].
La constituyente del Partido Popular Cristiano, propuso en favor del Poder Legislativo
que, al lado de la capacidad de interpelación y censura de los ministros y de aprobar
mociones de confianza, el Parlamento no debería de delegar facultades legislativas en
el Poder Ejecutivo. Que en caso de temas altamente especializados como pueden ser
códigos en materia procesal civil o tributaria, deberían de crearse Comisiones
especiales en el propio poder legislativo. Y por último, que la ejecución de las medidas
de urgencia que dicte el Poder Ejecutivo, sean sometidas a control continuo por el
Parlamento, para garantizar que sean efectivamente temporales. Expresó:
Junto a este aspecto, tenemos otro gravísimo malestar de los últimos años de
vigencia de la Constitución de 1979: los llamados decretos de urgencia.[…] Hay
que decir con claridad: el gobierno puede dictar medidas de urgencia, pero ellas
son de carácter temporal y sobre esta materia hay un control posterior del
Parlamento. (LFN, DD del CCD, 1993).
Así, pues, proponemos un gobierno fuerte, con potestades para gobernar, pero
también un Parlamento fuerte, al que no se debilite en ninguna de sus atribuciones,
que significan no sólo la capacidad de censura, de interpelación de los ministros,
la capacidad de aprobar mociones de confianza o de obligar a la dimisión, sino
también la posibilidad de ejercer un control sobre los actos presidenciales; vale
decir, la posibilidad de ratificar embajadores, oficiales generales y ciertos
funcionarios de alto nivel; la necesaria intervención para que el Parlamento ejerza
un control en casos como tratados internacionales que son firmados por el
gobierno o decretos de urgencia que el gobierno expide. En suma, la posibilidad
de que el Parlamento, como voz política, pueda cambiar decisiones que el
Ejecutivo en su momento haya tomado, porque ése es el control político que le
compete. (LFN, DD del CCD, 1993).
39
Concluyó afirmando el criterio de promover un gobierno fuerte que contenga en su
interior un Consejo de Ministros que controle las decisiones del Presidente y, a su vez,
un Parlamento fuerte. Dijo:
[…] el Perú necesita gobiernos fuertes, los queremos consagrar, pero también
necesita poderes equilibrados, poderes equilibrados en el órgano Ejecutivo con un
control intraórgano del Consejo de Ministros sobre el Presidente; y poder desde
fuera, un control externo, con un Parlamento también fuerte, que priorice su
función fiscalizadora sobre su limitada y bien establecida función legislativa.
Finalmente, necesitamos dos poderes fuertes que se entiendan, que se
entrelacen. Desde nuestra perspectiva, la mayoría no está logrando este modelo
en su proyecto; por el contrario, propone un Poder Ejecutivo más fuerte que el
Legislativo, a tendido a debilitar el Legislativo todo lo que ha podido, y esto no
contribuye a hacer un gobierno fuerte, sino que genera un gobierno autocrático.
(LFN, DD del CCD, 1993).
Enrique Chirinos Soto expresó sus dudas al referirse al planteamiento del “equilibrio de
disoluciones”. Expresó que el esquema abriría la posibilidad de que el nuevo Congreso
pueda, a su vez, destituir al Presidente que disolvió el anterior, como ocurrió la vez que
el Presidente de la Segunda República española fue destituido por las Cortes Generales
hegemonizadas por el Frente Popular. Y que ello ocurrió como antesala del inicio de la
guerra civil española (1936-1939).
Pero había contrapeso; dice que no el doctor Ferrero, que no quiere que se plantee
la cuestión de confianza, ni siquiera cuando al disolver las Cámaras el Poder
Ejecutivo haya ejercido una verdadera dictadura porque se le autoriza a legislar
mediante decretos legislativos. Ese contrapeso es indispensable, pero podría ser
mayor. Podría ser el contrapeso que se aprobó para la Constitución de la Segunda
República Española: disuelto el Congreso de los Diputados, el nuevo Congreso
decidía si el Presidente de la República había obrado mal o bien y, según eso, lo
destituía o no. Y, efectivamente, por curiosidades políticas en las que no voy a
entrar ahora, el Presidente de la Segunda República Española, don Niceto Alcalá
Zamora, fue destituido por las Cortes del Frente Popular, que eligieron como
Presidente de la República a don Manuel Azaña. La continuación de todo ello fue,
desgraciadamente, la guerra civil. (ECHS, DD del CCD, 1993).
40
iniciativa del Parlamento para autorizar gastos, el retiro de la facultad de ratificar
embajadores y altos mandos militares, y la necesidad de contar con informe del
Ministerio de Economía para tratar temas tributarios. Afirmó que este conjunto de
medidas estaban rompiendo el equilibrio de poderes a favor del Poder Ejecutivo.
Expresó, también, que este hecho unido al desinterés efectivo por fiscalizar la violación
de los derechos humanos, y la ausencia de un programa de descentralización territorial
del poder, configuraría un escenario que atentaría contra la democracia. Dijo:
[…] en cualquier forma moderna que queramos entender la democracia hay que
referirse a dos componentes: uno es el equilibrio de poderes, que es una
distribución de funciones para que el poder no se concentre en una sola mano y
para que haya controles; y otro es la distribución del poder en el territorio, que es
la descentralización.
Estos dos temas son, en mi opinión, los puntos más críticos del proyecto de
mayoría, a tal punto que en el dictamen de nuestra bancada consideramos que
esta propuesta constitucional de la mayoría acaba con la democracia y consagra
una autocracia. Decimos así, porque no hay equilibrio de poderes, no hay efectiva
descentralización
41
dirigiendo su atención a procurar el fortalecimiento de la descentralización territorial del
poder y de la capacidad de autogobernarse de los pueblos como hechos democráticos
centrales.
Otra de las cosas que ha escandalizado al doctor Torres y Torres Lara, es cuando
decimos que, en caso de corrupción, se debe poder acusar al Presidente durante
su mandato, también cuando hay infracción constitucional. Esto asusta, pero
nosotros queremos que en el Perú, en estos dos casos, sea posible un proceso
como el que ha habido en Venezuela y en Brasil, que son procesos que permiten
relegitimar la democracia.
[…]
En la propuesta que presentamos este Poder Ejecutivo tiene poder efectivo, pero
hay controles: hay un Parlamento para fiscalizar; y hay una desconcentración y
descentralización que permite que los pueblos puedan caminar hacia el
autogobierno, que, a fin de cuentas, es la mejor realización de la democracia. (HP,
DD del CCD, 1993).
Frente a este conjunto de críticas el constituyente Carlos Torres y Torres Lara resumió
su punto de vista y respondió afirmando el hecho de que su propuesta sí respeta el
equilibrio de poderes, pues la introducción de la cámara única iría en la dirección de
fortalecer el poder del Parlamento. Dijo:
42
temporal o permanente. Recordó que esta propuesta figura en el proyecto
constitucional. Expresó:
Que quede públicamente indicado lo siguiente: que los artículos 111º, 127º 128º y
131º9 establecen que el Congreso, esta única cámara, puede suspender al
Presidente de la República, y puede también deponerlo, cesarlo en sus funciones.
Como corolario del debate sobre equilibrio de poderes el constituyente Carlos Torres y
Torres Lara, Presidente de la Comisión de Constitución, estableció el argumento crítico
de la mayor fuerza implicada en la eficacia deliberativa y el mayor poder de una sola
9
Los artículos referidos del Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento dicen:
Artículo111. Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso al Presidente de la República, a los representantes
a Congreso, a los ministros de Estado, a los vocales de la Corte Suprema, a los fiscales supremos y al Contralor General por
infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones, y hasta cinco años después de que
hayan cesado en éstas.
Artículo127. La Presidencia de la República vaca, además del caso de muerte, por:
1. Permanente incapacidad física o moral declarada por el Congreso.
2. Aceptación de la renuncia por el Congreso.
3. Salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no reincorporarse al vencimiento de éste, y
4. Destitución, al haber sido sancionado por alguna de las infracciones mencionadas en el artículo… de la Constitución.
Artículo128°.- El ejercicio de la Presidencia de la República se suspende por:
1. Incapacidad temporal declarada por el Congreso, o
2. Hallarse sometido a juicio, conforme al artículo… de la Constitución.
Artículo131. El Presidente de la República sólo puede ser acusado, durante su periodo, por traición a la Patria; por impedir las
elecciones presidenciales, parlamentarias o municipales: por disolver el congreso, salvo lo dispuesto en el artículo… de la
Constitución; y por impedir su reunión o funcionamiento a los del Jurado Nacional de Elecciones y otros organismos del sistema
electoral. Transcrito del Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso Constituyente Democrático, 1 de
julio de 1993. Original en el Archivo General del Congreso de la República.
43
cámara para enfrentar hipotéticas crisis abiertas con el Poder Ejecutivo. En este
contexto de argumentaciones se inscribió el debate sobre la variación de la organización
del Poder Legislativo desde un régimen bicameral a otro unicameral.
Nosotros hemos apoyado la tesis de una sola cámara porque conocemos y vemos
que el pueblo peruano no comprende por qué se necesitan dos cámaras y que eso
es uno —no el único— de los factores de descrédito del Parlamento. Sostenemos
que el Parlamento se desacredita porque no tiene poder, tiene la imagen de poder
y, en la práctica, allí no se está decidiendo mucho. Pero si eso se hace en dos
cámaras es más complejo.
No consideramos que esto es un asunto absolutamente central. Mucho más grave
es el desequilibrio de competencias entre Ejecutivo y Parlamento y entre
Presidente y parlamentarios. (HP, DD del CCD, 1993).
[…] A mi distinguido amigo, Luis Enrique Tord, quiero decirle que no es cierto o
exacto que las constituciones del Perú hayan adoptado siempre el bicameralismo.
Por ejemplo, la Constitución de 1823 adoptó el sistema unicameral; la Carta de
1826 —la de más corta duración— creo el tricameralismo; y la Constitución de
1867 también consagró una sola cámara.
Pero, además, la fuerza del Parlamento de una sola cámara está demostrada
porque precisamente los dictadores, los que quisieron hacer gobiernos casi
personales y fuertes de por vida, como el caso de Bolívar con la Constitución
Vitalicia, quien estableció no una cámara, ni dos cámaras, sino tres cámaras.
Cuanto más cámaras, más división, menos posibilidades de poder. Bolívar previó
tres cámaras, casi se le ocurre poner cuatro. El poder concentrado en una sola
cámara va a ser efectivo en ese sentido. (CTTL, DD del CCD, 1993).
Enrique Chirinos Soto llamó la atención sobre la paradoja de que sea la mayoría
constituyente —a la que calificó de anti parlamentarista—, la que proponga la cámara
44
única que fortalecería el poder del Parlamento, con el riesgo de establecer lo que llamó
el despotismo de la Asamblea. Dijo:
Entonces, para que este equilibrio de poderes funcione, debe haber independencia
de poderes, y la hay. Creo que en buena parte lo hemos conseguido, pero lo
podemos mejorar. (ECHS, DD del CCD, 1993).
Lourdes Flores Nano apuntaló lo dicho por Chirinos Soto, apoyándose en la reflexión
del filósofo de la política Benjamín Constant quien afirmó que la unicameralidad era un
régimen para épocas revolucionarias o de sumisión.
Abogó por el control mutuo de ambas cámaras que permitiría una legislación madura
y que, con las propuestas que dará en el orden del debate del tema, se lograría delimitar
el origen y las funciones distintas de ambas cámaras y lograr así conciliar eficiencia con
prudencia en la acción parlamentaria.
Es mucho mejor tener la madurez de dos cámaras que se controlen entre sí, cuyos
orígenes y funciones sean distintos. En el debate específico sobre unicameralismo
y bicameralismo expondremos cómo pensamos que puede haber un parlamento
bicameral más eficiente, que no duplique funciones pero que, efectivamente, haga
una revisión de la ley y que permita más serenidad para nuestro país, en un
momento en que su estado lo necesita. Es decir, la eficiencia no está reñida con
la prudencia. Nos parece que en nuestro país la eficiencia debe estar de lado de
la prudencia (LFN, DD del CCD, 1993).
En esta misma dirección se pronunció Roger Cáceres Velásquez, quien destacó que el
régimen bicameral garantizaría la vigencia de la representación nacional cuando el
Ejecutivo decide disolver la Cámara política y de control, pues el Senado, al ser
indisoluble, mantiene los fueros de la Representación Nacional hasta la elección de una
nueva Cámara de Diputados. Expresó:
45
produce un corto circuito que podría ser fatal. Pero si existiera el Senado como
una cámara reflexiva, no política, quedaría en funciones en caso de una caída de
la Cámara de Diputados, por una disolución como la que permite la Constitución
actualmente vigente (RCV, DD del CCD, 1993).
1.6. Disolución del Congreso cuando este disuelve dos Consejos de Ministros
El señor PEASE GARCÍA (MDI): El señor Torres y Torres Lara, en la mayor parte
de su intervención, ha correlacionado censura de ministros con capacidad de
disolución. Creo que si ésa es la correlación que fundamenta su argumento,
entonces lo lógico sería que me diera la razón cuando en el proyecto del MDI
decimos: puede disolver el Presidente si el Congreso le disuelve dos consejos de
ministros o le censura cinco ministros individualmente. Es decir, hagamos pues la
correlación expresa. Si el Parlamento abusa objetivamente, se disuelve. Y todavía
estamos rebajando las condiciones en relación con la Carta actual, pero eso no es
lo mismo que disolución sin causa. No es lo mismo reemplazar a un ministro que
a un Parlamento. Creo que esa idea habría que discutirla, por eso se la planteo.
[…].
46
la sociedad civil, haga incursión crítica sobre la disposición legislativa, a través de los
medios de comunicación o de la movilización directa. Esta actuación llevaría a la
Cámara revisora a considerar la crítica y realizar los ajustes para dar, finalmente, una
ley meditada y con legitimidad social. Dijo el constituyente:
[…] aquí, señor, los parlamentos somos muy rápidos para sacar leyes y sólo
cuando se aprueba una ley en la Cámara de Diputados recién despiertan en la
sociedad civil y, entonces, vienen las críticas, los aportes y eso motiva una
corrección, tanto en la Cámara de Senadores como en la Cámara de Diputados.
Esto es un precedente a tomar en cuenta. (JBC, DD del CCD, 1993).
[…] Hay que ver el caso de Costa Rica o el de los países que tienen una sola
cámara, de tal manera que así podríamos perfeccionar nuestro proyecto. ¿Qué
establece éste? Por ejemplo, que haya dos vueltas. En una primera sesión se lee
el documento, y ese quinto poder al que se aludía, la prensa, inmediatamente va
a reaccionar, de tal manera que en la siguiente sesión se pasa al debate y luego
a la votación. Así sí se pueden corregir los errores en una sola cámara.
Otra norma es la que estamos aplicando ahora, que primero vayan a las
comisiones los temas, ahí se discuten a fondo, se evitan los errores y cuando se
viene al Pleno se aprueba. Y no como era el estilo de este Parlamento, aquí
cualquiera podía presentar un proyecto de ley en la Cámara de Diputados, donde
se imponía la iniciativa —según dicen los textos, la Cámara de los
irresponsables—, para después pasar a la Cámara de los responsables, el
Senado.
Entonces, esto es un gravísimo error. Lo que hay que establecer, como dicen los
especialistas, no los que somos simples lectores de los especialistas, es un
mecanismo interno para que haya dos vueltas o que una de ellas sea la revisión
en comisiones. (CTTL, DD del CCD, 1993).
47
La crítica que se hizo en la Constitución de 1933 para que haya dos cámaras, y
no una, fue porque los constituyentes —está en Basadre, lo que todos tenemos
que leer, como ha dicho el señor Moreyra— decían que sólo puede haber una
sola cámara —y lo aceptarían los críticos— si hay el equivalente al referéndum
y a la consulta popular. Justamente lo que estamos poniendo aquí, señores, no
lo estamos inventando porque no somos especialistas en la materia, somos
lectores de los especialistas y ellos nos han enseñado en nuestra historia, y lo
dijeron en la Constitución de 1933, que debe haber dos cámaras porque no hay
referéndum. En tanto que en nuestro proyecto se considera al referéndum,
entonces una cámara es suficiente, estableciendo los mecanismos de
concreción.
Duverger, y cuantos autores hay, insisten en que establecer una sola cámara es
otorgar más poder. En realidad, aquí nosotros somos los que deberíamos
plantear dos cámaras o, como Bolívar, tres, tal vez, para que se bifurque, para
que haya división. No, señor, estamos actuando con criterio histórico. Queremos
un Parlamento que trabaje, que sea eficiente y que, además, se oriente
fundamentalmente a consolidar su acción con el Ejecutivo, pero de modo más
fuerte. (CTTL, DD del CCD, 1993).
10
Ese mismo año, de 1993, el Congreso Constituyente Democrático ratificó una variante de consulta popular: la Consulta previa a los
Pueblos originarios en asuntos legislativos y administrativos que los afecten directamente, al ratificar el Convenio 169 de la Organización
Internacional del Trabajo. El convenio 169 fue aprobado por la OIT, en Ginebra en 1989. La adopción por nuestro país contó con la
aprobación unánime del Congreso Constituyente Democrático en 1993, y entró en vigencia plena desde 1995. Al respecto ver el Informe
38/2016-2017 que elaboré sobre la consulta previa a los Pueblos indígenas en el proceso de aprobación de la Ley 29763, Ley forestal y
de fauna silvestre, del Área de Servicios de Investigación del Departamento de Investigación y Documentación del Congreso de la
República.
48
Estado dote de recursos a las municipalidades, pues allí se forma y constituye una
tradición de autoridades altamente legítimas por su cercanía al pueblo.
