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ADMINISTRATIVO I (UNIOVI)

ADMINISTRATIVO 1

CURSO 13-
PROF.
14
TEMA 1 : LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO

La formación histórica de la Administración contemporánea:

La Revolución Francesa tiene una gran importancia en la formación del Derecho Público moderno. El
Derecho Administrativo surge con el Decreto de separación del poder judicial y del poder ejecutivo.

Los revolucionarios franceses son conscientes de que los actos de la Administración deben ser
controlados, aunque no por el poder judicial. Por ello crean el Consejo de Estado francés que se
encargará del control de las decisiones de la Administración.

A parte de la Revolución Francesa se produce la afirmación del ppo. de intercambiabilidad de

las técnicas administrativas. Con la Revolución no se rompe de repente con las técnicas jurídicas
anteriores, sino que hay un cambio progresivo.

El Dcho. Administrativo es el dcho. de la Administración Pública. Por eso importa saber lo que ésta
es, que ha de entenderse como una realidad política que jurídicamente nada tiene que ver con las
Administraciones Privadas.

Para explicar lo que es la Adm. Pbca. podemos tomar en cuenta varios puntos de vista:

Etimológico: viene del latín “administrare”, que equivaldría a la idea de servir, en función de algo
exterior. Sin embargo, Giannini asegura que su origen es “ad manus traere”, gestionar, aunque ambas
vienen a significar lo mismo y en ambas versiones queda clara la idea de subordinación.

Jurídico: el concepto hay que deducirlo tomando como objeto al Estado, esa realidad política, a través
de dos caminos diferentes:

Desde el examen de las funciones del Estado: concepto material, funcional, es una de las funciones
del Estado.

Desde los poderes del Estado, refiriéndose a los órganos constituidos para ejercer las funciones del
Estado: concepto subjetivo, orgánico, la Adm. Pbca. es unos de los poderes del Estado.

Toda la acción del Estado es susceptible de reconducirse a estas funciones:

Establecimiento por vía general de las normas a las que deben ajustarse las conductas de los
miembros de la comunidad política (no de los ciudadanos entre sí).

Decisión concreta entre los intereses, conflicto, de los individuos entre si o entre los individuos y los
poderes públicos.

Ejecución concreta para satisfacer las necesidades de la vida en sociedad.

Hay un sector de la doctrina para quien la función ejecutiva y la administrativa son equivalentes. La
Adm. se definiría por la naturaleza de la función que ésta lleva a cabo. Según esto, la Adm. seria una
actividad ejecutiva del Estado, por lo tanto sería una función, el resultado de un concepto material, y
el Dcho. Adm. Sería el derecho de esa función del Estado.

Pero la Adm. no sólo lleva a cabo una función ejecutiva, sino que es capaz de dictar normas jcas.
(Función legislativa), y de dar resolución a conflictos jurisdiccionales.
La doctrina clásica del Dcho. Adm. de finales del siglo XIX, entiende que el concepto de Adm. se
identifica con el concepto de Dcho. Adm., que es el dcho. del poder ejecutivo. Pero esta doctrina
plantea un problema, que es explicar cómo es posible que si la Adm. es el poder ejecutivo, pueda
ejercitar una función material, legislativa o jurisdiccional (resolver recursos). Esto se explica por el
carácter residual de la Adm. Pbca. , que refleja la privación del poder absoluto del monarca, del poder
legislativo y judicial.

Pero la Adm. no se identifica exactamente con el poder ejecutivo. Es algo más, porque las Adms. (no
sólo la del Estado), están compuestas por una constelación de entes personificados:

Adms. territoriales de carácter total: en ellas el territorio es un elemento esencial para su existencia,
y persiguen la consecución de una pluralidad de fines o intereses generales. Estas son la Adm. Pbca. ,
las Adms. de las CC.AA. y la Adm. Local (provincias y municipios- diputación y ayuntamiento).

Adm. Institucional: no territorial y especial, es un conjunto orgánico de carácter jco.-pbco. (ppo. de

especialidad), que persigue fines concretos y específicos. Se divide a su vez:

Entidades de base asociativa: determinadas personas con intereses comunes a las que las Adms.
territoriales dotan de personalidad jca. para llevar a cabo esos intereses comunes delegando en ellas
poderes pbcos. (ej. colegios profesionales, corporaciones pbcas.). Este tipo de organizaciones en
realidad no son Adms. Pbcas. porque su sustrato es estrictamente privado.

Entidades de base fundacional: no se trata de personas que se agrupan, sino que las Adms.
territoriales crean un patrimonio al que dotan de personalidad jco-pbca. y lo adscriben a la
consecución de un fin pbco. especifico (ej. Instituto Social de la Marina, Insalud).

Tb. es algo menos porque hay que distinguir entre la Adm. Pbca. y el Gobierno (art. 97 CE, Titulo IV
“Del Gobierno y de la Adm. Pbca.”), por mas que esta distinción sea jurídicamente. imposible y nos
refiramos a una ficción.

Criterios orgánicos: identifican el Gobierno con los organismos superiores del Estado y la Adm. Pbca.
con un órgano de segundo nivel o subordinado.

Criterios funcionales: el gobierno es el encargado de salvaguardar la unidad política y asegurar la

aplicación de las leyes. La Adm. se encarga de mantener el orden pbco. y gestionar los servicios
pbcos. (Hauriou).

Criterios jurisdiccionales: se distingue entre actos adm. (fiscalizables), y actos políticos de gobierno
(no fiscalizables), aunque estos últimos ya no existen.

1.2 La administración pública en el Estado social y democrático de Derecho:

El derecho de la Administración es el Dº Adm. , y se incrusta en un determinado contexto,

determinado por la propia noción de Adm. Pública. Este contexto contribuye a definir la noción de
Adm., y viene precisado por el art. 1.1 CE “España se constituye en un Estado social y democrático
de Dº...”.

Así podemos mencionar como ppos fundamentales y básicos: el ppo. de Estado de Dº, el ppo.
democrático, la cláusula de Estado social, y la configuración de España como un Estado complejo.
Este es el marco de nuestra Adm., que nos ayuda a situarla en el contexto que le es propio. Sin
embargo, los aspectos relativos al ppo democrático son menos importantes ya que la admón no se
legitima directamente en este ppo.

a) Ppo. Estado de Derecho. Es un instrumento para acabar con el poder absoluto. Surge con la
literatura alemana (finales s. XVIII, Kant), que no era estrictamente jurídica. Es Robert Von Mohl el
que introduce, sobre las ideas de Kant, la noción de Estado de Dº.

Con el constitucionalismo de la 2ª posguerra mundial se positiviza el concepto de Estado de Dº en

la Ley Fundamental de Bonn, de la misma forma que lo hace nuestro art. 1.1 CE. Ahora bien, el
significado preciso de lo que deba entenderse por E. Dº lo establecen las distintas constituciones.

Carl Smith (que puso su inteligencia al servicio de la justificación de la doctrina nazi) afirmaba, con
base en Staahl y en Pähr, que la palabra E.Dº podía significar tantas cosas como la palabra Dº y tantas
como las distintas administraciones que se engloban en el Estado. Esto no es cierto. El ppo. de E.Dº
no puede significar tantas cosas diversas, sino que requiere la afirmación de determinados valores
materiales, sin los cuales no existiría.

El E.Dº (Stren) es el ejercicio del poder del Estado sobre el fundamento de las leyes constitucionales,
pero con la meta de garantizar la libertad, la justicia y la seguridad jurídica. Sobre la base de esta
definición debemos señalar una serie de características:

La Constitución constituye el orden jco. fundamental en el Estado.

El ppo. de E.Dº exige la existencia de la libertad e igualdad jurídica.

Aseguramiento de la división de poderes.

Sometimiento al Dº de todos los poderes públicos.

Existencia de un sistema de protección jurisdiccional 23.2 CE.

Afirmación de un sistema de indemnización y responsabilidad en la actuación de los poderes públicos

106.2 CE.

b) Ppo. Estado Social. Hoy en día es un ppo. devaluado, por el predominio de la corriente neoliberal.
Pero en su evolución jurídica, la idea de E. Social surge como consecuencia de las transformaciones
de la sociedad industrial, tras la II G.M. El modelo de E. Liberal de Dº sufre así una transformación, y
las sociedades industriales cambian. El Estado tiene que intervenir en el juego de las fuerzas sociales
y económicas.

Esta cláusula se positiviza en la Ley Fundamental de Bonn, en 1949. A partir de entonces se abre en
Alemania una discusión doctrinal de carácter jurídico, pero también político, en torno al Estado del
Bienestar (Wohlfahrtsstaat). Este debate tiene tres momentos:

Ipsen: plantea el problema de la cláusula del E. Social. Parte de una aparente contradicción entre la
formulación del E. Dº y la cláusula. Existe una tensión causada por la exigencia de intervención en la
sociedad que la cláusula impone al Estado, porque ello podría afectar a la libertad. Esa contradicción
es aparente porque es necesaria una interpretación del E. Dº acorde con la cláusula.

Forrsthoff y Bachof: polémica. La controversia se plantea alrededor de si son ppos distintos,

yuxtaposición; o si el ppo de E. Social se construye sobre la idea del E.Dº. Para Forrsthoff, E.Dº y
E. Social son ppos. distintos que no pueden ser reconducidos a un hipotético nuevo ppo. Estos ppos
están jerarquizados, quedando subordinada la cláusula al E.Dº. Para Bachof estos ppos. no están
jerarquizados.
La doctrina posterior a esta polémica abandona la idea de Forrsthoff y acoge la de Bachof.
Esta doctrina trata de buscar fórmulas de equilibrio, latiendo la idea de que con el E. Social nos
encontramos ante un nuevo modelo de Estado. Es como una especie de término medio entre el viejo
estado liberal y los estados comunistas de entonces.

Teoría de la irreversibilidad. Hasta los años 70 existía una exigencia de irreversibilidad de las
conquistas sociales, exigencia constitucional que en la propia cláusula del Estado Social no era
sostenible. La libertad de configuración normativa del legislador ordinario "Gestallturgfreheit", regula
las relaciones entre la ley y los reglamentos de estricta ejecución. El legislador ordinario puede poner
en ejecución cualquier acto que tenga por conveniente siempre que no infrinja la Constitución. La
Teoría de la irreversibilidad no es sostenible en nuestro ordenamiento ya que el art. 1.1 y el 9.2 de la
C.E. establecen la idea de cláusula social. El 9.2 es más preciso, corresponde a los poderes públicos
promover las condiciones para que la libertad e igualdad sean efectivas (STC "luria case", 14 de
julio de 1981, convivencia justa y pacífica, deja clara la base de fondo en el estado de Derecho y
más tarde en el Estado Social de Derecho de acuerdo con la Constitución). El art.2 de la C.E. se
refiere al Estado descentralizado, ppo de unidad, ppo de autonomía y la solidaridad entre CCAA
son la base y la esencia del sistema de CCAA (STC de 2 de febrero de 1981), la autonomía hace
referencia a un poder limitado, no es soberanía en ningún caso, ya que, además, se opondría al ppo de
unidad (STC de 14 de junio de 1982), el ppo de unidad y el ppo de autonomía determinan la forma
compuesta del Estado. Esta idea de Estado compuesto se caracteriza por el ppo dispositivo, art. 8
de la C.E.. No se establece de una forma obligatoria sino dispositiva. Los Estatutos de Autonomía
son posibles pero son obligatorios como forma de vertebración del Estado en un Estado autonómico.
Esta configuración tras los Estatutos de Autonomía ha tomado un rumbo determinado en la línea
de los Estado federales. Los Estatutos no son, a diferencia de lo que ocurre en los Estado Federales,
constituciones. La autonomía no surge de la soberanía de la CCAA, surge de la Constitución así como
también surgen de ella el resto de los procesos políticos. Hay que combinar el art.2 con el 66, ambos
de la C.E.. La Constitución es la norma jerárquicamente superior a los Estatutos. Los Estatutos, al
igual que los poderes públicos han de estar sujetos a la Constitución (28 de junio de 1981)

Concepto y caracteres de Derecho Administrativo:

Sobre el Dº Adm. se han mantenido 3 criterios, y dentro de cada uno podemos encontrar distintas
posturas, incluso hay posturas mixtas entre los criterios.

Criterio funcional o material: Parte de la existencia en el Estado de tres funciones: legislativa,

judicial y ejecutiva. Caracteriza a las dos primeras, mientras que a la función ejecutiva o
administrativa la individualiza, caracterizándola como una función administrativa de forma autónoma.
El Dº Adm. es el Dº de la función adm. con independencia de los sujetos que la ejercen. Esta posición
ha sido históricamente la más abundante (Jellineck, Escuela de Burdeos, Adolfo Posada, Clavero,...)

Criterio formal: Es una variante del anterior. Los actos adm. son actos formalmente de poder. El
representante más conspicuo de este criterio el Voquera.

Criterio subjetivo: Tuvo arraigo en Javier de Burgos (creador del Mº de Fomento, en 1833), en
Alejandro Oliván, en Posada Herrera, en Santamaría de Paredes (1ª ley de jurisdicción contencioso-
adm.), en Garrido Faya,... Estos personajes sostenían este criterio que hoy es el más extendido. Parten
del ppo. de división de poderes. El Dº Adm. regula a los entes adm. cualquiera que sea la actividad
que estos desarrollen.

García Enterría y Bocanegra definen el Derecho Administrativo como “una rama del Derecho
Público interno, de carácter estatuario, común y normal, constituido por principios y normas
que regulan la organización y la actividad de las Administraciones públicas ejercidas con el
apoyo de privilegios singulares y en el marco de derechos garantizados a los ciudadanos”.

Es una rama del Dº Público, y tenemos que distinguirlo del Dº Privado atendiendo a diversos criterios:

Sujetos: para hablar de Dº público es necesaria la presencia de la Adm. como sujeto de una relación
jurídica, pues si no es así, probablemente se estará ante normas del Dº privado.

Carácter: imperativo del Dº público frente al dispositivo del Dº privado.

Garantía y protección de los intereses públicos que no están presentes en el Dº privado.

Tiene carácter de Dº Público interno, que se configura en la doble idea de:

La Adm. es un instrumento permanente y general de relaciones con los ciudadanos, pues las
relaciones no administrativas del Estado son de carácter intermitente.

La Adm. es la única personificación interna del Estado, cuyos fines asume.

Tiene carácter de Dº estatuario. Aquí tenemos que distinguir entre Dº general y Dº estatuario. El
primero es aplicable a toda clase de sujetos (Dº civil), el segundo sólo regula las relaciones de cierta
clase de sujetos, en cuanto sujetos singulares o específicos, sustrayéndolos en ciertos aspectos del Dº
común (Dº canónico). El Dº Adm. no es el Dº propio de unos órganos o de un poder, es el Dº propio
de unos sujetos o personas jurídicas que actúan como sujetos de Dº. El Dº Adm. atiende las exigencias
de esos sujetos, por ello es considerado como un auténtico microcosmos que tiende a cubrir todas las
zonas en que se mueven las Adm. Públicas.

Es un Dº común. El Dº Adm. es el Dº de las Adm. Públicas. Por ello cuando existe una laguna ésta
se cubre con los propios principios de este derecho sin necesidad de acudir a otros principios. El
art. 4.3 Cc, no es de aplicación, pues se refiere a las normas especiales del derecho civil, y no a las
administrativas. [Todo esto es fundamental para la construcción del Dº Adm., pues así se coloca en su
justo lugar a los órganos legislativos y a los judiciales, que son aquellos a los que se les encomienda
el mantenimiento de orden jurídico, otorgándoseles independencia organizadora, personal, objetiva
(vinculación exclusiva a la ley y al Dº) y con respecto a las partes (posición superpartes)].

Por tanto, el Dº Adm. , en cuanto Dº común de las Adm. P, no está formado sólo por sus normas
positivas, sino también por principios generales, que sirven para articular, interpretar y completar esas
normas a las que acompañan formando en torno a ellas un aura inseparable.

Es un Dº normal. No es derecho de excepción. Regula desde su nacimiento hasta su extinción, la vida

de unos sujetos de derecho como son las Adm. P. Las situaciones de alarma, excepción y sitio (116
CE) y los reglamentos “contra legem” en ámbito local, en nada empañan este carácter.

El ordenamiento jurídico adm. se refiere a una organización y a una actividad de sus sujetos.
Organización compuesta por diversas personas jurídico-públicas: Adm. estatal, autonómica, local,
institucional y corporativa. Actividad de corte administrativo, que, aunque variable en su definición a
lo largo de la historia, se ha venido clasificando tradicionalmente en actividad de policía, de fomento,
y de servicio público. Clasificación, ésta última, que por los cambios sociales e ideológicos, está
siendo corregida por la actual doctrina.

La Adm. se apoya en una serie de privilegios, en un cuadro de poderes de actuación de los que no
disfrutan los sujetos privados, lo que la sitúa en una posición de supremacía respecto a éstos. Y se
justifica en la consecución eficaz de los intereses generales que propugna el art. 103.1 CE. Entre estas
facultades cabe destacar el privilegio de decisión ejecutoria que, partiendo de la ficción de que los
actos adm. son ajustados a Dº desde el momento en que son dictados, viene a decir que las decisiones
de la Adm. son inmediatamente ejecutables. Otro privilegio sería que la interposición del recurso no
suspende la ejecutividad del acto adm.

Por último, frente a los privilegios de la Adm., el administrado tiene ciertas garantías. Todos los
problemas jurídico-adm., consisten en último término en buscar un equilibrio entre los privilegios
de la Adm. y las garantías de los ciudadanos. Se trata de perseguir y obtener el eficaz servicio del
interés general. La CE establece una tabla de Dº y L. Públicas cuya afirmación, conservación y
profundización son inseparables de una sociedad democrática (la figura del Defensor del Pueblo es
complementaria). Esta serie de Dº tienen una triple característica:

Tienen eficacia inmediata, directa.

Gozan de una protección jurisdiccional reforzada, a través del procedimiento contencioso ordinario
(ley 62/78), y en su caso, a través del recurso de amparo ante el TC.

Vinculan a todos los poderes públicos, y muy especialmente al legislador, lo cual implica que sólo
pueden regularse por ley, que en todo caso debe respetar su contenido esencial.

El giro o tráfico administrativo. Esta expresión debe tomarse en sentido material, en sentido más
amplio que el utilizado por la Escuela de Burdeos (servicios públicos en sentido estricto), como un
todo que agrupa toda la actividad que los particulares no pueden realizar en cuanto tales. Pero ello
plantea dos problemas:

No hay una norma apriorística que nos diga qué actos quedan comprendidos en el giro o tráfico adm.
y mucho menos qué actos quedan sometidos al Dº Adm.

Siempre tropezaremos con que en esta actividad se insertan y entrecruzan elementos de otros
derechos.

El giro o tráfico adm. ha sido muy variable en el tiempo. A lo largo del tiempo se han buscado
núcleos que permitiesen explicar los distintos aspectos de la actividad adm. , y esto se consigue
didácticamente en Francia, en la Escuela de Burdeos. Posteriormente en Italia y en España, con L.J.
Rozas (más tarde otros como Villar, Martín Mateo y Garrido hicieron algo similar). Se habla así de
tres núcleos, de tres tipos de actividades:

Actividad de policía: mantenimiento del orden público, en sentido amplio, mediante la limitación de
las actividades privadas.

Actividad de servicio público: satisfacción de necesidades públicas mediante la creación de órganos al

efecto y en concurrencia con las actividades de los particulares.

Actividad de fomento: protección de actividades, establecimientos o riquezas debidas a los

particulares que satisfacen necesidades públicas o se estiman de utilidad general, pero sin utilizar
órganos públicos ni establecer limitaciones.

Según Bocanegra, la actividad de la administración, actualmente, abarca los siguientes aspectos:

Actividad de policía: en el sentido estricto de intervención en el orden público ante cuestiones de

tranquilidad y seguridad pública. Las actividades de limitación e intervención del concepto amplio
(policías especiales) se incluyen en la siguiente actividad.

Actividad de garantía: aquí se fija el marco de la vida colectiva, estableciendo un orden de

convivencia y garantizando un marco en el que se pueden mover las actividades privadas. Esto
implica intervenciones en las iniciativas privadas.
Actividad de estimulación (fomento): tiene por objeto la canalización de recursos hacia ciertas
actividades para favorecer más que una actividad libre. La Adm. altera las condiciones ordinarias del
mercado y coloca a determinadas empresas en lugares distintos y más favorecedores (subvenciones y
desgravaciones fiscales).

Actividad de prestación: facilita servicios o entrega bienes a los particulares. Servicio y empresa
pública.

Actividad arbitral: los órganos adm. resuelven controversias entre particulares (crítica: sustitución de
la actividad judicial).

Actividad sancionadora: autotutela. Posibilita a la Adm para imponer sanciones sin acudir al auxilio
de los Tribunales.

Problema del entrecruzamiento del Dº Adm. y del Dº Privado. Ahora bien, el carácter de Dº
estatutario y común de las Adm. P, del Dº Adm. , no cubre la totalidad de las actividades de los
sujetos que regula. Así es posible, sin perjuicio de la existencia de un derecho propio y específico, la
utilización del Dº Privado por las Adm. , en principio con carácter instrumental. Las posibilidades de
fricción sobre la aplicación de uno u otro derecho no se extienden, sin embargo, a todas las materias
o sectores de actividad, sino solamente a un a zona polémica intermedia: una parte del Derecho de la
Organización y el Derecho patrimonial. En todo caso, aun en las materias que aparentemente son sólo
objeto del Dº Privado, hay siempre un núcleo insoslayable perteneciente al Dº Público, perfectamente
separable, en cuanto a su tratamiento, del bloque negocial. Lo contrario, es decir, la existencia
de elementos privados en una relación jurídico-adm. , es también posible pero no necesario. El
conocimiento y resolución de estas cuestiones incidentales o prejudiciales, salvo que tengan carácter
penal, corresponde a la Administración y a la jurisdicción contencioso-adm. Según G. Enterría las
reglas públicas se aplicarán a la actividad adm. cuando la misma se desenvuelva en el giro o tráfico
que le es propio (también J.L.Villar).

Por otra parte, el Dº Adm. no es un conjunto caótico e inacabable de normas agregadas, sino que,
por el contrario, en él representan un papel importante los Ppos. Generales del Derecho, que son
ppos. técnicos, cuya tecnicidad se expresa en la organización de la materia jurídica alrededor de las
instituciones. El Dº se expresa en las instituciones, y organizando éstas para que respondan a las
necesidades sociales, el Dº cumple su función. No son consecuencia de ningún Dº natural, son ppos.
técnico-jurídicos que se expresan alrededor de las instituciones.

El Estado tiene personalidad jurídica originaria. Las Adm. del Estado y de las CCAA son superiores
en el ámbito de sus competencias, frente a los particulares y frente a las llamadas Adm. menores. La
conexión entre la organización adm. y los órganos superiores del Estado se produce en el Gobierno, a
través de la técnica del desdoblamiento funcional (el Gobierno actúa como Gobierno y como órgano
superior de la Adm. Pública). La técnica de reconducción a la unidad de todo el complejo sistema de
las Administraciones se produce mediante el ppo. de coordinación que se expresa en una obligación
de comportamiento leal (Estado y CCAA) en el origen del Estado único de lo compuesto.

1.4 El Derecho Administrativo y la Ciencia de la Administración:

La adm. puede ser estudiada desde muchas perspectivas, tanto jurídicas, como no jurídicas. Dentro de
estas últimas destaca el estudio de la Adm. con técnicas empresariales. Esta idea, que surge en EEUU
a principios del s. XX, trata de trasladar a la Adm. Pública las técnicas de gestión de las empresas
privadas. La llamada Ciencia de la Adm. , si es que existe, trata precisamente de este estudio. Es una
visión no jurídica de la Adm. , pero no exclusivamente empresarial.
En resumen, podemos decir que el objeto del Dº Adm. depende del momento histórico, del lugar
geográfico, etc., establecíéndose básicamente dos concepciones:

La concepción europea que vincula la CC de la Adm. con la realidad política.

La concepción americana o anglosajona, que estudia principalmente los aspectos técnicos de la Adm.

Claro que también podemos hablar de otras concepciones, basándonos en otros criterios (concepción
psicológica y sociológica).

En España se ha mantenido la concepción del estudio de la Adm. desde el punto de vista político
(G. Enterría). Y lo mismo ha ocurrido con los autores del s. XIX. No en vano estamos situados
en el continente europeo. Pero, de todas formas, sí se pueden observar relaciones entre las dos
fundamentales concepciones.

TEMA 2: EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y EL SISTEMA DE LAS FUENTES EN EL

DERECHO ADMINISTRATIVO.

2.1 El principio de legalidad de la Administración pública. Alcance y sentido.

Frente a la concepción plena de la ley de los privatistas, el sistema de Fuentes del Dº Admvo es
totalmente original. El principio de legalidad de la Adm. viene formulado en los art. 9.1, 9.3, y 103.1
CE. El ppo de legalidad es una de las claves del funcionamiento del Dº Admvo. Lo esencial del
mecanismo de este ppo es que toda la actuación singular de la Adm. debe estar justificada en una ley.
Esta exigencia tiene dos justificaciones:

La legitimidad del poder procede de la voluntad comunitaria cuya expresión son los
parlamentos. Ya no se admite la idea de un monarca que actúa como un dios (Revolución Francesa).
La soberana es la voluntad del pueblo y por encima de ella nadie podrá dictar leyes.

Ppo técnico de división de poderes, el ejecutivo se designa así porque su misión es ejecutar lo
previsto en la ley, particularizarla a casos concretos. La distinción entre poder legislativo y poder
ejecutivo, otorga al primero una preeminencia y limita al segundo a actuar en el marco de las
decisiones del primero. El poder judicial queda sometido a la ley y al derecho (legitimado).
Es a esta técnica estructural precisa a lo que se llama Ppo de legalidad. La Admón está sometida a
la ley, que le limita. No es una emanación personal del soberano, es una creación del Derecho. La
Admón actúa sometida necesariamente a la legalidad objetiva, se impone a la propia Admón, incluso
cuando es ésta la que crea el ordenamiento jurídico. Por esa legalidad objetiva la Admón puede ser
invocada por los ciudadanos. De esta formulación del Ppo de legalidad se desprenden los siguientes
ppos:

Ppo de juridicidad. La actividad administrativa es una actividad jca sometida a la ley y a otras
fuentes del Derecho y particularmente sometida a los Rgtos que la Admón dicta. De ahí la
autolimitación de la Admón. El sometimiento de la Admón no es solo a la ley formal, sino al Ord. Jco
en su conjunto.

Ppo de habilitación previa. La Admón actúa sometida al Ord. Jco y, además, para poder actuar
necesita una habilitación positiva previa, sin ella no puede actuar.

Ppo de jerarquía normativa. Se afirma frente a la concepción plana de la ley de los privatistas. En el
Derecho Admvo existe una jerarquización de sus fuentes que permite decidir sobre la aplicabilidad de
las normas.

Ppo de reserva de ley. Dentro del ppo anterior la primacía la ostenta la ley y de acuerdo a lo
dispuesto en la CE establece ciertas reservas para ciertas materias o contenidos. Tienen origen
histórico en los parlamentos medievales que se pronunciaban respecto a la Hacienda y a la Justicia.

Ppo de inderogabilidad singular de los Rgtos. Las actuaciones concretas de la Admón no pueden
ser contrarias a lo establecido generalmente, independientemente de que el órgano que actúe tenga
el mismo o superior rango que quien dictó la norma de que se trate (una norma general no puede ser
singularmente excepcionada).

Alcance: Plantea la cuestión del sometimiento de la Admón a las n.jcas ¿se somete sólo a la ley en
sentido formal o también a otro tipo de normas?. No sólo se somete a la ley formal también se somete
a las otras n. Jcas del sistema, a lo que se llama el bloque de legalidad, al conjunto del ordenamiento
jurídico.

Sentido: Remite a como se somete la Admón al Derecho. Este planteamiento tiene un problema
histórico, en el tiempo se suceden 2 formas de entender el ppo de legalidad en la Admón:

Vinculación negativa (Winkler). Parte de que el sometimiento de la Admón a la ley es igual que el
del particular. La Admón podrá moverse en libertad siempre que la ley no prohibiese sus actuaciones,
podrá hacer todo lo que la ley no le prohiba. Esto se entendía como potestad discrecional de la
Admón, que hasta hace poco era el sentido admitido. La discrecionalidad Administrativa consiste en
la posibilidad que tiene la Admón de actuar en diferentes sentidos, todos ellos lícitos (ej. trazar una
carretera). El problema lo plantea su control, esto se consigue controlando los elementos reglados
de la discrecionalidad. Conceptos jcos indeterminados (diligencia de un buen pater familias) y
discrecionalidad, diferencias: en los conceptos jcos indeterminados hay una única solución justa, en la
discrecionalidad hay varias. La discrecionalidad es inevitable, pero también controlable. Hasta 1956
estaba excluida de la jurisdicción contencioso.admva. El control de la discrecionalidad por el poder
judicial puede llevar incluso a la forma de decisiones de éste en lugar de la Admón.

Vinculación positiva de la Admón a la Ley. La admón sólo podrá actuar en los casos en que esté
autorizada por la ley. En los casos no previstos no puede actuar. Esta es la posición actual de la
Admón, no existe ningún espacio libre para la Admón (art. 9.1 y 103.1 CE), toda la actuación de la
Adm. debe estar justificada por una habilitación previa. Es un ppo universalmente aceptado, aunque
haya posiciones discrepantes.
2.2 El Ordenamiento jurídico-administrativo. Concepto y clases de fuentes.

El Dº Adm. constituye un ordenamiento jurídico, que es parte del Ord. jurídico general que afecta a
la Adm. Pública. Se trata de un ordenamiento que dispone de una lógica interna, vertebrado en torno
a los ppos. generales del derecho, que le dan coherencia. En este ordenamiento coexisten una serie de
fuentes del Dº. Respecto al Dº Adm. se pueden dar 2 nociones de fuentes:

Según M. Mateo: la fuente es el procedimiento de originación de normas jurídico-administrativas.

Según Garrido F.: son formas o actos a través de los que se manifiesta el Dº Adm. en su vigencia.

La alusión a las fuentes queda limitada a los actos y formas de producción normativa, quedando
excluidos los hechos o actos que creen situaciones jurídicas concretas y no normas generales, las
fuentes de conocimiento que no producen normas jurídicas, y los actos individuales que aparecen
como resultado de la producción normativa.

Como clases convencionales de fuentes en el Dº Adm. podemos señalar:

Desde el punto de vista de la procedencia: heterónomas y autónomas, las primeras las produce el
Estado, y las autónomas la propia Adm.

Desde el punto de vista formal: escritas y no escritas, las últimas sólo tienen importancia si son
llamadas por las primeras.

Desde el punto de vista de la materia regulada: exclusivas (propias de la Adm.) y eventuales (sólo
eventualmente contienen materias administrativas).

Desde el punto de vista de su valor: directas o primarias, e indirectas o secundarias.

Estructura jerarquizada del ordenamiento.

En contraposición a la estructura plana del Dº privado, el Ord. Jurídico adm. presenta una estructura
jerarquizada (art. 9.3 CE), que permite establecer un orden de aplicabilidad de las distintas normas
jurídicas, y que constituye un criterio para solucionar los conflictos entre normas de distinto rango.

Para establecer esa estructura se manejan dos criterios: primacía del derecho escrito y jerarquía
del órgano que produce la regla escrita del derecho. En virtud de la primacía del derecho escrito,
las fuentes no escritas quedan relegadas a fuentes secundarias, con un valor limitado. En virtud del
órgano del que emanan las normas, se establece una subordinación de las normas autónomas de la
Adm. respecto de las emanadas por el poder legislativo del Estado, destacando dentro de estas últimas
la CE. Y, además, dentro de las fuentes administrativas se sigue el criterio de que a mayor jerarquía
del órgano que da la norma, mayor valor formal tendrá la misma.

De todo lo dicho antes se desprende un orden jerárquico:

Normas procedentes del Poder Legislativo del Estado: CE, EEAA, LO, Lo, D-L y D. Legislativos.

Normas dictadas por la Adm. : Reglamentos o disposiciones de carácter general dictadas por el
Gobierno y el Jefe del estado (Reales Decretos), Reglamentos o disposiciones de las Comisiones
delegadas del Gobierno (órdenes de las comisiones), Reglamentos o disposiciones aprobados por los
Ministros sectoriales (órdenes ministeriales) y disposiciones de autoridades y órganos inferiores a los
ministros (Circulares e instrucciones).
Fuentes no escritas.

La costumbre, los Principios Generales del Dº, y la Jurisprudencia son fuentes indirectas del
Ordenamiento Jurídico Administrativo.

Pero la Adm. no sólo está sometida a la ley en sentido formal, sino al bloque de legalidad en su
conjunto, es decir, la Adm. no sólo se somete a los productos del poder legislativo, sino que las
normas que la propia Adm. dicta deben mantener un absoluto respeto y sometimiento al orden
jurídico establecido. Toda actuación concreta de una autoridad administrativa está sometida a las
disposiciones generales dictadas por una autoridad del mismo o de inferior rango a la que actúa
(inderogabilidad de los reglamentos). El ppo. de jerarquía no lo explica todo en el sistema de
fuentes, los ordenamientos secundarios se refieren a que otras corporaciones públicas distintas del
Estado pueden dictar normas, y ello en virtud del ppo. de competencia. Por otra parte, las leyes
pueden ser retroactivas en los términos del art. 9.3 CE, pero en los reglamentos de la Adm. no cabe la
retroactividad.

Ordenamientos secundarios y normas autonómicas. El principio de competencia.

La Adm. está descompuesta en una pluralidad de entes diversos, y desde la perspectiva de las fuentes
del derecho, cada uno, constituye el centro de verdaderos ordenamientos secundarios. Pero de esos
ordenamientos secundarios, sólo las Adm. Territoriales alcanzan verdadera entidad, pues son
titulares de competencias y potestades generales y con imperium referido a todos los presentes en
el territorio que constituye su base. Hasta ahora esas Adm. Territoriales se limitaban a la Adm.
Local, pero la CE de 1978 supuso un cambio radical, pues transforma España de un estado centralista
a un estado de autonomías, y resta poder del Estado en beneficio de las CCAA. De este modo la
organización territorial del estado se ordena sobre el ppo. generalizado de autonomía, lo que implica
potestad normativa propia y la aparición de normas estatales y normas autonómicas.

Aparece así un ppo. distinto del de jerarquía, el ppo. de competencia que se manifiesta en que la CE
reserva a favor de las CCAA ámbitos de competencia dentro de los cuales esos entes pueden dictar
sus propias normas jurídicas. El reparto se recoge en los art. 148 –competencias que pueden asumir
las CCAA- y 149 –competencias exclusivas del Estado-, siempre en conexión con los EEAA (art.
143 y 147), y también con las LO de transferencia o delegación de facultades (art. 150.2), las leyes
marco (150.1), y las leyes de régimen local. Así las normas del Estado no pueden prevalecer sobre las
autonómicas en lo que esté atribuido a las CCAA.

Respecto a la distribución competencial, hay que distinguir entre autonomías mayores y menores.
Las primeras podrán recoger en sus EEAA como materias propias todas aquellas que el art. 149 no
atribuya en exclusiva al Estado, mientras que las segundas sólo podrán atenerse a lo dispuesto en el
art. 148 CE.

La costumbre.

Un sector doctrinal ha pretendido excluir la aplicación de la costumbre en el Dº Adm. en base a

que son normas de formación espontánea y producto de la sociedad. Pero estas razones no son
concluyentes, pues podemos ver en muchas ocasiones cómo en leyes adm. suelen encontrarse
invocaciones expresas a la costumbre.

Lo que sí parece evidente es que no tiene valor normativo el llamado precedente administrativo, la
práctica reiterada por la Adm. en la aplicación de una norma, pues en el derecho español no se admite
la costumbre secundum legem. Aunque este precedente sí tiene un cierto valor vinculante para la
propia Adm. , en tanto en cuanto está justificado por el propio Ordenamiento jurídico administrativo y
la Ley de Procedimiento Administrativo Común (LPC).

Por otra parte, se presenta en relación con la costumbre el tema del desuso como causa abrogatoria
de las normas en el Dº adm. el desuso es la repetición sistemática y continuada de la inaplicación de
una norma, y está previsto en el art. 2.2 Cc como causa de derogación de las leyes, en el Dº Adm. se
refiere concretamente a que una norma deja de aplicarse por otra posterior concreta, en el sentido de
evolución del ordenamiento.

Los principios generales del derecho.

Expresan valores materiales básicos de un ordenamiento jurídico, aquellos sobre los cuales se
constituye como tal, las convicciones ético-jurídicas fundamentales de una comunidad.

En el art. 1.4 Cc se habla de los PGD, son ppos. técnicos, son ppos. porque son los soportes primarios
estructurales del sistema entero del ordenamiento, son generales porque trascienden de un precepto
concreto y organizan y dan sentido a muchos, y son de derecho porque formulan técnicas del mundo
jurídico, y no simples criterios morales.

El juego de los PGD se expresa sobre todo en la organización de la materia jurídica alrededor de
las instituciones. Una institución es un régimen orgánico de un tipo de relación social determinada
(contrato, matrimonio,...). Los ppos. institucionales son PGD porque trascienden a las normas
concretas y porque en ellos se expresa siempre necesariamente un oren de valores de justicia material.

Son muy importantes en el Dº Adm. porque son leyes-medida que difícilmente pueden hacerse valer
a través de las vías jurídicas ordinarias. Los PGD son fruto de la propia vida jurídica y tienen dos
formas de manifestarse: la jurisprudencia y la doctrina. El Dº Adm. se constituye necesariamente
sobre un sistema de PGD que no sólo suplen a las fuentes escritas, sino que son los que dan a éstas
todo su sentido y presiden toda su interpretación. Además, una buena parte de los PGD han quedado
constitucionalizados y con ello dotados de la superioridad normativa formal que la CE implica. Esos
PGD incluidos en la CE tienen carácter informador de todo el ordenamiento.

2.3 La aplicación del ordenamiento jurídico-administrativo.

EN EL TIEMPO: rige la regla del derecho común de que las normas comienzan su vigencia con la
publicación, existiendo, a falta de especificación en contrario, una vacacio legis de 20 días (art. 2.1
Cc). la pérdida de vigencia se produce, bien por el transcurso de su plazo de vigencia, o bien por su
derogación. La derogación produce efectos “ex nunc”, desde entonces; la anulación produce efectos
“ex tunc”, desde el principio.

Los actos de la Adm. no podrán ser retroactivos (art. 57.3 Ley 30/92) salvo que se dicten en
sustitución de actos anulados, o que produzcan efectos favorables para el interesado. En el Dº Adm.
rige la regla del art. 9.3 CE, pero los Reglamentos no pueden ser con carácter general retroactivos,
pues el Reglamento es por su propia naturaleza una norma subordinada, producto de un órgano de ese
carácter, cuya virtud se reduce (salvo los de estado de necesidad) a complementar determinaciones
superiores del legislador, cuyo alcance concreto no puede modificar ni alterar.

EN EL ESPACIO: rige el ppo. de territorialidad, art. 8 Cc “Las leyes penales, las de policía y las
de seguridad pública obligan a todos los que se hallen en territorio español ”. Los ordenamientos
extranjeros sólo se aplicarán en nuestro territorio si son admitidos en virtud de reenvío o mediante un
Tratado. Sin embargo, hay ciertas normas que se rigen por el estatuto personal, de forma que afectan a
los españoles que estén en el extranjero (registro civil, servicio militar...).

2.4 Las normas del ordenamiento jurídico comunitario.

El Ordenamiento Jurídico Comunitario esta integrado por dos tipos de derecho que prevalecen sobre
las normas internas de los Estados miembros:

Dº Originario: agrupa Tratados de la Comunidad y Tratados posteriores que los han ido
complementando y modificando (Tratado de Roma, CECA,...)

Dº Derivado: compuesto por los actos normativos de las instituciones comunitarias. Dentro de éste se
distingue entre:

Reglamentos: instrumento legislativo de la Comunidad, que no emana del Parlamento, sino de la

Comisión y del Consejo de la CEE. Equivalen a la ley en el sistema estatal. Desde que son publicados
en el DOCE son Dº español. El art. 189 del Tratado de Roma señala sus tres características: son
de aplicación general (se aplican a todos los estados de la CEE), tienen carácter vinculante (crean
Obligaciones por sí mismos) y son de aplicación directa (no necesitan de leyes estatales que los
desarrollen o ejecuten).

Directivas: no son de aplicación directa y necesitan normas estatales que las complementen. Son
directrices que la norma estatal debe seguir a la hora de su elaboración. Pueden ser apelables.
Normalmente tienen un periodo de tiempo determinado para que los estados adecuen su normativa a
lo que ella establece, si pasa el periodo de tiempo y lo que establece la directiva es susceptible de ser
aplicado como derecho, deberá ser cumplida y puede ser oponible ante los Tribunales.

Decisiones: actuaciones propias de los órganos comunitarios, que pueden tener valor normativo,
aunque generalmente no lo tienen. Pueden ir dirigidas a determinados estados o incluso a
determinados sujetos privados. Crean efectos vinculantes por sí solas.

También existen los ppos. generales del ordenamiento comunitario, que proceden del Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas, y que se establecen en el ámbito de los procedimientos y de
los derechos fundamentales.

El derecho comunitario forma parte del derecho interno del estado, conforme a unos ppos:

Aplicación inmediata: no requiere ser publicado en los Boletines Oficiales.

Efecto directo: cualquier ciudadano puede invocar ante los Tribunales la aplicación de normas
comunitarias y viceversa.

Primacía: las fuentes del Dº Comunitario predominan sobre las estatales. Se entiende que el ppo. que
aquí se aplica es el de competencia.

Es la Adm. de cada estado miembro la encargada de aplicar el Dº Comunitario, es decir, la aplicación

es un problema interno de cada estado. Además, existe un control judicial de las normas comunitarias
atribuido a los tribunales internos de los estados. Cuando hay problemas de interpretación se
interponen recursos de casación al Tribunal de Justicia.
TEMA 3: LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA JURÍDICA.

3.1 La Constitución como norma fundamental.

El concepto de CE para Enterría tiene un contenido de libertad, se basa en el establecimiento

de un orden político determinado, donde ha de participar de forma determinante el pueblo, de tal
modo que los ejecutantes del poder serán elegidos por el pueblo, y serán agentes o servidores del
mismo. Pero las funciones del poder político han de definirse como limitadas, especialmente por
la concreción de zonas exentas de poder. Por lo tanto una Constitución debe recoger una tabla de
Derechos Fundamentales que supone el límite al poder.

Según la tradición constitucionalista la constitución no era una auténtica norma jurídica invocable
ante los tribunales, simplemente era una norma programática, esto es, la formulación de un simple
programa político. Pero con la entrada en vigor de la CE de 1978 cambia totalmente este panorama
(C. Cádiz 1812), pues esta es la norma jurídica suprema, es una auténtico instrumento en sí mismo
justiciable, una norma que puede exigir cuentas a todas las demás, la norma que condiciona la validez
del resto de las normas. Así el art. 9.1 declara que todos los ciudadanos y los Poderes públicos estarán
sometidos a ella; la disposición derogatoria 3ª establece la nulidad de todo aquello que la contradiga;
y en los art. 53.1 y 2, y 161.1 b, se establece un catálogo de contenidos que son directamente
vinculantes para los poderes públicos caracterizados por la tutela judicial inmediata y reforzada.

El contenido de la Ce se centra en que configura y ordena los poderes del Estado por ella construidos,
establece los límites del ejercicio del poder y el ámbito de libertades y derechos fundamentales,
así como los objetivos positivos y las prestaciones que el poder debe cumplir en beneficio de la
comunidad. La CE como instrumento jurídico ha de expresar el ppo. de la autodeterminación política
comunitaria, que es el presupuesto del carácter originario y no derivado de la CE, así como el ppo. de
la limitación del poder.
Su objetivo es garantizar la convivencia democrática, consolidar un Estado de Dº, proteger a todos
los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos,... Declara como valores
superiores del ordenamiento la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político.

La CE es considerada norma fundamental por dos razones:

Define el sistema de fuentes formales del derecho (es la fuente de las fuentes).

Tiene una pretensión de permanencia o duración, que parece asegurar una superioridad sobre las
normas ordinarias carentes de permanencia y limitadas a objetivos más concretos. Esta idea determina
la distinción entre un poder constituyente (de quien surge la C), y los poderes constituidos por la CE
(de los que emanan normas ordinarias).

La superioridad de la CE se manifiesta a través de 2 notas: superlegalidad material (que le asegura

una preeminencia jerárquica obra del constituyente) y superlegalidad formal (que expresa la
necesaria rigidez formal de la CE, la necesidad de mayorías reforzadas para su modificación). La una
garantiza la otra al exigir la reforma de las leyes contrarias a la CE.

3.2 El valor normativo de la Constitución española.

Los orígenes y el significado del valor normativo de la CE proceden del constitucionalismo

americano, donde se encuentra la idea de Constitución como “supreme law of land” (Locke,
pactismo social, Dº natural). La idea de una supremacía jurídica de la C la hace prevalecer frente a las
leyes. Los jueces están vinculados a la C (ST 1803, caso Marbury vs. Madison, juez Marshall).

La idea europea de la Constitución es distinta, y sólo en la 1ª posguerra se recibirá en Europa la

concepción americana, que intenta reducir el legislativo a un poder constituido dentro de los límites
superiores de la C. esta será la obra de Kelsen, que plasmará su concepción en la C Austríaca de 1920.

Las diferencias entre ambos sistemas, el americano y el kelsiano son notables. El sistema americano
se caracteriza por un control difuso (todos los jueces pueden inaplicar las leyes), concreto (se enjuicia
la ley aplicada a un caso concreto) y el valor de las ST es “ex tunc”. El sistema kelsiano se caracteriza
por un control concentrado (confiado sólo al TC), abstracto, y con efectos erga omnes y valor “ex
nunc” de las ST.

Para kelsen el poder legislativo se divide en dos órganos: el parlamento (titular de la iniciativa
política, legislador positivo) y el TC (que elimina las leyes que no respetan el marco constitucional,
legislador negativo). En este marco surgen las C. italiana y alemana que claramente influirán en la
española, sobre todo la alemana.

El monopolio jurisdiccional del TC sólo alcanza a la declaración de inconstitucionalidad, al rechazo o

expulsión de las leyes, pero no a la aplicación de la CE (art. 161.1 a, 163 y 164 CE). El TC garantiza
la superlegalidad de la CE. La CE es Dº aplicable por el TC, y también por todos los jueces y
tribunales, y agentes jurídicos, públicos y privados. Concretamente, los jueces y tribunales deben
aplicar la CE conforme a estos criterios:

Inaplicando los reglamentos inconstitucionales (sólo los tribunales de lo contencioso podrán

declararlos inconstitucionales).

Declarando la inconstitucionalidad de los actos jurídicos públicos y privados que lo sean.

Remitiendo al TC las leyes que entiendan inconstitucionales para que éste se pronuncie sobre su
constitucionalidad.

Interpretando conforme a la CE la totalidad de las normas del ordenamiento jurídico (art. 5 y 6 LOPJ).

Declarando la derogación o inconstitucionalidad sobrevenida de las leyes en vigor en el momento de

la entrada en vigor de la CE (Disposición Derogatoria 3ª).

En relación con todo lo dicho, debemos tener siempre presente que no todos los preceptos de la CE
tienen el mismo alcance y significación normativa (derechos fundamentales, ppos. rectores de la
política social, derechos de contenido básico, derechos de contenido no básico,...).

3.3 El principio de la interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento

jurídico.

Este principio se desprende del art. 5.1 LOPJ “ la C. es la norma suprema del ordenamiento jurídico,
y vincula a todos los Jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos
según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que
resulte de las resoluciones dictadas por el TC en todo tipo de procesos”. Además, este ppo. es
consecuencia derivada del ppo. de supremacía, y se reconoce en todos los sistemas jurídicos que
conciben la C como una auténtica norma jurídica suprema.

Proviene de la necesidad judicial de buscar interpretaciones de las leyes que salven su concordancia
con la CE, a fin de limitar en lo posible la declaración de inconstitucionalidad de aquéllas. Una ley
no debe ser declarada nula cuando puede ser interpretada en consonancia con la CE, y por ello hay
que forzar la ley lo más posible para conseguir una interpretación conforme a la CE. El juez debe
investigar en vía interpretativa la conformidad de la norma jurídica con la CE, porque la declaración
de inconstitucionalidad es un supuesto muy grave que crea inseguridad jurídica y vacío normativo.

El TC alemán, siguiendo al TS norteamericano ha afirmado el ppo. de presunción de

constitucionalidad de las leyes, presunción que no es simplemente la afirmación formal de que
cualquier ley es válida hasta que no sea declarada inconstitucional, sino que implica material y
concretamente:

Una confianza otorgada al Poder Legislativo en la observancia e interpretación correcta de los ppos.
constitucionales.

Que la ley no pueda ser declarada inconstitucional más que cuando no exista duda razonable de su
contradicción con la CE.

Que cuando una ley está redactada en términos muy amplios que permitan una o varias
interpretaciones, habrá que presumir que siempre que pueda ser razonablemente posible, el legislador
ha sobreentendido que la interpretación que ha de aplicarse ha de ser la conforme con la CE.

Las consecuencias de este ppo. de interpretación conforme a la CE son:

La CE constituye el contexto necesario de todas y cada una de las leyes y reglamentos y normas del
ordenamiento a efectos de su interpretación y aplicación.

El carácter normativo de la CE no impone solo su prevalencia en la interpretación declarativa, sino

también en la integrativa.

La interpretación conforme a la CE tiene una correlación lógica en la prohibición de llegar a

conclusiones contrarias a la CE.
La generalidad del mandato de interpretación conforme a la CE asigna un valor preeminente a la
doctrina legal del TC frente a cualquier otro cuerpo jurisprudencial, por ser intérprete supremo de la
CE.

Las normas constitucionales son normas dominantes frente a todas en la concreción del sentido
general del ordenamiento.

TEMA 4: LA LEY Y LOS FENÓMENOS PARALEGISLATIVOS COMO FUENTES DEL

DERECHO ADMINISTRATIVO.

Concepto de Ley. Titulares del poder legislativo.

El término Ley suele ser empleado en sentidos diferentes, que conviene precisar para evitar
equívocos. En ocasiones equivale a toda norma jurídica (art. 6 Cc), otras veces ser utiliza como
equivalente a norma escrita, sin distinción alguna por razón de rango (art. 1 y 4 Cc). Pero en sentido
concreto, la ley es una norma escrita superior entre todas, prevaleciendo frente a cualquier otra
fuente normativa por ser “expresión de la voluntad popular”, es un acto procedente del Poder
Legislativo (órgano de representación política superior) que supone una auténtica autodisposición de
la comunidad sobre sí misma.
En cuanto a los límites, sólo el control de constitucionalidad puede erigirse en límite jurídico de la
Ley. Es la única norma originaria que decide desde sí misma y por sí misma. Nada fuera de la CE
puede limitarla, e incluso es inmune al poder del juez.

Según todo lo dicho podemos definir la ley como el acto publicado como tal en le BOE y, en su
caso, Diarios Oficiales de las CCAA, que expresa un mandato normativo de los órganos que tienen
constitucionalmente atribuido el poder legislativo superior (concepto formal). La Ley es la expresión
de la voluntad popular articulada mediante un mecanismo de representación política que se localiza
en las CCGG, que representan al pueblo español, y que ejercen la potestad legislativa; el Estado
de Derecho, que define la decisión política fundamental (art. 1), consiste en asegurar el imperio de
la Ley, norma a la cual se atribuye así el papel supremo de gobierno de la comunidad. A la ley se
encomiendan las decisiones básicas que han de actuar los principios constitucionales y la ordenación
fundamental de la sociedad y del Estado.

Son titulares del poder legislativo las CCGG (art. 66 CE) compuestas por el Congreso y el Senado
(regulación CE y Reglamentos de las Cámaras), así como los órganos legislativos de las CCAA
(art. 152 CE, EEAA). Estos son los titulares ordinarios del poder legislativo, pero en ocasiones el
ejecutivo es un legislador cuando dicta decretos-leyes y decretos legislativos, actuando como órganos
extraordinarios.

El proceso de elaboración de las leyes comprende varias fases:

1.- Comienza con la iniciativa o presentación de proyectos o proposiciones de ley ante cualquiera de
las dos Cámaras. Pero la iniciativa legislativa admite diversas formas:

Iniciativa del Gobierno (los proyectos de ley aprobados por el Consejo de Ministros que se remiten al
Congreso acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios).

Iniciativa del Congreso y del Senado (proposición de ley impulsada por grupos parlamentarios o
individualmente por 15 diputados o 20 senadores).

Iniciativa de las Asambleas Legislativas de las CCAA (se remite a la Mesa del Congreso una
proposición de ley).

Iniciativa Popular (se exige un mínimo de 500.000 firmas acreditadas, y no procede en materias
propias de LO, tributarias o de carácter internacional, ni relativas a la prerrogativa de gracia).

2.- Tras la iniciativa tiene lugar la aprobación por el Congreso (basta la mayoría simple). Una vez
aprobado el proyecto o proposición de ley por el Congreso, se produce la intervención del Senado,
que tiene dos meses para oponer su veto al proyecto por mayoría absoluta o para introducir enmiendas
al mismo. si opone su veto o introduce enmiendas, el proyecto se remitirá al Congreso para su nueva
consideración. Ante las enmiendas, el Congreso se pronunciará sobre ellas, aceptándolas o no por
mayoría simple. Ante el veto, se requerirá mayoría absoluta o, una vez transcurridos dos meses, la
mayoría simple.

3.- El procedimiento se cierra con la sanción, promulgación y publicación, según lo dispuesto en los
art. 91 y 62.a).

La sanción procede del ppo. monárquico que surge con el primer constitucionalismo moderno
(Alemania, Laband) donde este acto suponía un reparto de competencias entre el Rey y el Estado. En
nuestro ordenamiento la sanción es un requisito formal, pero el rey no puede negarla, pues la CE le
impone esta obligación en un plazo de 15 días. Se trata de un acto de comprobación de la voluntad de
las Cámaras. Las leyes territoriales no se sancionan, sólo se promulgan.
La promulgación consiste en la proclamación formal de la ley como tal y el mandato de su
cumplimiento y observancia. La CE atribuye al Rey con carácter general la promulgación de todas las
leyes, y específicamente de las estatales (porque los EEAA otorgan esta facultad al Presidente de la
CCAA)

La publicación es el acto consistente en hacer público el contenido de la ley conforme a lo dispuesto

en el art. 9.3 CE. La publicación deja constancia de la promulgación, da fe de ella y de la propia
existencia y contenido de la ley, además de determinar su entrada en vigor.

La subordinación de la ley a la Constitución.

La CE, en cuanto norma básica del ordenamiento, precede a la Ley en el orden jerárquico y vincula
positivamente su contenido. Aquí aparece el límite: la ley no puede contradecir los principios
constitucionales bajo pena de invalidez. Pero no se puede concebir la ley como una ejecución de la
CE, como ocurre con el Reglamento respecto de la ley, porque se desarrolla en su cuadro dominado
por contenidos orgánicos y competenciales, además de los principios materiales. Pero dentro de este
cuadro general el legislador actúa con plena libertad. Y para afirmar tal cosa nos apoyamos en tres
razones:

La CE erige el sistema político básico (orgánico y material), y en este sistema es en donde han de
actuar los órganos constituidos, y en particular el poder legislativo.

Según el art. 1.1 CE un principio esencial es el de libertad, democracia y pluralismo, que supone el
libre acceso de todos al proceso político y a los instrumentos del cambio político. La CE garantiza el
pluralismo político.

La ley es el medio de innovar el Dº Objetivo y la regulación de las distintas situaciones y relaciones

de la vida social, siendo, por tanto, libre y abierto, al igual que la vida social, el desarrollo de la ley.
Esta libertad de configuración normativa por parte del legislador encuentra, sin embargo, iniciaciones,
direcciones y limitaciones en la CE.

Iniciar: en los supuestos en que la CE encomienda o remite al legislativo el completar algunas de sus
disposiciones (único supuesto de desarrollo de la CE por la ley).

Dirigir: a través de las directivas constitucionales o determinaciones de fines del Estado (ppos.
rectores de la política social).

Limitar: mediante los ppos. materiales básicos, que son los del Título preliminar (estructura básica del
Estado y sentido) y los derechos fundamentales.

Clases de leyes.

La CE consagra el ppo. de jerarquía normativa, pero no jerarquiza las leyes, que son normas que,
en cuanto expresan la voluntad superior de la comunidad, son siempre iguales a sí mismas, por más
que varíen las formas de producirlas en ciertos casos o se reserven a algunas de ellas y se veden
a otras determinados ámbitos materiales en atención a razones y circunstancias jurídicas o, más
frecuentemente, políticas.

A)- Leyes orgánicas.

Son de inspiración francesa. Dice el art. 81 CE “1.Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de
los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los EEAA y el régimen
electoral general y las demás previstas en la CE. 2. La aprobación, modificación o derogación de las
LO exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto”.
Este último inciso del art. 81.1 da entrada a una larga y heterogénea lista de supuestos como son: las
bases de la organización militar, la institución del Defensor del Pueblo, el régimen de suspensión
de Dº Fundamentales para personas determinadas, cuestiones atañentes al orden sucesorio de la
Corona, modalidades de referéndum, composición y competencia del Consejo del Estado,... La razón
determinante de la configuración como orgánicas de todas estas leyes hay que buscarla en el consenso
que hizo posible la CE.

La rigidez formal que resulta del art. 81 llevó a la doctrina a cuestionarse sobre el lugar concreto
que estas leyes ocupan en la jerarquía normativa y a pronunciarse mayoritariamente en un primer
momento a favor de la tesis de su superioridad jerárquica sobre las leyes ordinarias, considerándolas
como una categoría intermedia entre estas últimas y la CE. Pero esto es incorrecto porque la ley
es siempre expresión de la voluntad popular y esto es lo decisivo y no la forma concreta en que
esa voluntad popular se exprese. La jerarquía de las normas no es nunca una jerarquía de los
procedimientos de producción y elaboración de las mismas, sino un reflejo y una consecuencia de
la diferente calidad de los sujetos que las producen (el legislador constituyente en su carácter de
fundador del sistema; el legislador ordinario, que extrae su legitimidad y su poder del sistema fundado
por aquél; el Gobierno, órgano subordinado al cuerpo representativo ante el que es responsable; y
finalmente el Ministro).

Las leyes orgánicas plantean un problema a resultas de la rigidez formal de que las ha rodeado la CE,
y es el de su invulnerabilidad por la ley ordinaria, que habría de ser calificada de inconstitucional si
pretendiera reformar o derogar aquella. Pero la explicación no se encuentra en el ppo. de jerarquía
sino en el ppo. de competencia. La inconstitucionalidad de la ley ordinaria (o del D-ley, del D-
legislativo, o de la ley territorial) no resulta de su presunta inferioridad de rango con respecto a la
LO, es decir, de la infracción del ppo. de jerarquía normativa que establece el art. 9.3 CE, sino de
la invasión de ámbitos competenciales reservados expresamente a la LO por el art. 81, esto es, de
la vulneración del ppo. de competencia, que es el que regula las relaciones entre la LO y la Ley
ordinaria, imponiendo a ambas un respeto recíproco.

La reserva de LO no puede interpretarse de forma que cualquier materia ajena a dicha reserva, por el
hecho de estar incluida en una LO haya de gozar definitivamente del efecto de congelación de rango,
ya que si es cierto que existen materias reservadas a LO, también lo es que las LO están reservadas a
las materias y, por lo tanto, sería disconforme con la CE la LO que invadiera materias reservadas a la
Ley ordinaria.

El ámbito material de la LO ha de ser interpretado restrictivamente.

En lo que respecta al desarrollo de los Dº Fundamentales y libertades públicas, serán las LO las leyes
que afronten directamente el desarrollo de los art. 15 a 30 CE, y no las que los desarrollen de forma
tangencial o parcial. Además, el contenido de la regulación debe ser el mínimo indispensable para que
la norma básica contenida en la propia CE pueda funcionar correctamente. La LO sólo puede incluir
preceptos que excedan del ámbito estricto de la reserva cuando su contenido desarrolle el núcleo
orgánico y siempre que constituyan un complemento necesario para su mejor inteligencia, debiendo
en todo caso el legislador concretar los preceptos que tienen tal carácter.

En cuanto a que son LO las que regulan el régimen electoral general, hay que decir que el adjetivo
“general” tanto podría referirse a un determinado tipo de elecciones como a una cierta clase de
normas o grupos de normas que constituyen el Dº Electoral. El Régimen Electoral General está
compuesto por las normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas
del Estado en su conjunto y en el de las entidades territoriales en que se organiza, salvo las
excepciones que se hallen establecidas en la CE o en los EEAA (elección de Senadores por las
CCAA, Parlamentos, Asambleas y Juntas Generales y Diputaciones Forales del País Vasco)

B)- Leyes ordinarias.

Son las que emanan de las CCGG y abarcan cualquier materia que no sea de LO o competencia de
una CCAA.

Hay que distinguir entre Leyes de Pleno y Leyes de Comisión. El art. 75 CE dispone “las Cámaras
funcionarán en Pleno y por Comisiones. Las cámaras podrán delegar en las comisiones legislativas
permanentes la aprobación de proyectos o proposiciones de ley. El pleno podrá, no obstante, recabar
en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que haya sido
objeto de esta delegación”. Pero también dispone el art. 75.3 que quedan excluidas de esta delegación
“la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las LO y de bases, y los Presupuestos
Generales del Estado”.

Las leyes refrendadas. En el ordenamiento jurídico anterior a la CE vigente, se admitía de forma

expresa la existencia de leyes refrendadas, es decir, la posibilidad de que el jefe del Estado sometiera
a referéndum determinadas leyes de especial trascendencia, fueran constitucionales u ordinarias.
El Anteproyecto de CE preveía también el supuesto de sometimiento a referéndum de las leyes
aprobadas por las CCGG y todavía no sancionadas por el Rey, así como la derogación de leyes en
vigor, amén de las decisiones políticas de especial trascendencia. Con la CE, queda como único
supuesto de ley refrendada el de la revisión total o parcial de la CE (art. 168). El art. 92 permite que
las decisiones políticas de especial trascendencia puedan ser sometidas a referéndum consultivo de
todos los ciudadanos, sin valor vinculante desde un punto de vista jurídico-formal. La ley refrendada
no es superior jerárquicamente a la ordinaria.

Disposiciones del poder ejecutivo con fuerza de Ley: Decretos-Leyes y Decretos legislativos.

A)- Decretos-Leyes.

Son normas con rango de ley que emanan por vía de excepción, de un órgano que no tiene el poder
legislativo, concretamente del Gobierno o del Consejo de Ministros.

La facultad de crear D-Leyes corresponde únicamente al Gobierno como tal, no al Presidente ni a los
miembros del mismo, y solamente al Gobierno central, no a los órganos ejecutivos de las CCAA.

El art. 86 CE reconoce al Gobierno la facultad de dictar disposiciones legislativas bajo la forma de D-

Leyes en caso de extraordinaria y urgente necesidad y, al igual que su modelo (Constitución italiana)
califica estas disposiciones de provisionales y las sujeta a un procedimiento de revisión parlamentaria,
añadiendo a todo esto importantes limitaciones materiales.

El presupuesto de hecho determinante de la legitimidad del ejercicio de la referida facultad normativa

es la existencia de una situación de necesidad, cuya excepcionalidad quiere subrayarse mediante su
adjetivación de extraordinaria (inusual, imprevisible) y urgente (no susceptible de ser afrontada a
través del procedimiento legislativo, ni siquiera por el de urgencia). Se trata de un concepto jurídico
indeterminado. Es el propio Gobierno quien aprecia por sí mismo la existencia de tal presupuesto
habilitante, sujeto luego al examen del Congreso una vez dictado el D-Ley. sea cual sea la decisión de
éste, no limita en modo alguno el control final del TC.
El D-Ley, tal y como está configurado por el texto constitucional en vigor, tiene expresamente vedado
el acceso a determinados ámbitos materiales, que el art. 86 señala: no podrá afectar, de manera frontal
y directa al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades
de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las CCAA, ni al Dº Electoral General.

La competencia para aprobar D-Leyes la tiene el Gobierno exclusivamente, sin autorización previa
ni comunicación a otro órgano y sin sujeción a ningún procedimiento específico. El D-Ley aprobado
se expide por el Rey con el refrendo del Presidente del Gobierno, sin fórmula de promulgación, y se
publica en el BOE. Desde el momento de su entrada en vigor produce los mimos efectos de una ley,
tiene fuerza de ley, y produce la derogación expresa o tácita de las leyes o disposiciones con fuerza de
ley que lo contradigan. Pero, sin embargo su vigencia está condicionada.

Ratificación o no del Congreso. Dentro de los 30 días hábiles siguientes a su publicación habrá de
sujetarse a examen del Congreso, que lo ratificará o lo derogará con mayoría absoluta. La ratificación
debe ser expresa, por lo que el silencio debe interpretarse como una negativa. La ratificación o
derogación del D-Ley corresponde en exclusiva al Congreso, que será convocado al efecto si
no estuviese reunido, o a su Diputación Permanente, si el Congreso estuviese disuelto o hubiera
expirado el plazo de su mandato. No hay intervención del Senado (por eso no se puede llamar ley).
El Congreso no puede introducir enmiendas en el texto del D-Ley, sino simplemente aceptarlo o
rechazarlo en su totalidad.

Si el pronunciamiento es negativo, el D-Ley queda derogado con efectos ex nunc y, en consecuencia,

no quedan afectados por la decisión de la Cámara los actos aplicativos producidos durante su
vigencia.

La decisión positiva no convierte a éste en una verdadera ley, ni subsana los vicios en los que haya
podido incurrir, pero pierde la nota de provisionalidad.

Conversión del D-Ley en Ley. el art. 86 CE establece también que durante el mismo plazo de 30 días,
las CCGG podrán tramitar los D-Leyes como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.
Deberá haberse ratificado primero el D-Ley (no son procedimientos alternativos). El presidente
del Congreso propone la conversión y, si es aceptado, el D-ley se somete a ambas Cámaras, las
cuales pueden introducir enmiendas al texto y su producto final es una ley (se requiere sanción,
promulgación y publicación en el BOE). Con la conversión en ley quedan subsanados sus vicios.

B)- Decretos Legislativos.

Son decretos del Gobierno que desarrollan una delegación recepticia otorgada por las CCGG, esto es,
una delegación legislativa de cuyo ejercicio resultan normas con rango de ley, denominadas Decretos
legislativos (art. 85 CE).

El control de la constitucionalidad de la Ley. El Tribunal Constitucional.

El TC no está incardinado en el Poder Judicial, aunque es de naturaleza jurisdiccional. Está formado

por 12 Magistrados, elegidos 4 por el Congreso, 4 por el Senado, 2 por el Gobierno y 2 por el CGPJ.

Dice la LOTC en su art. 1 que es intérprete supremo de la CE, independientemente de los demás
órganos constitucionales, y sometido sólo a la CE y a la presente LO. Su art. 27.2 precisa que
mediante la técnica de la inconstitucionalidad el TC garantiza la primacía de la CE y enjuicia la
conformidad o disconformidad con ella de las leyes, disposiciones o actos impugnados. Así se precisa
el parámetro aplicable en el juicio de inconstitucionalidad (bloque de constitucionalidad), formado por
la CE y las normas interpuestas (EEAA y normas del art. 150: leyes marco, leyes de transferencia y
leyes de armonización).
Los vicios de inconstitucionalidad pueden ser de 3 tipos: de procedimiento, de competencia y de
contenido material. Y ante estos vicios existen dos tipos de recurso: el recurso directo, y el incidental
o cuestión de inconstitucionalidad. La interposición de cualquiera de los dos recursos no suspenderá
la vigencia ni la aplicación de la ley cuya inconstitucionalidad se discute, salvo en el supuesto del
art. 161 CE, que dispone el carácter suspensivo cuando el gobierno central impugne disposiciones
territoriales.

1).- Recurso de inconstitucionalidad.

Están legitimados para interponerlo: el Presidente del Gobierno, 50 Diputados o 50 Senadores, el

Defensor del Pueblo y los órganos colegiados ejecutivos de las CCAA, y sus asambleas legislativas,
cuando lo permitan sus EEAA (éstos dos últimos sólo contra leyes del Estado que afecten a su propio
ámbito de autonomía).

Puede ser objeto de recurso: los EEAA y demás leyes del Estado, orgánicas o en cualquiera de sus
formas y disposiciones, normas, o actos del Estado o de las CCAA con fuerza de ley, los Tratados
Internacionales y los Reglamentos de las Cámaras y de las CCGG, así como de las Asambleas
Legislativas de las CCAA.

El plazo para interponer el recurso es de 3 meses a partir de la publicación de la ley o norma con
rango de ley impugnada (excepción: plazo de 9 meses en supuestos de negociaciones para resolver
discrepancias).

Control previo de los TI. El Gobierno, Congreso o Senado pueden requerir al TC que se pronuncie
sobre la conformidad o disconformidad a la CE de las estipulaciones de una TI antes de su integración
al ordenamiento español (declaración vinculante del TC).

2).-Cuestión de inconstitucionalidad.

Cuando un juez o tribunal, de oficio o a instancia de parte, considere que una norma con rango de
ley, aplicable al caso, y de cuya validez dependa el fallo pueda ser contraria a la CE, planteará la
cuestión ante el TC. El órgano judicial sólo podrá plantear la cuestión una vez concluso el proceso
y dentro del plazo para dictar sentencia, debiendo concretar la ley o norma con fuerza de ley cuya
constitucionalidad se cuestiona, el precepto constitucional que se supone infringido y el juicio de
relevancia. Antes de adoptar mediante Auto su decisión definitiva, el órgano judicial oirá a las partes
y al Mº Fiscal para que hagan alegaciones (10 días), resolviendo el juez seguidamente y sin más
trámite en el plazo de 3 días. Dicho auto no será susceptible de recurso de ninguna clase. No obstante,
la cuestión podrá ser intentada de nuevo en las sucesivas instancias, en tanto no se llegue a sentencia
firme.

El TC podrá rechazar la admisión de la cuestión, mediante auto, cuando faltaren las condiciones
procesales o fuere notoriamente infundada la cuestión suscitada. Esta decisión será motivada. Si el TC
admite la cuestión, dará traslado de la misma al Congreso, al Senado, al Fiscal General del Estado, al
Gobierno, y en caso de afectar a una ley autonómica a los órganos legislativo y ejecutivo de la CCAA.
Cualquiera de estos podrá personarse para hacer alegaciones en el plazo de 15 días. El TC dictará
sentencia en un plazo de 15 días.

3).- Sentencias de inconstitucionalidad.

Las sentencias recaídas en procedimientos de inconstitucionalidad tendrán el valor de cosa juzgada,

vincularán a todos los Poderes Públicos y producirán efectos generales desde la fecha de su
publicación en el BOE. Las sentencias desestimatorias dictadas en recursos impedirán cualquier
planteamiento ulterior de otro recurso en la misma vía y fundado en infracción de idéntico precepto
constitucional.
4).- Otras vías de declaración de inconstitucionalidad de leyes.

Se refiere a la autocuestión, que se da cuando se estima un recurso de amparo (la Sala eleva la
cuestión al Pleno del TC), o en los conflictos en los que se declara la vulneración de la autonomía
local (el Pleno se decide plantearse la cuestión).

TEMA 5 : LA LEY Y LOS FENÓMENOS PARALEGISLATIVOS COMO FUENTES DEL

DERECHO ADMINISTRATIVO.

La reserva de Ley.

La dualidad de fuentes escritas se ordena alrededor de un ppo. básico: absoluta prioridad de la ley,
expresión de la voluntad de la comunidad, respecto al reglamento, expresión de la voluntad subalterna
de la Administración. Esa primacía puramente formal, se traduce en otro ppo. , el ppo. de jerarquía
normativa, que supone la absoluta subordinación del Reglamento a la Ley, y expresa el carácter
instrumental de la Adm. respecto del pueblo.

