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CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

TEORIA E EXERCÍCIOS
– TRE/RJ –

Olá pessoal,

Nesta aula, vamos tratar talvez do tema que é mais


recorrente em concurso público. Em praticamente todas as provas é
cobrada alguma questão envolvendo essa matéria. Hoje, nossa 4ª
aula, vamos tratar de:

AULA 04: 1 Ato administrativo: conceito, requisitos,


atributos, classificação, espécies e invalidação. 1.1
Anulação e revogação. 1.2 Prescrição. 1.3. Decadência
e preclusão.

ATO ADMINISTRATIVO

A teoria do ato administrativo talvez seja um dos


pontos mais importantes do estudo do Direito Administrativo. Assim,
devemos, inicialmente, entender o que é o ato administrativo e, para
tanto, necessário compreender como se dá seu surgimento.

Observe que no mundo há diversos fatos que


consubstanciam a realização de coisas, tal como andar, falar, chover,
um raio, um aperto de mão etc, ou seja, alguns fatos surgem de
condutas humanas e outros, independentemente dessa.

Nesse universo, nem todos os fatos interessam ao


Direito. Somente será objeto de atenção os que tenham implicação
jurídica, ou seja, os fatos mais importantes, aos quais se atribuem
algum efeito ou conseqüência no âmbito do Direito, de modo a fazer
surgir, extinguir, modificar ou alterar direitos ou obrigações.

Assim, somente interessam os fatos que têm reflexo na


ordem jurídica, denominando-se fatos jurídicos.

Para o Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello fato


jurídico é “qualquer acontecimento a que o Direito imputa e
enquanto imputa efeitos jurídicos. O fato jurídico, portanto, pode
ser um evento material ou uma conduta humana, voluntária ou
involuntária, preordenada ou não a interferir na ordem jurídica”.

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Com efeito, em relação aos fatos interessa-nos aqueles


que têm alguma influência no cotidiano da Administração Pública, ou
seja, os denominados fatos administrativos. Estes são
considerados, em sentido amplo, como toda atividade material
que tem, por objetivo, efeitos práticos no interesse da
Administração Pública.

Dessa forma, os fatos administrativos podem ser


voluntários ou naturais. São voluntários quando traduzem
providências desejadas pela Administração, através de sua
manifestação volitiva ou por condutas administrativas que refletem
ações ou comportamentos administrativos. São naturais quando se
originam de eventos da natureza que refletem na órbita
administrativa.

Podemos dizer, então, que os fatos administrativos


ou decorrem de atos administrativos ou surgem de eventos
naturais. Neste caso teríamos, por exemplo, a morte de um servidor.
Naquele, a execução material do ato administrativo (exemplo: a
derrubada de construção irregular decorrente de uma determinação
administrativa). Observe que o fato será a execução da determinação
(ato administrativo), sendo, portanto, a derrubada da obra irregular.

É de se mencionar que, para a Profa. Maria Sylvia


Zanella Di Pietro, os fatos que ocorrem no âmbito da Administração,
mas não têm qualquer efeito jurídico, são fatos da Administração,
e a realização material de certas condutas pela Administração estaria
englobada dentre os atos da Administração, sendo fato
administrativo apenas aqueles que decorrem de eventos naturais e
tenha conseqüências ou produzem efeitos jurídicos no âmbito do
Direito Administrativo.

Assim, conforme lição da ilustre professora, os atos da


Administração seria gênero, que teria as seguintes espécies:

a) os atos de direito privado;


b) os atos materiais da administração;

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c) atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor;


d) os atos políticos;
e) os contratos;
f) os atos normativos; e,
g) os atos administrativos propriamente ditos.

O Prof. Bandeira de Mello, por outro lado, entende que


dentre os atos da Administração teremos os atos regidos pelo
direito privado, atos materiais (cirurgia, pavimentação de rua
etc) e atos políticos ou de governo.

De todo modo, é preciso esclarecer que nem todo ato


praticado pela Administração é tido como ato administrativo,
alguns são atos da Administração, cuja expressão representa toda
atividade, jurídica ou não jurídica, que tem nascimento a partir da
Administração Pública, consoante dicção de Cretella Júnior.

Devemos observar, ainda, que o Poder Judiciário e o


Poder Legislativo, no exercício de suas funções típicas, não praticam
atos administrativos, ou seja, praticam atos judiciais e legislativos,
respectivamente.