Es nuestro punto de vista que una economía abierta —una economía más libre
que la economía social de mercado— reclama orden, planificación y mercados
diversos; en consecuencia, si acertamos, probablemente, en un modelo
económico abierto, también acertemos en una organización estatal que ayude a
ese modelo. Pero, entonces, en ese punto es también vital darle a cada cual lo
que es capaz de hacer, con los recursos que le permitan hacerlo, y no limitarnos
ni excedernos en el poder que le damos a las municipalidades, o a la instancia
intermedia, porque entonces fallaremos nuevamente en el esquema de
organización que queremos plasmar.
Esta concurrencia entre Lourdes Flores, Manuel Moreyra y Henry Pease fue el punto de
partida para el razonamiento de la necesidad de mantener la bicameralidad dirigida a
fortalecer la dinámica de relación y control entre la cámara de diputados, que expresan
las demandas locales, y el poder descentralizador de los alcaldes provinciales. Ambos,
el municipio, en el eje vertical que lo conecta con el gobierno intermedio y central y, la
institución parlamentaria como poder equivalente, horizontal, que aprueba y fiscaliza el
presupuesto del gobierno central y las instancias sub nacionales, devienen en
contrapesos descentralizadores del poder, que tiende a ser centralista en los estados
unitarios. Dijo Lourdes Flores:
Si esta Constitución tiene que aportar un cambio sustancial al país, éste es intentar
una nueva revisión de la distribución territorial del poder; vale decir, el tema de la
descentralización, que por desgracia hemos venido intentando por diversos
caminos a lo largo de la vida republicana, sin que todavía hayamos acertado en el
modelo de organización que necesitamos. (LFN, DD del CCD, 1993).
49
[…] ¿Cómo vamos a hacer que este país no integrado comience a integrarse? En
base a las regiones, porque ellas van a ser el mecanismo a través del cual blancos
y negros, indios y amarillos y mestizos, todos, se fusionen en torno a ideales
comunes. Ésa es la enorme ventaja de las regiones. Así vamos a integrar y
vertebrar por primera vez este país. Si lo vamos a hacer solamente en el ámbito
de un gobierno central y del municipio, sin un nivel intermedio, vamos por el camino
del fracaso, por la teoría del poder monárquico, que tiene todas las gracias y los
poderes en las manos y las distribuye como convenga a su majestad, según el
grado de inclinación de los pueblos. Acostumbramos a nuestros pueblos a ir por el
camino de la adulonería, de la tradicional criollada, en vez de ejercitar derechos y
de practicar deberes.
Creo que las regiones y los municipios requieren tres cosas: primero, atribuciones
y competencias claramente demarcadas. Los municipios para centros urbanos, las
regiones para todo aquello que no abarca los municipios dentro del territorio
regional, y el gobierno central en la cúspide. Con recursos perfectamente
señalados para que puedan usarlos, bajo el control del pueblo. (RCV, DD del CCD,
1993).
Este tema llevará, más adelante, a la definición del número de representantes que
correlaciona ambas fuerzas de descentralización del poder del Estado.
Hasta este punto llegó el debate sobre las ventajas y desventajas de la bicameralidad y
la unicameralidad frente al desafío de mantener el equilibrio entre el Poder Legislativo y
el Poder Ejecutivo.
50
2.1. Sobre la tradición constitucional
Enrique Chirinos Soto secundó lo dicho por Tord. Advirtiendo sobre el riesgo de “salto
al vacío” que implicaría introducir el régimen de Cámara única. Dijo:
El constituyente Ántero Flores Aráoz hizo suya la afirmación de José Pareja Paz Soldán
sobre que las veces en las que el Perú adoptó el sistema unicameral correspondió a
51
representaciones liberales de alta radicalidad política11, como las que fueron mayoría en
los parlamentos de 1823, 1856 y 1867. Dijo:
También argumentó desde la perspectiva de Víctor Andrés Belaunde, quien sostuvo que
el Senado suele defender los intereses de las minorías cuando estas interpretan la
voluntad movilizada de sectores de la sociedad civil que ven amenazados sus intereses
o expectativas por una mayoría precipitada de la cámara de Diputados. El Senado
actuaría respondiendo al reclamo social. Leyó a Víctor Andrés Belaunde.
11
Fueron varios y significativos los aportes de estas mayorías parlamentarias liberales. Ellas dieron a la República la naciente institución
de la libertad, y la capacidad de acción unificada de un Congreso en pie de guerra independentista; con su tribuno y secretario, José
Faustino Sánchez Carrión, al frente de la Secretaría del Estado, ejerciendo en las comunidades rurales acción republicana, (1823-24). A
su vez, consolidaron, por vez primera, el equilibrio de poderes al instituir para el Parlamento la elaboración y dación del primer presupuesto
de la República (1846-47). Fundaron las instituciones básicas del sistema de justicia en el territorio nacional, los juzgados de primera
instancia y las fiscalías; y, también, instituyeron la proposición de Juan Bustamante de la escuela pública universal para localidades de
más de 3000 habitantes (1845), entre otras acciones. Toda esta experiencia confluye y es recogida en la Constituyente de 1856.
52
"Según la teoría del dictamen, para controlar el Parlamento existe la minoría —
presten atención a esto—. No aconsejaría a mis amigos de la minoría que
exageren la influencia de las minorías respecto de las mayorías. Esa influencia es
relativa. La minoría tiene influencia para determinar futuras orientaciones. Las
minorías hablan más al país que a la mayoría, tratan de convencer más al país
que convencer a la mayoría. Para que la minoría imponga un control a la mayoría,
es preciso el sistema de dos Cámaras. Las minorías batalladoras se estrellan
contra las mayorías intransigentes y absorbentes. Contra la intransigencia
dogmática y cerrada de la mayoría, sólo hay el remedio de una segunda
Cámara.(...)"
Francisco Tudela, por último, tomó como ejemplo el caso de la ley de la nacionalización
de la banca. Dijo:
Este último párrafo de Víctor Andrés Belaúnde refleja exactamente lo que ocurrió
el 28 de julio cuando el presidente o ex presidente Alan García quiso expropiar la
banca. Voy a volver a leer: "cuando una ley pasa a la segunda Cámara, empiezan
a dejarse sentir los efectos en la opinión pública, que ha sido removida por una
minoría bien inspirada y patriótica. Entonces, es posible que ésta revise la ley si el
sentir de la minoría coincide con la opinión dominante en el país".
De tal manera que la ventaja política del Senado es muy clara. No se trata de que
funcione más o menos eficientemente que la Cámara de Diputados. De lo que se
trata, concretamente, es que modere el poder absoluto que tiene el poder político.
(FTBD, DD del CCD, 1993).
La respuesta del constituyente Carlos Ferrero fue traer al debate del Pleno la defensa
que hizo en la Comisión de Constitución y Reglamento el constituyente Carlos Torres y
Torres Lara de la igualdad de todos los miembros de la representación nacional, al
proponer superar la tradición aristocrática del origen del Senado, instituyendo una sola
cámara. Expresó:
12
La intervención del Constituyente Carlos Torres y Torres Lara, en la Comisión de Constitución, fue la siguiente:
La verdadera historia de las dos cámaras […] ellas se originaron en la democracia sobre la base de
composición de clases sociales distintas, o grupos sociales diferentes: aristocracia y pueblo en la mayor
parte de los casos. La instalación de la democracia en el mundo es por la lucha a favor del imperio de la
53
2.2. La experiencia contemporánea y la estadística comparada de ambos
regímenes parlamentarios
Esa costumbre, que se inició en nuestro país más o menos en 1967, con los
decretos del ministro Ulloa, fue adquiriendo cuerpo hasta que nuestra Constitución
del 79 reconoció expresamente lo que establecen otras Constituciones, como la
francesa, esto es, que el Poder Ejecutivo puede dictar decretos legislativos, vale
decir, auténticas leyes, jerárquicamente.
voluntad de las mayorías; pero como la población siempre ha estado dividida en diversos sectores, surgió
el concepto de dos cámaras para que ellas representaran sectores diferentes de la población; así, por
ejemplo, a la aristocracia o al pueblo.[…] Nosotros lamentablemente copiamos esa estructura cuando
estábamos construyendo, desde el principio una estructura igualitaria. (CTTL, DD del CCD-Comisión de
Constitución y Reglamento, 1993).
54
Senadores. Y mientras el Ejecutivo va a una enorme velocidad, incontrolada en
gran medida —lo cual puede ser bueno o malo, ese punto está fuera de análisis—
el Parlamento se convierte en una estructura ineficiente, que ni siquiera puede
controlar; si no, veamos lo que sucedió con el último Parlamento, y, en fin, con
todos los últimos.
[…]
[…]
Enrique Chirinos Soto respondió, en esa misma ocasión, que desde siempre el
Ejecutivo tuvo gran iniciativa legislativa respecto de leyes urgentes, contingentes,
siendo que es el Congreso el dador de las grandes leyes que tienen que ser
meditadas y revisadas por una Cámara respecto de la otra.
Las dos cámaras garantizan una mejor legislación. La mayoría tiene también una
especie de comezón para que las leyes salgan rápido y sean muchas, yo no sé para
qué. Las normas que dicta el Poder Ejecutivo, a las que se ha referido, con razón,
como las tuvo en el Congreso, son las indispensables, son las urgentes. En todas
partes del mundo, aunque de ello se asombre mi distinguido amigo Hernando de
Soto, el Poder Ejecutivo legisla más. Incluso, cuando legisla el Parlamento en Gran
Bretaña, el 90 por ciento de leyes que aprueba el Parlamento tienen su origen en
proyectos del Ejecutivo.
En esa misma Comisión Carlos Torres destacó la estadística mundial que da una
mayoría de parlamentos unicamerales. Dijo:
55
[…] cuantitativamente, la mayor cantidad de países del mundo tiene una sola
cámara y no dos cámaras. Quiero remarcar además, porque algunos dirán que tal
vez se trata de los países menos desarrollados o de los países africanos, que los
países de más alto desarrollo social, como los países nórdicos, cuentan con una
sola cámara y tienen una experiencia extraordinariamente positiva. (CTTL, DD del
CCD, 1993).
A lo que respondió Enrique Chirinos Soto que la comparación tenía que ser entre países
de la misma complejidad y cercanía en desarrollo general. Expresó:
Los países que tienen la democracia más desarrollada del mundo —los Estados
Unidos e Inglaterra, son bicamerales; en la mayoría de los otros países de Europa
y de América también hay bicameralidad.
[…] en África —no en América del Sur— hay sistema unicameral en treinta y un
países contra el sistema bicameral de cinco.
56
África", y se olvidaron por ejemplo de Noruega, que no queda en África; "sólo
quizás en Asia", y se olvidaron de Dinamarca; mencionaron países lejanos, pero
se olvidaron de Costa Rica. Se mencionó a los más lejanos de Europa Occidental,
y no mencionaron a Portugal. Dijeron que eran países retrasados, y no
mencionaron al sexto exportador del mundo que era Suecia. Todos ellos son
unicamerales, todos ellos. Y hay más que no quiero mencionar para no cansar al
auditorio. (CFC, DD del CCD, 1993).
Enrique Chirinos Soto respondió al constituyente Carlos Ferrero presentando los casos
francés y americanos de bicameralidad en repúblicas unitarias complejas. Dijo:
El señor Ferrero está ahora entretenido con conversaciones, desde luego, más
interesantes pero no presta atención.
República unitaria más próxima a nosotros es Colombia, y tiene Senado; república
federal más próxima a nosotros es Argentina, y tiene Senado; república unitaria
muy próxima a nosotros es Chile, y tiene Senado. Una república próxima a
nosotros es el Ecuador, la cual tiene Cámara única y atraviesa grandes dificultades
por el sistema de Cámara única; la han conocido todos los presidentes: Hurtado,
León Febres, Rodrigo Borja y el actual señor presidente de la República, Sixto
Durand; todos se estrellan contra su Cámara única. De manera que el argumento
de la legislación comparada me favorece a mí y no al doctor Ferrero. (ECHS, DD
del CCD, 1993).
57
2.3. Reflexividad bicameral versus eficacia deliberativa unicameral. Sobre
aspectos de procedimiento y protagonismo de la opinión pública a través de la
crítica a la dación de una Ley.
Creo que nosotros actuamos, por ejemplo, con ligereza en la ley de inversión—
migración. Esa ligereza en una Cámara, quizás, no hubiera pasado si hubiésemos
tenido otra Cámara que, con mayor reflexión, hubiera revisado el trabajo de la
anterior.
Enrique Chirinos Soto abonó en este mismo sentido ligando reflexividad con
pronunciamiento de la opinión pública sobre una norma dada por la Cámara baja.
Recordó el caso del debate en las dos cámaras sobre la estatización de la banca. Dijo:
¿Qué justifica la Cámara doble? La mejor reflexión de las leyes, nada más. En el
tránsito de un proyecto de ley desde la Cámara de Diputados hasta el Senado se
pronuncia la opinión pública y puede inclinar la balanza; no la inclina
necesariamente, pero puede inclinarla. Así ocurrió, aunque diga lo contrario el
señor Ferrero, con la famosa Ley de la Estatización de la Banca.
Celso Sotomarino dio su testimonio sobre la importancia del intervalo de revisión de una
norma entre ambas cámaras. Narró su experiencia de cuando él y Elías La Rosa, en
ese lapso, evitaron la toma del Banco Wiese. Recordó:
58
¿Qué encontramos en el Banco Wiese? A un individuo pequeño —pequeño de
tamaño y pequeño también de ideas y de espíritu— que comandaba a un grupo
de policías que trataban de romper las puertas de la sala del directorio, el cual era
el último reducto en donde se habían escondido los ejecutivos del Banco Wiese,
con Guillermo Wiese a la cabeza, quien recién venía de salir de una operación.
Por consiguiente, Enrique Elías y yo nos dimos cuenta en ese momento de lo que
hubiese ocurrido si nosotros no hubiéramos estado allí. ¿Qué hubiera pasado si
no hubiera habido esa segunda instancia después? Se habrían apropiado de la
banca.
Después que se rectificaron de todo esto, estoy seguro que si del Banco Wiese
quedaban las claraboyas era bastante, porque esta confiscación total del sistema
bancario era la puerta abierta, era Alí Babá y los cuarenta ladrones desembozados
para hacer lo que quisieran. La bicameralidad impidió eso. [Celso Sotomarino,
(CS), DD del CCD, 1993].
Se configuraría, así, una mecánica virtuosa entre crítica del contenido de una norma y
legitimidad social. Una minoría social activa, afectada directamente, tendría el lapso,
una vez hecha pública la votación de la norma por la Cámara de Diputados, de intervenir
en la deliberación parlamentaria. Lo haría a través de lo que podemos llamar eficiencia
externa de la crítica social al Parlamento. La movilización y el debate en los medios
impactarían en el Senado, el que probablemente acogería los aportes expresados en la
movilización comunicativa y emitirá un nuevo acuerdo dando así a la norma una mayor
legitimidad social.
Frente a lo señalado Carlos Ferrero opuso los argumentos sobre que ambas cámaras
duplican el debate, y que sí hay ocasión de reflexión en una sola cámara, como es el
caso del Congreso Democrático Constituyente y legislativo, en el cual una proposición
normativa tiene hasta 7 estaciones de reflexión. Expresó:
[…] la primera razón es que duplica. Ya se ha explicado alguna vez cómo está
trabajando este Congreso. Primero, un parlamentario prepara el proyecto:
movimiento número uno. Segundo, convence a su bancada para que lo apoye:
reflexión número dos. Tercero, ingresa a Comisiones para ser discutido: reflexión
59
número tres. La Comisión lo remite a la asesoría para que ésta opine: cuarta
reflexión. En quinto lugar, regresa al Plenario; y si el Plenario no está de acuerdo,
lo devuelve a la Comisión, que es el movimiento número seis, y regresa al Plenario.
En conclusión, siete veces, señor Presidente. El mismo asunto es siete veces
analizado. Claro, podría decirse entonces que en una Cámara doble sería
analizado catorce veces el mismo tema.
[…]
[…]
¿Por qué no nos miramos un ratito nada más en el espejo de estos seis meses?
¿Podría decir alguien que este Congreso unicameral, por ser unicameral, ha
trabajado mal? Digámoslo sinceramente. Si algunos errores hemos cometido, es
porque somos unicameral o es porque somos seres humanos que nos podemos
equivocar.
60
Los resultados de la reflexión bicameral
[…]
[…]
Más de treinta mil leyes —como dijo un colega en la mañana— fueron observadas
por la Cámara Alta. Quiere decir esto que los diputados eran irresponsables, o
quiere decir que los senadores eran obstruccionistas. Alguien tenía que fallar,
porque no podía ser que en una Cámara las aprobaran y en la otra no; allí no había
ninguna reflexión, señor Presidente.
61
Ántero Flores Aráoz insistió en la conveniencia de dos cámaras pues evitaría las
precipitaciones y los excesos. El procedimiento de una sola cámara hace que el
parlamentario solo cuente con 24 horas de anticipación desde cuando le llega —con la
agenda del Pleno— el dictamen a debatir, anulando prácticamente todo tiempo para el
debate público en los medios de comunicación. Dijo:
Nosotros queremos evitar las precipitaciones y los excesos. Por eso hemos creído
en el sistema bicameral. […] el sistema bicameral evitó que en el Perú pudiera
haberse dado mayores excesos como en el caso de la banca y seguros y con la
mal llamada nacionalización, que no fue otra cosa que la incautación y la
expoliación de tantos pequeños, medianos o grandes titulares de acciones de
compañías bancarias, de seguros y financieras. Si no hubiéramos tenido una
segunda Cámara en la que en el interregno entre la discusión de una y otra, el país
hubiera hecho sentir su expresión a través de la opinión pública; el destrozo que
se hubiera hecho al país hubiera sido realmente irreparable. Felizmente, con una
segunda Cámara, que si bien no solucionó el tema pero por lo menos sí redujo el
problema, se pudo evitar los excesos de la Cámara joven.