Las normas con rango de ley tienen plena fuerza activa y pasiva frente a los Reglamentos (el
Gobierno ejerce su potestad reglamentaria de acuerdo con la CE y las leyes, y la Adm. Pública actúa
con sometimiento pleno a la ley y al Dº). Las normas con rango de ley pueden sustituir al Rgto.,
pueden derogarlo, hacer apelación expresa a él, incluso el ámbito organizativo interno de la Adm.,
propio de la potestad reglamentaria, puede ser total o parcialmente regulado por ley. en cambio,
cualquier norma reglamentaria que contradiga las leyes incurrirá en carencia de validez o nulidad
de pleno derecho (ex lege). La subordinación jerárquica del Rgto. a la ley se produce en todas las
materias, porque no existe en nuestro derecho una materia reservada al Rgto. (si en el Dº Francés).

El ppo. de reserva de ley, con precedentes en el régimen medieval de asambleas, se plantea ahora, al
coexistir la ley y el Rgto, como que ciertas materias han de ser objeto exclusivo de la regulación por
ley, sin que el poder reglamentario pueda entrar en ellas.

Las constituciones del s. XIX ya contenían materias reservadas en este sentido, como eran las
materias tributarias, presupuestarias, aprobación de códigos y determinación de las conductas
delictivas y sanciones. Además, esta situación va a ser objeto de una teorización general por parte
de los juristas alemanes desde finales del XIX. El Dº Francés no ha sido tan sistemático en la
formulación de la doctrina de las materias reservadas, pero llegó a resultados prácticamente idénticos
a los del Dº Alemán.

En el Dº Español esta doctrina ha sido una de las de elaboración más atrasada (por nefastas
influencias: crisis de 1917, dictadura de 1923, guerra civil de 1936 – 1939). Con la CE de 1978 se
llega a una clarificación definitiva y se formulan de forma sistemática los ppos de reserva de ley a lo
largo de todo su articulado (reserva material: materias reservadas a la ley por la CE), constituyendo
una larga lista, de la que se puede deducir:

Una tendencia clara a que los contenidos más relevantes del ordenamiento sean reservados a la ley
formal.

Y la existencia de materias no reservadas expresamente a la ley, pero análogas a otras sí reservadas, y

por tanto, también incluidas en la reserva.

Es de destacar el artículo 53.1 CE “Los derechos y libertades reconocidos en el Capitulo II del

presente título vinculan a todos los poderes públicos. Sólo por ley, que en todo caso deberá respetar su
contenido esencial, podrá regularse el ejercicio de tales derechos y libertades”. De aquí resulta que:

Todos los derechos y libertades proclamados como fundamentales vinculan a la Administración, en

cuanto poder público, y esta vinculación es absoluta.

El desarrollo directo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas habrá de hacerse
necesariamente por LO (reserva de LO)

Distinto de ese desarrollo directo es la regulación que incide sobre el ejercicio de tales derechos y
libertades, que es lo que el art. 53 reserva a la ley.

Tanto la LO como la ley específica que de algún modo afecte al ejercicio de los derechos
fundamentales han de respetar el contenido esencial de éstos, precisamente porque los mismos
vinculan también al poder legislativo.

Finalmente, no sólo la libertad sino también la propiedad constituye una materia reservada a la
ley (art. 33.2 CE). el Rgto independiente de la ley en materia relativa a la libertad y a la propiedad
ha quedado formalmente excluido de nuestro derecho, y para entrar en estas materias necesitará
habilitaciones legales expresas.

Respecto a la reserva formal, y en concordancia con los ppos. de jerarquía normativa y congelación de
rango, significa que para dictar una norma nueva hay obligación de darle un rango normativo por lo
menos igual al de la norma o normas que pretende sustituir o innovar (congelación).

La legislación delegada.

Naturaleza y clases.

El sistema de relaciones entre la Ley y el Reglamento, que puede resumirse en el ppo. de supremacía
de la ley y en el ppo. de materias reservadas a la ley, puede alterarse en virtud de la técnica de la
delegación o habilitación legislativa.
La delegación (alteración ocasional) puede suponer:

Una renuncia por la propia ley a su supremacía, con la consiguiente llamada a la Rgto para que entre a
innovar una regulación anterior formulada con rango de ley (deslegalización).

Una apertura al Rgto de las materias inicialmente reservadas a la ley, como una extensión de la
potestad reglamentaria más allá de su ámbito ordinario (remisión normativa y delegación recepticia).

El efecto primario y esencial de la delegación legislativa es el de ampliar el poder normativo de la

Adm. por vía singular, y su justificación se encuentra en la sobrecarga de los órganos legislativos.
La naturaleza jurídica de la delegación no es la de una transferencia de poder legislativo a la
Administración. Habría tal transferencia si se tratase del fenómeno de los llamados “plenos poderes”
(entrega en blanco de las competencias legislativas del ejecutivo –prohibido por la CE-).

El art. 82 CE habla expresamente de delegación legislativa, pero para referirse a un solo tipo: cuando
las Cortes acuerdan delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley (delegación
recepticia). Las disposiciones del gobierno que contengan legislación delegada recibirán el título de
Decretos Legislativos, y se caracterizan porque, por una determinación expresa del legislador, se
otorga a la norma delegada rango de ley.

La delegación recepticia está sujeta a los límites establecidos por el art. 82.3 CE. La infracción de
estos límites podría dar lugar a la declaración de inconstitucionalidad del otorgamiento del poder.
Algunos de esos límites son específicos de cada clase de delegación (textos articulados y textos
refundidos), pero otros son generales:

a). La delegación sólo puede hacerse por ley ordinaria, no cabe delegación por LO (materias excluidas
de delegación), delegación por Ley aprobada por las Comisiones Legislativas Permanentes (pues éstas
a su vez operan por delegación), ni delegación por Decreto-Ley (pues proviene éste del Gobierno
mismo, destinatario de la delegación recepticia).

b). La delegación debe ser expresa, no implícita ni tácita.

c). Ha de fijarse un plazo para el ejercicio de la delegación (caducidad).

d). La delegación, dentro de ese plazo, sólo puede ejercitarse una vez, pues se agota cuando el
Gobierno hace uso de ella publicando la norma correspondiente.

e). La delegación ha de hacerse para una materia concreta (no puede ser objeto de delegación materias
reservadas a LO ni a materia presupuestaria).

f). Las Cortes sólo pueden delegar la potestad de dictar normas con rango de ley en el Gobierno, como
órgano colegiado, no es posible delegar en órgano distinto. Y la potestad debe ser ejercida por el
Gobierno mismo, no cabe subdelegación.

g). El Gobierno ejerce su potestad conforme al procedimiento legalmente establecido para la

elaboración de disposiciones generales. La voluntad de las Cortes sólo es necesaria para que la
delegación se efectúe, pero nunca para la elaboración del Decreto Legislativo, ni siquiera en la forma
del eventual control parlamentario.

h). El Decreto Legislativo ni se promulga ni se sanciona, no es ley formal, sólo se expide por el Rey
con el refrendo del Presidente del Gobierno y se publica en el BOE. Con la publicación se agota la
delegación.

i). La delegación queda sujeta a revocación por las CCGG. Esta revocación puede ser: expresa
(derogando mediante ley la ley de delegación; el gobierno no puede impedirla) o tácita (estando
vigente la ley de delegación, el Gobierno aún no ha hecho uso de ella y se presenta en las CCGG una
proposición de ley o enmienda cuyo contenido es la regulación total o parcial de la materia delegada;
si se aprueba implica la revocación tácita de la delegación, peor el Gobierno puede oponer su veto
para impedir que la delegación quede vacía de contenido, aunque mediante la derogación expresa, el
legislador puede dejar sin efecto el veto).

La remisión normativa existe cuando la ley reenvía a una normación ulterior, que ha de elaborar la
Adm., la regulación de ciertos elementos que complementan la ordenación que la propia ley establece.
Este reenvío es puramente formal. La norma reenviante no se apropia del contenido de la reenviada.
Aquí la norma reenviante se limita a disponer que un determinado supuesto de hecho sea regulado
por la norma remitida, de cuyo contenido concreto se desentiende. Al no producirse ningún fenómeno
de integración de la norma reenviada en la reenviante, ambas conservan su propia autonomía y su
respectivo valor. Así, todas las normas dictadas por la Adm. en ejecución de la remisión contenida en
una ley tienen el valor de simples Rgtos.

Las diferencias entre remisión y delegación recepticia son:

La ley de bases no tiene fuerza normativa directa y propia, la remitente sí.

Del desarrollo de una ley de bases surge un Decreto con rango de ley, al menos en cuanto se atenga
a las bases mismas; del desarrollo de la remisión legal a un Rgto surge, una norma estrictamente
reglamentaria.

La delegación recepticia se consume o agota en una sola norma, la remisión, no se agota nunca en
tanto no se derogue la ley de remisión.

En la delegación recepticia la norma delegada sólo puede ser modificada ulteriormente por una ley; en
la remisión la Adm. cuenta con una posibilidad indefinida de sustitución de la norma remitida.

La delegación recepticia sólo puede operar a favor del Gobierno, la remisión cabe a favor de cualquier
norma reglamentaria, ministeriales o incluso inferiores.

Textos articulados y textos refundidos.

El art. 82.2 distingue que la delegación legislativa sea para la formación de textos articulados, o para
la refundición de varios textos legales.

Textos articulados: se hace para que el Gobierno dicte normas con rango de ley a partir de bases que
las CCGG establecen. A los requisitos de toda delegación se añaden otros específicos:

La delegación ha de hacerse mediante ley de bases que “delimitarán con precisión el objeto y alcance
de la delegación legislativa y los ppos y criterios que han de seguirse en su ejercicio”.

Las leyes de bases no pueden en ningún caso “autorizar la modificación de la propia ley de bases”.

Las leyes de bases “no podrán facultar para dictar normas con carácter retroactivo”.

El Gobierno, antes de aprobar el texto articulado, debe oír preceptivamente (bajo sanción de nulidad)
al Consejo de Estado en Pleno, aunque es un dictamen no vinculante.

Textos refundidos: si el objeto de la delegación recepticia es la refundición de varios textos legales

en uno solo, aquella deberá otorgarse:
Por ley ordinaria.

La ley debe fijar el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación (no nombra textos
legales concretos).

La ley debe especificar expresamente si la delegación se circunscribe a la mera formulación de un

texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser
refundidos.

El Gobierno está sujeto a la propia normativa legal vigente, que no podrá modificar. Pero, aún
así, tiene una cierta potestad de innovación, porque la autorización puede conferir la facultad de
regularizar, aclara y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. El texto refundido deroga
los textos legales existentes.

El control de la delegación legislativa.

1). El primero es el de ratificación por las Cortes del texto elaborado por el Gobierno, admitido
por el art. 82.6 sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales (“cualquier otra fórmula
adicional de control”).

El art. 153 del Rgto del Congreso regula este procedimiento, que habrá de seguirse a estos efectos en
aquellos casos en que la ley de delegación haya previsto expresamente este sistema. La conformidad
se entiende otorgada si dentro del mes siguiente a la publicación del texto ningún diputado o Grupo
parlamentario formula objeciones a dicho texto; en caso contrario, el escrito se remite a la Comisión
correspondiente para su dictamen que será luego debatido en el Pleno de la Cámara. Los efectos
jurídicos serán los previstos en la ley de delegación.

2). El segundo es el control de los posibles excesos de la delegación con la intervención del
Consejo de Estado en Pleno. Pero este instrumento no constituye una verdadera garantía, pues,
aunque el Consejo de Estado funcione con verdadera independencia, no deja de ser un órgano
interno de la propia Adm, y sus dictámenes no son vinculantes, no limitan la libertad de decisión del
Gobierno. Y, además, en el Consejo en Pleno entran en juego elementos del orden político.

3). El tercer mecanismo de control es el judicial, el más eficaz y el único que ofrece garantías reales
a los ciudadanos. Aunque el TS se había negado a aceptarlo, finalmente la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del mismo ha aceptado la justiciabilidad de los decretos por los que se aprueban
normas adoptadas en virtud de delegaciones recepticias para fiscalizar tanto sus requisitos formales
como los eventuales excesos de la delegación por la vía de los recursos contra reglamentos (directo e
indirecto).

Se trata de determinar si los textos articulados tienen incondicionalmente rango de ley, se atengan o
no a los expresos límites de la delegación que las bases de la ley delegante les imponen. El rango de
ley de la norma delegada no es una consecuencia necesaria derivada sólo de la ley de delegación, sino
una consecuencia de la ley de delegación y del respecto por la norma delegada del contenido prescrito
por dicha ley de delegación. Es decir, el rango de ley es predicable del Decreto Legislativo sólo intra
vires de la delegación; ultra vires no hay rango de ley posible, porque no está cubierto el contenido de
la norma delegada por la ley de delegación. Como dice el art. 11 de la Ley General Tributaria y el TS,
si los D. Legislativos se exceden de los límites de la ley de delegación no tienen rango de ley y entran
dentro de las previsiones del art. 1 LJ.

El control judicial de los D. Legislativos debe alcanzar también a los posibles vicios de competencia y
de forma, ejerciéndose tanto por los Tribunales ordinarios a través de la técnica de inaplicación, como
por los Tribunales de lo contencioso-administrativo, mediante los recursos directos e indirectos contra
los reglamentos.

4). Control de constitucionalidad por el TC. Será en los términos de los art. 161.a) (recurso directo)
y 163 (cuestión de inconst.) de la CE, y según el art. 27 LOTC, que dice “la competencia del TC se
entiende sin perjuicio de los previsto en el art. 82.6 CE”. No se excluye el control de los tribunales
ordinarios. Y el control de constitucionalidad se extiende al juicio intra vires de la norma delegada.

La deslegalización.

La reserva de ley en nuestro derecho está constituida sobre una base material (materias reservadas a
la ley por la CE) y por una base formal (ppo. jerarquía normativa y ppo. de congelación de rango).
Según esta base formal el ppo. del contrarius actus obliga para dictar una norma nueva a darle
un rango normativo por lo menos igual al de la norma o normas que pretende sustituir o innovar.
Regulada una materia por ley, el rango normativo queda congelado y sólo una ley podrá intervenir
posteriormente en ese ámbito material. El Rgto no podrá intervenir en las regulaciones existentes con
rango de ley, si no quiere incurrir en nulidad absoluta.

La deslegalización es la operación que efectúa una ley que, sin entrar en la regulación material de
un tema, hasta entonces regulado por una ley anterior, abre dicho tema a la disponibilidad de la
potestad reglamentaria de la Administración. La ley de deslegalización opera como contrarius actus
de la ley anterior de regulación material, pero no para innovar directamente esta regulación, sino
para degradar formalmente el rango de la misma de modo que puede ser modificada en adelante por
simples reglamentos.

En la operación deslegalizadora se cumple un fenómeno de ampliación del ámbito de la potestad

reglamentaria, pero siempre delimitando dicho ámbito de una forma más o menos precisa, pero
siempre expresa, puesto que no cabe una deslegalización general de todo el bloque de la legalidad.
Esa delimitación puede incluir, además, un plazo temporal.

Se diferencia de la remisión normativa en que la ley de deslegalización no es una norma

directamente aplicable, no es una ley de regulación material cuyo contenido hay simplemente que
complementar, no tiene valor normativo alguno.

Se diferencia de la delegación recepticia (que tampoco es norma directamente aplicable) en que de

la ley de delegación surge una norma con rango de ley, mientras que de la deslegalización surgen
normas administrativas o reglamentarias puras. Además, la deslegalización no se consume nunca, en
tanto el rango rebajado no se vuelva a elevar.
TEMA 6 : EL REGLAMENTO.

Concepto y justificación de la potestad reglamentaria de la Administración.

Se llama Reglamento a toda norma escrita dictada por la Administración. Durante mucho tiempo se
ha visto en el Rgto una “ley en sentido material”, aplicándole en consecuencia toda la teoría de la ley,
pero hoy, comprendemos que esta Tª es inaplicable, ya que el Rgto no se presenta como voluntad de
la comunidad. La Adm. no es representante de la comunidad, sino una organización servicial de la
misma. Por tanto, el Rgto no expresa una voluntad general, es una simple regla técnica, ocurrencia de
los funcionarios a la que los órganos administrativos han dado expresión definitiva. Y así, mientras la
ley es una norma originaria, el reglamento se presenta como complementario, como ejecución de la
ley.

Ley y Rgto son radicalmente distintas. Únicamente tienen en común ser normas escritas. El Rgto es
una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la ley, obra de la Administración. Su
sumisión a la ley es absoluta (art. 9.3 CE), pues no se produce un Rgto más que en los ámbitos que la
ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a
la ley allí donde ésta es necesaria para producir un determinado efecto o regular un cierto contenido.
La STC de 14 de junio de 1982 subraya enérgicamente la diferencia entre ley y Rgto. Según Hauriou
“el espíritu de la Ley es ser favorable a la libertad, en tanto que el espíritu del Reglamento es ser
favorable a la autoridad”.

Se llama potestad reglamentaria al poder, en virtud del cual, la Administración dicta Rgtos. Es su
potestad más intensa, ya que implica participar en la formación del ordenamiento. Es un poder de uso
extensísimo y generalizado, que ha sobrepasado notablemente en volumen y significación práctica al
del poder legislativo.

La cuestión de la justificación de la potestad reglamentaria, la justificación de la atribución de este

poder, puede afrontarse desde dos perspectivas:

Averiguar las causas políticas y sociales que lo hacen posible: justificación material de la potestad
reglamentaria (fundamento histórico: separación de poderes, reserva al monarca de cierta potestad
reglamentaria).

Sobre la base de qué fundamentos jurídicos va a poder emanar la Adm. tales normas: justificación
formal(atribución al Gobierno de la potestad reglamentaria, art. 97 CE).

La existencia del poder reglamentario de la Adm. es algo evidente, pero que en su momento fue
una novedad, pues chocaba con el dogma de la división de poderes, que parecía imponer una
concentración del poder normativo en el P. Legislativo, limitándose así la Adm. a la pura ejecución de
las leyes.

Ya la Constitución del Consulado en el año VIII, en su artículo 44 se establecía por primera vez que
“el Gobierno propone las leyes y hace los reglamentos necesarios para asegurar su ejecución”. La
consolidación definitiva de un poder reglamentario se produce con el llamado ppo. monárquico, que
coexistía junto al ppo. democrático. El pacto de ambos concluyó en la Constitución.

El sistema anglosajón habla de delegación legislativa, y el francés (inspirador del sistema

administrativo continental en muchos países, entre los que está España) reconoce a la Administración
un poder reglamentario propio y general, no surgido de delegaciones legislativas. Pero todos ellos,
con unos u otros requisitos, han tenido que reconocer la absoluta necesidad de una potestad normativa
de la Adm. como una técnica inexcusable de gobierno humano en nuestra época. La ley no puede
gobernar ella misma, sino recurriendo a la colaboración de los reglamentos, por ello, la potestad
reglamentaria de la Adm. es absolutamente imprescindible.

Pero, ¿cuál es entonces el fundamento de la potestad reglamentaria? La Adm. no puede ejercitar

más potestades que aquellas que efectivamente le han sido concedidas. Si ésta ostenta un poder
reglamentario independiente es porque se lo ha otorgado la CE. Si no existiese tal otorgamiento habría
que acudir a una costumbre constitucional.

En España, el fundamento constitucional del poder reglamentario de la Adm. es algo evidente en

toda la evolución histórica de nuestro constitucionalismo. Nuestra CE vigente se caracteriza, en este
sentido, por:

Atribuir al Gobierno explícitamente el ejercicio de la “potestad reglamentaria de acuerdo con la CE y

las leyes”, art. 97.

Configurar esta potestad como controlable normalmente por los Tribunales, al mismo nivel que
la legalidad de los actos administrativos (art. 106.1 y 150.3), sin que entre en juego la reserva
jurisdiccional exclusiva a favor del TC para declarar inconstitucionales las normas, reserva sólo
aplicable a las leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley (art. 161.1 a. y 163, si bien el TC
podrá conocer de recursos contra Rgtos en algunos casos).

Los reglamentos son de grado inferior a la ley, y, por tanto, están afectados por el ppo. de jerarquía,
art. 9.3.

La distinción entre Reglamento y actos administrativos.

Ambos son instrumentos jurídicos utilizados por la Adm., pero entre uno y otro existen diferencias
sustanciales. Las diferencias teóricas son principalmente:

El Rgto forma parte del ordenamiento jurídico, mientras que el acto es algo ordenado previsto por el
ordenamiento como una simple aplicación del mismo.

El Rgto innova el ordenamiento jurídico, el acto lo aplica a un supuesto previsto por el propio
ordenamiento.

El acto administrativo, sea singular o general, se agota en su simple cumplimiento, se consume, de

tal forma que para un nuevo cumplimiento habrá que dictar un nuevo acto. En cambio, el Rgto. No se
consume con su cumplimiento singular, sino que se mantiene, sigue ordenando la vida social.
El Rgto utiliza un lenguaje impersonal y abstracto, en tanto que el acto cumple una individualización
de la norma que se traduce en un destinatario concreto.

Aunque esta correlación singular-general como expresión de la distinción acto-reglamento, parece

haberse roto, pues existen actos dirigidos a un grupo indeterminado de sujetos, o incluso a la
colectividad, y por ello se plantea la posibilidad de que existan reglamentos individualizados.

*Reglamentos: en materia organizativa sí son posibles los Rgtos singulares, pero ello siempre que
la singularidad no implique atentar contra una regulación general previa, contenida en una ley. En el
caso de los Rgtos normativos externos, que afectan a los ciudadanos, no puede reconocérsele al Rgto
un poder regulador para ciudadanos singulares, en tanto que esto sí cabe dentro de las potencialidades
de la ley. En cualquier caso, son infrecuentes los casos en que la Adm. dicta sus Rgtos con la atención
puesta en casos perfectamente singulares o singularizables, pero utilizando , sin embargo, una
enunciación abstracta y general, y no singular o personal, de los supuestos normativos. Los Rgtos
singulares organizativos son Rgtos y no actos.

*Actos: son muchos los actos administrativos generales. El caso más importante de éstos, por su
tradición doctrinal, especialmente en Alemania, es el de las órdenes generales de policía. No obstante,
el estar ante estos acatos generales, no nos lleva a la existencia de un Rgto, ya que tales actos no se
integran en el ordenamiento jurídico, son aplicativos del ordenamiento y no innovadores del mismo.

Las diferencias prácticas entre Rgtos y actos administrativos se centran en:

La potestad reglamentaria corresponde a aquellos órganos que específicamente señala el

ordenamiento. El poder de dictar actos es una cualidad general de todo órgano de la Adm.

El Rgto es revocable “ad nutum”, mediante su derogación, modificación o sustitución, en tanto que
al acto le afectan límites de revocación que impone la ley en garantía de los derechos a que el acto ha
podido dar lugar.

La ilegalidad de un Rgto implica siempre su nulidad de pleno derecho, mientras que la ilegalidad de
un acto sólo implica su anulabilidad.

Reglamento y acto tienen cauces procesales diferentes de impugnación contencioso-administrativa,

y de legitimación dentro de los mismos. La contradicción de un acto con un Rgto será siempre
determinante de su ilegalidad, en tanto que la contradicción con otro acto anterior puede no serlo.

Requisitos de validez de los Reglamentos.

Los límites a los Rgtos se pueden agrupar en 2 categorías:

Límites formales relativos al aspecto externo del Rgto:

Competencia para emanar reglamentos.

Rgtos de órganos constitucionales y Adm. independientes.

Jerarquía normativa.

Procedimiento.

Límites materiales o sustanciales que afectan al contenido mismo de la norma reglamentaria:

Respeto a los ppos. generales del derecho.

Técnicas de control de la discrecionalidad.

Materia reglamentaria.

Irretroactividad.

1.a) Competencia para emanar Reglamentos.

El art. 97 CE atribuye la potestad de dictar Rgtos al Gobierno, pero al establecer la garantía

institucional de la autonomía a favor de los municipios, provincias y CCAA, está dándoles también
ésta facultad de poseer potestad reglamentaria. Es decir, la CE no reconoce esta potestad a otro
órgano distinto del Gobierno, pero se ve en el BOE la publicación de normas reglamentarias de otras
procedencias, en concreto del Presidente del Gobierno (Reales Decretos, art. 23 y 25 LGO) de los
Ministros (Órdenes Ministeriales, art. 25 LGO), e incluso de otras autoridades, o independientes
respecto de la organización ministerial o, aun dentro de ésta, inferiores a los Ministros.

Presidente del Gobierno: la propia CE le asigna competencias que se ejercitan mediante Real Decreto,
aunque no sean propiamente normativas. El art. 98.1 CE remite a la ley la determinación de la
estructura y composición del Gobierno. Hoy esa remisión ha quedado legalizada de forma permanente
en el art. 2.2 LOFAGE. Y de todas las funciones que este artículo asigna al presidente, la única que
implica un contenido reglamentario es, precisamente por su contenido organizativo general, la de
crear, modificar y suprimir Ministerios y Secretarías de Estado y disponer la propia estructura de la
presidencia.

Ministros: el art. 12.2 a) LOFAGE enuncia entre sus facultades “ejercer la potestad reglamentaria
en los términos previstos en la legislación específica”. No hay pues una asignación genérica de
potestad reglamentaria a éstos, sino sólo la conferida por leyes “específicas”. Es, por tanto, una
facultad necesitada de una habilitación legal concreta. En principio el ámbito material en que la
opera la potestad reglamentaria del Ministro es el de la organización interna de los servicios de su
ministerio respectivo. No obstante, se incluyen a veces, en esas habilitaciones legales específicas,
habilitaciones para dictar normas que sobrepasan el ámbito puramente organizativo o doméstico de
sus departamentos y que pueden afectar a terceros, serán Órdenes Ministeriales de pura ejecución,
pero que como tales no son suficientes para crear derecho material nuevo. Respecto al Consejo de
Ministros o las Comisiones Delegadas del Gobierno, hay que decir que su poder reglamentario,
no es tampoco un poder originario, sino derivado y sometido a la necesidad de justificación en
habilitaciones legales específicas y los límites de éstas.

Otras autoridades: se trata de un poder doméstico, restringido en su alcance aún más al ámbito
estrictamente organizativo, o de un poder derivado y estrictamente ejecutivo que se ejerce en virtud
de habilitaciones legales concretas. Por debajo del Ministro, más que de poder reglamentario deberá
hablarse de poder de instrucción a los inferiores jerárquicos, sin contenido normativo general.

1.b) Reglamentos de órganos constitucionales y Administraciones independientes.

Además de los Rgtos de las Cámaras Legislativas, que tienen fuerza de ley en los ámbitos que les
son propios por su conexión con la CE, otros órganos constitucionales tienen reconocida por las
LO que los regulan, potestad reglamentaria en las materias que están bajo su responsabilidad (ej.
TC, CGPJ,...). La razón de ello es defender la independencia constitucional y judicial respecto a las
intervenciones del Ejecutivo, que en otro caso podría amenazarla. Es análogo el caso de los Estatutos
de las Universidades.

En cuanto a las Administraciones independientes, otras leyes ordinarias habilitan a éstas a dictar
instrucciones y circulares en las materias que están bajo su vigilancia. Así la Ley de Mercado de
Valores de 1988, la Ley de Auditoria de Cuentas de 1988, la Ley de Regulación del Sector Eléctrico
de 1997, la Ley de Liberalización de las Telecomunicaciones de 1997...

Caso singular es el del Banco de España: para la formulación de la política monetaria puede dictar
“circulares monetarias”, y en el resto de sus funciones, en especial en la supervisión bancaria, simples
“circulares”.y aparte de estas dos formas reglamentarias, el propio Banco de España ha dictado su
“Reglamento interno” aprobado por su Consejo de Gobierno el 28 de marzo de 2000. ya la STC de 5
de octubre de 1992 había reconocido la legitimidad de este poder reglamentario del Banco de España.

1.c) La jerarquía normativa.

El ordenamiento jurídico-administrativo tiene una estructura piramidal jerárquica y a ella deben

atenerse todos los órganos del Estado (art. 9.3 CE).

Cúspide de la pirámide es la CE, y tras ella la ley. a una y a otra se somete la Administración, y por lo
tanto el Reglamento (art. 9.1 y 103.1 CE).

El ppo. de jerarquía normativa no se refiere sólo a las relaciones entre Rgtos y leyes, pues también
los Rgtos están relacionados entre sí jerárquicamente, de forma correlativa a la jerarquía que une
a los órganos de que proceden. El art. 23 LGO sanciona expresamente esta jerarquía normativa
interna “Los Rgtos se ajustarán a las siguientes normas de competencia y jerarquía: 1ª Disposiciones
aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros. 2ª Disposiciones
aprobadas por Orden Ministerial. Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otro de jerarquía
superior”.

Este esquema referido al ordenamiento jurídico-administrativo estatal se reproduce en los

ordenamientos autonómicos, pero no es aplicable para explicar las relaciones entre normas
procedentes de ordenamientos jurídicos distintos, cuya relación básica no es la de jerarquía sino la de
separación.

El ppo. de jerarquía normativa es un ppo. intraordinamental exclusivamente salvo, claro está, en

lo que respecta a la propia CE, que, en cuanto “norma normarum”, se impone jerárquicamente sin
excepción alguna, a todas las demás normas jurídicas, cualquiera que sea su procedencia.

1.d) Procedimiento para la elaboración de reglamentos.

El poder reglamentario debe ejercitarse de acuerdo con unos trámites establecidos, que constituyen un
procedimiento especial, previsto en el art. 105 CE y regulado hoy con éste carácter en el art. 24 LGO.

Desde el punto de vista externo, la observancia de este procedimiento tiene un carácter formal, de
modo que su omisión o defectuoso cumplimiento arrastran a la nulidad de la disposición que se dicte,
por lo que el procedimiento constituye un límite importante al ejercicio de tal potestad reglamentaria.

Desde el punto de vista interno, el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter

general cumple una finalidad interna de garantía de la propia Administración, que se concreta en
“garantizar el acierto y la legalidad del texto”, y también en “la necesidad y oportunidad” de la
disposición.

Dice el art. 24 LGO “1. a) La iniciación del procedimiento de elaboración de un reglamento se llevará
a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al
que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una memoria
económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar.
b) A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes
y aprobaciones previas preceptivas, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para
garantizar el acierto y la legalidad del texto.

c) Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los
ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a 15 días hábiles,
directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen
o representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición. La decisión
sobre el procedimiento escogido para dar audiencia a los ciudadanos afectados será debidamente
motivada en el expediente por el órgano que acuerde la apertura del trámite de audiencia. Asimismo,
y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el
plazo indicado. Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de 7 días hábiles cuando razones
debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de
interés público, que asimismo deberán explicarse, lo exijan.

d) No será necesario el trámite previsto en la letra anterior, si las organizaciones o asociaciones

mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración
indicado en el apartado b).

e) El trámite de audiencia a los ciudadanos, en sus diversas formas, reguladas en la letra c), no se
aplicará a las disposiciones que regulan los órganos, cargos y autoridades de la presente ley, así como
a las disposiciones orgánicas de la Adm. General del Estado o de las organizaciones dependientes o
adscritas a ella.

f) Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de elaboración del reglamento
se conservarán en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y demás actuaciones
practicadas.

2. En todo caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Secretaría General
Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos.

3. Será necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas cuando la norma
reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las competencias entre Estado y CCAA.

4. La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su íntegra publicación
en el BOE.”

2.a) Respeto a los principios generales del derecho.

Ha sido en Francia donde se ha desarrollado con más resolución la doctrina de los Ppos. Generales
del Dº como límite del poder reglamentario. La tesis central es: aunque un Rgto respete los límites
formales, no puede considerarse válido si se opone de alguna manera a los Ppos. Generales del Dº.

Ya la Constitución Francesa de 1958 al establecer el sistema de reserva reglamentaria junto a la

reserva legal se ha visto en la necesidad de establecer este límite. En muchos sectores y materias sólo
interviene el Rgto, que queda así directamente ordenado a la Constitución sin intermediación de ley
alguna.

En España, nuestra CE ha recogido estas ideas. Por una parte, en cuanto que la vinculación de la
Adm. a la CE (art. 9.1) impone una vinculación estricta a todo su contenido material, comenzando
por los Dº Fundamentales y continuando con todos los ppos. consagrados en su texto, la observancia
de éstos pasa a ser condición de validez de toda norma reglamentaria. En segundo término, el art.
103.1, proclama explícitamente para la Adm. el “sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”, Dº que
no puede ser otro que el expresado en los Ppos. Generales. Finalmente, el art. 9.3 garantiza de forma
específica la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y, por tanto, de la Adm., que es
uno de ellos. Este ppo. tiene una especial relevancia en la potestad reglamentaria, y remite, para una
valoración concreta de la arbitrariedad , a criterios de justicia material que sólo pueden encontrarse en
los Ppos. Generales del Dº.

No son válidos entonces los Rgtos que infrinjan los Ppos. Generales del Dº. El poder reglamentario
debe estar subordinado a estos ppos., pues expresan los pensamientos jurídicos básicos de la
comunidad, las ideas sustanciales que articulan y animan el ordenamiento en su conjunto. Por tanto, la
Adm. no puede contradecir estos ppos, pues más bien, en virtud de ellos, se justifica y actúa.

2.b) Técnicas de control de la discrecionalidad.

La potestad reglamentaria es una potestad discrecional, un poder configurado de tal modo que en su
concreto ejercicio la Adm. titular del mismo goza de una libertad de elección, mayor o menor, para
adoptar sus determinaciones. Pero el manejo de todas estas técnicas de control de la discrecionalidad
tropieza en este caso con una dificultad, inexistente cuando se trata de actos administrativos, y ello
porque la Ley no exige expresamente motivar las normas reglamentarias. La jurisprudencia del TS en
este punto es ambivalente, y la doctrina más reciente del Consejo de Estado se muestra, sin embargo,
progresivamente más rigurosa en la exigencia de una efectiva justificación de las disposiciones
reglamentarias.

2.c) Materia reglamentaria.

El Reglamento, como producto de la Adm. que es, está ordenado inicialmente al propio campo de
funciones que la Adm. tiene atribuidas en el concierto público.

Debemos distinguir entre:

Aquellas materias administrativas que pertenecen al ámbito interno o doméstico de la Adm. Sería
el campo por excelencia de la normación reglamentaria, y comprende los aspectos organizativos
propiamente dichos.

Aquellas que afectan, además, a los derechos y deberes de los ciudadanos. El Rgto ha de limitarse a
actuar como complemento de la ley, y es siempre necesaria una norma previa con rango de ley. Según
establece el párrafo 2 del art.23 LGO “los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva
de ley, ni infringir normas con dicho rango. Además, sin perjuicio de su función de desarrollo o
colaboración con respecto a la ley, no podrán tipificar delitos, faltas o infracciones, así como tributos,
cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público”.

El Rgto sólo será válido si se produce sobre materia así definida o sobre aquella organizativa interna
que es su campo natural y directo, no necesitando de habilitación legal o específica; o fuera de ese
campo, pero utilizando para ello, habilitaciones legales concretas que le hayan abierto esta materia,
que en otro caso tendrían cerrada.

2.d) Irretroactividad.

El Rgto no puede establecer normas, en cuanto éstas afecten a los administrados, más que para el
futuro. Es otra de sus diferencias con la ley, ya que ésta puede dar a sus preceptos fuerza retroactiva.
Por lo tanto, los Reglamentos no son retroactivos.

El principio de la inderogabilidad singular de los Reglamentos.

Según el art. 52.2 LOC “Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar
lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquellas tengan igual o superior rango
a éstas”· según esto, la autoridad que ha dictado un Rgto, y que, por lo tanto, podría igualmente
derogarlo, no puede, en cambio, mediante un acto singular, excepcionar para un caso concreto la
aplicación del Rgto, a menos que, naturalmente, este mismo autorice la excepción.

Este artículo establece así un ppo. incondicionado de inderogabilidad singular de los Rgtos, que
constituye, más que un verdadero limite a la potestad reglamentaria de la Adm., una regla en orden a
la aplicación de las normas reglamentarias.

La pregunta de a qué se debe esta prohibición que parece contrariar el ppo. de que quien puede lo más
puede lo menos, ha recibido varias respuestas:

La antigua jurisprudencia contencioso-administrativa había reconocido ya la regla de la

inderogabilidad singular de los reglamentos basándose en el ppo. de respeto a los derechos adquiridos.
Para que el recurso fuera admisible se exigía que el recurrente fuera titular de un derecho subjetivo
preexistente.

También se ha intentado explicar esta regla acudiendo a argumentos políticos infraestructurales,

considerándola como un correlato del ppo. de igualdad. Pero explicación no es satisfactoria, ya que
la regla en cuestión no prohíbe sin más el trato desigual, sino sólo la dispensa singular de un Rgto
cuando este mismo no la prevé. La explicación no está en el ppo. de igualdad, este ppo. no exige
siempre tratos iguales, sino que impone también trato desigual si las situaciones o circunstancias son
objetivamente diferentes.

La explicación más correcta se encuentra en la construcción técnica del ppo. de legalidad de la Adm.
Ésta está sometida, como sujeto de derecho, a todo el ordenamiento, y, por lo tanto, también a sus
propios Rgtos. Al estar sometida a sus Rgtos y éstos no prever la posibilidad de su dispensa, la
llamada derogación singular de los Rgtos sería en rigor una infracción del Rgto mismo.

Si la ley, a diferencia del Rgto, puede autorizar derogaciones singulares, ello es porque el poder
legislativo no está afectado como la Adm. por una vinculación a la legalidad. El poder legislativo
es un poder de pura creación jurídica, y en esta función no está nunca predeterminado por sus
producciones normativas anteriores: es, en cada momento libre, originario y soberano. El poder
administrativo no tiene tales atributos.

Clases de Reglamentos.

Desde el punto de vista de su procedencia formal se distingue entre: Rgtos estatales (procedentes
de la Adm. del Estado), Rgtos autonómicos (procedentes de la Adm. Autonómica) y Rgtos locales
(procedentes de la Adm. Local).

Desde el punto de vista de sus efectos puede distinguirse entre: Rgtos jurídicos o propiamente
normativos, y Rgtos administrativos o de organización.

Desde el punto de vista de su relación con la ley, los Rgtos suelen dividirse en ejecutivos,
independientes y de necesidad (formulación de Lorenz von Stein, válida, pero siempre que no
implique admitir la legitimidad general de los Rgtos independientes y contrarios a la ley).

Reglamentos jurídicos o propiamente normativos: son los que se refieren a las llamadas relaciones
de supremacía general, que a su vez son las que unen normalmente al Estado con cualquier ciudadano
por el mero hecho de residir en el territorio nacional. Tienen un carácter “ad extra” y se dictan con
vocación de generalidad.

Reglamentos administrativos o de organización: son los que se refieren bien a la organización, bien
a los administrados, pero en este caso, en cuanto éstos están incursos en las llamadas relaciones de
supremacía especial. Aquí la relación que une al administrado con la Adm. es mucho más intensa y
especializada. Hay un plus de supremacía que nade de un título específico. Tienen carácter “ad intra”
y sólo se dictan para afectar a un grupo determinado de personas.

Reglamentos ejecutivos o secundum legem: se dan en aquellos casos en que la ley se limita a fijar
sistemáticamente las líneas directivas, dejando a la Adm. que, por medio de un Rgto, precise todo el
casuismo de desarrollo que puede exigir la situación o la compleja actuación administrativa sobre ella.
La idea esencial a que estos Rgtos responden no es otra que la de completar y desarrollar la ley en que
se apoyan. Todos los Rgtos ejecutivos de las leyes deben ser previamente informados por el Consejo
de Estado, cuyo informe, si bien es preceptivo, no es vinculante.

Reglamentos independientes: son aquellos que no ejecutan una ley, no tienen que desarrollarla y
no dependen de nadie. Únicamente cabe en el ámbito de las materias organizativas, incluyendo a lo
sumo la regulación de relaciones de supremacía especial, y ello siempre que no afecten a los derechos
básicos de los interesados. Estos Rgtos están excluidos en el ámbito normativo externo a la Adm. que
implique definición abstracta de deberes y Obligaciones para los particulares, porque esta materia está
reservada constitucionalmente a la ley.

Reglamentos de necesidad o contra legem: pueden justificarse únicamente en función de un estado

de necesidad, de una situación de emergencia. La existencia de estos Rgtos en nuestro Dº se reconoce
de manera expresa (art. 116 CE –alarma, excepción y sitio-). Más que contradecir las leyes formales,
estos Rgtos las excepcionan durante el tiempo que duren las situaciones de emergencia que tratan
de afrontar; restablecida la normalidad, no es necesario siquiera proceder a su derogación formal y
expresa para que la misma se estime producida.

Reglamentos y prescripciones autonómicas: junto a los Rgtos estatales están los emanados por
otras entidades públicas menores, territoriales y no territoriales, a las que la propia CE o bien las leyes
reconocen una cierta autonomía (corporaciones locales, universidades,...). La potestad reglamentaria
de estas entidades es una potestad secundaria, cuyos límites dependen de la ley que efectúa el
reconocimiento en cuestión. Entes públicos que tienen reconocida por la ley esta potestad son:
Municipios, Provincias, Islas, Estatutos de las Universidades, ciertas Adm. independientes,...

Por su contenido, estas normas reglamentarias pueden dividirse en dos grupos:

Estatutos o prescripciones autonómicas: normas que se refieren a la propia organización del ente,
normas de autoorganización (composición, órganos, funcionamiento,...). Por ejemplo: estatutos
universitarios, estatutos de los Colegios profesionales,...

Reglamentos no estatutarios: se refieren a aspectos distintos de los puramente organizativos, ya sean

las actividades de la entidad, ya sus relaciones con otros sujetos. Por ejemplo: ordenanzas fiscales,
ordenanzas de construcción de los Ayuntamientos,...

En cuanto al contenido de estos Rgtos, deben respetar el ámbito en que actúa el ente autónomo y
no pueden ocuparse de objetos distintos de los que éste persigue. En cuanto al procedimiento de
elaboración no hay ninguna regulación de carácter general. Respecto a su publicación, la regla general
es la inserción en un periódico oficial (BOE, de la CCAA, o de la Provincia), en virtud del art. 9.3
CE. Si no se publica en el BOE, no es conocido por todos, y el Juez o Tribunal no tiene obligación de
conocerlo. La parte habrá de probarlo. Excepcionalmente, no se necesita publicación en un periódico
oficial (bandos de los alcaldes).
Vías de defensa frente a Reglamentos ilegales.

La expresión “Reglamentos ilegales” ha de ser entendida en un sentido amplio como Rgtos viciados
por rebasar alguno de los límites, legales o extralegales, a que están sujetos. Estos Rgtos afectan a la
integridad de las leyes, pues pretenden prevalecer frente a éstas y provocar así la inaplicación de las
mismas; perturban la recta constitución del ordenamiento; y enturbian el sistema normativo en vigor,
y con ello la certeza del derecho.

El ordenamiento jurídico vigente (art. 62.2 LPC) establece para los Rgtos ilegales la sanción de
nulidad de pleno derecho, la más grave de las que conoce dicho ordenamiento. No está sometida a
plazo alguno y no requiere petición alguna del inmediatamente afectado por el acto o norma viciados.
Además, puede declararse en cualquier momento, de oficio o a instancia de parte. El consentimiento
del afectado es intrascendente y el transcurso del tiempo no sana el acto o norma viciados. La nulidad
de pleno derecho produce efectos en cadena y se comunica a los actos y normas subsiguientes de
forma automática.

La mera publicación de un Rgto no impone su aplicación sin más, pues son normas afectadas por la
necesidad de un enjuiciamiento previo sobre su validez antes de su aplicación. Las funciones de este
enjuiciamiento previo corresponden a todos los destinatarios de las normas, y no sólo a los jueces.
Si resultase que el Rgto contradice las leyes, habría que inaplicarlo. Y de la inaplicación nos habla el
art. 6 LOPJ. La inaplicación es la técnica por excelencia arbitrada por el ordenamiento frente al Rgto
ilegal, pero no es suficiente como medio práctico para luchar contra éstos. Por ello se arbitran también
unos remedios activos que persiguen la eliminación tanto de la fuerza vinculante del Rgto ilegal como
de su apariencia formal perturbadora.

REMEDIOS ACTIVOS:

Declaración de oficio de la nulidad del Rgto ilegal: la Adm. debe proceder a emitir esta declaración
desde el momento en que se aprecie de oficio la existencia del vicio que determina la nulidad, o sea
advertida de ello por cualquier interesado o por sus propios servicios. El art. 102 LPC condiciona esa
declaración de nulidad de oficio al informe favorable (vinculante) del Consejo de Estado u órgano
autonómico equivalente. Los efectos de tal declaración se retrotraen al momento en que se dictó la
norma anulada, que se tiene por no dictada (efectos “ex tunc”). Además, cualquier interesado puede
instar en cualquier momento de la Adm. la declaración de nulidad del Rgto ilegal.

Recursos contencioso-administrativos: la LJ encomienda expresamente a los Tribunales de dicha

jurisdicción el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de las
Adm. Públicas sujetas al Dº Adm., y con las disposiciones de categoría inferior a la ley y con los
Decretos Legislativos cuando excedan los límites de la delegación. De ahí que una de las funciones de
la jurisdicción cont-adm. es controlar la legalidad de los Rgtos y la de declarar la nulidad de los que
estén afectados de algún vicio.

Desde el punto de vista de los particulares, esta técnica de control es la más interesante, pues pueden
actuar (art. 26 LJ) mediante dos recursos independientes:

Recurso directo: impugnando directamente el Rgto viciado. No se requiere ningún tipo de aplicación.
Puede llegarse incluso a la eliminación del mismo. Las sentencias tienen efectos erga omnes y
cumplen una función depuradora del ordenamiento. El plazo para interponerlo es de 2 meses contados
a partir de la publicación oficial del Rgto. Transcurrido ese plazo, sólo cabe atacarlo mediante el
recurso indirecto.

Recurso indirecto: impugnando el acto concreto de aplicación de dicho Rgto basándose en su

ilegalidad. No está sujeto a plazo. Se interpone ante el órgano que ha dictado el acto. La LJ de
1998 atribuye al juez que conozca de un recurso indirecto la potestad de anular el reglamento, si es
competente para conocer tb del recurso directo contra el mismo, o bien, si no lo fuere, planteando la
llamada “cuestión de ilegalidad” ante el Tribunal que corresponda. Si éste último estima fundada la
cuestión anulará el Rgto con plenos efectos erga omnes.

Todos los Rgtos pueden ser por lo tanto controlados por los Tribunales de la jurisdicción cont-adm., a
cuya competencia no cabe oponer excepción alguna de carácter político.

Recurso contra Reglamentos y jurisdicción constitucional: se hace referencia aquí a los conflictos
de competencia entre Estado y CCAA, o de éstas entre sí (positivos o negativos). Entre estos
conflictos esta el caso de que cualquiera de dichas entidades dicte un Rgto, o en su caso, lo omita.

La competencia del TC no es exclusiva, sino compartida con los Tribunales cont-adm. Pero
no debemos olvidar que el TC no enjuicia los Rgtos, sino que enjuicia la constitucionalidad de
los mismos. Las ST que resuelven estas impugnaciones contra Rgtos, se impondrán a todas las
jurisdicciones, pero exclusivamente respecto al tema de conformidad o disconformidad del Rgto
con la CE, y en concreto con el orden de competencias territoriales por ésta diseñado, pero dejando
intacta para el resto de los tribunales la posibilidad de apreciar la ilegalidad de un Rgto cuya
inconstitucionalidad haya declarado el TC por motivos diferentes.

6.7 Instrucciones y Órdenes de Servicio.

Las circulares o instrucciones de servicio tratan exclusivamente de fijar el orden de funcionamiento de

las oficinas y servicios administrativos. No son verdaderas normas jurídicas relevantes para terceros,
por ello no necesitan ser publicadas. Son simples órdenes jerárquicas para los funcionarios. También
se llaman resoluciones.

Dirección General de cada Ministerio: las circulares o instrucciones no son Rgtos, aunque ha habido
resoluciones de la D.G que se dictan en virtud de una habilitación de una Orden Ministerial que regula
una determinada materia. Son publicadas en el BOE y tienen carácter reglamentario. Contienen reglas
para interpretar otras normas, pero no tienen valor vinculante para los Tribunales y ciudadanos.

TEMA 7 : EL ORDENAMIENTO ESTATAL Y LOS ORDENAMIENTOS AUTONÓMICOS:

SISTEMAS DE RELACIONES.

7.1 El principio de competencia y la posición jurídica de los Estatutos de Autonomía.

Las CCAA surgen con la CE de 1978, y no son precisamente entes menores, ni sus funciones son
puramente administrativas, ni sus normas de simple rango reglamentario, como las Adm. Locales.
Son entes políticos de primera significación, como partes mismas del Estado, al cual componen
propiamente y en cuya voluntad superior participan (según el TC esto es el llamado “Estado
Compuesto”).

Tras el debate suscitado al promulgarse la CE sobre la posibilidad de que los EEAA asignaran
poderes legislativos a las CCAA, hoy se han reconocido poderes legislativos genuinos a todas
las CCAA sin excepción (sólo los EEAA de Ceuta y Melilla carecen de estos poderes), y se ha
concluido que la ley autonómica y la ley del Estado tienen el mismo rango, el mismo valor y la misma
irresistibilidad, salvo para el TC, único órgano público que puede anularlas. Así, la presencia de este
Estado Compuesto nos lleva a una pluralidad de ordenamientos, cada uno de los cuales se mueve en
su ámbito propio.
Todo ordenamiento se basa en la separación respecto de los demás, separación que se expresa
fundamentalmente en un sistema privativo de fuentes del Dº, las cuales se producen en el ámbito
propio de la organización de la que surge el ordenamiento y no están jerárquicamente subordinadas
a las fuentes de ninguna otra organización diferente, ni siquiera de la organización general que
engloba a todos los ordenamientos particulares. Esto es lo que significa inicialmente el concepto de
“autonomía”, capacidad de autonormarse. En el seno del ámbito autonómico la norma autonómica
es suprema, y excluye a las normas de cualquier otro ordenamiento, que, lejos de poder pretender
superioridad, serán nulas por invadir la esfera garantizada al ppo. autonómico. Por eso se ha dicho que
las normas autonómicas no están jerárquicamente subordinadas a las del Estado, y para explicar su
primacía hay que acudir al ppo. de competencia, y no al ppo. de jerarquía.

El ámbito autonómico de las CCAA está constituido por la CE y por los EEAA. Éstos últimos
tienen una fuerza superior a la ley estatal, de modo que son completamente inmunes a ella, y si una
ley estatal penetra en el ámbito autonómico será nula por violación de las normas constitucional y
estatutaria que han construido tal ámbito (art. 149.3 CE).

El ppo. de separación de los ordenamientos tiene una garantía judicial específica que establece el
TC, bien mediante el recurso de inconstitucionalidad o la cuestión, bien mediante el conflicto de
competencias entre Estado y CCAA (art. 166.1). Así observamos que los dos grandes ordenamientos
territoriales están separados, aunque ello es perfectamente compatible con la relación de cada uno
con la CE, relación de subordinación jerárquica. La CE es el supraordenamiento en el que se articulan
el ordenamiento estatal y el autonómico, entendidos como subsistemas de la norma superior del
Estado. Y en la CE se emplea, por ello, el término Estado en dos sentidos: bien haciendo referencia al
Estado en conjunto, designando la totalidad de la organización jurídico-política de la nación española,
incluyendo todos los entes que la integran, o bien, haciendo referencia al Estado frente a las CCAA,
como conjunto de instituciones centrales y sus órganos periféricos, contrapuestas a las instituciones
propias de las CCAA y otros entes territoriales autónomos (provincias).

De esta subordinación a la CE, que la doctrina alemana califica de “competencia de las

competencias”, porque su primera función es la de distribuir todas las competencias públicas,
conforme a nuestra CE se deriva que la validez de las normas, tanto estatales como autonómicas, está
condicionada a su constitucionalidad y que esas normas deben ser interpretadas conforme a la CE.

A pesar de calificar estos ordenamientos de separados, los mismos cumplen con unas obligadas
relaciones de colaboración, que pueden ser de tres tipos: de cooperación (arts. 148.1 y 149.1), de
interferencia (arts. 150 y 155) y de integración (art. 149.3).

Posición jurídica de los EEAA.

El EEAA en el sistema constitucional: la Ce no ultima por sí sola la distribución de competencias,

sino que se limita a ofrecer un marco formal que permite opciones autonómicas concretas de “acceder
a su autogobierno” a las nacionalidades y regiones, opciones que se concretarán en un EEAA. Esto
es lo que se llama el carácter dispositivo de la autonomía territorial en nuestra CE. Por tanto, la
autonomía se considera en la CE como un derecho de las nacionalidades y regiones, y el sistema
autonómico sería el resultado final del ejercicio de ese derecho.

El EEAA como norma autonómica y norma del Estado: los EEAA son los instrumentos claves para
pasar de la posibilidad formal a la realidad autonómica concreta. Se ha discutido si son normas del
Estado o autonómicas. Son las dos cosas, dado su origen, su aprobación y su posición respecto a la
CE. Son expresión del ppo. Autonómico en cuanto que su formación comenzó con una iniciativa
autonómica, continuó con una elaboración formulada por las representaciones del territorio de que se
trata, y aún en el caso de los EEAA de nivel superior de autonomía, se prolongó en la propia fase de
aprobación por las CCGG. Pero a la vez, es una norma estatal, y así lo precisa el art. 147.1 CE “Los
Estatutos serán la norma institucional básica de cada CCAA y el Estado los reconocerá y amparará
como parte integrante de su ordenamiento jurídico”. Desde el punto de vista formal, ello es patente,
puesto que el EEAA es una LO de las CCGG.

El EEAA como norma subordinada a la CE: la supremacía de la CE, deja claro que el EEAA está
subordinado y ha de interpretarse conforme a ella (STC 4 mayo 1982). No es cierto pues, que
los EEAA tengan rango constitucional y que su interpretación deba reducirse a su propio texto.
Por su subordinación a la CE, el EEAA no es un orbe cerrado que ultima toda la organización y
competencias de la CCAA, sino que lo hace junto con la CE.

El EEAA como norma superior a las demás leyes del Estado y de las CCAA: los EEAA no tienen
rango de LO o de L. Ordinaria. La CE exige que sean aprobados como LO, pero una vez aprobados,
no pueden ser sustituidos por otras LO. Por lo tanto, la CE dota de una súper rigidez cualificada a los
EEAA, que implica una conformidad con quórum reforzados. Las CCGG no son, pues, jurídicamente
competentes para reformar, modificar o derogar por sí solas un EEAA, como lo son, sin embargo,
para modificar o derogar una LO sobre cualquier otra materia. Los EEAA se han hecho inmunes
al poder de las CCGG. La única vía para modificarlos, fuera de los específicos procedimientos de
alteración previstos en cada uno de ellos, será la reforma constitucional, art. 166 y ss. CE. Los EEAA
juegan como parámetros de validez de las normas y constituyen, junto con la CE, el llamado bloque
de la constitucionalidad.

7.2 La concurrencia normativa entre el Estado y las Comunidades Autónomas: normas básicas
y normas de desarrollo.

En el art. 149.1 CE se definen las competencias exclusivas del Estado para la formulación de bases,
de la legislación básica, y de las normas básicas o las de régimen general. Por lo tanto, estamos ante
una competencia estatal que no agota la regulación de esta materia, sino que prevé una participación
posterior de las CCAA, mediante normas de desarrollo.

El término “bases” o “normas básicas” utilizado en este artículo nada tiene que ver con las leyes de
bases de los art. 82 y 83 CE, ni con las leyes del art. 150 CE. Estas normas tratan de una atribución
directa de competencias por la propia CE. Además, la normación básica estatal es de directa
aplicación y no necesita desarrollos para tener valor normativo.

Lo característico de este sistema radica en el concurso de las dos organizaciones (estatal y

autonómica) en la regulación global de una misma materia (carácter bifronte). Así, la idea esencial se
ordena como sigue:

La normación básica ha de establecer el marco de una política global, dentro del cual son
constitucionalmente posibles una diversidad de regulaciones.

La regulación básica estatal se expresa en una regulación general o nacional unitaria, lo básico del
Estado.

Pero esta regulación nacional no ha de ser completa, no ha de agotar toda la normación mediante un
uniformismo completo; pues la CE ha querido que esa uniformidad se reduzca a lo básico, y que tras
ese nivel pueda y deba jugar el particularismo propio de cada CCAA.

Las normas no son básicas por el mero hecho de estar contenidas en una Ley, y ser en ellas calificadas
como tales, sino que lo esencial del concepto de bases es su contenido. Este contenido está constituido
esencialmente por la regulación del interés general de la materia de que se trate.

Según Enterría “si lo esencial es llegar a una regulación global sobre dos fuentes normativas
distintas, y ello sobre las bases que ha de fijar una de esas fuentes, la normación básica parece
que ha de integrar tres elementos distintos, articulados entre sí a modo de tres sucesivos círculos
concéntricos, de menor a mayor”:

Círculo interior: núcleo material de interés general, respecto del cual la competencia de regulación
será íntegra del Estado.

Círculo de encuadramiento: tiene la función de articular con el anterior la competencia normativa

propia de las CCAA. Es la previsión de un espacio propio para la normación autonómica
complementaria, y su articulación con el círculo nuclear de interés general (desarrollo por la CCAA).

Círculo de suplencia: su función es la de ofrecer, por sí mismo o por remisión, una regulación
mínima capaz de suplir un defecto, total o parcial, de la regulación propia de las CCAA (ej. los
EEAA de Ceuta y Melilla no atribuyen potestad legislativa, y otras CCAA, teniéndola, no lo hacen
correctamente). Por ello, este círculo tiene un carácter facultativo.

Relación bases-desarrollo: es la relación entre la normación básica del Estado y las normas de
desarrollo autonómicas. Pueden darse tres supuestos:

Preclusión y cierre: cuando la norma básica estatal ha situado la regulación de una materia en el
primer círculo. Se trata entonces de una materia cerrada a la regulación autonómica.

Desplazamiento y prevalencia: cuando la norma estatal nueva pasa a regular una materia ya regulada
por una norma autonómica. La ley estatal desplaza a la autonómica, pero no la deroga: las antiguas
normas autonómicas recuperarían automáticamente su espacio una vez que el Estado lo abandonase.
Se predica este desplazamiento del círculo interior.

Condición de integración: es el efecto vinculante del círculo de encuadramiento: la norma autonómica

se subordina a la norma básica. Así, aquella no sólo no puede entrar en el campo precluído por la
calificación estatal de interés general, sino que también está vinculada a desarrollar el encuadramiento
que la norma estatal básica le diseña.

Problema del rango de las dos normaciones (estatal y autonómica): el TC ha establecido que la
normación básica estatal ha de ser dictada con el rango de ley, y ello se desprende de la dicción
de una de sus sentencias, en la que viene a decir que las bases han de establecerse en leyes, salvo
excepciones, como pueden ser ciertos actos de ejecución. Si el TC ha pasado a exigir rango de ley
para la regulación básica estatal, expresamente ha salvado que esa ley inicial pueda ser completada
por normas reglamentarias del propio Estado.

La cuestión del rango de las normas autonómicas no plantea problemas. Una vez que está delimitado
el ámbito autonómico previsto en el EEAA como propio, el ordenamiento autonómico podrá
desplegare con su juego propio y siguiendo e orden de rangos aplicable ordinariamente.

La ejecución autonómica de la legislación del Estado.

Podemos encontrar en la CE dos supuestos:

El Estado se ocupa de la legislación y del desarrollo básico, y las CCAA de su ejecución.

El Estado se ocupa de la legislación, y las CCAA de su desarrollo y ejecución.

Con ello podemos hablar de las competencias propias del Estado dentro de esta fórmula de
colaboración.
Legislación: la 1ª competencia estatal es la de legislar, bien la integridad de la materia, bien las
bases de su regulación. Cuando el Estado regule en exclusiva la totalidad de la materia, se entenderá
ese concepto de legislación en sentido material, fuere cual fuere el rango material de las normas
(incluyendo los Rgtos ejecutivos y excluyendo los organizativos).

Administración propia: aunque el Estado se centre en la legislación y la CCAA en la ejecución,

aquél no pierde toda posibilidad de disponer de una Adm. relativa a estas materias. La misma CE
dispone que el Estado organice su propia Adm. Periférica, que ya no tendrá función ejecutiva y
gestora (que corresponde ahora a las CCAA), sino que se encargará de las relaciones con la Adm.
Autonómica y de vigilar la acción ejecutiva que ésta realiza.

Retención excepcional de facultades ejecutivas en el Estado: el TC ha admitido que en algunos

supuestos excepcionales el Estado puede realizar funciones ejecutivas propia s de su legislación,
aunque dicha ejecución esté reservada a las CCAA, como regla general:

Cuando la ejecución tiene alcance “inter o supra territorial”, una CCAA no puede interferir en los
intereses de otra, y la valoración de intereses se confía al Estado.

Por razones de necesidad y urgencia.

Cuando las ejecuciones han de decidirse desde criterios o valoraciones nacionales. Corresponden al
Estado por el interés nacional.

Cuando la CCAA no lleva a cabo la ejecución de la norma estatal, o cuando se dan ciertos casos que
atentan gravemente contra el interés general, sale a la luz el poder de supervisión del Estado sobre la
ejecución autonómica. Y ante esta situación el art. 155 CE ha previsto dos remedios concretos:

Declarativo: supone un requerimiento formal del Gobierno al Presidente de la CCAA.

Ejecutivo: en el caso de que dicho requerimiento no sea atendido, se adoptarán, por mayoría absoluta
del Senado, las medidas necesarias para el cumplimiento forzoso de las obligaciones incumplidas.

Coordinación e interferencia de la legislación del Estado.

Coordinación: en tres casos el art. 149.1 CE ha reservado al Estado como competencia exclusiva la
de “coordinación” (números 13 “economía”, 15 “investigación científica y técnica” y 16 “sanidad”.
Estos medios normativos desemboca, o bien en una simple coordinación formal, que opera sobre los
sujetos de la actividad, que se basa en la información recíproca y que tiende normalmente a buscar
acuerdos consentidos; o bien en una coordinación del contenido de los asuntos, coordinación material,
que supone un cierto poder directivo de operaciones globales por parte de la unidad superior. La
competencia del Estado, además de las bases, va a consistir en la coordinación de esa materia, lo que
no supone que esta facultad tenga carácter normativo.

Los medios o instrumentos que se utilizan para realizar esta función coordinadora son las directrices y
los planes.

Las directrices son los instrumentos idóneos para asegurar una coordinación de las acciones de
una pluralidad de sujetos dotados de autonomía funcional (ej. Directrices comunitarias europeas,
recogidas en el art. 189 Tratado de Roma “las directrices obligan a todo Estado miembro a quien van
dirigidas en cuanto a los resultados que deberá alcanzar, si bien será de la competencia de cada país la
forma y los medios”.
Los planes son, en cambio, actos complejos que incorporan un diagnóstico de las situaciones, un
pronóstico de su evolución y un cuadro de objetivos, además de un programa de acción.

Interferencia: Son las relaciones de interferencia de un ordenamiento sobre otro, concretamente del
ordenamiento estatal sobre el autonómico. Estas relaciones suponen una excepción a la distribución
de competencias establecida, porque el Estado delega en las CCAA el ejercicio de sus competencias;
porque el Estado interviene para armonizar la competencia legislativa autonómica mediante leyes
propias; o porque el Estado interviene por vía coercitiva en el funcionamiento autonómico por la vía
excepcional del art. 155 CE.

Delegaciones estatales: abarca dos supuestos, art. 150.1 y 2.

El art. 150.1 contempla el supuesto de delegación legislativa por parte de las CCGG a favor de las
CCAA. Confiere la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas. Esto sólo será posible si
el propio Estado tiene competencia para legislar en la materia. Reciben el nombre de leyes marco. Se
trasladan así, a los órganos autonómicos facultades normativas originariamente estatales, quedando
a iniciativa de la ley de delegación el ámbito, el contenido, las condiciones, y los rangos, en su caso
de las normas habilitadas. La titularidad permanece en el Estado, que en cualquier momento puede
recuperar el ejercicio transferido.

El art. 150.2 trata una cuestión diferente y más importante: delegaciones y transferencia de
competencias. Aquí no se transfiere una simple potestad normativa, sino una competencia material
completa, que puede incluir tanto facultades normativas como ejecutivas o gestora. Se deduce que
el Estado no puede delegar cualquiera de sus competencias, ya que sólo se da en materias que por
su propia naturaleza son susceptibles de transferencia o delegación y sean de titularidad estatal. Este
tipo de delegación ha de realizarse por medio de LO. El precepto constitucional impone que la LO de
delegación transfiera también medios financieros para poder gestionar los servicios transferidos, y que
se prevean formas de control del Estado.

Leyes de armonización: se recogen en el art. 150.3 CE, donde se prevé un resorte por el cual una ley
del Estado puede interferir en el ámbito autonómico, en sentido limitativo. Se trata de las leyes que
establecen los ppos. necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA aún en
el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas. Es una posibilidad excepcional totalmente
diversa de la normal de que el Estado disponga, según el art. 149.1, de la potestad de dictar legislación
básica.

Lo que se armoniza no son los EEAA, sino la potestad normativa en el ámbito propio definido en
los mismos. Y el poder estatal de armonizar no puede ser realizado abusivamente, su función habrá
de ser limitada. La ley de armonización habrá de ser una ley de ppos, ha de fijar un cuadro general
donde se produzca la posterior normación autonómica. Y viene justificada por el interés general. La
derogación de una ley de este tipo reestablecerá la libertad plena de las potestades normativas de la
situación anterior a ella.

Vía coercitiva: se recoge en el art. 155 CE, y supone una garantía última de mantenimiento de la
unidad del sistema político y su utilización supone una situación de grave crisis (ver: poder de
supervisión del Estado).

7.5 La prevalencia del Derecho Estatal. Carácter supletorio del Derecho del Estado.

El sistema de relaciones entre los dos ordenamientos se cierra con las dos cláusulas del art. 149.3.

Cláusula de prevalencia: indica que las normas del Estado prevalecerán en caso de conflicto sobre
las normas de las CCAA, en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. Esto
no supone una jerarquía, sino un broche de seguridad. Esta cláusula tiene su origen en la CE de
1931, y ésta a su vez en la de Weimar. Al contrario que Kelsen e Ignacio de Otto, Enterría entiende
que resulta imposible interpretar la cláusula de prevalencia del Dº del Estado en el sentido de que
éste pueda fijar libremente su propio ámbito de competencias, en perjuicio de las CCAA, se trata
simplemente de una regla de colisión o conflicto, que presupone que cada una de las dos normas en
conflicto está actuando en su propia esfera de competencia, y así, prima a una de ellas, la estatal,
no porque pueda quebrantar la competencia autonómica y, por tanto, excluirla, sino porque en este
concurso, en el que cada cual actúa en su ámbito legítimo, la norma primada se entiende de mayor
calidad.

Como conclusión, la cláusula constitucional de prevalencia prima al Dº del Estado con un plus de
valor en los supuestos estudiados, pero ese plus no le convierte en superior jerárquico respecto a
las normas autonómicas. El fundamento de esta regla es que toda organización del sistema general
prevalece sobre todos los subsistemas que existen en él, debido a una necesidad funcional.

Cláusula de suplencia: “El Dº Estatal será, en todo caso, supletorio del Dº de las CCAA”. El Dº
estatal es el Dº general, común, completo; y el Dº autonómico es un Dº especial, fragmentado,
incompleto, que necesita para su funcionamiento final la suplencia de aquel derecho general, pues
no puede apelar en sus deficiencias a otros ordenamientos autonómicos, ni a derechos extranjeros o
históricos. Esta cláusula asegura la composición unitaria de un verdadero sistema jurídico nacional, a
pesar de su fraccionamiento en ordenamientos territoriales autonómicos de cierta intensidad.

Pero el Estado no puede dictar normas con carácter supletorio, pues éste carácter vendrá determinado
por la propia norma, por la propia supletoriedad de la norma ante la ausencia de legislación propia de
una CCAA en una determinada materia. La supletoriedad no es un título para legislar.

Se ha dicho que lo que hacen las STC, 27 junio de 1996 y 20 marzo de 1997, sobre las leyes estatales
dictadas expresamente como supletorias, es una lectura federalista del reparto de competencias.

-.LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.-

TEMA 8: LOS SUJETOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

La personalidad jurídica de las Administraciones Públicas.

La Adm. Pública es para el Dº Administrativo una persona jurídica. Pues el art. 2.2 LOFAGE declara
que “La Administración General del Estado, constituida por órganos jerárquicamente ordenados,
actúa con personalidad jurídica única”. Pero la Adm. Pública no es única, existe una pluralidad de
entes administrativos dotados de personalidad jurídica, que de alguna manera están integrados en la
Adm. del Estado y en las CCAA, que ejercen sobre ellas una supremacía a través de distintas técnicas.

Los sujetos de la organización administrativa son dos: las Administraciones Públicas y los
administrados, a quienes se aplica el Dº Adm., que es el Dº propio y peculiar de la Adm. Pública.

Evolución histórica y situación actual.

El punto de arranque está en el mundo medieval, donde lo característico era la confusión de lo público
y lo privado. La persona del Príncipe es el único fenómeno de personificación del organismo político.
Y en este ambiente se va perfilando el concepto de Corona, concebida como una especie de entidad
mística de la cual el Rey es tan sólo la cabeza, siendo sus miembros los distintos estamentos. La
Corona es una personalidad jurídica distinta de la persona física del Rey, que sólo es un representante
suyo.

Una segunda personificación la ofrece la Teoría del Fisco. Esta idea arranca del Dº Romano tardío.
Aquí supone que junto al monarca como soberano se va a distinguir una segunda faz: el Fisco
es una persona ficta, a la que se le reconoce condición de persona jurídica privada, lo que va a
permitir utilizarle como centro de imputación de relaciones de tipo patrimonial, e incluso someterle
a Tribunales ordinarios. Así el Rey podrá contratar. Esta Tª supuso una distinción entre el Estado
(que no tiene patrimonio sino sólo poder soberano) y el Fisco (que no tiene poder público, sino sólo
patrimonio).

Ya en el s. XIX surge en Alemania un intento de construir el Dº Público sobre bases autónomas,

independientes de los conceptos del Dº Privado, con ALBRECHT y GERBER. Ambos reconocen al
Estado verdadera personalidad jurídica, pues su preeminencia se debe a los derechos superiores de
los que está investido. Más adelante, JELLINEK, precisará que para que sean propiamente jurídicas
las relaciones entre Estado y súbditos es imprescindible que aquél y éstos se reconozcan investidos de
derechos y deberes recíprocos.

En los países de influencia francesa, como el nuestro, las ideas discurren por cauces diferentes. No se
conoce la doctrina del Fisco como personificación parcial del monarca absoluto. Y no se reconoce al
Estado la condición de persona jurídica, pues este dogma de la personalidad jurídica se aplicará no a
todo el ámbito de actuación del Estado, sino sólo al sector concreto de los actos de gestión (cuando
actúa como simple particular).

En el Dº Español se afirma únicamente la personalidad de la Adm. del Estado, sin incluir en esta
personificación los órganos legislativos y judiciales, y menos aún a la colectividad en su conjunto, al
servicio de la cual la Adm. se ordena.

Caracteres de la Administración estatal como persona jurídica.

Es una personalidad jurídica única, que abarca la totalidad de su organización y funciones.

Es una personalidad jurídica originaria, que surge directamente de la CE.

Es una personalidad jurídica superior, sobre todo respecto a los ciudadanos y las personas jurídico-
privadas. También hay cierta superioridad entre la Adm. del Estado y los entes menores.

La Adm. del Estado está al servicio de éste como unidad política. De esto se deriva que:

En la Adm. del Estado se sitúa la conexión entre la organización administrativa y los órganos
supremos del Estado. Los órganos superiores lo son a la vez del P. Ejecutivo y de la Administración.