Por isso, nem todos os atos praticados pela


Administração se caracterizam como atos administrativos, alguns, por
exemplo, são considerados atos privados, tal como a assinatura de
um cheque, o pagamento de uma fatura de telefone, a locação de um
imóvel, visto que são atos regidos por regras de direito privado.

Dessa forma, conforme conceitua Hely Lopes Meirelles,


ato administrativo é “toda manifestação unilateral de vontade
da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha
por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar,
extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos
administrados ou a si própria”.

Nesse sentido, arremata Vicente Paulo e Marcelo


Alexandrino, esclarecendo que “o ato administrativo é uma
manifestação de vontade, de conteúdo jurídico, da

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Administração Pública; o fato administrativo, por seu turno,


não é provido de conteúdo jurídico, não tem por escopo a
produção de efeitos jurídicos; configura a realização material,
a execução prática de uma decisão ou determinação da
Administração”.

Silêncio Administrativo

Questão interesse diz respeito ao silêncio


administrativo, ou seja, a inércia, a omissão da Administração pode
ser considerada um ato ou é um fato administrativo?

Para o Prof. Bandeira de Mello as omissões da


Administração Pública, ou seja, o silêncio da Administração,
não se enquadra como ato administrativo, sendo, portanto,
um fato administrativo, conforme adverte:

[...]
Na verdade, o silêncio não é ato jurídico. Por isto,
evidentemente, não pode ser ato administrativo. Este é
uma declaração jurídica. Quem se absteve de declarar,
pois, silenciou, não declarou nada e por isto não
praticou ato administrativo algum. Tal omissão é um
‘fato jurídico’ e, in casu, um ‘fato jurídico
administrativo’.
[...]

Também o Prof. Carvalho Filho entende que “o silêncio


não revela a prática de ato administrativo, eis que inexiste
manifestação formal de vontade; não há, pois, qualquer
declaração do agente sobre sua conduta. Ocorre, isto, sim um
fato jurídico administrativo que, por isso mesmo, há de
produzir efeitos na ordem jurídica”.

Contudo, deve-se observar que há divergência na


doutrina acerca desse ponto. Para a profa. Di Pietro “até mesmo o
silêncio pode significar forma de manifestação de vontade,
quando a lei assim o prevê; normalmente ocorre quando a lei

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fixa um prazo, findo o qual o silêncio da administração


significa concordância ou discordância”.

Atributos

O ato administrativo tem características especiais, que


as denominamos de atributos do ato administrativo. Assim, na visão
clássica, teríamos: a presunção de legalidade, a
autoexecutoriedade e a imperatividade. Contudo, atualmente,
temos destacado os seguintes atributos:

P resunção de legitimidade e veracidade


A utoexecutoriedade
T Ipicidade
I mperatividade

A presunção de legitimidade e veracidade é o


atributo segundo o qual todo ato administrativo é proferido de acordo
com o ordenamento jurídico (legalidade) e são seus fundamentos
verdadeiros. Trata-se de presunção relativa (iuris tantum), ou seja,
admite-se prova em contrário.

Tal atributo é que permite a imediata execução dos atos


administrativos, ainda que defeituosos ou inválidos, enquanto não
pronunciada sua nulidade.

A imperatividade, também denominada por alguns de


coercibilidade, é a possibilidade que tem a Administração de criar
obrigações ou impôr restrições, unilateralmente, aos administrados.
Decorre do chamado poder extroverso do Estado, ou seja, poder de
restringir direitos ou criar obrigações para particulares.

Com efeito, podemos constatar que esse atributo


somente estará presente nos atos administrativos que criem
obrigações ou restrições (atos de polícia, por exemplo), não estando
em outros atos (emissão de certidão), por não criarem qualquer
obrigação.

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A autoexecutoriedade é o poder que tem a


Administração de imediata e diretamente, executar seus atos,
independentemente de ordem judicial. Pode-se dividir tal atributo em
exigibilidade e executoriedade.

A exigibilidade seria a obrigação do particular em


cumprir as determinações da Administração (coerção indireta) e a
executoriedade seria o poder de a Administração fazer o particular
cumprir suas obrigações e em caso de não cumprimento ela mesma
adotar as medidas inerentes ao cumprimento do ato (coerção direta).