El constituyente Henry Pease destacó el caso inverso de demora —en algunos casos
por más de un año—, esta vez, del Senado en emitir su pronunciamiento sobre un
proyecto aprobado por la Cámara de diputados, y que originaría malestar ciudadano.
Expresó:
Es un hecho que se puede constatar, no sólo en las encuestas sino con muchos
más elementos, el que la mayoría del Perú está en desacuerdo con la manera en
62
que se trabaja en el Parlamento, y está en desacuerdo con los resultados del
Parlamento.
[…] Pero yo siento que eso tiene raíz. Una de las cosas que no se entiende, por
ejemplo, es por qué un proyecto que, después de muchos pasos, es aprobado en
una Cámara un año después todavía no ha sido revisado por la otra Cámara. Eso
no solamente contribuye a burocratizar las cosas, sino frustra a quienes gestionan
respecto del Parlamento. Con esto no quiero decir que los peligros de una sola
Cámara no existen. Aquí han sido señalados con bastante claridad. De lo que sí
estoy seguro es que hay otros mecanismos. (HP, DD del CCD, 1993).
La respuesta de Enrique Chirinos Soto fue inmediata: propuso que sean 60 los días
límites para el pronunciamiento de la Cámara de Senadores. Al cabo de los cuales el
proyecto regresaría a la Cámara de Diputados. Lo cual era una evidencia, para Henry
Pease, sobre que se pueden corregir los problemas técnicos de procedimiento de
aprobación legislativa tanto en el régimen de dos como de una cámara parlamentaria.
El señor CHIRINOS SOTO (R): El doctor Pease señala lo que evidentemente era
un grave defecto de nuestro sistema bicameral. Un proyecto aprobado en la
Cámara de Diputados podía pasar equis tiempo sin que el Senado se pronunciara.
Pero el régimen bicameral, doctor Pease, se puede mejorar.
Se puede mejorar a la europea. Se puede hacer que el Senado sea de veras una
Cámara de reflexión, que todas las iniciativas nazcan en Diputados y que el
Senado, como la Cámara de los lores —y perdón por citar este antecedente ante
una Cámara popular—, tenga un poder de reflexión por un plazo determinado; por
ejemplo, sesenta días. En sesenta días el Senado tiene que pronunciarse
corrigiendo o no el proyecto de ley. Si expira ese plazo, pasa a poder de Diputados.
[…] El señor PEASE GARCÍA (MDI): Señor Presidente: Yo creo que Enrique
Chirinos tiene razón. Es posible corregir la bicameralidad y es posible corregir la
unicameralidad,
63
2.4. Sobre la búsqueda de consensos y entendimiento políticos, y la necesidad
de lograr un adecuado ensamble entre las funciones de representación política y
reflexión legislativa.
En primer lugar, si uno toma como reflexión inicial que el objetivo de las Cámaras
es buscar ampliar el consenso y, al mismo tiempo, fiscalizar de manera adecuada
probables excesos del Poder Ejecutivo, entonces son dos las funciones principales
que tiene una Cámara. La Cámara no tiene como finalidad dar sucesivamente
leyes, una tras otra. Las leyes que se vean deben ser pocas, deben ser meditadas,
deben ser debidamente sopesadas. Si ello es así, entonces resulta evidente que
la ventaja mayor de la unicameralidad, que es la celeridad, parece no tener
prevalencia. Más aun si todo indica, a la luz de la experiencia, que dar normas en
forma apresurada no es el mejor camino.
64
La constituyente Lourdes Flores expresó:
Parlamento esencia de la negociación
Nosotros creemos en un Parlamento que, como se decía, en primer lugar, sea una
instancia política que reúna las mayores tendencias; por eso aspiramos a un
sistema proporcional.
En segundo lugar, existen funciones distintas. Yo creo que estas funciones podrían
perfectamente distribuirse en dos Cámaras.
A mi juicio, debería haber una Cámara que sea predominantemente política; una
Cámara que debería ser electa en forma distinta de la otra; una Cámara que podría
ser electa a base de distritos múltiples; una Cámara que vería fundamentalmente
temas como el de la fiscalización del Poder Ejecutivo y, en primera instancia, las
leyes que le correspondiese dar al Congreso. Y debería haber una segunda
Cámara, que sería el Senado; una Cámara de reflexión, Cámara que tendría como
principal función revisar las leyes aprobadas por la Cámara baja, por la Cámara
primera, y ratificar a los funcionarios públicos; una Cámara que debería intentar
aislarse en lo posible del debate político inmediato porque sería una Cámara de
reflexión, una Cámara de revisión, y que, por consiguiente, debería procurar tener
una representación un poco menos inmediata respecto de sus electores. Esta
Cámara, entonces, podría ser electa por un sistema de distrito electoral único.
En balance, creo que las ventajas de tener dos Cámaras electas en forma distinta
y con funciones distintas —una Cámara política y otra Cámara de reflexión, de
revisión, menos política— sería lo más aconsejable para el Perú de hoy. (MML,
DD del CCD, 1993).
65
[…] nuestro proyecto propone que dentro de esta única cámara se refuercen y se
redefinan las funciones de la Comisión Permanente; una comisión que, en primer
lugar, funcionaría durante todo el año; en segundo lugar, no tendría solamente las
facultades de la Comisión Permanente de siempre, sino que asumiría las funciones
que ha tenido hasta ahora el Senado, no en materia de revisar las leyes que se
dictan, por cierto, sino en las materias específicas que le correspondían al Senado.
Por ejemplo —a modo de explicación solamente—, la Cámara de Diputados en
algunos países acusa, la Cámara de Senadores no tiene esa facultad; la Cámara
de Senadores, en algunos países como el nuestro ratificaba el nombramiento de
los embajadores.
Eso no es posible porque ser Cámara única significa que la decisión final y el
trámite de la ley sean por un sólo conjunto de hombres. Aceptar la revisión de la
ley, cualquiera que sea, por la Comisión Permanente es claudicar del concepto de
la Cámara única, ceder a las presiones externas y obsequiar a un grupo minoritario
la bicameralidad que no responde a los intereses del pueblo. (CFC, DD del CCD,
1993).
Pero el doctor Ferrero, que es jacobino hasta en eso, lejos de procurar que esta
Comisión Permanente tenga atribuciones como un conato de Senado, se opone
radicalmente desde ahora a lo que él considera un bicameralismo disfrazado.
13
Intervención de Enrique Chirinos Soto en las sesiones de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso Constituyente
Democrático.
66
consultar; lo tuvo en otras constituciones muy anteriores, como lo fue el Consejo
de Estado.
2.5. Sobre el ahorro presupuestal y la opinión popular por tener una cámara
La constituyente Luz Salgado Rubianes dio cifras del ahorro que representaría pasar de
un régimen de dos cámaras a otro de una sola. Expresó:
Si para que haya Cámara única se habla de ahorro, que se comparen sólo la
partida correspondiente al Parlamento con aquella que corresponde a la
Presidencia de la República para que vean como uno solo gasta por ochenta.
67
Entonces, cuando uno lanza especies de esta clase, es bueno poner las barbas
en remojo o ver que el propio techo es de vidrio y no tirar piedritas. (CS, DD del
CCD, 1993).
¿Por qué no vamos a las calles y vemos qué responde la gente cuando se le
pregunta sobre este tema? Sacan las encuestas cuando les convienen. Dicen que
las encuestas afirman tal o cual otra cosa, que han bajado cinco puntos, y sacan
la bandera de los cinco puntos como si fuera la gran cosa y que el Gobierno pierde
o sube popularidad. Pero, ¿por qué nadie ha dicho hoy día que, cuando se va a la
calle y se le pregunta a la gente, el porcentaje entre quienes quieren una sola
Cámara es de setenta por ciento? Eso nadie lo ha dicho hoy día. ¿Por qué se lo
han callado?
El pueblo, señores, el pueblo de la calle —no como nosotros, que todos tenemos
trabajo; no como nosotros, que tenemos todos automóvil—, el pueblo común y
corriente, está harto del desperdicio, de la pérdida de tiempo. El pueblo no quiere
que se gaste su plata en trescientas personas. (CFC, DD del CCD, 1993).
Ántero Flores Aráoz defendió el sistema bicameral con una cámara política que
represente los intereses de las diferentes circunscripciones y otra, la cámara revisora,
que congregue las expectativas de toda la Nación. Expresó:
68
su nombre— que los congresistas electos en distrito múltiple y un Congreso que
en su totalidad sea electo en distrito múltiple resultaría como un Congreso de
alcaldes, en donde cada representante de los pueblos del Perú va a venir al
Congreso a tocar la campanita de su pueblo y a pedir favores para su pueblo, y
que sólo los electos en distrito nacional único pueden pensar en el Perú como una
integridad. ¡Qué falacia, señor!
Pido que el cien por ciento, la totalidad de los congresistas del Congreso
unicameral del Perú, sean electos en distrito múltiple, y enrostro a la mayoría, que
ofreció en la campaña el distrito múltiple para la totalidad de los congresistas, a
que defienda este punto de vista porque ése fue su compromiso electoral. (JCM,
DD del CCD, 1993).
69
Consecuentemente, frente al sufragio universal, mediante el cual se constituye la
Cámara Baja, la segunda Cámara o Cámara Alta puede constituirse según varios
criterios de representatividad; y siguen la representación territorial, la
representación profesional, etcétera. (FTBD, DD del CCD, 1993).
El Congreso debe tener definido —y creo que es una buena propuesta en este
punto la del Partido Popular Cristiano— el ámbito de la ley nacional; y debe no
solamente delegar en el Ejecutivo, sino también en las instancias de ámbito
regional que ustedes desaparecen. Es entonces otra la concepción de
unicameralidad que plantea el MDI; es una concepción radicalmente descentralista
que lleva justamente a integrar mejor a un país desintegrado como es el Perú. (HP,
DD del CCD, 1993).
Hasta este punto concurren los desarrollos de Manuel Moreyra, sobre el rol decisivo del
Municipio como contrapeso territorial del poder central del Gobierno; la propuesta de
Lourdes Flores, sobre la importancia democratizadora y legitimadora de la autoridad de los
70
gobiernos municipales y regionales; y la de Henry Pease, sobre la importancia de otorgar
a los gobiernos regionales facultades legislativas y atribuir al Congreso la revisión de las
normas regionales con rango de ley.
Ambas líneas de acción definirían una dinámica regional y local entre representantes
municipales, regionales y parlamentarios —de colaboración y control— que sostendrían el
juego y la integración de las sociedades políticas provinciales y regionales, contribuyendo
a la descentralización territorial y funcional del poder Ejecutivo y Legislativo.
Esta perspectiva incidió en el debate constituyente del siguiente punto sobre el modelo
electoral de conformación de la cámara única o de las dos cámaras.
71
experiencia norteamericana. Concluyo defendiendo la elección del Senado por distrito
nacional único. Dijo:
[…] ocurre en los Estados Unidos, donde los representantes lo son de un distrito;
entonces, tienen una clientela y obedecen a esa clientela. Un representante de un
distrito de Virginia jamás votará un impuesto que perjudique a la industria del
tabaco. El Senado tiene una representación más amplia, porque cada Estado elige
dos senadores. Entonces, un senador de Nueva York tiene, pues, un peso en la
vida de los Estados Unidos que no lo puede tener el representante de un distrito
de Utah; no puede ser, hay mucha diferencia, pero no dejan los senadores de
representar intereses estatales. El único funcionario que en los Estados Unidos
representa el interés de la Nación en su conjunto es el Presidente de la República,
cosa que también pasa en el Perú. En el Perú el Presidente de la República, como
es elegido por todo el país, en la generalidad de los casos atiende el interés de la
Nación; es el único que lo atiende. Puede y debería estar reforzado por un Senado
elegido en distrito nacional único. (ECHS, DD del CCD, 1993).
Lourdes Flores Nano fue enfática y precisa en su defensa de la elección por distrito
electoral múltiple, de manera que exprese la diversidad territorial, social y de opciones
políticas locales y nacionales. Dijo:
[…] un primer concepto que quisiera que quedara muy claramente establecido:
hay una relación directa entre el modo de organización de la sociedad, el sistema
político que se plantea y el sistema electoral.
[…] La realidad de nuestra Patria —lo decía esta mañana con toda razón el señor
Pease— es una realidad plural y, en consecuencia, sus mecanismos de
representación tenderán a ser plurales. Por tanto, el inventar sistemas que tiendan
a recortar la pluralidad de las opciones es forzar una realidad.
Nosotros, por eso, creemos que, al final, sea cual fuere la determinación, hay que
ir hacia modelos que prioricen sistemas proporcionales, sistemas de listas; sean
éstas nacionales o locales, se combinen o no se combinen los sistemas. Lo
importante es que haya una expresión cabal de las opciones plurales que existen
en el país; y que no inventemos, para un sistema político variado en su existencia
y que tiene una tradición pluripartidaria, fórmulas que puedan tender a concentrar
el poder y a alejar la representación. (LFN, DD del CCD, 1993).
72
política nacional. Además, porque su establecimiento permitiría que se pueda ejercer
diversas formas de democracia directa. Expresó:
Compartimos una propuesta de unicameralidad, pero creemos que ésta tiene que
ser expresión, coronación, de una estructura del poder por niveles, a la que
ustedes se han negado, desde los capítulos anteriores, a concretar en la estructura
del Estado en el país; ustedes se han negado a establecer con claridad el nivel
intermedio, el nivel regional de gobierno.
En efecto, quedó más que evidente ante el país lo superfluo de las dos Cámaras
cuando estuvieron en función de los Gobiernos Regionales; allí quedó en evidencia
que no se necesitaba de dos Cámaras, que éstas, en realidad, hacían una
estructura pesada, burocrática que se superponía. Nosotros creemos en una
unicameralidad, pero distinta a ésta; una unicameralidad que esté dentro de otro
proyecto de estructura de poder y de gobierno en nuestra Patria. [Julio Castro
Gómez (JCG), DD del CCD, 1993].
[…] que salga el tercio menos elegido, es decir, con menos votos, con la facultad,
por supuesto, de volverse a presentar y, en consecuencia, ser nuevamente
elegido, y no sólo ser nuevamente elegido, sino pasar al tercio superior. Con este
procedimiento —que no es perfecto, como no lo es ninguno— lo que se intenta es
que exista el concepto de que el parlamentario tiene que trabajar
permanentemente, que debe tener una votación adecuada, y que a los dos años
y medio el ciudadano tiene la posibilidad de reorientar parcialmente la conducción
del Parlamento, removiendo un tercio de sus representantes. (CTTL, DD del CCD,
1993).
73
complementa o excluye la disolución del Parlamento por parte del Poder Ejecutivo.
Expresó:
[…] en este país hay una excesiva centralización. Todo se maneja desde la Capital
de la República. Las provincias gravitan poco, y cada día gravitan menos. Así se
observa en todas las esferas de la vida del Perú. En lugar de que haya disminuido
la concentración económica en los últimos treinta años, ha crecido. Y en cuanto a
los ensayos tímidos de descentralización, que han abarcado desde las Juntas de
Obras Públicas de Desarrollo Económico a las Corporaciones de Desarrollo y las
recientes regiones, no ha habido aciertos, porque se cometieron errores...
[…] Necesitamos urgentemente que en este país funcionen a nivel legislativo dos
fuerzas fundamentales en toda nación: una fuerza centrífuga que jale inversión,
que atraiga la atención hacia las provincias, hacia el entorno, y una fuerza
centrípeta que se concentre en función del carácter unitario de la Nación.
74
Creo que estas dos fuerzas encuentran personificación rotunda y clara en la
Cámara de Senadores mediante la centrípeta, con una elección nacional de todos
sus integrantes y no sobre la base de las regiones, como equivocadamente se
consignó en la Constitución todavía vigente, sino en base de una votación nacional
que le dé a cada fuerza política su peso específico. De otro lado, los diputados
deben ser elegidos por las regiones. Y los senadores, cada cual, en proporción a
quinientos mil habitantes o fracción mayor de doscientos cincuenta mil; y los
diputados, a razón de doscientos mil habitantes o fracción mayor de cien mil.
A mí me parece —iba a decir temerario, pero quizás es una palabra muy grave—
imprudente de parte de la mayoría parlamentaria querer encerrar en un precepto
constitucional el número de congresistas, […] ¿Vamos a decir cien? Y si el pueblo
y el país tienen una necesidad mayor de ciento veinte, de ciento cincuenta,
pasados unos años vamos a decir "éstos se eligen en distrito plurinominal y éstos
eligen en distrito nacional".
Pero, si no se tiene esta visión de conjunto, yo pregunto: ¿por qué cien, por qué
no ciento veinte, por qué veinte de aquí y ochenta de allá? ¿Cuáles son los distritos
14
INEI Proyecciones de la población por años calendáricos según departamentos, provincias y distritos. Disponible en
https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib0467/Libro.pdf.
La simulación para la población peruana actual estimada en 32’ 162,184 habitantes, daría una representación de 321 diputados y 107
senadores. La proporción teórica sería de 1.6 representantes por provincia. Proporción que tendría que ser ajustada por la densidad de
Lima metropolitana que representa el 32.2% de la población nacional.
75
electorales en que se está pensando? Es decir, las preguntas sobran frente a una
hipótesis o frente a un planteamiento que no responde a una visión de conjunto.
Por eso, el debate de fondo aquí no es cuáles son los distritos electorales o cuál
el sistema electoral. El debate de fondo es qué tipo de representación queremos
tener. En nuestra propuesta, hay una mejor distribución de poder, asienta el poder
en las municipalidades, le da fuerza a las regiones, determina el poder del
Gobierno Central, lo separa del Parlamento, y sabemos también qué tipo de
representación proponemos. Esto no lo vemos en el proyecto de la mayoría. (LFN,
DD del CCD, 1993).