Todas las Adm. Públicas (excepto las de CCAA y los entes dependientes de ellas) están sometidas a
ciertos poderes de la Adm. del Estado.

La Adm. del Estado no se identifica con éste en su totalidad, ni con la comunidad. Es una
organización en servicio de esa comunidad o de ese Estado, o de ambos, y por ello asume la ejecución
de los fines propios del grupo político.

La Adm. del Estado es una personalidad jurídica territorial: con las CCAA se crea un fenómeno de
descentralización política que trata de hacer posible la variedad en la unidad, haciendo compatible
dicha unidad con el deseo de autogobierno de los distintos pueblos. El art. 152 CE configura un
modelo estructural que reproduce exactamente el del Estado mismo.

La Adm. del Estado y la de las CCAA están separadas y sus relaciones se basan en el ppo. de
coordinación. Son Administraciones Mayores, cada una de las cuales es superior en su orden a toda
constelación de entes menores que ellas pueden fundar o tutelar.

Hay una diversidad de entidades administrativas, lo que no supone fragmentar el Estado. Los entes
administrativos menores son cada uno de ellos titulares de las relaciones y posiciones, y por ello
son justiciables. La aptitud para ser titular de relaciones jurídicas se traduce en una capacidad de
autodeterminación y de autogestión del ente en la esfera de sus intereses (autonomía).

Podemos ordenar estos entes menores en:

Adm. local: provincias, municipios, entes locales menores.

Adm. Institucional: del Estado (RENFE, Instituto Nacional de la Seguridad Social,...) de las CCAA o
de cada uno de los entes locales (empresa municipal de transportes).

Adm. Corporativa: cámaras oficiales, colegios profesionales,...

La regulación de las distintas administraciones se encuentra en la LOFAGE (Adm. del Estado y

Adm. Institucional del Estado), en los respectivos Estatutos (CCAA, según el art. 147 CE), en la LRL
(Adm. Local y Adm. Institucional de los entes locales), y en el RSCL (Adm. Institucional de los entes
locales). Aunque falta la regulación de la Adm. Corporativa, por la heterogeneidad de los fenómenos
que bajo ella se encuadran.

El art. 1.2 LJ precisa, igual que el art. 2 LPC, que a los efectos de la misma “se entenderá por
Administración pública:

a). La Adm. General del Estado.

b). Las Adm. de las CCAA.

c). Las Entidades que integran la Adm. Local.

d). Las Entidades de Dº Público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado de las CCAA o
las Entidades Locales”.

8.2 Clases de personas jurídico-públicas. Personas jurídico-públicas y personas jurídico-

privadas: criterio de diferenciación.

Territoriales y no territoriales. Esta diferencia alude a la incidencia que puede tener el territorio en
la propia existencia del ente.

Entes territoriales. Son (numerus clausus) la Adm. del Estado, las de las CCAA, y las Adm. Locales
en todos sus grados (art. 137 CE). Sus características son:

El territorio es un elemento necesario y esencial que afecta a la naturaleza de la entidad.

Su poder se extiende sobre la totalidad de la población existente en el territorio (también los

extranjeros).

Universalidad de sus fines generales. Nada de lo que afecte a las personas que habitan en su territorio
puede resultar ajeno.

La universalidad implica la atribución a los mismos de poderes públicos superiores (poder

expropiación, tributario,...).

Plena capacidad de organización.

A los entes territoriales corresponde calificar una necesidad como pública, asumir actividades nuevas,
autodeterminar los fines públicos a perseguir, organizar su realización o prestación,... Actividad
organizativa que incluye la creación de entes filiales no territoriales como instrumento para la gestión
de tales servicios, o la delegación de esa gestión a favor de entes corporativos que no admiten la
calificación de filiales o instrumentales.

Entes no territoriales. (Por ejemplo la Universidad). Se rigen por el ppo. de especialidad (numerus
apertus). Sus características son:

El territorio no es un elemento esencial, es un simple ámbito para el ejercicio de las competencias que
le han sido asignadas.

Su poder se extiende sólo a determinadas personas que se encuentran dentro del ámbito territorial al
que se extiende su competencia.

Tienen fines singulares. Ppo. de especialidad.

Sólo pueden gestionar un servicio concreto que les ha sido atribuido por un ente territorial, sin poder
extender o cambiar dicho servicio o auto atribuirse uno nuevo. Tienen carácter ejecutorio.

De base corporativa y de base fundacional o institucional.

Corporación: es un conjunto de personas que adoptan la condición formal de miembros. Son

los titulares de los intereses de los que se ocupa la corporación, aunque se trate de sus intereses
comunes, y no particulares; y son los que organizan el ente (eligen a sus representantes). El interés y
la voluntad de la corporación son inmanentes al conjunto de personas que la integran. Existen cuotas
de contribución al capital.

Podemos clasificar las corporaciones en tres grupos:

1. Corporaciones territoriales: son entes locales. Son designadas corporaciones locales por su
legislación específica y por los art. 141 y 142 CE, para resaltar su carácter representativo. Los
componentes se integran en el ente con verdadero estatus formal de miembros (vecinos de una
población). El carácter de estas corporaciones es puramente administrativo, por el hecho de que sus
miembros constituyen una colectividad política y no privada.

2. Corporaciones sectoriales de base privada: Son aquellas corporaciones integradas por personas
jurídico-privadas que se refieren a un sector concreto de actividad. Se exige una especial condición
personal (Cámaras de comercio, Colegios profesionales,...). se distingue entre corporaciones de Dº
Público y de Dº Privado:

Corporación de Dº Público: son creadas, o bien directamente por la ley, o bien, por resolución
administrativa, que opera en el marco de una ley reguladora de géneros corporativos concretos.
Ejercen potestades de Dº público.

Corporación de Dº Privado: parten de un libre pacto asociativo previo que es por sí solo suficiente,
o que a veces requiere un acto público posterior de homologación o constancia. Ese pacto configura
libremente el ente (finalidad, estructura, funcionamiento,..-ej. Sociedades-).

3. Corporaciones interadministrativas: son entes formados mediante la federación de varios entes

administrativos en vista de una gestión común, normalmente de tipo consorcial. Pueden ser de tres
tipos:

Homogéneos: mancomunidades de municipios.

Heterogéneos: estado y entes locales, entes locales y entes institucionales del estado...

Complejas o federativas: sus miembros son corporaciones de base privada (consejos generales de los
colegios profesionales).

Instituciones: en ellas no existen propiamente miembros, aunque eventualmente pueda haber

interesados o destinatarios de la actividad, o usuarios de las prestaciones que proporcionan. Son
creación de un fundador, que es el que propone un fin a cumplir por el ente y el que dispone los
medios materiales y personales que quedan afectos al cumplimiento de este fin, así como el que
decide con su voluntad la constitución de los órganos propios del ente, el que constituye la voluntad
del ente.

Debemos distinguir entre las instituciones de Dº Público (institución en sentido estricto) y las
instituciones de Dº Privado (fundaciones).

Instituciones de Dº Público: son fundadas por un ente territorial, y se ciñen al cumplimiento de un fin
específico que aquél les propone. Su Estatuto es fijado por dicho ente. Su organización está asegurada
por el propio fundador, sin perjuicio de su autonomía funcional. Los titulares de los órganos de la
institución son designados por el fundador. En estos entes no existe una atribución patrimonial, sino
una asignación presupuestaria. Si dependen del Estado se llaman “organismos autónomos”, aunque el
Rgto. De Servicios de las Corporaciones Locales las denomina “Fundaciones Públicas de Servicio”.

Organismos autónomos: son instituciones de Dº Público creadas por el Estado para el cumplimiento
de un fin diverso (ej. BOE, Instituto Nacional de Estadística,...).
Sociedades del Estado: son sociedades mercantiles en cuyo capital es mayoritaria la participación
directa o indirecta de la Adm. del Estado o de sus organismos y demás entidades de Dº Público. Al
menos un 51% del capital debe ser de titularidad pública.

Participación directa: la dirección de esta sociedad es la Dirección General del Patrimonio,

dependiente del Mº de Economía y Hacienda.

Participación indirecta: la dirección la realiza o bien un organismo autónomo, o cualquiera otra

entidad de Dº Público. Se crea mediante una sociedad nueva o cuando el Estado adquiere el paquete
mayoritario de una sociedad ya existente. Están enteramente sometidos al Dº Privado, pero hay
aspectos internos (relaciones con el ente matriz) que están regidos por el Dº Público.

Fundaciones Públicas: son personas jurídicas creadas o asumidas por la Adm. cuya naturaleza y forma
corresponde a la de las fundaciones de Dº Privado. Tienen un patrimonio adscrito a un fin y una forma
privada de fundación (excepción a la fundación privada).

Criterios de diferenciación. Existen cinco criterios que son:

Fin: se intenta determinar el carácter público o privado según la naturaleza de los fines que pretenda
la persona jurídica de que se trate. Es un criterio válido sólo en parte, pues existen personas jurídicas
privadas que realizan fines públicos.

Existencia de prerrogativas: las personas públicas son aquellas que forman parte de la potestad del
Estado. Pero también hay excepciones, y en ocasiones, las personas públicas realizan su actividad con
sometimiento al Dº Privado.

Creación o injerencia estatal: la persona pública sería la creada por una administración territorial.
También esto es relativo, pues existe la posibilidad de que las adm. Territoriales creen personas
jurídicas privadas como sociedades.

Forma: según García Trebijano, si se adopta forma de corporación o fundación estamos ante una
persona pública, y si se adopta forma de sociedad, ante una persona privada. Este criterio plantea el
problema de que no todas las corporaciones o fundaciones son personas jurídicas públicas.

Encuadramiento en la organización administrativa estatal, autonómica o local: para saber si una

persona jurídica está encuadrada en la organización administrativa, en cualquiera de sus esferas, habrá
que determinar las relaciones que guarda con la administración. si existe una relación de tutela, será
pública, y si es otro tipo de relación, como la política o comercial, será privada.

8.3 Capacidad de la Administración Pública. La supremacía jurídica de la Administración.

La Administración Pública tiene personalidad jurídica única, y así lo dice el art. 2.2 LOFAGE, y el
art. 3.4 Ley 30/92 (LPC).

La personalidad jurídica la tienen las administraciones públicas, que a su vez, se integran por multitud
de órganos carentes de dicha personalidad (ministerios, secretarías de estado,...). La capacidad la
tienen las personas jurídico públicas, y se refiere a su ámbito de actuación. Se opone al concepto de
competencia: ámbito de actuación de los órganos administrativos. La capacidad se ejercita a través de
órganos concretos que actúan a través de competencias precisas, que son la medida de esa capacidad.

La capacidad de la Administración es doble, se refleja tanto en el ámbito del Dº Público como en el

del Dº Privado, lo cual permite la defensa de los intereses generales.
La capacidad jurídica de Dº Público de una Administración coincide con el conjunto de potestades
que le hayan sido atribuidas por el ordenamiento.

La capacidad jurídica de Dº Privado de una Administración se refiere al orden patrimonial y procesal

y se concreta al círculo del fin específico que como propio tiene asignado legalmente el ente.

En el Dº Público más que de capacidad jurídica hay que hacer referencia a la competencia
(posibilidad de que un determinado órgano pueda ejercitar unas concretas facultades), a la capacidad
(aptitud para ser titular de facultades genéricas) y a la legitimación (presupuesto de eficacia del
ejercicio de los derechos).

Respecto a la capacidad de obrar de las Administraciones, la Adm. del Estado y las de las CCAA
tienen capacidad de obrar plena. Los demás entes públicos están afectados por limitaciones, tiene
restringida la capacidad de obrar. Respecto a la capacidad jurídica sucede lo mismo, plena capacidad
para las Adm. Mayores, y limitada para las menores.

Las personas jurídicas son sujetos de derechos y Obligaciones y tiene capacidad de obrar, pero para
poder ejercerla hay que respetar el ppo. de legalidad al que está sometida la Administración. La
capacidad de obrar, en materia de Dº Público, viene determinada por el conjunto de facultades que el
ordenamiento público le confiere.

La Adm. Pública, cuando actúa, lo hace en una situación de supremacía respecto a los particulares.
Esta supremacía puede ser.

General: la adm. actúa sobre todos los administrados del territorio nacional. Es una supremacía ad
extra que cuenta con una serie de privilegios (presunción de legitimidad de los actos adm., desahucio
adm., revocación y anulación de oficio de los actos adm.,...) aunque también existen privilegios ad
intra (necesidad de agotar la vía administrativa, solve et repete,...)

Especial: se refiere al ámbito organizativo interno de la administración. la persona está vinculada con
ella por un título especial. La adm. tiene potestades disciplinarias de vigilancia y control.

Según esto podemos distinguir dos tipos de administrados:

simples: aquellos no vinculados a la administración por una relación jurídica especial. Serán todas
aquellas personas incluidas dentro de las relaciones de supremacía general.

Cualificados: aquellos que tienen una relación específica con la Administración se incluyen dentro de
las relaciones especiales.

En el ámbito administrativo existe una menor distinción entre capacidad jurídica y capacidad de
obrar. Hay una tendencia a identificar ambos conceptos en el sentido de que quien no tenga capacidad
jurídica pueda defender igualmente sus derechos.

Existen ciertas circunstancias modificativas de la capacidad de obrar: nacionalidad, vecindad

territorial (condición de miembros de una CCAA), vecindad administrativa (participación en el
ente local), domicilio, edad (minoría de edad civil),enfermedad, sexo, religión y representación (sin
necesidad de acreditación).
TEMA 9: LA TEORÍA DEL ÓRGANO Y LOS PRINCIPIOS JURÍDICOS DE LA
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

9.1 Carácter jurídico de las normas de organización. La potestad organizatoria de la

Administración: caracteres y límites.

El art. 1 LOFAGE define la Adm. como una conjunto de organizaciones, que se consideran entes
políticos primarios que forman la administración y que establecen unas normas organizativas. Estas
normas regulan la constitución, formación y modificación de los entes públicos, así como también les
atribuyen competencias y jerarquías suponiendo la coordinación entre la actuación de todas ellas. El
primer problema que suscita el estudio de este material normativo es determinar si son propiamente o
no normas jurídicas.

La tesis tradicional, negadora del carácter jurídico de las normas de organización, pretende que el
derecho no es sólo norma, sino norma que regula relaciones entre sujetos. En este sentido no serían
normas jurídicas las de relación entre el Estado y sus órganos, o de los distintos órganos entre sí.
Además, estas normas no tendrían relevancia jurídica plena, sino sólo parcial e indirecta.

En contra de esta posición argumentó Santi Romano que las reglas de organización, al igual que las
que regulan relaciones intersubjetivas, producen indudables efectos jurídicos. Así son un presupuesto
de la existencia misma de las personas jurídicas, y por ello un prius lógico al nacimiento de la relación
intersubjetiva. Además, a través de esas normas organizativas se forma y exterioriza la voluntad o
voluntades que engendran las relaciones intersubjetivas. Asimismo, la infracción de las normas de
organización proyecta sobre los actos administrativos análogos efectos de invalidez que la infracción
de otras normas que regulan relaciones intersubjetivas (art. 62 y 63 LPC, Ley 30/92). Por último, las
normas de organización han de dictarse con los mismos requisitos formales que las restantes normas
jurídicas.

Todo lo dicho lleva a considerar como materia propia del Dº las normas de organización. Es decir, la
materia organizativa encaja dentro de las normas jurídicas.

Potestad organizatoria de la Administración: comprende el conjunto de facultades que cada

Administración ostenta para configurar su estructura, la posibilidad de autoorganizarse (abarca el
poder de creación, configuración, modificación y supresión de entes y de órganos, la determinación
de sus competencias, las relaciones recíprocas entre ellos, y la relación de medios materiales y de
personas). Esta potestad se distribuye de esta forma, según la CE:

La creación, modificación y extinción de las entidades públicas territoriales superiores (CCAA y

Provincias) está reservada al poder legislativo.

La regulación de los municipios corresponde a la legislación de las CCAA (Ley de Bases de Régimen
Local, art. 13).

La reserva de ley se ha impuesto para la regulación del Gobierno, del Consejo de Estado, y de
los organismos públicos. Y por Real Decreto el Presidente del Gobierno puede variar el número,
denominación y competencias de los Ministerios y Secretarías del Estado [(art. 61 y 8 LOFAGE)
actualmente, según el RD 27 abril de 2000 hay 15 Departamentos Ministeriales].
La competencia para la creación de órganos inferiores a los departamentos ministeriales se reparte
entre el Gobierno (Secretarías de Estado, subsecretarías, secretarías generales, direcciones y
subdirecciones generales) y los Ministros, previa aprobación del Mº de la Presidencia (creación,
modificación, refundición o supresión de servicios, secciones, negociados y niveles asimilados).

En cuanto a los órganos de las CCAA, habrá que atender a lo que digan las leyes sobre gobierno y
administración dictadas en desarrollo de sus respectivos Estatutos.

Los órganos políticos básicos de los Municipios y Provincias (Alcalde, Comisión de Gobierno,
Pleno y Presidente de la Diputación) se regulan en la Ley de Bases de Régimen Local. Y los órganos
inferiores se regulan por cada corporación.

Los límites, principios o condiciones de la potestad organizatoria , vienen dados por la siguiente
referencia:

Art. 103 CE “La Adm. Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo
con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la ley y al derecho”. Estos ppos. han sido reiterados por el art. 3 LPC, que añade
por su cuenta otros tres más: la distinción entre gobiernos y administraciones, el ppo. de cooperación
y el ppo. de personalidad jurídica.

Art. 11.2 y 3 LPC “La Administración, al crear un órgano, tiene la obligación de delimitar el lugar
que ocupa, otorgarle funciones y dotarle de medios financieros. No podrán crearse nuevos órganos
que supongan duplicación de otros ya existentes si al mismo tiempo no se suprime o restringe
debidamente la competencia de éstos”.

Art. 1 y 2 LOFAGE.

Límites impuestos por la Ley de Gobierno.

Límites financieros, pues se exige que las CCGG aprueben los créditos necesarios para el desarrollo y
funcionamiento del órgano que se va a crear.

Necesaria aprobación del Mº de la Presidencia o informe del Mº de Economía y Hacienda (límite

formal).

9.2 El órgano administrativo: concepto y clases.

Toda Adm. Pública es un complejo de elementos personales y materiales ordenados en una serie
de unidades en virtud del ppo. de división del trabajo, a las que se les asigna una parte del total
de las competencias que corresponden a la organización en su conjunto. Esas unidades en que se
descompone la organización de un Ente Público suelen denominarse: órgano y oficio.

Órgano: hace referencia al titular o funcionario.

Oficio: hace referencia al conjunto de medios materiales y atribuciones que la integran.

La LPC parece contraponer el órgano con las unidades administrativas, dando a entender que el
órgano integra una varias unidades administrativas.
La LOFAGE configura finalmente al órgano como uno de los tres elementos (junto con la unidad y
el puesto de trabajo) sobre los que se estructura la Adm. General del Estado. Esta ley determina los
órganos administrativos por dos vías:

Desde el punto de vista formal: son órganos aquellos que la misma ley califica como tales, es decir,
los órganos superiores (Ministros y Secretariados de Estado), y los órganos directivos (Subsecretarios,
Secretarios Generales, Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales y Subdirectores
Generales).

Desde el punto de vista material: tendrán la consideración de órganos las unidades administrativas de
rango inferior a las anteriores, bien porque sus funciones tengan efectos jurídicos frente a terceros,
bien porque su actuación tenga carácter preceptivo.

La Teoría del órgano se formula para explicar el mecanismo de imputación a éste de la actividad
de las personas que actúan en su nombre. La primera explicación que se da a esta teoría de
representación dice que el elemento personal del órgano se consideraba un representante de la Adm.
pero esta teoría fue rechazada por diversas razones, entre ellas porque la representación supone la
existencia de dos sujetos: representante y representado, y en este caso no hay dos sujetos distintos.
Además, esta tesis llevaba a impedir el control y responsabilidad de los actos ilegítimos de los
funcionarios.

Esta teoría quedó superada con la Teoría Organicista (Gierke, 1877). El funcionario no es un
representante que actúa para el Estado, actúa directamente por él, en cuanto forma parte de él como el
instrumento a través del cual el Estado expresa su propia voluntad, y, por tanto, lo que haga como tal
es directamente imputable a la Administración.

Sin embargo, debemos tener en cuenta ciertos matices:

No todos los actos de los funcionarios se imputan sin más a la Administración a la que sirven. hay que
distinguir entre faltas personales (realizadas en interés del funcionario), y faltas de servicio (realizadas
en interés de la Administración).

La Administración puede resultar vinculada por personas que no están investidas, formal y
legítimamente de la condición de funcionario (casos de anticipación o prolongación de funciones)

El titular del órgano ha actuado a pesar de que concurre en él causa alguna de abstención o recusación
(como tener interés directo en el asunto, parentesco, ...).

Los órganos administrativos no tienen personalidad jurídica, ésta corresponde a la Administración

Pública.

Clases de órganos administrativos:

Según el origen normativo los órganos administrativos pueden ser constitucionales (regulados en
su totalidad o rangos esenciales en la CE, no sirve la mera mención, son el Gobierno y el Consejo
de Estado) o no constitucionales (son los demás órganos: Rey, Congreso, Senado, CGPJ, TC,...). el
Tribunal de Cuentas, según Bocanegra no es órgano no constitucional pues está previsto en la CE,
aunque no lo regula.

Según el carácter democrático de la elección de sus titulares son representativos (concejales) o no

representativos (Ministros).

Según su estructura son simples (compuestos de unidades administrativas mínimas) o complejos

(agrupación de órganos simples, como un Ministerio).
Según la posibilidad que tengan de originar relaciones intersubjetivas en nombre de la persona
jurídica de la que forman parte pueden ser externos (actuaciones con relevancia frente a terceros) o
internos (sin relevancia frente a terceros, son los oficios internos, no órganos adm. en sentido estricto).

Según que se competencia se extienda a todo o a parte del territorio nacional son centrales (todo el
territorio, Ministros) o locales (competencias restringidas, delegados del Gobierno).

Según que las funciones que tengan atribuidas sean de uno u otro carácter pueden ser órganos con
competencia general u órganos con competencia específica.

Según la función que desempeñan se distingue entre órganos activos (función de gestión, facultad
resolutoria, actúan sobre la realidad como los Ministros), órganos consultivos (para el asesoramiento,
la simple información o consulta, como el Consejo de Estado), órganos de control (función de
vigilancia, controlas a otros órganos activos, como el T. De Cuentas), y órganos deliberantes
(deliberan, preparan decisiones sobre los órganos activos, y a veces lo son, como el Consejo de
Ministros).

Según su permanencia en el tiempo pueden ser órganos ordinarios (existen permanentemente) y

órganos extraordinarios (se crean ad hoc, según circunstancias y necesidades).

Por último, según el número de titulares de que se componen se distingue entre órganos unipersonales
(una sola persona titular) y órganos colegiados (titularidad de un conjunto de personas jurídico-
públicas).

La voluntad del órgano colegiado se forma por el concurso de la voluntad de la diversidad de

miembros, sin que por ello, el acto del órganos deje de ser un acto simple. Según la LOFAGE, art.
38.1 son órganos colegiados “aquellos que se creen formalmente y estén integrados por tres o más
personas, a los que se atribuyan funciones administrativas de decisión, propuesta, asesoramiento,
seguimiento o control, y que actúen integrados en la Adm. General del Estado o alguno de sus
Organismos Públicos”.

La regulación de los aspectos estructurales de los órganos colegiados aparece regulada en los
art. 22 a 28 LPC, aunque no es aplicable a los órganos colegiados máximos o directivos de cada
Administración (Gobierno de la Nación, Gobiernos o Consejos de G. Autonómicos, Plenos de los
entes locales).

La regulación vigente impone un triple régimen jurídico de los órganos colegiados:

Órganos colegiados comunes, los integrados por autoridades o funcionarios de una misma Adm.
Territorial (Gobierno de la Nación y sus comisiones delegadas, y órganos de gobiernos de las CCAA
y de los entes locales).

Órganos colegiados compuestos por representantes de distintas Administraciones.

Órganos en los que participan, además de representantes de una o varias Adm., organizaciones
representativas de intereses sociales.

9.3 Principios jurídicos de la organización administrativa.

A). La jerarquía administrativa.

Es aquella especial estructuración que se realiza respecto de los distintos órganos de un mismo ramo
de la Administración, dotados de competencia propia, mediante su ordenación escalonada y en virtud
de la cual, los superiores podrán dirigir y fiscalizar la conducta de los inferiores, resolviendo los
conflictos entre los mismos, y así conseguir la unidad de actuación de todos ellos. Este ppo. viene
enunciado entre aquellos a los que ha de ajustarse la organización administrativa en el art. 103 CE.

Para que pueda hablarse de jerarquía han de darse dos requisitos:

Existencia de una pluralidad de órganos con competencia material coincidente. Solamente existe
jerarquía entre órganos de una mismo ramo de la Adm. Por ello no puede existir jerarquía adm. entre
la Adm y los particulares o los restantes poderes públicos.

Garantía de la prevalencia de la voluntad de órgano de grado superior sobre el inferior. Los órganos
inferiores tienen el deber de respeto, obediencia y acatamiento de las órdenes de los superiores.

Como consecuencia de la jerarquía se produce una subordinación de los órganos inferiores respecto
de los superiores, que tendrán ciertos poderes:

Poder de dirección de la actividad mediante instrucciones y circulares.

Poder de inspección, vigilancia o control, de oficio o a instancia de la parte interesada.

Facultad de anular actos mediante la resolución del recurso ordinario.

Facultad disciplinaria.

Posibilidad de delegar competencias o de avocar o resolver en determinados asuntos.

Poder de resolver los conflictos de competencia entre órganos inferiores.

Actualmente el ppo. de jerarquía viene sufriendo un período de deterioro con la afirmación de

otros principios como la coordinación y la cooperación. Por el contrario ahora viene afirmándose
su sustitución por la llamada relación de supremacía, que explica la relación entre entes públicos
autónomos de diverso nivel (Estado y CCAA).

La transferencia de competencias entre órganos de un mismo ente público es un fenómeno normal

dentro de una estructura jerarquizada en la que se cree que la jerarquía presupone las facultades
del órganos superior de trasladar al inferior el ejercicio de competencias que le son propias, o la de
recabar para sí las que corresponden al órgano inferior (transferencias interorgánicas). La LPC, 30/92
recoge 5 supuestos: delegación, avocación, encomienda de gestión, delegación de firma y suplencia.

Delegación: art. 13 LPC. En cada Adm. Pública se podrá acordar la delegación del ejercicio
de competencias atribuidas a sus órganos administrativos en otros órganos, aunque no sean
jerárquicamente dependientes, cuando existan circunstancias de índole técnica, económica, social,
jurídica o territorial que lo hagan conveniente. La delegación ha de ser otorgada por el titular de
la competencia, que sigue conservando la titularidad de las competencias delegadas, y no podrán
delegarse las atribuciones que se posean a su vez por delegación, salvo autorización expresa de una
ley. Las resoluciones adm. que se adopten por delegación, indicarán expresamente esa circunstancia y
se considerarán dictadas por el órgano delegante. La delegación será revocable en cualquier momento
por el órgano que la haya conferido, y tanto la delegación como su revocación deberán publicarse en
el BOE, BOCA o BOP, según la Administración a la que pertenezca el órgano delegante, y el ámbito
territorial de competencia de éste. No podrán ser en ningún caso objeto de delegación competencias
relativas a: los asuntos que se refieran a relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del
Gobierno de la Nación, CCGG, Presidencias de los Consejos de G. De las CCAA y Asambleas
Legislativas; la adopción de disposiciones de carácter general; la resolución de recursos en los
órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto de recurso, y materias en que así se
determine por norma con rango de ley.

Avocación: art. 14 LPC. Los órganos superiores podrán avocar para si el conocimiento de un
asunto cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos administrativos
dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial lo
hagan conveniente. En los supuestos de delegación de competencias en órganos no jerárquicamente
dependientes, el conocimiento de un asunto podrá ser avocado únicamente por el órgano delegante.
En todo caso, la avocación se realizará mediante acuerdo motivado que deberá ser notificado a los
interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad a la resolución final que se dicte.
Contra el acuerdo de avocación no cabrá recurso, aunque podrá impugnarse en el recurso que, en su
caso, se interponga contra la resolución del procedimiento.

Encomienda de gestión: art. 15 LPC. La realización de actividades de carácter material, técnico o de

servicios de la competencia de órganos administrativos podrá ser encomendada a otros órganos por
razones de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño. Ello no
supone la cesión de la titularidad. Esta encomienda de gestión puede darse entre órganos o entidades
de dº público pertenecientes a la misma o a distinta administración. En el caso de que pertenezcan a la
misma Administración, la encomienda de gestión deberá formalizarse en los términos que establezca
su normativa, y en su defecto, por acuerdo expreso de los órganos intervinientes. El instrumento de
formalización deberá ser publicado para su eficacia en el Diario Oficial correspondiente. Cuando
la encomienda se realice entre órganos o entidades de distintas administraciones se formalizará
mediante firma del correspondiente convenio entre ellas, salvo en el supuesto de gestión ordinaria
de los servicios de las CCAA por las Diputaciones Provinciales o, en su caso, Cabildos o Consejos
insulares, que se regirá por la legislación de Régimen Local.

Delegación de firma: art. 16 LPC. Los titulares de los órganos adm. podrán, en materia de su
propia competencia, delegar la firma de sus resoluciones y actos adm. a los titulares de órganos o
unidades adm. que de ellos dependan, dentro de los límites del art. 13. esta delegación no alterará la
competencia del órgano delegante, y no es necesaria su publicación. En las resoluciones y actos que
se firmen por delegación se hará constar la autoridad de procedencia. No cabe esta delegación en las
resoluciones de carácter sancionador.

Suplencia: art. 17 LPC. Los titulares de los órganos adm. podrán ser suplidos temporalmente en
los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad por quien designe el órgano competente para el
nombramiento de aquellos. Si no se designa suplente, la competencia se ejercerá por quien designe el
órgano adm. inmediato de quien dependa. La suplencia no implicará alteración de la competencia.

B). Principio de competencia.

Es la medida de la capacidad de cada órgano, o el conjunto de funciones y potestades que el

ordenamiento jurídico atribuye a cada órgano y que unos y otros están autorizados y obligados a
ejercitar. La competencia es irrenunciable, y se ejercerá por los órganos que la tengan atribuida
como propia, salvo casos de delegación, sustitución o avocación. La titularidad y el ejercicio de las
competencias atribuidas a los órganos adm. podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente
dependientes de aquellos en los términos y requisitos que prevean las propias normas de atribución de
competencias.

Los criterios fundamentales de distribución de competencia son tres: jerárquico, territorial y material,
de ahí las clases de competencias.

La competencia jerárquica es la medida de la distribución de las funciones y potestades entre los

diversos grados de la jerarquía (reparto vertical). Este criterio comporta la atribución a los órganos
superiores de las funciones y potestades de mayor trascendencias, y a los inferiores las de menor.
La competencia territorial supone una distribución horizontal en razón del territorio de las funciones y
potestades, y en relación con otros órganos que se encuentran situados al mismo nivel jerárquico.

La competencia material supone una distribución por fines, objetivos o funciones, y es la que da
origen, por ejemplo, a la diversidad de atribuciones entre los diversos Ministerios, y dentro de éstos a
la distribución de aquellas entre las distintas Direcciones Generales.

Pero la complejidad de la vida administrativa, sobre todo desde la instauración de las CCAA, ha
originado nuevas formas o criterios de atribución de competencias:

Competencia exclusiva: se refiere a una de las formas de atribución de competencias a las CCAA por
sus EEAA. Por la exclusividad, las CAA tendrían atribuidas todas las funciones sobre una materia
(legislativa, reglamentaria y de ejecución) con reserva al Estado sólo de las derivadas de títulos
constitucionales.

Competencia compartida: supone un grado mayor de reparto. La materia misma se distribuye en

función de criterios materiales entre Estado y diversos Entes Públicos.

Competencias abiertas o indistintas: todos los entes territoriales pueden ejercitar esas competencias de
forma simultánea y no excluyente.

Competencia conjunta: supone la intervención forzosa y obligada de dos entes públicos.

Competencia alternativa: la atribución a dos o más entes se hace de modo conjunto pero excluyente,
de tal modo que si es utilizada por uno de ellos, no podrá ejercerla el otro.

La falta de competencia origina un vicio del acto adm. que produce su invalidez. La incompetencia
puede ser manifiesta o no manifiesta, dando lugar la primera a la nulidad de pleno derecho, por
tratarse de actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia y el
territorio. La segunda da lugar a la simple anulabilidad. Estas clases de incompetencia vienen
a coincidir con la clasificación doctrinal, que distingue entre incompetencia absoluta o relativa,
pudiendo afirmarse que la primera se origina por la falta de competencia material o territorial, y la
segunda por falta de competencia jerárquica.

C). Centralización, descentralización y desconcentración.

Centralización: es en sentido riguroso la forma de organización pública en la que una sola Adm.,
la del Estado, asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general y,
consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones necesarias para ello. Las divisiones del
territorio son simples circunscripciones de una misma Administración, que sitúa en ellas a sus agentes
periféricos, sujetos a la autoridad central por vínculos de jerarquía.

En sentido menos riguroso, la centralización admite la existencia de colectividades locales

(municipios, departamentos o provincias) si bien es el Estado quien define e interpreta sus
necesidades y quien efectivamente dirige su actividad y servicios, que, o bien se consideraban
servicios del propio Estado, o bien, sin perder del todo su carácter estatal, satisfacen también intereses
locales. Este modelo de Adm. surge tras la Revolución Francesa.

Descentralización: es un proceso que se inicia en Francia a finales del s. XIX, para corregir los
excesos del centralismo. Es un proceso histórico de signo contrario a la centralización que acerca los
niveles de decisión a los administrados. Para que se produzca la descentralización es necesario que
tenga lugar una transmisión de competencia, no basta con una mera delegación del ejercicio de la
competencia.
La descentralización supone lo siguiente:

El ente territorial tiene reconocido y garantizado un ámbito de competencias propio, frente al Estado y
otros entes locales que se superponen en su territorio.

El ente territorialmente descentralizado goza de personalidad jurídica independiente.

Los titulares de sus órganos de gobierno son distintos e independientes, pues son elegidos por los
miembros de la respectiva comunidad.

El Estado o las Colectividades locales superiores no controlan directamente la actividad de estos entes
territoriales menores.

Dentro de la descentralización ocupa un lugar privilegiado la descentralización funcional, que es

una técnica organizativa que emplean tanto la Adm. del Estado como las demás Adm. Públicas
territoriales, CCAA y entes locales. Todos ellos utilizan esta descentralización por servicios,
creando en su ámbito organizaciones especializada, formal y jurídicamente autónomas, dotadas de
personalidad jurídica distinta del ente territorial matriz.

Desconcentración: este fenómeno aparece más tardíamente que los anteriores, y con él se designa
a la transferencia de competencias de forma permanente de un órgano superior a otro inferior, sea
central (desconcentración horizontal) o periférico (desconcentración vertical) dentro de un mismo ente
público. Su finalidad es descongestionar el trabajo de los órganos superiores transvasando parte de sus
competencias a otros inferiores, provocando una pérdida de poder y competencia de aquellos, pues la
cesión de competencias es definitiva. La desconcentración cabe en todas las esferas y en toda clase de
administraciones, territoriales o funcionales, siempre que se dé una ordenación jerárquica que permita
el trasvase de competencias permanente de un órgano superior a otro inferior.

D). La coordinación.

Es uno de los ppos. de organización adm. recogido en el art. 103 CE, que pretende conjuntar diversas
actividades en el logro de una misma finalidad evitando la reduplicación de esfuerzos y las acciones
divergentes e incluso contradictorias. Es un ppo. que deben seguir tanto las organizaciones distintas,
como las jerarquizadas. La diferencia está en que en organizaciones jerarquizadas este ppo. opera
como una facultad más del mando o jerarquía, mientras que cuando se trata de organizaciones
distintas la coordinación se entiende como un ppo. independiente y necesario para asegurar la
supremacía que corresponde a una de aquellas organizaciones sobre las demás, como ocurre en las
relaciones entre Estado y CCAA.

Podemos distinguir diferentes clases de coordinación:

Coordinación interorgánica: en una misma organización basta con la potestad jerárquica ara asegurar
la conjunción de las actividades, a través de la potestad del órgano superior de dar órdenes generales
o particulares a los órganos que se pretende coordinar. Pero esto no es óbice para que se establezcan
determinados mecanismos o técnicas idóneas para la coordinación, técnicas que podemos clasificar en
orgánicas y funcionales.

Entre las técnicas orgánicas de coordinación, u órganos a los que el ordenamiento atribuye en
razón de su posición una función coordinadora dentro de la Adm. del Estado, pueden señalarse: el
Presidente del Gobierno (coordina a los demás miembros del Gobierno), las Comisiones delegadas del
Gobierno (coordinan la acción de los Ministros), el Delegado del Gobierno (dirige y coordina la Adm.
del Estado en la CCAA) y los Subdelegados del Gobierno en las Provincias (ejercen la dirección y
coordinación de la protección civil en la provincia).
Entre las técnicas funcionales podemos señalar desde la más modesta de las reuniones periódicas de
los titulares de los órganos inferiores dirigidas por el superior jerárquico, hasta la resolución de los
conflictos de atribuciones, la comunicación de instrucciones o la creación de órganos colegiados.

Coordinación por el Estado y por las CCAA de las Entidades Locales: cuando no existe relación de
jerarquía (como ocurre entre el Estado, las CCAA y las Entidades Locales) la coordinación es más
difícil de establecer porque la autonomía que constitucionalmente protege a estos entes les inmuniza
contra la coacción que el órgano coordinador tuviera necesidad de ejercitar. De aquí que no pueda
presumirse la coordinación, y que incluso deban interpretarse restrictivamente las previsiones legales.
A esa filosofía restrictiva sobre el uso de la coordinación funcional entre entes públicos territoriales
responde la reconocida al Estado y a las CCAA sobre las entidades locales, recientemente regulada
por la Ley de Bases de Régimen Local en los siguientes términos:

Como causa legitimadora de la coordinación se establece la de asegurar la coherencia de la actuación

de las Adm. Públicas en el respeto al ejercicio de las competencias para otras administraciones, la
ponderación en el ejercicio de las propias, el suministro de información y la cooperación y asistencia
activa que otras pudieran necesitar.

Es preciso que estas finalidades no puedan alcanzarse por los procedimientos de la cooperación
económica, técnica o administrativa de carácter voluntario, cuyas formas la Ley de Bases... concreta
en los consorcios o convenios adm., o que éstos resultaren inadecuados por las características de la
tarea pública de que se trate.

La coordinación se impone por ley estatal o autonómica, ley que deberá precisar las condiciones
y límites de la coordinación, así como las modalidades de control que se reserven las CCGG o las
Asambleas Legislativas correspondientes.

La coordinación se realizará mediante la definición concreta y en relación con la materia, servicio o

competencia determinados de los intereses generales o comunitarios, a través de planes sectoriales
para fijar los objetivos y determinar las prioridades de la acción pública en la materia correspondiente.

El efecto de la coordinación es que las Entidades Locales deberán ejercer sus facultades de
programación, planificación u ordenación de los servicios o actividades de su competencia en el
marco de las previsiones de los planes.

Sin perjuicio de todo lo dicho, se permite la creación por ley de órganos de colaboración de carácter
consultivo y deliberante.

Coordinación del Estado y las CCAA: al Estado le corresponde una potestad de coordinación sobre
las CCAA reconocida en la CE, que la contempla cuando alude a las funciones del Delegado del
Gobierno en las CCAA, y al mencionar las competencias estatales sobre la planificación económica,
la enseñanza y la sanidad. También puede entenderse como una forma de coordinación la que se
ejercita por el Estado a través del dictado de una legislación básica. Sin embargo, la verdadera
cuestión sobre el alcance de la coordinación y de las técnicas admisibles para ejercerla se centra
en los supuestos de ejecución por las CCAA de la legislación estatal, que se entiende obliga a
una aplicación homogénea para garantizar la igualdad sustancial de los ciudadanos. Además, el
TC reconoce la potestad de supervisión por los órganos estatales de la actuación ejecutiva de las
CCAA. Consecuencia de esto es la potestad de formular requerimientos, con el objeto de subsanar las
deficiencias observadas en la labor supervisora.

9.4 Los principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas.

El título I de la LPC, 30/92 (modificada por la ley 4/99) aborda las relaciones entre las Adm. Públicas
a partir de las premisas de lealtad constitucional y colaboración. Todo ello obliga a intensificar
las relaciones de cooperación mediante la asistencia recíproca, el intercambio de información, las
conferencias sectoriales para la adopción de puntos de vista comunes al abordar problemas de cada
sector, o la celebración de convenios de colaboración.

Esta ley proclama el ppo. de cooperación entre las Adm. Públicas como ppo. general que descompone
en cuatro reglas más precisas, enunciadas en el art. 4, de tal forma que las Adm. Públicas actúan y se
relacionan de acuerdo con el ppo. de lealtad institucional, y, en consecuencia deberán:

Respetar el ejercicio legítimo de sus competencias por las otras Administraciones.

Ponderar en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados
y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones.

Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen
en el ejercicio de sus propias competencias.

Prestar en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones
pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.

Para el cumplimiento de estos objetivos, las Adm. Públicas podrán solicitar cuantos datos,
documentos o medios probatorios se hallen a disposición del ente al que se dirija la solicitud. Podrán
también solicitar asistencia para la ejecución de sus competencias cuando no puedan llevarlas a cabo
por razones jurídicas o materiales.

La ley configura en principio la asistencia y cooperación requerida como un deber jurídico, pues
sólo podrá negarse cuando el ente del que se solicita no esté facultado para prestarla, no disponga de
medios suficientes, o cuando de hacerlo, causara un perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene
encomendada o al cumplimiento de sus propias funciones. La negativa a prestar la asistencia debe ser
comunicada motivadamente a la Administración solicitante.

En la ejecución de los actos administrativos se impone a la Adm. General del Estado, a la de las
CCAA y a las Entidades Locales el deber de colaborar y auxiliarse mutuamente para aquellas
ejecuciones de sus acatos que por razones territoriales hayan de realizarse fuera de sus respectivos
ámbitos de competencias.

La ley 4/99 añade un apartado al art. 4 LPC según el cual las relaciones de colaboración entre la
Adm. General del Estado y la Adm. de las CCAA se desarrollarán a través de los instrumentos y
procedimientos que establezcan tales adm. Cuando esas relaciones tengan como finalidad la toma de
decisiones conjuntas se ajustarán a los instrumentos y procedimientos a que se refieren los artículos
siguientes (conferencias sectoriales, convenios de colaboración y planes y programas conjuntos). Las
relaciones entre la Adm. General del Estado o la Adm. de una CCAA con las Entidades Locales se
regirán por la legislación básica en materia de régimen local, aplicándose todo esto supletoriamente.

Conferencias sectoriales.

Art. 5 LPC, modificado por la ley 4/99. La Adm. General del Estado y la Adm. de las CCAA podrán
crear órganos para la cooperación entre ambas, en aquellas materias en las que exista interrelación
competencial. No tienen la naturaleza de órganos de cooperación aquellos órganos colegiados creados
por la Adm. General del Estado para el ejercicio de sus competencias en cuya composición se prevea
que participen representantes de la Adm. de las CCAA con la finalidad de consulta.
Los órganos de cooperación pueden ser bilaterales o multilaterales y de ámbito general o sectorial.
Si son de composición bilateral y de ámbito general, y reúnen a miembros de ambas Adm., se
denominan Comisiones Bilaterales de Cooperación. Su creación se efectúa mediante acuerdo, que
determina los elementos esenciales de su régimen.

Si, de lo contrario, son órganos de composición multilateral y de ámbito sectorial, se denominan

Conferencias Sectoriales. El acuerdo de institucionalización y su reglamento interno determinará el
régimen de cada Conferencia Sectorial. La convocatoria se realizará con antelación suficiente por el
Ministro o Ministros que tengan competencias sobre la materia que vaya a ser objeto de la misma.
Deberá acompañarse del orden del día y de la documentación precisa para la preparación previa de la
Conferencia. Los acuerdos que se adopten en una Conferencia Sectorial se firmarán por el Ministro o
ministros competentes y por los titulares de los órganos de gobierno de las CCAA. En su caso, estos
acuerdos podrán formalizarse bajo la denominación de convenio de conferencia sectorial.

Cuando una Conferencia Sectorial afecte a competencias de las Entidades Locales, el pleno de la
misma puede acordar que la asociación de éstas, de ámbito estatal con mayor implantación sea
invitada asistir a sus reuniones. También podrán acordar la creación de comisiones y grupos de
trabajo para la preparación, estudio y desarrollo de cuestiones concretas propias del ámbito material
de cada una de ellas.

Convenios de colaboración.

El art. 6 LPC comienza por reconocer la posibilidad legal de los convenios de colaboración diciendo
que la Adm. General y los Organismos Públicos vinculados o dependientes de la misma podrán
celebrar convenios de colaboración con los órganos correspondientes de las Adm. de las CCAA en el
ámbito de sus respectivas competencias. Los instrumentos de formalización de los convenios deberán
especificar:

Los órganos que celebran el Convenio.

La competencia que ejerce cada Administración.

Su financiación.

Las actuaciones que se acuerde desarrollar para su cumplimiento.

La necesidad o no de establecer una organización para su gestión.

El plazo de vigencia, que no impedirá su prórroga si así lo acuerdan las partes firmantes del convenio.

La extinción por causa distinta a la prevista en el apartado anterior, así como la forma de terminar las
actuaciones en curso para el supuesto de extinción.

Los Convenios de Colaboración tienen los mismos efectos que los de las Conferencias Sectoriales.
Cuando se cree un órgano mixto de vigilancia y control, éste resolverá los problemas de interpretación
y cumplimiento que puedan plantearse respecto de los convenios de colaboración. Cuando los
convenios se limitan a establecer pautas de orientación política sobre la actuación de cada Adm. en
una cuestión de interés común se denominan Protocolos Generales.

9.7 Consorcios.
El art. 7 LPC deja de hablar de Consorcios para pasar al término de Plan y Programa Conjunto (en
realidad de consorcios se habla en el art. 6).

La Adm. General del Estado y la Adm. de las CCAA pueden acordar la realización de planes y
programas conjuntos de actuación para el logro de objetivos comunes en materia en las que ostenten
competencias concurrentes. Corresponde a las Conferencias Sectoriales la iniciativa para acordar
la realización de planes o programas conjuntos, la aprobación de su contenido, su seguimiento y
evaluación. En el acuerdo aprobatorio deben especificarse los objetivos, las actuaciones de la Adm.,
las aportaciones materiales y personales de cada Adm.,...Este acuerdo tendrá eficacia vinculante para
las Adm. participantes, y es objeto de publicación oficial.

TEMA 10: LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO.

10.1 Esquema histórico.

La Administración del Estado es aquella parte de la Adm. Pública, identificada con el poder ejecutivo,
que tiene a su cargo la gestión en todo el territorio nacional de aquellas funciones y servicios que se
consideran fundamentales para la existencia misma de la comunidad nacional.

En los orígenes modernos de la Adm. española es manifiesta la influencia francesa. En el s. XVIII,

con las reformas introducidas por Felipe V, se inicia el proceso de centralización, que se continúa
con el intento de la C. de Bayona de importar en sus términos literales el modelo estatal napoleónico.
Después la C. de Cádiz introduce un elemento clave de la Adm. estatal periférica, el gobernador civil,
copiado del Prefecto francés. Las restantes piezas irán importándose de Francia a lo largo del s. XIX:
estructura departamental, división provincial, Consejo de Estado como órgano de asesoramiento y de
justicia administrativa,...

En relación con la Adm. estatal inglesa, nos separan dos rasgos esenciales: la falta en aquélla de una
Adm. periférica (pues en el Reino Unido no hay división regional ni provincial), y el mayor grado
de politización de nuestra Adm. del Estado (pues en la Adm. Inglesa el nivel político se cierra en los
Ministros, mientras que en España existen otros niveles como subsecretarios, directores generales y
gobernadores, que son cargos de designación política).

Sobre los órganos que componen la Adm., es clásica la distinción entre:

Órganos de la Adm. Central y órganos periféricos: los primeros tienen competencia sobre todo el
territorio nacional, los segundos (llamados territoriales en la LOFAGE) con competencia reducida a
una parte de aquel. Los órganos periféricos pueden ser regionales, provinciales o infraprovinciales.

Órganos de la Adm. Activa y órganos consultivos.

La actual regulación de la Adm. del Estado se recoge en dos leyes: la LOFAGE y la Ley
del Gobierno. Ambas señalan que la Adm. del Estado, bajo la dirección del Gobierno y con
sometimiento pleno a la ley y al derecho, sirve con objetividad los intereses generales, desarrollando
funciones ejecutivas de carácter administrativo. Y dicha Administración está constituida por órganos
jerárquicamente ordenados y actúa con personalidad jurídica única.La ley define también unos
conceptos básicos para entender la organización de la Adm. del Estado:

Unidades Administrativas: es la estructura primaria. Son aquellas unidades en las que se integran
los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas. Comprenden puestos de trabajo o
dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por
una jefatura común.

Órgano: es algo más que una unidad administrativa. Está dotado de una especial cualidad o atributo
que lo distingue de aquéllas, y que consiste en la atribución de funciones con efectos jurídicos frente a
terceros, o en actuaciones con carácter preceptivo. Los órganos se dividen en:

Superiores: son los Ministros y Secretarios de Estado, nombrados sin ningún requisito especial de
mérito o capacidad.

Directivos: son los Subsecretarios y Secretarios generales, Secretarios generales técnicos, y

Subdirectores generales. Les corresponde el desarrollo y la ejecución de los planes de actuación de
la organización. Se nombran atendiendo a una reserva de cargos directivos, a funcionarios de nivel
superior. En la organización periférica son órganos directivos los Delegados del gobierno en las
CCAA (= subsecretario) y los Subdelegados del gobierno en las provincias (= subdirector general). En
la Adm. del Estado son órganos directivos los embajadores y representantes permanentes ante OI. En
los organismos públicos, sus estatutos determinarán sus respectivos órganos directivos.

10.2 La organización de la Administración central del Estado.

El Rey es el titular de la Corona, y accede a ella de forma vitalicia y por herencia. Es proclamado ante
las CCGG y presta ante ellas juramento de ejercer fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar
la CE y las leyes, y respetar los derechos de los ciudadanos y de las CCAA. Es cotitular de todas
las funciones del Estado: legislativa (sancionando y promulgando las leyes), ejecutiva (confiriendo
empleos civiles y militares, y ejerciendo el mando supremo de las Fuerzas Armadas), y jurisdiccional
(ejerciendo el Dº de gracia, y administrándose la justicia en su nombre). Asume también, la más
alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, y le corresponde, previa
autorización de las CCGG, declarar la guerra y firmar la paz. Es inviolable y no está sujeto a
responsabilidad.

El Gobierno es un conjunto de órganos compuesto por el Presidente, el Vicepresidente o

Vicepresidentes, en su caso, y los Ministros, que actúa colegiadamente a través del Consejo de
Ministros o de las Comisiones delegadas. Su formación se inicia mediante el otorgamiento de la
confianza parlamentaria a un determinado candidato por el Congreso de los Diputados. Nombrado
Presidente, éste propone el nombramiento de los restantes miembros del Gobierno al Rey. El cese
del gobierno se produce por fallecimiento, dimisión o pérdida de la confianza parlamentaria por el
Presidente, aunque el Gobierno cesante continuará en funciones con los poderes y facultades que
precisa la Ley del Gobierno.

A). El Presidente y los Vicepresidentes del Gobierno.

El Presidente es la figura más relevante del Gobierno, pues de su voluntad depende el nombramiento
y cese de todos los componentes del mismo. Su nombramiento se inicia con la propuesta por el Rey
de un candidato, previa consulta a los grupos políticos con representación parlamentaria. El candidato
expondrá ante el Congreso su programa político, y solicitará la confianza de la Cámara. Se otorgará
la confianza en 1ª votación con mayoría absoluta de los miembros de la Cámara, y en 2ª votación por
mayoría simple (art. 99 CE). Su cese se produce por fallecimiento, dimisión, expiración del mandato
parlamentario y por pérdida de la confianza parlamentaria, que se da cuando prospera la moción de
censura y fracasa la cuestión de confianza.

La CE resume sus funciones en el art. 98.2 “El presidente dirige la acción del Gobierno y coordina
las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la competencia y responsabilidad
directa de éstos en su gestión”. Además, la Ley del gobierno le atribuye las funciones de representara
al Gobierno, establecer el programa político, proponer al Rey la disolución del Congreso, Senado o
CCGG, plantear ante el Congreso la cuestión de confianza, y proponer al Rey la convocatoria de un
referéndum consultivo. También crea, modifica y suprime por RD los Departamentos Ministeriales,
las Secretarías de estado, aprueba la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno, propone al
Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y Ministros, ...

Su responsabilidad penal será exigible ante la sala de lo penal del TS. En materia de
incompatibilidades no podrá ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato
parlamentario, cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o
mercantil alguna.

Los Vicepresidentes, según el art. 98 CE, son de carácter potestativo. Según la Ley del Gobierno,
cuando existan, les corresponderán las funciones que les encomiende el Presidente, precisando,
además, que el Vicepresidente que asuma la titularidad de un Departamento ministerial, ostentará,
además, la condición de Ministro. Suelen actuar como segundos presidentes o como superministros
coordinadores de determinadas áreas políticas o económicas.

B). El Consejo de Ministros y las Comisiones Delegadas del Gobierno.

El Gobierno actúa y se expresa a través de estos dos órganos consultivos, a los que asisten, como
órganos de colaboración y apoyo, los Secretarios de Estado, la Comisión General de Secretarios de
Estado y Subsecretarios, el Secretario del Gobierno y los Gabinetes. Según la exposición de motivos
de la Ley del Gobierno de 1997, son tres los ppos que configuran el funcionamiento del Gobierno:

Ppo. de dirección presidencial, que otorga al Presidente del Gobierno la competencia para determinar
las directrices políticas que deberá seguir el Gobierno y cada uno de los Departamentos.

Ppo. de Colegialidad, y la consecuente responsabilidad solidaria de sus miembros.

Y Ppo. Departamental, que otorga al titular de cada departamento una amplia autonomía y
responsabilidad en el ámbito de su respectiva gestión.

El Consejo de Ministros está formado por el Presidente y los Vicepresidentes, los Ministros, y en
su caso, los Secretarios de Estado, si son convocados. Constitucionalmente le corresponde: “Dirigir
la política interior y exterior, la Adm. civil y militar, y la defensa del Estado. Ejerce la función
ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la CE y las leyes” (art. 97). Pero también cumple
otras funciones como: aprobar los proyectos de ley y Presupuestos Generales del Estado, los RD-
leyes y los RD-Legislativos, declarar los estados de alarma y excepción, y proponer al Congreso
la declaración del estado de sitio, aprobar los Rgtos para el desarrollo y ejecución de las leyes,...
y ejercer cuantas atribuciones le confieran la CE, las Leyes y cualquier otra disposición. Estas
funciones son delegables en las Comisiones delegadas, salvo las atribuidas por la CE, las relativas
al nombramiento y separación de altos cargos o atribuidas al Consejo de Ministros, o las atribuidas
a los órganos colegiados del Gobierno, con la excepción o las atribuidas por una ley que prohíba
expresamente la delegación.

Las reuniones del Consejo de Ministros son secretas; actúa como secretario el Ministro de la
Presidencia, y pueden asistir, además del presidente y los ministros, los Secretarios de Estado. En las
actas de dichas reuniones figurarán exclusivamente las circunstancias relativas al tiempo y lugar de su
celebración, los asistentes, los acuerdos adoptados y los informes presentados. La posibilidad de que
asista el Rey permite distinguir las sesiones ordinarias del Consejo de M. de aquellas que preside el
Rey.

Las Comisiones Delegadas del Gobierno son como consejos de M. reducidos que se rigen por
idénticas reglas, entre ellas el secreto y el contenido de las actas. Les corresponde examinar las
cuestiones de carácter general que tengan relación con varios de los departamentos ministeriales
que integren la Comisión; estudiar aquellos asuntos que requieran la elaboración de una propuesta
conjunta previa a su resolución por el Consejo de M; resolver asuntos que no requieran ser elevados al
Consejo de M; y ejercer cualquier otra atribución que les confiera el ordenamiento o que les delegue
el Consejo de M. Su creación, modificación y supresión será acordada por el Consejo de Ministros
mediante RD.

C). Los Ministros.

Bajo la autoridad del Gobierno, la Adm. General del Estado se organiza en Ministerios,
organizaciones con responsabilidad sobre grandes áreas de acción política y gestión administrativa, en
los que se integran diversos órganos directivos, a su vez, especializados en la gestión administrativa
sectorial, son las Direcciones Generales. Dice el art. 8.1 LOFAGE “la Adm. General del Estado
se organiza en Ministerios comprendiendo cada uno de ellos uno o varios sectores funcionalmente
homogéneos de actividad administrativa”. El antecedente de los actuales Ministerios son las
Secretarías de Despacho del Antiguo Régimen.

La creación de los Ministerios es, unas veces, creación ex novo, y otras se origina por desdoblamiento
de anteriores Ministerios, a partir de M. madres. Lo normal es que al frente de cada uno esté un
Ministro. Sin embargo, se ha admitido la figura del Ministro sin cartera, es decir, un miembro del
Consejo de Ministros sin departamento ministerial propio. Es una figura originada por la necesidad de
incorporar al Consejo de Ministros determinadas personas, que, por sus condiciones personales, o por
sus relaciones políticas, aseguren al Gobierno apoyo en determinados partidos o grupos políticos. Y
así lo determina la Ley del Gobierno “además de los Ministros titulares de un Departamento, podrán
existir Ministros sin cartera, a los que se atribuirá la responsabilidad de determinadas funciones
gubernamentales”.

La determinación del número, denominación y ámbito de competencia respectivo de los Ministerios

y Secretarías de Estado se establecen mediante RD del Presidente del Gobierno. Actualmente según
el RD 689/2000 son 15 los Departamentos Ministeriales: Asuntos Exteriores; Justicia; Defensa;
Economía; Hacienda; Interior; Fomento; Educación y Cultura; Ciencia y Tecnología; Trabajo y
Asuntos Sociales; Agricultura, Pesca y Alimentación; Presidencia; Administraciones Públicas;
Sanidad y Consumo; y Medio Ambiente.

Los Ministerios cuentan, en todo caso, con una Subsecretaría y, dependiendo de ella, una
Secretaría General Técnica para la gestión de los servicios comunes. Pero la estructura básica de la
organización ministerial son las Direcciones Generales, aunque pueden existir Secretarías de Estado,
y excepcionalmente Secretarías Generales, para la gestión de un sector de actividad administrativa de
las que dependerán jerárquicamente las Direcciones Generales que se les adscriban. Las Direcciones
Generales son los órganos de gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas que se
organizan en Subdirecciones Generales para la distribución de las competencias encomendadas
a aquéllas, la realización de las actividades que les son propias y la asignación de objetivos y
responsabilidades, aunque podrán adscribirse directamente a Subdirecciones Generales, a otros
órganos directivos de mayor nivel, o a órganos superiores del Ministerio.

Las Subsecretarías, Secretarías Generales, Secretarías Generales Técnicas, Direcciones Generales,

Subdirecciones Generales, y órganos similares, se crean, modifican y suprimen por RD del Consejo
de Ministros. Los órganos inferiores en nivel a la Subdirección General, se crean, modifican y
suprimen por orden del ministro respectivo.

El mando superior del Ministerio corresponde a los Ministros, jefes superiores del Departamento y
superiores jerárquicos directos de los Secretarios de Estado. Los Ministros, además de las atribuciones
que les corresponden como miembros del Gobierno, dirigen los sectores de actividad administrativa
integrados en su Ministerio y asumen la responsabilidad inherente a dicha dirección, ejerciendo la
potestad reglamentaria, fijando los objetivos del Ministerio y los planes de actuación del mismo,
asignando los recursos necesarios para su ejecución y evaluando la realización de los planes de
actuación. El art. 12 LOFAGE enumera sus funciones.

Sobre la gestión de medios, el art. 13 LOFAGE atribuye a los Ministros la competencia para
administrar los créditos de su Ministerio, aprobar y comprometer los gastos que no sean de la
competencia del Consejo de Ministros, reconocer las Obligaciones económicas, y proponer su
pago, autorizar modificaciones presupuestarias, celebrar contratos y convenios, solicitar del Mº de
Economía y Hacienda el arrendamiento de los inmuebles necesarios para el cumplimiento de los fines
de los servicios a su cargo, proponer y ejecutar los planes de empleo,...

D). Secretarios de Estado, Subsecretarios y Secretarios Generales.

Los Secretarios de Estado son órganos de apoyo del Gobierno, de origen francés. El RD-Ley
1558/1977, de 4 de julio, introduce esta figura en nuestra Administración, calificando como órgano
intermedio entre el Ministro y el Subsecretario. Los secretarios de Estado pueden asistir a las
reuniones del Consejo de Ministros y de las Comisiones Delegadas. Les corresponde ejercer las
competencias sobre el sector de actividad administrativa asignado que les atribuya la norma de
creación del órganos o las que les delegue el Ministro. Sus competencias propias, art. 14 LOFAGE,
son: nombrar y separar a los Subdirectores generales de la Secretaría de Estado, mantener las
relaciones con los órganos de las CCAA competentes en razón de la materia, ejercer las competencias
atribuidas Ministro en materia de ejecución presupuestaria, con los límites que se establezcan
por aquel, celebrar los contratos relativos a asuntos de su secretaría de estado y los convenios no
reservados al Ministro del que dependan o al Consejo de Ministros, y resolver los recursos que se
interpongan contra las resoluciones de los órganos directivos que dependan directamente de él, y
cuyos actos no agoten la vía adm., así como los conflictos de atribuciones que se susciten ente dichos
órganos.

Los Subsecretarios aparecen con el RD de 17 junio 1834. Actualmente sus funciones se regulan
en el art. 15 LOFAGE: ostentan la representación ordinaria del Ministerio, dirigen los servicios
comunes, ejercen las competencias correspondientes a éstos, y en todo caso, les corresponde apoyar
a los órganos superiores en la planificación de la actividad del Ministerio, asistir al Ministro en el
control de eficacia del Ministerio y sus Organismos Públicos, establecer los programas de inspección
de los servicios del Ministerio, así como determinar las actuaciones precisas para la mejora de los
sistemas de planificación, dirección y organización y para la racionalización y simplificación de los
procedimientos y métodos de trabajo, proponer las medidas de organización del Ministerio y dirigir
el funcionamiento de los servicios comunes a través de las correspondientes instrucciones u órdenes
de servicio, asistir a los órganos superiores en materia de relaciones de puestos de trabajo, planes de
empleo y política de directivos del Ministerio y sus Organismos Públicos,...

El nombramiento de los Subsecretarios que corresponde al Consejo de Ministros a propuesta del

titular del Ministerio, según criterios de competencia profesional y experiencia, debe recaer sobre
funcionarios de carrera del Estado, de las CCAA o de las Entidades Locales, a los que se exija para su
ingreso el título de Doctor, Licenciado, Ingeniero, Arquitecto o equivalente.

Los Secretarios Generales se admiten con carácter excepcional si así lo prevén las normas que regulan
la estructura de un Ministerio. Son figuras similares a las de Subsecretarios, en cuanto comparten la
asimilación de categoría y los requisitos para el nombramiento. Por otra parte, también se asemejan
con la figura del Secretario de Estado, en cuando ejercen las competencias propias de éste sobre un
sector de actividad administrativa determinado (art. 16 LOFAGE).

E). Directores Generales.

Los Directores Generales son los titulares de los órganos directivos encargados de la gestión de una o
varias áreas funcionalmente homogéneas del Ministerio.

Les corresponde proponer los proyectos de su Dirección General para alcanzar los objetivos
establecidos por el Ministro, dirigir su ejecución y controlar su adecuado cumplimiento, ejercer
las competencias atribuidas a la Dirección General y las que les sean delegadas, proponer, en los
restantes casos, al Ministro la resolución que estime procedente sobre los asuntos que afectan al
órgano directivo, y también impulsar y supervisar las actividades de gestión ordinaria del órgano
directivo y velar por el buen funcionamiento de los órganos y unidades dependientes y del personal
integrado en los mismos.

Son nombrados y separados por RD del Consejo de Ministros, a propuesta del titular del
Departamento, según criterios de competencia profesional y entre funcionarios de carrera del Estado,
de las CCAA o de las Entidades Locales, a los que se exige para su ingreso el título de doctor,
licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente, salvo que el RD de estructura del Departamento
permita que, en atención a las características específicas de las funciones de la Dirección General, su
titular no reúna dicha condición de funcionario (art. 18 LOFAGE). Mandan sobre los Subdirectores
Generales (apartado G).
F). Secretarías Generales Técnicas.

Las Secretarías Generales Técnicas aparecen en 1952, con la creación de una SGT en el Mº de
Información y Turismo. Y con la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957
esta figura se generaliza a todos los Departamentos Ministeriales.

Los Secretarios Generales Técnicos se han colocado bajo la inmediata dependencia del subsecretario,
para desarrollar las competencias sobre servicios comunes que se organizan y funcionan en cada
departamento de acuerdo con las disposiciones y directrices adoptadas por los Ministerios con
competencia sobre éstas. Corresponde a los servicios comunes el asesoramiento, el apoyo técnico,
y en su caso, la gestión directa en relación con las funciones de planificación, programación y de
presupuestos, cooperación internacional, acción en el exterior, organización y recursos humanos,
sistemas de información y comunicación, producción normativa, asistencia jurídica, gestión
financiera, gestión de medios materiales y servicios auxiliares, seguimiento, control e inspección de
servicios, estadística para fines estatales y publicaciones (art. 20 LOFAGE).

Los Secretarios GT tienen a todos los efectos la categoría de Director general. Son nombrados y
separados por RD del Consejo de Ministros a propuesta del titular del Ministerio entre funcionarios
de carrera del Estado, de las CCAA o de las Entidades Locales, a los que se exige para su ingreso el
título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente (art. 17 LOFAGE).

G). Otros órganos administrativos.

Se engloban aquí los órganos de apoyo y colaboración que asisten al Consejo de Ministros y a la
Comisión Delegada del Gobierno (apartado b), y los Subdirectores Generales.

Los Secretarios de Estado son órganos superiores de la Administración directamente responsables

de la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica de un Departamento
(actúan bajo la dirección del titular del Departamento) o de la Presidencia del Gobierno (actúan bajo
la dirección del Presidente). Podrán ostentar por delegación expresa de sus respectivos Ministros la
representación de éstos en materias propias de su competencia, incluidas aquellas con proyección
internacional. Sus competencias se determinan en la LOFAGE.

La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios está integrada por los titulares de
las Secretarías de Estado y por los Subsecretarios de los distintos Departamentos ministeriales. La
presidencia corresponde a un Vicepresidente del Gobierno, o en su caso, al Ministro de la Presidencia.
Sus reuniones tienen carácter preparatorio de las sesiones del Consejo de M sin que en ningún caso
la comisión pueda adoptar decisiones o acuerdos por delegación del Gobierno. Los asuntos que se
vayan a someter a aprobación del Consejo de M serán examinados por la comisión, con la excepción
de aquellos que se determinen por las normas de funcionamiento de aquel.

El Secretariado del Gobierno, como órgano de apoyo, presta asistencia al Ministro-Secretario del
Consejo de M, se ocupa de la remisión de las convocatorias a los diferentes miembros de los órganos
colegiados, del archivo y custodia de las convocatorias, órdenes del día y actas de las reuniones, y
vela por la correcta y fiel publicación de las disposiciones y normas emanadas del Gobierno que
deben insertarse en el BOE. Se integra en la estructura orgánica del Ministerio de la Presidencia.

Los Gabinetes son órganos de apoyo político y técnico del Presidente del Gobierno, de los
Vicepresidentes, de los Ministros y de los Secretarios de Estado, que realizan tareas de confianza
y asesoramiento especial. En ningún caso pueden adoptar actos o resoluciones que correspondan
legalmente a los órganos de la Adm. General del Estado o de las organizaciones adscritas a ella. El
número y las retribuciones de sus miembros se determinan por el Consejo de Ministros.
Los Subdirectores Generales son los responsables inmediatos, bajo la supervisión del Director
General, de la ejecución de aquellos proyectos, objetivos o actividades que les sean asignados,
así como de la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdirección General son
nombrados y cesados por el Ministro o Secretario de Estado del que dependan, efectuándose,
asimismo, los nombramientos entre funcionarios de carrera por la Adm. General del Estado y, en
su caso, de otras Adm. Públicas cuando así lo prevean las normas de aplicación y que pertenezcan
a Cuerpos y Escalas, a los que se exige para su ingreso el título de doctor, licenciado, ingeniero,
arquitecto o equivalente, de acuerdo con los criterios de capacidad y experiencia profesional, y
conforme al sistema previsto en la legislación específica (art. 19 LOFAGE).

10.3 La organización de la Administración periférica del Estado. Las circunscripciones

administrativas.

Para que la acción política y administrativa llegue a todo el territorio nacional, el Estado necesita de
otros órganos de competencia limitada a una parte de aquél y jerárquicamente subordinados a los
órganos centrales. Por ello, el territorio nacional se divide en circunscripciones, con capitalidades
diversas, en donde los órganos periféricos estatales establecen su sede.

La más importante división territorial es la Provincial, que tiene sus orígenes en la C. de Cádiz, pero
la división no se dará efectivamente hasta el RD, obra de Javier de Burgos, de 1833, el cual dividió
España en 49 provincias. Sobre las provincias se establecieron los más importantes órganos estatales
periféricos: el Gobernador civil y las Delegaciones de los Ministerios, y también, en ocasiones, de
sus Directores Generales u Organismos autónomos. Sin embargo, la demarcación provincial resultó
insuficiente y necesitada de un complemento superior al ámbito regional. Así se crearon diversos
niveles de Adm. Periférica supraprovincial (Audiencias territoriales en la Adm. de Justicia) y también,
por debajo de la provincia, se radicaron órganos estatales con nivel competencial inferior como los
Partidos judiciales. Así, el Estado centralista del s. XIX llegó, con la presencia de la Adm. del Estado,
hasta el último de los Municipios.

La CE de 1978, con la creación de las CCAA y la proclamación de la autonomía municipal, ha

supuesto la introducción de importantes cambios en la Adm. Periférica del Estado. Así, por una parte,
el nivel regional se ha visto potenciado con la figura del Delegado del Gobierno en las CCAA; por
otra, algunas Delegaciones ministeriales y de otros organismos estatales han sido traspasados en todo
o en parte a las CCAA, creándose así en las provincias una Adm. periférica autonómica en paralelo
con la estatal.

Los Delegados del Gobierno en las CCAA, previstos en el art. 154 CE, han traído la instauración
de un nuevo nivel de Adm. Periférica del Estado superior al provincial, y que tiene por misión dirigir
y coordinar la Adm. Civil del Estado en el ámbito de las CCAA, conforme a las directrices del
Gobierno.

A la cabeza de esta nueva demarcación de la Adm. Periférica se ha puesto al Delegado del Gobierno,
configurado por la LOFAGE de forma harto pretenciosa, como una especie de Supergobernador o
Virrey que ostenta la representación del Gobierno en el territorio de la CCAA y ejerce su superior
autoridad sobre los Gobernadores civiles o Subdelegados del Gobierno, y sobre todos los órganos de
la Adm. Civil del Estado en el territorio autonómico.

Los Delegados dependen de la Presidencia del Gobierno, correspondiendo al Ministro de Adm.