Assim, a multa administrativa não gozaria de


executoriedade, eis que a Administração não poderia se valer de sua
força para adentrar a esfera de patrimônio do administrativo, em caso
de não cumprimento, a fim de se fazer cumprir. Por outro lado, é
exigível na medida em que pode obrigar o administrado a cumpri-la
por meios indiretos, tal como bloqueio de documento de veículo, por
exemplo.

Por fim, tipicidade que é o atributo no qual o ato


administrativo deve corresponder às figuras estabelecidas
previamente no ordenamento jurídico, ou seja, o ato deve estar
tipificado, deve constar na lei como apto a produzir determinados
efeitos.

Planos: Perfeição, Validade e Eficácia

Todos os atos jurídicos podem ser analisados sobre três


planos. O plano da validade, o plano da eficácia e o plano da
perfeição.

É perfeito o ato administrativo quando ele completa


seu ciclo de formação, ou seja, quando completa todo o procedimento
para sua emanação. É válido quando produzido de acordo com os
ditames normativos. Enfim, é eficaz quando disponível para
produção de seus efeitos, ou seja, quando independe de qualquer
evento ou condição.

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Eficaz
Válido
Ineficaz
Perfeito
Eficaz
Inválido
Ineficaz

Com efeito, é possível que o ato seja perfeito, inválido


e eficaz, ou seja, que completo seu procedimento, tenha sido
projetado com burla ao comando normativo, porém apto a produzir
efeitos. Ex.: um servidor que fora nomeado para um cargo público,
muito embora tenha sido aprovado no certame por meio de fraude.

Poderá ser perfeito, válido, ineficaz, ou seja, quando


completo seu ciclo e em conformidade com as exigências normativas,
sendo que não produz efeitos por não ter alcançado a condição ou
termo para iniciar a produção de seus efeitos.

Exemplo disso é a designação de servidor para ocupar o


cargo comissionado de assessor, a partir da vacância do cargo pelo
servidor Y no dia 31/12/2009, ou seja, o ato somente produzirá seus
efeitos com o advento do termo (termo é evento futuro e certo), ou,
em outro exemplo, fica exonerado o servidor da função quando for
promovido por merecimento. Veja que não se sabe quando será o
servidor promovido, portanto se trata de uma condição (condição é
evento futuro e incerto).

Pode, ainda, o ato ser perfeito, inválido e ineficaz,


quando o ato, em que pese estar completo seu procedimento, ele não
fora emanado segundo as orientações normativas e também não está
apto à produção de efeitos, por depender de termo ou condição.

Não devemos, portanto, confundir perfeição, validade e


eficácia, na medida em que estaremos em planos distintos de
avaliação do ato.

Ademais, o ato administrativo é pendente quando,

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muito embora seja perfeito, ainda não produz seus efeitos, isso
porque está sujeito a condição ou termo. Condição é evento futuro e
incerto. Termo é evento futuro e certo. Portanto, o ato pendente é ato
perfeito.

Há ainda os atos denominados consumados, ou seja, é


aquele que já produziu todos os seus efeitos.

Requisitos ou Elementos

Com base na Lei nº 4.717/65 (Lei de Ação Popular) é


possível extrair os requisitos ou elementos do ato administrativo,
sendo: Competência, Finalidade, Forma, Motivo e Objeto.

a) Competência

Competência é o poder conferido por lei a um


determinado agente público para desempenho de certas atribuições.

A competência sempre decorre de lei, sendo portanto


um dever seu exercício, ou seja, dever-poder, visto que o agente
não cabe escolher exercitá-la ou não, devendo atuar sempre e
quando for determinado por lei.

Diante disso, podemos dizer que a competência possui


as seguintes características:

! Seu exercício é obrigatório (dever-poder)

! É irrenunciável, não se admite que o agente renuncie,


abdique, ou seja, abra mão de sua competência.

! É intransferível, ou seja, não poderá o agente público


transferir para outrem o que lhe fora conferido por lei.

! É inderrogável, ou seja, não se modifica pela vontade


do agente, da Administração ou de terceiros. Somente a
lei pode modificá-la.

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! É imprescritível, significando dizer que não importa em


perda de sua competência o simples fato de não tê-la
exercido, o agente público por certo período.

Nestes termos dispõe o art. 11 da Lei nº 9.784/99 (Lei


do Processo Administrativo) que “a competência é irrenunciável e se
exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria,
salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos”.