[…] considero también que el número de cien es muy poco. Considero que deben
ser ciento veinte, y doy mi razón. En este Perú desigual que tenemos, el que
tengamos una población de cinco o seis millones de habitantes concentrada en
Lima y que tengamos, tal vez, una población cien veces menor en Tumbes o en
Madre de Dios no debiera limitar a que Tumbes y Madre de Dios tuviesen
representantes en un Congreso. De tal suerte que, para guardar la
proporcionalidad de la población electoral —he hecho un estudio al respecto—, no
ayuda mucho el número cien para guardar esa proporcionalidad; sería más
conveniente que sean ciento veinte. (JCM, DD del CCD, 1993).
76
Distritos múltiples con proporcionalidad que responda a la heterogeneidad
Pero también hay que rescatar que queremos hacer del Congreso el espacio de
debate nacional. Este espacio requiere de un componente como el que señala el
doctor Chirinos, pero no a exclusividad; es decir, requiere de un porcentaje de
distrito nacional único.
Yo no veo que, por el hecho de ir contra las tradiciones, haya un grave problema
de tener dos orígenes en el Congreso. Es cierto que se va contra las tradiciones.
[…] En todo caso, creo que hay que armonizar una representación predominante
de acuerdo a la realidad social peruana y a la realidad cultural peruana. Por eso,
en la propuesta del MDI pongo ochenta por ciento de distrito múltiple con una
presencia que haga que los líderes nacionales estén en el Congreso y debatan
desde el Congreso y no desde fuera; que debatan desde el Congreso y no
construyendo correlación de fuerzas en función de cuestionar a los representantes,
cosa ésta que he visto en varios líderes políticos de este país.
Creo que hay que fortalecer las dos cosas, porque yo no imagino una democracia
sin partidos. Quisiera ver en el Congreso a los principales líderes de los partidos,
aunque eso no corresponda con el distrito en que viven o con el distrito electoral,
en concreto, donde puedan estar ubicados. Y creo que esa presencia de un
pequeño porcentaje sí va a ayudar a asegurar criterios más fuertes de política
nacional que si ellos no estuvieran. (HP, DD del CCD, 1993).
Pero, en el curso del mismo debate, hubo otros que con toda razón dijeron lo
siguiente: Si es que en realidad el Congreso no es la representación de una suma
de intereses locales sino la fusión del interés colectivo que se expresa a través de
mandatos que salen de regiones territoriales que en el fondo están dirigidas a una
misma finalidad, entonces el distrito electoral único representa algo que fortalece
la visión común de las cosas y algo que identifica las grandes corrientes del
pensamiento político nacional en razón de intereses globales. Por eso, señor, no
es nada fácil decidir en media hora si nos vamos solamente por distrito nacional
múltiple o la combinación del distrito nacional más el distrito único.
Dije que traía una duda. Mi duda es la siguiente: ¿Estamos ahora en condiciones
de poner en la Constitución una fragmentación electoral en porcentajes? ¿No sería
mejor discutir esto cuando discutamos la ley electoral y las reformas de los
mecanismos electorales, donde será posible que analicemos con cuidado, con
77
detalle, matemáticamente, las ventajas y desventajas de cualquiera de los tres
sistemas que existen para escoger? (CFC, DD del CCD, 1993).
El acuerdo del Congreso Constituyente fue de componer la Cámara única por 120
congresistas y que la Ley electoral defina el procedimiento. Finalmente la ley aprobó la
fórmula de elección por distrito electoral múltiple, respetando el criterio de que todas las
circunscripciones tengan al menos un representante.
Cuadro 2
Argumentos y normas sobre el capítulo El Poder Legislativo, expuestos en las sesiones del
Pleno del Congreso Constituyente Democrático, en julio de 1993
1. Régimen de Cámaras
Bicameral Unicameral
a. Históricos
[…] don José Pareja y Paz Soldán expresa: "El unicameralismo, Él [Constituyente Carlos Torres y Torres Lara] mencionaba que en
como lo ha demostrado la experiencia republicana peruana, sólo se su origen la Cámara alta y la baja eran la de los ricos y la de los
ha presentado en momentos de extremismos políticos. La Cámara pobres, la de los nobles y la de los plebeyos, y que, en
única es una invitación a la ligereza y la precipitación. Más consecuencia, las dos Cámaras nacieron con una separación de
importante que tener muchas leyes, es tener buenas leyes". clases que algunos regímenes equivocadamente las repitieron
variando su origen y su razón histórica. Al rechazar la doble
Pareja agrega: "En abundancia de lo argumentado, nuestra historia Cámara, también se rechaza la necesidad de mantener un sistema
constitucional nos enseña que todas nuestras constituciones han que, en el fondo, implica sostener que los hombres están divididos
preferido el sistema bicameral, con las solas excepciones de las entre unos de una clase y otros de otra. [Carlos Ferrero Costa
que fueron radicalmente liberales, como las de 1823, 1856 y de (CFC), DD del CCD, 1993]
1867, las que tuvieron brevísima vigencia". [Ántero Flores–Aráoz
Esparza (AFAE), DD del CCD, 1993].
78
El debate sobre monocameralismo o bicameralismo empezó a
finales del siglo XVIII en Francia y sigue llevándose a cabo hasta el
día de hoy. Lo importante aquí no es contemplar la opinión jurídica
sobre si es mejor o no una Cámara de senadores o la intención
axiológica sobre si moralmente es buena o mala; lo que tenemos
que confrontar es la experiencia histórica.
79
Diecisiete años después, en 1932, Víctor Andrés Belaúnde va a
plantear nuevamente el tema y va a decir: "Según la teoría del
dictamen, para controlar el Parlamento existe la minoría —presten
atención a esto—. No aconsejaría a mis amigos de la minoría que
exageren la influencia de las minorías respecto de las mayorías.
Esa influencia es relativa. La minoría tiene influencia para
determinar futuras orientaciones. Las minorías hablan más al país
que a la mayoría, tratan de convencer más al país que convencer a
la mayoría. Para que la minoría imponga un control a la mayoría, es
preciso el sistema de dos Cámaras. Las minorías batalladoras se
estrellan contra las mayorías intransigentes y absorbentes. Contra
la intransigencia dogmática y cerrada de la mayoría, sólo hay el
remedio de una segunda Cámara.(...)"
Entonces, los temas fundamentales que vamos a ver, sobre los que
tenemos que discutir en los días siguientes, son a mi modo de ver:
reelección, unicameralidad o bicameralidad y descentralismo; y los
80
tres han sido tratados profundamente en los debates y
constituciones anteriores.
b. Comparativos
[…] en África —no en América del Sur— hay sistema unicameral en […] se ha expresado que, en los lugares donde se mantiene la
treinta y un países contra el sistema bicameral de cinco. doble Cámara, el único pretexto constitucional que se ha
encontrado, respetado por la doctrina, es aquel que dice que, donde
En América la cosa es diferente: son trece unicameral contra el Estado es federal, resulta justo que los Estados vayan cada uno
veintiuno bicameral; sin embargo, los que tienen sistema bicameral con su representación, y aparte que todos juntos voten por una
son los países de América del Sur, a excepción de Ecuador, y los representación nacional. Por eso, el bicameralismo sólo se
de América del Norte; solamente las repúblicas de Centroamérica sostiene, en puridad constitucional, para los Estados de carácter
tienen el sistema unicameral. federal —no es el caso del Perú—, con algunas excepciones que
En Asia, cuyo sistema democrático no es muy tradicional que no viene al caso señalar.
digamos ni muy democrático tampoco, el sistema unicameral vence […]
por veintiocho a nueve. En la mayoría de países de Europa, por lo
menos en los países tradicionales y de gran ejecutoria democrática, Entonces, señor Presidente, como estaba expresando, algunos
se mantienen el sistema bicameral; son dieciséis. En Oceanía, el congresistas han dado inclusive ejemplos incompletos que es
unicameral es siete contra uno. necesario subrayar. Dijeron que "sólo en África", y se olvidaron por
En el mundo, según este resumen estadístico, hay cien con ejemplo de Noruega, que no queda en África; "sólo quizás en Asia",
unicameralidad y cincuenta y uno con bicameralidad. Esto podría y se olvidaron de Dinamarca; mencionaron países lejanos, pero se
dar la razón a quienes pretenden la unicameralidad, pero hay que olvidaron de Costa Rica. Se mencionó a los más lejanos de Europa
ver qué es lo conveniente respecto a cada país. Cuáles son sus Occidental, y no mencionaron a Portugal. Dijeron que eran países
tradiciones y cuáles son los contrapesos que deben existir para retrasados, y no mencionaron al sexto exportador del mundo que
poder tomar una decisión prudente, apropiada, conveniente, en era Suecia. Todos ellos son unicamerales, todos ellos. Y hay más
relación con cada país y no en relación con lo que puedan haber que no quiero mencionar para no cansar al auditorio. (CFC, DD del
hecho terceros países. (AFAE, DD del CCD, 1993). CCD, 1993).
81
me favorece a mí y no al doctor Ferrero. (ECHS, DD del CCD,
1993).
c. Sobre reflexividad, logro de consensos y control entre cámaras de errores en elaboración de las leyes
[…] en el sistema bicameral, en donde una Cámara revisa el trabajo [Bicameralismo duplica el debate]
de la otra, éste es lógicamente más reflexivo, el debate es más serio
y lo que se le puede escapar a uno lo ve el otro. […] la doble Cámara duplica el tiempo al volver a discutir el mismo
asunto. Además, como nosotros hemos expresado anteriormente,
Creo que nosotros actuamos, por ejemplo, con ligereza en la ley de no es que esto sea reflexivo.
inversión—migración. Esa ligereza en una Cámara, quizás, no
hubiera pasado si hubiésemos tenido otra Cámara que, con mayor […] la primera razón es que duplica. Ya se ha explicado alguna vez
reflexión, hubiera revisado el trabajo de la anterior. cómo está trabajando este Congreso. Primero, un parlamentario
prepara el proyecto: movimiento número uno. Segundo, convence
[Karl Löwenstein] señala como anécdota —y la grafica— la a su bancada para que lo apoye: reflexión número dos. Tercero,
discusión entre Washington y Jefferson a la hora del desayuno; uno ingresa a Comisiones para ser discutido: reflexión número tres. La
decía: "el Senado es el plato en que se enfría el café de la tasa de Comisión lo remite a la asesoría para que ésta opine: cuarta
los representantes". Esto es la reflexión, es dejar descansar las reflexión. En quinto lugar, regresa al Plenario; y si el Plenario no
cosas, meditarlas con la almohada por otra Cámara, dejar un está de acuerdo, lo devuelve a la Comisión, que es el movimiento
espacio entre dos discusiones para buscar la eficiencia legislativa, número seis, y regresa al Plenario. En conclusión, siete veces,
con lo que, a las finales, resulta mayor la eficacia jurídica y también señor Presidente. El mismo asunto es siete veces analizado. Claro,
la seguridad jurídica.(AFAE, DD del CCD, 1993). podría decirse entonces que en una Cámara doble sería analizado
catorce veces el mismo tema.
[Experiencia de revisión de errores]
Yo quiero decir, si es que esta reflexión es producto de una
[La] gente que llegaba a ocupar las curules de la Cámara de desconfianza en nuestra propia naturaleza o si es una fabricación
Senadores había tenido ejercicios gubernamentales sobre los artificial, cómo decidimos nuestros asuntos en la vida diaria. Los
hombros, es decir, gente con experiencia. Por ejemplo, en la que son padres de familia, en las asociaciones de Colegios, van a
Cámara de Senadores estaba el señor Barba, estaba el señor una asamblea, se sientan, ven el problema y resuelven. Resuelven
Moreyra, estaba el señor Cáceres; es decir, gente con mucha y se acabó.
experiencia, con mucho trabajo parlamentario, que recibía el texto
de ley, lo analizaba, veía los complementos de fondo, veía la textura […]
de fondo. Ellos hacían unos cambios y luego, al regresar, realmente
nos dábamos cuenta que nos habíamos equivocado en la Cámara ¿Qué aspecto de la vida diaria y normal consiste de sucesivas
de Diputados, la Cámara política por excelencia. Esto permitía que reflexiones sobre el mismo tema? Ninguno. No quiero recurrir a la
el texto saliera realmente pulido y sea de un beneficio real para la tradición andina peruana, donde el consejo de ancianos, como
población a la cual iba dirigido o aprobado. [Jorge Velásquez organismo consultivo y decisorio, es lo más tradicional de la historia
Gonzales (JVG), DD del CCD, 1993]. del Perú, lo que más raigambre tiene, y es un organismo que actúa
solo, sin que nadie le revise sus decisiones. En la vida diaria, los
[Reflexividad, ampliación del consenso y pocas leyes, seres humanos no requieren necesariamente que todo sea
meditadas y sopesadas] discutido dos veces. (CFC, DD del CCD, 1993).
[…] Creo que, en balance, por lo menos en lo que a la experiencia [Los errores son humanos]
peruana se refiere, la bicameralidad es bastante superior cuando
uno se pone a examinar todos los pros y los contras. Se ha dicho también ahora que evita los errores. Y se ha
mencionado, como un ejemplo extraordinario, los cuatro días
En primer lugar, si uno toma como reflexión inicial que el objetivo seguidos desde que esta discusión comenzó, que el Senado salvó
de las Cámaras es buscar ampliar el consenso y, al mismo tiempo, al país de la expropiación de la banca. No es cierto, señor. Si algo
fiscalizar de manera adecuada probables excesos del Poder lo salvó, sin discutir esa frase, fue la opinión pública, no fue el
Ejecutivo, entonces son dos las funciones principales que tiene una Senado.
Cámara. La Cámara no tiene como finalidad dar sucesivamente
leyes, una tras otra. Las leyes que se vean deben ser pocas, deben Justamente, uno de los errores de los bicameralistas es que no
ser meditadas, deben ser debidamente sopesadas. Si ello es así, consideran que el pueblo hoy día no se expresa sólo a través de su
entonces resulta evidente que la ventaja mayor de la Legislativo. Hoy el pueblo tiene otros mecanismos que antes no
unicameralidad, que es la celeridad, parece no tener prevalencia. tenía. Tiene municipios, gobiernos locales y tiene periodismo libre,
Más aún si todo indica, a la luz de la experiencia, que dar normas el cual es capaz, muchas veces, de una mayor influencia que la que
en forma apresurada no es el mejor camino. tienen los propios organismos del Estado
82
Nosotros creemos en un Parlamento que, como se decía, en primer puede culpar —no puedo Rafael, porque no he concedido
lugar, sea una instancia política que reúna las mayores tendencias; interrupción a nadie hasta el momento y no quisiera hacer una
por eso aspiramos a un sistema proporcional. excepción— si durante seis meses hemos trabajado como Cámara
única y puede decirse que nuestra tarea, por lo menos, no está de
Aspiramos, por ello, a que el Parlamento sea un lugar de concierto ninguna manera en peores condiciones sino, quizás, en mejores
político, de entendimiento político, sin vergüenza: toda ley es una condiciones que la de aquellos Parlamentos que nos han
gran transacción y todo diálogo es un diálogo político que cede y antecedido? (CFC, DD del CCD, 1993).
otorga. El Parlamento es la esencia de la negociación, es un lugar
para la negociación política: primera gran tarea. Por eso es aquello [Reflexión frente a urgencia de respuestas]
de la mayor opción plural. (LFN, DD del CCD, 1993). Se dice que necesitamos de dos Cámaras reflexivas. ¿Tuvieron
[Bicameralidad permite una mejor reflexión de las leyes] alguna reflexión estas dos Cámaras durante treinta años?
¿Nosotros podemos comprobar con los resultados de miseria,
¿Qué justifica la Cámara doble? La mejor reflexión de las leyes, hambre, destrucción, muerte, que esas dos Cámaras realmente
nada más. En el tránsito de un proyecto de ley desde la Cámara de fueron reflexivas? ¿Qué leyes nos dejaron? ¿Qué leyes podríamos
Diputados hasta el Senado se pronuncia la opinión pública y puede mencionar que hubieran podido evitar veintidós mil muertos por no
inclinar la balanza; no la inclina necesariamente, pero puede haber sido valientes ni tomado medidas decisivas contra el
inclinarla. Así ocurrió, aunque diga lo contrario el señor Ferrero, con terrorismo? ¿De qué vale toda esa experiencia si no sirvieron para
la famosa Ley de la Estatización de la Banca. evitar tanta muerte y tanto desengaño, señor Presidente?
83
donde ni Armando Villanueva ni el general Soria habían autorizado
tal cosa; y él nos contestó: orden superior. No había más orden
superior en ese momento que la de García; o sea, que en ese
momento García estaba tratando de hacernos trampas antes de
que se consumaran las cuestiones legislativas aquí.
d. Sobre revisión de proyectos aprobados y oportunidad para expresión y crítica de la opinión publica
Nosotros queremos evitar las precipitaciones y los excesos. Por eso [Proyecto debe ser votado dos veces mediando treinta días.
hemos creído en el sistema bicameral. […] el sistema bicameral Sin exoneración de segunda votación]
evitó que en el Perú pudiera haberse dado mayores excesos como
en el caso de la banca y seguros y con la mal llamada nacionali- los más respetables argumentos han sido los que han esgrimido los
zación, que no fue otra cosa que la incautación y la expoliación de congresistas Tudela y Barba, en el sentido de que la bicameralidad
tantos pequeños, medianos o grandes titulares de acciones de garantiza el que una Cámara, la de Senadores, sea mucho más
compañías bancarias, de seguros y financieras. Si no hubiéramos reflexiva y pueda revisar —críticamente, se entiende— lo acordado
tenido una segunda Cámara en la que en el interregno entre la por la Cámara de Diputados. Además, los dos mencionaron que en
discusión de una y otra, el país hubiera hecho sentir su expresión a el interregno, entre el acuerdo de la Cámara de Diputados y su
través de la opinión pública; el destrozo que se hubiera hecho al conformidad en la Cámara de Senadores, la opinión pública se
país hubiera sido realmente irreparable. Felizmente, con una entera de la ley que está en proceso de ser promulgada o emitida
segunda Cámara, que si bien no solucionó el tema pero por lo por el Congreso, y la opinión pública tiene entonces la oportunidad
menos sí redujo el problema, se pudo evitar los excesos de la de pronunciarse críticamente sobre la ley en fabricación.