Públicas dictar las instrucciones precisas para la coordinación de la Adm. General de l Estado en
el territorio, y al Ministro del Interior, en el ámbito de las competencias del Estado, impartir las
necesarias en materia de libertades públicas y seguridad ciudadana.
Son nombrados y separados por RD del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del
Gobierno. Tendrán su sede en la localidad donde radique el Consejo de Gobierno de la CCAA. En
caso de ausencia, vacante o enfermedad, el Delegado del Gobierno será suplido, temporalmente,
por el Subdelegado del Gobierno de la provincia donde aquél tenga su sede, salvo que el Delegado
designe a otro Subdelegado. En las CCAA uniprovinciales, la suplencia corresponderá al titular del
órgano responsable de los servicios comunes de la Delegación del Gobierno (art. 22 LOFAGE).

Sus funciones principales son: nombra a los Subdelegados del Gobierno en las provincias y coordina
como superior jerárquico la actividad de aquellos; impulsa y supervisa la actividad de los restantes
órganos de la Adm. General del Estado y sus organismos públicos en el territorio de la CCAA,
e informa a las propuestas de nombramiento de los titulares de órganos territoriales de la Adm.
General del Estado y los organismo públicos de ámbito autonómico y provincial, no integrados
en la Delegación del Gobierno. Pero su misión más relevante es la de proteger el libre ejercicio
de los derechos y libertades, y garantizar la seguridad ciudadana, a través de los Subdelegados
del Gobierno y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, cuya jefatura corresponderá
al Delegado del Gobierno, quien ejercerá las competencias del Estado en esta materia bajo la
dependencia funcional del Mº del Interior. También vela por el cumplimiento de las competencias
atribuidas constitucionalmente al Estado y por la correcta aplicación de su normativa, promoviendo
o interponiendo conflictos de jurisdicción, de atribuciones, recursos y demás acciones legalmente
procedentes. Ejerce las potestades sancionadoras, expropiadoras y cualesquiera otras que les confieran
las normas o que les sean delegadas. Para cumplir con estas funciones, el Delegado puede suspender
la ejecución de los actos impugnados dictados por los órganos de la Delegación del Gobierno, cuando
le corresponda resolver el recurso o proponer la suspensión en los restantes casos, así como respecto
de los actos impugnados dictados por los servicios no integrados en la Delegación del Gobierno (art.
23 LOFAGE).

Tanto la CE como la Ley, ponen énfasis en que a los Delegados del Gobierno corresponde mantener
las necesarias relaciones de cooperación y coordinación de la Adm. General del Estado y sus
organismos públicos con la de la CCAA y con las correspondientes Entidades Locales, así como
comunicar y recibir cuanta información precisen el Gobierno y el órgano de gobierno de la CCAA.
Estas funciones las realizará también con las Entidades Locales en su ámbito territorial, a través de
sus respectivos presidentes. En la pretendida cooperación con las CCAA no tiene el Delegado mucho
porvenir, pues la experiencia nos muestra que los presidentes y consejeros autonómicos no cuentan
con el Delegado del Gobierno como interlocutor, relacionándose directamente con los Ministros o
con el Presidente del Gobierno, amén de que para la coordinación sectorial ya se dispone de cauce
institucional específico, las Conferencias Sectoriales.

Al servicio de la función directiva y coordinadora que lleva a cabo el Delegado del Gobierno se crea
en cada una de las CCAA pluriprovinciales una Comisión territorial, presidida por éste e integrada por
los Subdelegados del Gobierno en las provincias comprendidas en el territorio de la CCAA.

Los Subdelegados del Gobierno en las Provincias e Islas son el nuevo término utilizado por la
LOFAGE en sustitución de los Gobernadores civiles. La ley pone especial énfasis en la subordinación
del Subdelegado del Gobierno al Delegado, al precisar que en cada provincia y bajo la inmediata
dependencia el Delegado del Gobierno en la respectiva CCAA, existirá un Subdelegado del Gobierno,
que será nombrado por aquél por el procedimiento de libre designación, entre funcionarios de carrera
del Estado, de las CCAA o de las Entidades Locales, a los que se exige para su ingreso el título
de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente. Por otra parte, las Subdelegaciones del
Gobierno en las provincias se constituyen en órganos de la respectiva Delegación del Gobierno.

Los Subdelegados del Gobierno en las CCAA uniprovinciales asumirán las funciones que la ley
atribuye a los mismos en las provincias. En las demás CCAA les corresponden en su nivel las mismas
funciones que a los Delegados del Gobierno en las CCAA (dirigir los servicios integrados de la Adm.
General del Estado, según las instrucciones del Delegado, e impulsar, supervisar e inspeccionar los
servicios no integrados, desempeñando funciones de comunicación, colaboración y cooperación con
las corporaciones locales). En particular, informan sobre la incidencia en el territorio de los programas
de financiación estatal, y mantienen por iniciativa y de acuerdo con las instrucciones del Delegado en
la CCAA, relaciones de comunicación, cooperación y colaboración con los órganos territoriales de la
Adm. de la respectiva CCAA que tenga su sede en el territorio provincial, ejerciendo las competencias
sancionadoras que se les atribuyan normativamente.

En las provincias en las que no radique la sede de las Delegaciones del Gobierno, al Subdelegado,
bajo la dirección y supervisión del Delegado, le compete la protección civil en el ámbito de la
provincia y la protección de los derechos y libertades, garantizando la seguridad ciudadana, a cuyo
efecto dirige las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en la Provincia (art. 29 LOFAGE).

En las islas que reglamentariamente se determine existirá un Director Insular de la Adm. General del
Estado, nombrado por el Delegado del Gobierno por el procedimiento de libre designación entre los
funcionarios de carrera del Estado, de las CCAA o de las Entidades Locales, a los que se exige para
su ingreso el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente, o el título de ingeniero
técnico, arquitecto técnico, diplomado universitario o equivalente. Los Directores Insulares dependen
jerárquicamente del Delegado en la CCAA o del Subdelegado en la provincia cuando este cargo
exista, y ejercen, en su ámbito territorial, las competencias atribuidas a los Subdelegados del Gobierno
en las provincias (art. 30 LOFAGE).

La estructura de los Servicios periféricos se desarrolla en los art. 31 a 35 LOFAGE. Concretamente

en los art. 33, 34 y 35 se nos habla de los servicios integrados y de los no integrados.

Art. 33, criterios sobre integración de servicios: “1. Se integrarán en las Delegaciones del Gobierno
todos los servicios territoriales de la Adm. General del Estado y sus Organismos Públicos, salvo
aquellos casos en que por singularidades de sus funciones o por el volumen de gestión resulte
aconsejable su dependencia directa de los órganos centrales correspondientes, en aras de una mayor
eficacia en su actuación.

2. Los servicios integrados se adscribirán, atendiendo al ámbito territorial en que deban prestarse, a la
Delegación del Gobierno o a la Subdelegación correspondiente”.

Art. 34, criterios sobre organización de servicios no integrados: “1. Los servicios no integrados en las
Delegaciones del Gobierno se organizarán territorialmente atendiendo al mejor cumplimiento de sus
fines y a la naturaleza de las funciones que deban desempeñar. A tal efecto, la norma que determine
su organización establecerá el ámbito idóneo para prestar dichos servicios. 2. La organización
de dichos servicios se establecerá por RD a propuesta conjunta del Ministro correspondiente y
del Ministro de Adm. Públicas, cuando contemple unidades con nivel de Subdirección General o
equivalentes, o por Orden conjunta cuando afecte a órganos inferiores, en os términos referidos en el
apartado 2 del art. 10 de esta ley”.

Art. 35, dependencia de los servicios no integrados: “Los servicios no integrados dependerán del
órgano central competente sobre el sector de actividad en el que aquellos operan, el cual les fijará
los objetivos concretos de actuación y controlará su ejecución, así como el funcionamiento de los
servicios. Los titulares de los servicios estarán especialmente obligados a prestar toda la colaboración
que precisen los Delegados del Gobierno y los Subdelegados para facilitar la dirección efectiva del
funcionamiento de los servicios estatales”.

10.4 La Administración del Estado en el exterior.

Una novedad de la LOFAGE, art. 36 y37, es regular sistemáticamente la Adm. Exterior de España
como una de las manifestaciones de la Adm. del Estado que se articula, básicamente, mediante las
Misiones Diplomáticas Permanentes que representan con este carácter al Reino de España ante los
Estados con los que tiene establecidas relaciones diplomáticas, o mediante las Misiones Diplomáticas
Especiales que le representan sólo temporalmente, con el consentimiento de éste para un cometido
determinado. Las Representaciones o Misiones Permanentes representan con éste carácter al Reino de
España ante una OI, mientras que las Delegaciones lo representan en un órgano de una OI o en una
Conferencia de Estados convocada por una OI o bajo sus auspicios.

Como funciones de gestión operativa, las Oficinas Consulares son los órganos encargados del
ejercicio de las funciones administrativas y notariales, en los términos definidos por las disposiciones
legales pertinentes, y por los acuerdos internacionales suscritos por España.

Con esta tradicional Adm. Exterior pueden coexistir otras Instituciones y Organismos Públicos
de la Adm. General del Estado en el exterior, siempre que cuenten con una autorización expresa
del Consejo de Ministros, previo informe favorable del Ministro de Asuntos Exteriores, para el
desempeño, sin carácter representativo, de las actividades que tengan encomendadas en el exterior.

Tanto los Embajadores como los Representantes Permanentes ante OI son las verdaderas cabezas de
fila de esta Administración. Además de representar al Reino de España en el Estado u OI ante los que
están acreditados, dirigen la Adm. General del Estado en el exterior y colaboran en la formulación
y ejecución de la política exterior del Estado, definida por el Gobierno, bajo las instrucciones del
Ministro de Asuntos Exteriores, de quien funcionalmente dependen y, en su caso, del o de los
Secretarios de Estado del Departamento. Asimismo, coordinan la actividad de todos los órganos
y unidades administrativas que integran la Adm. General del Estado en el exterior a efectos de su
adecuación a los criterios generales de la política exterior definida por el Gobierno, de acuerdo con
el ppo. de unidad de acción del Estado en el exterior. Sin embargo, la acción exterior, a pesar de
ser una competencia exclusiva del Estado según el art. 149.1.3ª CE, no está libre de fracturas, pues
la Ley admite que la Adm. General del Estado en el exterior colabore con todas las Instituciones y
Organismos españoles que actúen en el exterior, y en especial con las oficinas de las CCAA (art. 36.7
LOFAGE), lo que da pie para justificar la existencia de una cierta representación y administración
exterior autonómica.
TEMA 11: LA ADMINISTRACIÓN CONSULTIVA Y DE CONTROL

11.1 La Administración consultiva.

A). Significado.

Los órganos con competencias resolutorias, órganos activos, necesitan el apoyo técnico de otros
para preparar sus decisiones, desarrollándose la actividad consultiva mediante técnicas de diversa
naturaleza, discernibles en función de la estructura de los órganos que la cumplen y de la forma de
comunicación con el órgano activo al que asesoran. Así, los órganos consultivos pueden ser: centrales
o periféricos, de competencia general o especial, y unipersonales o colectivos. Si son colectivos
pueden funcionar en pleno o en comisiones.

Los dictámenes de estos órganos consultivos pueden ser: verbales o escritos, jurídicos o técnicos,
facultativos o preceptivos, y vinculantes o no vinculantes (salvo disposición expresa en contrario
serán facultativos y no vinculantes).

Entre las técnicas consultivas clásicas destaca la colegialidad presente en el absolutismo y potenciada
desde la Adm. Napoleónica en los países continentales. La estructura consultiva colegial suele
implicar un cierto distanciamiento entre el órganos consultado y el asistido, que se comunican a través
de un procedimiento formalizado. La petición de la consulta y el dictamen se producen por escrito.
Así funciona el Consejo de Estado y la mayor parte de los Consejos Departamentales.

También existen órganos consultivos de apoyo inmediato que asesoran a los órganos operativos sin
seguir un procedimiento formalizado. El dictamen puede manifestarse oralmente o por escrito, así
como la petición de la asistencia. Aunque se compongan de varias personas, la estructura de éstos
órganos no es colegial sino jerárquica, no produciéndose votaciones que lleven a la formulación del
informe como expresión del parecer propio del conjunto. A este tipo de organización responden los
Estados Mayores de la Adm Militar y los Gabinetes de los Ministros en la Adm. Civil.

Un tercer grupo de órganos consultivos que participa en algunas de las características ya

mencionadas, son las Secretarías Generales Técnicas y las Asesorías Jurídicas o Abogacías del
Estado. A veces prestan una asistencia directa (oral o escrita) al titular del órgano activo de que
dependen sin necesidad de que la consulta, el informe o el estudio se incorporen al procedimiento
administrativo. Otras veces la forma escrita se impone preceptivamente en una norma, por lo que
habrá que dejar constancia de su emisión en el procedimiento.

La adm. Consultiva no se agota en los órganos enumerados, sino que un número indeterminado
y creciente de órganos con las más diversas denominaciones cumple con funciones consultivas
(consejos de dirección, comisiones, juntas, consejos departamentales,...).

B). El Consejo de Estado.

Una de las piezas claves de la Adm. Contemporánea es el Consejo de Estado, que nace en Francia
con la Constitución del año VIII. Napoleón no pretendió la creación de un órgano consultivo de alto
nivel separado de su persona, que solamente emitiera dictámenes jurídicos, escritos y solemnes. Por
el contrario, quiso y logró un órgano formado por personas expertas en las más diversas ciencias
y técnicas relacionadas con el quehacer público estrechamente vinculado a su persona, en cuyo
seno pudieran discutirse, sin seguir un procedimiento formalizado, los grandes asuntos del Estado.
También pretendió que este órgano entendiera jurisdiccionalmente de las controversias jurídicas
en que fuera parte la Adm. Pública, a fin de evitar la intromisión de los Tribunales de Justicia. Las
funciones jurisdiccionales se ejercían a través de la Comisión de lo Contencioso, formación especial
dentro del Consejo que actuaba con arreglo a un procedimiento formalizado. Los dictámenes no
tenían valor sin la aprobación del Jefe del Estado.

Otros países han incorporado esta institución a su sistema de Dº Público, como ocurrió en España,
donde la Constitución de Bayona diseña un Consejo de Estado que responde fielmente al modelo
napoleónico. El consejo no tiene voto, es solamente consultivo, y sus funciones son las de preparar
los proyectos de leyes civiles y criminales, y los reglamentos generales de la Adm. Pública, conocer
de las competencias de jurisdicción entre los Cuerpos Adm. y judiciales, de la parte contenciosa de
la Adm, y de la citación a juicio de los agentes o empleados de la Adm. Pública. Muy distinto es el
Consejo de Estado que se diseña en la C. de Cádiz, que no tiene funciones judiciales puesto que parte
del ppo. de unidad judicial. Sus funciones son puramente políticas de asistencia al Rey, para dar o
negar la guerra y hacer tratados. Posteriormente, Fernando VII, restableció el Consejo de Castilla
y las demás instituciones del Antiguo Régimen. En la legislación de 1845 se instaura de nuevo el
Consejo de Estado francés, ahora llamado Consejo Real. Éste, además de sus funciones consultivas
y judiciales, tenía previstas la colaboración directa con la Adm. Activa a través del destino temporal
de algunos consejeros para el mando del Ejército o la Armada, misiones diplomáticas extraordinarias,
o comisiones regias para inspeccionar algún ramo de la Adm. Pública. Las consultas emitidas por el
Consejo de Estado en los asuntos contenciosos no tenían valor de ST, ya que eran aprobadas por el
Gobierno mediante RD. Pero la retención de la justicia administrativa en manos del Gobierno no era
del agrado de los partidos liberales, lo que explica que una de las primeras medidas de la Revolución
de 1868 fuera la supresión de la jurisdicción contencioso-administrativa, y su atribución al TS y a
las Audiencias. Desprovisto el Consejo de uno de sus más importantes cometidos, la I República lo
disuelve totalmente. Con la Restauración Monárquica en 1876 se atribuyó otra vez al Consejo de
Estado y al Gobierno la jurisdicción contencioso-adm., pero con una modificación: la instauración
de un sistema mixto en cuanto los Tribunales Contencioso-adm. se habían de componer con personal
procedente de las carreras administrativas y judicial. El órgano supremo de esta nueva jurisdicción
sería el Tribunal de lo Cont.-Adm. integrado en el Consejo de Estado, aunque con función propia y
absoluta independencia., hasta que en 1904 se le sustrae toda competencia jurisdiccional contencioso-
adm, y se traspasa definitivamente al TS. Tras la Guerra Civil, se produce el afianzamiento definitivo
de la jurisdicción contencioso-administrativa como un orden judicial ordinario.

En la actualidad, el Consejo de Estado se recoge en el art. 107 CE, que establece que es el supremo
órgano consultivo del Gobierno. Pero el hecho de que no lo presida el Presidente del G., ni formen
parte de él los Ministros como ocurre en Francia, permite cuestionar su naturaleza ¿es un órgano
consultivo o se trata más bien de un órgano de control?.

La calificación como órgano de control parece la más adecuada, en términos generales, con los datos
de independencia funcional y de intervención preceptiva, establecidos en función de asegurar o
preservar determinadas aplicaciones del ordenamiento de una intervención e interpretación exclusiva
del Gobierno o de la Administración.

Fuera de las materias en que es preceptivo su dictamen, el Consejo de Estado actúa como órgano
consultivo en cualquier asunto que lo estimen oportuno el Gobierno, los Ministros o las CCAA.

Por último, el art. 38 LOPJ ha convertido al Consejo de Estado parcialmente en un órgano

constitucional decisorio de las competencias entre la Administración y los Tribunales (toma de
decisiones sobre conflictos de jurisdicción que se imponen al Gobierno y a las Adm. Públicas).

Composición. Además del Presidente, nombrado libremente por el Consejo de Ministros sin
exigencia de cualificación profesional alguna, el Pleno del Consejo se compone de los Consejeros
Permanentes, Consejeros Natos, Consejeros Electivos y el Secretario General.

Los Consejeros Permanentes constituyen el elemento estable y profesional del Consejo, y les
corresponde la presidencia de las Secciones en que se divide el Consejo, y junto con el Presidente y el
Secretario General forman la Comisión Permanente. Son los titulares de cargo público más protegidos
de todo el Estado, pues son nombrados por el Gobierno con carácter inamovible sin límite de tiempo.

Los Consejeros Electivos son nombrados también por el Gobierno por un período de 4 años, entre
personas que han ostentado cargos relevantes en cualquiera de los poderes del Estado (diputados,
senadores, ministros, magistrados TC, rectores de universidad,...).

Los Consejeros Natos son los que ostentan determinados cargos públicos que, con excepción
del presidente del Consejo General de la Abogacía y de los Presidentes de las Reales Academias
(Española, Ciencias Morales y Políticas, y Jurisprudencia y Legislación), son de nombramiento
gubernativo (Fiscal General del Estado, Director General de lo Contencioso,...).

El Consejo de Estado está asistido por el Cuerpo de Letrados del Consejo de Estado. De los Letrados
se nombra el Secretario General del Consejo. Las unidades operativas del Consejo son las Secciones
en número de 8, presididas por un Consejero Permanente.

Competencias. El Consejo de Estado debe emitir informes en cuantos asuntos sometan a su

consulta el Gobierno o los Ministros, o las CCAA a través de sus Presidentes. Asimismo, el Pleno
o la Comisión Permanente podrán elevar al Gobierno propuestas que juzgue oportunas acerca de
cualquier asunto que la práctica y experiencia de sus funciones le sugiera. Pero las más importantes
competencias son las de informe preceptivo, en las que actúa como órgano de control jurídico,
distinguiendo la LO las que debe emitir el Pleno de las que correspondan a la Comisión Permanente.

El Pleno deberá ser consultado sobre materias que se refieran al ejercicio de la función legislativa y
reglamentaria (como los proyectos de decretos legislativos). Asimismo deberá informar en materia
de relaciones internacionales sobre las dudas que surjan en la interpretación o cumplimiento de TI,
convenios o acuerdos en los que España sea parte.

La Comisión Permanente tiene competencia en materias de control de la potestad reglamentaria que

se ejercite en ejecución, cumplimiento y desarrollo de TI, convenios o acuerdos, o en ejecución y
modificación de las leyes. También deberá informar sobre determinados supuestos de relaciones
del Estado con las CCAA y sobre los recursos administrativos de súplica o alzada, y se le atribuyen
las competencias consultivas sobre los conflictos de atribuciones entre los distintos Departamentos
Ministeriales. Con carácter residual se le atribuye todo asunto en que se diga que dee consultarse a la
Comisión Permanente o al Consejo, y no se atribuya la consulta al Pleno.

Funcionamiento. Corresponde a las Secciones el despacho de aquellos asuntos en que hayan de

entender el Pleno o la Comisión Permanente. El Consejo puede solicitar directamente al órgano
consultante cuantos antecedentes, informes y pruebas estime necesario. Ante el Consejo se articula un
trámite de audiencia a favor de los interesados en los respectivos expedientes sometidos a consulta. La
regla del secreto sobre el contenido de las deliberaciones y de los términos de la votación se impone a
todos los miembros del Consejo y personal auxiliar en todo tiempo y sobre las propuestas y acuerdos
únicamente mientras no estén resueltos.

En cuanto a los dictámenes, no son vinculantes salvo que la ley disponga lo contrario. Ahora bien,
separándose de lo habitual en los órganos consultivos, se establece una limitación y una carga formal
para disentir del informe del Consejo de Estado.

La limitación afecta a los Ministros, quienes pierden la competencia a favor del Consejo de Ministros
para resolver aquellos asuntos en que siendo preceptiva la consulta al Consejo de Estado el Ministro
consultante disienta del dictamen de aquel. Si el Ministro resuelve por sí mismo, es obvio que su
acuerdo estaría afectado de un vicio de incompetencia jerárquica.
La carga formal, cuya inobservancia, por otra parte, no tiene ninguna sanción o relevancia jurídica,
consiste en que en los casos de disentimiento el órgano que ha solicitado la consulta debe hacer
constar en la resolución que ésta se adopta “oído el Consejo de Estado”, lo que equivale a decir que
no se ha seguido su opinión.

Para asegurar la preeminencia del Consejo sobre cualquier otro órgano similar, se impone la regla
de que los asuntos en los que éste hubiera dictaminado no podrán remitirse después a informe de
ningún otro Cuerpo u órgano de la Adm. del Estado, y en los que hubiera dictaminado la Comisión
Permanente sólo podrá informar el Consejo de Estado en Pleno.

C). Otros órganos consultivos.

Consejo Económico y Social. La competencia más importante que tiene asignada es, además de
la elaboración de informes o estudios a solicitud del Gobierno o de sus miembros, o por propia
iniciativa, la emisión de dictámenes sobre “Anteproyectos de Leyes del Estado y Proyectos de RD
Legislativos que regulen material socioeconómicas y laborales”. Éstos tienen en principio, según la
ley, carácter preceptivo. Sin embargo, hay que dudar de ello pues no sólo se exceptúa de la consulta
nada menos que la más importante de las leyes económicas (Presupuestos Generales del Estado), sino
que también porque se condiciona la preceptividad del dictamen a que se considere por el Gobierno
que los indicados anteproyectos y proyectos de ley tengan una especial trascendencia en la regulación
de las indicadas materias.

Forman este consejo 61 miembros: 20 representantes de las organizaciones sindicales, 20 en

representación de las empresariales y 20 expertos nombrados por el Gobierno, a propuesta de los
Ministros de Trabajo y Seguridad Social, y de Economía y Hacienda. El Presidente es de libre
designación y cese por el Gobierno. Es notable que la organización logística de este consejo se haya
configurado como un Ente de Dº Público sujeto al Dº Privado, lo que le permite celebrar contratos con
arreglo al Dº Privado y que su personal se sujete al Dº Laboral.

Asesorías Jurídicas. En la Adm. Española el servicio de asesoramiento jurídico nació en el Mº

de Hacienda y en su Dirección General de lo Contencioso, servido por un cuerpo de funcionarios,
el Cuerpo de Abogados del Estado, con unidades orgánicas (Abogacías del Estado) en todos los
departamentos ministeriales, en algunos O organismos autónomos y en todas las Delegaciones
Provinciales de Hacienda. Los Abogados del Estado aparecen en la segunda mitad del s. XIX como
abogados del Mº de hacienda, con funciones de asesoramiento en este Mº, en el que se les confía
además una función operativa de liquidación e inspección sobre el impuesto de derechos reales (hoy
transmisiones patrimoniales). Mas tarde, los Abogados del Estado conseguirán extender su función de
asesoramiento a otras ramas de la Administración, y asumirán su representación y defensa en juicio,
desplazando a los Fiscales.

Pero el asesoramiento jurídico no ha sido siempre competencia exclusiva de la Dirección General de

lo Contencioso y del Cuerpo de Abogados del Estado. En el Mº de Justicia la función asesora corría
a cargo de los Cuerpos de Letrados de la Dirección General de los Registros y del Notariado, y del
Cuerpo de Letrados del Mº de Justicia. Unos RD de 1985 han alterado este panorama, de tal forma
que el Cuerpo de Abogados del Estado se refundió con los Cuerpos de Letrados del Mº de Justicia y
Letrados del Consejo de Estado, fusión de la que ya se han vuelto a separar los Letrados del Consejo
de Estado. También se creó en el Mº de Justicia la Dirección General de los Servicios Jurídicos del
Estado, que asume las funciones que antes tenía la Dirección General de lo Contencioso el Mº de
Hacienda. Asimismo, en cada uno de los Mº se ha creado un Servicio Jurídico con un nivel orgánico
de subdirección general.
11.2 La Administración de control.

El control del funcionamiento de la Administración se ejerce de forma externa por el Parlamento

y el Defensor del Pueblo, por los Tribunales de Justicia y por el Tribunal de Cuentas. Pero la
Administración también cuenta con órganos propios que ejercen el control interno. Destaca el control
que se vincula y ejercita a través del ppo. de jerarquía. Los superiores controlan constantemente la
actividad de los órganos inferiores. La distinción entre control externo e interno, que atiende al lugar
de radicación del órgano que lo ejerce, debe ser completada con la división de la actividad de control
en razón de la finalidad perseguida. Esta perspectiva nos sitúa ante la realidad de dos formas muy
diferenciadas: el control que alcanza a los aspectos contables y financieros, y el que incide sobre la
adecuación de la actividad material del organismo con los fines que tiene encomendados.

A). La Intervención General de la Administración del Estado.

La Intervención General de la Administración del Estado se ejerce por el Ministerio de Hacienda, a

través de la Junta consultiva de contratación Administrativa, dependiente de la Dirección General
del Patrimonio. Es un control de naturaleza preventiva e interna que actúa sobre el procedimiento de
todo gasto público, para cuya efectividad se exigen varias condiciones o requisitos a cargo de diversos
órganos:

La ordenación de todo gasto corresponde al Ministro o Jefe del Organismo competente por razón de
materia.

El gasto no puede comprometerse sin que se acredite la existencia de crédito disponible. Aquí
es donde actúa la Intervención, mediante la toma de razón o intervenido, cuya función consiste
justamente en verificar que el gasto ordenado está dentro de las partidas presupuestarias de que puede
disponer la autoridad ordenadora del gasto.

Comprometido el gasto, viene la fase de pago, fase material, que es también competencia del Mº de
Hacienda, salvo los supuestos de delegación de organismos con ordenaciones de pago propias (Mº
de Defensa y Delegaciones de Hacienda para pagos periódicos y fijos). También en esta fase actúa la
Intervención.

En nuestro país los interventores ejercen la intervención crítica o previa de todo acto, documento o
expediente que pueda implicar algún tipo o movimiento de fondos, pudiendo recabar a este efecto
toda clase de antecedentes, documentos o informes.

B). Las Inspecciones Generales de Servicios.

La función inspectora en la Adm. Pública puede tener por destinatario a los administrados (para
asegurar o corregir el cumplimiento de las disposiciones generales y resoluciones de la Adm. por
los ciudadanos), o a la propia organización y a sus funcionarios (para asegurar un grado óptimo
en el funcionamiento de la organización administrativa, es la Inspección de Servicios). La tarea
principal de las Inspecciones de Servicios es una función de control sobre el propio aparato y sus
servidores, pero nada impide que ejerzan también algunas funciones operativas y de asesoramiento de
los administrados, lo que tiene la ventaja de mantener a los inspectores en contacto con las realidades
y tareas concretas de la Administración.

El control de las Inspecciones de Servicios puede cubrir el ámbito de función del Ministerio
o limitarse a controlar la actividad de una Dirección General u organismo inferior. Todas las
Inspecciones de Servicios de la Adm. Pública se intenta dirigirlas y coordinarlas en la Secretaría
de Estado para la Adm. Pública. A este efecto se ha creado en aquélla una Inspección General de
Servicios de la Adm. Pública con categoría de Dirección General y una Comisión Coordinadora de
Inspecciones Generales.
Los cargos de Inspectores se proveen normalmente a través de dos sistemas:

O bien, la inspección se vincula a los cargos y a los funcionarios de mayor categoría y antigüedad de
cada cuerpo,

O bien se constituye un grupo o cuerpo especial de Inspectores al que se accede por nombramiento
discrecional entre determinadas categorías de personas, o por concurso u oposición entre los ya
pertenecientes a otros Cuerpos del Ministerio.

C). El Tribunal de Cuentas.

Realiza un control externo de naturaleza contable y financiera, y de carácter sucesivo. Según el art.
136 CE “El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión
económica del Estado, así como del sector público. Dependerá directamente de las CCGG y ejercerá
sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de la cuenta general del Estado.
El Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las CCGG un informe anual
en el que, cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades en que, a su juicio, se
hubiere incurrido”. Este artículo ciñe la competencia del Tribunal de Cuentas del Estado al sector
público estatal. Pero otro precepto, el art. 153.d) CE extiende su competencia al control económico
y presupuestario de las CCAA, y la LO del propio Tribunal incluye, en una amplia y atrevida
interpretación del término constitucional “sector público estatal” a las Corporaciones Locales.

En su versión decimonónica, el T. Cuentas comenzó siendo una jurisdicción administrativa

especial; en la actualidad, tiene ese mismo carácter, pero sujeto a la posterior revisión jurisdiccional
contenciosa-adm.

El T. Cuentas realiza dos funciones distintas:

control contable y financiero: control del uso correcto, según los criterios contables y jurídicos,
de los fondos públicos por parte de los funcionarios con competencia para ello. Puede suscitar
responsabilidad personal de los funcionarios. Caben recursos de casación y revisión ante el TS.

función fiscalizadora: no se derivan responsabilidades personales directas, y tampoco caben recursos.

Su finalidad es analizar las razones de oportunidad, adecuación y cumplimiento de los ppos. de
legalidad, eficacia y economía en materia de gastos e ingresos públicos, además de los aspectos
contenidos en el art. 11 de su LO.

El resultado de la fiscalización se expondrá por medio e informes o memorias ordinarias o

extraordinarias, o de notas, que se elevarán a las CCGG y se publicarán en el BOE. En el informe
o memoria anual se ha de analizar la Cuenta General del Estado y de las demás entidades del sector
público, observando a la CE y a las leyes que regulan los ingresos y gastos del sector público. Se
han de cumplir las previsiones y ejecución de los presupuestos del Estado, de las CCAA, de las
Corporaciones Locales y demás entes sujetos al régimen presupuestario público. Idéntica memoria
será enviada a las Asambleas L. de las CCAA para el control económico y presupuestario de su
actividad (memorias comunitarias).

Comisiones parlamentarias y Defensor del Pueblo. Son dos órganos de control tanto de las Adm.
Públicas como de otros órganos estatales.

Comisiones de investigación parlamentaria: están previstas en el art. 76 CE, como Comisiones del
Congreso o del Senado, o comisiones de ambas cámaras, para investigar sobre cualquier asunto de
interés público.

Defensor del Pueblo: se regula en el art. 54 CE “alto comisionado de las CCGG, designado por éstas
para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I, y a cuyo efecto podrá supervisar la
actividad de la Adm, dando cuenta a las CCAA”. La LO 3/1981 le atribuye los más amplios poderes
de investigación sobre las Adm. Públicas, obligadas a auxiliarle con carácter preferente. Carece de
poderes propios para sancionar a los funcionarios, cuando resulte que la queja investigada ha sido
originada por abuso, arbitrariedad, discriminación, error, negligencia u omisión. En relación con los
actos administrativos no tiene competencia para anularlos o modificarlos. Por último, está legitimado
para interponer recursos de inconstitucionalidad y de amparo.

TEMA 12: LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.

12.1 Introducción y principios constitucionales.

La CE de 1978 supone la instauración de un régimen democrático en que la soberanía se traslada

desde la Jefatura del Estado a unas Cortes integradas por representantes del pueblo designados a
través de elecciones libres, y se consagra un sistema avanzado de derechos y libertades públicas
directamente operativo.

Es el Ppo. de autonomía territorial, recogido en el art. 2 CE (La CE se fundamenta en la indisoluble

unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y
garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad
entre todas ellas), el gran principio que inspira la CE, y que se desarrolla en dos vertientes: una, la
creación de nuevas colectividades territoriales, como las CCAA, y otra, el establecimiento de la
garantía institucional de los Entes Locales rompiendo con la real subordinación que, a través de
diversas técnicas, los sujetaba al control de la Adm. del Estado.

El aspecto de la creación de las CCAA ha planteado el problema de la caracterización de nuestro

Estado, y la posibilidad de encajar el sistema español en alguno de los existentes en el Dº Comparado
(Estado federal o regional). Pero es bastante unánime la consideración de que estamos ante un modelo
original. Y ello se demuestra en los esfuerzos inútiles de la doctrina para definir este modelo.

Las notas diferenciadoras del Estado de las Autonomías con los otros modelos existentes son:

Falta en nuestra CE una enumeración de las CCAA que integran el Estado, el mapa político presente
en las Constituciones federales.
Nuestra CE no establece, como es lo normal en los Estados federales y regionales, un reparto
igualitario de las competencias que corresponden a cada una de las CCAA. Los art. 148 y 149
constituyen un marco de referencia que deben llenar los EEAA aplicando el ppo. dispositivo.

En los sistemas federales todos los estados nacen de forma simultánea con el nacimiento de la
federación. En nuestra CE establece distintas vías y momentos de acceso a la autonomía.

Junto al Ppo. Dispositivo, existen otros ppos constitucionalmente establecidos que rigen en todo el
sistema autonómico, y que van a suponer una serie de límites al mismo, recogidos en el Capítulo
Primero del Título VIII de la CE, bajo el título de “Principios Generales de la Organización Territorial
del Estado”. Estos ppos. son:

Ppo. de Unidad. Se recoge en el art. 2 CE “La CE se fundamenta en la indisoluble unidad de la

Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho
a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.

Ppo. de solidaridad. Además de su proclamación en el art. 2 CE, se recoge en otros preceptos y en

algunos EEAA. El art. 138 lo impone como obligación del Estado, que debe garantizar un equilibrio
económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español.

Ppo. de igualdad. Aparece regulado en muy diversos preceptos constitucionales, y con diversos fines
(art. 1.1, 9.2, 14, 23, 30,...). En su faceta de aplicación al sistema autonómico aparece recogido en
los art. 138 (las diferencias entre los EEAA de las distintas CCAA no podrán implicar, en ningún
caso, privilegios económicos o sociales) y 139 (todos los españoles tienen los mismo derechos y
Obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado). Según ha señalado el TC serían contrarias
al ppo. de igualdad todas aquellas normas o decisiones autonómicas que implican una diferencia
no justificada. También debemos entender que, según la STC noviembre-1981 “es obvio que tal
ppo. de igualdad no puede ser entendido como una rigurosa uniformidad del ordenamiento de la
que resulte que en igualdad de circunstancias, en cualquier parte del territorio nacional se tienen los
mismos derechos y Obligaciones, puesto que la potestad legislativa que las CCAA gozan, hacen
potencialmente de nuestro ordenamiento una estructura compuesta, por obra de la cual puede ser
distinta la posición jurídica de los ciudadanos en las distintas partes del territorio”.

Ppo. de libertad de circulación de las personas y bienes. Su formulación general se encuentra en el

art. 139.2 “ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la
libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de los bienes en todo el
territorio”.

En este catálogo de limitaciones a la autonomía hay que incluir también las limitaciones a la
capacidad negocial de las CCAA por el art. 145 CE, que comienza por prohibir su federación.
Además, sobre los convenios que éstas puedan celebrar entre sí, se distingue entre los que tengan por
objeto la gestión o prestación de servicios, remitiendo a los EEAA la previsión de los supuestos y
términos en que puedan celebrarse, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación
a las CCGG; y los restantes, en los que se exige la autorización de las CCGG.

Leyes de armonización. Están previstas en el art. 150.3 CE “El Estado podrá dictar leyes que
establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aún
en el caso de materias atribuidas a la exclusiva competencia de éstas, cuando así lo exija el interés
general. Corresponde a las CCGG por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta
necesidad”.

12.2 Vías de acceso a la autonomía. Tipos de CCAA.

La desigualdad que la CE consagra se traduce en aceptara dos procedimientos distintos de acceso a
la autonomía, cada uno de ellos apto para un tipo de régimen autonómico. Mediante el procedimiento
común, que se regula en los art. 143,144 y 146, la CCAA que se constituya sólo podrá asumir
competencias en las materias que enumera el art. 148, y únicamente podrá ampliarlas hasta el límite
infranqueable del art. 149 mediante la reforma del EEAA una vez transcurridos 5 años. Por el
contrario, con el procedimiento especial, regulado en el art. 151, se puede asumir de inmediato el
máximo de autonomía o, al menos, rebasar el límite competencial que establece el art. 148 CE.

CCAA que durante la vigencia de la C. de 1931 hubiesen plebiscitado su EEAA. Se articuló una vía
de acceso a la autonomía plena que comenzaba con el acuerdo de su órgano preautonómico superior,
la redacción de su Estatuto por una asamblea de sus parlamentarios, acuerdo con la Comisión
Constitucional del Congreso, referéndum del cuerpo electoral de la provincias comprendidas en el
ámbito territorial y ratificación de los Plenos de las dos Cámaras de las CCGG (disposición transitoria
segunda que dispensó el procedimiento previsto en el art. 151 CE). Este sistema fue el seguido para la
aprobación de los EEAA de Cataluña, País Vasco y Galicia.

Procedimiento de acceso a la autonomía máxima. El proceso más riguroso para el acceso a la

autonomía plena y la aprobación del EEAA es el del art. 151 CE. El rigor consiste en que dicho
precepto exigía que la iniciativa autonómica fuera aprobada por las Diputaciones y por las ¾ partes
de los municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del
censo electoral de cada una de ellas, y que dicha iniciativa fuera ratificada mediante referéndum por
el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia. En el caso de Andalucía,
único en el que se ha utilizado esta forma de iniciativa, no se alcanzó esa mayoría absoluta en la
provincia de Almería, y el vacío se cubrió con la LO 16.12.1980, en la cual, con una interpretación
discutible del art. 144, se dispone que las CCGG podrán sustituir la iniciativa autonómica previa
solicitud de la mayoría de los Diputados y Senadores de la provincia en que no se haya ratificado
la iniciativa. El procedimiento para la elaboración del Estatuto será el recogido en el art. 150.2 CE.
“1º. El gobierno convocará a todos los Diputados y Senadores elegidos en las circunscripciones
comprendidas en el ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno, par que se constituyan en
Asamblea, a los solos efectos de elaborar el correspondiente proyecto de EEAA, mediante el acuerdo
de la mayoría absoluta de sus miembros. 2º Aprobado el proyecto de EEAA por la Asamblea de
Parlamentarios, se remitirá a la Comisión Constitucional del Congreso, la cual, dentro del plazo de 2
meses, lo examinará con el concurso y asistencia de una delegación de la Asamblea proponente para
determinar de común acuerdo su formulación definitiva. 3ª si se alcanzare dicho acuerdo, el texto
resultante será sometido a referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendida en el ámbito
territorial del proyectado EEAA. 4º Si el proyecto de EEAA es aprobado en cada provincia por la
mayoría de los votos válidamente emitidos, será elevado a las CCGG. Los Plenos de ambas Cámaras
decidirán sobre el texto mediante un voto de ratificación. Aprobado el EEAA, el Rey lo sancionará y
lo promulgará como ley. 5º De no alcanzarse el acuerdo a que se refiere el apartado 2º de este número,
el proyecto de EEAA será tramitado como proyecto de ley ante las CCGG. El texto aprobado por
éstas será sometido a referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito
territorial del proyectado estatuto. En caso de ser aprobado por la mayoría de los votos válidamente
emitidos en cada provincia, procederá su promulgación en los términos del párrafo anterior".

Procedimiento mixto de autonomía gradual complementado con LO. Este procedimiento elude el
rigor del art. 151 (referéndum popular para la iniciación). Las LO tienen la virtualidad de extender
hasta niveles superiores o plenos las competencias que corresponderían de seguir el procedimiento
gradual regulado en los art. 143 y 146 CE, sin esperar los cinco años previstos en el art. 148.2. éste ha
sido el proceso de aprobación de los EEAA y de creación de las CCAA de Valencia y Canarias.

Procedimiento de acceso a la vía gradual. Permite alcanzar, transcurridos cinco años, la autonomía
plena o máxima. Para este acceso, los art. 143 y 146 CE diseñaron el procedimiento más sencillo,
prescindiendo en todo caso de cualquier forma de consulta popular. La iniciativa del proceso se
condiciona únicamente a la aprobación de las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular
correspondiente y de las 2/3 partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría
del censo electoral de cada provincia o isla. El proyecto de EEAA sería, después, elaborado por
una Asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias
afectadas y por los parlamentarios y elevado a las CCGG para su tramitación como proyecto de ley.
Sólo el EEAA de Cantabria ha ajustado sus competencias al límite del art. 148 CE, mientras que los
restantes Estatutos constituidos a través de este procedimiento han incluido materias comprendidas en
el art. 149 y propias de CCAA plenas.

De todos los procesos expuestos se ha liberado la CCAA de Navarra que, incluso, ha conseguido
marginar la técnica estatutaria, alcanzando las máximas competencias a través de lo que se ha
designado con la denominación de Amejoramiento del Fuero, y que ha servido también para esquivar
la posible incorporación al País Vasco, prevista en el Estatuto de éste. La disposición transitoria
4ª establece para el caso de Navarra que, en lugar de lo expresado en el art. 143 CE, la iniciativa
corresponde al Órgano Foral competente, el cual adoptará su decisión por mayoría de los miembros
que lo componen. Para la validez de dicha iniciativa será preciso, además, que la decisión del
Órgano Foral competente sea ratificada por mayoría de los votos válidos emitidos. Si la iniciativa no
prosperase, solamente se podrá reproducir la misma en distinto periodo de mandato del órgano foral
competente, y en todo caso cuando haya transcurrido el plazo mínimo del art. 143 (5 años).

12.3 La organización de las CCAA.

Es aquí donde rige con más fuerza el principio dispositivo. Van a ser las CCAA las que, a través de
sus EEAA, deban determinar concretamente cual va a ser la estructura orgánica del Gobierno y la
Administración que quiere establecer. Es el art. 147 CE el que posibilita a las CCAA establecer su
propia organización, y lo establece como uno de los contenidos obligatorios de los EEAA:

“1. Dentro de los términos de la presente CE, los EEAA serán la norma institucional básica de cada
CCA y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico.

2. Los EEAA deberán contener: La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su

identidad histórica; La delimitación de su territorio; La denominación, organización y sede de las
instituciones autónomas propias; Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la CE y
las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

3. La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en

todo caso, la aprobación por las CCGG, mediante LO”.

A pesar de la libertad de los EEAA para decidir sobre su autoorganización, el art. 152 CE sí establece
una regulación imperativa para la organización de las CCAA mayores, las del art. 151 (que también
fue seguida por las CCAA menores).

La organización institucional autonómica de estas CCAA, art. 152, se basa en

Una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación
proporcional, que debe asegurar la representación de las diversas zonas del territorio. En la actualidad
todas las CCAA han dispuesto la existencia de una Asamblea con potestad legislativa, incluso
las CCAA menores. Así, el EEAA del Principado de Asturias (EPA) en su art. 22 establece que
“los órganos institucionales del P. de Asturias son la Junta General, el Consejo de Gobierno y el
Presidente”.

Un Consejo de Gobierno, con funciones ejecutivas y administrativas.

Un Presidente elegido por la Asamblea entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que
corresponde la dirección del Consejo de G., la suprema representación de la CCAA y la ordinaria del
Estado en aquélla. El Presidente y los miembros del Gobierno serán responsables ante la Asamblea.

Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción correspondiente al TS, culminará la

organización judicial en el ámbito territorial de la CCAA (mirar art. 152 CE).

12.4 Las competencias de las CCAA.

Competencias del art. 148 CE: son aquellas que las CCAA pueden asumir a través de sus EEAA.
Para las CCAA de autonomía plena estas competencias constituyen un mínimo, superable a través del
art. 149 CE. Para las CCAA de autonomía gradual suponen el máximo competencial, mejorable por
la reforma de sus EEAA transcurridos 5 años desde su aprobación. Dentro de los 22 epígrafes de este
artículo hay materias que por su naturaleza bien pueden considerarse de exclusiva competencia de las
CCAA; otras son compartidas, pues o bien se da un interés concurrente del Estado, o se presupone la
vigencia de una superior legislación estatal sobre dichas materias.

Competencias del art. 149 CE: aquí se enumeran una serie de materias sobre las cuales se asegura,
en principio, la competencia exclusiva del Estado. A pesar de esto, la mayor parte de estas materias
aceptan una competencia compartida de las CCAA, a través de distintas fórmulas que van desde
la distinción entre interés general y autonómico, a la reserva al Estado de la sola legislación
básica, pasando por la atribución a aquel de toda función legislativa y remitiendo la ejecución a
la competencia autonómica. Todas las posibilidades de este precepto, restando lo que considera
competencia exclusiva del Estado, han sido aprovechadas por los EEAA de las CCAA de autonomía
plena, para formular sus listas competenciales.

De esto resulta que este precepto viene a ser la formulación contraria del art. 148, pues si en éste se
enumeran las competencias que pueden asumir las CCAA sin perjuicio de competencias estatales,
el art. 149 enumera las competencias estatales sin perjuicio de los espacios donde pueda penetrar la
competencia autonómica.

Cláusulas complementarias: hacen referencia a las tres reglas contenidas en el art. 149.3 CE, que
tratan de cerrar el sistema a fin de que no queden competencias sin titular.

Primera: las materias no atribuidas expresamente al Estado por la CE podrán corresponder a las
CCAA en virtud e sus respectivos EEAA. Esta regla, que configura la competencia autonómica como
una competencia de atribución según los EEAA, llevó lógicamente a que los redactores de éstos
hayan apurado al máximo la enumeración de las materias sobre las que se reservaban competencias,
sobre todo teniendo en cuenta la segunda regla.

Segunda: las competencias sobre las materias que no se hayan asumido por los EEAA corresponderán
al Estado.

Tercera: las normas del Estado prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las CCAA en todo
lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El derecho estatal será, en todo caso,
supletorio del derecho de las CCAA. Estas son las cláusulas de suplencia y de prevalencia.

Debemos decir también que el art. 150 CE permite dos posibles formas extra-estatutarias de
ampliación de las competencias autonómicas: hablamos de las leyes marco (150.1), y de las leyes de
transferencia o delegación (150.2).
12.5 La Administración de las CCAA.

El fenómeno del reconocimiento constitucional de las CCAA comporta un reparto de las

responsabilidades públicas y de los campos de actuación entre el Estado y las CCAA. Así, al igual
que la Adm. del Estado, la Administración de las CCAA goza de una personalidad jurídica que
surge directamente de la CE (art. 152, 153, 154) y de los correspondientes EEAA. Es una persona
jurídica superior, que no depende, en nada, de ninguna otra, ni siquiera de la Adm. del Estado, de
la que aparece formalmente separada por el ppo. constitucional de competencia (art. 148, 149 y 150
CE). Esa inexistencia de vínculos jerárquicos e incluso de tutela entre ambas viene expresamente
subrayada por el art. 154 CE, que construye su necesaria relación a través de un ppo. diverso, el ppo.
de coordinación (“Un delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la Adm. del Estado en el territorio
de la CCAA y la coordinará, cuando proceda , con la administración propia de la Comunidad”). La
coordinación (impuesta constitucionalmente a las Administraciones en el art. 103.1) es un tributo
necesario de la unidad.

Sólo en casos auténticamente excepcionales de incumplimiento de Obligaciones constitucionales o

legales o de actuaciones gravemente atentatorias al interés general de España, puede le Gobierno,
según prevé el art. 155 CEE, con la aprobación de la mayoría absoluta de las CCGG, imponerse a los
órganos de las CCAA, y por supuesto, a su Administración, y compelerlas al cumplimiento forzoso
de las Obligaciones desatendidas o corregir por sí las actuaciones desviadas del interés general en la
forma que éste demanda. Al margen de esta hipótesis de “administración extraordinaria” no hay otra
posibilidad de imposición de la Adm. del Estado sobre las de las CCAA, pues no tiene tal alcance el
mecanismo a que hace referencia el art. 161.2 CE.

Ambas Administraciones Públicas, del Estado y de las CCAA, son, pues, y permanecen separadas en
situación de normalidad, ajustando sus relaciones ala ppo. de coordinación. En ambos casos, por lo
tanto, estamos en presencia de Adm. mayores, cada una de las cuales es superior en su orden a toda
constelación de entes menores que ellas pueden fundar, nutrir o tutelar o encuadrar (art. 18.1.2º CE).

La Administración de las CCAA está también al servicio de éstas en cuanto unidades políticas. En
ellas se verifica el fenómeno de conexión entre la organización administrativa y los órganos supremos
de la Comunidad. El Consejo de Gobierno, comisionado de la Asamblea ante la que es políticamente
responsable, ejerce funciones ejecutivas y administrativas (art. 152 CE), cumpliendo el mismo papel
que corresponde al Gobierno del Estado. La Administración de las CCAA es una persona jurídica
territorial.

12.6 Las relaciones con la Administración local.

Las relaciones de las CCAA con la Administración Local deben ser abordadas desde dos perspectivas:
el impacto del Estado de las autonomías en las corporaciones locales, y las competencias de las
CCAA respecto de la Adm. Local.

El impacto del Estado de las Autonomías sobre las corporaciones locales ha sido notable, y
comparable al causado en el conjunto del Estado. En la Adm. del Estado se produjo una reducción
sustancial del aparato administrativo, con el consecuente cambio de sentido del aparato orgánico y el
traspaso de personal. Se produjo una reducción de la Adm. del Estado, tanto central como periférica.
Los órganos de la Adm. central pasan a ser de gestión, de planificación. Los de la Adm. periférica son
reducidos al mínimo y agrupados en torno a la figura del Delegado del Gobierno en la CCAA.

En cuanto a la Adm. Local, el impacto ha sido doble, en relación con las provincias y con los
municipios.
En las provincias, debemos distinguir entre las CCAA uniprovinciales y las pluriprovinciales.

En algunas de las CCAA pluriprovinciales se pretende sustituir las provincias por otras entidades
territoriales (p.e. Cataluña o Valencia). Pero el art. 141.1 CE establece que corresponde a una LO
del Estado la alteración de los límites territoriales. En otras, la provincia tiene gran arraigo (p.e.
Castilla, Andalucía, País Vasco). Las CCAA pluriprovinciales deben usar el escalón provincial como
circunscripción para la prestación de servicios por medio de la delegación. No tendría sentido que las
CCAA estableciesen su propia Adm. sin tener en cuenta las provincias.

En las CCAA uniprovinciales se ha resuelto la supresión de las provincias mediante la técnica de la

sucesión entre entes públicos.

En los municipios el problema que se va a plantear es a qué estructura pertenecen ¿forman parte del
estado o son estructuras territoriales de las CCAA?. En realidad son ambas cosas.

La noción de autonomía municipal procede del Dº Alemán, pero con la diferencia de que en el Dº
los municipios son estructuras internas de los estados federados, pero en España se configuran con
carácter bifronte. Como consecuencia de este carácter la autonomía municipal debe ser recogida en las
leyes sectoriales que regulan las diferentes materias, tanto leyes del Estado como de las CCAA.

Otro problema que va a plantear el impacto de las autonomías sobre los municipios es la necesidad
imperante de la reducción del número de municipios de muchas CCAA, pues es excesivo, y ello
provoca la carencia de medios suficientes para llevar a cabo los contenidos obligatorios y más
elementos que impone la LRL.

La reestructuración debería llevarse a cabo suprimiendo parte de la estructura administrativa de los

municipios, pero sin suprimir éstos como instancias de participación política democrática.

12.7 El control de las CCAA.

El sistema de control de las CCAA se circunscribe a los siguientes supuestos:

TC: ejerce el control relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de
Ley y de las disposiciones y resoluciones adoptadas por sus órganos de gobierno (art. 153 CE).

Gobierno: “previo dictamen del Consejo de Estado, el control del ejercicio de funciones delegadas a
que se refiere el art. 150.2 CE” (leyes de transferencia o delegación). Art. 153 CE.

Jurisdicción contencioso-administrativa: el de las normas reglamentarias y resoluciones de la

Administración autonómica, llevado a cabo por el TSJ de las CCAA a través de los recursos
contencioso-administrativos (art. 153 CE).

Tribunal de Cuentas: “control económico y presupuestario”. Este control ha producido confusión,

pues la CE al enumerar sus competencias solo le atribuye jurisdicción sobre el Estado y el sector
público estatal, pero el art. 153 CE se refiere al control sobre las CCAA. La confusión aumenta
porque los EEAA han diseñado instituciones perecidas pero circunscritas al territorio y Adm. de las
CCAA, pero tales instituciones no suponen una reducción de la función del T. Cuentas. No cabe una
subordinación jerárquica.

Gobierno y Senado conjuntamente: “Cuando una CCAA no cumpliere las Obligaciones que le
impusiere la CE u otras leyes o actuare de forma que atente al interés general de España, el Gobierno,
previo requerimiento al Presidente de la CCAA y en el caso de no ser atendido, podrá adoptar, con la
mayoría absoluta del Senado, las medidas necesarias. Para la ejecución de estas medidas, el Gobierno
podrá dar instrucción a todas las autoridades de las CCAA” (art. 155 CE).

Control del art. 161.2 CE: “El Gobierno podrá impugnar ante el TC las disposiciones y resoluciones
adoptadas por los órganos de las CCAA. La impugnación producirá la suspensión de la disposición
o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no
superior a 5 meses”.

Defensor del Pueblo: el art. 54 lo configura como un comisionado de las CCGG para la defensa de los
derechos comprendidos en el título I, a cuyos efectos podrá supervisar la actividad de la Adm. dando
cuenta a aquéllas. Como este precepto no distingue, en el concepto de Administración se engloban la
del Estado y la de las CCAA.

El correcto ejercicio de control y de coordinación que está a cargo del Estado, presupone un
conocimiento de la actividad de las CCAA. La CE no ha establecido este deber de forma específica.
Para suplir esta laguna la Ley de Proceso Autonómico ha establecido que el Gobierno y, en su caso,
las CCGG, puedan recabar la información que precisen sobre las actividades que desarrollan las
CCAA, a través de la creación de la Alta Inspección Técnica y de una Comisión de Seguimiento de
las CCAA en el Mº para las Adm. Públicas. El máximo responsable de esta función es el Delegado de
Gobierno en las CCAA.

Al margen de estos controles que pueden entenderse externos, también existen otros internos a cargo
de órganos de las propias CCAA, según las previsiones estatutarias o de posteriores normas de
organización.

TEMA 13: LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.

13.1 Evolución histórica del Régimen local.

La Adm. Local es una parte de la Adm. Pública integrada por entes públicos menores: provincia,
municipios y entes locales menores.

En el Antiguo Régimen no todo el territorio nacional estaba dividido administrativamente como

ahora. Después de las Cortes de Cádiz de 1812, se inicia el movimiento para la división del
territorio. Esta labor culmina en 1833 con la obra de Javier de Burgos. La Restauración de 1870
supuso la elaboración de dos leyes: la Ley Municipal de 1877 y la Ley Provincial de 1872, que ya
consideraba a la provincia un ente local. En la Dictadura de Primo de Rivera es de destacar el Estatuto
Municipal y el Estatuto Provincial de Calvo Sotelo en 1924, que inicia una mayor descentralización,
comprendiendo mayores competencias y recursos. Durante la II República se aprueba la Ley de
Bases Municipales de 1935.En 1945, durante el franquismo, las Cortes promulgan la Ley de Bases
del Régimen Local, desarrollada por 8 reglamentos, alguno de los cuales continúa en vigor. Es
una regulación antidemocrática y centralizadora de los municipios y de la provincia. El alcalde y
el presidente de la Diputación eran designados por la Adm. del Estado. Con la CE se garantiza la
autonomía de los entes locales. La Ley 40/81 desmonta la tutela del Estado sobre los entes locales.

La Ley que rige actualmente es de 2 de abril de 1985, reguladora de las Bases del Régimen Local. No
se trata de una ley de bases, sino de una ley básica que, responde a una concurrencia normativa entre
la Adm. del Estado, que regula lo básico, y la Adm. de las CCAA, a quien corresponde la regulación
del desarrollo (art. 149.1 CE). Con esta ley se reconoce a los municipios y provincias un mayor grado
de participación en los intereses locales, pero cuáles han de ser estas cuestiones queda en manos de la
Adm. del Estado y de las CCAA. Esta ley se desarrolla por el RD-Legislativo de 18 de abril de 1986.
También hay una serie de reglamentos que tienen eficacia supletoria respecto a las normas que dicten
en su caso las CCAA y los entes locales: son el Rgto de población y demarcaciones territoriales, el
Rgto de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales (RD 2568/1986, 28
noviembre),...

13.2 La posición constitucional de la Administración local del Estado de las Autonomías.

Tipología de las entidades locales.

La Adm. Local está regulada en la CE en el Capítulo 2º del Título VIII, artículos 140, 141 y 142.

Art. 140 CE “La CE garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad jurídica
plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos integrados por
los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante
sufragio universal igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes serán
elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proceda el
régimen del concejo abierto”.

Art. 141 CE “ 1. La provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por
la agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado.
Cualquier alteración de los límites provinciales habrá de ser aprobada por las CCGG mediante LO.

2. El gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán encomendados a Diputaciones u

otras Corporaciones de carácter representativo.

3. Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.

4. En los archipiélagos, las islas tendrán, además, su administración propia en forma de Cabildos o
Consejos”.

Art. 142 CE “Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de
las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de
tributos propios y de participación en los del Estado y de las CCAA”.

En resumen la regulación constitucional pone de manifiesto estos principios básicos: autonomía (art.
137, 140 y 141), democracia (art. 140 y 141) y autosuficiencia financiera(art. 142). Además de esto,
hay que tener en cuenta que la Adm. Local se somete a los principios de los art. 9 y 103 CE.

La competencia legislativa sobre la Adm. Local es del Estado y de las CCAA (art. 148.1 y 2 CE).

Respecto a la tipología de los entes locales debemos señalar lo que nos dice la LRL y el Rgto de
organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales:

Art. 1 Rgto “De acuerdo con lo establecido en el art. 3 LRL la Adm. Local Española está constituida
por:
1. Las entidades locales territoriales: el municipio, la provincia y la isla en los archipiélagos balear y
canario.

2. Otros entes que gozan, asimismo, de la condición de entidades locales:

Las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las CCAA.

Las comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, instituidas por las CCAA conforme a
lo establecido en sus correspondientes EEAA.

Las Áreas Metropolitanas.

Las Mancomunidades de Municipios”.

13.3 La Provincia como entidad local.

Según el art. 141 CE la provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia y una división
territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. La CE le reconoce autonomía, pero una
autonomía más débil y menos garantizada que la reconocida a los municipios.

Debemos distinguir los siguientes modelos de organización provincial:

Desaparición de la Provincia por integración en las CCAA uniprovinciales no insulares (Madrid,

Rioja, Cantabria, Murcia, Navarra y Asturias), que asumen las competencias, medios y recursos de
las Diputaciones provinciales, que quedarán integradas en ellas con estos efectos: disolución de los
órganos políticos de la diputación, e integración de la Adm. Provincial en la autonómica.

Organización provincial fuerte: son aquellas CCAA en las que las diputaciones suman, a las
competencias asignadas como propias por las legislación local, las transferidas o delegadas por las
CCAA, asumiendo además, la gestión ordinaria de servicios propios de la CCAA. Esto ocurre en
el País Vasco, en Castilla, Andalucía y Galicia, donde las provincias son instituciones de régimen
común, asumiendo el papel que la LRL les atribuye.

Organización provincial débil: es la situación de las provincias catalanas, condenadas a mínimos

competenciales como consecuencia de la potenciación máxima del centralismo de la Generalidad
y de la creación de otro nivel territorial intermedio entre la Provincia y los Municipios, que son las
Comarcas.

La CE frena la posibilidad de prescindir de las provincias, pues la alteración de los límites de las
mismas está reservada a la LO, lo cual contrata con la tradicional regulación del número de provincias
y sus límites a través de la potestad reglamentaria.

Organización (art. 32, 33, 34 y 35 LRL):

La LRL (con la modificación de la Ley 11/1999) distingue dos tipos de órganos provinciales, los
necesarios y los complementarios (art. 32).

Son necesarios el Presidente, el Vicepresidente/s, la Comisión de Gobierno y el Pleno. Existen en

todas las Diputaciones.

Presidente: se elige por el Pleno de la Diputación provincial, necesitándose mayoría absoluta en

la primera vuelta y mayoría simple en la segunda. Su destitución se hace por moción de censura
constructiva. El art. 34 LRL enumera sus competencias: dirige el gobierno y la administración de
la provincia, representa a la diputación, convoca y preside las sesiones del pleno, de la Comisión de
Gobierno y cualquier otro órgano de la diputación, dirige, inspecciona e impulsa los servicios y obras
cuya titularidad o ejercicio corresponde a la diputación,...y elige a los Vicepresidentes.

Vicepresidentes: sustituyen, por el orden de su nombramiento y en los casos de vacante, ausencia o

enfermedad, al Presidente, siendo libremente designados por éste entre los miembros de la Comisión
de Gobierno (art. 35).

Comisión de Gobierno: es un órgano de apoyo del Presidente. Según el art. 35 LRL se integra por el
Presidente y un número de diputados no superior al tercio del número legal de los mismo, nombrados
y separados libremente por aquel, dando cuenta al Pleno. Sus funciones son: asistir al Presidente, y
ejercer las competencias que aquél delegue o que le atribuyan las leyes.

Pleno: es el órgano máximo de la Diputación. Según el art. 33 está constituido por el Presidente y los
Diputados provinciales (cuyo número se determina según el número de residentes de cada provincia,
conforme a este baremo: 25 hasta 500.000 residentes, 27 hasta un millón, 31 hasta 3.5 millones, y 51
de 3.5 millones en adelante). Los diputados provinciales se eligen por un procedimiento indirecto.
La provincia se divide según los partidos judiciales, y a cada partido le corresponde un número
de diputados según los resultados de las elecciones municipales. Los diputados se eligen entre los
concejales.

Al pleno le corresponden las más importantes funciones normativas, de control, organizativa,

financieras y de defensa jurídica de la Corporación. Podemos destacar: la organización de la
diputación, la aprobación de las ordenanzas y de los planes provinciales, la enajenación del
patrimonio, el ejercicio de acciones judiciales y administrativas,... También le pertenece la votación
sobre la moción de censura del Presidente.

Los complementarios (art. 32.3) se establecen y regulan por las propias diputaciones. No obstante
las leyes de las CCAA sobre régimen local podrán establecer una organización provincial
complementaria de la prevista en el texto legal. Todos los partidos políticos integrantes de la
Corporación tienen derecho a participar en los órganos complementarios.

Competencias (art. 36, 37 y 38 LRL):

Son competencias propias de la Diputación (art. 36) las que les atribuyan, en este concepto, las Leyes
del Estado y de las CCAA en los diferentes sectores de la acción pública y, en todo caso:

La coordinación de los servicios municipales entre sí.

La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios.

La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal y, en su caso, supracomarcal.

El fomento y la administración de los intereses peculiares de la provincia.

Para llevar a cabo las dos primeras competencias, la LRL ha establecido la elaboración de planes
provinciales de cooperación en las obras y servicios de competencia municipal, en cuya elaboración
deben participara los Municipios de la Provincia (art. 36.2).

El art. 37 hace referencia a la delegación de competencias por la CCAA y por el Estado, siempre que
sean competencias de mera ejecución (delegación voluntaria, aceptación de la Diputación, medios
personales, materiales y económicos necesarios, la Adm. delegante podrá dirigir y controlar los
servicios delegados,...).

Hay que tener en cuenta que la CCAA utiliza la provincia para gestionar los servicios propios (p.e.
servicio militar). Esto crea problemas porque no resulta sencillo cohonestar el principio de autonomía
local con la posibilidad de apropiación forzosa de los aparatos burocráticos de las provincias de las
CCAA a efectos de que sirvan de instrumento ciego para el ejercicio de sus competencias.

Regímenes especiales (art. 39, 40 y 41 LRL):

Como consecuencia de la descentralización autonómica se producen tres modelos provinciales

señalados anteriormente, pero también existen 3 regímenes especiales que son:

Art. 39, País Vasco “Los órganos forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya conservan su régimen
peculiar en el marco del EEAA de la CCAA del País Vasco. No obstante, las disposiciones de
la presente ley les serán de aplicación con carácter supletorio”. Se produce la recuperación de
sus antiguas instituciones y competencias. Existe una diputación foral que es el órgano ejecutivo
presidido por el diputado general que designa a los diputados forales. También existen Juntas
generales, que son órganos de elección popular directa, formados por 51 miembros, con las mismas
funciones que un parlamento, excepto la potestad legislativa.

Art. 40, Navarra y CCAA uniprovinciales, “Las CCAA uniprovinciales y la foral de Navarra asumen
las competencias, medios y recursos que corresponden en el régimen ordinario a las Diputaciones
provinciales. Se exceptúa la CCAA de las Islas Baleares en los términos de su EEAA propio”.

Art. 41, Canarias y Baleares “1. Los Cabildos, como órgano de gobierno, administración y
representación de cada Isla, se rigen por las normas de esta ley que regulan la organización y
funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumiendo las competencias de éstas, sin perjuicio
de las que les corresponden por su legislación específica.

2. En el Archipiélago Canario subsisten las Mancomunidades Provinciales Interinsulares

exclusivamente como órganos de representación y expresión de intereses provinciales. Integran
dichos órganos los Presidentes de los Cabildos Insulares de las Provincias correspondientes,
presidiéndolos el del Cabildo de la Isla en que se halle la capital de la Provincia.

3. Los Consejos Insulares de las Islas Baleares, a los que son de aplicación las normas de esta ley que
regulan la organización y funcionamiento de las Diputaciones provinciales, asumen sus competencias
de acuerdo con lo dispuesto en esta ley y las que les correspondan de conformidad con el EEAA de
Baleares”.

13.4 El Municipio: concepto y elementos.

Para hablar de su posición constitucional debemos remitirnos a los art. 137 y 140 CE. Dice el art.
137 CE “El Estado se organiza territorialmente en municipio, en provincias y en las CCAA que se
constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.

Y dice el art. 140 CE “La CE garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de personalidad
jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos integrados
por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio
mediante sufragio universal igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los
Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las
que proceda el régimen del concejo abierto”.

Concepto: dice el art. 1.1 LRL “Los Municipios son entidades básicas de la organización
territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos,
que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes
colectividades”. Además, según el art. 11 LRL “Tiene personalidad jurídica y plena capacidad para el
cumplimiento de sus fines”.
Pero los Municipios también son entidades de las CCAA, tal y como precisa el art. 6.1 EEAA del
Principado de Asturias “El P. de Asturias se organiza territorialmente en municipios, que recibirán la
denominación tradicional de Concejos, y en Comarcas”.

Elementos: continúa el art. 11.2 LRL “Son elementos del Municipio el territorio, la población y la
organización”.

Territorio: según el art. 12 LRL “El término municipal es el territorio en que el Ayuntamiento ejerce
sus competencias”. En la misma LRL se establece la posibilidad de su modificación (art. 13 LRL,
y art. 3 a 8 Texto Refundido de Régimen Local, RD-Legislativo 781/1986 de 18 abril) mediante la
técnica de simples reformas puntuales sobre algunos municipios, a través de la alteración de términos
municipales. Estas pueden tener lugar con las condiciones y en los supuestos siguientes:

En ningún caso la alteración de los términos municipales podrá suponer la modificación de los límites
provinciales. No podrá segregarse ningún núcleo de población de un término municipal cuando se
halle unido por calle o zona urbana a otro del municipio originario.

La creación de nuevos municipios sólo puede hacerse sobre núcleos de población territorialmente
diferenciados, siempre que los municipios resultantes cuenten con recursos suficientes para el
cumplimiento de las competencias municipales y no suponga disminución en la calidad de los
servicios que venía prestando.

La incorporación de uno o más municipios a otro u otros limítrofes solamente podrá acordarse cuando
se den notorios motivos de necesidad conveniencia económica o administrativa.

La fusión de municipios limítrofes, para formar uno solo, podrá realizarse: a) cuando separadamente
carezcan de recursos suficientes para atender los servicios mínimos exigidos por la ley; b) cuando
se confundan sus núcleos urbanos; c) cuando existan notorios motivos de necesidad o conveniencia
económica o administrativa.

La segregación de parte del territorio de uno o varios municipios para constituir otro independiente
podrá realizarse cuando existan motivos permanentes de interés público.

La segregación de parte del territorio de un municipio para agregarlo a otro limítrofe, sólo podrá
realizarse cuando separadamente carezcan de los recursos suficientes para atender a los servicios
mínimos, o cuando se confundan sus núcleos urbanos.

En cuanto al procedimiento para hacer estas modificaciones, se remite su regulación a las leyes
autonómicas. En todo caso, la alteración de términos municipales exige la audiencia de los municipios
interesados, dictamen del Consejo de Estado o del Órgano Consultivo Superior de las CCAA, y puesta
en conocimiento de la Adm. del Estado.

Población: la población municipal está integrada por el conjunto de personas que se encuentran en el
término municipal. Debemos distinguir entre:

Residentes: la condición de residente se adquiere en el momento de realizar la inscripción en

el padrón. Los residentes se clasifican en vecinos (los españoles mayores de edad que residan
habitualmente en el término municipal y que figuren inscritos con tal carácter en el padrón) y
domiciliados (los españoles menores de edad y los extranjeros residentes habitualmente en el término
municipal, y que como tales figuren inscritos en el padrón municipal). A efectos electorales, los
españoles que residan en el extranjero se considerarán vecinos o domiciliados en el Municipio en
cuyo padrón figuraran inscritos.

Transeúntes: son los españoles que, circunstancialmente, se hallen viviendo en un municipio que no
sea el de su residencia habitual y que como tales estén inscritos en él.
Dice el art. 15 LRL “toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón
del municipio en el que resida habitualmente. Quien viva en varios municipios deberá inscribirse
únicamente en el que habite durante más tiempo al año. El conjunto de personas inscritas en el Padrón
municipal constituye la población del municipio. Los inscritos en el Padrón municipal son los vecinos
del municipio. La condición de vecino se adquiere en el mismo momento de su inscripción en el
Padrón”.

Dice el art. 16 LRL “1. El Padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de
un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual
en el mismo. las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público
y fehaciente para todos los efectos administrativos.

2. La inscripción en el Padrón municipal contendrá como obligatorios sólo los siguientes datos:
nombre y apellidos, sexo, domicilio habitual, nacionalidad, lugar y fecha de nacimiento, número
de DNI, certificado o título escolar o académico que posea, y cuantos otros datos puedan ser
necesarios para la elaboración del Censo Electoral, siempre que se garantice el respecto a los derechos
fundamentales reconocidos en la CE...”.

Según el art. 17 LRL “1. La formación, mantenimiento, revisión y custodia del Padrón municipal
corresponde al Ayuntamiento... que procederá a su renovación cada 5 años y a su rectificación anual,
de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado”.

El art. 18 LRL recoge los derechos y deberes de los vecinos, entre otros: ser elector y elegible,
participar en la gestión municipal, utilizar los servicios públicos municipales y acceder a os
aprovechamientos comunales, contribuir mediante prestaciones económicas y personales a la
realización de las competencias municipales, pedir la consulta popular, ...

Este mismo artículo también dice “2. La inscripción de los extranjeros en el padrón municipal
no constituirá prueba de su residencia legal en España ni les atribuirá ningún derecho que no les
confiera la legislación vigente, especialmente en materia de derechos y libertades de los extranjeros
en España”. Los extranjeros domiciliados mayores de edad tienen derechos y deberes propios de los
vecinos, salvo los de carácter político. Aunque sí tienen derecho al sufragio activo en los términos que
prevé la legislación electoral.

13.5 Organización.

Art. 19 LRL “ 1. El gobierno y la administración municipal, salvo en aquellos Municipios que

legalmente funcionen en régimen de Concejo Abierto, corresponde al Ayuntamiento, integrado por el
Alcalde y los Concejales.

2. Los Concejales son elegidos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, y el Alcalde
es elegido por los Concejales o por los vecinos; todo ello en los términos que establezca la legislación
electoral general”.

Art. 20 LRL “ 1. La organización municipal responde a las siguientes reglas:

El Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno existen en todos los Ayuntamientos.

La Comisión de Gobierno existen en todos los municipios con población de derecho superior a 5.000
habitantes, y en los de menos en que así lo disponga su reglamento orgánico o así lo acuerde el Pleno
de su Ayuntamiento.

En los municipios con más de 5.000 habitantes, y en los de menos en que así lo disponga su
reglamento orgánico o lo acuerde el Pleno, existirán, si su legislación autonómica no prevé en este
ámbito otra forma organizativa, órganos que tengan por objeto el estudio, informe o consulta de los
asuntos que han de ser sometidos a la decisión del Pleno, así como el seguimiento de la gestión del
Alcalde, la Comisión de Gobierno y los concejales que ostenten delegaciones, sin perjuicio de las
competencias de control que corresponden al Pleno. Todos los grupos políticos integrantes de la
Corporación tendrán derecho a participar en dichos órganos, mediante la presencia de concejales
pertenecientes a los mismos.

El resto de los órganos, complementarios de los anteriores, se establece y regula por los propios
municipios en sus reglamentos orgánicos...”

Alcalde, art. 21 LRL. Es el poder ejecutivo en el ámbito municipal. Según la LOREG es elegido por
los Concejales, por mayoría absoluta, de entre los mismos que hubiesen encabezado una de las listas
electorales. Si ninguno de los concejales obtiene la mayoría será proclamado Alcalde el concejal que
encabece la lista más votada, y en caso de empate, se resolverá por sorteo.

La moción de censura es la técnica de destitución del alcalde. Debe ser suscrita al menos, por
la tercera parte de los concejales, y tiene carácter constructivo, debiendo incluir el nombre de
un candidato que haya figurado en los tres primeros puestos de una lista, o en los siguientes
correspondientes, si alguno hubiera perdido la condición de concejal. La moción, para ser aprobada,
requiere, al menos, la mayoría de dos tercios del número legal de concejales, y en caso de prospera,
implica la proclamación como alcalde del candidato propuesto. Ningún concejal puede suscribir
durante su mandato más de una moción de censura.

Sus principales competencias son: dirigir el gobierno y la administración municipales; representar

al ayuntamiento; convocar y presidir las sesiones del Pleno, de la Comisión de Gobierno y de
cualesquiera otros órganos municipales; dirigir, inspeccionar e impulsar los servicios y obras
municipales; dictar bandos; disponer los gastos, dentro de los límites de su competencia, ordenar
pagos y rendir cuentas; desempeñar la jefatura superior de todo el personal de la corporación; ejercer
la jefatura de la policía municipal, así como el nombramiento y sanción de los funcionarios que
usen armas; ejercitar acciones judiciales y administrativas en caso de urgencia; adoptar en caso de
catástrofe o infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las mediadas necesarias y adecuadas,
dando cuenta al pleno y bajo su responsabilidad; sancionar las faltas de desobediencia a la autoridad
o por infracción de las ordenanzas; contratar obras y servicios; otorgar licencias; nombrar a los
Tenientes de Alcalde...

Comisión de Gobierno, art. 23 LRL: existen necesariamente en los municipios con población de
derecho superior a 5.000 habitantes, y en os de menor número cuando así lo apruebe el Pleno del
Ayuntamiento.

Dice el artículo “La Comisión de Gobierno se integra por el Alcalde y un número de Concejales
superior al tercio del número legal de los mismo, nombrados y separados libremente por aquél
dando cuenta al Pleno. Corresponde a esta comisión: la asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus
atribuciones; las atribuciones que el Alcalde u otro órgano municipal le delegue o le atribuyan las
leyes”.

Tenientes de Alcalde, art. 23.3 LRL: “sustituyen al Alcalde por el orden de su nombramiento y en
casos de vacante, ausencia o enfermedad. Son nombrados y revocados libremente por el Alcalde de
entre los miembros de la Comisión de Gobierno, y donde no exista, de entre los concejales”.

Pleno, Art. 22 LRL: es el órgano supremo que encarna la voluntad municipal, democráticamente
establecida por la elección popular de todos sus miembros, el Alcalde y los Concejales. El número de
concejales se establece en proporción al número de población integrante del ayuntamiento (la escala
va desde 5 concejales en los ayuntamientos de 250 habitantes, hasta los 25 si el número de habitantes
es de 100.000; si hay más de 100.000 se agrega un concejal más, y otro si el número de concejales
resultante es par). El sistema de elección es el de representatividad proporcional, con el correctivo de
que la lista haya obtenido al menos el 5% de los votos válidos emitidos en el distrito.
Dice el art. 22 LRL “1. El Pleno, integrado por todos los Concejales, es presidido por el Alcalde.

2. Corresponden, en todo caso, al Pleno las siguientes atribuciones: el control y la fiscalización de

los órganos de gobierno; la aprobación del Rgto orgánico y de las ordenanzas, la aprobación de las
formas de gestión de los servicios públicos y los expedientes de municipalización; la aceptación de
la delegación de competencias hecha por otras Adm. Públicas; el planteamiento de conflictos de
competencias a otras Entidades ocales y demás Adm. Públicas; la alteración de la calificación jurídica
de los bienes de dominio público;...

3. Pertenece al Pleno la votación sobre la moción de censura al Alcalde y sobre la cuestión de

confianza planteada por el mismo, que se rige por lo dispuesto en la legislación electoral general.

4. El Pleno puede delegar el ejercicio de sus atribuciones en el Alcalde y en la Comisión de Gobierno,

salvo las enunciadas en el nº 2, letras a,b,c...y el nº 3”.

13.6 Competencias municipales.

Aparecen reguladas las competencias municipales en los art. 25 a 28 LRL.

Dice el art. 25 “1. El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias
puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer
las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal.

2. El Municipio ejercerá en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado
y de las CCAA, en las siguientes materias: seguridad en lugares públicos; ordenación del tráfico
de vehículos y personas en las vías urbanas; protección civil, prevención y extinción de incendios;
ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística, promoción y gestión de viviendas, parques
y jardines, pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales;
patrimonio histórico-artístico; protección del medio ambiente; abastos, mataderos, ferias, mercados y
defensa de usuarios y consumidores; protección de la salud pública; participación en la gestión de la
atención primaria de la salud; cementerios y servicios funerarios; prestación de servicios sociales y de
promoción y reinserción social; suministro de agua y alumbrado público, servicios de limpieza viaria,
de recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento d aguas residuales; transporte
público de viajeros; actividades o instalaciones culturales y deportivas, ocupación del tiempo libre,
turismo; participar en la programación de la enseñanza y cooperar con la Adm. educativa en la
creación, construcción y sostenimiento de los centros docentes públicos, intervenir en sus órganos de
gestión y participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.

3. Sólo la ley determina las competencias municipales en las materias enunciadas en este artículo, de
conformidad con los principios establecidos en el art.2”.

Dice el art. 26 (competencias mínimas obligatorias) “1. Los Municipios por sí o asociados deberán
prestar, en todo caso, los servicios siguientes:

En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria,
abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población,
pavimentación de las vías públicas y control de alimentos y bebidas.

En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parque público, biblioteca
pública, mercado y tratamiento de residuos.
En los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: protección civil, prestación de
servicios sociales, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.

En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, además: transporte colectivo urbano de
viajeros y protección del medio ambiente”.

En los apartados 2, 3 y 4 del artículo se viene a dar una doble salida a los eventuales incumplimientos
de estos servicios mínimos cuando no hay medios o voluntad corporativa de respetarlos. Por una
parte declaran dispensables por las CCAA las Obligaciones mínimas cuando por sus características
peculiares resulte de imposible o muy difícil cumplimiento el establecimiento y prestación de
dichos servicios por el propio Ayuntamiento; por otra, se establece que la ayuda de las Diputaciones
Provinciales a los Municipios se dirigirá preferentemente al establecimiento y adecuada prestación de
estos servicios mínimos.

Al margen de estas competencias, dice el art. 28 “Los Municipios pueden realizar actividades
complementarias de las apropias de otras Adm. Públicas y, en particular, las relativas a la educación,
la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente”.

Por último, según dice el art. 27 “1. La Adm. del Estado, de las CCAA y otras Entidades Locales
podrán delegar en los Municipios el ejercicio de competencias en materias que afecten a sus intereses
propios, siempre que con ello se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance una mayor
participación ciudadana. La disposición o el acuerdo de delegación deberá determinar el alcance,
contenido, condiciones y duración de ésta, así como el control que se reserve la Adm. delegante y los
medios personales, materiales y económicos que ésa transfiera.

2. En todo caso, la Adm. delegante podrá, para dirigir y controlar el ejercicio de los servicios
delegados, emanar instrucciones técnicas de carácter general y recabar, en cualquier momento,
información sobre la gestión municipal, así como enviar comisionados y formular los requerimientos
pertinentes para la subsanación de las deficiencias observadas. En caso de incumplimiento de
las directrices, denegación de las informaciones solicitadas inobservancia de los requerimientos
formulados, la Adm. delegante podrá revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencias
delegada en sustitución del Municipio. Los actos de éste podrán ser recurridos ante los órganos
competentes de la Adm. delegante.

3. La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el Municipio interesado, y, en su

caso, la previa consulta e informe de la CCAA, salvo que por ley se imponga obligatoriamente, en
cuyo caso habrá de ir acompañada necesariamente de la dotación o el incremento de los medios
económicos para desempeñarlos.

4. Las competencias delegadas se ejercen con arreglo a la legislación del Estado o de las CCAA
correspondientes, en su caso, la reglamentación aprobada por la Entidad Local delegante”.

El régimen de funcionamiento de las Entidades Locales aparece regulado en los art. 46 a 54 LRL.
De forma esquemática podemos decir que se caracteriza por:

Art. 46: Los órganos colegiados de las Entidades Locales funcionan en régimen de sesiones ordinarias
de periodicidad preestablecida y extraordinarias, que pueden ser, además, urgentes. El funcionamiento
del Pleno de las Corporaciones se ajusta a las reglas que señala este artículo.

Art. 47: Los acuerdos de las Corporaciones locales se adoptan por mayoría simple de los miembros
presentes. Sin embargo, se requiere el voto favorable de las dos terceras partes del número de hecho y,
en todo caso, de la mayoría absoluta del número legal de miembros para la adopción de acuerdos en
materias como creación y supresión de Municipios, alteración de los términos municipales, alteración
del nombre y de la capitalidad del Municipio,...

Art. 48: En los asuntos en que sea preceptivo el dictamen del Consejo de Estado, la correspondiente
solicitud se cursará por conducto del Presidente de la CCAA y a través del Mº de Administración
Territorial.

Art. 49: Procedimiento especial para la aprobación de las Ordenanzas locales.

Art. 50: Conflictos de atribuciones entre órganos y entidades dependientes de una misma Corporación
local.

Art. 51: Los actos de las entidades locales son inmediatamente ejecutivos, salvo que una disposición
legal establezca lo contrario o se suspenda su eficacia.

Art. 52: Contra los actos y acuerdos de las entidades locales que pongan fin a la vía administrativa,
los interesados podrán ejercer las acciones que procedan ante la jurisdicción competente, pudiendo
no obstante interponer con carácter previo y potestativo recurso de reposición. Luego enumera los
órganos cuyas resoluciones ponen fin a la vía administrativa.

Art. 53: Las Corporaciones Locales podrán revisar sus actos y acuerdos en los términos y con
el alcance que, para la Adm. del Estado, se establece en la legislación del Estado reguladora del
Procedimiento administrativo común.

Art. 54: Las Entidades Locales responderán directamente de los daños y perjuicios causados a los
particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos
o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la
legislación general sobre responsabilidad administrativa.

Autonomía Local

La CE ha institucionalizado la autonomía de las entidades locales, pero condicionándola por dos

variables:

las competencias que tienen garantizadas como propias frente al Estado u otras Corporaciones
territoriales (CCAA y Provincia),

el grado de independencia que tenga la entidad municipal para el ejercicio o desarrollo de sus
competencias.

Esta autonomía municipal no puede ser total, pues en tal caso se hablaría de autonomía y soberanía.
La actividad local confluye sobre materias en las que también tiene un grado competencial el Estado,
las Provincias y las CCAA, a veces con carácter prioritario.

La CE se ha limitado a establecer que “los municipios gozan de autonomía para la gestión de sus
intereses respectivos” (art. 137). Queda así remitido al legislador ordinario la determinación de la
competencia de las entidades locales, sin llegar a definir constitucionalmente ningún ámbito material
de actividad propiamente local. El TC ha matizado este artículo siguiendo una línea próxima a la
doctrina de la participación. Así, en la STC de 28 de julio de 1981 establece que “la autonomía local
ha de entenderse como un derecho de la comunidad local a participar, a través de los órganos propios,
en el gobierno y administración de los asuntos que le competen, graduándose la intensidad de esa
participación en función de la relación de intereses locales y supralocales”. No existe, por tanto, una
delimitación precisa de comp3tenciasa exclusivas de cada ente local, sino una asignación o reserva
de una cuota de participación en cada materia o sector de la actividad pública que es proporcional al
respectivo círculo de intereses.
Tutela

Si la tutela o control realizado por otras administraciones resultara excesivo, desaparecería la

autonomía, pero si no existiese ningún tipo de control o tutela, se produciría la autonomía plena. Este
problema encuentra solución tras la promulgación de la CE, que cambió el sistema de relaciones entre
la Adm. del Estado y las entidades locales. La STC de 2 de febrero de 1981 declaró contrario a la
autonomía local buena parte de la regulación sobre tutelas de la Ley del Régimen Local de 1955. el
TC, en esta y posteriores sentencias, ha concretado sus criterios:

Es incompatible con la autonomía local la sustracción de la potestad del municipio de aprobación de

los presupuestos. Sin embargo, es constitucional la posibilidad de limitar la asunción de Obligaciones.

Es inconstitucional la potestad de suspender o destituir de sus cargos a los Presidentes y miembros de

las Corporaciones locales en caso de mala conducta, o por motivos graves de orden público, dado el
carácter representativo de los mismos.

La exclusión del conocimiento de la Jurisdicción Cont.-adm. de los acuerdos de suspensión es

inconstitucional , a la vista del derecho de todos a la tutela efectiva de Jueces y Tribunales (art. 24
CE).

Es inconstitucional la regla por la que en materias no confiadas a la exclusiva competencia de

los Municipios y provincias, unos y otros actuarían bajo la dirección administrativa del Mº de la
Gobernación, pues se otorga una potestad de dirección genérica a la Adm. del Estado que refleja
una concepción acerca de la posición del Municipio y la Provincia que se opone al concepto de
autonomía.

Es constitucional la suspensión provisional por el Gobernador civil de las ordenanzas y Rgtos locales
incursos en infracción legal por tratarse de un control de legalidad de alcance limitado, ya que la
suspensión tiene carácter provisional hasta que decida la Jurisdicción Cont.-adm.

Ante esta condena del TC, la ley huye de expresiones como control, tutela o fiscalización, regulando
estas técnicas bajo las genéricas expresiones de “Relaciones interadministrativas” (art. 55 a 62 LRL)
e “Impugnación de actos y acuerdos y ejercicio de acciones” (art. 62 a 68 LRL). Estos preceptos se
refieren al control del Estado y de las CCAA sobre los entes locales y que, como primera condición
requiere que se asegure a la instancia controladora una adecuada información.

La ley contempla dos supuestos de control gubernativo directo.

1. Art. 60 “Cuando una Entidad local incumpliera las Obligaciones impuestas directamente por la
Ley, de forma que tal incumplimiento afectara al ejercicio de competencias de la Adm. del Estado o
de la CCAA, y cuya cobertura económica estuviere legalmente o presupuestariamente garantizada,
una u otra, según su respectivo ámbito competencial, deberá recordarle su cumplimiento concediendo
al efecto el plazo que fuere necesario. Si transcurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el
incumplimiento persistiera, se procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la
obligación a costa y en sustitución de la Entidad Local”.

2. Art. 61 “1. El Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo de
Gobierno de la CCAA correspondiente o a solicitud de éste y, en todo caso, previo acuerdo
favorable del Senado, podrá proceder, mediante Real Decreto, a la disolución de los órganos de las
Corporaciones Locales en el supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que
suponga el incumplimiento de sus Obligaciones constitucionales. 2. Acordada la disolución, será de
aplicación la legislación electoral general en relación con la convocatoria de elecciones parciales y a
la provisional administración ordinaria de la Corporación”.
Fuera de estos sofisticados supuestos no hay más controles sobre la actividad de los entes locales que
los controles de legalidad ante la Jurisdicción Cont.-adm. en los siguientes casos:

Art. 65, el acto de alguna entidad local infringe el ordenamiento jurídico. La Adm. del Estado o
de la CCAA, en este caso, podrá requerir a aquélla para que anule dicho acto o acuerdo, de forma
motivada y expresando la normativa que se considere vulnerada. También puede, sin necesidad de
requerimiento, impugnar directamente el acto ante la Jurisdicción Cont.-adm.

Art. 66, el acto o acuerdo de la entidad local menoscaba la competencia del Estado o de las CCAA
interfiriendo su ejercicio o excediéndose en la competencia. En este caso, en el plazo de 15 días,
cabe la impugnación ante la Jurisdicción Cont.-adm., pudiendo solicitar la suspensión del acto o
acuerdo que deberá ser adoptada por el Tribunal en el primer trámite siguiente a la presentación de la
impugnación. Esta suspensión podrá ser levantada si el interés local resulta más perjudicado que el
general o comunitario hecho valer en la impugnación.

Art. 67, el acto o acuerdo atenta gravemente contra el interés genera de España. El Delegado del
gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Corporación, y en el caso de no ser atendido, podrá
suspenderlo y adoptar la medidas pertinentes a la protección de dicho interés, debiendo impugnarlos,
en el plazo de 10 días desde la suspensión, ante la Jurisdicción Cont.-adm.

En el artículo 68 LRL se especifica la llamada acción sustitutoria del inejercicio de las acciones
legales de la Adm. Local “1. Las Entidades Locales tienen la obligación de ejercer las acciones
necesarias para la defensa de sus bienes y derechos.

2. Cualquier vecino que se hallare en pleno goce de sus derechos civiles y políticos podrá requerir su
ejercicio a la Entidad interesada. Este requerimiento, del que se dará conocimiento a quienes pudiesen
resultar afectados por las correspondientes acciones, suspenderá el plazo para el ejercicio de las
mismas por un término de 30 días hábiles.

3. Si en el plazo de esos 30 días la entidad no acordara el ejercicio de las acciones solicitadas, los
vecinos podrán ejercitar dicha acción en nombre e interés de la Entidad local.

4. De prosperar la acción, el actor tendrá derecho a ser reembolsado por la Entidad de las costas
procesales y a la indemnización de cuantos daños y perjuicios se le hubieran seguido”.

Otras entidades locales: no son Administraciones Territoriales, como lo son la provincia y el

municipio. La ley distingue entre:

Comarcas: art. 42 LRL, son “entidades que agrupan varios Municipios, cuyas características
determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios
de dicho ámbito”. Jurídicamente esta figura no existe en Asturias, aunque sí existe coloquialmente
(Comarca del Nalón).

Áreas Metropolitanas: art. 43 LRL, son “entidades locales integradas por los Municipios de grandes
aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y
sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y
obras”. Aquí podemos hablar del famoso 8 de Asturias (Avilés, Gijón, Oviedo, Mieres y Langreo).

Mancomunidades: art. 44 LRL, son “entidades que agrupan varios Municipios para la ejecución
en común de obras y servicios determinados de su competencia”. Pueden ser permanentes o
no permanentes, según las obras y servicios para las que se han creado. Existen en Asturias.
Se caracterizan por tener personalidad y capacidad jurídica para el cumplimiento de sus fines
específicos, y se rigen por sus estatutos propios. El procedimiento de aprobación de los Estatutos de
las Mancomunidades se determinará por la legislación de las CCAA.
Parroquias: art. 45, son “entidades de ámbito territorial inferior al Municipio, para la administración
descentralizada de núcleos de población separados”. También se pueden llamar caseríos, aldeas,
barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos. Antes se llamaban entes
locales menores. Responden a la tradición.

TEMA 14: LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL Y CORPORATIVA.

La Administración Institucional.

La administración especializada comprende dos tipos de entes: los de base institucional y los de base
corporativa. Entre los de base institucional hay que distinguir aquellos que son meros instrumentos
de las Adm. Territoriales y que éstos dominan absolutamente, de aquéllas otras Adm. dotadas de una
cierta autonomía política, y que hoy se conocen como Adm. Independientes.

Por Adm. Institucional se entiende el conjunto de las numerosas organizaciones de que se sirven los
Entes territoriales para cumplir concretas funciones de servicio público o intervención administrativa.

Frente a la situación de autonomía y vocación de competencia general que asumen los Entes
territoriales (Estado, CCAA y Corporaciones Locales), las características básicas de los Entes
institucionales son la especialidad de sus fines y la dependencia de un Ente territorial, lo que se hace
compatible con la atribución de personalidad jurídica independiente de éste.

El proceso de desarrollo de la Adm. Institucional se ha calificado de descentralización funcional

para distinguirla de la territorial, que se traduce en traspasos de competencias del Estado a los Entes
territoriales menores.

Los antecedentes de las modernas instituciones son las llamadas fábricas reales, establecimientos
públicos y cajas especiales.

Para caracterizar a la Adm. Institucional y hablar de su crecimiento debemos acudir a la llamada huída
del Dº Administrativo, que pretende entre otras cosas evitar que al crear un órgano se le aplique el
régimen de funcionariado, para no cargarse de funcionarios.

En España, el comienzo de la “socialización” de las actividades privadas a través de la expropiación

comienza durante la dictadura de Primo de Rivera. Así, y al margen de la creación aislada de
empresas mixtas a nivel estatal, como CAMPSA, TABACALERA Y TELEFÓNICA, es el Estatuto
Municipal de Calvo Sotelo de 1924 el que regula la municipalización de servicios que serían
administrados en forma de empresa privada como alternativa normal a la gestión directa por el
Ayuntamiento. Con todo, será bajo el Régimen del General Franco, y al servicio de s inicial política
de autarquía industrial, cuando se establezca un marco jurídico completo a nivel estatal y local de
regulación de sociedades privadas mercantiles en mano pública, tanto para la gestión de actividades
que objetivamente podrían entenderse de servicio público, como para otras en que esta condición
está ausente y que se crean por simples razones de fomento de los procesos de industrialización y
desarrollo económico. Servirán a este propósito la Ley de 25 de noviembre de 1941, creadora del
Instituto Nacional de Industria, las Leyes de régimen local y Reglamento de Servicios de 1955, la
legislación estatal sobre entidades estatales autónomas y la Ley General Presupuestaria, además de la
LOFAGE (Disposición Adicional Duodécima).

Evolución histórica de los entes institucionales. Además del Estado, tanto las CCAA como los
Municipios también pueden crear adm. Institucionales (consorcios).

Año 1958: hasta entonces no existía una regulación general de los entes institucionales. En ese año se
dividieron las entidades estatales autónomas en tres niveles: servicios administrativos sin personalidad
jurídica, organismos autónomos y empresas nacionales. Fuera de esta clasificación quedaron los
órganos apátridas, no sujetos a la regulación general, aunque sí a sus respectivos estatutos y a los
principios y reglas básicas del Dº Administrativo.

Año 1977: la Ley General Presupuestaria de este año cambia la denominación anterior, e introduce 3
novedades:

Prescinde de los Servicios Administrativos sin personalidad jurídica.

Distingue dos clases de organismos autónomos (organismos autónomos administrativos y organismos

autónomos de carácter comercial, industrial, financiero y análogos).

Y engloba bajo el nombre de sociedades estatales a las sociedades mercantiles en cuyo capital era
mayoría la participación de la Adm. del Estado o de sus organismos autónomos y demás entidades de
dº público, a las entidades de dº público que por ley ajustasen sus actividades al ordenamiento jurídico
privado, y al resto de los entes del Sector público que se regulan por su normativa específica y por las
disposiciones de la ley presupuestaria.

Año 1997: la LOFAGE vuelve a cambiar la clasificación anterior para quedar finalmente dividida
en tres grupos: organismos autónomos, entidades públicas empresariales y sociedades mercantiles
estatales. También aparecen los órganos apátridas resistentes al régimen común.

14.2 Clases de entes instrumentales.

El art. 43 LOFAGE habla de la clasificación y adscripción de los Organismos Públicos, y dice “ Los
Organismos Públicos se clasifican en : organismos autónomos y entidades públicas empresariales”.
Existe un régimen general aplicable tanto a los Organismos Autónomos como a las entidades públicas
empresariales. Las principales características son:

Son creados por ley, la cual establecerá sus fines generales, el organismos o ministerio de adscripción,
los recursos económicos, las peculiaridades de su régimen de personal, de contratación, patrimonial,
fiscal y cualesquiera otras que por su naturaleza exijan normas con rango de ley. Lo no esencial se
regirá por su Estatuto aprobado por RD del Consejo de Ministros.

Tienen personalidad jurídica propia y diferenciada del órgano que los crea. Aunque según algunos
autores esta personalidad es ficticia y no real.
Ostentan legitimación procesal activa y pasiva para estar en toda clase de procesos y ejercer todo tipo
de acciones como las restantes personas jurídicas. Jamás podrán recurrir contra actos de la propia
administración que los ha creado.

Siempre dependen de un Ministerio, que ejercerá la dirección estratégica, la evaluación y el

control de los resultados de su actividad. Aunque las Entidades Públicas empresariales pueden
depender, además, de un Organismo Autónomo. Excepcionalmente podrán existir entidades publicas
empresariales cuyos estatutos les asignen la función de dirigir o coordinar a otros entes de la misma
naturaleza.

El régimen de financiación difiere: para los Organismos Autónomos, los recursos previstos provienen
de los bienes y valores que constituyen su patrimonio, los productos y rentas de dicho patrimonio,
las consignaciones específicas que tuvieren asignadas en los Presupuestos Generales del Estado,
las transferencias corrientes o de capital procedentes de las Adm. o entidades Públicas, los ingresos
ordinarios y extraordinarios que estén autorizados a percibir, las donaciones, legados y otras
aportaciones de entidades privadas y de particulares,... las entidades Públicas empresariales deberán
financiarse de ordinario con los ingresos que se deriven de sus operaciones y con los recursos
económicos derivados de su patrimonio, pero sólo excepcionalmente, podrán financiarse con recursos
procedentes de los Presupuestos Generales del Estado o mediante transferencias corrientes que
procedan de las Adm. o Entidades Públicas.

La modificación deberá producirse por Ley cuando suponga la alteración de sus fines generales, del
tipo de Organismo público o de las peculiaridades relativas a los recursos económicos, al régimen de
personal, de contratación, patrimonial, fiscal y cualesquiera otras que exijan normas con rango de ley.
En los demás casos se hará por RD acordado en Consejo de Ministros.

La extinción se producirá de la misma forma: por determinación de una ley o mediante RD acordado
en Consejo de Ministros en tres casos, por transcurso del tiempo, porque sus fines han sido asumidos
por los servicios de la Adm. General del Estado o por las CCAA, o porque sus fines han sido
cumplidos.

A). Organismos Autónomos.

Dice el art. 45.1 LOFAGE “Los Organismos autónomos se rigen por el Dº administrativo y se les
encomienda, en régimen de descentralización funcional y en ejecución de programas específicos de
la actividad de un Ministerio, la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de
servicios públicos”.

El nombramiento de los titulares de los órganos autónomos se regirá por las normas aplicables a la
Adm. General del Estado, al igual que la determinación del personal a su servicio como funcionario o
laboral.

Los Organismos autónomos, además de su patrimonio propio, podrán tener adscritos, para su
administración, bienes del patrimonio del Estado.

La contratación se rige por las normas generales de la contratación de las Adm. Públicas.

El régimen presupuestario será el establecido en la Ley General Presupuestaria.

Los actos y resoluciones de los órganos de los Organismos autónomos son susceptibles de los
recursos administrativos previstos en la LPC.

B). Entidades Públicas empresariales.

Dice el art. 53 LOFAGE “Las Entidades Públicas empresariales son Organismos públicos a los que
se encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o la producción de
bienes de interés público susceptibles de contraprestación. Las entidades públicas empresariales se
rigen por el Dº Privado, excepto en la formación de la voluntad de sus órganos, en el ejercicio de las
potestades administrativas que tengan atribuidas y en los aspectos específicamente regulados para las
misma en esta ley, en sus estatutos y en la legislación presupuestaria”.

Las principales diferencias con los organismos autónomos son que éstas no se rigen por el Dº Público,
sino que funcionan en un régimen jurídico mixto, y están a mitad de camino entre aquellos y las
sociedades estatales puras y simples.

La selección del personal directivo de estas entidades se realizará con arreglo a criterios de
competencia profesional y ateniendo a la experiencia en el desempeño de puestos de responsabilidad
en la gestión pública o privada. El resto de personal laboral será seleccionado mediante convocatoria
pública basada en los principios de igualdad, mérito y capacidad.

Además de su patrimonio propio, pueden tener bienes adscritos por la Adm. General del Estado.

Será la jurisdicción contencioso-administrativa la competente para entender de la reclamaciones que

suscite el ejercicio de sus potestades administrativas a través de la técnica de los actos separables.

C). Sociedades mercantiles estatales.

Son lo que en 1957 se denominaban Empresas Nacionales. Se rigen íntegramente, cualquiera que
sea su forma jurídica por el Ordenamiento jurídico privado, salvo en las materia en que les sea de
aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control, financiero y contratación.

Son creadas por el Estado, normalmente bajo la figura de SA, aunque también pueden crearse SL.
Lógicamente sólo deberían ser creadas cuando el Estado quisiera desarrollar actividades industriales
o comerciales y en el mismo régimen de igualdad y competencia de mercado que las SA creadas por
particulares.

Actualmente el sector público empresarial del Estado está dirigido por los siguientes entes de gestión:
la Corporación Bancaria de España SA (entidades financieras), la Agencia Industrial del Estado
(desaparecido INI), la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI, que encuadra TENEO y
INH), el Ente Público RTVE, y la Dirección General del Patrimonio del Estado.

No debemos confundir las sociedades mercantiles estatales con las empresas de economía mixta que
son organismos en los que se unen, con vistas a realizar una actividad de servicio público, los Entes
públicos y los particulares aportando unos y otros una parte del capital. En estos casos el Estado sólo
es dueño de una parte.

D).Otros tipos de entes institucionales. Las Administraciones independientes.

Entes públicos atípicos o apartidas.

El art. 6.5 de la Ley General Presupuestaria creó un cajón de sastre para incluir en él a todos los
entes atípicos, ya creados o que puedan ser creados en lo sucesivo. El régimen jurídico de este grupo
de entes (mencionados en la LOFAGE, Disposiciones Adicionales 6ª y 11ª), se caracteriza por su
singularidad recalcitrante, que les lleva a regirse fundamentalmente por lo que expresamente disponga
su Estatuto o ley de creación.
Entre los Entes recientemente incluidos en este grupo figura la Agencia Estatal de la Adm. Tributaria,
que, junto con el Consejo Económico y Social y el Instituto Cervantes, se rigen por su legislación
específica, por las disposiciones de la Ley General Presupuestaria, y, supletoriamente, por la
LOFAGE. Es de destacar el Ente de la Seguridad Social, a cuyas Entidades gestoras y Tesorería
General, la LOFAGE declara de aplicación sus previsiones relativas a los organismos autónomos, a
excepción de las relativas al régimen de personal, económico-financiero, patrimonial, presupuestario
y contable,... (Disposición Adicional 6ª).

Consorcios. Los entes institucionales también pueden surgir de la agrupación o asociación de

diversos entes territoriales que crean un organismo ad hoc para la gestión común de una obra o un
servicio, organización en la que, eventualmente, pueden también tomar parte los particulares.

En la actualidad, el art. 87 LRL los define como “organización que pueden constituir las autoridades
locales con otras Administraciones públicas para fines de interés común, o con entidades privadas sin
ánimo de lucro que persiguen fines de interés público concurrentes con los de las Adm. Públicas”. Se
trata de una figura similar a la de las Mancomunidades de Municipios (art. 44 LRL).

Esta figura viene a ampliar el concepto del Rgto de Servicios de 1985 en el que el Consorcio solo
agrupa a Entes locales con otras entidades publicas sin mención de los particulares.

Administraciones Independientes. Son entes de base institucional que, a diferencia de los que
son meros instrumentos de las Adm. Territoriales, están dotados de una cierta autonomía política.
No están sujetos política y jurídicamente al control del Gobierno, que ni nombra ni destituye a sus
directivos. Son entes procedentes del mundo anglosajón, e inspirados en el modelo de las agencias
independientes de los EEUU.

No todos los órganos que cita la CE, al margen del Poder judicial y del Parlamento, pueden ser
catalogados como Adm. Independientes. Así, no lo son el Defensor del Pueblo, el Tribunal de
Cuentas, el Consejo de Estado o el Consejo Económico y Social. Los Colegios Profesionales se
acercan más a las Adm. Independientes, pero no en este sentido que venimos dando.

Las Universidades son una Adm. Independiente (ley de Reforma Universitaria de 1983, desarrolla
el art. 27.10 CE). Su gobierno se atribuye al Claustro Universitario, a la Junta de Gobierno y al
Rector, todos ellos elegidos por los miembros de la comunidad universitaria. La autonomía de
las Universidades ha llevado a crear una Administración independiente para el ejercicio de las
competencias del gobierno y la coordinación necesaria entre aquéllas: el Consejo de Universidades, al
que corresponden funciones de ordenación, coordinación, planificación, propuesta y asesoramiento.

Otro supuesto de organización autogestionaria de un organismo público que pudiera tener fundamento
constitucional lo constituye el Consejo de la Juventud de España, creado por ley en 1983 y que
pretende desarrollar el artículo 48 CE.

Otro supuesto de Adm. Independiente es el Ente Público RTVE, cuyo modelo han seguido las TV
autonómicas, y cuyas singularidades organizativas se intentan justificar en el art. 20.3 CE.

Pero existen otras Adm. Independientes construidas sin mención alguna de la CE. Es el caso del
Consejo de Seguridad Nuclear, la Administración Electoral, el Banco de España, la Comisión
Nacional del Mercado de Valores, el Tribunal de Defensa de la Competencia, la Agencia de
Protección de Datos o la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones.

14.3 La llamada Administración Corporativa. Clases de entes de base asociativa.

Caracterización general. Las corporaciones no territoriales pueden definirse como asociaciones
forzosas de particulares, creadas por el Estado que les atribuye personalidad jurídica pública para,
sin perjuicio de defender y gestionar intereses privativos de sus miembros, desempeñar funciones de
interés general con carácter monopolístico, cuyo ejercicio se controla por la Jurisdicción Cont.-adm.

La Adm. Corporativa, de la que forman parte los Colegios profesionales, las Cámaras de Oficiales
(de Comercio, Industria y Navegación, de l Propiedad, Agrarias, etc) y las Federaciones Deportivas,
constituye el límite entre los entes públicos y los privados, pues tiene un régimen jurídico mixto, en
el que lo esencial de su actividad (fines institucionales y funcionamiento de su estructura orgánica)
se somete al dº público y a la Jurisdicción Cont.-adm. La dualidad de fines, elementos y régimen
jurídico público y privado, se explica en virtud del substrato sociológico de las Corporaciones,
un grupo humano definido en función de una comunidad de intereses o por el ejercicio de una
determinada actividad. Sobre este sustrato privado interviene el Estado, creando una persona
jurídica y atribuyéndole diversos fines de interés público (además de los intereses privativos de sus
miembros), y evitándose así, la creación de otras estructuras de la Adm. del Estado o de las CCAA
que asuman estas responsabilidades.

La Adm. Corporativa constituye un fenómeno de auténtica descentralización funcional (que consiste

en el reconocimiento de personalidad administrativa y financiera), ya que el Estado, que las crea,
no manda sobre ellas, ni dirige su actividad a través del nombramiento y cese de sus directivos, sino
que las Corporaciones Públicas se gobiernan a través de representantes elegidos por sus miembros
(autogestión). Otra característica de la Adm. Corporativa es que tiene la ventaja de no gravar el
presupuesto del estado, pues su sostenimiento corre a cargo de las cuotas u otras aportaciones de sus
miembros.

Debemos diferenciar las Corporaciones de las asociaciones privadas y de los sindicatos:

Las Corporaciones requieren de un acto público de constitución, de un acto de poder que determine su
estructura y fines, y del que nazca formalmente su personalidad jurídica.

Obligatoriedad indirecta de la integración de sus miembros, pues el ordenamiento no impone forzosa

y directamente el ingreso en el ente corporativo, pero sí indirectamente, al elevarlo a requisito
indispensable para el ejercicio de determinada actividad o profesión o para ostentar la titularidad de
un derecho.

Carácter monopolístico, pues no cabe más que una única organización corporativa para operar con
determinadas finalidades y sobre un mismo colectivo.

Marco constitucional. Los sindicatos obreros y patronales no pueden ser configurados como
Corporaciones públicas, pues el art. 7 CE proclama el ppo. de libertad para la creación y el
ejercicio de la actividad sindical. Pero fuera de éste ámbito, surgen problemas relativos a si es
posible la existencia de asociaciones al margen de la regulación general prevista en el art. 22 CE, y
caracterizadas por la obligatoriedad de inscripción, o si, por el contrario, la adscripción forzada en
cualquier forma vulnera la libertad negativa del derecho de asociación.

Para los tipos de organizaciones corporativas existentes al momento de aprobarse la CE parece lógico
entender que se acepta la situación preconstitucional (obligatoriedad de adscripción a un colegio o a
una Cámara para el ejercicio profesional o realizar determinada actividad). Por otra parte, la Ley del
Proceso Autonómico, estableció unas reglas básicas para la Adm. Corporativa, una especie de estatuto
mínimo, que consagró, implícitamente, la obligatoriedad de la afiliación o pertenencia obligatoria y
cuya adecuación a la CE sancionó la STC de 5 de agosto de 1983 sobre la LOAPA.

La obligatoriedad de adscripción a los Colegios profesionales no vulnera el derecho de libertad

asociativa, dada la habilitación concedida al legislador por el art. 36 CE. Respecto a la obligatoriedad
de adscripción a las Cámaras, el TC en 1989 estableció que por no estar contemplada expresamente
en el art. 52 CE, sólo se declara admisible tal obligatoriedad cuando venga determinada tanto por la
relevancia del fin público que se persigue, como por la imposibilidad o dificultad de obtener el sin, sin
recurrir a la adscripción forzosa del ente corporativo.

En 1996 el TC exige de nuevo la obligatoriedad de la adscripción a las Cámaras de Comercio,

Industria y Navegación, porque la nueva ley de 1993 les atribuye funciones de carácter público-
administrativo que resultan suficientes para justificar la adscripción forzosa.

Respecto a la compatibilidad de estas organizaciones corporativas con la existencia de sindicatos

o asociaciones privadas que cubran el mismo ámbito personal, no hay problema. Pueden crearse
sindicatos o asociaciones de profesionales paralelamente a os Colegios pero, sin la virtualidad
de habilitar para el ejercicio profesional; lo que no es posible crear, desde la libertad sindical y
de asociación, son Colegios profesionales o Cámaras paralelas a los existente y con sus mismas
funciones.

Régimen jurídico de las corporaciones públicas. En el régimen jurídico de las Corporaciones se

detecta la tensión entre los elementos públicos (creación por acto de poder, encuadramiento forzoso,
ejercicio de funciones públicas de atribución directa o delegadas por el Estado o CCAA) y los
elementos privados (base social privadas, autogestión, sostenimiento por los asociados y ciertos fines
privados) lo que da lugar a un régimen jurídico mixto de contornos no siempre bien delimitados.

En materia de fuentes, destaca en primer lugar que la norma básica creadora de cada tipo de
Corporación es una norma estatal o autonómica, en segundo lugar, se aplicarán las normas propias de
la Corporación o Dº Estatutario, y en último término los ppos. generales del derecho.

La aplicación del Dº Público, así como el sostenimiento de todos los actos al enjuiciamiento de la
J. Cont.-adm., tienen lugar cuando las Corporaciones actúan en torno a los fines que las leyes o sus
estatutos les asignan en relación con los miembros de la Corporación, régimen de admisiones o de
colegiación, aprobación de normas sobre tarifas de servicio u honorarios, organización de servicios,
otras funciones o actos análogos y en todo lo referente a la constitución de sus órganos y aplicación
del sistema electoral propio.

La aplicación del Dº Privado, así como la consiguiente competencia de la Jurisdicción civil,

comprende residualmente la actividad instrumental o logística de las Corporaciones en relación
con terceros no miembros (régimen de sus empleados, actividad contractual que origina contratos
civiles,...).

Otro rasgo de este régimen jurídico es el de la legitimación para impugnar los actos o disposiciones
del Estado o de las CCAA a cuyo control o tutela pueden estar sujetas las Corporaciones (posibilidad
inadmisible en los entes institucionales).

Respecto a las situaciones de tutela, no pueden establecerse reglas generales y hay que atender a
las normas constitutivas de cada Corporación para dar cuenta de los actos de las mismas sujetos a
aprobación del Estado.

Colegios Profesionales. Constituyen el ejemplo más típico de los entes corporativos. En la base
y fundamento de los mismo está la idea de que el ejercicio de determinadas profesiones debe
condicionarse, bien a una autorización y disciplina específica, que el Estado transfiere a las
Corporaciones (España, Italia y Francia), bien a una concesión y régimen disciplinar que el Estado
administra directamente (Alemania).

La Ley de Colegios Profesionales de 13 de febrero de 1974 los define como “Corporaciones de

Dº Público, amparadas por la ley y reconocidas por el Estado, con personalidad jurídica propia y
plena capacidad para el cumplimiento de sus fines” (ordenación del ejercicio de las profesiones,
representación exclusiva de las mismas y defensa de los intereses profesionales de los colegiados).

Las funciones de estos colegios pueden resumirse en funciones de colaboración con la

Administración, funciones de ordenación deontológico, de regulación de honorarios, de disciplina
profesional y de asistencia social a sus miembros.

La creación de una organización colegial (que antes de esta ley se hacía por simples disposiciones
reglamentarias) debe hacerse necesariamente por ley, a petición de los profesionales interesados.

La mayor autonomía que esta ley otorga supone pasar de la anterior subordinación de cada colegio
a un departamento ministerial, al que se le asignaban funciones de tutela, a configurar al Ministerio
como simple órgano a través del cual los Colegios se relacionan con la Administración Pública.

Cada colegio elige democráticamente, según su estatuto, la Junta de Gobierno entre los propios
miembros.

Los colegios se organizan en ámbitos territoriales de distinta extensión, provinciales o regionales,

creándose así una organización de 2º grado, los Consejos Generales, inexistentes cuando el Colegio
tiene ámbito nacional. A estos consejos corresponde la elaboración de los Estatutos Generales de la
Profesión, que aprobará el Gobierno, así como los Estatutos de los Colegios y visar su reglamento de
régimen interior. También resuelven recursos contra los actos de los colegios, dirimen los conflictos
entre éstos, ejercen funciones disciplinarias sobre los miembros de las Juntas directivas y suplen con
nombramientos de los colegiados más antiguos las crisis que se produzcan en las Juntas de Gobierno
hasta la celebración de nuevas elecciones.

La ley establece la prohibición de numerus clausus, pues quien ostente la titulación requerida y reúna
las condiciones señaladas estatutariamente tendrá dº a ser admitido en el Colegio Profesional que
corresponda.

La ley también establece el ppo. de colegiación obligatoria. Será requisito indispensable para el
ejercicio de las profesiones colegiadas la incorporación al Colegio en cuyo ámbito territorial se
pretenda ejercer la profesión.

Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación. Pueden ser definidas como agrupaciones
forzosas creadas por el Estado para la autogestión de intereses económicos generales y, a la vez,
sectoriales de colectivos que realizan determinada actividad o son titulares de determinados bienes.

La Ley Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, 3/1993, las define
como “Corporaciones de Dº Público con personalidad jurídica y plena capacidad de obrar para el
cumplimiento de sus fines, que se configuran como órganos consultivos y de colaboración con las
Adm. Públicas, sin menoscabo de los intereses privados que persiguen”.

Sus funciones son: representación, promoción y defensa de los intereses generales del comercio,
la industria y la navegación, y la prestación de servicios a las empresas que ejerzan las indicadas
actividades, sin perjuicio de la libertad sindical y de asociación empresarial y de las actuaciones de
otras organizaciones sociales.

Las diferencias con los Colegios Profesionales en que no se les incluye competencia alguna en
materia deontológico ni disciplinar sobre sus miembros, y que no tiene competencia alguna en materia
de precios (frente a los honorarios).

La organización cameral establece la preceptiva existencia de una Cámara por provincia, aunque
pueden crearse otras locales o comarcales para núcleos de cualificada importancia. El órgano
supremo de la Cámara es el Pleno, que se forma por vocales elegido por sufragio libre, igual, directo
y secreto entre todos los electores, y otros que se proveen por elección de los anteriores vocales
entre personas de reconocido prestigio en la vida económica, dentro de la circunscripción de cada
Cámara, a propuesta de las organizaciones empresariales más representativas. El Pleno elegirá entre
sus miembros a los de su Comité Directivo y a un Presidente que representa a la Corporación. Como
organización de 2º grado se establece el Consejo Superior de Cámaras, cuyo pleno está formado por
los presidentes de todas las cámaras y 8 miembros de cámara o personas de reconocido prestigio.

Todo el personal de las Cámaras queda sometido en sus relaciones con aquéllas al Dº Laboral. Pero
la figura del Secretario General de la Cámara tiene especial significación pues su nombramiento
debe hacerse a través de un concurso público, regulándose sus competencias de forma análoga a los
secretarios de las Adm. Locales.

La tutela sobre las Cámaras comprende el ejercicio de las potestades administrativas de aprobación,
fiscalización, resolución de recursos, suspensión y disolución. El ejercicio de la tutela es competencia
de las CCAA que las tengan transferidas.

Federaciones Deportivas. Son asociaciones privadas de configuración legal, pero regulados como
entes públicos corporativos. Características:

El Estado interviene en el deporte mediante el Consejo Superior de Deportes, que ejerce la tutela de
las federaciones (inspecciones, convocación de órganos,...).

No puede constituirse más que una Federación por modalidad deportiva (ppo. de monopolio).

Obligatoriedad de pertenencia a una federación para la práctica profesional.

El régimen patrimonial está sometido a un riguroso control, y al igual que las corporaciones tienen
competencias públicas.

Las federaciones pueden sancionar a todas las personas que forman parte de su propia estructura
orgánica.

- EL PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA-

TEMA 15: EL SISTEMA ESPAÑOL DE EMPLEO PÚBLICO.

15.1 Evolución histórica.

La función pública es el conjunto de elementos humanos a disposición del Estado que tienen a
su cargo las funciones y servicios públicos, incluyendo también el régimen jurídico a que están
sometidos y la organización que los encuadra.
El modelo actual de función pública en España es fruto de una evolución histórica que se inicia con el
constitucionalismo y que llega hasta el RD-marzo-1995. dentro de esta evolución podemos distinguir
4 fases:

Desde mediados del s. XIX hasta la legislación de 1963-1964. Esta etapa se caracteriza por la
recepción del modelo francés de función pública cerrada, con la consiguiente estructuración de los
funcionarios en cuerpos jerarquizados de ámbito y gestión departamental. Los funcionarios fueron
pasando de una situación de inestabilidad a la permanencia o propiedad en el empleo, normalmente
reconocida cuando el ingreso se hacía mediante oposición o Escuelas Especiales. La administración
estaba a cargo de funcionarios en propiedad o interinos, no había otra clase de vínculos como el
contrato privado, la relación laboral o el contrato administrativo. No había más plazas que las dotadas
presupuestariamente. Los funcionarios cobraban por un único concepto, el sueldo. Este sistema fue
instaurándose a través de diversas normativas de las que destacan:

Estatuto de Bravo Murillo (RD de 18 julio de 1852). Establece las categorías de aspirantes a Oficial,
Oficiales, Jefe de Negociado, Jefes de Administración y Jefes Superiores. Garantizó jurídicamente la
estabilidad del empleo, pero no reconoció la inamovilidad de residencia.

Estatuto de O´Donnell (RD de 4 marzo de 1866). Mantiene las mismas categorías, pero destaca en él
la preocupación por la regulación de aspectos formales de la organización funcionarial y, sobre todo,
la potestad disciplinaria que justamente aparece cuando se reconoce la estabilidad en el empleo y deja
de ser un poder incondicionado (el Gobierno sólo podía separar a los empleados que no habiendo
obtenido el cargo por oposición tuviesen menos de 6 años de servicios efectivos; en los demás casos
la separación se condicionaba a la previa instrucción de expedientes disciplinarios).

Ley de Bases de los Funcionarios del Estado de 22 julio de 1918. Afirma aún más la estabilidad en
el empleo; también da una primera respuesta a la problemática del asociacionismo y sindicalismo
funcionarial, aceptándose la versión moderada de la asociación, cuya constitución y subsistencia se
condicionaba a la autorización del Mº o Ministerios de los que dependían los funcionarios. También
amplió la categoría de funcionarios, y se ascendía por orden de antigüedad.

Ley de funcionarios civiles del Estado (texto articulado aprobado por Decreto de 7-2-1964).
El sistema español descrito antes pasó sin cambios sustanciales por la Restauración, la Dictadura de
Primo de Rivera, la Segunda República y las dos primeras décadas del régimen franquista. Pero en
febrero de 1964 fue objeto de una primera desvirtualización con esta ley que reformó el sistema en
tres aspectos, lo cual supone atribuir el origen de la actual división del empleo público en personal
funcionario y laboral en esta reforma de 1964:

Se importa del sistema inglés la figura del funcionario generalista o interdepartamental para los
cuerpos generales o administrativos.

Se procedió a la desjerarquización de los cuerpos especiales y generales, incrementando así la

discrecionalidad política en el manejo de la burocracia. También se introdujo la técnica de la
clasificación de puestos de trabajo de inspiración norteamericana.

También se rompe con la exclusividad del sistema de función pública admitiendo otras formas de
vinculación del personal con la Administración, distintas de la relación funcionarial. Así aparecen los
funcionarios eventuales o de confianza política, los contratos en régimen de Dº Administrativo y los
sujetos al régimen laboral.

Ley de medidas de 2.8.1984. se dicta esta ley tras un periodo indefinido en la transición democrática,
y comporta un decantamiento definitivo hacia un modelo de función pública abierto. Esta ley
modifica pero no deroga la Ley de Funcionarios de 1964, que en parte sigue vigente. La gran
revolución de esta ley es que no sólo incide en una laborización del régimen de función pública,
sino que admite también un régimen paralelo de contratación laboral. Así, deja al criterio de cada
administración la determinación de los puestos que habían de ocuparse por funcionarios o por
contratos laborales, lo que llevó a que el TC la declarase contraria a la CE y forzase su reforma
con una ley de 1988 que determinó qué puestos corresponden a funcionarios y cuáles a contratos
laborales, intentando reducir la absoluta discrecionalidad de la Administración en la determinación de
los puestos a cubrir por el sistema de libre designación y reservando a dicho sistema la previsión de
los puestos más importantes (directivos).

Ley de 29-12-1993, de medidas fiscales, de reforma del régimen jurídico de la función pública y
de la protección por desempleo. Esta ley modifica la anterior sustancialmente con el fin de mejorar
el rendimiento de los recursos humanos de la Adm. Pública. Para ello surgen los Planes de Empleo
que son instrumentos esenciales para el planeamiento global de las políticas de recursos humanos de
las distintas organizaciones administrativas y que tratan de adecuar el mercado interno de trabajo a las
necesidades reales de la propia administración con el fin de incrementar la eficiencia de la misma.

Las reformas incorporadas y su incidencia en los procedimientos de ingreso, promoción y provisión

de puestos de trabajo de los funcionarios hacen aconsejable aprobar un nuevo Rgto. General para
darles un tratamiento conjunto (ello con la consiguiente derogación de los Rgtos de 1984 y 1990).
Así se relacionan los sistemas de cobertura de puestos de trabajo, tanto internos como externos, con
la planificación general de los recursos humanos, y se prevé que sean los Planes de empleo los que
determinen las necesidades de personal y los procesos mas adecuados para cubrirlas.

El RD 364/1995 aprueba el Rgto. General de ingreso del personal al servicio de la Adm. General del
Estado y de provisión de puestos de trabajo, la promoción profesional de los Funcionarios civiles de
la Adm. General del Estado. El art.1 recoge el ámbito de aplicación y el art. 2 la Planificación de
Recursos Humanos:

“1.El presente Rgto será de aplicación a los procedimientos de ingreso del personal de la Adm.
General del Estado y sus Organismos Autónomos y a la provisión de puestos de trabajo, la promoción
interna y la carrera profesional de los funcionarios de la Adm. General del Estado y sus Organismos
Autónomos incluidos en el ámbito de la aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas
para la Reforma de la Función Pública.

2. No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior al personal que se relaciona a continuación le será de

aplicación el régimen que en cada caso se señala:

El personal docente, investigador, sanitario y de los servicios postales y de telecomunicación se regirá

por este Rgto en lo no previsto por las normas específicas que les sean de aplicación.

La provisión de los puestos de trabajo en el extranjero ser regirá por su regulación específica.

La provisión de los puestos de trabajo de los Mº de Defensa y de Justicia e Interior que, por su
especial naturaleza y contenido, estén relacionados con la Seguridad y Defensa Nacional y deban
cubrirse por funcionarios incluidos en el art. 1.1 de la Ley 30/1984, se regirá por sus normas
especiales.

En la fase de concurso para el acceso a Cuerpos o Escalas adscritos al Mº de Defensa, así como en los
procesos selectivos para el ingreso de personal laboral en dicho Departamento, será mérito baremable
en cada convocatoria el tiempo de servicio en las Fuerzas Armadas como militar de reemplazo o
militar de empleo.

3. Este Rgto tendrá carácter supletorio para todos los funcionarios civiles al servicio de la Adm. del
Estado no incluidos en su ámbito de aplicación y los de las restantes Administraciones Públicas”.
“1. Los Planes de Empleo previstos en el art. 18 de la ley 30/1984 tanto si tienen carácter
departamental como interdepartamental, podrán adoptar las modalidades de Planes Integrales de
Recursos Humanos y Planes Operativos de Recursos Humanos.

Los Planes Integrales de Recursos Humanos constituirán el instrumento básico de planificación

global de éstos en los ámbitos correspondientes. Especificarán los objetivo a conseguir en materia de
personal, los efectivos y la estructura de recursos humanos que se consideren adecuados para cumplir
tales objetivos, las medidas necesarias para transformar la dotación inicial en la que resulte acorde
con la estructura de personal que se pretenda y las actuaciones necesarias al efecto, especialmente en
materia de movilidad, formación y promoción.

En el ámbito de los Planes Integrales de RH, o con independencia de los mismos, se podrán
desarrollar Planes Operativos de RH que, al objeto de lograr una mejor utilización de dichos recursos,
determinen las previsiones y medidas a adoptar sobre movilidad, redistribución de efectivos y
asignación de puestos de trabajo.

2. Las necesidades de personal de la Adm. General del Estado se cubrirán por los sistemas de
selección externa, de promoción interna o de provisión de puestos de trabajo en los términos
establecidos en este Rgto.

3. Los Planes de empleo se aprobarán por el Secretario de Estado para al Adm. Pública con informe
favorable del Mº de Economía y Hacienda, previa negociación con las Organizaciones Sindicales
en los términos establecidos en la ley 9/2987 de 12 de junio de Órganos de Representación,
Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación del Personal al Servicio de las
Administraciones Públicas.

4. La iniciativa para su elaboración corresponderá al Mº u Organismo afectado o, conjuntamente, a los

Mº para las Adm. Públicas y de Economía y Hacienda”.

*Leer artículo 15 Ley 30/1984 sobre relaciones de puestos de trabajo de la Adm. del Estado.

15.2 Las diferentes categorías de personal al servicio de la Administración. Concepto y clases de

funcionarios. La inserción del funcionario en la Administración.

La legislación funcionarial de 1963-1964 rompe la antigua dicotomía entre funcionarios en propiedad

e interinos y admite una amplia variedad de vínculos jurídicos para servir a la Administración. estas
posibilidades son:

Funcionarios de carrera: son aquellos que por nombramiento legal desempeñan servicios de carácter
permanente. Figuran en las correspondientes plantillan y perciben sueldos o asignaciones con cargo a
los Presupuestos G. Del Estado.

Funcionarios de empleo: son aquellos que no tienen empleo fijo ni por ello, la condición de
funcionarios. Se distingue entre:

Interinos: aquellos que por razón de necesidad o urgencia ocupan plazas de plantilla en tanto no sean
ocupadas por funcionarios de carrera.

Eventuales: personal de nombramiento y cese discrecional, para desempeñar cargos de confianza o

asesoramiento especial no reservados a funcionarios de carrera. Cesan automáticamente al cesar el
cargo político al que sirven , sin que sus servicios prestados constituyan mérito para el acceso a la
función pública o a la promoción interna.

Personal por contratos: con la Ley de 1964 caben tres posibilidades:

Contratos para la realización de trabajos específicos y de carácter extraordinario o de urgencia.

Contratos de colaboración temporal en las tareas de la respectiva dependencia administrativa en

consideración al volumen de la gestión encomendada al Ministerio.

Contratos laborales a los que se aplica la legislación laboral.

Todas estas variedades de contratación se mantienen con la ley de Medidas 30/1984, excepto la
contratación temporal en régimen de Dº Administrativo que se prohíbe. Así el personal laboral es
ahora común en las administraciones Públicas, dividiéndose en dos tipos:

Personal laboral fijo, que se selecciona por concurso y cuya admisión definitiva puede ser
subordinada a un periodo de prácticas.

Personal laboral de duración determinada para la realización de trabajos que no pueden ser atendidos
por el personal fijo.

Otras clases de funcionarios son los de las CCAA y los de la Administración Local (epígrafe 4).

Funcionarios locales con habilitación de carácter nacional: se les reservan las funciones públicas
de secretaría, control y responsabilidad interna de la gestión económica y presupuestaria y la
contabilidad, tesorería y recaudación.

Personal al servicio de órganos constitucionales: (CCGG, CGPJ, TC, Defensor del Pueblo y
Tribunal de Cuentas) todos tienen sus estatutos particulares, aplicándoseles con carácter supletorio la
legislación general de funcionarios.

Personal militar de las FFAA: no se les aplica la legislación general de funcionarios (pero al personal
civil sí le es de aplicación la Ley de Medidas).

Funcionarios de policía: se les aplica la LO 2/1986 de 13 marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad,

que impone a todos los cuerpos policiales el tradicional sistema funcionarial de organización y
estructura jerarquizada, estableciendo escalas y categorías.

Profesiones oficiales: (notarios, registradores de la propiedad) son seleccionados y nombrados por

el Estado, a través, normalmente, del sistema de oposición, pero desempeñan su función de forma
similar a los profesionales liberales, pues no perciben su retribución a cargo de los Presupuestos
Generales del Estado, sino directamente de los particulares mediante un arancel que se aprueba
reglamentariamente.

También debemos mencionar a los Secretarios de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y
Navegación, y los de la Propiedad Urbana.

Concepto y clases de funcionarios:

Dice el art. 1 Ley 315/1964, de 7 febrero, de Funcionarios Civiles del Estado “Los Funcionarios de
la Administración Pública son las personas incorporadas a la misma por una relación de servicios
profesionales y retribuidos, regulada por el Dº Administrativo”.

Respecto a las clases de funcionarios, dice el art. 2 de la misma ley que pueden ser de carrera (que se
integran en Cuerpos Generales y en Cuerpos Especiales) o de empleo (eventuales o interinos).

Inserción del funcionario en la Administración:

Respecto de la naturaleza de la relación que une al funcionario con la Administración, originariamente
se ha calificado como relación contractual, como un arrendamiento de servicios, que impondría
a las partes un conjunto de derechos y deberes, cuyos contenidos serían modificables por la sola
voluntad de una de las partes. Esta concepción fue desplazada por la tesis estatutaria, según la
cual el funcionario no estaría sujeto a una relación contractualmente definida, sino unilateralmente
establecida por el poder público con normas legales y reglamentarias, situación a la que accedería
a través del acto de nombramiento que actúa, justamente, como condición de acceso a la situación
funcionarial.

Mientras en la tesis de la relación contractual cualquier modificación del estatus funcionarial afecta
a los derechos adquiridos y permite justificar la exigencia de indemnizaciones sustitutorias, la
concepción estatutaria resalta los poderes modificatorios del Estado sobre la relación funcionarial,
reduciendo al mínimo la posibilidad de reclamaciones formuladas contra las variaciones introducidas
por vía legal o reglamentaria al estatus del funcionario.

En nuestra tradición legislativa lo normal era partir de la existencia en la relación funcionarial de

algunos elementos contractuales y, en consecuencia, respetar en los procesos de reforma los derechos
adquiridos de los funcionarios. Sin embargo, en la STC de 11 julio de 1987 el TC ha afirmado que
“es indudable que en el campo de la relación funcionarial el funcionario adquiere y tiene derechos
subjetivos que la ley ha de respectar. Pero una cosa son esos derechos y otra la pretensión de que
aparezcan como inmodificables en su contenido concreto. El funcionario que ingresa al servicio de la
Adm. Pública se coloca en una situación jurídica objetiva definida legal y reglamentariamente, y por
ello, modificable por uno u otro instrumento normativo”.

Pero la aplicación a la relación funcionarial de la tesis estatutaria y la negación consiguiente

de derechos adquiridos, empieza a no tener sentido y a ser gravemente discriminatoria para los
funcionarios, desde el momento en que se admite al servicio de la Administración la contratación de
personal fijo en régimen laboral, cuya relación con la Administración entraña un respeto máximo a los
derechos adquiridos, que es el que impone el Dº del Trabajo.

15.3 Técnicas de ordenación de la función pública.

A). Los órganos competentes en materia de personal.

En el sistema tradicional, la gestión del personal se hacía de forma simplificada sobre una base
departamental, atribuyendo las competencias superiores al Mº y configurando al Subsecretario como
Jefe de Personal. Por su parte, los Municipios y las Provincias gestionaban su propio personal bajo
la tutela y control del Estado. Este esquema se rompe ya con la reforma de 1963-1964, que atribuye
importantes competencias al Gobierno y al Mº de la Presidencia, donde se crean órganos centrales de
dirección.

La Ley de Medidas de 1984, sigue esa línea al establecer su art. 2 (dependencia orgánica) que “Todo
el personal al servicio de la Administración del Estado, sus cuerpos, escalas, categorías y clases,
tendrá dependencia orgánica del Mº para las Administraciones Públicas, sin perjuicio de la que
funcionalmente tenga con cada departamento”. (Ver artículos 1 a 10).

Al Gobierno, art. 3 se le atribuyen las más importantes competencias sobre la función pública estatal:
establece los criterios de la programación de personal a medio y largo plazo y de a oferta pública
de empleo de las administraciones públicas, previo informe del Consejo Superior de la Función
Pública; da las instrucciones a que deben atenerse los representantes de la Adm. del Estado en la
negociación colectiva y aprobar las condiciones de empleo cuando falte acuerdo en los convenios con
los funcionarios o dar validez a estos si se produce dicho acuerdo; aprobar la oferta estatal de empleo,
la estructura en grados del personal, los intervalos de niveles de puestos de trabajo asignados a cada
cuerpo o escala, y los criterios generales de promoción profesional.

Al Ministerio de las Administraciones Públicas, se le atribuye la competencia general en materia de

organización administrativa, régimen de personal, procedimientos e inspección de servicios.

Al Mº de Economía y Hacienda, art. 5, le corresponde proponer al Gobierno las directrices a

las que deberán ajustarse los gastos de personal en el marco de la política general económica y
presupuestaria, y autorizar cualquier medida relativa a la organización y al personal que pueda
suponer incremento en el gasto o que requiera para su aplicación modificaciones presupuestarias que
excedan de la competencia de los Ministros en sus Departamentos (art. 66 LOFAGE).

El Consejo Superior de la Función Pública, art. 6 y 7, se configura como un órgano superior

colegiado de coordinación y consulta de la política de toda la función pública, así como de
participación del personal. Sus informes no son vinculantes. Se compone del Mº para las
Administraciones Públicas (que lo preside), el Secretario de Estado de Hacienda, el secretario de
estado para las Adm. Públicas, el subsecretario de los ministros, el secretario general del consejo
con categoría de director general, un representante por cada CCAA, 17 representantes de las
Corporaciones locales y 17 representantes de las organizaciones sindicales más representativas.

Con la Comisión de Coordinación de la Función Pública, art. 8, se pretende la coordinación de la

política de persona l del Estado y de las CCAA en orden a formar el plan de oferta de empleo público
y proponer las medidas que sean precisas para ejecutar los establecido en las bases del régimen
estatutario de los funcionarios.

La Comisión Superior de Personal, art. 9, es un órgano de coordinación, documentación y

asesoramiento de la política de personal estatal, que tiene competencia para emitir informes
preceptivos sobre los proyectos de disposiciones generales, de creación y unificación de cuerpos,
estructuras en grados y niveles, adscripción de cuerpos, directrices para la elaboración de puestos de
trabajo, propuestas de oferta anual de empleo público, bases y convocatorias de concursos y pruebas
selectivas...

B). La ordenación de los funcionarios: cuerpos y escalas de funcionarios, relación de puestos de

trabajo y planes de empleo.

La ordenación del personal de las Adm. Públicas se hace a través de la agrupación de los funcionarios
en cuerpos y éstos en grupos. Por otro lado, todos los funcionarios ostentan un nivel en una escala de
1 a 30, que se corresponde con los niveles en que se han de clasificar los puestos de trabajo que se
enumeran en las correspondientes relaciones.

En la regulación vigente, los cuerpos de funcionarios carecen de la estructura interna que los
caracteriza como tales en nuestra tradición y en la función pública comparada, donde la división
de los primeros en grados jerarquizados con entrada por el grado inferior y derecho al ascenso con
ocasión de vacante es esencial.

Todos los funcionarios han de pertenecer a un Cuerpo o Escala y todos los cuerpos y escalas se
clasifican en uno de los 5 grupos, art. 25, que establece la Ley de Medidas en función de la titulación
exigida para el ingreso:

Doctor, licenciado, ingeniero y arquitecto.

Diplomado universitario, ingeniero técnico, FP de 3º grado o equivalente.

Título de bachiller, FP de 2º grado o equivalente.

Graduado escolar o FP de 1º grado.

Certificado de escolaridad.

La clasificación de los cuerpos en grupos produce efecto sobre la s retribuciones básicas, el sueldo
(art.23 conceptos retributivos), que se corresponde con el índice de proporcionalidad asignado a cada
uno de los grupos, pero no implica jerarquía entre los cuerpos o escalas, ni impide, en consecuencia,
que los funcionarios de un cuerpo de superior titulación ostenten nivel inferior y ocupen un puesto
subordinado a funcionarios de un grupo de menor titulación.

Una tercera técnica de ordenación de los funcionarios es su clasificación, al igual que los puestos
de trabajo, en 30 niveles correspondiendo a cada grupo o escala un conjunto de ellos dentro de los
cuales únicamente puede situarse el nivel que corresponda a cada funcionario, según la asignación de
niveles establecida por el Rgto de Ingreso, Provisión y Promoción de 1995. Sin embargo, los niveles
reservados a cada cuerpo o escala no están jerarquizados en función de su mayor o menor titulación,
de su pertenencia a uno u otro grupo. Por el contrario, los niveles atribuidos a los cuerpos de los
diversos grupos se superponen. La asignación de nivel tiene efecto sobre una de las retribuciones
complementarias: el complemento de destino.

Una última técnica de organización son las relaciones de puestos de trabajo, art. 15, definidas
como el instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal de acuerdo con
las necesidades de los servicios y se precisan los requisitos para el desempeño de cada puesto.
La aprobación de las relaciones de puestos de trabajo corresponde conjuntamente a los Mº de
Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda, excepto en lo que se refiere a la asignación
inicial de los complementos de destino y específico, que se reserva al Gobierno.

Las relaciones de puestos de trabajo ordenan tanto al personal funcionario como al eventual y
laboral, ya que habrán de comprender “conjunta o separadamente, los puestos de trabajo de personal
funcionario de cada centro gestor, el número y las características de los que puedan ser ocupados por
personal eventual, sí como los de aquellos otros que puedan desempeñarse por personal laboral”.

Las relaciones de puestos de trabajo deberán indicar en todo caso la denominación y características
esenciales de los mismos, los requisitos exigidos para su desempeño, el nivel de complemento de
destino y, en su caso, el complemento específico que corresponda a los mismos cuando hayan de
ser desempeñados por personal funcionario, o la categoría profesional y régimen jurídico aplicable
cuando sean desempeñados por personal laboral.

15.4. Los funcionarios de las Comunidades Autónomas y de la Administración local.

Funcionarios de las CCAA. Entre las clases de personal público en razón de la Administración a
la que sirven hay que contabilizar a los funcionarios de las CCAA cuya creación trae su origen de la
CE de 1978, que fue muy parca en la regulación de esta materia, puesto que se limitó a establecer la
regla de la competencia exclusiva del Estado para aprobar las bases del régimen jurídico de las Adm.
Públicas, del procedimiento Administrativo Común y del régimen estatutario de sus funcionarios (art.
149.1.18), pero sin previsión de los servicios que habrían de ser transferidos a las CCAA. Por tanto,
podemos decir que la regulación es compartida entre el Estado y las propias CCAA.

Al Estado le corresponde la legislación básica, y para ello en 1984 dicta la Ley de Medidas, que
define ampliamente la regulación básica, incluyendo los referentes a órganos superiores de la función
pública, dotaciones presupuestarias de personal, relaciones de puestos de trabajo, selección de
personal,...
Con una regulación básica tan exhaustiva, poco margen les resta a las CCAA para ordenar su propia
función pública, como les invita el art. 11 de la Ley de Medidas y han llevado a efecto la mayoría de
ellas dictando las correspondientes leyes.

En el caso particular de Asturias, tenemos la Ley de Ordenación de la Función Pública de 26-12-1985,

modificada por otras leyes en 1987, 1991 y 1996. Así mismo también tiene varias disposiciones
normativas con rango de Decretos.

Los funcionarios de las CCAA tienen diversa procedencia:

Funcionarios de la Adm. del Estado transferidos a las CCAA.

Funcionarios que accedieron por pruebas selectivas que convocaron las propias CCAA directamente.

Funcionarios que accedieron desde Diputaciones provinciales en las CCAA uniprovinciales.