Cámara joven. (AFAE, Sgda. parte: 538-635) Creo que esto es muy importante; pero, siendo muy importante,
[…] por el sistema de la unicameralidad, después de debatido —no creo que en la unicameralidad debe darse un mecanismo que
diré en confidencia ni en secreto porque las sesiones son públicas, atienda a esta razón, que es una razón fundamental.
pero muchas veces sin la presencia de los medios de información […]
ni de la opinión pública, que no conoce los temas que están en
debate— en las comisiones, se aprueba un dictamen. Ese dictamen Justamente, decía al respecto que si nosotros introducimos dentro
se reproduce y solamente con veinticuatro horas de anticipación de la unicameralidad un mecanismo por el cual un proyecto de ley
viene al Pleno y luego se discute. Entonces, en ese término tan deba ser votado dos veces para ser sancionado por el Congreso
pequeño, tan reducido, la opinión pública no conoce del tema que unicameral —que deba ser votado en una primera oportunidad y
se va a debatir. En consecuencia, solamente llegan a conocerlo ratificado en una segunda, mediando por lo menos treinta días
cuando el proyecto ha sido ya aprobado quizás en forma calendarios—, daríamos lugar a que la opinión pública se enterase
apresurada, que es lo que el sistema bicameral trata de evitar. del proyecto de ley en fabricación y criticase y opinase a favor o en
(AFAE, DD del CCD, 1993). contra de este proyecto; además, daríamos lugar a que la
[control ciudadano de las presiones de grupos de poder] Representación Nacional tuviera la oportunidad de meditar y poner
los Parlamentos, que se equivocan tanto o más; amén de las el cúmplase o, por lo menos, la sanción definitiva en la segunda
presiones de los grupos de poder que a veces logran leyes votación. [Juan Carpio Muñoz (JCM), DD del CCD, 1993].
especiales para ellos. De aquí que es muy importante la revisión
por la otra Cámara, porque esto alerta a la ciudadanía, despierta a
los ciudadanos interesados y les permite participar en un debate
que luego contribuye a la corrección y a la perfección de la norma.
En suma, creo que el hecho de que una Cámara revise lo que la
otra hace constituye una garantía contra el desacierto y la
arbitrariedad. También contribuye a que los ciudadanos participen
de una manera decidida en el fortalecimiento del sistema
democrático. [José Barba caballero (JBC), DD del CCD, 1993].
84
e. Sobre la calidad del debate y meditación de sus consecuencias
85
Para mí, fue una experiencia con la que, comparada con la de ahora
como congresista unicameral, hay un abismo. Es bien sabido por
todos los ochenta representantes que, cuando había diputados y
senadores, las leyes que se daban en la Cámara de Diputados, y
que venían de las comisiones de la Cámara de Diputados, iban a la
colegisladora, que es el Senado, a las comisiones del Senado y
muchas veces regresaban para su revisión. Era un trámite de nunca
acabar. [César Larrabure Gálvez (CLG), DD del CCD, 1993].
[…] Pero yo siento que eso tiene raíz. Una de las cosas que no se
entiende, por ejemplo, es por qué un proyecto que, después de
muchos pasos, es aprobado en una Cámara un año después
todavía no ha sido revisado por la otra Cámara. Eso no solamente
contribuye a burocratizar las cosas, sino frustra a quienes gestionan
respecto del Parlamento. Con esto no quiero decir que los peligros
de una sola Cámara no existen. Aquí han sido señalados con
bastante claridad. De lo que sí estoy seguro es que hay otros
mecanismos. [Henry Pease (HP), DD del CCD, 1993].
Si para que haya Cámara única se habla de ahorro, que se […] la experiencia [del Congreso Constituyente Democrático]
comparen sólo la partida correspondiente al Parlamento con demuestra que como Cámara única se puede funcionar con todo lo
aquella que corresponde a la Presidencia de la República para que que significa el ahorro de personas, de dinero, de tiempo, de
vean como uno solo gasta por ochenta. discusiones a veces demasiado largas.(CFC, DD del CCD, 1993).
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o ver que el propio techo es de vidrio y no tirar piedritas. (CS, DD dólares. La reducción de la burocracia fue de tres mil doscientos
del CCD, 1993). treinta y dos trabajadores a cuatrocientos cincuenta y cinco; de
doscientos cuarenta representantes a ochenta. Hasta el mes de
abril, en 1992 se gastaron, por concepto de remuneraciones,
ochocientos cincuenta y cinco mil dólares; a abril de 1993, 106 mil
dólares.
i. Sobre la representación de intereses del Estado y la Nación y representación de intereses de las localidades y regiones
87
Agüero del año 1915 y la tesis de Bartolomé Herrera del año 1860,
además de la pura representación política de toda la sociedad en la
Cámara Baja.
[…] existen funciones distintas. Yo creo que estas funciones [Pensar el Perú como una integridad desde las provincias]
podrían perfectamente distribuirse en dos Cámaras.
Se argumenta también —lo ha hecho otro distinguido congresista,
[Cámara política de circunscripción de origen múltiple y el doctor Ántero Flores-Aráoz, y antes otro más que no quiero
Cámara de reflexión de origen nacional] mencionar, me olvido de mencionar su nombre— que los
A mi juicio, debería haber una Cámara que sea predominantemente congresistas electos en distrito múltiple y un Congreso que en su
política; una Cámara que debería ser electa en forma distinta de la totalidad sea electo en distrito múltiple resultaría como un Congreso
otra; una Cámara que podría ser electa a base de distritos múltiples; de alcaldes, en donde cada representante de los pueblos del Perú
una Cámara que vería fundamentalmente temas como el de la va a venir al Congreso a tocar la campanita de su pueblo y a pedir
fiscalización del Poder Ejecutivo y, en primera instancia, las leyes favores para su pueblo, y que sólo los electos en distrito nacional
que le correspondiese dar al Congreso. Y debería haber una único pueden pensar en el Perú como una integridad. ¡Qué falacia,
segunda Cámara, que sería el Senado; una Cámara de reflexión, señor!
Cámara que tendría como principal función revisar las leyes
aprobadas por la Cámara baja, por la Cámara primera, y ratificar a El Perú lo sufrimos todos los ciudadanos peruanos; desde el más
los funcionarios públicos; una Cámara que debería intentar aislarse recóndito y humilde pueblo del Perú, lo sufrimos y nos interesa
en lo posible del debate político inmediato porque sería una Cámara profundamente su futuro y contribuir a su futuro. No hay derecho a
de reflexión, una Cámara de revisión, y que, por consiguiente, que solamente los que pueden emitir imagen política desde Lima
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debería procurar tener una representación un poco menos piensen que sólo ellos pueden pensar en el Perú como una
inmediata respecto de sus electores. Esta Cámara, entonces, integridad. También las gentes que venimos de pueblos alejados
podría ser electa por un sistema de distrito electoral único. podemos pensar y tenemos derecho a pensar en su integridad,
porque no somos ciudadanos...
En balance, creo que las ventajas de tener dos Cámaras electas en
forma distinta y con funciones distintas —una Cámara política y otra Concluyo, señor, con dos propuestas concretas.
Cámara de reflexión, de revisión, menos política— sería lo más
aconsejable para el Perú de hoy. (MML, DD del CCD, 1993). Pido que el cien por ciento, la totalidad de los congresistas del
Congreso unicameral del Perú, sean electos en distrito múltiple, y
enrostro a la mayoría, que ofreció en la campaña el distrito múltiple
para la totalidad de los congresistas, a que defienda este punto de
vista porque ése fue su compromiso electoral. [Juan Carpio Muñoz
(JCM), DD del CCD, 1993].
Pero el doctor Ferrero, que es jacobino hasta en eso, lejos de Cuando el Congreso fue elegido y Nueva Mayoría-Cambio 90
procurar que esta Comisión Permanente tenga atribuciones como ofreció la Cámara única, el votante escogió la Cámara única.
un conato de Senado, se opone radicalmente desde ahora a lo que Entonces, la Comisión Permanente no debería tener algunos
él considera un bicameralismo disfrazado. atributos que pudiesen perjudicar el principio de la Cámara única,
que pudiesen desprestigiar su contenido de carácter monógamo y
No, señor Presidente. La tradición histórica es muy fuerte. Y si que además pudiesen permitir que a través de la Comisión
nosotros le concedemos determinadas facultades a la Comisión Permanente se hiciese un atributo, el cual es el más peligroso. Me
Permanente, haremos menos riesgoso este salto en el vacío. refiero a que no debemos aceptar que la Comisión Permanente
Yo estoy pensando, y se lo digo a los señores de la mayoría porque pueda ser revisora de leyes. Ciertamente, ello no está en el texto:
de ellos depende, que en cuestiones como éstas la Comisión la Comisión Permanente no ha sido concebida como revisora de
Permanente se desempeñe como Comisión de Constitución y de leyes. Sin embargo, he escuchado, en el curso de este debate, a
Reglamento del resto del Congreso. Y digo como esto: que la algunos representantes mencionar, como una posibilidad sutil, que
Comisión Permanente pueda absolver consultas que le formule al para ciertos temas la Comisión Permanente deba ser una Comisión
señor Presidente de la República, que no tiene ningún organismo a que revise las leyes dadas por este Congreso.
quien consultar; lo tuvo en otras constituciones muy anteriores, Eso no es posible porque ser Cámara única significa que la decisión
como lo fue el Consejo de Estado. final y el trámite de la ley sean por un sólo conjunto de hombres.
Hay instancias en que el Presidente de la República necesita un Aceptar la revisión de la ley, cualquiera que sea, por la Comisión
dictamen. En esas instancias, el Presidente de la República debería Permanente es claudicar del concepto de la Cámara única, ceder a
poder dirigirse a la Comisión Permanente. (ECHS, DD del CCD, las presiones externas y obsequiar a un grupo minoritario la bicame-
1993). ralidad que no responde a los intereses del pueblo. (CFC, DD del
CCD, 1993).
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esto es real, pero no lo más conveniente. Nosotros no queremos
tener Cámaras omnipotentes; una Cámara que lo pueda hacer
todo, y a veces irreflexivamente. Por eso creemos que el sistema
bicameral es mejor, mucho más reflexivo. (AFAE, DD del CCD,
1993).
o. Sobre el freno del poder de los partidos y fuerzas económicas dentro del Parlamento.
[Senado moderación y freno al poder informal de los partidos
políticos, las fuerzas económicas e intenciones del poder
ejecutivo dentro del Parlamento]
90
[…] esta tendencia a la concentración del poder también se está
dando hoy en día y en el caso del Perú, concretamente, en la
concentración del poder al interior del Parlamento. Esto es, el
Senado es un elemento de moderación y de freno para las
decisiones políticas arbitrarias que podría tomar una mayoría
dirigida políticamente desde fuera del Congreso por aquellas
realidades políticas y sociales que son los partidos políticos, que
todavía no se han formado o que ya lo estén, y las fuerzas
económicas y las intenciones de los gobernantes. [Francisco
Tudela Van Breugel-Douglas (FTBD), DD del CCD, 1993].
p. Sobre el protagonismo ciudadano: Iniciativa y participación en el debate de la sociedad civil nacional y local
[Democracia municipal y regional y fortaleza de la
representación nacional descentralizada] La política del Perú tiene que tener dos ingredientes que nunca ha
Una democracia, señor Presidente, es una democracia tenido. Uno se llama transparencia. Transparencia quiere decir que
suficientemente representativa, es una democracia fuerte si tiene el ciudadano promedio la entienda y la siga. Otro elemento se llama
adecuados niveles y espacios de decisión. Es por eso —y no por la sociedad civil, que tiene un impulso participatorio muy grande y
un interés personal, sino por el adecuado sentido de la que tiene que tener canales de participación que no solamente sean
representación— que sí reclamamos instancias con autoridades los que dice la Constitución expresamente, como referéndum o
debidamente elegidas. revocatoria, sino también la iniciativa y el debate.
[Debate y audiencia de iniciativas de representantes de la
Fue una conquista el restablecer sistemas electorales para los sociedad civil]
pueblos del Perú a través de sus municipios. Consideraremos un
grave error si la mayoría, por plasmar un sistema centralista y Por lo tanto, no puede ni debe haber la posibilidad de aprobar leyes
autoritario, eliminara instancias electivas en la instancia regional o en cuarenta y ocho horas. El debate tiene, por ejemplo, que exigir
departamental. Si ésta fuera la definición final, habrán recortado comisiones muy distintas a la forma en que trabajamos actualmente
una instancia de decisión partidaria. en comisiones. Deben ser comisiones que llamen a su seno a
Pero, señor Presidente, cuando no se busca un sistema político en representantes de diferentes sectores de la sociedad y que le pidan
el que, a través de su sistema electoral, se busque una adecuada su opinión; comisiones que publiquen sus conclusiones —
representación, se tiende a establecer un modelo cercano al poder, dictamen, proyecto de ley— antes de presentarlo al Pleno. Debe
pero lejano del elector. (LFN, DD del CCD, 1993). haber espacio de comunicación, espacio de iniciativa, espacio para
hacer lo que la Comisión de Constitución no ha hecho en términos
reales: escuchar —no oír— lo que dice la sociedad. Esto tiene
canales y maneras de hacerse.
91
interés nacional van a ser consultadas al sabio. ¿Y quién es el sabio
en estos momentos? No va a ser la Cámara de Senadores, sino va
a ser el pueblo a través del referéndum. Por lo tanto, nosotros
mismos somos originarios de la voluntad popular y, por lo tanto, la
voluntad popular va a ser la Cámara de Senadores. Estamos ad
portas de una próxima consulta del trabajo que en estos meses está
realizando este Congreso Constituyente Democrático. Si nosotros
hemos sido originados de la voluntad popular, ¿por qué tenemos
que tener temor a lo que diga el pueblo al respecto? [José Gamonal
Cruz (JGC), DD del CCD, 1993].
q. Sobre la representación local, el distrito electoral múltiple, y el control y participación de las autoridades locales
Entonces, esta decisión no es una decisión cualquiera; no por la Compartimos una propuesta de unicameralidad, pero creemos que
vida de mi partido, el cual va a vivir y por mucho tiempo; no por la ésta tiene que ser expresión, coronación, de una estructura del
vida coyuntural de esta alianza, sino por la vida de la Nación y de poder por niveles, a la que ustedes se han negado, desde los
su organización política. ¿Queremos responder a la realidad de capítulos anteriores, a concretar en la estructura del Estado en el
nuestros pueblos o queremos hacerlo como si estuviéramos país; ustedes se han negado a establecer con claridad el nivel
inventando el Perú hoy día, refundando el Perú? ¡Qué vocación de intermedio, el nivel regional de gobierno.
fundadores de la Patria, que existe hace siglos, la que tiene la En efecto, quedó más que evidente ante el país lo superfluo de las
mayoría! dos Cámaras cuando estuvieron en función de los Gobiernos
Entonces, se busca hacer un ensayo, un híbrido: encontrar una Regionales; allí quedó en evidencia que no se necesitaba de dos
salida, ver cómo a través de la ley se intenta crear un nuevo Cámaras, que éstas, en realidad, hacían una estructura pesada,
mecanismo electoral. En el fondo, ése es el raciocinio de la burocrática que se superponía. Nosotros creemos en una
maniobra, ése es el raciocinio del acomodo; ése no es el raciocinio unicameralidad, pero distinta a ésta; una unicameralidad que esté
que responde a la realidad ni el que responde a una realidad con dentro de otro proyecto de estructura de poder y de gobierno en
un sistema electoral que le es propio, sino que es el diseño nuestra Patria. [Julio Castro Gómez (JCG), DD del CCD, 1993].
acomodado de ver cómo me acomoda coyunturalmente y de la
mejor manera un determinado sistema electoral.
92
1.2. Número de Parlamentarios y Periodo Legislativo
93
Perú. Constituiríamos una nación reunida como un gran el distrito en que viven o con el distrito electoral, en concreto, donde
rompecabezas armado. puedan estar ubicados. Y creo que esa presencia de un pequeño
porcentaje sí va a ayudar a asegurar criterios más fuertes de política
Pero, en el curso del mismo debate, hubo otros que con toda razón nacional que si ellos no estuvieran. (HP, DD del CCD, 1993).
dijeron lo siguiente: Si es que en realidad el Congreso no es la
representación de una suma de intereses locales sino la fusión del [Más de 100 por densidad de la población]
interés colectivo que se expresa a través de mandatos que salen
de regiones territoriales que en el fondo están dirigidas a una misma en lo referente a su cantidad, porque, al tener en cuenta la densidad
finalidad, entonces el distrito electoral único representa algo que de la población de nuestro país, el medio geográfico y la extensión
fortalece la visión común de las cosas y algo que identifica las territorial, los cien miembros de los que constaría la Cámara sería
grandes corrientes del pensamiento político nacional en razón de un número muy reducido; y más aún si se toma en cuenta la
intereses globales. Por eso, señor, no es nada fácil decidir en media experiencia que estamos viviendo.
hora si nos vamos solamente por distrito nacional múltiple o la De los doscientos cuarenta parlamentarios, se ha reducido a la
combinación del distrito nacional más el distrito único. fecha a ochenta, y estamos duplicando el trabajo en todos los
Dije que traía una duda. Mi duda es la siguiente: ¿Estamos ahora campos. En las Comisiones se están sacando leyes débiles sin la
en condiciones de poner en la Constitución una fragmentación fundamentación adecuada, sin previo estudio o análisis crítico
electoral en porcentajes? ¿No sería mejor discutir esto cuando debidamente sustentado. Prueba de ello es que nuestras
discutamos la ley electoral y las reformas de los mecanismos disposiciones van a durar poco tiempo. Sin embargo, cuando hay
electorales, donde será posible que analicemos con cuidado, con más congresistas, existe la probabilidad de trabajar más
detalle, matemáticamente, las ventajas y desventajas de cualquiera concienzudamente, con mayor detenimiento y en una forma acorde
de los tres sistemas que existen para escoger? a la realidad de nuestro país, por lo que proponemos que deben ser
ciento cincuenta los miembros del Congreso en el futuro. [Eusebio
Me inclino a pensar que es preferible no tomar una decisión de Vicuña Vásquez del FREPAP (EVV), DD del CCD, 1993].
detalle al momento, sino que este punto quede reflejado solamente
de manera genérica como la obligación de implantar un sistema [120 representantes]
equitativo y proporcional sin llegar a fijar ahora un detalle específico. […] considero también que el número de cien es muy poco.
(CFC, DD del CCD, 1993). Considero que deben ser ciento veinte, y doy mi razón. En este
[Que el número y modo lo defina una ley] Perú desigual que tenemos, el que tengamos una población de
cinco o seis millones de habitantes concentrada en Lima y que
[…] qué grave es que la Constitución diga que el número de tengamos, tal vez, una población cien veces menor en Tumbes o
congresistas es cien y que el sistema electoral es tal y tal. Desde en Madre de Dios no debiera limitar a que Tumbes y Madre de Dios
luego, le adelanto al doctor Ferrero, que estoy en desacuerdo con tuviesen representantes en un Congreso. De tal suerte que, para
dos sistemas de elección. Elijamos uno, escojamos uno. Yo guardar la proporcionalidad de la población electoral —he hecho un
escogería, si de mí dependiera, el distrito nacional único, porque estudio al respecto—, no ayuda mucho el número cien para guardar
ahí triunfan las grandes corrientes de opinión. Sin embargo, mis esa proporcionalidad; sería más conveniente que sean ciento
compañeros en Renovación, la mayor parte, preferirían distrito veinte. (JCM, DD del CCD, 1993).
uninominal. Cambiar de sistema de elección tiene graves, grandes
y trascendentales consecuencias.
[…]
94
quebranto, sin crisis, cambia el sistema de elección. Tan sencillo
como eso. (ECHS DD del CCD, 1993).
1.3. Sobre la posibilidad de que candidatos a la presidencia y vicepresidencias sean también a parlamentarios y la
renovación de la Representación Nacional
Artículo 166°.- El Senado se elige por un período de cinco años. El número de Senadores elegidos es de sesenta. Además, son Senadores
vitalicios los ex presidentes constitucionales de la República, a quienes no se considera para los efectos del Art. 169.
Los candidatos a la presidencia y vicepresidencias pueden integrar las listas de candidatos a Senadores o Diputados.
Artículo 104°. El Congreso se elige por un período de cinco años. Los candidatos a la presidencia no pueden integrar las listas de
candidatos a congresistas. Los candidatos a vicepresidentes pueden ser simultáneamente candidatos a representación parlamentaria.
95
2. Requisitos e impedimentos para ser parlamentario
Nacionalidad y
edad Norma vigente del régimen bicameral (1979):
Artículo 171°.- Para ser Senador o Diputado se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio y
haber cumplido por menos 35 años en el primer caso, y 25 en el segundo.
Artículo 105°. Para ser congresista, se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio y haber
cumplido 25 años.
Impedimentos e Norma vigente del régimen bicameral (1979): Hay incompatibilidad entre el mandato legislativo y cualquier otra función
incompatibilidad pública, excepto la de Ministro de Estado. (Art. 173).
es con la función Prohibiciones de los Diputados y Senadores.(Véase art. 174).
legislativa
Norma propuesta en el dictamen en mayoría de la Comisión de Constitución y Reglamento:
Artículo 103° .- No pueden ser elegidos congresistas si no han dejado el cargo seis meses antes de la elección:
1.- Los ministros y viceministros de Estado, El Contralor General, los intendentes departamentales y provinciales y los
gobernadores.
2.- Los miembros del Poder Judicial, del Ministerio Público y del Consejo Nacional de la Magistratura.
3.- El Presidente del Banco Central de Reserva, el Superintendente de Banca y Seguros, el Superintendente de
Administración Tributaria y el Superintendente Nacional de Aduanas y el Superintendente de Administradoras de
Fondos Privados de Pensiones. Y
4.- Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional en actividad.
Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 22 de julio de 1993:
Artículo 106º.— No pueden ser elegidos congresistas si no han dejado el cargo seis meses antes de la elección:
1. Los ministros y viceministros de Estado, el Contralor General, los prefectos y los gobernadores.
2. Los miembros del Poder Judicial, del Ministerio Público y del Consejo Nacional de la Magistratura.
3. El Presidente del Banco Central de Reserva, el Superintendente de Banca y Seguros, el Superintendente de
Administración Tributaria y el Superintendente Nacional de Aduanas y el Superintendente de Administradoras de
Fondos Privados de Pensiones. Y
4. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional en actividad.
Incompatibilidad Norma vigente del régimen bicameral (1979):
es Los Senadores y Diputados están prohibidos:
1. De intervenir como miembros del Directorio, abogados, apoderados, gestores o representantes de Bancos
estatales y de empresas públicas o de economía mixta.
2..De tramitar asuntos particulares de terceros ante los órganos del Poder Ejecutivo. Y
3. De celebrar por sí o por interpósita persona contratos con la administración pública, salvo las excepciones que
establece la ley. (art. 174).
Artículo 104° .- La función del congresista es a tiempo completo. Le es prohibido de desempeñar cualquier ocupación
o ejercer cualquier profesión durante las horas de funcionamiento del Congreso.
El mandato del congresista es incompatible con el ejercicio de cualquier otra función pública, excepto la de Ministro
de estado y el desempeño, previa autorización del Congreso, de comisiones extraordinarias de carácter internacional.
Es asimismo incompatible con la condición de gerente, apoderado, representante, mandatario, abogado, accionista
mayoritario, miembro del Directorio de Empresas que tienen contratos de obras, suministro o aprovisionamiento con
el Estado o que administren rentas o presten servicios públicos.
Es también incompatible con cargos similares en empresas que, durante el mandato del congresista, obtengan
concesiones del Estado, así como con las del sistema crediticio financiero, supervisadas por la Superintendencia de
Banca y Seguros.
Norma aprobada en la Sesión del Pleno del 22 de julio de 1993:
Artículo 107º.— La función del congresista es a tiempo completo. Le es prohibido desempeñar cualquier ocupación o
ejercer cualquier profesión durante las horas de funcionamiento del Congreso.
El mandato del congresista es incompatible con el ejercicio de cualquier otra función pública, excepto la de Ministro
de Estado y el desempeño, previa autorización del Congreso, de comisiones extraordinarias de carácter internacional.
Es asimismo incompatible con la condición de gerente, apoderado, representante, mandatario, abogado, accionista
mayoritario, miembro del Directorio de empresas que tienen contratos de obras, suministro o aprovisionamiento con
el Estado o que administren rentas o presten servicios públicos.
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Es también incompatible con cargos similares en empresas que, durante el mandato del congresista, obtengan
concesiones del Estado, así como con las del sistema crediticio financiero, supervisadas por la Superintendencia de
Banca y Seguros.
Artículo 108º.— Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación.
No son responsables ante autoridad ni tribunal alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus
funciones.
No pueden ser procesados ni presos, sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que
son elegidos hasta un mes después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual
son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión Permanente, dentro de las veinticuatro horas, a fin de que
se autorice o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento.
Sin debate y por unanimidad se aprobó la disposición de dotación militar por parte del Parlamento y sobre la
inviolabilidad del recinto parlamentario
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Artículo 113. El Presidente de la República está obligado a poner a disposición del Congreso los efectivos de las
Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional que demande el Presidente del Congreso.
Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional no pueden ingresar al recinto del Congreso sino con autorización del
Presidente.
5. Facultad del Parlamento de solicitar información a Entidades públicas, y de investigar sobre cualquier asunto de
interés público, y obligación de publicidad de las Sesiones
Artículo 111. Cualquier representante a Congreso puede pedir a los Ministros de Estado, al Jurado Nacional de
Elecciones, al Contralor General, al Banco Central de Reserva, a la Superintendencia de Banca y Seguros y a los
gobiernos locales, los informes que estime necesarios. El pedido se hace por escrito y de acuerdo al Reglamento del
Congreso.
Facultad de Norma vigente del régimen bicameral (1979):
investigar a la El Congreso y cada Cámara pueden nombrar Comisiones de Investigación sobre cualquier asunto de interés público.
Administración Es obligatorio comparecer al requerimiento de dichas Comisiones, bajo los mismos apremios que se observan en el
procedimiento judicial. (Art. 180)
Artículo 112. El Congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés público. Es obligatorio
comparecer al requerimiento de las comisiones encargadas de tales investigaciones, bajo los mismos apremios que
se observan en el procedimiento judicial.
Para el cumplimiento de sus fines pueden acceder a cualquier información, excepto la que afecte la intimidad personal,
incluyendo el levantamiento del secreto bancario y de la reserva tributaria. Sus conclusiones no obligan a los órganos
jurisdiccionales.
El 15 de marzo se reconsideró y se añadió en el segundo párrafo: “Para el cumplimiento de sus fines pueden
acceder a cualquier información, excepto la que afecte la intimidad personal, incluyendo el levantamiento del secreto
bancario y la reserva tributaria” [Cursiva del editor]
6. Facultad del Parlamento de acusar a los Presidentes de los otros poderes y altos funcionarios del Estado por
infracción constitucional o delitos en el ejercicio de sus funciones
98
la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones, y hasta cinco años después de que hayan cesado en
éstas.
99
7. Aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo.
8. Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República siempre que no afecte,
en ninguna forma, la soberanía nacional.
9. Autorizar al Presidente de la República a salir fuera del territorio nacional.
10. Ejercer las demás atribuciones que le señale la Constitución y las que son propias de la función legislativa.
Fuente: Domingo García Belaúnde: Las Constituciones del Perú, Lima, 2016; Diario de los Debates de la constituyente de 1993 y documentos del
Archivo General de la República.
Elaboración: Área de Servicios de Investigación
Cuadro 3
Argumentos y normas sobre el capítulo El Poder Legislativo, expuestos en las
sesiones de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso Constituyente
Democrático, en marzo de 1993
1. Régimen de Cámaras
Norma vigente
del régimen “El Congreso se compone de dos Cámaras: El Senado y la Cámara de Diputados. Durante el receso funciona la comisión
bicameral permanente.”
(1979) (Art. 164).
Bicameral Unicameral
a. Históricos
Yo tengo razones de nuestros precedentes constitucionales. El doctor […] generalmente los Congresos [de dos cámaras] no han
Ortiz de Zevallos se ha referido a la Constitución de 1877, la única que funcionado bien en el Perú.
establecía el régimen unicameral y que, por lo demás, no llegó a
instrumentarse. No llegó a elegirse Presidente ni gobierno bajo esa La verdadera historia de las dos cámaras […] ellas se originaron
Constitución, sino que el país volvió a la Constitución de 1860. [Enrique en la democracia sobre la base de composición de clases sociales
Chirinos Soto (ECHS), Diario de Debates del Congreso Constituyente
100
Democrático, Comisión de Constitución y Reglamento (DD del CCD- distintas, o grupos sociales diferentes: aristocracia y pueblo en la
CCR), 1993]. mayor parte de los casos. La instalación de la democracia en el
mundo es por la lucha a favor del imperio de la voluntad de las
mayorías; pero como la población siempre ha estado dividida en
diversos sectores, surgió el concepto de dos cámaras para que
ellas representaran sectores diferentes de la población; así, por
ejemplo, a la aristocracia o al pueblo.[…] Nosotros
lamentablemente copiamos esa estructura cuando estábamos
construyendo, desde el principio una estructura igualitaria. [Carlos
Torres y Torres Lara, (CTTL), DD del CCD-CCR,1993]
b. Comparativos
Los países que tienen la democracia más desarrollada del mundo —los
Estados Unidos e Inglaterra—, son bicamerales; en la mayoría de los […] cuantitativamente, la mayor cantidad de países del mundo tiene
otros países de Europa y de América también hay bicameralidad (RCV, una sola cámara y no dos cámaras. Quiero remarcar además,
DD del CCD-CCR,1993). porque algunos dirán que tal vez se trata de los países menos
desarrollados o de los países africanos, que los países de más alto
[..] el señor Presidente me perdonará que no me impresione mucho su desarrollo social, como los países nórdicos, cuentan con una sola
estadística, porque la que más nos interesa es la de los países próximos; cámara y tienen una experiencia extraordinariamente positiva.
y en América Latina —en toda América, porque en Estados Unidos hay (CTTL, DD del CCD-CCR,1993).
dos cámaras— sólo hay el ejemplo del Ecuador, el cubano y algún país
de América Central. En América del Sur, Ecuador, y con muy mal
resultado; sería cuestión de ir a ver cómo funciona el sistema ecuatoriano.
(ECHS, DD del CCD-CCR,1993).
Las dos cámaras garantizan una mejor legislación. La mayoría tiene […] dos cámaras son posibles y hasta necesarias cuando el peso
también una especie de comezón para que las leyes salgan rápido y sean legislativo recae fundamentalmente en el Parlamento, como ha sido
muchas, yo no sé para qué. Las normas que dicta el Poder Ejecutivo, a lo tradicional. Sin embargo, en los últimos tiempos, particularmente
las que se ha referido, con razón, como las tuvo en el Congreso, son las desde los años cincuenta, las reformas y prácticas constitucionales
indispensables, son las urgentes. En todas partes del mundo, aunque de han orientado a diversos países a hacer que el Poder Ejecutivo
ello se asombre mi distinguido amigo Hernando de Soto, el Poder elabore muchas normas, aun de carácter legislativo. En nuestro
Ejecutivo legisla más. Incluso, cuando legisla el Parlamento en Gran país son miles ya los decretos que se han dictado con carácter
Bretaña, el 90 por ciento de leyes que aprueba el Parlamento tienen su legislativo.
origen en proyectos del Ejecutivo.
Esa costumbre, que se inició en nuestro país más o menos en 1967,
El Parlamento viene a ser una gran caja de resonancia de la opinión, un con los decretos del ministro Ulloa, fue adquiriendo cuerpo hasta
organismo fiscalizador y un organismo que da grandes leyes. Esas leyes que nuestra Constitución del 79 reconoció expresamente lo que
tienen que ser meditadas y pasar por el tamiz de una cámara a la otra. establecen otras Constituciones, como la francesa, esto es, que el
(ECHS, DD del CCD-CCR, 1993). Poder Ejecutivo puede dictar decretos legislativos, vale decir,
auténticas leyes, jerárquicamente.
[…] la aprobación de la ley en dos tiempos da lugar a que se ejercite la
crítica por parte de la ciudadanía y se pueda reflexionar sobre lo que se […] en las sociedades modernas, no en la Francia de principios del
va a aprobar como ley. Cuando se procede con una sola cámara no hay siglo pasado, sino en los tiempos modernos, el principal productor
lugar a esa reflexión, y entonces sucede lo que, por ejemplo, pasó hace de normas es el Poder Ejecutivo. Ésa es la realidad; puede que no
poco en nuestra cámara, en que aprobamos un proyecto de ley corresponda al deseo que tengamos todos, pero la realidad es que
concerniente a la prórroga del mandato municipal, y la ley salió el Poder Ejecutivo, con la enorme presión de las necesidades
incompleta, por lo que hubo necesidad de dar una ley ampliatoria a los diarias, se ve llevado a la necesidad de elaborar normas que tienen
pocos días. (RCV, DD del CCD-CCR, 1993). jerarquía de ley, por diversas vías: o por encargo del Parlamento, o
por iniciativa del propio Poder Ejecutivo. Y esto, señor Presidente,
es lo más determinante para fundamentar la principal razón por la
que considero que debemos tener una sola cámara. (CTTL, DD del
CCD-CCR, 1993).
d. Sobre la revisión de proyectos aprobados y oportunidad para la expresión y crítica de la opinión publica
101
Hay otro caso notable en nuestra historia. En 1945 se aprobó en la
Cámara de Diputados la llamada "Ley de la Mordaza", y cuando fue al
Senado se gestó un movimiento tal en la opinión pública, que el
Presidente Bustamante y Rivero amenazó con vetar esa ley. El Senado
la tuvo que aprobar, y en seguida aprobar una segunda ley que eliminaba
el controvertido artículo 1.° de la primera ley llamada "de imprenta". Los
ejemplos se podrían multiplicar. (ECHS, DD del CCD-CCR, 1993).
102
f. Sobre la eficacia en la función parlamentaria
[…] lo que el país nos pide es que la expedición de las leyes no sólo
sea segura, firme, representativa de sus inquietudes, sino que
implique un procedimiento expeditivo, donde aquel que presenta
una idea a través de un parlamentario o de una institución vea que
se plasma en una ley no después de un año, sino después de tres
meses, dos meses, o quizás menos. O sea, hay un reclamo
colectivo para que el Parlamento no funcione con lentitud. (CFC,
DD del CCD-CCR, 1993).
103
h. Sobre la representación de intereses del Estado y la Nación y la representación de intereses de las regiones y localidades
[…] el Senado debe ser una cámara que tenga una representación
nacional elegida en distrito único, y en que los diputados deben tener una
extracción regional, para que ambos encarnen las características
fundamentales del Estado peruano, que es unitario por un lado y
descentralizado por otro. El Senado va a defender la totalidad de los
intereses del Estado y de la Nación, y los diputados van a defender los
intereses y derechos de las regiones. [Róger Cáceres Velásquez (RCV),
DD del CCD-CCR, 1993].