Respecto a los funcionarios de la Adm. del Estado transferidos a las CCAA, según dice el art. 12
“son funcionarios en situación administrativa de servicio activo en la Función Pública de la CCAA
en la que se integran. En sus Cuerpos o Escalas de origen permanecen en una situación administrativa
especial de servicios en CCAA, que les permite mantener respecto de ellos todos sus derechos como
si se hallaran en servicio activo, de acuerdo con lo establecido en los respectivos EEAA”.

Función pública local. Alude a los funcionarios de la administración local (provincias, municipios e
islas) y al personal que trabaja en dichas administraciones. Existe al respecto una triple regulación:

Estado: legislación básica en materia de funcionarios desarrollada en los art. 89 a 104 de la Ley de
Bases de 1985, y Real Decreto legislativo de 1986 que aprueba el texto refundido de la ley de régimen
local.

CCAA: leyes de las CCAA que tengan esta competencia recogida en los EEAA.

Entes Locales: ordenanzas de cada Rgto de la entidad local, art. 5 LRL. Debe ser aplicada con
prioridad respecto a las demás leyes en el régimen organizativo y de funcionamiento interno de estas
entidades (ayuntamiento, diputaciones). Rgto de funcionarios de la Adm. Local.

Funcionarios y personal: según la LRL el personal es de 3 clases:

Personal funcionario de carrera: funcionarios profesionales.

Personal laboral contratado.

Personal eventual: desempeñan puestos de confianza o de asesoramiento personal o especial.

Sistemas de selección: según la LRL existen 3 sistemas de selección: concurso (personal laboral),
oposición (funcionarios) y concurso-oposición (todos).

Competencia de las Corporaciones Locales en esta materia de Función Pública: el pleno de las
Corporaciones puede aprobar las plantillas de personal, realizar la relación de puestos de trabajo,
formular la oferta de empleo,...

Existen en la Adm. Local unas funciones públicas reservadas a los funcionarios. Son las que implican
ejercicio de autoridad, las de fe pública y asesoramiento legal a la contratación, y las de control
y fiscalización de los fondos públicos de las entidades locales y la tesorería. Estas funciones son
desempeñadas por funcionarios especiales.
15.5 El ingreso de la función pública y la carrera administrativa.

Este tema ha sido reformado en 1995 mediante el RD 364/1995 que aprueba el Rgto General de
Ingreso del personal al servicio de la Adm. General del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo
y Promoción Profesional de los Funcionarios Civiles de la Adm. General del Estado. Con ello se
derogan los anteriores RD de 1984 y 1990. la capacidad exigida para el ingreso en la función pública
no es una capacidad general, sino que en cada caos concreto se exigen unos requisitos determinados,
aunque también existen unos requisitos generales: ser español o nacional de un Estado miembro de la
UE, ser mayor de edad, no estar inhabilitado par el ejercicio de la función pública,...

Debemos manejar para el estudio de este epígrafe el Rgto antes citado, así como la Ley de Medidas
(art. 19-22) y la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 (art. 29-39).

A). Selección.

Art. 19 Ley de Medidas (Selección del personal) “1. Las Adm. Públicas seleccionan su personal y
a sea funcionario, ya laboral, de acuerdo con su oferta de empleo público, mediante convocatoria
pública y a través del sistema de concurso, oposición o concurso-oposición libre en los que se
garanticen en todo caso los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el
de publicidad. Los procedimientos de selección cuidarán especialmente la conexión entre l tipo de
pruebas a superar y la adecuación a los puestos de trabajo que s hayan de desempeñar, incluyendo a
tal efecto las pruebas prácticas que sean precisas.

En las convocatorias para el acceso a la función pública, las Adm. Públicas en el respectivo ámbito de
sus competencias deberán prever la selección de funcionarios debidamente capacitados para cubrir los
puestos de trabajo en las CCAA que gocen de dos lenguas oficiales.

2. El Gobierno regulará la composición y funcionamiento de los órganos de selección, garantizando

la especialización de los integrantes de los órganos selectivos y la agilidad del proceso selectivo
sin perjuicio de su objetividad. En ningún caso, y salvo las peculiaridades del personal docente e
investigador, los órganos de selección podrán estar formados mayoritariamente por funcionarios
pertenecientes al mismo cuerpo que se ha de seleccionar.

3. Corresponde al Instituto Nacional de Administración Pública la coordinación, control y, en su caso,

la realización de los cursos de selección, formación y perfeccionamiento de los funcionarios de la
Adm. del Estado, así como las funciones de colaboración y cooperación con los centros que tengan
atribuidas dichas competencias en las restantes Adm. Públicas”.

La oposición es el sistema ordinario de ingreso, salvo que se den circunstancias especiales que hagan
más adecuada otra forma: concurso o concurso-oposición. Consiste en la celebración de una o más
pruebas para determinar la capacidad y la aptitud de los aspirantes y fijar un orden de prelación.
En el concurso no se examinan los candidatos sino que se comparan sus títulos y experiencias
documentadas. En el concurso-oposición se celebran sucesivamente los dos sistemas.

Existe una prohibición de que los tribunales de selección se formen mayoritariamente por personal del
cuerpo cuyas plazas se tratan de cubrir (salvo en ámbito docente e investigador).

La convocatoria es inmodificable una vez publicada en el BOE. Debe contener el número y

características de las plazas convocadas, órgano, centro o unidad administrativa a quien deben
dirigirse las solicitudes de participación, sistema selectivo, sistema calificativo,...

El procedimiento selectivo se compone de varias fases: sorteo del orden de actuación de los
aspirantes en todas las pruebas selectivas de ingresos que se celebre n durante el año; presentación de
solicitudes; anuncio de celebración e pruebas; publicación de la relación de aprobados; aportación de
documentación por los aprobados; periodo de prácticas y curso selectivo, en su caso.

Los aspirantes que hubieran superado el proceso selectivo, en número no superior al de las
plazas convocadas, serán nombrados funcionarios de carrera por el Secretario de Estado para las
Administraciones Públicas, publicándose dichos nombramientos en el BOE. Se requiere, además,
cumplir con el acatamiento a los ppos. constitucionales mediante la jura o promesa de la CE, y con
el requisito de la toma de posesión, que debe tener lugar en el plazo de un mes desde la publicación
del nombramiento. La determinación de la fecha de la toma de posesión es de gran interés, pues a
partir de ella comienza el cómputo del tiempo a efectos de trienios y derechos pasivos. La omisión
de la toma de posesión en el plazo legal, salvo cuando medien causas de fuerza mayor debidamente
justificadas, equivale a una renuncia tácita con pérdida de todos los derechos.

Para la selección del personal laboral se utilizan también estas tres técnicas (concurso, oposición y
concurso-oposición). Con respecto al personal laboral no permanente, los departamentos ministeriales
podrán proceder a su contratación para la realización de trabajos que no puedan ser atendidos por
personal laboral fijo. Estos contratos se celebrarán respetándose los principios de mérito capacidad.

B). Provisión de puestos de trabajo.

(Ver art. 20 Ley de medidas). Tiene lugar una vez pasada la oposición o concurso y cuando ya hayan
tomado la posesión del cargo. Es el instrumento a través del cual se organiza al personal.

Los puestos de mayor importancia y jerarquía (subdirector general, directores territoriales, secretarías
de altos cargos de la administración,...) se proveerán de acuerdo con el procedimiento de libre
designación. Estos puestos se anunciarán en convocatoria pública, a iniciativa de los ministros
y secretarios de estado, que son quienes deciden sobre la provisión, exigiéndose el informe
favorable del Ministerio correspondiente si el puesto ha de adjudicarse a un funcionario de distinto
departamento. Las resoluciones de nombramiento efectuado por el sistema de libre designación han
de motivarse sólo conferencia al cumplimiento por parte del candidato elegido de los requisitos y
especificaciones exigidos en la convocatoria.

Los puestos no reservados legalmente al procedimiento de libre designación se cubren por

concurso. La convocatoria la autoriza la Secretaría General de las Adm. Públicas, a iniciativa de
los departamentos ministeriales. El órgano competente para la resolución de los concursos es el Mº
correspondiente. Sólo pueden acceder a estos concursos los que tengan la condición de funcionario,
respetando en todo caso una serie de requisitos. en estos concursos e valoran los méritos adecuados a
las características de los puestos ofrecidos, así como la posesión de un determinado grado personal,
la valoración del trabajo desarrollado, los cursos de formación y perfeccionamiento superados y la
antigüedad.

Otras formas de provisión son la adscripción forzosa, a reasignación de efectivos, y la comisión de

servicios.

La adscripción forzosa supone que los funcionarios que ocupen con carácter definitivo puestos no
singularizados pueden ser adscritos por necesidades de servicio a otros de la misma naturaleza, nivel
de complemento de destino y complemento específico, siempre que para la provisión de los puestos
esté previsto el mismo procedimiento y sin que suponga cambio de municipio.

La reasignación de efectivos es el sistema por el que los funcionarios cuyo puesto de trabajo sea
objeto de supresión como consecuencia de un plan de empleo pueden ser destinados a otro puesto de
trabajo.
Cuando un puesto de trabajo queda vacante puede ser cubierto, en caso de urgente e inaplazable
necesidad, en comisión de servicios de carácter voluntario, con un funcionario que reúna los
requisitos establecidos para su desempeño.

C). Promoción profesional.

(Ver art. 21 y 22 Ley de Medidas). La promoción interna consiste en el ascenso desde Cuerpos o
Escalas de un Grupo de titulación a otro del inmediato superior o en el ascenso a Cuerpos o Escalas
del mismo Grupo de titulación. Las posibilidades de promoción de los funcionarios se encuentran en
nuestro sistema limitadas. Tendrá lugar:

Por el desempeño de uno o más puestos de trabajo del nivel correspondiente durante 2 años
continuados o 3 con interrupción. Si durante el tiempo en que el funcionario desempeña un puesto
se modificase el nivel del mismo, el tiempo de desempeño se computará con el nivel más alto en que
dicho puesto hubiere estado clasificado.

Por la superación de cursos específicos u otros requisitos objetivos que se determinen por el Gobierno
o, en el ámbito de sus competencias, por el consejo de Gobierno de las CCAA y el Pleno de las
Corporaciones Locales. El procedimiento de acceso a los cursos y la fijación de los otros requisitos se
fundarán exclusivamente en criterios de mérito y capacidad y la selección deberá realizarse mediante
concurso.

El requisito de que el funcionario posea el título requerido para el acceso al Cuerpo superior ha sido
dispensado para la promoción interna del grupo D al C, pues la titulación podrá ser sustituida por la
antigüedad de 10 años en un cuerpo o escala del grupo D, o de 5 años y la superación de un curso
específico de formación.

Alcanzado un determinado nivel, los funcionarios no tienen, sin embargo, derecho a ostentar un
puesto de trabajo que se corresponda con él, pudiendo ser destinados a otro, aunque sea de inferior
nivel. No obstante, se les garantiza al menos, el percibo del complemento de destino de los puestos de
trabajo correspondiente a su grado personal.

Otra forma de adscripción a un puesto sería la permuta, (art. 62, Texto Articulado de 1964). Se
faculta al Subsecretario o, en su caso, al Vicepresidente de la Comisión Superior de Personal, si
se trata de Mº distintos, para autorizar excepcionalmente permutas de destinos entre funcionarios
en activo o excedencia especial, siempre que concurran unas circunstancias: puestos de trabajo de
igual naturaleza e idéntica forma de provisión, un número de años de servicio que no difiera entre
los funcionarios en más de 5, e informe previo de los Jefes de los solicitantes o de los Subsecretarios
respectivos. Se prohíben las permutas entre funcionarios cuando a alguno de ellos le falten menos
de 10 años para cumplir la edad de jubilación, y se declararán nulas las permutas si en los dos
años siguientes a la fecha en que tenga lugar se produce la jubilación voluntaria de alguno de los
permutantes.

La Ley de Medidas regula también la remoción del puesto de trabajo, de tal forma que las garantías
del funcionario para conservar el puesto asignado son nulas si su adscripción fue por el procedimiento
de libre designación.
TEMA 16 : LA RELACIÓN DE SERVICIO DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS.

16.1 La relación de servicio de los funcionarios.

A). Constitución.

La relación de servicios es la prestación de los funcionarios a la Adm. Pública de una serie de

actividades a las que están obligados por el puesto de trabajo que desempeñan. Su inicio tiene lugar
cuando se adquiere la condición de funcionario y ello ocurre cuando se cumplen estos requisitos:

Superar las pruebas de selección de personal y, en su caso, los cursos de formación (ver tema
anterior).

Obtener el nombramiento de funcionario de la autoridad competente.

Prestar promesa o juramento legítimamente establecido.

Toma de posesión de la plaza en el plazo de un mes desde la notificación del nombramiento o de su

publicación en el BOE. Si no se toma posesión del cargo, se entiende que renuncia a su derecho. La
toma de posesión es un requisito constitutivo que tiene dos tipos de efectos: percibe su sueldo desde el
día en que toma posesión, y empieza a prestar servicios en la administración a la que accede.

B). Contenido. Referencia a los derechos colectivos.

DERECHOS

Derechos no económicos:

Derecho al cargo o a la inamovilidad en el cargo o puesto de trabajo. No significa derecho a un puesto

de trabajo concreto, sino el derecho de permanencia en la función pública.

Derecho a la promoción interna. Supone el derecho al ascenso si se cumplen los requisitos

establecidos (ver tema anterior).

Derecho a la suspensión temporal del deber de desempeñar la función o cargo encomendados.

Supuestos:

Permisos (nacimiento de un hijo o muerte o enfermedad grave de un familiar hasta el 2º grado de

consanguinidad o afinidad, 2 días; mudanza en la misma ciudad, 1 día; hijo menor de 9 meses,
permiso de lactancia de 1 hora al día,...)
Licencias (enfermedad, hasta 3 meses cada año con posibilidad de prórroga devengando únicamente
el sueldo base; matrimonio, 15 días sin afectar a los derechos económicos; embarazo; estudios;
asuntos propios,...).

Vacaciones (derecho a 1 mes de fecha a fecha o a la arte proporcional si no se ha trabado un año

completo; el tiempo depende de las necesidades de la Administración; no es acumulable, debe
disfrutarse en el año natural).

Derechos económicos: el régimen de retribuciones básicas abarca los art. 23 y 24 de la Ley de

Medidas.

Art. 23, conceptos retributivos: “1. Las retribuciones de los funcionarios son básicas y
complementarias.

2. Son retribuciones básicas:

El sueldo que corresponde al índice de proporcionalidad asignado a cada unos de los grupos en que se
organizan los Cuerpos y Escalas, Clases y Categorías.

Los Trienios, consistentes en una cantidad igual para cada grupo por cada tres años de servicio en el
Cuerpo o Escala, Clase o Categoría (...).

Las pagas extraordinarias, que serán de dos al año por un importe mínimo cada una de ellas de una
mensualidad del sueldo y trienios, se devengarán los meses de junio y diciembre.

3. Son retribuciones complementarias:

El complemento de destino correspondiente al nivel del puesto que se desempeñe.

El complemento específico destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de

trabajo en atención a su esencial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad,
peligrosidad o penosidad. En ningún caso podrá asignarse más de un complemento específico a cada
puesto de trabajo.

El complemento de productividad destinado a retribuir el especial rendimiento, la actividad

extraordinaria y el interés o iniciativa con que el funcionario desempeñe su trabajo (...).

Las gratificaciones por servicios extraordinarios, fuera de la jornada normal que en ningún caso
podrán ser fijas en su cuantía y periódicas en su devengo.

4. Los funcionarios percibirán las indemnizaciones correspondientes por razón del servicio”.

Art. 24, determinación de la cuantía de los conceptos retributivos: “1. Las cuantías de las
retribuciones básicas serán iguales en todas las Adm. Públicas para cada uno de los grupos en que se
clasifican los Cuerpos, Escalas, Categorías o Clases de funcionarios. El sueldo de los funcionarios del
grupo A no podrá exceder en más de 3 veces al sueldo de los funcionarios del grupo E.

2. La cuantía de las retribuciones básicas, de los complementos de destino asignados a cada puesto de
trabajo y de los complementos específicos y de productividad, en su caso, deberá reflejarse para cada
ejercicio presupuestario en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado y figurar en
los Presupuestos de las demás Adm. Públicas”.

Aparte de esto, los funcionarios percibirán las indemnizaciones por razón del servicio, concepto por el
que se pagan las dietas o gastos por desplazamiento.
Derechos pasivos: son aquellos que dan lugar a las pensiones que causan los funcionarios cuando
cesan en el servicio para sí o para sus familiares. Pueden ser pensiones ordinarias o extraordinarias.
Las ordinarias son:

Pensiones de jubilación o retiro: se devengan tras haber completado el funcionario al menos 15 años
de servicios efectivos como funcionario de carrera al pasar a aquella situación por alguna de estas
causas:

Haber cumplido la edad de jubilación forzosa, 65 años.

Padecer discapacidad permanente para el ejercicio de sus funciones por inutilidad física, o por
debilitación apreciable de sus facultades.

Haber cumplido 70 años de edad y completado 30 años de servicio.

Pensiones de viudedad: a favor del cónyuge supérstite. Se causa por el fallecimiento del funcionario
sin necesidad de que haya completado ningún tiempo de servicios efectivos al Estado.

Pensiones de orfandad: a favor de los hijos del causante, sean matrimoniales, extramatrimoniales o
adoptivos. Este derecho asistirá a los hijos con independencia de la existencia del cónyuge supérstite
del fallecido.

Pensiones a favor del padre o madre del causante: está condicionado a que dependieran
económicamente de éste al momento del fallecimiento, y a que no existan cónyuge supérstite o hijos
con derecho a pensión.

Las pensiones extraordinarias también son de jubilación o retiro y familiares.

Pensiones de jubilación o retiro: cuando se devenga, cualquiera que se a el tiempo de servicios,

por incapacidad permanente para el servicio o inutilidad del funcionario, siempre que la misma
se produzca por accidente o enfermedad, en acto de servicio o como consecuencia directa de la
naturaleza del servicio desempeñado.

Pensiones originadas como consecuencia de actos de terrorismo.

Derechos de asistencia y seguridad social: hay que hacer referencia a la MUFACE (mutualidad
de funcionarios civiles del estado), que se configura como un organismo con personalidad
jurídica independiente, adscrito al Mº para las Administraciones Públicas, al que se incorporan
obligatoriamente todos los funcionarios. A los mutualistas se les reconoce el derecho a una serie de
prestaciones obligatorias: asistencia sanitaria, subsidio temporal de incapacidad transitoria para el
servicio, subsidio temporal de invalidez provisional, indemnizaciones por lesiones, mutilaciones o
deformaciones causadas en acto de servicio, asistencia social, subsidio de natalidad,...

Derechos colectivos: comprende distintos derechos reconocidos en la CE: derecho a la sindicación,

derecho a la huelga y derecho a la negociación colectiva. Si bien la CE señala que “la ley podrá
limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho a las FFAA o a los demás Cuerpos sometidos a
disciplina militar, y regulará las peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios públicos”.

DEBERES
Los deberes y obligaciones de los funcionarios se expresan en las correspondientes regulaciones
estatutarias (art. 76 a 82 de la Ley de Funcionarios de 1964), o cuando éstas faltan, se infieren de
las reglas de los servicios públicos que tiene a su cargo o de la descripción de las conductas que se
consideran infracción disciplinaria, sin que entre unos y otros sistemas puedan apreciarse diferencias
notables en su enunciación doctrinal. Podemos mencionar:

Deber de consagrarse a la función: se refiere al fiel desempeño de la función o cargo, colaborar

lealmente con los jefes y compañeros, cooperar al mejoramiento de los servicios y a la consecución de
los fines de la unidad administrativa en la que se hallen destinados.

Deber de residir en el término municipal donde radique la oficina, dependencia o lugar donde presten
sus servicios.

Deber de obediencia jerárquica, que comprende el respeto y obediencia a las autoridades y superiores
jerárquicos acatar sus órdenes, y tratar con esmerada corrección a los funcionarios subordinados y
facilitarles el cumplimiento de sus obligaciones.

Deber de discreción y secreto profesional, que comporta que el funcionario no debe divulgar los
datos y noticias d que tiene conocimiento por razon de su cargo y que pueden perjudicar al servicio, o
aquellos otros que afectan a la vida privada de lso administrados.

Deber de cortesía hacia los administrados, que consiste en tratar con esmerada corrección al público, y
en actuar igualitariamente.

Deber de actuar con dignidad y honorabilidad, pues el funcionario representa al Estado y ello exige
comportarse con el mayor decoro en el ejercicio de su función e incluso en su vida social.

Deber de fidelidad a la CE. El incumplimiento de este deber se sanciona como falta muy grave.

C). Extinción.

En el art. 37 Ley de Funcionarios Civiles del Estado se recogen las causas por las que se pierde la
condición de funcionario (a las que hay que añadir la muerte del mismo).

Renuncia del funcionario a su condición, que deberá manifestarse por escrito y que no inhabilita par
aun nuevo ingreso en la función pública.

Pérdida de la nacionalidad española (o de la nacionalidad de cualquier otro estado miembro de la UE).

Sanción disciplinaria de separación del servicio como consecuencia de la comisión de una falta muy
grave, y previa instrucción del correspondiente expediente disciplinario. Esta causa tiene carácter
definitivo, por lo que el sancionado queda inhabilitado para volver a ingresar en la función pública.

Sentencia penal que imponga al funcionario la pena, principal o accesoria, tanto de inhabilitación
absoluta (privación del cargo e incapacidad para obtener otro mientras dure la condena), como de
inhabilitación especial (inhabilitación en el ejercicio de las funciones correspondientes al puesto de
trabajo o empleo especificado en la condena).

Jubilación. Puede ser bien por razón de la edad, o bien como consecuencia de una incapacidad
permanente u otras causas:

Jubilación forzosa de los funcionarios públicos declarada de oficio al cumplir los 65 años de edad (o
los 70 en jueces y magistrados o funcionarios de cuerpos docentes universitarios).
Jubilación por incapacidad permanente para el ejercicio de sus funciones cuando el interesado esté
afectado por una lesión o proceso patológico, imposibilitándose totalmente para el desempeño de las
funciones propias de su cuerpo, escala, plaza o carrera.

Jubilación voluntaria, a petición del interesado y siempre que tenga cumplidos 60 años de edad, 30 de
ellos de servicios efectivos.

Jubilación voluntaria incentivada, puede ser solicitada por aquellos funcionarios afectados por un
proceso de reasignación de efectivos que se encuentre n en las situaciones de expectativa de destino
o de excedencia forzosa como consecuencia de un plan de empleo. Deberán haber cumplido 60 años,
con al menos 30 de servicios efectivos, y deben reunir los requisitos exigidos para causar pensión en
el régimen de la seguridad social.

16.2 Las situaciones administrativas.

El actual régimen jurídico de las situaciones administrativas se encuentra regulado en la Ley de

Medidas, con las reformas llevadas a cabo por la Ley 22/1993 y en el Reglamento de Situaciones
Administrativas de los Funcionarios Civiles de la Adm. General del Estado de 1995. Los funcionarios,
dice el art. 2 del Rgto, pueden hallarse en alguna de las siguientes situaciones administrativas (11):

Servicio activo. Es la situación normal, desde que se ingresa en el cuerpo hasta la jubilación.

Servicios especiales. Los funcionarios públicos serán declarados en esta situación cuando por
ejemplo, adquieran la condición de funcionarios al servicio de Organizaciones Internacionales,
cuando accedan a la condición de Diputado o Senador de las CCGG, cuando sean adscritos a los
servicios del TC, del T. De Cuentas o del Defensor del Pueblo, cuando cumplan el servicio militar
o la prestación social sustitutoria... El pase a esta situación se declarará de oficio o a instancia del
interesado, una vez verificado el supuesto que la ocasione, con efectos desde el momento en que
se produjo. A los funcionarios que se hallen en esta situación, procedentes del servicio activo,
se les asignará con ocasión del reintegro un puesto de trabajo. Los funcionarios en esta situación
recibirán la retribución del puesto o cargo efectivo que desempeñen, y no la que les corresponda
como funcionarios. Se les computará el tiempo que permanezcan en tal situación a efectos de
ascensos, consolidación de grado personal, trienios y derechos pasivos, así como a efectos del
cómputo mínimo de servicios efectivos para solicitar el pase a la situación de excedencia voluntaria
por interés particular. Quienes pierdan la condición en virtud de la cual han sido declarados en
situación de servicios especiales, deberán solicitar el reingreso al servicio activo en el plazo de un
mes, declarándoseles, de no hacerlo, en la situación de excedencia voluntaria por interés particular.

Servicio en CCAA. Los funcionarios transferidos a las CCAA se integran plenamente en la

organización de las mismas y su situación administrativa es la de servicio activo en ellas. En los
cuerpos o escalas de la administración de la que procedan permanecerán en la situación administrativa
especial de servicios en CCAA, que les permitirá mantener todos sus derechos.

Expectativa de destino. Se trata de los funcionarios afectados por un procedimiento de reasignación

de efectivos y supone su adscripción al Mº para las Adm. Públicas. Los funcionarios permanecerán en
esta situación un periodo máximo de una año, transcurrido el cual pasarán a la situación de excedencia
forzosa.

Excedencia forzosa. Se produce por varias causas:

Para los funcionarios en situación de expectativa de destino, por el transcurso de 1 año, periodo
máximo establecido para la misma.
Cuando el funcionario declarado en situación de suspensión firme, que no tenga reservado puesto de
trabajo, solicite el ingreso y no se le conceda en el plazo de 6 meses contados a partir de la extinción
de la responsabilidad penal o disciplinaria.

Excedencia para el cuidado de hijos. Los funcionarios tendrán derecho a un periodo de excedencia
para atender el cuidado de cada hijo (natural o adoptado). Cuando el padre y la madre trabajen, sólo
uno de ellos podrá ejercitar este derecho. La excedencia podrá solicitarse en cualquier momento
posterior a la fecha de nacimiento o resolución judicial de adopción, teniendo en todo caso una
duración máxima de 3 años desde aquella fecha. Los funcionarios en esta situación tendrán derecho a
la reserva del puesto de trabajo y a su cómputo a efectos de trienios, consolidación de grado personal,
derechos pasivos,..

Excedencia voluntaria por servicios en el sector público. Procederá declarar, de oficio o a instancia
de parte, en esta situación a los funcionarios que se encuentren en servicio activo en otro cuerpo o
escala de cualquiera de las Adm. Públicas, salvo que hubieran obtenido la oportuna compatibilidad y
a las que pasen a prestar servicios en Organismos y Entidades del sector público y no les corresponda
quedar en las situaciones de servicio activo o servicios especiales. Procederá también en el caso de los
funcionarios del Estado integrados en la Función pública de las CCAA que ingresen voluntariamente
en cuerpos o escalas de funcionarios propios de las mismas, distintos a aquellos en que inicialmente se
hubieran integrado.

Excedencia voluntaria por interés particular. Esta situación se declarará a petición del funcionario
o de oficio en los supuestos establecidos reglamentariamente. Además, procederá declararla
cuando finalizada la causa que determinó el pase a una situación distinta a la de servicio activo, los
funcionarios incumplan la obligación de solicitar el reingreso e el plazo establecido. Se requiere haber
prestado servicios efectivos en cualquiera de las Adm. Públicas durante los 5 años inmediatamente
anteriores a la solicitud. Cada periodo de excedencia tendrá una duración no inferior a 2 años ni
superior a un numero de años equivalentes a los que el funcionario acredite haber prestado, con un
máximo de 15.

Excedencia voluntaria por agrupación familiar. Podrá concederse con una duración mínima de 2
años y máxima de 15, a los funcionarios cuyo cónyuge resida en otro municipio por haber obtenido y
estar desempeñando un puesto de trabajo de carácter definitivo, como funcionario de carrera o como
laboral, en cualquiera de las Adm. Públicas.

Excedencia voluntaria incentivada. Se aplica a aquellos funcionarios afectados por un proceso de

reasignación de efectivos que se encuentran en alguna de las 2 primeras fases del art. 20 Ley Medidas,
y también a aquellos que se encuentren en situaciones de expectativa de destino o de excedencia
forzosa como consecuencia de la aplicación de un plan de empleo.

Suspensión de funciones. Puede ser provisional o firme. La provisional se produce cuando se está
tramitando un procedimiento judicial o disciplinario. El funcionario tiene derecho a percibir un 75%
de su sueldo, trienios y pagas extraordinarias, así como la totalidad de la prestación económica por
hijo a cargo salvo que el expediente se paralice por causa imputable al interesado. Es firme cuando se
imponga en virtud de condena criminal o sanción disciplinaria, que determinarán la pérdida del puesto
de trabajo excepto cuando la suspensión firme no exceda de 6 meses.

16.3 El régimen de incompatibilidades. La responsabilidad civil y penal de los funcionarios

públicos. Régimen disciplinario.

Incompatibilidades: el desempeño de la función pública es incompatible con el ejercicio de cualquier

cargo, profesión o actividad que impida o menoscabe el estricto cumplimiento de los deberes del
funcionario, por lo que ningún funcionario podrá ejercer otra profesión, salvo los casos que, instruido
el oportuno expediente con audiencia del interesado, se declare por el Subsecretario del Departamento
correspondiente que no perjudica el servicio que el funcionario tenga a su cargo. No será en principio
necesaria la instrucción de dicho expediente:

Cuando se trate del ejercicio de la profesión propia del título expedido por la Facultad o Escuela
especial que se hubiese exigido al funcionario para el desempeño del cargo.

Cuando la compatibilidad o incompatibilidad con el ejercicio de la profesión determinada estuviera ya

declarada por las leyes y disposiciones que rijan el correspondiente Cuerpo.

Responsabilidad: el control ordinario de la Administración se efectúa a través de la revisión de

sus actos y disposiciones ante la Jurisdicción Cont.-adm., pero también mediante la exigencia de
responsabilidad a los funcionarios en sus tres formas: civil, penal y disciplinaria.

El concepto de funcionario a efectos de la responsabilidad civil y penal es muy amplio, en cuanto

comprende no sólo a los que lo son en sentido estricto, conforme a la Ley de Funcionarios de 1964,
sino que se extiende a los empleados públicos laborales y a todos los que ejercen funciones y servicios
públicos. La responsabilidad disciplinaria, sin embargo, sólo se aplica a funcionarios en sentido
estricto.

Responsabilidad civil: art. 145 LPC, modificado por la Ley 4/99. se distinguen 3 supuestos de
responsabilidad civil:

Responsabilidad directa del funcionario frente al particular. Con la ley 4/99 se suprime la posibilidad
de reclamar directamente en vía civil al funcionario por parte del administrado perjudicado. Debe
dirigir su acción contra la Adm.

Responsabilidad indirecta del funcionario frente a la Adm. por vía de regreso. Una vez que el
particular ha dirigido su acción frente a la Adm. correspondiente, y ésta le ha indemnizado, exigirá de
oficio de sus funcionarios la responsabilidad den que hubiesen incurrido por dolo, culpa o negligencia
graves, previa instrucción del procedimiento que reglamentariamente se establezca. Con la nueva
ley se suprime la potestad discrecional que poseída la Adm. para iniciar o no procedimientos de
exigencia de responsabilidad patrimonial a sus funcionarios cuando hubiere aquélla indemnizado a los
perjudicados, ahora exigirá de oficio.

Responsabilidad directa del funcionario frente a la Adm. Puede ocurrir que el perjudicado con
la conducta del funcionario no haya sido un particular, sino la propia Adm. en tal caso, la misma
deberá (aquí se suprime la posibilidad de exigencia o no de responsabilidad) instruir expediente a los
funcionarios que por dolo, culpa o negligencia grave hubiesen causado daño o perjuicio en los bienes
o derechos de la Adm. (no es un expediente disciplinario, sino de responsabilidades, y no se traduce
en una sanción disciplinaria, sino en la exigencia del resarcimiento de daños y perjuicios).

Para la exigencia de la responsabilidad civil se ponderará, entre otros criterios: el resultado dañoso
producido, la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del personal al
servicio de las Adm. Publicas, y el nexo causal entre la actividad del funcionario como tal y la lesión
sufrida.

Responsabilidad penal: art. 146 LPC. Existe una resistencia de los jueces penales a conocer las
acciones penales contra las autoridades y funcionarios, justificadas en alguna medida en la propia
existencia de una jurisdicción específica para los asuntos administrativos (J. Cont.-adm), y en una
regulación de la prejudicialidad administrativa del proceso penal que obliga a tener presentes en él los
pronunciamientos previos de aquélla jurisdicción sobre la legalidad o ilegitimidad de las actuaciones
administrativas incriminadas.

La responsabilidad penal del personal al servicio de las Adm. Públicas así como la responsabilidad
civil derivada del delito se exigirá de acuerdo con lo previsto en la legislación correspondiente.
La exigencia de responsabilidad penal de los funcionarios no suspenderá los procedimientos de
reconocimiento de responsabilidad patrimonial que se instruyan, salvo que la determinación de
los hechos en el orden jurisdiccional penal sea necesaria para la fijación de la responsabilidad
patrimonial.

Responsabilidad disciplinaria: es aquella responsabilidad que se desarrolla en el interior de la

relación de servicio y en garantía del cumplimiento de los deberes y Obligaciones del funcionario, con
sanciones que inciden sobre sus derechos. Esta materia aparece regulada en la Ley de Medidas y en el
Rgto de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Adm. del Estado de 10 de enero de 1986.

Las faltas disciplinarias están clasificadas en muy graves, graves y leves.

Son faltas muy graves: toda actuación que suponga discriminación con los administrados, el abandono
del servicio, el incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades, la publicación o utilización
indebida de secretos oficiales, haber sido sancionado por la comisión de 3 faltas graves en un año,...

Son faltas graves: la desobediencia a los superiores, el abuso de autoridad en el ejercicio del
cargo, la tolerancia de los superiores respecto de la comisión de faltas muy graves o graves de
sus subordinados, causar daños en los locales, materiales o documentos de los servicios, grave
perturbación del servicio, grave falta de consideración con los administrados,...

Son faltas leves: el incumplimiento injustificado del horario de trabajo cuando no suponga falta grave,
la falta de asistencia injustificada un día, la incorrección con el público, superiores, compañeros o
subordinados, el descuido o negligencia en el ejercicio de las funciones, el incumplimiento de deberes
y Obligaciones siempre que no sean calificados como faltas graves o muy graves.

Por razón de las faltas señaladas podrán imponerse las siguientes sanciones:

Separación del servicio. Esta sanción sólo podrá imponerse como consecuencia de una falta muy
grave.

Suspensión de funciones. Podrá acordarse por faltas graves o muy graves. En el primer caso la
duración de la suspensión no podrá exceder de 3 años; en el segundo no podrá ser inferior a 3 años ni
superior a 6.

Traslado con cambio de residencia. Podrá acordarse por la comisión d faltas graves o muy graves, e
implica la imposibilidad de obtener nuevo destino por ningún procedimiento en la localidad desde
la que fueron trasladados durante 3 años, si hubiera sido impuesta por falta muy grave, y durante 1
cuando hubiere correspondido a la comisión de una falta grave.

Apercibimiento. Se aplica a la sanción de faltas leves.

Los órganos competentes para la imposición de estas sanciones son:

El Ministro del Departamento en el que preste servicios el funcionario, para imponer la sanción de
separación del servicio.
Los Ministros y Secretarios de Estado del Departamento e n el que esté destinado el funcionario o
los Subsecretarios por delegación de éstos, para imponer las sanciones de suspensión de funciones y
traslado con cambio de residencia.

El subsecretario del Departamento y, en todo caso, los Directores Generales respecto del personal
dependiente de su Dirección General y los Delegados del Gobierno respecto de los funcionarios
destinados en su correspondiente ámbito territorial, para la imposición de las sanciones de
apercibimiento.

La responsabilidad disciplinaria se extingue por: muerte del funcionario, cumplimiento de la sanción,

prescripción de la falta o de la sanción (6 años en faltas muy graves, 2 años en faltas graves y 1 mes
en las leves, a contar en todas desde su comisión), y por indulto y amnistía.

Procedimiento disciplinario. La regla general es la necesidad de expediente instruido al efecto para la

imposición de sanciones por faltas graves o muy graves, pero se dispensa de él para la imposición de
sanciones por faltas leves, salvo el trámite de audiencia del interesado, que deberá evacuarse en todo
caso.

La iniciación del procedimiento se hará de oficio por acuerdo del órgano competente. Éste nombrara
un instructor, que deberá ser funcionario público perteneciente a un cuerpo o escala de igual o
superior grupo al del inculpado. El instructor procederá a recibir declaración al presunto inculpado.
Después, formulará el correspondiente pliego de cargos de la falta presuntamente cometida y de las
sanciones que puedan serle de aplicación, concediendo al mismo un plazo de 10 días para que pueda
contestarlo con las alegaciones que considere convenientes a su defensa y aportación de documentos,
solicitando asimismo la práctica de las pruebas que considere pertinentes. Practicadas las pruebas
acordadas, el instructor en el plazo de 10 días formulará la propuesta de resolución, en la que fijará
con precisión los hechos, motivará la denegación de pruebas y hará valoración jurídica de los mismos
para determinar la falta que se estime cometida, señalando la responsabilidad del funcionario y la
sanción a imponer. La propuesta de resolución se notificará al interesado y, transcurridos 10 días, sin
que éste alegue nada, se remitirá el expediente al órgano competente para resolver.

La resolución que pone fin al expediente disciplinario deberá ser motivada y resolverá todas las
cuestiones planteadas en el expediente, sin que puedan aceptarse hechos distintos a los que sirvieron
de base al pliego de cargos y a la propuesta de resolución, sin perjuicio de su distinta valoración
jurídica. En cuanto a la ejecución de las sanciones, deberá hacerse en el plazo de 1 mes y se anotarán
en el Registro Central de Personal.
TEMA 17 . LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

17.1 Concepto.

La doctrina española se ha limitado a la aceptación de las posiciones más o menos consolidadas en los
Ordenamientos extranjeros que han venido siendo tradicionalmente de referencia, adaptándolos a las
peculiaridades de nuestro sistema. Por su parte, la jurisprudencia, ante la inexistencia de un concepto
legal de acto administrativo, ha venido operando con una noción directamente dirigida a cubrir las
necesidades del proceso cont.-adm.

Concepto estricto. A diferencia de lo que sucede en España, el Dº Alemán, define positivamente

el acto administrativo como toda “disposición, resolución u otra medida de autoridad que adopta un
órgano administrativo para la regulación de un caso particular en el ámbito del Dº Público y que se
dirige a producir efectos inmediatos en el exterior”.

“disposición, resolución u otra medida... para la regulación”: el acto adm. se caracteriza, pues, por su
carácter regulador. Por regulación se entiende una disposición jurídicamente vinculante, es decir, una
o varias declaraciones de voluntad dirigidas a la producción o al establecimiento de una consecuencia
jurídica, que consistirá en la creación, modificación o extinción de un derecho o de un deber, o
en su declaración vinculante. La falta del carácter regulador excluye del concepto de acto adm. a
las notificaciones, a los dictámenes o a las advertencias o recomendaciones de la Administración.
Tampoco se incluyen entre los actos administrativos: los actos confirmatorios de otros anteriores que
no abran un nuevo plazo de impugnación; las informaciones y promesas adm. que no consistan en la
garantía de dictar o no en el futuro un acto; las actuaciones de trámite preparatorias de una decisión
final de carácter regulador; las declaraciones de voluntad de la Administración; y las medidas de
ejecución puramente materiales.

“Decisión, resolución o medida de autoridad dictada en ejercicio de una potestad de Dº Público, de

Dº Administrativo”: esto permite distinguir el acto adm. de las actuaciones de la Administración
sometidas al Dº Privado, y a otras ramas del Dº Público (dº constitucional, eclesiástico,
internacional,..). Ejemplo: subvenciones.

“Regulación de un caso concreto o particular”: podemos distinguir entre actos administrativos

y reglamentos. Los actos serían reglas concretas y particulares, frente a los reglamentos como
regulaciones generales y abstractas (ver tema 6.2).

“Medida de autoridad adoptada por un órgano administrativo”: se entiende por tal cualquier unidad
administrativa que realiza tareas encomendadas a la Adm. Pública.

“Efectos inmediatos hacia el exterior”: produce efectos no sólo en el puro ámbito de las relaciones
intraorgánicas, sino también generando vínculos con el exterior, afectando a la posición jurídica de los
ciudadanos en cuanto tales.

Esta noción de acto adm. cuadra con un sistema como el alemán, un sistema de acciones, y no como
el español desprendido de la necesidad de impugnación de actos adm. cada vez que se pretende el
acceso a la jurisdicción cont.-adm.
Concepto amplio. Aquí, puede decirse en sentido general que un acto adm. es todo acto jurídico
dictado por la Administración y sometido al Dº Adm. Se distinguiría, por tanto, de la actuación
no jurídica de la Administración (actos materiales), de los actos jurídicos producidos por los
administrados y de los actos jurídicos dictados por la Adm., pero no sometidos al Dº Administrativo.

De este concepto deben excluirse los Reglamentos, que han de integrarse en la teoría de las fuentes;
los actos contractuales, que forman una teoría propia (los contratos unilaterales sí son actos adm.);
y también la coacción administrativa. De aquí, entonces, que el acto adm. se concreta en las
declaraciones y no en las ejecuciones.

Una vez hechas estas delimitaciones, podemos definir positivamente el acto administrativo, según la
definición de ZANOBINI como “la declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo,
realizada por la Administración en el ejercicio de una potestad distinta de la reglamentaria”. De esta
definición se deriva:

Es una declaración intelectual (de voluntad, de juicio, de deseo, de conocimiento), lo que excluye las
actividades puramente materiales.

La declaración debe proceder de una Administración, lo que excluye los actos jurídicos de los
administrados, los supuestos de actos materialmente adm. dictados por órganos públicos no
encuadrados en la Adm. Pública, y los contratos.

Esa declaración se presenta como el ejercicio de una potestad administrativa, por lo que no puede
haber acto sin norma específica que lo autorice y lo prevea.

Y la potestad ejercida en el acto ha de ser distinta de la reglamentaria.

17.2 Clases de actos administrativos.

Distinciones por el contenido.

Efectos del acto en la esfera jurídica del ciudadano. Se distingue entre actos adm. favorables o que
amplían la esfera o el patrimonio jurídico del destinatario; actos adm desfavorables o que restringen
el patrimonio jurídico de los particulares; y actos adm. con doble efecto (con efectos frente a terceros
y con efectos mixtos –beneficiosos y perjudiciales-).

Los actos de contenido favorable son:

admisiones: se admite al particular en una institución, organización o categoría.

concesiones: se conceden al particular facultades, derechos o poderes nuevos.

autorizaciones: se remueven los obstáculos que impiden el ejercicio de un derecho preexistente en el

patrimonio del particular.

aprobaciones: actos de fiscalización que otorgan eficacia a un acto anterior emanado por otro órgano
administrativo válido (a posteriori).

dispensas: actos por los que excepcionalmente y siempre que la ley lo autorice se puede levantar la
prohibición general de una actividad en un caso concreto.

Los actos de gravamen son:

Órdenes: declaraciones de voluntad de la autoridad adm. que crean Obligaciones jurídicas. Pueden
ser mandatos (obligación positiva) o prohibiciones(negativa).

Sanciones: la Administración retribuye con un mal la conducta ilícita de una persona.

Expropiaciones: la Adm. adquiere coactivamente un bien o derecho de un particular.

Requisas: transferencias coactivas del uso de un bien sin procedimiento previo, justificadas en una
situación de estado de necesidad.

Revocaciones: actos por los que se deja sin efecto un acto anterior válido por razones de oportunidad.

Rescates: devuelven a la Adm. un bien o servicio previamente concedido.

Jubilaciones y ceses: extinguen la relación de servicio entre el personal al servicio de la Adm.

Pública y la propia Administración.

Efectos objetivos del acto. Se distingue entre actos adm. constitutivos (crean, modifican o extinguen
una determinada relación jurídica o deniegan una relación de este tipo) y actos declarativos (declaran
de forma vinculante la existencia de un derecho o condición jurídica o deniegan la pretensión de la
declaración).

Naturaleza de la declaración en que el acto consiste. Se distingue entre declaraciones de voluntad

(ponen fin a un procedimiento), de juicio ( informes, dictámenes o consultas), de conocimiento
(certificaciones y comprobaciones) y de deseo (elevan propuestas de resolución).

Objeto de la declaración. Se distingue entre actos adm. reales (tienen por objeto una cosa o actividad),
personales (se refieren a la situación jurídica de una persona) o mixtos (se refieren a personas y cosas
conjuntamente).

Efecto temporal del acto. Existen actos que se extinguen en una sola ejecución, cumplimiento o
configuración de un único derecho, y actos administrativos con efectos prolongados.

Distinciones por la naturaleza de la potestad ejercida.

Actos reglados. Se dictan con el contenido legalmente previsto cuando se da el supuestos de hecho
que la norma establece.

Actos discrecionales. La Administración decide, por razones de interés público, en el marco de

los ppos. generales del derecho adm. y teniendo en cuenta el fin de la norma habilitante, si ante
una determinada situación, procede dictar una acto, o si, tomada la decisión de hacerlo, cual sea el
contenido del mismo, optando entre diversas opciones posibles.

Distinciones por los sujetos.

Número de órganos o entes que intervienen en la producción del acto. Existen actos adm. simples
(proceden de un solo ente y órgano administrativo) y complejos (concurrencia de varios órganos).

Carácter de los órganos que intervienen. Actos colegiales (Órgano colegido) y actos monocráticos.
Destinatarios. Hay actos adm. singulares ( tiene uno o varios destinatario, pero determinados; se
notifican) y actos generales (número indeterminado, se publican).

Necesidad de una aceptación del particular. Son los llamados actos bilaterales o actos-condición
(doctrina francesa).

Distinciones por la posición del acto en el procedimiento administrativo y su recurribilidad.

Actos definitivos y actos de trámite. Son actos definitivos las resoluciones que ponen fin a un
procedimiento adm. son actos de trámite los que se van concatenando en el mismo y que tiene una
función subordinada a la resolución final y preparatoria del mismo.

Esta distinción es importante a efectos de la recurribilidad del acto. Los actos definitivos se pueden
impugnar siempre, mientras que los de trámite no admiten una impugnación autónoma, salvo que sean
cualificados (terminen el procedimiento o produzcan indefensión, art. 107 LPC y art. 25 LJ).

Actos que ponen fin a la vía adm. o que causan estado. La posibilidad de interponer directamente
un recurso contra los actos es deducible únicamente respectos de aquellos que causan estado o
que agotan la vía administrativas. Si el acto adm. no agota dicha vía, el particular deberá recurrir
en alzada antes de acudir a la vía jurisdiccional. La ley señala cuales son los actos que ultiman
la vía administrativa en el art. 109 LPC (resoluciones de recursos de alzada; resoluciones de los
procedimientos de impugnación de l art. 107.2 LPC; resoluciones de los órganos adm. que carezcan
de superior jerárquico; y las demás resoluciones de órganos adm. cuando una disposición legal o
reglamentaria los establezca). Añade la D. Adicional 15ª LOFAGE: los actos de los miembros y
órganos del Gobierno; en la Adm. General del Estado los dictados por los Ministros y Secretarios
de Estado, en el ejercicio de competencias atribuidas, y los órganos directivos con nivel de Directos
general o superior en materia de personal; en los organismos públicos adscritos a la Adm. General del
Estado los dictados por los máximos órganos de dirección; en la Adm. Autonómica lo que dispongan
sus normas internas; en el ámbito local lo regulado en la LRL; y también ponen fin a la vía adm. los
acuerdos, pactos, convenios o contratos que pongan fin a un procedimiento.

Actos firmes y actos recurribles. Actos firmes son los que con independencia de que hayan o no
causado estado, no son susceptibles de ninguna clase de recurso, ni administrativo ni jurisdiccional,
bien por haber transcurrido los plazos establecidos para ello o porque su contenido haya sido
confirmados por una resolución judicial firme.

Actos originarios y confirmatorios. Los actos confirmatorios de otro anterior firme y consentido
no pueden ser objeto de recurso (deben darse tres identidades: de sujetos, de pretensiones y de
fundamentos).

Actos políticos o de gobierno.

No es posible afirmar la existencia de actos administrativos libres de control judicial, como declaraba
la LJ de 1956 respecto de los actos políticos del Gobierno. La nueva LJ de 1998 ha zanjado la
cuestión al no incluir una causa de inadmisibilidad basada en el concepto de acto político, y al admitir
en su art. 2.a) el enjuiciamiento jurisdiccional de los actos del Gobierno de cualquier naturaleza.

17.3 Los elementos subjetivos de los actos administrativos. Elementos objetivos. Elementos
formales.
Los elementos de los actos adm. sirven para destacar los principales requisitos de legalidad del
acto. Los elementos considerados esenciales son básicamente 4: subjetivos, objetivos, formales y
accidentales.

Subjetivos. Los actos adm. sólo pueden ser dictados por una Adm. Pública. Las potestades que
el Ord. Jurídico otorga a cada administración no son ejercidas por todos los órganos de la misma
indistintamente. Cada Administración, dotada de personalidad jurídica, se integra por un conjunto
de entes en el que cada uno podrá ejercitar sólo aquella parte de las potestades que el ordenamiento
atribuye a la Administración en que se integra, las propias de su competencia. Esa competencia puede
ser atribuida por razón de la materia, de la jerarquía, del lugar o del tiempo.

Para determinar si en el caso concreto el órgano puede o no actuar es necesario tomar en

consideración los supuestos de transferencia de competencias entre órganos, tales como la avocación,
la delegación la sustitución o la suplencia (LPC). Los órganos sólo pueden actuar válidamente
si actúan en el ámbito de sus competencias, si cumplen los requisitos exigidos por sus normas
atributivas, y cuya falta de cumplimiento puede comportar la nulidad de pleno derecho (art. 62.1.b
LPC).

Otro condicionante subjetivo de la validez del acto viene dado por la necesidad de que el titular del
órgano reúna una serie de condiciones subjetivas: estar correctamente investido, no incurrir en causa
de abstención o recusación (art. 28 y 29 LPC), y actuar conforme a las condiciones formales que las
normas establecen para posibilitar la imputación de la actuación al órgano.

La infracción de estos requisitos no conduce sin más a la invalide del acto.

Objetivos. Describen las condiciones de validez que afectan al contenido del acto. El ppo. de
legalidad al que estrictamente está sometida la administración impone que el contenido de los actos
sea conforme con el ordenamiento jurídico.

Presupuestos de hecho. Todo acto es el resultado de la aplicación de una norma, y requiere, para su
validez, que los presupuestos de hecho a los que la norma anuda consecuencias jurídicas se cumplan
en cada caso concreto. Pueden consistir en situaciones objetivas, o bien, implicar una operación
valorativa.

Fin. El art. 103 CE señala que la Adm. Pública sirve con objetividad los intereses generales. De ahí, la
necesidad de que toda actuación administrativa esté orientada a la consecución de un fin público, que
será el que el acto adm. deba cumplir

Causa. Consistirá en la adecuación del acto concreto con el fin que persigue la norma atributiva
de la potestad ejercida. Esta exigencia de adecuación debe mantenerse a lo largo de la eficacia del
mismo, su desaparición implicará el cese de sus efectos. La causa incluye, en el Dº Administrativo,
los motivos del acto, pues la Administración no tiene una voluntad propia, su voluntad es normativa, y
en consecuencia, su actuación se dirige únicamente al cumplimiento del fin público.

Desviación del poder. Esta técnica se ha desarrollado para asegurar la adecuación del acto al fin. Se
trata de un vicio del acto que consiste en el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos
de los fijados por el ordenamiento (art. 70 LJ).

Vicios en la formación de la voluntad. La voluntad de la Administración no es una voluntad

psicológica, sino normativa. Por ello, los vicios de la declaración de la voluntad administrativa por
parte de la persona física titular del órgano carecen, en principio, de una especial relevancia respecto
a la validez de los actos adm. Aunque en el ejercicio de potestades discrecionales la existencia de
vicios podría se r determinantes a la hora de decidir sobre la validez del acto resultante (excepción:
supuestos de reducción a cero de la discrecionalidad).
Otras exigencias. El acto administrativo debe estar también sometido a estos principios: a los derechos
fundamentales y a los principios generales del derecho; al principio de proporcionalidad (el acto
debe ser proporcionado, adecuado, idóneo y necesario); al principio de precisión o determinación
(contenido preciso y consecuente); y deben ser posibles en cuanto a su contenido material.

Formales. Los elementos formales hacen referencia tanto al procedimiento administrativo como a
la forma de manifestación de los actos adm. El procedimiento es el conjunto concatenado de actos o
actuaciones administrativas de trámite destinadas a asegurar la legalidad, el acierto y la oportunidad
de la resolución que le pone término y a garantizar los derechos de los ciudadanos afectados y las
exigencias de los intereses públicos en juego.

En cuanto a la forma, dice el art. 55 LPC que los actos adm. se producirán por escrito a menos que su
naturaleza exija o permita otra horma más adecuada de expresión y constancia. Las excepciones a esta
regla se justifican por la naturaleza del acto (urgencia, necesidad,..).

El contenido del escrito, según la practica se esquematiza en un encabezamiento, un preámbulo,

la motivación, la parte dispositiva, y, por último, el lugar, fecha y firma. La motivación posibilita
el control judicial de los actos adm., que podrían llegar a anularse si carecieran de ella o fuera
insuficiente. La motivación debe ser suficiente para ilustrar las razones de hecho y de derecho
que justifiquen la resolución. En el art. 54 LPC se recogen supuestos de actos adm. que deben ser
motivados (cuando limiten derechos subjetivos o intereses legítimos, cuando se separen del criterio
seguido en actuaciones precedentes, cuando acuerden la suspensión de actos y la adopción de medidas
provisionales, cuando se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales...).

Accidentales. Existen 4 cláusulas accesorias generalmente admitidas por la doctrina. Son el término
(el ppo., el final o la duración de la eficacia de un acto está determinada en el tiempo), la condición
(suspensiva, resolutiva o impropia), la reserva de revocación (tipo especial de condición resolutoria) y
el modo (obligación de hacer, de no hacer o de soportar).

17.4 El silencio administrativo.

Uno de los privilegios de la Administración es que los Tribunales solo pueden controlar su actividad
si hay un acto administrativo previo. Antes de la utilización de la técnica del silencio administrativo,
la Adm podía eludir el control jurisdiccional con sólo permanecer inactiva. El silencio administrativo
surge como una garantía para los ciudadanos frente a la Administración, y consiste en presumir que
ésta, ante la ausencia de una voluntad expresa, ha contestado afirmativamente (silencio positivo o
estimatorio) o negativamente (silencio negativo o desestimatorio).

Esta técnica aparece por primera vez en Francia, y se introduce en nuestro país por los Estatutos
Locales de Calvo Sotelo de 1924 y 1925, por la Ley municipal republicana de 1935, y, más tarde, por
la Ley de 1944, a propósito del recurso de agravios.

Silencio administrativo en la regulación anterior a la LPC.

El silencio negativo(art. 94 LPA). Formulada una petición ante la Administración, si ésta no

notificaba su resolución al interesado en el plazo de 3 meses, podía su autor denunciar la mora
y, transcurridos otros 3 meses desde la denuncia sin recibir respuesta alguna, podía considerar
desestimada la petición al efecto de deducir frente a esta denegación presunta el correspondiente
recurso, administrativo o jurisdiccional según proceda, o esperar la resolución expresa de su petición.
De esta regulación se desprendía con toda claridad que el silencio negativo de la administración no
era un verdadero acto administrativo de sentido desestimatorio, sino, la ausencia de toda actividad
volitiva de la Administración, ante o cual no era admisible proceso interpretativo alguno destinado a
averiguar el sentido de una voluntad inexistente. El silencio negativo era, pues, solamente una simple
ficción de efectos estrictamente procesales, limitados, además, a abrir la vía de recurso. Sustituía al
acto expreso, pero sólo a estos concretos fines y en beneficio del particular únicamente.

Dos únicos problemas planteaba esta figura: el de los plazos de producción del silencio y del ulterior
acceso a la vía jurisdiccional, y el de las resoluciones tardías, es decir, las dictadas por la Adm. con
posterioridad a la producción del silencio.

Los plazos eran excesivos. Seis meses son muchos meses de espera. Por otra parte, el acceso a la
vía jurisdiccional una vez cumplidos tales plazos quedaba abierto indefinidamente en tanto la Adm.
no dictara la resolución expresa de la que no podía excusarse. Pero la LJ limitó a un año el plazo de
interposición del recurso contencioso-adm. en casos de silencio.

En las resoluciones tardías, la jurisprudencia, tras una primera etapa en la que mantuvo postura
contraria a la admisión de recursos interpuestos contra aquéllas, terminó aceptando que éstas reabrían
el plazo de recurso.

El silencio positivo. Se refería a supuestos de autorizaciones y aprobaciones. Se consideraba como

un verdadero acto administrativo, equivalente a autorizaciones expresas. El plazo de silencio había de
computarse desde el ingreso de la solicitud, proyecto o acuerdo sometido a control hasta la fecha de la
notificación al interesado de la resolución adoptada. Era un plazo de caducidad.

El mayor problema y el único que el silencio positivo planteaba era el de precisar el contenido
concreto de la aprobación o autorización obtenidas por ese medio en los supuestos en que la
pretensión ejercitada por el particular o ente público que instó el procedimiento no fuese conforme a
derecho (ver libro de Enterría, Pág. 594).

Regulación del silencio administrativo en la vigente LPC.

La LPC 30/92 fue reformada por la Ley 4/99, dando nueva redacción a los art. 42, 43 y 44 LPC, lo
que supone una vuelta al planteamiento tradicional en lo que respecta a la distinción entre el silencio
negativo (mera ficción legal de efectos exclusivamente procesales dirigida a facilitar el acceso de los
interesados a la vía jurisdiccional) y el silencio positivo (considerado como un auténtico acto adm,
aunque presunto, equivalente a todos los efectos a una resolución expresa de sentido estimatorio).

Art. 42 “1. La administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y
a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.

En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento
de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución
consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los
hechos producidos y las normas aplicables.

Se exceptúan de la obligación, a que se refiere el párrafo primero, los supuestos de terminación del
procedimiento por pacto o convenio, así como los procedimientos relativos al ejercicio de derechos
sometidos únicamente al deber de comunicación previa a la Administración.

2. El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma
reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de 6 meses, salvo que
una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria
europea.
3. Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de 3
meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:

En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.

En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el
registro del órgano competente para su tramitación.

4. Las Adm. Públicas deben publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones
de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los
efectos que produzca el silencio administrativo.

En todo cado, las Adm. Públicas informarán a los interesados del plazo máximo normativamente
establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los efectos que pueda
producir el silencio administrativo, incluyendo dicha mención en la notificación o publicación del
acuerdo de iniciación de oficio, o en comunicación que se les dirigirá al efecto dentro de los 10 días
siguientes a la recepción de la solicitud en el registro de órgano competente para su tramitación. En
este último caso, la comunicación indicará, además, la fecha en que la solicitud ha sido recibida por el
órgano competente.

5. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se
podrá suspender en los siguientes casos:

Cuando deba requerirse a cualquier interesado para la subsanación de deficiencias y la aportación de

documentos y otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación del
requerimiento y su efectivo cumplimiento por el destinatario, o, en su defecto, el transcurso del plazo
concedido, todo ello sin perjuicio de lo previsto en el art. 71 de la presente ley.

Cuando deba obtenerse un pronunciamiento previo y preceptivo de un órgano de las Comunidades

Europeas, por el tiempo que medie entre la petición, que habrá de comunicarse a los interesados, y la
notificación del pronunciamiento a la Adm. instructora, que también deberá serles comunicada.

Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la
resolución a órganos de las misma o distinta Adm., por el tiempo que medie entre la petición,
que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser
comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de 3 meses.

Cuando deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los
interesados, durante el tiempo necesario para la incorporación de los resultados al expediente.

Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusión de un pacto o convenio en los términos
previstos en el art. 88 de esta ley desde la declaración formal al respecto y hasta la conclusión sin
efecto, en su caso, de las referidas negociaciones que se constatará mediante declaración formulada
por la Adm. o los interesados.

6. Cuando el número de las solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un
incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta
razonada del órgano instructor, o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a
propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho
adecuado y en plazo.

Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación

mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los
medios a disposición posibles.
De acordarse, finalmente, la ampliación del plazo máximo, éste no podrá ser superior al establecido
para la tramitación del procedimiento.

Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los
interesados, no cabrá recurso alguno.

7. El personal al servicio de las Adm. Públicas que tenga a su cargo el despacho de los asuntos,
así como los titulares de los órganos administrativos competentes para instruir y resolver son
directamente responsables, en el ámbito de su competencias del cumplimiento de la obligación legal
de dictar resolución en plazo.

El incumplimiento de dicha obligación dará lugar a la exigencia de responsabilidad disciplinaria, sin

perjuicio a la que hubiere lugar de acuerdo con la normativa vigente”.

Art. 43. Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado. “1. En los
procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse
notificado resolución expresa legítima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud
para entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo, según proceda, sin perjuicio de la
resolución que la Adm. debe dictar en la forma prevista en el apartado 4 de este artículo.

2. Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos
los casos, salvo que una norma con rango de ley o norma del Dº Comunitario Europeo establezca
lo contrario. Quedan exceptuados de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derecho
de petición (art. 29 CE), aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran
al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como
los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto
desestimatorio.

No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio
administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado
el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el
mismo.

3. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto
administrativo finalizador del procedimiento.

La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la
interposición del recurso administrativo o cont.-adm. que resulte procedente.

4. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del art. 42 se
sujetará al siguiente régimen:

En los casos de estimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior a la producción
del acto sólo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al

vencimiento del plazo se adoptará por la Adm. sin vinculación alguna al sentido del silencio.

5. Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer ver tanto ante la
Adm como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos
desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa
sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de
prueba admitido en derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido que pudiera
solicitarse del órganos competente para resolver. Solicitado el certificado, éste deberá emitirse en el
plazo máximo de 15 días”.
Art. 44. Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio. “En los procedimientos
iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado
resolución expresa no exime a la Adm del cumplimiento de la obligación legal de resolver,
produciendo los siguientes efectos:

1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la

constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren
comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.

2. En los procedimientos en que la Adm. ejercite potestades sancionadoras o, en general, de

intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la
caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las
actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92.

En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado,
se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución”.

TEMA 18 . LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

18.1 Perfección, validez y eficacia de los actos administrativos.

El título V de la LPC 30/92, nos habla “de las disposiciones y los actos administrativos” (art. 51 a 67
LPC, leer).

Perfección: es la terminación del procedimiento establecido legalmente para el acto de que se trate. El
acto es perfecto cuando concurren todos los elementos esenciales, tanto subjetivos, como objetivos o
formales.

Validez: es la concurrencia de todos los requisitos que hacen legal al acto, conforme a derecho

Eficacia: alude a la posibilidad de que el acto produzca efectos, para lo cual no necesita ser válido
(ppo. ejecutividad de los actos administrativos).

18.2 La eficacia de los actos administrativos. La eficacia en general: presunción de validez y

obligatoriedad de cumplimiento inmediato.

Dice el art. 57 LPC (efectos) “1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Dº
Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que
en ellos se disponga otra cosa.

2. La eficacia de quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su
notificación, publicación o aprobación superior.
3. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución
de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los
supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta
no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas”.

El art. 57.1 establece una presunción iruris tantum de validez, que permite al acto desplegar todos
sus posibles efectos, en tanto no se demuestre su invalidez y, que traslada al particular la carga de
impugnarlo en la vía administrativa para obtener su anulación y frenar su eficacia.

Pero para que la presunción legal de validez opere es necesario que el acto reúna unas condiciones
externas mínimas de legitimidad (art. 53, 54 y 55 LPC). Así, el acto administrativo se presume
legítimo en la medida en que emana de una autoridad competente, ajustándose al procedimiento
establecido, y al ordenamiento jurídico en cuanto al contenido, motivados, y por escrito, a menos que
su naturaleza exija o emita otra forma más adecuada de expresión y constatación.

Sobre esta presunción de eficacia, el ordenamiento construye la teoría de la ejecutividad de los actos
administrativos, que son inmediatamente ejecutivos, salvo que su eficacia quede demorada. No es lo
mismo ejecutividad que ejecutoriedad.

Ejecutividad: es el privilegio de los actos administrativos de producir efectos jurídicos, tienen fuerza
obligatoria (art. 57).

Ejecutoriedad: significa un plus a la ejecutividad y apela a la potencialidad de ciertos actos, los de

gravamen sobre todo, de poder ser ejecutados de manera forzosa (art. 56).

Todo ello es consecuencia de los privilegios de la Administración.

18.3 La eficacia en el tiempo: aplazamiento, retroactividad y suspensión de la eficacia.

Según nos dice el art. 57.2, la eficacia del acto administrativo puede quedar demorada porque así lo
exija su contenido, o porque esta este supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

Aplazamiento: el art. 57.1 en su inciso final dice “salvo que en ellos se disponga otra cosa”, por lo
que el propio acto puede aplazar el comienzo de sus efectos. Con independencia de ello, el comienzo
de la eficacia está sometido en ocasiones con carácter general al cumplimiento de ciertos requisitos, y
así lo establece el art. 57.2. Por tanto, debemos estudiar los 4 supuestos que se plantean.

Cuando lo exija el contenido: se refiere tanto al contenido esencial, como al accidental (aceptación del
destinatario, condición suspensiva,..).

Notificación y Publicación: ver final de este tema.

Aprobación superior: es una manifestación típica de la tutela que ciertos entes administrativos ejercen
sobre otros, y su exigencia no afecta en absoluto ala perfección ni a la validez del acto. Éste en sí
mismo es perfecto, pero no produce efectos en tanto no sea aprobado por la autoridad superior.

Retroactividad: supone que los efectos del acto se van a extender a fecha anterior a aquella en la que
se dictó el mismo. Las condiciones para que opere la retroactividad se recogen el art. 57.3: actos que
se dicten en sustitución de otros anulados, actos que produzcan efectos favorables para el interesado,
cuyos supuestos de hecho existiesen ya en la fecha a la que se retrotrae la eficacia del acto, y actos
que no lesionen derechos o intereses legítimos de otras personas. Si el acto lleva la retroactividad más
lejos de estos límites será nulo en cuanto al exceso.
Suspensión: se regula en el art. 111 LPC: La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos
en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.

Se trata de evitar que la actividad de la Administración, orientada a satisfacer el interés general, pueda
resultar paralizada en perjuicio de este interés público, por la simple oposición de un particular. La
aplicación rígida de esta regla podría hacer ilusorio el derecho de recurso que reconocen las leyes
a todo ciudadano. Por ello, para conseguir cierto equilibrio entre la garantía del interés público y el
derecho a una efectiva defensa del particular la ley ha previsto excepciones en las que los tribunales y
la administración pueden suspender la ejecución del acto, de oficio o a solicitud del recurrente, previa
ponderación razonada de los perjuicios que podría causar. Son:

Cuando la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

Cuando la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas
en el art. 62.1 LPC.

Al dictar el acuerdo de suspensión, podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias
para asegurar la protección, tanto del interés público, como de terceros, así como la eficacia de la
resolución.

La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos 30 días desde que la
solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para decidir sobre
la misma, éste no ha dictado resolución expresa al respecto. En estos casos será de aplicación lo
establecido en el art. 42.4 LPC (silencio positivo).

18.4 La ejecución forzosa de los actos administrativos.

En los art. 93 a 101 LPC se hace referencia a la ejecución de los actos administrativos. Y,
concretamente, se hace referencia a la ejecución forzosa en los art. 95 y ss. La ejecución forzosa es
una de las tres modalidades de coacción administrativa, junto con la coacción directa y la ilegítima o
vía de hecho.

Art. 95 LPC “Las Adm. Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán
proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los
supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la ley, o cando la CE o la ley exijan la
intervención de los Tribunales”.

Supone la aplicación al terreno de los hechos de una declaración contenida en un acto administrativo
y pese a la resistencia del obligado. La ejecución forzosa no es aplicable:

Cuando es la propia administración a quien se le imputa la obligación que el acto declara.

Cuando el efecto jurídico se consuma con el contenido puramente declarativo del acto.

Cuando la obligación que se le impone al administrado es personalísima de hacer y no resulta por ello
coercible.

Y cuando la obligación que impone el acto se imputa a una administración distinta de la autora del
acto respecto de la cual ésta carezca de autoridad directa.

Toda ejecución supone la realización de un derecho previamente declarado en un acto. Este acto, que
va a ser título ejecutivo habilitante, ha de tener una constancia formal inequívoca y una certeza de
contenido y de destinatario que dispense de la necesidad de una previa interpretación de su alcance
y de su extensión. El título de la ejecución forzosa administrativa es siempre un acto administrativo
formal, del que resulta una obligación para uno o varios destinatarios distintos de la Adm. autora del
acto, y que va a convertirse en ejecutora del mismo ante el incumplimiento de dicha obligación. La
ejecución forzosa no requiere la firmeza del acto.

Los actos administrativos por su privilegio de ejecutividad inmediata y del mantenimiento de la

misma, obligan a su inmediato cumplimiento, cuya omisión puede ser suplida por los medios de
ejecución forzosa.

La ejecución forzosa no transforma el contenido del acto a ejecutar ni añade ninguna nueva
obligación, simplemente se trata de una actualización de lo ya contenido en el mismo, que sirvió
de título ejecutivo. Esta nota es la que diferencia la ejecución forzosa de las sanciones por el
incumplimiento de Obligaciones, de las que surge una obligación nueva y distinta.

El art. 96 LPC (medios de ejecución forzosa) dice “1. La ejecución forzosa por las Adm. Públicas se
efectuará, respetando siempre el ppo. de proporcionalidad, por los siguientes medios:

Apremio sobre el patrimonio.

Ejecución subsidiaria.

Multa coercitiva.

Compulsión sobre las personas.

2. Si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos restrictivo de la libertad
individual.

3. si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las Adm. Públicas deberán obtener el
consentimiento del mismo, o en su defecto, a oportuna autorización judicial”.

Art. 97. Apremio sobre el patrimonio. “1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse
cantidad líquida se seguirá el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento
recaudatorio en vía ejecutiva.

2. En cualquier caso, no podrá imponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no
estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal”.

Este es el medio más frecuente utilizado, en la medida en que los deberes administrativos se concretan
usualmente en deudas pecuniarias. Si éstas deudas son líquidas y el deudor se resiste al pago, la
Administración puede hacerlas efectivas sobre su patrimonio mediante el procedimiento previsto en el
Rgto. General de Recaudación. Primero se notifica la liquidación y se da un plazo para pagar de forma
voluntaria. Si no lo hace, se extienden las certificaciones de descubierto acreditativas de la deuda.
Una vez iniciado el procedimiento de apremio ya no se detiene si suspende si no se realiza el pago,
se garantiza la deuda mediante aval bancario suficiente o se consigna su importe en la Caja General
de Depósitos. El núcleo de este procedimiento se centra en el embargo de los bienes del deudor en
una cantidad suficiente para cubrir el importe de la deuda. Puede llegarse incluso a la entrada en
el domicilio del deudor para hacer efectivo el embargo, pero es requisito esencial la autorización
judicial. Realizado el embargo, se hace una subasta pública con los bienes.

Art. 98. Ejecución subsidiaria. “1. Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que
por no ser personalísimos puedan ser realizados por sujeto distinto del obligado.

2. En este caso, las Adm. Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las personas que determinen,
a costa del obligado.
3. El importe de los gastos, daños y perjuicio se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.

4. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución a reserva de
la liquidación definitiva”.

Art. 99. Multa coercitiva. “1. Cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que éstas
determinen, las Adm. Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas
coercitivas, reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los
siguientes supuestos:

Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado.

Actos en que, procediendo la compulsión, la Adm. no la estimara conveniente.

Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y
compatible con ellas”.

Art. 100. Compulsión sobre las personas. “1. Los actos administrativos que impongan una obligación
personalísima de no hacer o soportar podrán ser ejecutados por compulsión directa sobre las personas
en los casos en que la ley expresamente los autorice, y dentro siempre del respeto debido a su
dignidad y a los derechos reconocidos en la Ce.