[…] ocurre en los Estados Unidos, donde los representantes lo son de un
distrito; entonces, tienen una clientela y obedecen a esa clientela. Un
representante de un distrito de Virginia jamás votará un impuesto que
perjudique a la industria del tabaco. El Senado tiene una representación
más amplia, porque cada Estado elige dos senadores. Entonces, un
senador de Nueva York tiene, pues, un peso en la vida de los Estados
Unidos que no lo puede tener el representante de un distrito de Utah; no
puede ser, hay mucha diferencia, pero no dejan los senadores de
representar intereses estatales. El único funcionario que en los Estados
Unidos representa el interés de la Nación en su conjunto es el Presidente
de la República, cosa que también pasa en el Perú. En el Perú el
Presidente de la República, como es elegido por todo el país, en la
generalidad de los casos atiende el interés de la Nación; es el único que
lo atiende. Puede y debería estar reforzado por un Senado elegido en
distrito nacional único. (ECHS, DD del CCD-CCR, 1993).
i. Sobre las funciones de la Comisión Permanente de acusación constitucional y nombramiento de altos funcionarios
:[…] que salga el tercio menos elegido, es decir, con menos votos,
con la facultad, por supuesto, de volverse a presentar y, en
consecuencia, ser nuevamente elegido, y no sólo ser nuevamente
elegido, sino pasar al tercio superior. Con este procedimiento —que
no es perfecto, como no lo es ninguno— lo que se intenta es que
exista el concepto de que el parlamentario tiene que trabajar
permanentemente, que debe tener una votación adecuada, y que a
104
los dos años y medio el ciudadano tiene la posibilidad de reorientar
parcialmente la conducción del Parlamento, removiendo un tercio
de sus representantes. (CTTL, DD del CCD-CCR, 1993).
El número de Diputados es ciento ochenta. La ley fija su distribución tomando en cuenta principalmente la densidad electoral. Toda
circunscripción tiene por lo menos un diputado. (Art. 167)
[…] un Congreso de ochenta representantes funciona mucho mejor que A mí me parece que es conveniente fijar un número rígido. La
una Cámara de Diputados de ciento ochenta. En eso no hay nada que principal razón es por la claridad del texto constitucional y para que
hacer. el compromiso de reducir el número quede claro en la mentalidad
de la ciudadanía.
En consecuencia, estoy de acuerdo por lo pronto con bajar el número de
miembros a un número primo; ciento dos creo que es un número primo, Si nosotros aprobamos que no será menos de tanto ni más de tanto,
o ciento cuatro. lo entendemos los miembros de la Comisión de Constitución y de
Reglamento y cincuenta mil ciudadanos más. Pero el público en
Lo que no quisiera es que se ponga el número en el artículo, porque es general necesita una Constitución clara, que al leerla pueda ser
darle rigidez constitucional. De repente el número de cien pueda entendida por todos. Y eso de un número mínimo o un número
aumentarse un poco, quizá a ciento quince. Entonces, dejemos esto a la máximo no lo van a entender. Entonces, la primera ventaja de fijar
ley; y para el caso específico de las elecciones de 1995, pondremos una un número es que todos lo pueden entender.
disposición transitoria, como la pusimos en la Asamblea Constituyente
anterior para las elecciones de 1980. (ECHS, DD del CCD-CCR, 1993). En segundo lugar, el tener un número rígido no significa que es
invariable. Concuerdo con otras tesis sostenidas acá respecto a
[…] hay un criterio de tamaño que, más o menos, como usted dice, va de que el actual sistema de reforma constitucional es inconveniente
ochenta a ciento veinte. El problema, en mi opinión, es que para porque lo hace muy lento, no solamente porque —como ya explicó
determinar el tamaño uno puede hacer el estudio de la demarcación a hace un momento el doctor Chirinos Soto— debiera bastar una sola
partir de una cifra; pero luego de hacerlo, muchas veces tiene que subir. legislatura con una mayoría calificada, sino que incluso tiendo a
¿Por qué? Porque uno de los inconvenientes que hay que evitar es, por pensar que deberíamos distinguir entre los requisitos para las
ejemplo, los departamentos de un solo representante, puesto que allí no reformas constitucionales de ciertos temas y aquellos para las
se posibilita la presencia de minorías. reformas constitucionales de otros.
Entonces, creo que sería conveniente, si por ejemplo el número se fijara Pero en cuanto al punto concreto en discusión, fijar un número
como propone el doctor Chirinos Soto en una disposición transitoria que exacto tiene la ventaja de dar más claridad al texto constitucional, y
va al final, que encarguemos un estudio de posibilidades de demarcación no es un impedimento si es que posteriormente aprobamos un
—y hay especialistas que lo pueden hacer muy bien—, que serviría para sistema de reforma constitucional más ligero y menos complicado.
la ley, por supuesto, y permitiría que esa disposición transitoria no fijara En cuanto al número en sí, particularmente se va a pensar en
un número al arbitrio, sino un número tomando en cuenta los problemas mínimos y en máximos. Personalmente, estimo que incluso el
que después va a haber en la distribución territorial. (HP, DD del CCD- número de cien representantes podría reducirse aún más. (CFC,
CCR, 1993). DD del CCD-CCR, 1993).
[En la Cámara de Diputados] La ley fija su distribución tomando en cuenta principalmente la densidad electoral. Toda circunscripción tiene por
lo menos un Diputado. (Art. 167)
105
Al haber asumido la Comisión el acuerdo del régimen parlamentario unicameral el debate se dio sobre las siguientes propuestas
Señor Presidente, hay tendencias, ahora está de moda eso, estamos […] al parlamentario se le ha visto muy lejos y que una primera
cediendo a la moda en cantidad de cosas: el referéndum está de moda, razón de ello está quizá en ese cambio que se hizo por razones
la renovación también está de moda, y ahora vamos a volver a la elección elementales de modernidad, de quitarle la iniciativa en materia
presupuestal. Eso, obviamente, habrá que evaluarlo, pero
que consagre el caciquismo y el clientelaje.
evidentemente no va a cambiar mucho las cosas.
Si se nos invocara el ejemplo de los Estados Unidos, es un ejemplo muy También es cierto que muchas provincias focalizan la
malo. La Cámara de Representantes de los Estados Unidos, en la que representación en el problema de las obras o de las asignaciones
cada representante pertenece a un distrito, es una cámara detestable, en a la provincia; eso, por la terrible disparidad que hay en el país. No
la que sólo se originan los intereses parroquiales, los intereses de ese olvidemos que ya hemos señalado en el Pleno un criterio
distrito. Hay una relación de servidumbre del representante respecto a los descentralista en la Constitución. Si bien este tema lo discutiremos
electores, y hay también una relación de clientelaje. Los electores son en otro momento, para mí está íntimamente vinculado a la
clientes del representante y éste se convierte en un gestor de negocios necesidad de pequeñas asambleas regionales que tengan un rol
de sus representados para hacer valer los intereses de tal o cual remota mucho más cercano y directo a la población en esas materias.
circunscripción y no los intereses nacionales. En los Estados Unidos, el
Senado tiene mejor representatividad que la Cámara de Representantes, […]
porque los senadores representan a los Estados. Si nosotros encontramos una fórmula mixta, ya que no hay
[…] Senado, creo que vamos a hacer algo mejor; pero estimo que la
mayoría —por lo menos el 70 por ciento del Congreso— debiera
Entonces, ¿a qué vienen los representantes de provincias? A esas leyes venir de distrito múltiple. (HP, Sgda. parte: 538-635)
en que se dice: Ordénase la construcción de una carretera, de un templo,
de una escuela. […] porque si todos fuésemos homogéneos, entonces el distrito
único estaría mucho más asentado. Pero en una sociedad como la
[…] nuestra, andina, serrana, selvática, norteña, sureña, es decir, una
sociedad compleja, en que incluso las razas todavía son varias, los
¿Ustedes piensan que vamos a avanzar? Si vamos a la representación intereses de las regiones y de los grupos alejados de la capital
unipersonal, por distrito, vamos a retroceder muy gravemente en nuestro marcan su interpretación de la visión nacional.
perfeccionamiento constitucional. (ECHS, DD del CCD-CCR, 1993).
el interés nacional es nacional cuando es capaz de reunir los
intereses locales de grupos que confluyen en una cámara que es
común.
"Artículo 165°.— El 80% de los congresistas son elegidos por distrito múltiple. El 20% restante se elige por distrito nacional único. En ningún
caso el número de miembros superará a 100 congresistas. Todos los congresistas son iguales, con los mismos derechos y atribuciones".
El Congreso se reúne en Legislatura Extraordinaria a iniciativa del Presidente de la República o a pedido de por lo menos dos tercios del número
legal de representantes de cada Cámara.
En la convocatoria, se fijan la fecha de iniciación y la de clausura.
Las Legislaturas Extraordinarias tratan sólo de los asuntos materia de la convocatoria. Su duración no puede exceder de 15 días.
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[…] hago tres observaciones: que sea el Presidente de la República el […] nosotros sostenemos la teoría de la separación de Poderes, es
que convoque al Congreso a legislatura ordinaria; que las legislaturas decir que cada uno tiene un área dentro de la cual ejerce la
extraordinarias traten preferentemente los asuntos materia de la soberanía que el pueblo le ha dado, ¿por qué para reunirse los
convocatoria; y que también la legislatura extraordinaria sea convocada representantes del pueblo requerirían ser convocados por el
por el Presidente de la República. Así está en la Constitución, sino que Presidente de la República? ¿A mérito de qué?
ésta fue desconocida. La Constitución dice que el Presidente de la
República convoca a legislatura extraordinaria. Si se desconoció ese Nosotros que estamos acá sentados, por ejemplo, ¿vamos a
precepto, ésa fue una grave violación del anterior Parlamento, y los esperar a que el Presidente de la República nos llame a sesionar?
Presidentes de las cámaras convocaron a legislatura extraordinaria. Aun cuando la ley diga que quien llama a sesión es el Presidente,
¿por qué a mí me tiene que llamar para sentarme en este lugar el
Que no se repita, señor Presidente, esa violación de los preceptos Presidente de la República, cuando quien me ha elegido es el
constitucionales. Nunca en el Perú el Presidente de la República, salvo pueblo peruano con su voto?
en la Constitución anterior, ha dejado de ser el funcionario que convoca
al Congreso de la República. (ECHS, DD del CCD-CCR, 1993). Yo vengo a esta sesión cuando me convoca el señor Yoshiyama.
Yo he sido elegido con el señor Yoshiyama para representar a la
gente que dijo: "Vaya y legisle y haga usted una Constitución".
No hubo debate sobre el quorum para la instalación del Congreso. Se aprobó el siguiente artículo:
"Artículo 169.°.— El quórum para la instalación del Congreso en Legislatura Ordinaria o Extraordinaria es de la mitad más uno del número legal
de sus miembros.
La instalación de la Primera Legislatura Ordinaria se hace con asistencia del Presidente de la República. Ésta no es imprescindible para que el
Congreso inaugure sus funciones."
1.5. Sobre la posibilidad de que candidatos a la presidencia y vicepresidencias sean también a parlamentarios, y la
renovación
Norma vigente del régimen bicameral (1979):
Yo sostengo que el período de cinco años es adecuado, justamente Aquí me encuentro con el primer párrafo del artículo 166.°, que dice:
porque no pienso en la posibilidad de reelección inmediata. Por lo menos "El Congreso se elige por un período de cinco años". Estoy de
hay que dar un tiempo que permita la maduración de planes de desarrollo acuerdo, señor Presidente, es un buen término. Pero si ustedes
y que las políticas tengan un tiempo real de consolidación. introducen la reelección presidencial en el capítulo del Poder
Ejecutivo, no podría estar de acuerdo con un período de cinco años.
Voy a poner la caricatura del ejemplo. Siempre decimos, en el campo En ese caso, yo optaría por un período de cuatro años. En general,
municipal, que durante el primer año los alcaldes están aprendiendo a ser un período de cuatro años quizás sería mejor, quizás nos libraría
alcaldes, el segundo año gobiernan de verdad y el tercer año están de esta renovación por tercios sin sentido que se está proponiendo
pensando en la reelección, y que eso es un elemento que desestabiliza en el párrafo tercero. (ECHS, Sgda. parte: 538-635)
la gestión municipal. Sería terrible que acercáramos esta posibilidad al
país. El período de cinco años permite un mejor calendario. (HP, Sgda.
parte: 538-635)
[Candidato a presidente si puede serlo a parlamentario] [Candidato a Presidencia no puede serlo a parlamentario]
La Constitución de 1860 no decía nada al respecto; y como nadie está El país debe tener claro que quien postula a Presidente postula a
obligado a hacer lo que la ley no manda ni impedido de hacer lo que ella Presidente y que quien postula a congresista postula a congresista.
no prohíbe, en 1895 don Nicolás de Piérola fue elegido a la vez Presidente Ayudemos al elector a que su imagen del país esté clara y que no
se confunda. El que quiere ser Presidente, que se presente como
107
Constitucional de la República y diputado por Arequipa, y en esa calidad candidato a Presidente; y que no nos diga que quiere ser Presidente
presidió las Juntas Preparatorias. pero, por si acaso, también se presenta a senador. No es posible,
señor. (CFC, DD del CCD-CCR, 1993).
En la Constitución de 1979 pusimos expresamente que los candidatos a
la presidencia y vicepresidencias podían ser candidatos a representación
parlamentaria. Es curioso, pero sin este precepto probablemente el señor
Fujimori no sería Presidente de la República, porque él aspiraba —según
se dice, tampoco me consta— a ser senador; pero resultó no sólo
senador, sino Presidente. (ECHS, DD del CCD-CCR, 1993).
[No a la disolución del Congreso y a su vez renovación por tercios] [Renovación por tercios y disolución una vez en el Periodo
parlamentario]
[…] un Congreso que puede ser disuelto no puede estar sujeto a
renovación. En los Estados Unidos hay renovación, pero no hay "El Congreso se renueva íntegramente al expirar su mandato o en
disolución. En Francia hay disolución, pero no hay renovación. Si vamos caso de ser disuelto conforme a la Constitución. El Congreso se
a debilitar por uno y otro lado al Congreso, ya he dicho que mejor se debe renueva en un tercio a la mitad de su período, sustituyéndose
ser claro y decirle al Perú que no hay Congreso, que lo que hay es un proporcionalmente a los congresistas menos votados." Propuesta
Consejo Privado del Presidente, del Jefe de Estado. (ECHS, DD del CCD- de Nueva Mayoría-Cambio 90.
CCR, 1993).
El trato que nosotros damos a los peruanos Lo que nos une es producto de la voluntad de los hombres;
naturalizados es discriminatorio porque atenta todo el entonces, no debilitemos esos lazos de unión. Nuestro pueblo
tiempo contra el principio de igualdad ante la ley. Casi pretende, en su abrumadora mayoría, tener posibilidades de poder;
en toda instancia pedimos la peruanidad o el estado
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peruano por nacimiento, como si fuera una especie de se siente postergado; siente que es una cúpula de iluminados la
privilegio que Dios nos ha dado y sin tener receptividad que maneja su destino.
para esos ciudadanos que son peruanos no por el
accidente del nacimiento, sino que lo son por su propia Va a caer antipático en el Perú saber que en el lugar donde se
voluntad. (ECHS, DD del CCD-CCR, 1993). hacen las leyes se va a abrir la puerta de par en par a los
extranjeros; así se va a decir. Habrá razones, por supuesto, para
decir que no va a ser tanto; pero ya se pensará de esa manera.
(RCV, DD del CCD-CCR, 1993).
Para ser Senador o Diputado se requiere haber cumplido por lo menos 35 años en el primer caso, y 25 en el segundo.(Art.
171).
[21 años] [25 años]
Yo no sé si se ha discutido este extremo de los 25 años, El señor PRESIDENTE.— Bien, señores, se va a votar la propuesta
porque para el Congreso Constituyente se ha puesto presentada, es decir, la que aparece en el documento, cuyo texto
como mínimo 21 años, y en este tipo de disposiciones es el siguiente: "Para ser congresista nacional se requiere […]
suele no retrocederse. Podríamos repetir "y haber gozar del derecho de sufragio y haber cumplido por lo menos 25
cumplido por lo menos 21 años". (ECHS, DD del CCD- años." (DD del CCD-CCR, 1993).
CCR, 1993).
"Artículo 171°.— Para ser congresista nacional se requiere ser peruano de nacimiento, gozar del derecho de sufragio y haber
cumplido por lo menos 25 años."
Impedimentos Norma vigente del régimen bicameral (1979):
e Hay incompatibilidad entre el mandato legislativo y cualquier otra función pública, excepto la de Ministro de Estado. (Art. 173).
incompatibilida Prohibiciones de los Diputados y Senadores.(Véase art. 174).
des con la
función
legislativa [Alcaldes no pueden postular a parlamentarios si [Alcaldes sí pueden postular si gozan de licencia tres meses
no han dejado el cargo seis meses antes] antes]
en los alcaldes, que tienen mucho poder en las manos, […] en el alcalde no cabe la renuncia, lo que debe caber es la
y en horas de campaña resultan siendo competidores licencia.
temibles en materia de cargos legislativos utilizando
todo ese inmenso poder que tienen en sus manos para Entonces, me parece que debe haber licencia, si no, se
fines de campaña electoral. Creo que deberíamos, distorsionaría el manejo municipal. El concejo tiene un teniente
señor Presidente, agregar aquí a los alcaldes alcalde que puede asumir perfectamente la función. De acuerdo a
provinciales por lo menos, y a los distritales en la capital la ley puede asumirla hasta el último regidor. (HP, DD del CCD-
de la República. (RCV, DD del CCD-CCR, 1993). CCR, 1993).