2. Si, tratándose de Obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el obligado

deberá resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa”.

Art. 101. prohibición de interdictos. “No se admitirán a trámite interdictos contra las actuaciones
de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el
procedimiento legalmente establecido”.

[#?]

Notificación y publicación. Los actos adm. necesitan ser dados a conocer para producir efectos
jurídicos, demorando hasta entonces su eficacia. En términos generales, la notificación se corresponde
con la puesta en conocimiento de los actos adm. singulares; y la publicidad de los actos adm. de
destinatario general (art. 58 y 60 LPC).

Deben notificarse a los interesados las resoluciones y actos adm. que afecten a sus derechos e
intereses. Según la doctrina sólo se notifican las resoluciones y los actos de trámite cualificados. Éstos
últimos, según la LPC, son: el requerimiento de subsanación y mejora de la solicitud, el acto por el
que se señala la necesidad de que el interesado cumplimente un trámite en el procedimiento, el lugar,
fecha y hora de la práctica de pruebas, y el derecho del presunto responsable a que se le notifiquen los
hechos que se le imputan, las infracciones que los mismos puedan constituir, las sanciones que se le
puedan imponer, la identidad del instructor, la autoridad competente para sancionar y la norma que
atribuyó tal competencia.

Deben ser notificados los interesados (art. 31 LPC): los que promovieron el procedimiento, los que
sin haberlo iniciado tengan derechos que puedan verse afectados, y aquellos cuyos intereses legítimos
puedan resultar afectados por la resolución y se personen en el procedimiento. La notificación
puede dirigirse al representante del interesado. En los casos de notificaciones a personas jurídicas la
notificación se dirigirá a su representante legal. Cuando haya pluralidad de interesados se enviarán las
notificaciones al representante o interesado que se haya señalado.

Puede recibir la notificación persona distinta del destinatario. Dice la LPC, art. 59 “Cuando la
notificación se practique en el domicilio el interesado, de no hallarse presente éste en el momento
de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre
en el domicilio y haga constar su identidad”. Debe evitarse la comunicación a una persona que por
su manifiesta incapacidad no asegure la posterior entrega de la solicitud al interesado. Cuando las
notificaciones se dirigen a personas jurídicas privadas, es posible la entrega tanto al representante
como a un empleado de la entidad. En el caso de notificaciones a las Adm. Públicas, la entrega
se realizará a un empleado de las mismas, haciendo constar la firma, identidad, fecha y sello del
organismo; o en el Registro General de dicho organismo.

Sujeto activo de la notificación es, generalmente, el mismo órgano que dictó el acto. Aunque entre
éste y el destinatario existirá un sujeto intermedio.

Requisitos objetivos de la notificación, art. 58.2 LPC: la notificación debe contener el texto íntegro
del acto, debe indicarse si es o no definitivo en vía administrativa, deben señalarse los recursos que
procedan, el órgano ante el que hubieren de interponerse y el plazo para ello.

Requisitos de actividad, el plazo: la notificación debe ser cursada por el órgano administrativo en el
plazo de 10 días (art. 58.2 LPC).

Efectos de la notificación: si es correcta, el acto comienza a producir efectos y obliga a sus

destinatarios, iniciándose al día siguiente de la misma el cómputo del plazo para recurrir.

Notificaciones defectuosas: surtirán efectos, siempre que contengan, al menos, el texto íntegro del
acto, en varios supuestos: a partir de la fecha en que el ciudadano realice actuaciones que supongan el
conocimiento del contenido y alcance de la resolución; y a partir de la fecha en la que se interponga el
recurso procedente.

Práctica de la notificación: debe hacerse por cualquier medio que permita tener constancia de la
recepción por el interesado; debe hacerse en el lugar designado a tal efecto o en el domicilio del
interesado; habrá necesidad de un 2º intento si nadie se pudo hacer cargo de la notificación en el
primer intento, realizándose aquel en hora distinta y dentro de los 3 días siguientes al primero. Si no
hay éxito, se depositará en lista la notificación durante un mes y se dejará aviso al destinatario en el
casillero domiciliario. Posteriormente le recurre a la notificación edictal. Si se produce la negativa
del interesado de hacerse cargo de la notificación se tendrá por efectuado el trámite, siguiéndose el
procedimiento, y no procederán más intentos. Si el último domicilio conocido del interesado radica
en el extranjero, se recurrirá a la mera publicación edictal, por medio de un anuncio en el tablón
consular.

La notificación edictal sólo será válida en 4 supuestos: cuando los interesados sean desconocidos,
cuando se ignora el domicilio de un interesado, cuando se ignora el medio de la notificación, y cuando
el intento de notificación no se hubiese podido realizar.

La publicación sustitutoria procede en los casos de actos con pluralidad indeterminada de

destinatarios y en los procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva.

La publicación de los actos administrativos cabe cuando así lo dispongan las normas que regulan cada
procedimiento, y cuando así lo aconsejen razones de interés público.
TEMA 19 : LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

19.1 La teoría de las nulidades en el Derecho Administrativo.

La teoría de la invalidez de los actos jurídicos. Se habla de dos tipos de invalidez, la nulidad
absoluta y la anulabilidad o nulidad relativa.

La nulidad absoluta tiene tres características. La ineficacia ipso iure del negocio nulo equivale a decir
que se origina por sí misma, sin necesidad de intervención judicial, aún cuando esta intervención
sea inevitable. Por otra parte, la nulidad de pleno derecho produce efectos generales o erga omnes,
en cuya virtud cabe oponerla o tenerla en cuenta en contra, y también a favor, de cualquiera, y cuya
trascendencia general se explica por la indignidad o inadecuación del acto nulo para la protección
jurídica. Finalmente, los actos nulos de pleno derecho no son sanables por prescripción ni por
confirmación, puesto que la nulidad absoluta es indisponible para las partes, al estar fuera de la esfera
de la autonomía de la voluntad.

Por su parte, la nulidad relativa o anulabilidad viene esencialmente determinada por dos coordenadas:
libre arbitrio del afectado por la invalidez, que es quien únicamente puede utilizar la acción que el
ordenamiento le concede para provocar la ineficacia, junto al principio de seguridad jurídica que,
encontrando aquí su verdadero juego, se manifiesta en la posibilidad de que el acto anulable sane,
si en interesado no reacciona en plazo por medio de su acción de nulidad, o tácita o expresamente
consiente el vicio de anulabilidad.

Modulaciones del régimen jurídico-administrativo. El esquema así descrito es fiel reflejo de la

tradición privatista, pero su trasposición al ámbito jurídico-administrativo no puede hacerse de forma
automática. Así, si la regla general en el Dº Privado es la nulidad de los actos que contradicen las
leyes, en el Dº Administrativo, la regla general es la mera anulabilidad de los mismos, reservando
el ordenamiento la nulidad para aquellos supuestos de irregularidades más graves y manifiestas. La
razón de esta especialidad responde a puras necesidades de orden práctico.

Con carácter general, el ppo. de excepcionalidad de la nulidad la circunscribe a las causas legalmente
establecidas en el art. 62 LPC, mientras que cualquier otra infracción del ordenamiento producirá
normalmente la anulabilidad o no tendrá virtud invalidante en absoluto (art. 63 LPC).

Una segunda especialidad de la teoría de las nulidades viene dada por el impacto fáctico que supone
la existencia en manos de la Administración de poderes de autotutela de que los particulares no
disponen, y de la presunción de validez del acto administrativo. En el Dº Adm. el órgano emisor de
un acto nulo puede ejecutarlo directamente, sin auxilio judicial alguno, y empleando, en su caso, una
amplia gama de medios de ejecución forzosa. Si el particular no quiere que la realidad santifique el
contenido del acto nulo, debe proceder a impugnarlo, solicitando la suspensión de sus efectos (art.
111.2 LPC).

Por último, son de destacar la existencia de violaciones del ordenamiento jurídico en el ámbito del Dº
Administrativo que no tiene virtualidad invalidante (irregularidades no invalidantes), supuestos que
se justifican por la aplicación del ppo. de economía procesal a los vicios procedimentales que no han
afectado a la corrección jurídica de la resolución final.
19.2 La nulidad absoluta o de pleno derecho en los actos administrativos.

Causas de nulidad.

Regulación legal de las causas de nulidad. Nuestro sistema se basa en una enumeración de las causas
de nulidad de los actos administrativos, en un listado de aplicación general, complementado con
las previsiones de las leyes especiales, que pueden definir supuestos de nulidad específicos para un
determinado marco institucional. Estas causas se recogen en el art. 62 LPC, que enumera:

Actos nulos por lesionar los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (art. 14 a 30
CE).

Actos nulos por haber sido dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia
o del territorio.

Actos nulos por tener contenido imposible (imposibilidad material, pues la jurídica lleva a la
anulabilidad; debe ser originaria, no sobrevenida).

Actos constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de ésta (hace referencia a
delitos y a penas, y la determinación de la calificación penal está reservada a órganos de ese orden).

Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o

de las normas que contiene las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos
colegiados (se incluyen actos dictados faltando un requisito esencial en el procedimiento, y actos
dictados a través de un procedimiento distinto al requerido por el ordenamiento). Respecto de los
órganos colegiados, la falta de convocatoria de uno de sus miembros no causa nulidad si no produce
indefensión. Han de respetarse el quórum en la constitución y las reglas sobre adopción de acuerdos.

Actos, expresos o presuntos, contrarios al ordenamiento y por los que se adquieren facultades o
derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. Esta causa permite la
inclusión de infracciones graves que afectan al contenido de los actos entre las causas de nulidad.

Otros supuestos previstos en normas de rango legal. Es de destacar el art. 103.4 LJ “serán nulos de
pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se
dicten con la finalidad de eludir su cumplimiento”.

Valoración general de las causas de nulidad. Debe afirmarse la necesidad de una interpretación
de estas causas, desde la perspectiva de la función institucional de la nulidad de pleno derecho,
pues la ruptura de la regla general de la anulabilidad sólo puede aceptarse cuando estemos en
presencia de infracciones de especial gravedad, so pena de comprometer gravemente los principios
constitucionales de seguridad jurídica y de eficacia.

Efectos. Como consecuencia de la nulidad de pleno derecho de un acto administrativo, se pueden

predicar 3 efectos: la irrecurribilidad del acto nulo en todo tiempo, por ser la nulidad indisponible
para las partes y la imprescriptibilidad de la acción de nulidad (art. 102 LPC); el vicio de nulidad es
insubsanable (art. 67 LPC); y la declaración de nulidad produce efectos ex tunc.

19.3 La anulabilidad de los actos administrativos.

En principio, y según la definición legal del art. 63 LPC, “Son anulables los actos que incurren
en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. No obstante, el
defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales
indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a indefensión de los interesados. La realización de
actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad
del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo”. Así, se configura la anulabilidad
con un carácter residual, en cuanto que serán causas de anulabilidad aquellas infracciones del
ordenamiento que ni son causa de nulidad ni tampoco irregularidades no invalidantes (vicios de
forma). Los vicios de forma se pueden subsanar a lo largo del procedimiento e, incluso, en fase de
recurso, lo que reduce el efecto invalidante.

Los efectos de la anulación son que la falta de impugnación en plazo dará lugar a la subsanación del
acto anulable y que estos efectos han de modularse teniendo en cuenta las exigencias del ppo. de
protección de la confianza.

Convalidación, conversión e incomunicación de invalidez. Son tres efectos de la presunción de

validez del acto administrativo, que se reflejan en el principio de conservación de los actos.

La convalidación sólo es posible respecto de los actos anulables, e implica la emisión de un nuevo
acto que subsana los efectos del anterior viciado. Generalmente, podrá hacerse por el mismo órgano
que dictó el acto a convalidar, pero hay dos excepciones:

Si el vicio era de incompetencia jerárquica procede que la convalidación la haga el superior

jerárquico, mediante acto expreso, o tácitamente al desestimar un recurso de alzada.

Si el vicio consistía en la falta de alguna autorización, la misma debe ser otorgada por el órgano
competente.

La conversión, posible tanto respecto a actos nulos como a anulables, supone la transformación de los
mismos en un acto de otro tipo cuyos requisitos de validez cumplen.

La incomunicación de validez (art. 64 LPC) implica la conservación de aquellos actos que, aunque
sucesivos en el procedimiento, son independientes del acto nulo o anulable, así como de aquellas
partes del acto no afectadas por el vicio de que se trate, siempre y cuando lo anulado no tenga una
importancia tal, que sin ella el acto no hubiera sido dictado.

En el art. 66 LPC se complementan estas reglas, al ordenar la conservación de actos y trámites cuyo
contenido no haya quedado afectado por la invalidez.

19.4 Las irregularidades no invalidantes.

Se trata de supuestos en los que el vicio de forma carece de trascendencia anulatoria. Y así resulta
claramente de lo dispuesto en el art. 63.2 LPC.

Igual solución se establece (art. 63.3) para los casos en que el acto administrativo se dicte fuera
del plazo establecido en cada caso por la ley. Esta actuación fuera de tiempo tampoco determina la
invalidez del acto, salvo en el supuesto de que el término o plazo sea verdaderamente esencial.

Al margen de estos casos excepcionales, la inobservancia del plazo de actuación por la

Administración no invalida esa actuación, si bien puede determinar la responsabilidad del funcionario
causante de la demora, según precisa expresamente el art. 41 LPC, o la de la propia Administración
si ello ha dado lugar a perjuicio para el particular afectado por el acto dictado fuera de tiempo. Esta
última consecuencia resulta sin lugar a dudas de lo dispuesto con carácter general por los art. 139
LPC y 121 LEF (Ley de Expropiación Forzosa), y por supuesto, del art. 106.2 CE, según los cuales
la Administración está obligada a reparar cualquier lesión que se produzca en los bienes o derechos
de los ciudadanos a consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
La nueva redacción del art. 42 LPC (reforma 1999) así ha venido a admitirlo cuando, tras afirmar
que el cumplimiento de la obligación de resolver en plazo dará lugar a responsabilidad disciplinaria,
añade significativamente que ésta se exigirá “sin perjuicio de la que tuviere lugar de acuerdo con la
normativa vigente”, lo cual incluye lo que acabamos de citar.

Por ello es de esperar una rectificación en la jurisprudencia del TS, que se ha venido resistiendo a
declarar el derecho de los particulares a ser indemnizados por los perjuicios que para ellos resulten
de la demora de la Administración, a menos que en normas específicas se imponga a ésta el deber de
reparar esos perjuicios.

TEMA 20 : EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

20.1 Concepto y principios del procedimiento administrativo.

El procedimiento administrativo es una serie cronológica de actos dirigidos a un resultado. En este

sentido son de destacar los art. 24 y 106 CE.

Art. 24.1 CE “Todas las personas tienen el derecho a obtener la tutela efectiva de los Jueces y
tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda
producirse indefensión”.

Art. 106.1 CE “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación

administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”.

Regulación vigente del procedimiento administrativo:

Al igual que la LPA, la LPC es mucho más que una ley de procedimiento. Al ámbito temático
de aquélla hay que añadir la regulación de la potestad sancionadora y de la responsabilidad de la
Administración y sus agentes de ésta.

La LPC dejó subsistentes determinados artículos de la LPA, luego derogados por la Ley de Gobierno
de 1997 y por la LOFAGE. Quedan pues, en pie solamente de la vieja LPA y con rango simplemente
reglamentario, los art. 31, 32, 33, 34.1, 36, 37, 38 y 39. También la Ley 4/1999 ha modificado el texto
de la inicial LPC, rectificando los aspectos más polémicos de ésta.

Es competencia exclusiva del Estado el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las
especialidades derivadas de la organización propia de las CCAA.
En la Exposición de Motivos de la LPC 30/92, se resaltan los siguientes aspectos:

Se considera el procedimiento administrativo como pieza fundamental en el proceso de

modernización de nuestra sociedad y de su Adm.

Se pretende un acercamiento eficaz de los servicios de la Adm. y los ciudadanos.

Se considera la cooperación entre las Adm. Públicas.

Y se considera también la tecnificación de los medios operativos.

Clases de procedimientos:

Según la pluralidad de actividades que se pueden desarrollar en las Administraciones Públicas:

procedimiento general y procedimientos especiales.

Según la finalidad específica: procedimientos declarativos, ejecutivos y de simple gestión. A su vez,

el procedimiento declarativo puede ser sancionador (o disciplinario), o de revisión (de oficio o en vía
de recurso).

Según la forma de desenvolverse y por el tiempo en que han de serlo: procedimientos ordinarios y
sumarios o de urgencia.

Principios del procedimiento administrativo:

Carácter contradictorio: el procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio o a instancia de

persona interesada (art. 68 LPC); en cualquier caso, es de esencia a todo procedimiento su carácter
contradictorio, es decir, la posibilidad de que se hagan valer los distintos intereses en juego y de que
esos intereses sean adecuadamente confrontados en presencia de sus respectivos titulares antes de
adoptar una decisión definitiva.

Principio de economía procesal: la LPA estableció en su art. 29 que “la actuación administrativa
se desarrollará con arreglo a normas de economía, celeridad y eficacia”. Y la LPC ha ratificado estos
criterios, aunque quizás no tan expresamente (art. 3, 57, 63 a 67 y 73). Así, este principio se traduce y
traslada a la esfera del procedimiento el ppo. de eficacia consagrado en el art. 103.1 CE.

Principio in dubio pro actione: postula en favor de la mayor garantía y de la interpretación más
favorable al ejercicio del derecho de acción y, por lo tanto, en el sentido de asegurar, en lo posible,
más allá de las dificultades de índole formal, una decisión sobre el fondo de la cuestión objeto del
procedimiento.

Principio de oficialidad: sin perjuicio de la intervención activa de los interesados, que resulta del
carácter contradictorio del procedimiento administrativo, la LPC establece en su art. 74.1 que “el
procedimiento se impulsará de oficio en todos sus trámites”. Esto significa que la Administración está
específicamente obligada a desarrollar la actividad que sea necesaria para llegar a la decisión final, sin
necesidad de que sea excitada en este sentido por los particulares, a diferencia de lo que ocurre en el
ámbito civil, donde, por regir el ppo. dispositivo, se entiende que el proceso es cosa de las partes, de
quienes depende su progresión).

Exigencia de legitimación: salvo aquellos supuestos excepcionales en que está expresamente

reconocido por la ley el carácter público de la acción, la promoción de un nuevo procedimiento
administrativo o la participación en un procedimiento ya en marcha, requiere en el particular una
cualificación específica o especial relación con el objeto del procedimiento (legitimación), que la LPC
concreta en la titularidad al menos de un interés legítimo que pueda resultar afectado por la resolución
que se dicte.

Imparcialidad: la Administración reúne en el procedimiento administrativo la doble condición de

juez y parte, razón por la cual este principio, característico del proceso, resulta relativizado en cierta
medida (tensión entre el art. 103.1 y 103.3 CE).

Principio de transparencia: el procedimiento administrativo se ha debatido a lo largo de su historia

entre la publicidad y el secreto, con clara ventaja para este último. Pero la actual regulación del
procedimiento abre una nueva etapa al disponer el art. 37.1 el libre acceso de todos los ciudadanos a
los registros y documentos administrativos, con el único límite que los datos referentes a la intimidad
de las personas.

20.2 Los interesados.

Art. 30 LPC. Capacidad de obrar. “Tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas,
además de las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para
el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el
ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad,
tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la
incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate”.

Art. 31 LPC. Concepto de interesado. “Se consideran interesados en el procedimiento

administrativo:

Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.

Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la
decisión que en el mismo se adopte.

Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la
resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

Las asociaciones y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales serán titulares

de intereses legítimos colectivos en los términos que la ley reconozca.

Cuando la condición de interesado derivase de alguna relación jurídica transmisible, el derecho-

habiente sucederá en tal condición cualquiera que sea el estado del procedimiento”.

Art. 32 LPC. Representación. “Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de
representante entendiéndose con éste las actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en
contra del interesado.

Cualquier persona con capacidad de obrar podrá actuar en representación de otra ante las
Administraciones Públicas.

Para formular solicitudes, entablar recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos en nombre
de otra persona, deberá acreditarse la representación por cualquier medio válido en derecho que deje
constancia fidedigna, o mediante declaración en comparecencia personal del interesado. Para los actos
y gestiones de mero trámite se presumirá aquella representación.
La falta o insuficiente acreditación de la representación no impedirá que se tenga por realizado el acto
de que se trate, siempre que se aporte aquélla o se subsane el defecto dentro del plazo de 10 días que
deberá conceder al efecto el órgano administrativo, o de un plazo superior cuando las circunstancias
de caso así lo requieran”.

Art. 33 LPC. Pluralidad de interesados. “Cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren
varios interesados, las actuaciones a que den lugar se efectuarán con el representante o el interesado
que expresamente hayan señalado, y en su defecto, con el que figure en primer término”.

Art. 34 LPC. Identificación de interesados. “Si durante la instrucción de un procedimiento que

no haya tenido publicidad en forma legal, se advierte la existencia de personas que sean titulares de
derechos o intereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expediente y que puedan
resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del
procedimiento”.

Los interesados pueden promover la recusación en los casos descritos en el art. 28, y en los términos
del art. 29 LPC.

20.3 Las fases del procedimiento. Disposiciones generales.

A) Iniciación art. 68 a 73 LPC.

Art. 68. Clases de iniciación. “Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona
interesada”.

Art. 69. Iniciación de oficio. “Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano
competente, bien, por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de
otros órganos o por denuncia.

Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un período de

información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no
de hincar el procedimiento”.

Art. 70. Solicitudes de iniciación. “Las solicitudes que se formulen deberán contener:

Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, así como la
identificación del medio preferente o del lugar que se señale a efectos de notificaciones.

Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.

Lugar y fecha.

Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.

Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.

Cuando las pretensiones correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y

fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser formuladas en una única solicitud, salvo
que las normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa.
De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presentes los interesados en las oficinas de la
Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación,
admitiéndose como tal una copia en la que figure la fecha de presentación anotada por la oficina.
(...)”.

Art. 71. subsanación y mejora de la solicitud. Si la solicitud no reúne los requisitos del artículo
anterior, y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado
para que, en un plazo de 10 días (ampliables 5 más, salvo en procedimientos selectivos o de
concurrencia competitiva) subsane la falta. Si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su
petición, archivándose sin más trámite.

Art. 72. Medidas provisionales. Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente

para resolverlo, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime
oportunas para asegurara la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de
juicio suficientes para ello. Además, con la modificación de 1999 se añade que antes de la iniciación
del procedimiento el órgano competente, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia y
para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar las medidas correspondientes
en los supuestos previstos expresamente por una norma con rango de ley.

Art. 73. acumulación. El órgano administrativo que inicie o tramite u procedimiento, cualquiera
que hay sido la forma de su iniciación, podrá disponer su acumulación a otros con los que guarde
identidad sustancial o íntima conexión. Contra el acuerdo de acumulación no procederá recurso
alguno.

B) Ordenación art. 74 a 77 LPC.

Art. 74. Impulso. “El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en
todos sus trámites.

En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de

homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en
contrario, de la que quede constancia.

El incumplimiento de lo dispuesto en el párrafo anterior dará lugar a la exigencia de responsabilidad

disciplinaria del infractor o, en su caso, será causa de remoción del puesto de trabajo”.

Art. 75. Celeridad. “Se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan
una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo.

Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá consignarse en la
comunicación cursada el plazo legal establecido al efecto”.

Art. 76. Cumplimiento de trámites. “Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados
deberán realizarse en el plazo de 10 días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo e el
caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.

Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesado no reúne los
requisitos necesarios, la administración lo pondrá en conocimiento de su autor concediéndole un plazo
de 10 días para cumplimentarlo.
A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar
decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del
interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la
resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo”.

Art. 77. Cuestiones incidentales. “Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento,
incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo
la recusación”.

C) Instrucción art. 78 a 86 LPC.

Disposiciones generales (art. 78 y 79).

Los actos de instrucción necesarios para el conocimiento y comprobación de los datos se realizarán
de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a
proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención.

Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia,
aducir alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio. También podrán alegar, en
todo momento, defectos de tramitación que podrán dar lugar a la exigencia de responsabilidad
disciplinaria.

Prueba (art. 80 y 81).

Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio
de prueba admisible en Derecho. Cuando la Administración no tenga por ciertos hechos alegados por
los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura
de un período de prueba por un plazo no superior a 30 días ni inferior a 10, a fin de que puedan
practicarse cuantas juzgue convenientes. El instructor sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por
los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias.

La administración comunicará a los interesados, con antelación suficientes, el inicio de las

actuaciones necesarias para la realización de las pruebas admitidas. En dicha notificación se
consignará el lugar, fecha y hora en que se practicarán aquellas. En los casos en que, a petición
del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización implique gastos que no deba soportar la
Administración, ésta podrá exigir el anticipo de los mismos.

Informes (art. 82 y 83).

Se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por disposiciones legales y los que se juzguen
necesarios para resolver. Salvo disposición en contrario, serán facultativos, no vinculantes y
evacuados en el plazo de 10 días. De no emitirse el informe en el plazo señalado se podrán proseguir
las actuaciones, excepto en los supuestos de informes preceptivos determinantes para la resolución del
procedimiento.

Participación de los interesados (art. 84, 85 y 86).

Instruidos los procedimientos se pondrán de manifiesto a los interesados o representantes, salvo lo que
afecte a las informaciones y datos del art. 37.5.

Los interesados en un plazo no inferior a 10 días ni superior a 15, podrán alegar y presentar los
documentos y justificaciones que estimen pertinentes. Si antes del vencimiento del plazo los
interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos, se
tendrá por realizado el trámite. Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el
procedimiento ni sena tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni alegaciones o pruebas que las
aducidas por el interesado.

Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de practicarse
en la forma que resulte más cómoda para ellos y sea compatible con sus Obligaciones laborales o
profesionales. Los interesados podrán actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente
para la defensa de sus intereses.

El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de éste lo

requiera, podrá acordar un período de información pública, para lo cual se anunciará en el BOE o
Diario Oficial con determinación del plazo para formular alegaciones (no inferior a 20 días). La
incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes
contra la resolución definitiva del procedimiento.

D) Terminación art. 87 a 92.

Disposiciones generales (art. 87 y 88).

Pondrán fin al procedimiento: la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la

solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el Ordenamiento, y la declaración de caducidad.
También se producirá la terminación del procedimiento por la imposibilidad material de continuar lo
por causas sobrevenidas.

La celebración de acuerdos, pactos, convenios o contratos entre la Administraciones y personas, tanto

de derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento, también pondrán
fin a los procedimientos adm.

Resolución (art. 89).

La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los
interesados y aquellas otras derivadas del mismo. En los procedimientos tramitados a solicitud del
interesado, las resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste.

Las resoluciones contendrán la decisión, que será motivada en los casos de actos de gravamen.
Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante
el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlo.

En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver, aunque podrá decidir la no admisión
de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previsto en el ordenamiento o carentes de
fundamento.

Desistimiento y renuncia (art. 90 y 91).

Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el ordenamiento,
renunciar a sus derechos. Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por 2 o más interesados, el
desistimiento o la renuncia sólo afectará a aquellos que la hubiesen formulado.

Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que permita su
constancia. La Administración aceptará de plano el desistimiento o renuncia, y declarará concluso
el procedimiento, salvo que habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen
éstos su continuación n el plazo de 10 días desde que fueron notificados del desistimiento. Si la
cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés general o fuera conveniente
sustanciarla, la Administración podrá limitara los efectos del desistimiento o renuncia al interesado y
seguirá el procedimiento.

Caducidad (art. 92).

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por
causa imputable al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos 3 meses, se producirá la
caducidad del mismo. consumido ese plazo sin que el particular realice las actividades necesarias para
reanudar la tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al
interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes.

No podrá acordarse la caducidad cuando los trámites no sean indispensables para dictar resolución.
La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la
Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción. Podrá
no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestión suscitada afecte al interés general o
fuera conveniente sustanciarla para su definición y esclarecimiento.

20.4 Procedimientos especiales.

Procedimiento sancionador. La potestad sancionadora se rige por los siguientes principios:

Ppo. de legalidad: se ejercerá esta potestad cuando haya sido expresamente atribuida por una norma
con rango de ley y por los órganos que la tengan atribuida también, de forma expresa, sin que pueda
delegarse en órgano distinto.

irretroactividad: serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de

producirse los hechos que constituyan infracción administrativa. Sólo producirán efecto retroactivo en
cuanto favorezcan al presunto infractor.

Ppo. de tipicidad: sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento
previstas como tales en una ley. se clasifican en leves, graves y muy graves

responsabilidad: sólo podrán ser sancionados por hechos constitutivos de infracción administrativa
las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismo. Las responsabilidades
administrativas serán compatibles con la exigencia de reposición de la situación alterada por el
infractor a su estado originario, así como con la indemnización por daños y perjuicios causados.

Ppo. de proporcionalidad: las sanciones administrativas en ningún caso podrán implicar privación
de libertad. El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las
infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de
las normas infringidas. Se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho
constitutivo de infracción, y la sanción aplicada. Habrá que considerar en todo caso la existencia de
intencionalidad, la naturaleza de los perjuicios causados y la reincidencia.

Prescripción: las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las
establezcan. Si éstas no fijan plazos, las infracciones muy graves prescribirán a los 3 años, las graves
a los 2 y las leves a los 6 meses; las sanciones igual excepto cuando son impuestas por faltas leves,
que prescriben al año. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día
en que se comete la misma; el de las sanciones desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza
la resolución por la que se impone la sanción.
Concurrencia de sanciones: no podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o
administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.

Otras notas características del procedimiento sancionador son:

No pueden imponerse sanciones sin que se haya tramitado el necesario procedimiento (separación
entre la fase de instrucción y la fase sancionadora).

El presunto responsable tiene derecho a ser notificado de los hechos que se le imputen, de las
infracciones que tales hechos puedan constituir, de las sanciones que se le pudiera imponer, de la
identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que
atribuya tal competencia. También tiene derecho a formular alegaciones, utilizar los medios de
defensa admitidos por el ordenamiento, y demás derechos del art. 35 LPC.

Se podrán adoptar medidas provisionales que aseguren la eficacia de la resolución final.

Se respetará la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se

demuestre lo contrario.

La resolución habrá de ser motivada y resolverá todas las cuestiones planteadas en el expediente. La
resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa.

Otro de los procedimientos especiales sería el de las reclamaciones previas al ejercicio de las acciones
civiles y laborales (tema 23.3).

TEMA 21 : LA COACCIÓN ADMINISTRATIVA.

21.1 Las manifestaciones de la coacción administrativa.

La coacción administrativa puede aplicarse, o bien a imponer la ejecución forzosa de los actos
administrativos, o bien directa e inmediatamente sobre una situación de hecho con vistas a producir
su modificación, sin que se trate de imponer el cumplimiento de un acto administrativo previo
declarativo. Como una y otra de estas aplicaciones de la coacción administrativa están rigurosamente
circunscritas a un ámbito estricto de licitud, una tercera posibilidad es el uso extra ordinem de la
coacción por la Administración, lo que se califica de “vía de hecho”.

La ejecución forzosa (ver tema 18.4) de un acto administrativo implica llevar a su aplicación práctica,
en el terreno de los hechos, la declaración que en el mismo se contiene, no obstante la resistencia,
pasiva o activa, de la persona obligada a su cumplimiento.

La coacción directa, según Otto MAYER, es el supuesto específico de la coacción administrativa

lanzada inmediatamente contra una situación de hecho contraria al orden, sin el intermedio de un
acto administrativo previo, es una rectificación inmediata de una situación de hecho, normalmente
colectiva, que es por sí misma contraria al orden y que demanda por ello una reacción instantánea,
que no permite el sistema normal de una decisión declarativa previa y de una opción de cumplimiento
voluntario.
La vía de hecho es el vicio específico de la acción coactiva de la Administración, que viene a
constituir la manifestación característica de la nulidad de pleno derecho en la actuación fáctica
administrativa, no cubierta ni justificada en el Derecho.

El art. 101 dispone que “no se admitirán interdictos contra las actuaciones de los órganos
administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento
legalmente establecido”. Es una consecuencia del carácter legítimo de la coacción administrativa, que
puede válidamente alterar los estados posesorios.

El régimen peculiar y privilegiado de la Administración en relación con la posesión, que hace visible
la condición legítima de la coacción de que es titular, cede en cuanto la Administración no hace un
uso legítimo de sus poderes coactivos e incurre en una “vía de hecho”. Entonces su acción coactiva
actúa alteraciones posesorias no justificadas y el sistema ha de reaccionar eficazmente frente a las
mismas. Reacción que ha de ser efectiva por el remedio normal frente a las perturbaciones posesorias
injustas, el interdicto. La vía de hecho hace surgir frente a la Administración la posibilidad de una
reacción interdictal por parte del injustamente perturbado en su posesión. Y así lo admite el art. 101
LPC.

21.2 La coacción directa.

No existe en nuestro derecho una normativa general, y, por tanto, resulta forzoso buscar esa
regulación en la de cada uno de sus supuestos específicos. Otto MAYER distinguió: la defensa
administrativa, el impedimento de hechos punibles y de infracciones de orden público, y las medidas
dictadas en estado de necesidad.

Defensa administrativa.

La administración puede repeler y reducir con sus propios medios coactivos cualquier ataque de
hecho dirigido contra su organización o que introduzca perturbaciones en su funcionamiento regular,
o que implique un desplazamiento en la posesión de las cosas, aunque tales ataques no constituyan
propiamente delito. El ataque ha de dirigirse, para legitimar las medidas defensivas, contra la
Administración en abstracto, no personalmente contra alguno de sus miembros o agentes, sin perjuicio
de que un ataque de éstos últimos pueda también revestir el significado de los primeros.

Como sujeto de Dº, la Administración está en situación de poseedora de cosas y derechos. Las
perturbaciones que pueden producirse por otros sujetos contra esa posesión serán eliminadas mediante
la coacción directa, sin necesidad de que esta impetre del juez la protección interdictal, protección que
todos los sujetos tienen a su disposición. Esta autoprotección incluye tanto las facultades de retener
la posesión como la de recuperarla, si la hubiere llegado a perder. A esta facultad administrativa se
le viene designando interdictum propium, término que se limita a la protección posesoria y, por
lo tanto, no podrá ser utilizado para reivindicar una propiedad, para lo cual deberá acudirse a los
Tribunales.

Actuación coactiva de la administración para el impedimento o la eliminación de hechos

punibles y de infracciones de orden público.

Aquí la Administración actúa en defensa del orden general, responsabilidad que tiene encomendada
la policía. La actuación coactiva directa en esta materia supone una actuación autónoma de la policía,
de modo que ay que diferenciarla de la actividad que ésta cumple en ejecución de mandamientos o
de sentencias judiciales, lo cual es cometido de la llamada policía judicial, y no administrativa. La
diferencia entre ambas actuaciones es de régimen y de naturaleza.
La actuación autónoma de la policía administrativa está normalmente justificada, cuando se trata
de hechos punibles, en razones o bien de prevención o impedimento del delito, o bien de urgencia
o inmediatividad. Sólo tales razones legitiman la posibilidad de prescindir del juez, que es quien
normalmente tiene la competencia para dirigir y ordenar la actuación represiva penal sobre los sujetos
privados. La acción policial tiene valor instrumental para preparar la intervención del juez, a cuya
disposición se ponen las personas responsables.

En el caso de actos contrarios al orden público, debemos distinguir entre la mera defensa del orden
público externo y de su restauración cuando ha sido alterado, y la sanción de actos colectivos que no
han producido una alteración del orden. Lo primero es el campo por excelencia dela coacción directa;
lo segundo es el ámbito propio del juez penal ordinario.

Dentro de esta categoría de la prevención de hechos punibles o que afecten al orden público debemos
hacer mención del uso de las armas.

El uso de las armas contra las personas por parte de los agentes armados del Estado o de las entidades
públicas constituye la más grave de las medidas de coacción directa, tanto por sus efectos como por
el problema que se plantea respecto a los derechos fundamentales de orden público y paz social, y
derecho a la vida e integridad física y moral.

A pesar de la gravedad de la materia, no hay regulación en nuestro derecho, por lo que tenemos
que acudir al art. 2 Convenio Europeo de Protección de los Derechos Humanos, que declara: “la
muerte no se considerará infligida con infracción del presente artículo cuando se produzca como
consecuencia de un recurso a la fuerza que sea absolutamente necesario: en defensa de una persona
contra una agresión ilegítima; para detener a una persona conforme a derecho o para impedir la
evasión de un preso o detenido legalmente; y para reprimir, de acuerdo con la ley, una revuelta o
insurrección”.

La jurisprudencia del TS afirma que es indispensable que el cumplimiento del deber demande de
manera imprescindible y absoluta el empleo de la fuerza.

Situaciones de estado de necesidad.

No se trata de legitimar una acción que sin las circunstancias de estado de necesidad sería antijurídica
por s fondo. El Dº Público tiene a punto una serie de técnicas para instrumentar sacrificios
patrimoniales de bienes e intereses particulares o limitaciones de libertades privadas en aras de la
superioridad del bien colectivo, técnicas que son de aplicación ordinaria y normal, no limitadas en
absoluto a situaciones de necesidad. Lo que estas situaciones hacen nacer no son poderes nuevos,
sino, simplemente, una técnica expeditiva de aplicarlos. En concreto, los bienes que se sacrifican
son normalmente: el orden establecido de competencias, el sistema formal del procedimiento
preceptivo para llegar a ciertos resultados y la ampliación de los poderes administrativos, que dejan
de estar justificados en habilitaciones legales específicas para surgir o de normas reglamentarias o de
apoderamientos fácticos.

En el derecho español procede distinguir las situaciones de necesidad formalmente declaradas y

que afectan a todo el país (estados de guerra, excepción y sitio), y aquellas otras excepcionales no
declaradas como tales más singulares. Esquemáticamente tales situaciones pueden ser: periodos
críticos de guerra o desorden público, calamidades públicas que ponen en peligro inmediato la vida
de los ciudadanos y la integridad de las cosas públicas y privadas de una colectividad, y el riesgo
inminente de vida de una sola persona.

En las situaciones de excepción formalmente declaradas se produce una concentración de poderes a

favor de las autoridades administrativas, así como una dispensa de los procedimientos y requisitos
legales ordinarios.
Principios generales de la actuación de la coacción directa.

La peculiaridad de la coacción directa o inmediata es la no procedencia de un procedimiento formal.

La intimidación previa, cuando hay lugar a ella, la orden de ejecución y la ejecución misma se
refunden en una sola manifestación externa, la conducta coactiva inmediata, lanzada directamente
sobre los hechos cuya modificación se pretende. La extraordinaria concentración de poder que se
produce y su expresión externa en medidas de fuerza ordinariamente irresistibles, no quiere decir que
no sean funcionalizables límites legales efectivos, límites que condicionen la legitimidad de la acción
y que sean controlables por los Tribunales Cont.-adm.

Algunos de estos límites los encontramos en la CE, en el art. 116 que regula los estados de
alarma, excepción y sitio, en la ley que los desarrolla LOAES, y también en la LPC: principio de
proporcionalidad y respeto a la dignidad y a los derechos reconocidos en la CE.

Los Tribunales cont.-adm. pueden controlar la legitimidad de la medida coactiva concreta, su límites
legales explícitos, su competencia, sus circunstancias, su fin, su proporcionalidad... Los mismo
tribunales civiles podrán calificar de vía de hecho la actuación coactiva de la administración y poner
término a la misma cuando resulte la inexistencia de circunstancias legitimadoras.

Las medidas de coacción directa actúan normalmente a título provisional y cesan por ello una vez que
las circunstancias que las legitiman desaparecen, y puede entrar en juego el procedimiento normal de
administrar y de resolver los conflictos.

La última y definitiva corrección de los efectos prácticos inmediatos producidos por la acción
coactiva está en la entrada en juego del principio de responsabilidad civil que restablece las
alteraciones patrimoniales causadas por dicha acción. Las medidas coactivas son legítimas, pero
generan a favor de los que resulten sacrificados o injustamente lesionados por las normas un crédito
de resarcimiento frente a la Administración.

21.3 Las coacciones ilegítimas: la vía de hecho.

La vía de hecho surge cuando se rompe la cadena de norma habilitante, acto previo y ejecución
material. En tales supuestos la Adm. queda privada de los privilegios que acompañan al ejercicio de
sus poderes, y, concretamente, del privilegio de que jueces y Tribunales no pueden interferir en su
actuación. La vía de hecho lleva consigo la reducción de ésta a la misma condición jurídica de las
personas privadas, de forma que sus actuaciones podrán ser controladas no sólo por los T. Cont.-adm.,
sino también por los Tribunales ordinarios.

Requisito común a todos los supuestos susceptibles de ser incluidos en la vía de hecho es la necesidad
de que la Administración haya pasado al terreno de la ejecución material o, al menos, que haya
manifestado de modo indubitado su propósito de hacerlo inmediatamente.

Los supuestos de vía de hecho pueden incluirse en dos grupos:

Inexistencia o irregularidad sustancial del acto de cobertura. El art. 93 LPC establece categóricamente
el principio general de la exigencia del acto previo. Este principio puede resultar infringido de dos
formas:

Falta absoluta de toda decisión o acto previo: la administración pasa directamente a la acción sin
interponer acto alguno. Aquí se incluyen también los supuestos en los que existe acto previo, pero
afectado de una irregularidad sustancial.

Acto dictado fuera de la competencia o al margen del procedimiento establecido por la ley, lo que
comporta su nulidad de pleno derecho y la posibilidad de que sea combatido en la vía interdictal.
Irregularidad o exceso en la propia actividad de ejecución. Aquellos supuestos en los que, aún
existiendo acto previo y siendo éste perfectamente regular, la actividad material de ejecución excede
del ámbito cubierto por el acto en cuestión cuantitativa o cualitativa. El exceso en la ejecución
implica una falta de cobertura, equivalente a la inexistencia de acto previo y merecedora del mismo
tratamiento jurídico.

Formas de protección ante la vía de hecho: podemos utilizar todas las acciones declarativas
reconocidas con carácter general por el Dº Común, las acciones previstas en el art. 41 Ley
Hipotecaria, las acciones interdictales, art. 101 LPC y los recursos administrativos y cont.-adm.

Interdictos de recobrar y retener: son acciones enérgicas y sumarias destinadas a proteger al que se
encuentra en la posesión o tenencia de una cosa y se ve perturbado en dicha posesión o despojado
de ella por otra persona. Estas acciones no pretenden resolver el problema litigioso de fondo sino,
exclusivamente mantener la situación posesoria existente en un momento dado hasta que se resuelva
sobre la titularidad del derecho en litigio en el juicio declarativo correspondiente.

Una vez acreditado el hecho de hallarse en la posesión de la cosa y de haber sido perturbado en dicha
posesión o despojado de ella, sin que haya transcurrido 1 año desde la perturbación o despojo, el juez
declarará sin más que ha lugar al interdicto y mandará que se mantenga el actor en la posesión o se
le reponga en ella, requiriendo al perturbador o despojante para que se abstenga en lo sucesivo de
cometer tales actos.

Los interdictos posesorios constituyen un sistema de protección tan rápido como efectivo y permiten
paralizar de inmediato las agresiones patrimoniales de la Administración, cuando por el modo en que
se producen merecen ser calificados de vías de hecho con carácter provisional y sin perjuicio de que
luego exista un juicio declarativo.

El conocimiento del juez, en este caso, se extiende más allá de las cuestiones puramente fácticas,
que es lo propio del proceso interdictal, para comprender una sumario análisis de la actuación
administrativa dirigido a detectar la irregularidad sustancial cometida por la Administración.

El carácter sumario del interdicto y el hecho de que la Adm. aparezca despojada de sus privilegios,
elimina en ese caso la exigencia de reclamación administrativa previa que debe preceder con carácter
general al ejercicio de las acciones civiles contra la Administración.

También existen varias vías de defensa frente a la vía de hecho en materia de libertades públicas:

La LPJDF regula un proceso cont.-adm. sumario para la protección de los derechos fundamentales de
la persona eventualmente lesionados por la Administración.

Una vez agotada esta vía queda todavía el recurso de amparo ante el TC, por violación de los derechos
14 a30 CE.

Finalmente, cabe recurso al Tribunal Europeo de D. Humanos.

TEMA 22 : LA REVISIÓN DE OFICIO.

22.1 La figura actual de la revisión de oficio.

El estudio de los problemas suscitados por las potestades que habilitan a la Administración a retirar
sus propios actos, debe iniciarse con una aclaración de la terminología utilizada. La revocación se
emplea para designar la retirada de un acto administrativo por motivos de oportunidad (tiene carácter
excepcional); la revisión de oficio para referirse a la eliminación por la Administración de aquellos de
sus propios actos que resulten viciados de ilegalidad.

La revisión de oficio es aquella institución a través de la cual la Administración procede a dejar sin
efecto, sin que exista excitación obligatoria de parte, sin auxilio de los Tribunales, en virtud de los
poderes de autotutela que el ordenamiento le reconoce, aquellos de sus actos que resulten viciados de
ilegalidad.

El fundamento de la revisión de oficio se encuentra en los poderes de autotutela que el ordenamiento

reconoce a la administración, que, a diferencia de lo que sucede con los sujetos privados, dispone de
la potestad de decidir por sí misma acerca de sus propias posiciones, sin necesidad de acudir al auxilio
de los tribunales.

La autotutela es aquella parte de la actividad administrativa a través de la cual la misma

Administración procede a resolver los conflictos potenciales o actuales que surgen con otros sujetos
con relación a sus propios actos o pretensiones, es decir, la capacidad de hacer justicia por sí
misma. Esta tutela no es jurisdiccional, pues ésta es imparcial o neutral, mientras que la autotutela
es necesariamente parcial. Existen varias formas de autotutela: decisoria (sobre actos o sobre las
relaciones) y ejecutiva.

El interés a satisfacer con la autotutela es la resolución de un conflicto potencial o actual entre la

Administración y otro sujeto, cuyo interés no es imparcial, sino propio de la Administración.

22.2 La revisión de actos nulos.

Tras la reforma operada por la ley 4/99, la revisión de oficio ha quedado reducida exclusivamente
a los actos nulos de pleno derecho, no siendo posible la revisión de oficio de actos anulables, cuya
eliminación obliga ala Administración al planteamiento de un recurso de lesividad.

La revisión de oficio de los actos adm. nulos, recogida en el art. 102 LPC, viene regulada
conjuntamente con la acción que el particular posee para instar la declaración de nulidad “Las
Adm. Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo
dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la CCAA, si lo
hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía
administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos previstos en el art. 62.1”.

Régimen jurídico: se conecta estrechamente con las exigencias institucionales del grado de invalidez
que se pretenda revisar. Primero, la revisión de oficio de actos nulos no queda sometida a plazo
alguno para poder ser ejercitada; segundo, es un acto reglado a cuya adopción no puede sustraerse el
órgano administrativo competente.

Límites: art. 106 LPC “Las facultades de revisión no podrán ser ejercitadas cuando por prescripción
de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la
equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes”.

Requisitos:

Subjetivos: el órgano competente para adoptar el acuerdo de revisión de una acto nulo de pleno
derecho viene determinado en la Disposición Adicional 16ª LOFAGE, serán el Consejo de Ministros,
en la Adm. General del Estado los ministros, secretarios de estado, órganos a los que estén adscritos,
y los máximos órganos rectores de los organismos. En la Adm. de las CCAA lo que disponga su
legislación específica. En la Adm. Local lo que disponga la LRL. En la Adm. Corporativa es de
aplicación supletoria lo dispuesto en la LPC. Y respecto de los actos del Poder Judicial, el Pleno del
CGPJ.

Objetivos: el art. 102.1 LPC remite no solo a los actos nulos por las causas expresamente previstas en
el mismo, sino también a los actos que incurran en cualquiera de las causas de nulidad previstas por
cualquier otra norma con rango legal

Formales: son el plazo y el procedimiento. El plazo no prescribe, la nulidad puede declararse en

cualquier momento, aunque tendrá que agotar la vía administrativa o haber sido impugnado en plazo.
El procedimiento será el general del título VI de la LPC, y constará de estas fases: fase previa de
averiguaciones o denuncias que llevan al órgano a actuar; fase de autoimpugnación; fase de audiencia
a os interesados; y dictamen vinculante del Consejo de Estado u órgano autonómico semejante. El
plazo máximo para resolver es de 3 meses contados desde la iniciación formal del procedimiento
(caducidad).

Efectos: se dan los efectos estudiados de la declaración de nulidad en general. Pero conviene
precisar lo que dice el art. 102.4 LPC “las Adm. Públicas, al declarar la nulidad de una disposición
o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a
los interesados, si se dan las circunstancias previstas en los art. 139.1 y 141; sin perjuicio de que,
tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma”.

Las indemnizaciones proceden por los daños causados por el acto nulo, no por el acto de anulación.

Acción de nulidad: el art. 102.3 otorga al particular una auténtica acción para exigir en cualquier
tiempo la declaración de nulidad del acto así viciado. No se trata propiamente de un recurso
administrativo, es una solicitud o trámite capaz de iniciar un procedimiento, obligando a la
Administración a seguirlo hasta recaer una resolución. Es una solicitud que integra un procedimiento
especial, que instrumenta una suerte de tercera vía entre los recursos administrativos y la revisión de
oficio, para la eliminación de los actos nulos de pleno derecho en vía gubernativa.

Dice el art. 102.3 “El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente
la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar
dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la CCAA, cuando las mismas no se basen
en alguna de las causas de nulidad del art. 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como
en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente
iguales”.

22.3 La revisión de actos anulables.

A pesar de la supresión de la revisión de oficio de los actos anulables por la ley 4/99, para cuya
eliminación la Administración debe ahora plantear un recurso de lesividad, no ha excluido todas
las potestades de revisión de oficio de actos anulables. La LPC no ha modificado el ordenamiento
tributario, con lo que resulta que la revisión de oficio de actos anulables continúa existiendo en la
materia tributaria. Para su ejercicio la Ley General Tributaria (LGT) señala dos vías, la revisión de
oficio propia, y la revisión impropia.

La revisión de oficio propia supone que son revisables por resolución del Mº de Hacienda, en tanto
no hay prescrito la acción administrativa, los actos dictados en vía de gestión tributaria, cuando se
encuentren en dos situaciones: los que, previo expediente con audiencia del interesado, se estimen
que infringen manifiestamente la ley; y cuando se aporten nuevas pruebas que acrediten elementos del
hecho imponible íntegramente ignorados por la Administración al dictar el acto objeto de revisión.
La revisión impropia supone la posibilidad por parte de determinadas autoridades tributarias de
acudir a la vía económico-administrativa para que ésta proceda a la anulación. Lo mismo se establece
respecto a otros órganos para impugnar resoluciones de los Tribunales eco-adm regionales o locales
(es de destacar la ausencia del dictamen del Consejo de Estado).

Régimen jurídico: en la revisión de oficio de actos anulables, el ordenamiento no impone

necesariamente la anulación del acto viciado, posibilitando, por el contrario, su subsanación por
el transcurso del tiempo (4 años) o por un acto expreso de la Administración (convalidación). Por
tanto, la Administración puede adoptar 3 posturas ente el acto anulable: convalidarlo expresamente,
anularlo o dejar que le mero transcurso del tiempo acabe por sanarlo definitivamente. La potestad de
revisión de oficio de actos anulables es una potestad discrecional, cuya discrecionalidad se extiende
a si procede o no la revisión, no a su contenido, que será siempre la anulación total o parcial del acto,
dependiendo del alcance del vicio.

Efectos: los efectos de la revisión son los propios de la anulación del acto incurso en mera
anulabilidad.

Recurso de lesividad: es un proceso judicial inexistente en los ordenamientos europeos, y que

la Administración debe iniciar cada vez que pretenda la eliminación de sus actos anulables. Sus
requisitos son:

La declaración de lesividad, previa al planteamiento del proceso, será adoptada por el órgano de cada
administración competente en la materia (en la Adm. Local corresponde al Pleno del Municipio y a la
Diputación provincial).

Es la declaración de lesividad y el posterior recurso a la jurisdicción cont.-adm. el camino para

tramitar todas las impugnaciones de la Administración, en el seno del procedimiento común, contra
los actos administrativos anulables.

El plazo para declarar la lesividad de un acto adm. anulable es de 4 años desde que se dictó. El
procedimiento para la declaración caduca si, transcurridos 3 meses desde su iniciación, no se ha
declarado lesivo el acto en cuestión.

El procedimiento de declaración de lesividad es muy sencillo y se ajusta a las normas generales (título
VI LPC). El art. 103.2 sólo hace referencia al trámite de la audiencia a los interesados.

La resolución que acuerde la declaración de lesividad debe estar motivada, justificándose en el interés
de la Administración en la anulación del acto.

El proceso de lesividad sigue el trámite especial previsto en el art. 127 LJ.

22.4 La revisión de las disposiciones administrativas.

El art. 105.1 LPC dispone “Las Adm. Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos
de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya una dispensa o exención
no permitida por las leyes, o sea contraria al ppo. de igualdad, al interés público o al ordenamiento
jurídico”. Este precepto tiene un doble contenido: ofrece los criterios que han de seguir las
Administraciones en la revocación de actos favorables y prohíbe la de los actos favorables.

Revocación de actos favorables: es una potestad expropiatoria que la Administración no puede

utilizar sin que exista habilitación legal, que levante la prohibición general del art. 105.1, y sin el pago
de la correspondiente indemnización.
Revocación y revisión de actos desfavorables: el art. 105.1 describe los principios que limitan la
posibilidad de revocar una acto desfavorable. Tal revocación no puede realizarse libremente, puesto
que constituiría una dispensa contraria a los principios de legalidad e igualdad. Por otra parte, la
Administración no puede revocar este tipo de actos sin un procedimiento en el que debe demostrarse
la no concurrencia de uno de los principios que harían ilegal el ejercicio de tal potestad de revocación,
al tiempo que la inoportunidad del acto en cuestión. En relación con la revisión de oficio de actos
no declarativos de derechos, debe destacarse que cuando la causa de la revisión se basase en la
nulidad, habrá que estar a lo dispuesto en el art. 102 LPC. Si son actos anulables debe abrirse un
procedimiento formal.

Rectificación de errores materiales: dispone el art. 105.2 “Las Adm. Públicas podrán, asimismo,
rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales,
de hecho o aritméticos existentes en sus actos”. Ésta rectificación opera sobre un acto válido, cuya
declaración de derecho permanece inmodificable. La rectificación cabe tanto de oficio como a
instancia del particular.

Límites a las facultades de revisión: se encuentran recogidos en el art. 106 LPC, cuya enumeración
cuenta con la novedad de la inclusión de la buena fe. Esta alusión a la buena fe fue interpretada por
la doctrina como un reconocimiento del legislador a la doctrina del TS y TC que venía admitiendo
el juego en nuestro sistema del principio de protección de la confianza. Esta interpretación ha sido
reforzada con el art. 3 LPC. Para la aplicación de este límite, el TS ha establecido una serie de
criterios: no cabe protección de la confianza cuando el ciudadano realiza actos tendentes a confundir
a los órganos administrativos; para apreciar la situación de confianza se tiene en cuenta la existencia
de un comportamiento diligente del ciudadano en el cumplimiento y conocimiento de la legalidad;
y el hecho de que el ciudadano haya realizado algún tipo de inversión por la confianza derivada de
la actuación administrativa, es un elemento que refuerza las posibilidades de protección, en cuanto
manifiesta la existencia de confianza.

TEMA 23 : LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.

23.1 Concepto y clases de recursos administrativos.

Concepto. Un recurso administrativo es un acto del administrado por el cual va a pedir a la

Administración la retirada o la reforma de un acto de la misma en base a un título jurídico específico.

Los recursos se diferencian de las peticiones en que la finalidad de estas es la producción de un

acto nuevo; de las quejas, en que la finalidad de estas es corregir defectos de tramitación; y de
las reclamaciones, en que estas guardan relación con las resoluciones provisionales que adopta la
Administración antes de emitir una resolución definitiva.

El recurso administrativo, en canto posibilidad de reacción y eliminación de un acto definitivo

perjudicial, supone una garantía para los administrados, pero tal carácter de garantía es limitado, pues
la Administración es a la vez juez y parte.

Frente a esta idea de garantía, el recurso administrativo tiene otra connotación más negativa que es
la idea de carga, pues en nuestro ordenamiento, a diferencia de lo que ocurre en el francés o en el
italiano, es preciso agotar la vía administrativa para acudir a los Tribunales. Además, el plazo para
resolver suele ser de 3 meses, con lo que se demora ese poder acudir a los Tribunales. Esto viene
agravado por el hecho de que la interposición de un recurso no suspende sin más la eficacia del acto.

Clasificación. Tradicionalmente se distingue entre:

Recursos ordinarios: aquellos que proceden para impugnar actos administrativos que no agotan la vía
administrativa.

Recursos extraordinarios: aquellos excepcionales sólo utilizables en supuestos tasados en virtud de

los cuales el particular puede impugnar actos que agotan la vía administrativa o que son firmes en la
misma.

Recursos especiales: el más característico es el de las reclamaciones económicas-administrativas.

La LPA de 1958 trató de llevar a cabo una unificación en la regulación de los recursos, frente a la
dispersión que contemplaba la ley anterior (Ley Azcarate de 1889). Así, existían dos tipos de recursos
ordinarios (recurso de alzada y recurso de reposición), el recurso extraordinario de revisión y recursos
especiales (como el recurso de súplica).

Con la LPC 30/92, cuyo ámbito de aplicación se extiende a todas las Adm. Públicas con excepción de
las corporaciones de Dº Público, se intentó de nuevo reducir el número de recursos existentes. Sólo se
consiguió en los recursos ordinarios. Esta ley incluía un solo recurso extraordinario, el de revisión, y
un solo recurso ordinario que sustituía al de alzada y eliminaba el de reposición.

La ley 4/99, que modifica la anterior, establece un sistema formado por un recurso jerárquico, el
de alzada; otro de carácter facultativo, el de reposición; y un tercero, de carácter extraordinario, el
recurso de revisión.

Principios generales del procedimiento administrativo en vía de recurso.

Elementos subjetivos:

Autoridad competente para resolver los recursos: los recursos administrativos se plantean y resuelven
por la propia Administración. La resolución de los mismos corresponde, bien al órgano superior
jerárquico del que dictó la resolución recurrida, bien a órganos administrativos especializados en
esta tarea. No obstante, en el art. 107.3 LPC se establece la posibilidad de interponer el recurso
administrativo ante el órgano que haya dictado el reglamento en base al cual se dicta el acto
impugnado, y siempre que la impugnación se base en una ilegalidad de aquel reglamento.

El recurrente: lo más común es que lo haga el particular, pero en determinados casos también una
entidad pública puede interponer un recurso contra actos de otra Administración, siempre que sean
independientes entre sí. No podrán interponer recursos administrativos frente a los actos de una
entidad pública los órganos de esa entidad, como tampoco los particulares y demás entidades públicas
que actúan en calidad de agente, delegado o mandatario de la misma. (Ver concepto de interesado, art.
31 LPC).

Elementos objetivos:

El objeto de los recursos administrativos es la pretensión dirigida a obtener la revocación o reforma

del acto administrativo impugnado. En el art. 107.1 LPC se formula una cláusula general referida
a los recursos de alzada y reposición: son impugnables por estas vías todas las actuaciones que no
pongan fin a la vía administrativa y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar
un procedimiento o produzcan indefensión. En el art. 107.3 se recoge la prohibición de recurrir en vía
administrativa las disposiciones administrativas de carácter general.

Procedimiento:

Interposición y efectos: debemos destacar 3 características: el principio de libertad de forma

(sólo se requiere el escrito con nombre y domicilio del recurrente, acto que se recurre y razón
de la impugnación), carácter preclusivo de los plazos (la interposición en plazo de un recurso
administrativo ordinario interrumpe el proceso de adquisición de firmeza del acto recurrido), y
efecto no suspensivo (la interposición de un recurso no suspende por sí misma la eficacia del acto
impugnado, sin perjuicio de la posibilidad del art. 111 LPC).

Tramitación del recurso y trámite de audiencia: no contiene la LPC normas especiales de tramitación,
salvo la relativa al trámite de audiencia (art. 112), por lo que son íntegramente aplicables las
disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos. El art. 112 viene a decir que cuando
hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos no recogidos en el expediente originario, se
pondrán de manifiesto a los interesados para que en 10 días formulen alegaciones (...).

Terminación del procedimiento y reformatio in peius: como cualquier otro procedimiento, el de

recurso puede finalizar de cualquiera de las formas previstas en el art. 87 LPC. En todo caso, se
faculta al órgano que resuelve el recurso a decidir cuantas cuestiones plantee el procedimiento hayan
sido o no alegadas por los interesados, oyendo a éstos, en el último caso. No obstante, la resolución
será congruente con las peticiones formuladas por el recurrente, sin que en ningún caso pueda
agravarse su situación inicial (queda así proscrita la reformatio in peius).

A) Recurso de alzada art. 114 y 115 LPC.

Son objeto de este recurso las resoluciones administrativas que no pongan fin a la vía administrativa,
y aquellos actos de trámite que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan
la imposibilidad de continuar el procedimiento, o producen indefensión o perjuicio irreparable a
derechos o intereses legítimos. La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los
interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento. Los actos que
ponen fin a la vía administrativa, y que, por tanto, no son susceptibles de recurso de alzada, aparecen
fijados en el art. 109 LPC.
Cabe interponer recurso de alzada por cualquiera de los motivos de nulidad o de anulabilidad
contenidos en los art. 62 y 63 LPC. Resuelve el órgano superior jerárquico de aquel que dicto el acto
o resolución recurrida. Los actos dictados en el ejercicio de competencias delegadas se entenderán
propios de la administración delegante a estos efectos. El recurso debe interponerse directamente
ante el órgano superior o ante el mismo que dictó el acto. Cuando se interpone ante el que dictó
el acto, este deberá remitirlo en plazo de 10 días con un informe y una copia del expediente a su
superior.

El plazo para interposición del recurso de alzada será si el acto fuera expreso de 1 mes, contado
desde el mismo día en que se notificó, y si no fuera expreso, será de 3 meses contados a partir del día
siguiente a aquel en que se produzcan los efectos del silencio administrativo.

El plazo para resolver del superior jerárquico será de 3 meses desde la interposición del recurso.
Transcurrido ese plazo sin que recaiga resolución expresa, se podrá entender desestimado el recurso,
salvo que éste se hubiese interpuesto frente a una desestimación por silencio administrativo de una
solicitud.

B) Recurso de reposición art. 116 y 117 LPC.

Es un recurso potestativo, el particular puede optar libremente por su interposición o por acudir
directamente a la vía cont.-adm. Una vez interpuesto, no podrá acudirse a la vía cont.-adm. hasta
que no se haya resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de
reposición interpuesto.

Son objeto de este recurso las resoluciones administrativas que pongan fin a la vía administrativa,
es decir, las fijadas en el art. 109 LPC (resoluciones de los recursos de alzada; resoluciones
de los procedimientos de impugnación a que se refiere el art. 107.2; las resoluciones de los
órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico; las demás resoluciones de órganos
administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca; y los acuerdos, pactos,
convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del procedimiento). Contra la
resolución de un recurso de reposición no podrá interponerse de nuevo dicho recurso.

Puede interponerse por cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad contenidos en los art. 62 y
63 LPC. Resuelve el órgano que dictó el acto o la resolución recurrida.

El plazo para la interposición del recurso será de 1 mes, si el acto fuera expreso. Si no lo fuera, será
de 3 meses y se contará, para el solicitante y otros posibles interesados a partir del día siguiente
a aquel en que se produzca el acto presunto. Transcurridos dichos plazos solo podrá interponerse
recurso cont.-adm., sin perjuicio de la procedencia del recurso extraordinario de revisión. El plazo
máximo para dictar y notificar la resolución del recurso será de 1 mes.

C) Recurso extraordinario de revisión art. 118 y 119 LPC.

Son objeto de este recurso los actos que han agotado la vía administrativa y los que no han sido
impugnados en el plazo debido.

Los motivos que permiten plantearlo aparecen señalados en el art. 118:

Que al dictar el acto se hubiera incurrido en error de hecho, que resulte de los propios documentos
incorporados al expediente.

Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque posteriores,
evidencien el error de la resolución recurrida.
Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonio declarados falsos por ST
judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.

Que la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia,

maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de ST firme.

Resuelve el mismo órgano que dictó la resolución, que debe pronunciarse no sólo sobre la
procedencia del recurso, sino también sobre el fondo de la cuestión.

Los plazos, cuando el motivo de impugnación es el primero de los mencionados (error de hecho)
serán de 4 años desde que se notificó la resolución impugnada. En los otros 3 supuestos el plazo será
de 3 meses, computados desde el conocimiento de los documentos o desde la ST firme.

Transcurrido el plazo de 3 meses desde la interposición del recurso extraordinario de revisión

sin haberse dictado resolución, se entenderá el mismo desestimado, quedando abierta la vía
jurisdiccional cont.-adm. Se ha introducido, además, un trámite de admisión, de tal forma que el
órgano administrativo tiene la facultad de interrumpir este recurso, sin la necesidad del dictamen del
Consejo de Estado u otro órgano consultivo de las CCAA cuando el recurso no se funde en alguno de
los motivos mencionados o cuando se hubiesen desestimado otros sustancialmente iguales.

23.2 Las reclamaciones económico-administrativas.

Junto a la vía administrativa de recurso hay que situar la llamada vía económico-adm., que tiene
carácter previo a la vía jurisdiccional propiamente dicha, y hace referencia a las especialidades de la
Hacienda Pública.

El principio básico en torno al cual se articuló esta vía tradicionalmente es el de separación entre la
actividad de gestión y la actividad de resolución de recursos, tal y como señala el art. 90 LGT (Ley
General Tributaria). El conocimiento de las reclamaciones eco.-adm. queda encomendado así a una
clase especial de órganos insertos en la propia Administración y constituidos por funcionarios de
la misma, que tradicionalmente se designan con el equívoco nombre de Tribunales Económicos-
Administrativos. Son órganos administrativos en sentido estricto, pero especializados en esta única
función de conocer y resolver las reclamaciones, lo cual les dota de una cierta independencia, pues no
están insertos en la organización administrativa a través de vínculos jerárquicos.

Actos impugnables. Existe una heterogeneidad de cuestiones que hoy integran la materia económico-
administrativa en el ámbito estatal, de las que da fe el art. 1 RD-Legislativo 12.12.1980:

La gestión, inspección y recaudación de los tributos, exacciones parafiscales y, en general, de todos

los ingresos de Dº Público del Estado y de la Adm. Institucional.

La gestión, inspección y recaudación de los tributos cedidos por el Estado a las CCAA o de los
recargos establecidos por éstas sobre los tributos del Estado.

El reconocimiento o la liquidación por autoridades u organismos del Mº de Economía y Hacienda de

Obligaciones del Tesoro Público y las cuestiones relacionadas con las operaciones de pago por dichos
órganos con cargo al Tesoro.

El reconocimiento y pago de toda clase de pensiones y derechos pasivos que sean de la peculiar
competencia de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones públicas.
Conviene destacar también que, a diferencia de lo que ocurre en la vía administrativa ordinaria, en la
que sólo son impugnables los actos definitivos y los actos de trámite que determinen la imposibilidad
de continuar un procedimiento o produzcan indefensión, en la vía económico-adm. es posible también
la impugnación de los actos que provisionalmente reconozcan o denieguen un derecho o declaren una
obligación, así como otra serie de actos, no propiamente administrativos en razón de su autor.

Procedimiento. Se recoge en el RPREA (Rgto. del procedimiento de las reclamaciones eco-adm) y

en la LPC.

Las reclamaciones eco-adm. comprenden tanto las cuestiones de hecho, como de derecho que se
susciten en el ámbito material que les es propio.

Recurso de reposición previo a la vía eco.-adm. Está regulado en el art. 160 y ss. de la LGT, y en el
RD de 1979. Este recurso se concibe como potestativo, prohibiéndose su interposición simultánea con
la reclamación eco.-adm., que podrá, no obstante, ser intentada una vez resuelto aquél expresamente
o por silencio administrativo. El plazo de interposición de este recurso es de 15 días y el de su
desestimación por silencio de 30; desde la notificación de la resolución expresa o desde el día en que
se produzca el silencio desestimatorio se inicia de nuevo el cómputo del plazo de la reclamación eco.-
adm. propiamente dicha. La interposición de este recurso produce efectos suspensivos de la ejecución
del acto impugnado, siempre que se garantice ante la Administración el ingreso de las cantidades
discutidas.

Recursos económico-administrativos.

Jurisdiccionalización del procedimiento y sistema de doble instancia. Existen dos niveles: tribunales
regionales y tribunal central. Los primeros conocen en primera o única instancia, según la cuantía
exceda o no de 25 millones. Las resoluciones del Tribunal Central, en todo caso, y las de los
Tribunales Regionales en asuntos de cuantía inferior a la indicada agotan la vía eco-adm. y dejan
expedita la jurisdiccional contencioso-adm.

Respecto a la tramitación de las reclamaciones, éstas se formulan en primera instancia mediante un

simple escrito de interposición, que hay que presentar en plazo de 15 días hábiles desde la notificación
del acto recurrido; acto seguido el Tribunal reclama al órgano gestor el expediente y lo pone en
manifiesto al recurrente para que éste evacue el trámite de alegaciones escritas; a continuación puede
abrirse un período de prueba y, terminado éste, acordarse, incluso, la celebración de vista pública,
tras de lo cual se resuelve sin más la reclamación interpuesta. En segunda instancia el procedimiento
es semejante, sin más diferencias que el carácter escrito inicial que, en este caso, es un escrito de
alegaciones.

Especialidad del sistema en orden a la legitimación, suspensión y resolución. Están legitimados

los particulares que ostenten un interés directo, y también el Interventor General del Estado y sus
delegados, los Directores de Departamentos de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, y a
los Interventores territoriales de la Adm. del Estado (art. 11 RD Legislativo 1980).

La reclamación eco.-adm. no suspende la ejecución del acto impugnado, aunque la ejecución

se suspenderá automáticamente a solicitud del interesado cuando se aporte garantía bastante y,
excepcionalmente, cuando el Tribunal que conozca de la reclamación considere que la ejecución
pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

La resolución es inexcusable, aún a pretexto de duda racional o deficiencia de los preceptos legales
(prohibición del non liquet). La duración máxima de las reclamaciones será de un año, en cualquiera
de sus instancias, transcurrido el cual el interesado podrá considerar desestimada la reclamación al
objeto de interponer el recurso procedente, cuyo plazo se contará a partir del día siguiente al que
deba entenderse desestimada. La resolución expresa decidirá todas las cuestiones planteadas por los
interesados y cuantas el expediente suscite.

23.3 Las reclamaciones administrativas previas a la vía judicial civil o laboral.

La Adm. Pública, cuando establece relaciones con los particulares conforme al Dº Privado o al Dº
Laboral, también tiene una serie de privilegios jurídico-adm., que se traducen en la necesidad de
reclamar, antes de ante los Tribunales, ante la Administración, ejercitando ante ella acciones, salvo en
el supuesto en que dicho requisito esté exceptuado por una disposición con rango de ley. Se trata de
un verdadero presupuesto procesal. La reclamación se tramita y resuelve por las normas contenidas en
el título VIII, art. 120 a 126 LPC.

El ejercicio de las acciones civiles contra la Administración General del Estado comporta una
serie de especialidades o prerrogativas procesales, además del requisito previo de la reclamación
administrativa que se regula en la LPC. Entre estas prerrogativas destacan:

Fuero territorial del Estado: supone que para el conocimiento de los procesos civiles en que sea parte
el Estado y su organismos autónomos serán competentes los Juzgados y Tribunales que tengan su
sede en capitales de provincia.

Suspensión del curso de los autos: autoriza al Abogado del Estado a pedir y obtener la suspensión de
lo actuado para evacuar consultas a la Dirección General del Servicio Jurídico.

Disposición de la acción procesal: el Abogado del Estado necesita autorización expresa de la

Dirección General para desistir de acciones o recursos y para allanarse a las pretensiones de la parte
contraria.

Si planteada una reclamación ante las Adm. Públicas, ésta no ha sido resuelta y no ha transcurrido
el plazo en que deba entenderse desestimada, no podrá deducirse la misma pretensión ante la
jurisdicción correspondiente.

Planteada la reclamación previa se interrumpen los plazos para el ejercicio de las acciones judiciales,
que volverán a contarse a partir de la fecha en que se haya practicado la notificación expresa de la
resolución o, en su caso, desde que se entienda desestimada por el transcurso del plazo.

La reclamación previa a la vía civil se dirige al órgano competente de la Adm. Pública de que se trate.
En la Adm. General del Estado se planteará ante el Ministro del Departamento competente por razón
de la materia objeto de la reclamación. El órgano ante el que se haya presentado la reclamación, la
remitirá en 5 días al órgano competente junto con todos los antecedentes del asunto. Éste último podrá
ordenar que se complete el expediente con antecedentes, informes, documentos y datos que resulten
necesarios, y deberá resolver en el plazo de 3 meses. Si no lo hace se presume silencio negativo y se
entiende desestimada la reclamación.

La reclamación previa a la vía laboral deberá dirigirse al Jefe administrativo o Director del
establecimiento u organismo en que el trabajados preste sus servicios. Transcurrido 1 mes sin haberle
sido notificada resolución alguna, el trabajador deberá considerar desestimada la reclamación.

TEMA 24 : EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

24.1 La jurisdicción contencioso-administrativa:

La Revolución Francesa introduce en el pensamiento occidental dos principios capitales: el ppo. de

legalidad de la acción de los poderes públicos (no se puede exigir obediencia de sino en “nombre
de la Ley”, dice el art. 7 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789) y el
ppo. de la libertad. Surge así un concepto esencial en la nueva construcción del Derecho Público,
el concepto de “acto arbitrario”, que es el acto del agente público que no está, por su competencia
o por su contenido, legitimado en la Ley (este concepto ya aparece en la Declaración de 1789).
En el pensamiento revolucionario, la reacción contra el acto arbitrario se remitía a dos fórmulas
del antiguo Derecho: el derecho de resistencia y la sanción penal. Toda la evolución consistirá en
la conversión de esto derechos en una acción judicial nueva, en la que el juez deberá examinar la
legalidad o arbitrariedad del acto del agente público y en el último caso lo elimine y restablezca la
libertad injustamente afectada por él.

Pero esta conclusión va encontrarse con una dificultad inesperada, la propia interpretación
revolucionaria del ppo. de división de poderes, avanzada en la Ley 16-24 de agosto de 1790 (“las
funciones judiciales son y permanecerán siempre separadas de las funciones administrativas”). En
consecuencia, una acción judicial strictu sensu para precisar la legalidad o la arbitrariedad de una
actuación de la Administración se hizo imposible.

Este obstáculo va a forzar al sistema francés a buscar una fórmula de protección frente a la
Administración completamente singular, la que se llamará contencioso-administrativo. La institución
del Consejo de Estado, creada por la Constitución napoleónica del año VIII, como órgano puramente
administrativo de asistencia del Gobierno, va a admitir las reclamaciones de los ciudadanos que se
sientan agraviados por cualquier ilegalidad en la actuación administrativa. En la esfera provincial, este
papel lo asume el Consejo de Prefectura. En 1806 se crea en el Consejo de Estado una Sección de lo
contencioso-administrativo, que comienza a operar con procedimientos formalizados.

Se trata del primer sistema contencioso-administrativo general, aunque en la forma de una “justicia
retenida”, que viene a significar que estos órganos administrativos, a la hora de resolver sobre
las reclamaciones, se limitaban simplemente a proponer (no a resolver con carácter definitivo) al
Gobierno o al prefecto de la provincia, siendo éste el que adoptaría la resolución definitiva.

La objetividad del sistema y el cuidado que el Consejo de Estado ha mantenido en no interferir el

funcionamiento de la Administración, sino depurarlo a través del control abstracto de la legalidad,
hizo que en 1872 se delegase directamente en los hasta entonces sólo órganos consultivos, el
Consejo de Estado y los Consejos de Prefectura, la facultad de resolver directamente los recursos o
reclamaciones, con lo que se pasa al sistema de “jurisdicción delegada”.

En la evolución histórica del proceso contencioso-administrativo en España, hay que distinguir 4

momentos:

Contencioso-administrativo en España hasta la LJ de 1956: el Derecho Español recibe del

francés en el XIX el modelo de un sistema contencioso-administrativo edificado, por un lado, sobre
el aseguramiento efectivo de los principios de legalidad de la Administración y la libertad de los
ciudadanos, y por otro lado, de la encomienda de esta función a órganos no jurisdiccionales strictu
sensu. Esta recepción se apunta ya en la Constitución de Bayona.

La instauración definitiva del sistema no tiene lugar hasta las Leyes de 2 abril y 6 de julio de 1845,
que confían el contencioso a los Consejos Provinciales y al Consejo de Estado (Consejo Real en los
primeros tiempos), que proponía al Gobierno, sin vincularle, los llamados Reales Decretos Sentencias.
Las competencias de la jurisdicción contencioso-administrativa se definen en un “sistema de lista”
de asuntos sometidos a su cocimiento, sin ninguna cláusula general, además de articularse como una
segunda instancia respecto de una previa gubernativa o administrativa. En 1868 la Revolución Liberal
intentó recuperar esa jurisdicción especial para los Tribunales ordinarios, pero el retorno en 1875 al
régimen anterior, hizo visible la necesidad de reformar el sistema.

Así se forja la Ley llamada Santamaría de Paredes, de 13 de septiembre de 1888. Desde un punto
de vista orgánico, liquida la alternativa entre sistema judicial y administrativo con un sistema
armónico, que consistía en constituir órganos jurisdiccionales con jurisdicción delegada, pero en cuya
composición entran a la par personal judicial y administrativo (de ahí la naturaleza mixta). Sólo en el
Consejo de Estado como órgano superior (hasta 1904, en que pasa a la Sala 3ª del TS) ese personal
adquiría el status de permanencia, equiparable al de un magistrado, no en los Tribunales provinciales.

Se produjo la sustitución del sistema de lista por una cláusula general, que admitía una tutela
contencioso-administrativa sobre cualquier resolución administrativa, aunque por otra parte se
limitaron los actos recurribles a:

Aquellos que violasen derechos subjetivos perfectos de los ciudadanos (no por el mero interés
legítimo, y con ello todo el ámbito del recurso francés de “exceso de poder”).

Excluyó todo control de los actos discrecionales, aquellos que no son actos reglados. Se hizo
dogmática la contraposición discrecionalidad/justiciabilidad.

Excluyó también a los extensísimos actos políticos (con lo que la materia de orden público o la
potestad reglamentaria quedó fuera de control).

Hubo débiles intentos de mejora del sistema, limitados a los actos de la Administración Local,
formulados por la Legislación Local de 1924-1925 y 1935. La cuestión empeora con motivo
de la guerra civil. La Ley de 27 de agosto de 1938 suspendió en bloque el recurso contencioso-
administrativo contra los actos del Estado, hasta la Ley de 18 de marzo de 1944, que reestableció la
jurisdicción, al precio de excluir mas materias de su ámbito, ampliando la lista de inmunidades de los
actos políticos y dejando fuera las cuestiones de personal. En 1952 se aprobó un texto refundido de
toda la legislación contencioso-administrativa.

Ley de Jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956: esta Ley

jurisdiccionaliza totalmente los Tribunales contencioso-administrativos, que pasan a ser un orden
especializado dentro del poder judicial.

Introduce un ppo. de especialización técnica en los magistrados.

Hace referencia a la estimación del recurso a cualquier forma de infracción del ordenamiento jco.,
para lo que bastará esgrimir un interés directo.

Mantiene el sistema de cláusula general, pero despojándolo de todas las graves limitaciones.

Mantiene la exclusión de los actos políticos, pero de una forma que impide la extensión del concepto
a verdaderos actos administrativos, y los actos discrecionales quedan por primera vez sometidos a la
jurisdicción.

Da pasos decisivos en materia de ejecución de sentencias.

Ordena el proceso de manera simple y eficaz, aclarando que el recurso es una primera instancia
judicial en la que es admisible la prueba. Por lo tanto las declaraciones de inadmisibilidad de los
recursos se harán excepcionales.
Constitución de 1978: La CE confirmó la línea iniciada por la LJ de 1956. La inclusión de la
jurisdicción contencioso-administrativa queda definitivamente resuelta según el art. 117 (“todo tipo
de procesos”, unidad jurisdiccional) y la precisión del art. 106.1 “Los Tribunales controlan la potestad
reglamentaria y la legalidad de la Administración, así como el sometimiento de ésta a los fines que
la justifican”. El art. 153.c) especifica que únicamente a la jurisdicción contencioso-administrativa
corresponde el control de la administración de las CC.AA y de sus normas reglamentarias. Según
lo cual, el precepto constitucional esencial sobre el alcance de ese control pasa a ser el art. 24, sobre
la tutela judicial efectiva, en el ejercicio no sólo de derechos, sino también de intereses legítimos.
Este derecho pasa a dominar la economía de la jurisdicción contencioso-administrativa. Se proclama
que corresponderá a los tribunales no sólo el juzgar, sino también ejecutar lo juzgado (art. 117.3). A
esto sólo se admite una excepción, la del art. 132.1: el régimen de la inembargabilidad reducido a los
bienes de dominio público y a los comunales, lo que no comprende al dinero público.

Todos los preceptos constitucionales son directamente invocables ente los Tribunales contencioso-
administrativos, y han derogado por si mismos los preceptos contrarios a la LJ de 1956 como Ley
preconstitucional.

Ley Jurisdiccional 29/1998 de 13 de julio: deroga en su totalidad la LJ de 1956. Viene a colmar las
exigencias que la doctrina y los juristas han vertido en los últimos años. Básicamente responde a dos
adecuaciones: por un lado, al paso del tiempo, ya que el panorama interpretativo en 1956 en poco
se parece al actual, sobre todo tras la entrada en vigor de la CE y de leyes de la importancia de la de
reforma procesal 30/92, la LOPJ, 1985, y de Planta y Demarcación Judicial de 1988, la LOFAGE o la
Ley del Gobierno.

La concurrencia de estas circunstancias ponía en riesgo la eficacia social de la LJ, entre ellas: la
situación de bloqueo de las Salas contencioso-administrativas, ocasionando un retraso en la resolución
de los recursos, lo que daba lugar a la violación de la regla del art. 24, que impone una tutela judicial
en un plazo razonable; la pobreza de las medidas cautelares de la LJ de 1956 y la reconversión del
Estado antes unitario, en uno descentralizado.

Por otro lado, a las interpretaciones mas o menos consolidadas que se han ido formando a golpe de
jurisprudencia, tanto del TS como de los TSJ.

A) Naturaleza, extensión y límites:

Naturaleza: la posición jca. de la Administración en su relación con la justicia viene determinada por
el privilegio de la autotutela, que es la capacidad de innovar ejecutoriamente en las relaciones jcas. de
que es parte y de imponer sus decisiones frente a pretensiones contrarias. Se trata de un ppo. técnico
que tiene por fin asegurar la mejor gestión de los servicios públicos. De esta forma, la actuación de
los Tribunales contencioso-administrativos ha de producirse normalmente a posteriori de la actuación
administrativa y ha de respetar íntegro el ámbito de responsabilidad que la CE asegura a los órganos
o poderes políticos. El recurso contencioso-administrativo adopta por ello la técnica impugnatoria de
la actuación de la Administración, que comprende no sólo los actos propiamente dichos, sino también
la actividad prestacional, las actividades negociales, las actuaciones materiales y las inactividades u
omisiones de actuaciones debidas.

Ningún precepto constitucional ha querido derogar la técnica de la autotutela, que se presupone en el

art. 106. El control judicial de la Administración opera sobre la legalidad de la actuación de la acción
administrativa, no sobre el contenido político de las decisiones. Lo que el juez puede y debe hacer es
mantener la observancia de la Ley y del Derecho en la actuación de esas instancias políticas.
Una de las ideas convencionales que se han formado a través de los años es que en la justicia
administrativa se ejerce una jurisdicción presuntamente objetiva, en la cual no habría partes en el
sentido procesal del término y de cuya sentencia no saldría ningún reconocimiento de derechos ni
ninguna protección o tutela a favor de éstos, sino sólo la eventual anulación del acto. Sin embargo,
el art. 24 de la CE ha hecho claro, y obligado, que todo el recurso contencioso-administrativo sea
estrictamente subjetivo y pleno, esto es que se tutelen derechos subjetivos. Así lo reconoce el art. 32
de la LJ, incluso en el caso de los recursos dirigidos contra la mera inactividad de la Administración,
o cuando tengan por objeto una actividad material constitutiva de vía de hecho.

Extensión: La LJ utiliza el sistema de cláusula general para definir el ámbito de competencia genérica
de los Tribunales, precisando en su art. 1 que dicha jurisdicción “conocerá de las pretensiones
que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho
Administrativo, con las disposiciones de categoría inferior a la Ley y con los Decretos legislativos
cuando excedan los límites de la delegación”, entendiendo por Administraciones Públicas lo que
establece el art. 2 (Estado, CCAA, Corporaciones locales y entidades de Derecho Público con
personalidad propia que estén vinculadas al Estado, a las CCAA o a las Entidades Locales).

Todo el sistema contencioso-administrativo está ordenado al control de la Administración en

sentido subjetivo y formal. No obstante lo cual, y como una competencia específica “de atribución”,
se ha asignado también a los Tribunales contencioso-administrativos el conocimiento de ciertas
cuestiones materialmente administrativas propias de otros poderes constitucionales no integrados
en la Administración. Así se recoge tal competencia de atribución en el art. 1.3 LJ a los actos y
disposiciones del: Congreso, Senado, TC, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, Asambleas
Legislativas de las CC.AA, CGPJ y de la Administración electoral.

La opción a favor de la jurisdicción contencioso-administrativa ha sido razonable porque la materia

de que se trata es esencialmente materia de personal y de relaciones patrimoniales con terceros. En
ningún caso parece que sea posible inducir de estas competencias secundarias de la jurisdicción
contenciosa un abstracto concepto objetivo de lo que hay que entender por Administración, ni mucho
menos pretender ver un fenómeno de quiebra del ppo. de división de poderes.

Límites: el art. 3 LJ enuncia una serie de materias que no corresponden a la jurisdicción contencioso-
administrativa. Estamos ante lo que se llama delimitación negativa, que excluye:

Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque
estén relacionadas con la actividad de la administración Pública.

El recurso contencioso-disciplinario militar.

Los conflictos de jurisdicción entre los Tribunales y la Administración y los conflictos de atribuciones
entre los órganos de una misma Administración.

Además de las anteriores, hay que citar el ámbito normal de desenvolvimiento de la jurisdicción
contencioso-administrativa resultante de la cláusula general. La delimitación positiva se recoge en el
art. 2 LJ:

Actos dictados por los órganos jurisdiccionales en materia de personal, administración y gestión
patrimonial.

Contencioso de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Conocerá igualmente de la

responsabilidad de los sujetos privados que han actuado a la par de la Administración.
Contencioso contractual, comprensivo ya de los actos de preparación y adjudicación de los demás
contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones Públicas.

La nueva Ley no reconoce ya entre las exclusiones del ámbito material los actos políticos o de
gobierno. Es inadmisible para un Estado de Derecho que algunos actos de la Administración no sean
justiciables por el poder judicial, ya que por muy alto grado de discrecionalidad que tengan, siempre
cabrá el control de, al menos, 3 aspectos: los derechos fundamentales, los elementos reglados del acto
y la determinación de las indemnizaciones procedentes.

Determinadas decisiones de los concesionarios de servicios públicos.

Determinadas decisiones que emanen de las Administraciones corporativas (que gestionan

determinados intereses públicos en régimen de autoadministración).

De todas aquellas otras cuestiones que una Ley así le atribuya específicamente a esta jurisdicción.

Hay que hacer referencia a las cuestiones prejudiciales, que son una serie de cuestiones que, no
perteneciendo al Derecho Administrativo propiamente dicho, sí aparecen de alguna forma implicadas
a la hora de interponer un recurso contencioso y cuya decisión previa es imprescindible para acceder
a la decisión de fondo del proceso. Pueden decidir estas cuestiones prejudiciales los Tribunales
contencioso-administrativos, salvo aquellas que tengan carácter constitucional o penal. Lo que ocurre
es que estas cuestiones incidentales no tiene trascendencia mas allá del propio proceso contencioso,
no vincula ni a las partes ni a los demás órganos jurisdiccionales y carece de eficacia de cosa juzgada.

Hay que hablar también de conflictos jurisdiccionales, en los que hay que distinguir:

Conflictos de jurisdicción: entre órganos judiciales y la Administración. Son resueltos por

un Tribunal, compuesto por el presidente del TS, 2 magistrados de la Sala de lo contencioso-
administrativo y 3 consejeros permanentes del Consejo de Estado.

El conflicto es positivo cuando ambos organismos pretenden conocer el mismo asunto. Los órganos
competentes por parte de la Administración son: Gobierno central, los autonómicos, los Delegados de
Hacienda, Diputaciones, Ayuntamiento, etc. Por parte de la jurisdicción todos los Tribunales excepto
los jueces de paz.

El conflicto es negativo cuando los dos organismos se niegan a conocer. Ha de plantearlo la persona
que ve rechazado el conocimiento del asunto de su interés.

Conflictos de competencia: se producen entre Juzgados y Tribunales de distinto orden jurisdiccional,

y se resuelven por una Sala especial del TS. Estos conflictos, tanto positivos como negativos, podrán
ser promovidos de oficio o instancia de parte o del Ministerio Fiscal, mientras el proceso no haya
concluido por sentencia firme, salvo que el conflicto se refiera a la ejecución del fallo.

Cuestiones de competencia: surgen entre Juzgados y Tribunales de un mismo orden jurisdiccional y

resuelve el superior jerárquico común a ambos.

B) Órganos de la jurisdicción:

Integrada plenamente en el Poder Judicial, la jurisdicción contencioso-administrativa constituye un

orden jurisdiccional propio (art. 9 LOPJ) con órganos singularizados.
Juzgados de lo Contencioso-administrativo: son órganos unipersonales de ámbito provincial
(aunque podrá haber mas de uno en la misma sede o en otras poblaciones e incluso extenderse a más
de una provincia). Conocerán en única y primera instancia:

Recursos que se deduzcan frente a los actos de las Entidades locales cuando tengan por objeto:

Cuestiones de personal.

Gestión, inspección y reacusación de tributos e ingresos.

Licencias de edificación y uso del suelo y del subsuelo y de apertura cuando su presupuesto no exceda
de 250 millones.

Declaración de ruina y ordenes de ejecución de obras de conservación, reforma y rehabilitación de

inmuebles.

Sanciones administrativas.

2. Recursos que se deduzcan frente a los actos de las CC.AA, salvo que procedan de su Consejo de
Gobierno, cuando tengan por objeto:

Cuestiones de personal.

Sanciones administrativas de multa no superiores a 10 millones y cese de actividades o privación de

ejercicio de derechos por tiempo no superior a 6 meses en materia de tráfico y seguridad vial, caza,
pesca fluvial, actividades molestas, espectáculos públicos, etc.

3. Recursos que se deduzcan contra actos y disposiciones de la Administración periférica del Estado
y de las CC.AA, de los organismos, entidades y corporaciones de Derecho Público cuya competencia
no se extienda a todo el territorio nacional. Se exceptúan los actos de cuantía superior a 10 millones
o cuando se dicten en ejercicio de sus competencias sobre el dominio público, obras públicas del
Estado, expropiación forzosa y propiedades especiales.

4. Impugnaciones contra actos de las Juntas Electorales de Zona y las formuladas por cualquiera de la
Juntas Electorales en materia de proclamación de candidaturas y candidatos.

5. Autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el

consentimiento de su titular siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la
Administración Pública.

Juzgados Centrales de los Contencioso-administrativo: no estaban contemplados inicialmente en

la LOPJ, y la LJ en 1998 creó en la villa de Madrid, con jurisdicción en toda España estos Juzgados.
Conocerán en primera o única instancia de:

Actos de los Ministros y Secretarios de Estado en materia de personal.

Actos de los órganos centrales de la Administración General del Estado que impongan sanciones de
multa no superiores a 10 millones en materias ya citadas en el apartado anterior 2.b).

Disposiciones generales y actos emanados de los organismos públicos estatales con competencia en
todo el territorio nacional.
3) Salas de los Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia: su ámbito
coincide con el de las CC.AA. Pueden funcionar en distintas Secciones cuya creación corresponde al
Gobierno, oído el CGPJ. Las Salas son órganos colegiados constituidas, al menos, por 3 magistrados.

Conocerán en única instancia de los actos y disposiciones de las Entidades Locales y de las
Administraciones de las CC.AA (actos de los órganos de gobierno de las Asambleas Legislativas de
las CC.AA) cuyo conocimiento no esté atribuido a los Juzgados de los contencioso y cualesquiera
otras actuaciones administrativas no atribuidas expresamente a la competencia de otros órganos de
este orden jurisdiccional.

Conocerán en segunda instancia de las apelaciones frente a las sentencias y autos dictados por los
Juzgados de los contencioso-administrativo, así como de los recursos de queja.

Recursos de revisión contra sentencias firmes de los Juzgados y de los recursos de casación para la
unificación de la doctrina y en interés de Ley.

Cuestiones de competencia entre Juzgados de lo contencioso-administrativo.

4) Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional: su competencia se refiere al

contencioso estatal exclusivamente.

Conocerán en única instancia de los recursos que se deduzcan de las disposiciones y actos de los
Ministros y Secretarios de Estado en general y en materia de personal cuando dichos actos se refieran
al nacimiento o extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera, de los recursos
en relación con los convenios entre Administraciones Públicas no atribuidos a los TSJ y a las
resoluciones del Ministro de Economía y Hacienda en materia económico-administrativa.

Hay que añadir el conocimiento de los recursos que interpongan contra los actos del Banco de España
y de la Comisión Nacional del Mercado de Valores.

Conocerá en segunda instancia de los recursos de apelación contra las sentencias de los Juzgados
Centrales de los Contencioso-administrativo y de los recursos de queja. Además de los recursos de
revisión contra las sentencias firmes de dichos Juzgados Centrales.

Cuestiones de competencia que puedan plantear entre los Juzgados Centrales.

5) Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo: la Sala 3ª del TS actúa

normalmente en Secciones que se distribuyen los asuntos por materias, Ministerios u órganos de
procedencia.

Conocerá en única instancia de los recursos contra actos o disposiciones del Consejo de Ministros y
de sus Comisiones delegadas.

La misma función en única instancia contra actos y disposiciones en materia de personal y de

administración emanados del TC, CGPJ, órganos de gobierno del Congreso y del senado, Tribunal de
Cuentas y Defensor del Pueblo.
Conocerá también de los recursos de casación de cualquier modalidad, de los recursos de casación y
revisión del Tribunal de Cuentas y de los recursos de revisión contra sentencias firmes dictadas por
las Salas de lo contencioso de los TSJ, la AN, y del TS, salvo que corresponda a la Sala especial del
art. 61 LOPJ.

Conocerá también de ciertos recursos en materia contencioso-electoral (de las elecciones generales y
del Parlamento Europeo).

6) Sala especial del art. 61 LOPJ: formada por el Presidente del TS, todos los Presidentes de Sala de
éste y los magistrados más antiguos y mas modernos de cada Sala, que conocerán:

Recursos de revisión contra las sentencias dictas en única instancia por la Sala de lo contencioso del
TS.

Incidentes de recusación del Presidente de la Sala o de mas de dos magistrados de la misma.

Pretensiones de declaración de error judicial (a efectos de la responsabilidad civil del Estado) cuando
el mismo se impute a una Sala del TS.

24.2 Las partes del proceso. El objeto del proceso:

El proceso contencioso-administrativo es un proceso entre partes, una de las cuales es siempre la

Administración Pública en cualquiera de las versiones a que se refiere el art. 1.2 LJ y su objeto
es decidir sobre las pretensiones que deduzca la parte actora por razón de un acto administrativo,
actuaciones de hecho o inactividad de la Administración.

La capacidad procesal o para ser parte en un proceso se reconoce por el art. 18 LJ a todas aquellas
personas que la ostenten con arreglo a los dispuesto en el art. 2 LEC (que es supletoria de la LJ) y a
los menores de edad para la defensa de aquellos de sus derechos cuyo ejercicio este permitido por el
ordenamiento jco-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad o la tutela.

Parte demandante: la posición posesoria privilegiada que resulta de la potestad básica de la

Administración hace que lo normal en un proceso administrativo sea que los ciudadanos tengan
que adoptar la posición de parte demandante o actora. La misma posición puede asumir una
Administración respecto de la actuación o inactividad de otras y aun la propia Administración autora
de un acto administrativo cuando carezca de la potestad de revisión de oficio (recurso de lesividad).

Legitimación activa: para ser parte en un concreto proceso se necesita estar legitimado activamente,
es decir, encontrarse en una determinada relación previa con un acto o disposición administrativa,
con una actuación activa o pasiva de la Administración. Juega como un presupuesto subjetivo de la
admisibilidad del recurso.

La importancia de este requisito está en que se hace visible la mayor o menor amplitud de la tutela
judicial efectiva a las posiciones de los ciudadanos o la mayor o menor penetración del juez o
Tribunal en la fiscalización del cumplimiento por la Administración de la legalidad de su actuación.

La legitimación por interés es hoy la más normal, por permitir fiscalizar en la actuación administrativa
cualquier forma de infracción directa de las titularidades subjetivas típicas. La jurisprudencia del TS
viene sosteniendo que por interés legitimador hay que entender aquel que, de prosperar el recurso,
produciría algún beneficio de cualquier tipo a favor del accionante. Este interés puede suponer un
beneficio instrumental o de efecto indirecto, sin que sea suficiente el mero interés por la legalidad,
salvo en los casos de la acción popular. Abarca todo interés material o moral. Debe ser en todo caso
un interés actual, no meramente potencial, ni futuro. También es aplicable a la impugnación directa de
las disposiciones generales dictadas por la Administración.

Están legitimados para interponer recursos:

Las personas físicas y jcas. que ostenten un interés legitimo.

Corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos sin personalidad jca. que estén habilitados
legalmente para la defensa de los derechos e intereses colectivos.

La Administración del Estado, de las CCAA y las Entidades locales para impugnar actos y
disposiciones de otras Administraciones u organismos públicos que afecten al ámbito de su
autonomía.

El Ministerio Fiscal en los procesos que determine la Ley.

Las Entidades de Dcho. Público con personalidad jca. dependientes de cualquiera de las
Administraciones.

Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular.

La Administración autora de un acto esta legitimada para impugnarlo ante este orden jurisdiccional,
previa declaración de lesividad para el interés público.

No puede interponer recurso contra la actividad de la Administración Pública:

Los órganos de la misma.

Los particulares cuando obren por delegación o mandatarios de ella.

Las Entidades de Dcho. Público que sean dependientes del Estado, CC.AA o Entidades locales,
respecto de la actividad de la Administración de la que dependan. Se exceptúan aquellos a los que por
Ley se haya dotado de un estatuto especifico de autonomía respecto de dicha Administración.

Parte demandada: como parte demandada actúa siempre la Administración Pública, autora del acto o
disposición a que se refiere el recurso.

Igualmente pueden adoptar esta posición los órganos constitucionales que se enumeran en el art. 1.3
LJ (Cámaras Legislativas, TC, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, CGPJ, Administración
electoral, Asambleas Legislativas de las CC.AA), pero sólo en cuanto a los actos y disposiciones en
materia de personal, administración y gestión patrimonial.

En el recurso de lesividad el demandado será el beneficiario del acto cuya nulidad se pretende.

Una particularidad de la nueva LJ es la de considerar también parte demandada a la Administración

autora de un Reglamento, aunque no proceda de ella la actuación recurrida, cuando las pretensiones
del demandante se funden en la ilegalidad de dicho Reglamento (recurso indirecto contra
Reglamentos).

La misma posición corresponde a las personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos
pudieran quedar afectados por la estimación de la pretensiones del demandante. Es ésta una posición
completamente autónoma respecto a la de la Administración principal.
Desaparece la figura del coadyuvante, que es la persona que, no ostentando verdaderos dchos, tuviere
interés directo en el mantenimiento del acto o disposición impugnados. Esto se debe a la desaparición
de la diferencia entre legitimación por dcho. subjetivo y por interés legítimo.

Debe aclararse que las posiciones de demandante o demandado referidas a la Administración Pública
lo son a dicha Administración en bloque, en cuanto persona jca., y no a uno de sus órganos, los cuales
carecen de personalidad propia.

Emplazamiento: los demandados deben ser emplazados para darles la oportunidad de defenderse.
El emplazamiento de la Administración demandada se entiende producido por la reclamación del
expediente administrativo. El emplazamiento de los demás demandados debe practicarlo normalmente
la Administración titular del expediente, una vez comprobados en éste quienes figuran como
interesados.

Representación y defensa de las partes: las partes demandantes, en su actuación ante órganos
unipersonales, podrán conferir su representación a un procurador (potestativo) y serán asistidas
por un abogado (obligatorio). Mientras que cuando las actuaciones son realizadas ante un órgano
colegiado, procurador y abogado son obligatorios. Esta exigencia no tiene excepción que la relativa
a los funcionarios públicos, a quienes se les permite comparecer por si mismos en defensa de sus
derechos estatutarios, cuando se refieran a cuestiones de personal que no impliquen separación de
empleos públicos inamovibles.

La representación y defensa de la Administración General del Estado ante la jurisdicción contencioso-

administrativa corresponderá a los Abogados del Estado. Estos no podrán allanarse a las demandas
dirigidas frente a la Administración estatal sin ser autorizados para ello por el Gobierno. La
representación y defensa de las demás Administraciones será ejercida también por los Abogados
del Estado, salvo que designen letrados de sus servicios jcos. que les representen. Las personas que
actúan como demandadas a cuyo favor derivaren derechos del acto impugnado, deberán litigar unidos
y bajo una misma representación y dirección cuando sus posiciones no sean contradictorias.

OBJETO

El objeto del proceso lo constituyen las pretensiones procesales que se ejercitan por el actor o
recurrente y las que le opongan las partes demandadas. Todo el proceso gira en torno a las peticiones
concretas que las partes formulan ante el órgano jurisdiccional solicitando del mismo una actuación
en un sentido determinado.

En la LJ de 1998 queda patente que el proceso contencioso-administrativo es subjetivo, de defensa

de esos derechos e intereses frente a la actuación administrativa en general y no precisamente sólo
frente a actos administrativos formales. La acción contencioso-administrativa no podrá justificarse
sólo como puramente declarativa (legalidad o ilegalidad del acto impugnado), sino que deberá admitir
necesariamente pronunciamientos de condena a hacer o no hacer, o para restituir la integridad de los
derechos o intereses del recurrente.

Los art. 25 y ss. LJ enuncian cuál es la actividad administrativa impugnable, frente a la cual los
ciudadanos pueden formular ante los Tribunales sus pretensiones.

Disposiciones de carácter general dictadas por la Administración: el art. 1 ha especificado que

también son recurribles los decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación. La
impugnación de los Reglamentos puede hacerse por medio del recurso directo contra el acuerdo que
los aprueba, o bien impugnar los actos de aplicación de los mismos (recurso indirecto), y ello sea cual
sea la fecha del Reglamento, cuya ilegalidad no prescribe nunca.
Actos administrativos, expresos o presuntos: no hay exclusión ninguna entre los actos recurribles:
todos lo son sin que se reconozcan ya los llamados “actos políticos o de Gobierno”. Estos actos
tiene que tener carácter de definitivos o ser actos de trámite cualificado (que produzcan indefensión
o paralicen el procedimiento) y causar estado en vía administrativa por no ser susceptibles de
recurso, ordinario o especial, en dicha vía. Se mantiene la inadmisibilidad del recurso contra actos
confirmatorios de otros firmes y consentidos. La doctrina, en general, excluye de la excepción de
acto consentido el supuesto de que éste sea nulo de pleno derecho. Otra excepción es el de aquellos
derechos que tengan un plazo de prescripción que no hubiera transcurrido en el momento de la
petición de su reconocimiento contra cuya negativa se alza el recurso.

Inactividad material de la Administración: es una de las mejores novedades de la LJ de 1998. El

supuesto que permite ejercitar una acción de este carácter esta delimitado en el art. 29 LJ:

Cuando la Administración, en virtud de una disposición que no precise actos de aplicación o en virtud
de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta a
favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derechos a ello pueden reclamar el
cumplimiento de dicha obligación. Para ello han de comenzar reclamado a la Administración el
cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de 3 meses la Administración no hubiese cumplido
lo solicitado, los interesados podrán deducir este tipo de recurso.

Cuando la Administración no ejecute actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución si ésta
no se produce en el plazo de un mes desde tal petición.

La LJ privilegia a esta acción con una enérgica protección cautelar, del art. 136. El proceso de fondo
sobre el primer supuesto (obligación de prestación concreta) se sustanciará según las reglas generales,
en tanto que el segundo supuesto ha de tramitarse por el procedimiento abreviado del art. 78.

Vía de hecho: es otra importante novedad de LJ de 1998. Se trata de cualquier actividad material
de la Administración que afectando de hecho a cualquier interesado no esté cubierta por un acto
administrativo previo. Se trata pues de una actividad material de la Administración, de cualquier
orden, que no haya respetado la regla del art. 93 de la Ley 30/92, según la cual las Administraciones
Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limiten derechos
de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamentos
jcos., resolución que debe ser notificada antes de ordenar su ejecución material. Se le otorga el mismo
régimen de protección cautelar privilegiada del art. 136.

Clases de pretensiones: los artículos 31 y ss. LJ enuncian las clases de pretensiones que las partes
pueden formular ante el juez:

El demandante puede pretender la declaración de no ser conforme a derecho y, en su caso, la

anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación según lo previsto anteriormente
y, además, el reconocimiento de una situación jca. individualizada y la adopción de las medidas
adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de daños y
perjuicios, cuando proceda. Lo normal es, pues, que la acción que se ejercite sea, a la vez, declarativa
y de condena.

Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración, el demandante podrá pretender

del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en
los concretos términos en que están establecidas por el titulo jco. de que se trate: disposición general,
acto, convenio o contrato.
Si el recurso tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de hecho, el demandante
podrá pretender que se declare contraria a derecho, que se ordene el cese de dicha actuación y que se
adopten medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la situación jca. individualizada.

Estas pretensiones, mas las contrarias de las partes demandadas, que serán normalmente de
inadmisión o desestimación, determinan el ámbito en que la sentencia debe pronunciarse. Es
el llamado ppo. de congruencia, enunciado en el art. 33 “Los órganos del orden jurisdiccional
contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes
y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición”. Si al dictar sentencia el juez o tribunal
estimare que la cuestión sometida a su conocimiento pudiera no haber sido apreciada debidamente
por las partes, por existir en apariencia otros motivos susceptibles de fundar el recurso o la oposición,
lo someterá a aquellas, sin que ello signifique prejuzgar el sentido del fallo, concediendo a los
interesados un plazo común de 10 días para que formulen alegaciones. Es una aplicación del ppo. de
actuación de oficio del juez.

24.3 El procedimiento contencioso-administrativo:

El mecánica procesal con arreglo a la cual se desenvuelve y tramita el recurso contencioso-

administrativo es muy semejante a la del juicio declarativo ordinario (civil), del que difiere por
su mayor simplicidad y por la existencia de una primera fase de interposición determinada por la
necesidad de disponer del expediente administrativo para poder formalizar la demanda.

Requisitos de la interposición: el proceso comienza con la interposición de un simple escrito en el

que el recurrente se limita a solicitar del Tribunal que se tenga por interpuesto el recurso contra el
acto, disposición, inactividad o vía de hecho (carácter impugnatorio). La impugnación se desdobla
en: fase inicial, en la que se anuncia la impugnación para que se emplace a todos los demandados y
se reclame el envío al Tribunal del expediente administrativo, de forma que, en la segunda fase, el
recurrente pueda formalizar su demanda con conocimiento de causa en base al expediente en cuestión.

Al escrito de interposición del recurso deben acompañarse preceptivamente una serie de documentos
acreditativos de la representación y legitimación del recurrente, de la existencia del acto, etc. Interesa
detenerse en dos de estos requisitos:

El art. 45.2.c) LJ obliga a presentar copia o traslado de la disposición o acto que se recurran o
indicación del expediente en que haya recaído. Si el objeto del recurso fuera la inactividad o una vía
de hecho de la Administración, habrá de mencionarse el órgano o dependencia al que pueda imputarse
el expediente en que tuviera origen o cualquiera otros datos que sirvan para identificar el objeto del
recurso.

El art. 45.2.d) se refiere a los documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos
para entablar acciones las personas jcas. según las normas o estatutos que les sean aplicables. En el
caso de la Entidades públicas existe la obligación de acompañar el acuerdo del órgano competente
de la Entidad en el que se haya adoptado la decisión de recurrir. En las Corporaciones Locales es
exigible el dictamen de un letrado.

Ha desaparecido de la LJ el requisito de que la discusión judicial de un crédito de la Administración

exigía haber pagado previamente a éste, regla solve et repete, paga y recurre. Este abusivo requisito
cegaba la vía procesal a quien careciese de recursos económicos, lo que es contradictorio con el ppo.
de la tutela judicial efectiva.
Plazos de interposición del recurso: este tema es de una importancia capital porque transcurrido
el plazo el acto se convierte en firme e inatacable y el recurso resulta inadmisible. Esta cuestión se
regula en el art. 46 LJ:

Plazo normal: 2 meses contados desde el día siguiente al de la publicación de la disposición

impugnada o al de la notificación del acto que se recurre, si fuese expreso y contiene todos lo
requisitos que imponen los art. 58 y 59 de la LPC 30/92.

Acto presunto o por silencio negativo: 6 meses para recurrir, a contar de la producción del efecto
denegatorio. Sin embargo a partir de una sentencia del TS de 1999, los jueces y tribunales entienden
que esa limitación de plazo ha quedado derogada por la nueva regulación del silencio administrativo
realizada por la Ley 4/1999 (que modifica la Ley 30/92). Por tanto se puede decir que no existe
plazo formal para impugnar las resoluciones producidas por el silencio administrativo, al subsistir la
obligación de la Administración de resolver expresamente.

Inactividad de la Administración: 2 meses a contar desde el día siguiente al vencimiento de los

plazos en que una disposición general, acto, contrato o convenio administrativo haya obligado a la
Administración a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas; sin embargo si no
existiese un plazo fijo de cumplimiento de la obligación, el plazo del recurso no precluye. Con plazo
o sin plazo, la situación de inactividad no queda constituida en tanto no transcurran 3 meses desde la
fecha de la reclamación. El plazo para interponer el recurso se computa, pues, a partir de 3 meses.

Vía de hecho: 10 días a contar desde que haya transcurrido el plazo (también de 10 días) de la
intimación de corregir dicha vía de hecho de la Administración. Aunque la LJ no señala dies a quo
para esta intimación, puede entenderse que resultaría aplicable el plazo máximo de un año desde
que la vía de hecho se consumó. Sin necesidad de requerimiento previo de rectificación, puede
interponerse el recurso directamente si se hace dentro de los 20 días siguientes desde que se inició la
actuación administrativa.

Recurso de lesividad: el plazo para que la Administración interponga este recurso contra sus propios
actos será de 2 meses desde la declaración de lesividad.

Litigios entre Administraciones Públicas: no cabe interponer recurso en vía administrativa. No

obstante cuando una Administración interponga recurso contra otra, podrá requerirla previamente
para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, modifique la actuación material o inicie la
actividad a que esté obligada. El plazo específico será de 2 meses, salvo regulación legal contraria. Si
hubiera mediado el requerimiento previo, el plazo general de 2 meses se contará desde el día siguiente
a aquél en que se reciba la comunicación de la respuesta del órgano requerido o se pueda entender
presuntamente rechazado (si no se recibe respuesta dentro del mes siguiente).

Efectos de la interposición del recurso: la interposición del recurso pone en marcha el

procedimiento, fijando la competencia del Tribunal y los términos concretos del proceso, cuyo objeto
ya no podrá alterarse ulteriormente (salvo la posibilidad de ampliarlo a los actos o disposiciones
dictados con posterioridad que guarden conexión directa con el inicialmente impugnado) sino sólo
precisarse en el correspondiente escrito de demanda. A partir de ese momento surge una situación de
litispendencia, que determina la imposibilidad de que se inicie otro proceso distinto sobre el mismo
objeto.

La interposición del recurso interrumpe el proceso de adquisición de firmeza del acto recurrido. Ello
no obsta para que dicho acto, en cuanto ejecutivo, despliegue los efectos que le son propios, ya que el
recurso contencioso-administrativo carece per se de virtud suspensiva.
Medidas cautelares: nuestro TC ha declarado incluido en el derecho a la tutela judicial efectiva del
art. 24 CE el derecho a la tutela cautelar, por lo que la adopción de medidas provisionales no debe
contemplarse como una excepción, sino como una facultad que el órgano judicial puede ejercitar
(tal y como se dice en la LJ de 1998). Así el TC dice que la ejecutoriedad de que se prevale la
Administración no puede estar libre de todo control jurisdiccional, y ese control es la medida cautelar.

Con la nueva LJ, y teniendo en cuenta la mayor amplitud que hoy tiene el recurso contencioso, la
suspensión de la disposición o del acto recurrido no constituye la única medida cautelar posible.
Los interesados podrán solicitar en cualquier estado del proceso (excepto cuando se impugna una
disposición general, supuesto en el cual ha de hacerse en los escritos de interposición o demanda) la
adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia. Cabe, por tanto, la fórmula de
pedir la suspensión del acto o cualquier medida positiva, incluso condenas cautelares de hacer o de no
hacer. También cabe sustituir la disposición impugnada por una regulación provisional.

La LJ incurre en una debilidad al formular los criterios materiales con los que el juez o Tribunal debe
otorgar la medida cautelar en su art. 130 “Previa valoración circunstanciada de todos los intereses en
conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación
de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso. La medida cautelar podrá
denegarse cuando de ésta pudiera seguirse una perturbación grave de los intereses generales o de
tercero, que el juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada”. La medida cautelar es fruto de
un derecho fundamental y no pueden oponerse a su efectividad la invocación de meros intereses, ni
de los generales que la Administración, ni de un tercero. Cuando se refiere a que la perturbación ha de
ser grave, esto ha de entenderse de forma restrictiva, para comprender únicamente los conflictos con
otros derechos fundamentales, bien de un tercero, bien de los que puedan resultar protegidos por la
específica actuación administrativa.

El verdadero criterio que habría que aplicar sería el que permita proteger por medidas cautelares
aquellos procesos que acreditan que la temeridad está en la Administración que le ha forzado al
recurso y que está abusando de su privilegio de ejecutoriedad y de la autotutela, lo que obliga a una
evaluación de la justificación de las respectivas posiciones enfrentadas. Esta es la doctrina que recoge
el art. 728 de la nueva LEC (Ley 1/2000).

El incidente cautelar se tramita en pieza separada con audiencia de la parte contraria. Estará en vigor
hasta que recaiga sentencia firme en el proceso, aunque podrán ser modificadas o revocadas en el
curso de éste si cambiaran las circunstancias.

El Auto que acuerde la medida cautelar se comunicará al órgano administrativo correspondiente, el

cual dispondrá de inmediato su cumplimiento. Si se ha suspendido una disposición general, el Auto
deberá publicarse en el diario oficial correspondiente.

Siendo la urgencia uno de las razones básicas de la institución, la regla general es que los recursos
contra el auto que las otorga no tienen efectos suspensivos (tampoco el recurso de casación). Además
tampoco se exige la firmeza de los autos para proceder a su inmediato cumplimiento.

Tramitación del recurso:

El procedimiento ordinario se inicia con un escrito de interposición, que identifica el acto, disposición
o situación recurridas. La LJ ha previsto que en el caso de un recurso contra una disposición general,
inactividad de la Administración o vía de hecho en que no existan terceros interesados, podrá iniciarse
el recurso directamente con la demanda, como igualmente debe hacerse por la Administración en el
recurso de lesividad.
El Tribunal reclama a la Administración demandada el envío del expediente administrativo en un
plazo de 20 días, plazo improrrogable cuyo incumplimiento puede dar lugar a multas coercitivas.

Hay un trámite que permite al juez o Tribunal declarar la inadmisión del recurso una vez recibido el
expediente administrativo y antes de formalizar la demanda cuando constare de modo inequívoco y
manifiesto la causa de inadmisión (jurisdicción, competencia, capacidad representación, legitimación,
plazo). También la LJ permite declarar la inadmisibilidad por razones de fondo.

El trámite ordinario se inicia con la demanda, previa entrega al recurrente del expediente, que deberá
formularse en el plazo de 20 días. De la demanda se da traslado a las partes demandadas, comenzando
por la Administración, que deberá contestar a la demanda en el plazo de otros 20 días.

La prueba se practicará conforme a las reglas de la LEC, con 15 días para proponer y 30 para
practicar, aunque las pruebas practicadas fuera de este plazo por causas no imputables a las partes
podrán ser aportadas.

El procedimiento concluye con la fase de vista o conclusiones. Las partes pueden solicitar una de
estas fórmulas, o incluso que el pleito sea declarado concluso para sentencia. No pueden plantearse
cuestiones nuevas no suscitadas en la demanda y contestación, pero no parece que se impida alegar
razones de derecho nuevas.

Instruido el proceso de este modo, el Tribunal dictará sentencia en el plazo de 10 días desde la
celebración de la vista.

El orden para la vista, conclusiones y dictar sentencia es el de la antigüedad de los recursos, con
excepción de los recursos de protección de derechos fundamentales y de recursos directos contra
disposiciones generales, que gozan de preferencia.

Con la nueva LJ se ha derogado el art. 110.3 de la Ley 30/92, que exigía que se comunicase al órgano
que dictó el acto impugnado, que se le iba a demandar. Esta comunicación ya no es precisa.

24.4 La sentencia. Otros modos de terminación del procedimiento

La sentencia es el acto del órgano que pone fin al proceso, resolviendo sobre las pretensiones de las
partes. Debe decidir todas las cuestiones controvertidas en el proceso y sólo las controvertidas en el
mismo. El Tribunal está obligado a juzgar dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las
partes so pena de incongruencia (art. 33 LJ).

Según el art. 68, la sentencia contendrá algunos de estos fallos: inadmisibilidad del recurso,
estimación o desestimación del mismo en cuanto al fondo. El art. 69 tasa los motivos que pueden
justificar la declaración de inadmisión, por ausencia de algún requisito procesal esencial: falta de
jurisdicción, falta de capacidad, representación o legitimación del recurrente, impugnación de actos no
susceptibles de recurso, cosa juzgada o litispendencia, o que se hubiera interpuesto fuera de plazo.

El art. 70 dispone que la sentencia desestimará el recurso si el acto, disposición o actuación

impugnada se ajustan a Derecho y, por el contrario, afirma que lo estimará cuando lo impugnado
incurriera en cualquier infracción del ordenamiento, incluso la desviación de poder, que incluye la
CE, normas formales y los principios generales del Derecho.
El art. 71 precisa las declaraciones que puede contener el fallo estimatorio:

No ser conformes a Derecho la disposición o acto recurrido (fallo declarativo).

Que cese o se modifique la actuación impugnada (fallo de condena).

Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una situación individualizada,

reconocerá dicha situación jca. y adoptará cuantas medidas sean necesarias para su restablecimiento
pleno. La sentencia no es ya meramente anulatoria, sino de reconocimiento de derechos e intereses
legítimos. Esto hace que no sean lícitas las declaraciones de simple nulidad de actuaciones. Y ello
porque el recurrente no lucha porque las reglas procedimentales administrativas se cumplan, sino por
su derecho, que debe serle reconocido de manera efectiva y sin dilaciones indebidas.

Si la medida para el restablecimiento consistiese en la emisión de un acto o en la práctica de una

actuación jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el fallo.

Podrá fijar indemnizaciones por daños y perjuicios.

Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los
preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen, lo que antes se admitía en
el caso de las Ordenanzas fiscales locales. Por el contrario, se deduce que si podrán hacerlo cuando
lo que se haya anulado sean actos administrativos, con la excepción que la LJ señala “determinar el
contenido discrecional de los actos anulados”.

Alcance subjetivo de la sentencia: los efectos quedan restringidos normalmente a las personas que
han sido partes en el proceso y sólo a ellas. Sin embargo, la anulación de una disposición o acto
producirá efectos para todas las personas afectadas, hayan sido o no partes.

Esta generalidad de efectos no alcanza a los actos firmes (por no impugnados) dictados en aplicación
de la disposición que se anule con anterioridad a la sentencia anulatoria.

El efecto erga omnes de la anulación de una disposición general obliga a publicar la sentencia en el
mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada. La afirmación del articulo de
que sólo desde ese día tendrán efectos generales es errónea, porque la anulación de un Reglamento
declara la invalidez originaria y tiene por eso valor ex tunc.

La sentencia del reconocimiento de una situación jca. individualizada sólo produce efectos entre las
partes, si bien la nueva LJ ha introducido un procedimiento de extensión a terceros.

Otros modos de terminación del procedimiento:

Inadmisión anticipada del recurso: existe la posibilidad de que se anticipe la decisión de fondo
del recurso con la declaración de su inadmisibilidad (mediante auto) cuando sea notoria la falta de
los presupuestos procesales que condicionan la viabilidad del proceso (jurisdicción, competencia,
capacidad, representación, legitimación, plazo de interposición).

Desistimiento del demandante: consiste en el apartamiento del recurso de quien lo ha promovido

como demandante, si bien no equivale a una renuncia de los derechos y acciones que le correspondan,
sino a un simple abandono de la discusión iniciada en el proceso. Sin embargo, en la práctica,
desistimiento y renuncia vienen a ser equivalentes en la jurisdicción contenciosa por los brevísimos
plazos de caducidad.
El demandante puede desistir en cualquier momento anterior a la sentencia, debiendo ratificarlo el
recurrente. Si la Administración demandada se opusiese, o el Ministerio Fiscal, no se aceptará. Pero
también puede oponerse el juez o Tribunal cuando apreciara daño para el interés público.

Reconocimiento total en la vía administrativa de las pretensiones del demandante: anteriormente

recibía el nombre técnico de “satisfacción extraprocesal de la pretensión”. Si después del
desistimiento, la Administración dictase un nuevo acto total o parcialmente revocatorio de ese
reconocimiento extraprocesal, el actor podrá pedir que continúe el procedimiento en el estado en que
se encontraba.

Allanamiento del demandado: supone el acatamiento o aceptación por los demandados de las
pretensiones del demandante y da lugar a que el Tribunal dicte sentencia de conformidad con esas
pretensiones, salvo si ello supusiere infracción manifiesta del ordenamiento jco. Si alguno de los
demandados no se allanase continuará el procedimiento. Ela allanamiento de la Administración del
Estado exige la autorización del Servicio Jurídico del Estado. En el caso de la legislación autonómica
suele exigir autorización del Consejo de Gobierno. En el caso de la Corporaciones Locales, esta
autorización corresponde la Pleno.

Transacción: el juez o Tribunal, de oficio o a solicitud de parte, una vez formulada la demanda
y la contestación, podrá someter a la consideración de las partes el reconocimiento de hechos o
documentos, así como la posibilidad de alcanzar un acuerdo que ponga fin a la controversia. Ante
un acuerdo que implique la desaparición de la controversia se declarará terminado, mediante auto, el
procedimiento, siempre que dicho acuerdo no fuera manifiestamente contrario al ordenamiento jco. ni
lesivo del interés público o de terceros.

Caducidad de la instancia: si presentada la demanda se detuviera el procedimiento durante un año

por culpa del demandante, se declarará caducada la instancia y el Tribunal dictará auto declarando
terminado el procedimiento y ordenando el archivo del recurso.

TEMA 25: EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

25.1 Recursos contra providencias, autos y sentencias:

Recursos contra providencias y autos: contra las providencias y autos no susceptibles de apelación
o casación puede interponerse recurso de súplica en el plazo de 5 días, ante el propio órgano
jurisdiccional que dictó aquéllos, que se resolverá por auto, previa audiencia de las partes por 3
días. Este auto, los de aclaración y las solicitudes de revisión de diligencias de ordenación no son
susceptibles de recurso de súplica. Este recurso no tiene efectos suspensivos, salvo que el órgano
judicial, de oficio o a instancia de parte, acuerde lo contrario.

Recurso ordinario de apelación: la introducción por la nueva LJ de los Juzgados de lo Contencioso-

administrativo y de los Juzgados centrales ha obligado a "recuperar" el recurso de apelación previsto
en la LJ de 1956, que en 1992 se había sustituido por el de casación. Las sentencias dictadas por los
Juzgados de lo Contencioso-administrativo y Juzgados Centrales son susceptibles de recurso ordinario
de apelación ante las Salas de lo Contencioso-administrativo de los TSJ y de la AN, respectivamente,
salvo que se hubieren dictado en asuntos de cuantía inferior a 3 millones de ptas o en materia
contencioso-electoral. No obstante, el recurso de apelación procederá siempre aunque la cuantía
litigiosa no alcance el mínimo indicado cuando se trate de sentencias que declaren la inadmisibilidad
del recurso, se dicten en el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la
persona, resuelvan litigios entre Administraciones Públicas o decidan impugnaciones de disposiciones
generales.

Recurso de casación: de acuerdo con el art. 86 LJ, las sentencias dictadas en única instancia por las
Salas de lo Contencioso-administrativo de los TSJ y de la AN son susceptibles de recurso de casación
ante el TS, con excepción de las que se refieran a:

Cuestiones de personal al servicio de la Administración pública que no afecten al nacimiento o a la

extinción de la relación de servicio de funcionarios de carrera.

Asuntos cuya cuantía no exceda de 25 millones.

Las dictadas en el procedimiento para la protección del derecho fundamental de reunión.

Materia electoral.

Incluso en estos casos excepcionales el recurso de casación será procedente cuando se trate de
sentencias "que declaren nula o conforme a derecho una disposición de carácter general".

Especial importancia tiene la limitación establecida por el art. 86.3 en relación con las sentencias
dictadas por las Salas de lo contencioso-administrativo de los TSJ. Dispone el precepto que sólo serán
recurribles en casación dichas sentencias si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de
Dcho. estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que
hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

El recurso de casación tiene los motivos tasados:

Abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción.

Incompetencia o inadecuación del procedimiento.

Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la
sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se halla
producido indefensión para la parte.

Infracción de las normas del ord. jco. o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las
cuestiones objeto de debate.
Recurso de casación para la unificación de la doctrina: de acuerdo con la nueva LJ podrán
interponerse recurso de casación para la unificación de la doctrina contra:

Sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo contencioso-administrativo del TS, AN y
TSJ, cuando, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a
hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos
distintos.

Sentencias de la AN y TSJ dictadas en única instancia cuando la contradicción se produzca con

sentencias del TS en las mismas circunstancias.

En todos estos casos es preciso que la sentencia recurrida no sea susceptible del recurso de casación
ordinario por ser inferior la cuantía del asunto a la cifra de 25 millones, aunque deberá ser superior
a los 3 millones. El resto de sentencias excluidas de la casación ordinaria lo están tb. de este recurso
para la unificación de la doctrina. Del recurso conocerá la Sala de lo Contencioso-administrativo del
TS.

Recurso de casación en interés de ley: las sentencias dictadas por los Jueces y Tribunales de lo
Contencioso-administrativo y por las propias Salas de lo Contencioso-administrativo de los TSJ y
de la AN no susceptibles de los recursos de casación ordinaria y para la unificación de la doctrina,
podrán ser impugnadas por:

La Administración territorial y por las Corporaciones locales que ostenten la representación y defensa
de intereses de carácter general o corporativo, y tuvieran interés legítimo en el asunto.

Por el MF y la Administración General del Estado cuando estimen gravemente dañosa y errónea la
resolución dictada.

La sentencia respetará en todo caso, la situación jca. particular derivada de la sentencia recurrida
y, cuando fuere estimatoria, fijará en el fallo la doctrina legal. La tramitación y resolución de estos
recursos tendrá carácter preferente.

Recurso de revisión: habrá lugar a la revisión de una sentencia firme:

Cuando con posterioridad a ésta se recuperen documentos decisivos no aportados por fuerza mayor o
por obra de la parte victoriosa.

Cuando se hubiese dictado en virtud de documentos declarados falsos o de prueba testifical si

los testigos hubieren sido condenados por falso testimonio dado en dicha prueba o de cohecho,
prevaricación, violencia u otra maquinación fraudulenta.

En estos supuestos pueden impugnarse en revisión las sentencias firmes de cualquier Juzgado
o Tribunal de la jurisdicción, impugnación que se formulará ante las Salas de lo Contencioso-
administrativo de los Tribunales de Justicia, si proceden de los Juzgados de lo Contencioso-
administrativo; ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la AN, si se trata de sentencias
provenientes de los Juzgados Centrales; ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del TS cuando
se trate de sentencias de los TSJ y de la AN; y ante la Sala especial del art. 61.1 LOPJ si la sentencia
recurrida procede de la Sala de lo Contencioso-administrativo del propio TS.

25.2 Ejecución de sentencias:

Hasta ahora la ejecución de las sentencias no estaba confiada a los Tribunales que las dictaban, como
ocurren en las demás jurisdicciones, sino a los propios órganos de la Administración misma. Así lo
establecía el art. 103 de la anterior LJ: "la ejecución de las sentencias corresponderá al órgano que
hubiere dictado el acto o la disposición objeto de recurso". Naturalmente esto implicaba dejar en sus
manos el cumplimiento de las sentencias que le fuesen desfavorables, con lo cual amenazaba con
quedar en el aire todo el sistema de garantías que la existencia de la vía contencioso-administrativo
supone. Con la promulgación de la CE, no se ha reformado el art. 103 LJ, pero la jurisprudencia
constitucional, sentencia a sentencia, ha reconstruido por vía interpretativa el sistema diseñado por
este art.: no es una potestad de la Administración sino una obligación, cumplir las sentencias. Para
ello, ésta era en principio quien las ejecutaba, pero si no cumplía esa obligación en el plazo de 6
meses, el Tribunal tomaba las medidas oportunas para llevar a cabo tal ejecución.

Ahora, la nueva LJ de 1998, regula la ejecución de las sentencias en el art. 103 y ss. El art. 103 consta
de 5 apartados y dicen sus 3 primeros:

La potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones judiciales corresponde

exclusivamente a los Juzgados y Tribunales de este orden jurisdiccional, y su ejercicio compete al que
haya conocido del asunto en primera o única instancia.

Las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y términos que en éstas se consignen.

Todas las personas y entidades públicas y privadas están obligadas a prestar la colaboración requerida
por los Jueces y Tribunales de lo contencioso-administrativo para la debida y compleja ejecución de
lo resuelto.

El sistema arbitrado por la LJ puede estimarse como uno de sus mayores aciertos. Este sistema puede
esquematizarse:

Tras la firmeza de la sentencia, se comunica la misma en plazo de 10 días al órgano que hubiera
realizado la actividad objeto del recurso. Plazo de otros 10 días para que éste acuse recibo e indique el
órgano responsable del cumplimiento (art. 104.1).

Si transcurren dos meses desde la notificación de la sentencia o el plazo fijado para su ejecución,
cualquiera de las partes y personas afectadas “podrá instar su ejecución forzosa”. (art. 104.2 y 3).

Si la sentencia condenare a la Administración a realizar una determinada actividad o a dictar un acto,

el órgano jurisdiccional podrá ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la
colaboración de las autoridades y agentes de la Administración condenada o “en su defecto de otras
Administraciones” o, llegar a sustituir con su propia decisión judicial la decisión requerida por la
sentencia y omitida por la Administración (art. 108).

El órgano jurisdiccional puede dispones, a instancia de parte, la inscripción del fallo en los registros o
publicación en periódicos oficiales o privados (art. 107).

Transcurridos los plazos sin que la Administración haya ejecutado la sentencia, el órgano adoptará,
previa audiencia de las partes, las medidas necesarias para lograr la efectividad de lo mandado, sin
limitación de medios, pudiendo, previo apercibimiento, imponer multas coercitivas.

Una cláusula general que contiene el art. 113 dice “Transcurrido el plazo de ejecución que se hubiere
fijado ..., cualquiera de las partes podrá instar su ejecución forzosa”, lo que remite a la LEC.

El art. 105 LJ dispone, contradiciendo la LJ anterior, que "no podrá suspenderse el cumplimiento ni
declarar la inejecución total o parcial del fallo”. Sin embargo, el precepto ha previsto 2 excepciones:
Imposibilidad material o legal de ejecutar una sentencia.

Expropiación de los derechos o intereses legítimos reconocidos frente a una sentencia firme.

En cuanto a la aplicación del nuevo régimen de ejecución de sentencias de la LJ a las anteriores no

ejecutadas, la misma dispone que se ejecutarán en lo pendiente con arreglo a esta ley.

Por último, nos referimos brevemente al tema de la inembargabilidad de los bienes y caudales
públicos que se sigue manteniendo en la nueva LJ, ya que como explica la exposición de motivos,
su modificación no podía abordarse aisladamente. No obstante, ha de destacarse que el mismo día
de la publicación de la ley, el TC quebrantada por primera vez, aunque no en su totalidad, ese viejo
privilegio.

25.3 Procedimientos especiales:

Hay que empezar diciendo que desaparece el procedimiento especial en materia de personal regulado
en la anterior LJ. La vigente, regula 4 procedimientos especiales:

Procedimiento abreviado: (novedad con respecto a la LJ del 56). Art. 78. Sólo es aplicable este
procedimiento en los recursos propios de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo "cuando su
cuantía no sea superior a las 500.000 ptas. o se trate de cuestiones de personal distintas de las que se
refieran al nacimiento y extinción de la relación de servicio de los funcionarios públicos de carrera”.

Se trata de un juicio verbal. El recurso se inicia con la presentación de la demanda. En la misma

resolución de admisión el juez cita a las partes para la vista, a la vez que se reclama el expediente de
la Administración demandada.

La vista se abre una vez que hayan comparecido las partes. El actor comienza con una exposición de
los fundamentos de lo que pida. El demandado contesta pudiendo formular excepciones a la admisión
del recurso, que serán resueltas por el Juez en el mismo acto. Si en las alegaciones de fondo no
hubiese conformidad, se propondrán las pruebas que, una vez admitidas, se practicarán seguidamente
en el mismo acto, salvo que no fuesen compatibles con el mismo. No se admiten pliegos de posiciones
para la prueba de confesión ni escritos de preguntas y repreguntas en la prueba testifical, así como
tampoco la tacha de testigos. Las resoluciones sobre prueba del juez pueden ser objeto de recurso de
súplica en el mismo acto, que se sustanciará y resolverá seguidamente.

Tras la práctica de la prueba y de las conclusiones, oídos los letrados, las personas que sean parte,
pueden exponer lo que crean oportuno para su defensa. El Juez dictará sentencia en el plazo de los 10
días siguientes.

Son supletorias de estas reglas específicas las normas generales de la vigente LJ.

Procedimiento para la protección de los derechos fundamentales:(arts. 114 y ss.): este

procedimiento se ha desgajado de la Ley general sobre el mismo objeto, Ley 62/78. Pretende la
protección inmediata y efectiva de los derechos fundamentales (arts. 14-29 y 30.2 CE) susceptibles
de recurso de amparo. La LJ contempla la posibilidad de hacer valer en este proceso, además de las
pretensiones ordinarias de anulación y restablecimiento de la situación jca. individual, las que se
dirigen contra la inactividad de la Administración o contra vía de hecho siempre que tengan como
finalidad la de restablecer o preservar los derechos fundamentales.
Este proceso es sumario (que se expresa en una reducción de plazos y en una concentración de
trámites) y preferente. Otra particularidad procesal es la presencia en el proceso del Ministerio Fiscal.

Otra particularidad es que en el escrito de interposición, que en el procedimiento ordinario se limita a

identificar la actuación contra la cual se recurre, ha de precisarse, además de los derechos cuya tutela
se pretende, "los argumentos sustanciales que den fundamento al recurso", "de manera concisa”. Al
comparecer la Administración, los demás demandados pueden pedir la inadmisión del recurso, lo
que se sustancia en una comparecencia oral. La demanda ha de formalizarse en el plazo de 8 días, el
mismo que rige para contestar la demanda, en plazo común a todas las partes incluido el Fiscal. Se
contempla la posibilidad de un periodo de prueba, por plazo de 20 días para su proposición y práctica.
La sentencia se dictará en plazo de 5 días.

La puesta en marcha de este proceso no excluye el interponer simultánea o posteriormente, dentro del
plazo ordinario de los 2 meses, el recurso ordinario por si el primero fuese declarado inadmisible.

Cuestión de legalidad: una de las novedades más notables de la nueva LJ es la introducción de este
procedimiento, con el que se pretende una depuración de las normas reglamentarias contrarias al ord.
jco. Se ha establecido un régimen de modo que la impugnación de las disposiciones generales se
tramite con celeridad y que aboque siempre a una decisión judicial clara y única de efectos generales.

En el llamado recurso directo contra Reglamento, esa finalidad se cumple siempre, por el carácter
erga omnes de las sentencias anulatorias. Pero en el recurso indirecto, o dirigido contra actos de
aplicación del Reglamento por razón de la ilegalidad de éste, el fallo se limita a anular el acto
aplicativo, siendo el juicio de ilegalidad del Reglamento en que dicha nulidad se funda, un juicio que
figura en la motivación de la sentencia, pero que no pasa al fallo.

La reforma de la LJ consiste en la introducción de esta llamada "cuestión de ilegalidad", que la LJ

ordena plantear al Juez o Tribunal que hubiera resuelto estimatoriamente un recurso indirecto por
considerar ilegal la disposición aplicada, cuestión que ha de plantearse, tras la sentencia, ante el
Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición, si él no lo fuera. Debe
hacerlo en plazo de 5 días desde la firmeza de la sentencia.

Lo característico de este procedimiento, es, por una parte, el efecto erga omnes de la sentencia que
se dicte, como la de un recurso directo contra un Reglamento, pero, por otra parte, que si la sentencia
desestima la ilegalidad del Reglamento, su fallo no afectará a la situación jca. concreta derivada de la
sentencia dictada por el Juez o Tribunal que planteó la cuestión.

Procedimiento en los casos de suspensión administrativa: en la legislación administrativa

existen hoy 2 supuestos en que una autoridad puede suspender los acuerdos propios o de un órgano
colegiado, remitiendo seguidamente la cuestión de la validez del acuerdo suspendido a la jurisdicción
contencioso-administrativa:

El Alcalde tiene la facultad de "suspensión de los efectos de una licencia u orden de ejecución y
consiguientemente la penalización inmediata de las obras iniciadas a su amparo, cuando el contenido
de dichos actos administrativos constituyan manifiestamente una infracción urbanística grave",
debiendo en el plazo de 3 días dar traslado directo de dicho acuerdo a la Sala de lo Contencioso-
administrativo competente (Ley del suelo de 1976).

Los actos y acuerdos de los órganos colegiados del Organismo de cuenca que puedan constituir
infracción de leyes o no se ajusten a la planificación hidrológica podrán ser impugnados por el
Presidente ante el contencioso-administrativo. La impugnación producirá la suspensión del acto o
acuerdo, pero él deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a 30 días.
También se puede hablar (aunque no estén expresamente regulados en la LJ) de:

-Procedimiento contencioso-electoral: los recursos contencioso-electorales que la LOREG regula

tienen carácter sumario y urgente y gozan de preferencia absoluta en su sustanciación y fallo,
rigiéndose en primer término por los arts. 109 a 117 de la LOREG y supletoriamente por lo dispuesto
en la LJ. El recurso se interpone ante la Junta electoral correspondiente, que el Presidente de la Junta
remitirá, junto con el expediente electoral y el informe de la propia Junta, a la Sala de lo Contencioso-
administrativo del TSJ correspondiente.

-Procedimiento de lesividad: el ord. prohíbe a la Administración revocar de oficio sus propios actos
cuando sean declarativos de derechos (excepto en el caso de actos nulos regulado en el art. 102 Ley
30/92 y en el caso de actos anulables que infrinjan gravemente normas de rango legal o reglamentario
regulado en el art. 103 Ley 30/92). En consecuencia, la Administración está obligada a postular
la anulación de aquéllos ante los Tribunales. Previamente deberá declarar el acto lesivo para los
intereses públicos en el plazo de 4 años, a contar a partir de la fecha en que hubiere sido dictado
(art. 103.2 Ley 30/92). Esta declaración de lesividad opera como un auténtico presupuesto procesal,
condición sin la cual no se admitirá la demanda.

25.4 La Administración ante la Justicia ordinaria:

Aunque la presencia de la Administración en un proceso ante los Tribunales ordinarios no altera

sustancialmente el Dcho. material y objetivo, aplicable con carácter general, sí se puede mantener que
la Administración goza en estos casos de unos privilegios parciales, surgidos a lo largo del tiempo y
que carecen, en muchos casos de una sólida justificación:

Excepción de conciliación previa: era requisito procesal para entablar un proceso, del que la
Administración estaba exceptuada. La diferencia de trato que de esta excepción venia a resultar se
ha diluido al configurarse actualmente como voluntario el trámite de conciliación previa en la nueva
redacción dada al art. 460 LEC.

Necesidad de autorización para entablar demandas a nombre del Estado.

Fuero territorial de las Administraciones Públicas: para el conocimiento y resolución de los

procesos civiles en que sea parte el Estado, las entidades estatales de Dcho. público y los órganos
constitucionales, serán únicamente competentes los juzgados y tribunales que tengan su sede en las
capitales de provincia, en Ceuta o Melilla. La misma regla es de aplicación a las CCAA y entidades
de Dcho. público dependientes de las mismas.

Privilegios de suspensión de plazos para consultas: en las demandas contra el Estado y en las
citaciones de evicción del mismo, los Abogados del Estado, dentro de los 15 días siguientes a la
fecha en que se les haya citado y emplazado para contestar, consultarán con la Dirección y esperarán
su respuesta e instrucciones durante el plazo de 3 meses. El requisito de la consulta previa dista
mucho, pues, de ser una norma interna, puesto que se traduce en una importante paralización del
procedimiento, especialmente grave en los procesos sumarios, por ej., proceso general electoral.

Régimen especial de notificaciones.

Reglas especiales en materia de prueba: la prueba de confesión queda notablemente modificada,

al relevarse a los representantes de las Administraciones Públicas del deber de comparecer ante la
presencia judicial (pueden hacerlo por medio de un informe).

Allanamiento y el desistimiento de la Administración: la posibilidad de que el Estado abandone los

procesos en que se ve envuelto es más teórica que real, ya que supone multitud de trámites, siendo
más fácil para el funcionario no allanarse ni desistir. Esto conlleva un perjuicio para los particulares
que, en muchos casos, se ven obligados a soportar procesos que muy bien podían liquidarse sin
necesidad de agotar todos sus posibles trámites.

La técnica del recurso obligatorio: otro tanto cabe decir de la obligación que el art. 55 del Reglamento
Orgánico de 1943 impone a los Abogados del Estado de interponer todos los recursos que sean
procedentes contra las providencias, autos o sentencias que lesionen los intereses del Estado mientras
no obtengan la autorización en otro sentido, a menos que en las instrucciones de la Dirección General
se les hubiera ya autorizado para no interponerlos. Esta norma va en perjuicio de los ciudadanos, a
quienes de este modo se obliga, contra toda razón en muchos casos, a vencer dos veces al Estado y a
sostener a su costa durante largo tiempo las acciones que se vean obligados a ejercitar contra él.

Exención de costas, depósitos y cauciones: el Estado ni paga las costas (aunque sea condenado) ni
está obligado a hacer depósitos y cauciones.

La reclamación administrativa previa a la vía judicial: ver epígrafe 23.3.