[…]
[No pueden postular a parlamentarios los
miembros del clero] Yo lo que creo es que la carrera política debe ser fomentada, y
La Iglesia Católica, dentro de la tesis de separación con una de las vías justamente para fomentarla es permitir que la
el Estado que está consagrada en nuestra Constitución gente vaya promoviéndose en escalones. Así entonces, un alcalde
y por decisiones de la Santa Sede, no participa en el elegido debe poder durante su ejercicio sana y limpiamente
ordenamiento del reino del César, vale decir en el promover su propia aspiración política, y una posible promoción
Estado; pero las otras confesiones religiosas sí de esa aspiración política es el Parlamento. Por lo menos yo lo
participan, y hemos visto en las campañas cómo hacen encuentro absolutamente razonable para muchas autoridades
uso de su inmenso poder espiritual para definir municipales. (LFN, DD del CCD-CCR, 1993).
votaciones y corrientes de opinión, lo cual creo que no Sí pueden postular a parlamentarios los miembros del clero
hace bien a la República. (RCV, DD del CCD-CCR,
1993). Hasta la Constitución de 1920, los miembros del clero podían ser
parlamentarios; en la Constitución del 33 se les quitó esa
posibilidad. También se quitó el voto a los que hubieran hecho
profesión religiosa, vale decir, a los religiosos, no a los sacerdotes;
los sacerdotes podían elegir, pero no podían ser elegidos.
109
La actual Constitución, señor Presidente, y en eso hubo perfecto
acuerdo entre la Iglesia y el Estado, por primera vez establece un
régimen de separación entre la Iglesia y el Estado, pero de
colaboración: separación con colaboración y con reconocimiento
del papel histórico que en este país ha correspondido y corresponde
a la Iglesia Católica.
"Artículo 172.°.— No pueden ser elegidos congresistas nacionales, si no han dejado el cargo seis meses antes de la elección:
1) Los Ministros y Viceministros de Estado, el Contralor General, los Prefectos, Subprefectos y Gobernadores.
2) Los miembros del Poder Judicial, del Ministerio Público, del Tribunal de Garantías Constitucionales y del Consejo Nacional
de la Magistratura.
3) El Presidente del Banco Central de Reserva, el Superintendente de Banca y Seguros, el Superintendente de Administración
Tributaria y el Superintendente Nacional de Aduanas.
4) Los presidentes de los órganos descentralizados de Gobierno, y
5) Los miembros de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional en servicio activo."
1. De intervenir como miembros del Directorio, abogados, apoderados, gestores o representantes de Bancos estatales y de
empresas públicas o de economía mixta.
2..De tramitar asuntos particulares de terceros ante los órganos del Poder Ejecutivo. Y
3. De celebrar por sí o por interpósita persona contratos con la administración pública, salvo las excepciones que establece
la ley. (art. 174).
[La labor del Congresista admite otras a [La labor del congresista a dedicación exclusiva]
actividades]
Sigo pensando que la dedicación exclusiva es buena para el país.
Soy absolutamente opuesta a la dedicación exclusiva; No voy a extenderme en el tema. Siempre he considerado,
y en general estoy haciendo, detrás de esta crítica o de simplemente, que cuando uno se concentra en una sola actividad
este cuestionamiento a la propuesta que se trae, una lo hace mejor; y siempre he pensado que cuando tú sólo puedes
formulación del tipo de parlamentario que creo que ser parlamentario, las posibilidades del conflicto de intereses son
debemos aspirar a tener. El parlamentario debe ser siempre menores. Es decir, una persona que sólo es parlamentario
alguien, primero, que se forme en la vida política, y por y, por ejemplo, no es abogado, tendrá muchas menores
eso debemos aspirar a la carrera; segundo, debe ser posibilidades de abusar de su cargo para favorecer el ejercicio de
alguien muy vinculado a la vida cotidiana, que aporte la abogacía. (CFC, DD del CCD-CCR, 1993).
sus experiencias diarias y que no se aísle por un
período de cinco años de la vida […] (LFN, DD del […] nosotros los provincianos, que sumamos treinta y seis dentro
CCD-CCR, 1993). de los ochenta, estamos a dedicación exclusiva, no a tiempo
completo. Recuerdo que el doctor Chirinos Soto dijo que incluso a
[…] sería un absurdo excluir del Parlamento a la veces soñaba con los congresistas; a mí también me está pasando
enorme población de gente dedicada a toda clase de ahora lo mismo. Prácticamente, estando a dedicación exclusiva —
actividades, como son los médicos, ingenieros, que no es a tiempo completo— soñamos muchas veces con las
abogados, comerciantes, industriales, en general, proposiciones y las mociones de todos los congresistas. [Jorge
todos los hombres que aportan experiencia de la vida. Nakamura, (JN), DD del CCD-CCR, 1993].
Esas personas deben aportar esta experiencia al
Parlamento; lo único que hay que evitar es que existan
situaciones de incompatibilidad, y el aspecto de la
incompatibilidad surge de la moralidad de las personas,
no depende de las prohibiciones. Evidentemente hay
prohibiciones que no podrían dejar de considerarse,
como por ejemplo el ejercicio de la defensa para el
abogado; pero abogado, médico, cirujano, comerciante
o de cualquier otra actividad, si carece de moralidad,
siempre se va a valer de la influencia y del poder que
da el carácter de parlamentario.
110
Es por eso que soy opuesto en forma absoluta a la
dedicación exclusiva, porque implicaría encapsular a
los políticos en una conducta, dentro de una línea que
nos haga desconocedores de la realidad,
desconocedores de la experiencia que tanto necesita el
Congreso. [Gonzalo Ortíz de Zevallos, (GOZ) DD del
CCD-CCR, 1993].
"Artículo 175.°.— Los congresistas no pueden ejercer representación, asesoría ni defensa ante institución alguna ni ante el
Poder Judicial, salvo en causa propia, de su cónyuge o de sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo
de afinidad.
Los congresistas no pueden ejercer reservadamente acción alguna ante las autoridades administrativas o judiciales en favor
o en representación de sí mismos o de terceras personas."
No se aprobó el añadido de Enrique Chirinos Soto sobre que los parlamentarios “No son responsables ante autoridad ni tribunal alguno por los
votos u opiniones que emiten en el ejercicio de sus funciones. Fuera de éstas, están sujetos a la legislación ordinaria” (DD del CCD-CCR, 1993).
111
"Artículo 177.°.— Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo.
No son responsable ante autoridad ni tribunal alguno por los votos u opiniones que emiten en el ejercicio de sus funciones.
No pueden ser procesados ni presos, sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes
después de haber cesado en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a disposición del Congreso o de la Comisión
Permanente dentro de las veinticuatro horas, a fin de que se autoricen o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento."
"Artículo 178.°.— El Congreso elabora y aprueba su Reglamento, elige a sus representantes en la Comisión Permanente y
en las demás comisiones, establece la organización y atribuciones de los grupos parlamentarios, arregla su economía,
sanciona su presupuesto, nombra y remueve a sus funcionarios y empleados y les otorga los beneficios que les corresponde
de acuerdo a ley.
El Congreso aprueba su propio Reglamento que tiene fuerza de ley"
"Artículo 179.°.— El mandato legislativo es irrenunciable. Las sanciones disciplinarias que impone el Congreso a sus
miembros y que implican suspensión de funciones no pueden exceder de ciento veinte días de legislatura."
Sin debate y por unanimidad se aprobó la disposición de dotación militar por parte del Parlamento y sobre la inviolabilidad del
recinto parlamentario.
5. Facultad del Parlamento de solicitar información a Entidades públicas, y de investigar sobre cualquier asunto de interés
público, y obligación de publicidad de las Sesiones
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Para el cumplimiento de sus fines, pueden acceder a cualquier información incluyendo el levantamiento del secreto bancario
y la reserva tributaria."
El 15 de marzo se reconsideró y se añadió en el segundo párrafo: “Para el cumplimiento de sus fines pueden acceder a
cualquier información, excepto la que afecte la intimidad personal, incluyendo el levantamiento del secreto bancario y la
reserva tributaria” [Cursiva del editor]
6. Facultad del Parlamento de acusar a los Presidentes de los otros poderes y altos funcionarios del Estado por infracción
constitucional o delitos en el ejercicio de sus funciones
Corresponde al Senado declarar si hay o no lugar a formación de causa a consecuencia de la acusaciones hechas por la Cámara de Diputados
En el primer caso, queda el acusado en suspenso en el ejercicio de su función y sujeto a juicio según ley. (Art. 184)
[Que el Congreso acuse por infracción constitucional o delitos en [Que la Comisión Permanente acuse y el Congreso defina si
ejercicio de sus funciones] procede a formación de causa]
[…] es un problema reglamentario el señalar, en todo caso, que, El señor PRESIDENTE.— La propuesta presentada tiene por
presentada la denuncia, el Congreso formará una Comisión, la Comisión objeto: primero, reproducir lo que ya hemos acordado en el
dictaminará sobre los alcances de la acusación, el Pleno del Congreso reglamento interno —o sea, ya hay un planteamiento sobre esa
resolverá el tema y, a su vez, el Pleno del Congreso actuará como medida en nuestro reglamento interno—; y, en segundo lugar,
acusador ante el Poder Judicial. obedece también a la necesidad de hacer más estable la situación
de gobierno y que no se exceda el Congreso —siendo de una sola
En otras palabras, me parece que no hay que crear esta doble situación Cámara— con medidas que no guarden el respectivo equilibrio. Por
de una Comisión que actúa de acusadora ante un Pleno que, a su vez, ejemplo, en la propia Constitución de Costa Rica, para dictarse una
declara si ha lugar o no a la formación de causa, sino que debe ser el ley se requiere tres veces su revisión.
Congreso el que asuma la decisión de acusar, dejándose a la norma
reglamentaria —en todo caso— la formación de una Comisión para que Entonces, al reducir de dos cámaras a una, hay que tomar otras
dictamine sobre la procedencia o no de la acusación. instituciones que hagan el camino también más seguro.
En esto tenemos un punto de vista, entonces, diferente respecto de la Es por eso que en el siguiente artículo —el 184.°, que es lo que
propuesta que contiene el proyecto, y nos gustaría, más bien, que se propone la doctora Lourdes— se establece que corresponde al
acogiera la fórmula que establece, por ejemplo, la Constitución Congreso declarar si ha lugar o no a formación de la causa; pero
ecuatoriana en su Parlamento unicameral: es potestad del Congreso antes de eso hay un procedimiento que obliga a que una Comisión
proceder al enjuiciamiento. (LFN, DD del CCD-CCR, 1993). más pequeña, más sólida, más institucionalizada, y seguro más
representativa, haga el proceso de la instrucción, de la acusación,
y eso, entonces, le da más estabilidad al procedimiento. Ése ha sido
el objetivo. (CTTL, DD del CCD-CCR, 1993).
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[El Congreso dirige la acusación del funcionario directamente
[…] al denunciar el Fiscal de la Nación, tipifica, le da forma y contenido a la Corte Suprema]
jurídico a la acusación. De manera que no es un trámite rutinario ni un
trámite innecesario. El Congreso no tiene por qué elevar a la Corte Habida cuenta que el Congreso de la República es el que acusa en
Suprema, porque, por lo demás, el Fiscal de la Nación es el titular, en este este caso, resulta, desde mi punto de vista, innecesaria la
caso, de la acción penal, como ha dicho el señor Ortiz de Zevallos. intervención del Ministerio Público como un segundo acusador, aun
(ECHS, DD del CCD-CCR, 1993). cuando puede darle cauce jurídico a la acusación. Y no lo digo
solamente en función de la experiencia vivida, en la que no sólo se
recortaron los cargos formulados, sino por una razón de concepto.
[Se amplió el plazo para que pueda abrirse antejuicio a cinco años.
Quedó en suspenso la derivación de la acusación constitucional]
Se aprobó el siguiente artículo:
"Artículo 183.°.— Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso al Presidente de la República, a los miembros del Congreso,
a los Ministros de Estado, a los miembros de la Corte Suprema de Justicia, a los Fiscales Supremos, a los miembros del Tribunal de Garantías
Constitucionales y al Contralor General de la República, por infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus
funciones y hasta cinco años después que éstos hayan cesado en tales funciones."
[En la sesión del 11 de marzo de 1993 se aprobó por unanimidad el siguiente texto sobre el procedimiento de acusación
constitucional.]
Artículo 184.°.— Corresponde al Congreso, sin la participación de los miembros de la Comisión Permanente, suspender o no al funcionario
acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por diez años.
El acusado, en el trámite parlamentario, tiene derecho a la defensa por sí mismo y con asistencia de abogado ante la Comisión Permanente y
ante el Pleno del Congreso.
En caso de resolución acusatoria, el Fiscal de la Nación denuncia ante la Corte Suprema en el plazo de cinco días. El Vocal Supremo Penal
abre la instrucción correspondiente.
La sentencia absolutoria de la Corte Suprema devuelve al acusado sus derechos políticos.
Los términos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instrucción no pueden exceder ni reducir los términos de la acusación del
Congreso."
[Compuesta por todos los grupos parlamentarios [Compuesta por el 20% de representantes elegidos por
respetando el principio de proporcionalidad] Distrito Electoral Único]
[…] me parece que debería establecerse que en la Presidente, una propuesta podría ser que la Comisión Permanente
Comisión están presentes todos los grupos políticos sea integrada por aquellos que resulten elegidos de ese veinte por
en proporción a su representación en el Congreso. ciento del distrito nacional único. ¿Qué nos daría esto como
(HP, DD del CCD-CCR, 1993). ventaja? Imaginando algunas cosas importantes sería, dentro de
este Congreso unicameral con representación territorial de distrito
Comparto la tesis de los señores que me han múltiple
antecedido en el sentido de que la Comisión —que va a ser una tendencia a un parlamentario localista, porque,
Permanente debe estar integrada por distintos grupos lógicamente, va a tener una cercanía muy grande a sus electores;
políticos y que se aplique el principio de la el distrito múltiple va a tender a ser pequeño—, entonces, ¿por qué
proporcionalidad. no le damos a la Comisión Permanente el carácter de aglutinar, de
reunir a aquellos representantes de dimensión nacional? Con la
Contrariamente a lo que algunas personas refirieron en
siguiente ventaja: que es esa instancia la que va a mirar el problema
un debate del Pleno, el principio de la tendencia a la
nacional.
proporcionalidad está ya en la Constitución de 1979
cuando se refiere, por ejemplo, a la propaganda
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electoral y a los espacios que se otorgan. O sea, el Por ejemplo, imagino que a esa Comisión Permanente podríamos
principio existe. (CFC, DD del CCD-CCR, 1993). asignarle, como en el caso de la Constitución italiana, facultad
legislativa propia en ciertas materias, las que vayan a garantizar la
unidad nacional.
El señor PRESIDENTE.— Señores, tenemos varias
ponencias. La primera, reajustada, es la siguiente: "La Entonces, tenemos, dentro de este Parlamento unicameral, una
Comisión Permanente está integrada por los instancia de visión nacional a la que llegan los representantes
congresistas con tendencia proporcional al número de elegidos nacionalmente. Será, sin duda, la instancia de los lideraz-
representantes de cada grupo parlamentario. Son gos políticos nacionales. Podrá ser una Comisión Permanente de
elegidos por el Congreso y no excederán del 25% de conciliación de intereses. Podremos, por ejemplo, pensar en la
los congresistas". Ésa es la primera moción. posibilidad de delegarle competencia legislativa propia, con lo cual
determinadas materias que reclaman de una visión nacional del
La otra moción es del doctor Chirinos: "El Congreso problema puedan, efectivamente, ser discutidas en el cenáculo o
elige de su seno a los miembros de la Comisión en el seno de este pequeño cónclave de congresistas que
Permanente, que no son más de 25, y se organiza con representan, además, o que tienen, una visión nacional del
sujeción en lo posible a la proporcionalidad problema. (LFN, DD del CCD-CCR, 1993).
parlamentaria".
El señor PRESIDENTE.— Voy a leerla con más calma.
La tercera propuesta, del doctor Róger Cáceres: "La Es una propuesta de la doctora Lourdes Flores, que sería la cuarta.
Comisión Permanente se integra con tendencia a la "La Comisión Permanente se integra con los miembros del
proporcionalidad por los delegados de los grupos Congreso elegido por distrito nacional único".
parlamentarios en número no mayor del 20% del total
de los miembros del CCD" (CTTL, DD del CCD-CCR,
1993).
"El Congreso elige de su seno a los miembros de la Comisión Permanente, que no son más de 25, y se organiza con sujeción
a la proporcionalidad parlamentaria".
Atribuciones Norma vigente del régimen bicameral (1979):
de la Comisión Son atribuciones de la Comisión Permanente las que le señalan la Constitución y el Reglamento del Congreso. (Véase art.
Permanente 185).
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c) Aprobar los créditos suplementarios, transferencias y habilitaciones del Presupuesto de la República, en receso del
Congreso;
d) Ejercitar la delegación de facultades legislativas que le encomiende el Congreso; y
e) Las demás que le asigna la Constitución y las que le señale el Reglamento del Congreso".
1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar las existentes.
2. Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo conveniente para hacer efectiva la
responsabilidad de los infractores.
3. Aprobar los tratados o convenios internacionales de conformidad con la Constitución.
4. Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General.
5. Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución.
6. Ejercer el derecho de amnistía.
7. Aprobar la demarcación territorial que propone el Poder Ejecutivo. Y
8. Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son propias de la función legislativa. (Véase
art. 186).
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BIBLIOGRAFÍA
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oficial. Tomo VII, Lima.
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General del Congreso de la República.
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en el Perú: 1822-1872, en Liberalismo y Poder. Latinoamérica en el siglo
XXI, de Iván JAKSIC y Eduardo POSADA. FCE, Chile.
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