Todavia, é possível ao agente público delegar, parcial e


temporariamente, suas atribuições, se e quando a lei permitir, de
modo que nesta situação ele poderá revogar a delegação a
qualquer tempo, não se tratando, portanto, de renúncia ou
transferência de sua competência.

Delegação é a transmissão de poderes para que


outrem realize certos atos pelo agente delegante. E, avocar é
chamar para si certos poderes de outro agente.

Com efeito, não é vedada a delegação e avocação de


competências. Todavia, deverão ser exercidas nos limites e termos
permitidos por lei.

Assim, devemos observar que a regra é a


possibilidade de delegação, conforme dispõe a Lei nº 9.784/99, na
medida em que, conforme estabelece o art. 13, somente é vedada a
delegação de: a) edição de atos de caráter normativo; b) a
decisão de recursos administrativos; c) as matérias de
competências exclusivas do órgão ou autoridade.

Diante disso, pode-se concluir que a delegação pode


ocorrer quando: a) não existir impedimento legal; b) houver
conveniência administrativa em razão de circunstâncias de índole
técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. Não poderá, no
entanto, ser total, deve ser apenas de parcela da competência e tem
que ser temporária, ou seja, feita por prazo determinado.

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É importante mencionar que a delegação poderá ser


feita para órgão ou agentes que estejam subordinados à autoridade
delegante, como também poderá ser feita quando não exista
subordinação hierárquica. Significa dizer que o delegado, ou seja,
aquele que recebe a delegação, órgão ou agente, não precisa ser
necessariamente subordinado ao delegante.

O ato de delegação, conforme determina a Lei, deverá


conter a matéria e os poderes transferidos, os limites da atuação do
delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível,
podendo conter ressalva de exercício de atribuições delegada.

Assim, os atos praticados pelo delegado, no exercício


da delegação, deverão constar tal fato, ou seja, que age na qualidade
de delegado, de modo que os atos que praticar nessa condição
deverão ser considerados editados pelo delegado.

Por fim, o ato de delegação poderá a qualquer


momento ser revogado pelo delegante, devendo, tanto este ato
como o da própria delegação ser publicado no meio oficial.

A avocação, por outro lado, é a possibilidade de um


superior hierárquico chamar para si o exercício, temporário e
excepcional, de parte de competências conferidas a um subordinado.

Portanto, é sempre temporária e se dará por motivos


relevantes devidamente justificados, não podendo ocorrer quando se
tratar de competência exclusiva do subordinado.

Dessa forma, a Lei nº 4.417/65 (Lei de Ação Popular –


LAP) diz que são nulos os atos praticados com vício de
incompetência, e que a incompetência caracteriza-se quando o
ato não se incluir nas atribuições legais.

Com efeito, quando tratamos de competência, somos


levados a verificar o denominado abuso de poder, ou seja, o uso
anormal do poder.

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O uso do poder é a utilização normal das prerrogativas


públicas, abuso de poder é, conforme lição de José dos Santos
Carvalho Filho “a conduta ilegítima do administrador, quando atua
fora dos objetivos expressa e implicitamente traçados na lei”.

Diante disso, podemos perceber duas formas de vício


quanto ao uso do poder, sendo o excesso de poder e o desvio de
poder (desvio de finalidade).

Ocorre o excesso de poder quando o agente atua fora


ou além dos limites da competência que lhe foi atribuída. O desvio
de poder ou de finalidade ocorre quando o agente, muito embora
seja competente, atua em descompasso com a finalidade
estabelecida em lei para a prática de certo ato.

Como disse, o desvio de poder também é conhecido


como desvio de finalidade, ou seja, conduta do agente público que dá
finalidade ao ato administrativo diverso daquela prevista na lei.
Exemplo do superior que, no sentido de punir, perseguir, o
subordinado, remove-o para comarca distinta da sua sede.

Tanto quando há excesso de poder ou desvio de poder,


diz-se que houve abuso de poder. Assim, agindo o agente, comete
ato ilícito administrativo (além de ilícito penal, Lei nº 4.898/65), visto
que o abuso de poder afronta o princípio da legalidade, sujeitando-se,
portanto, ao controle administrativo (autotutela) ou judicial
(mandado de segurança, por exemplo).

Ademais, podemos citar outros vícios relacionados à


competência, por exemplo a chamada usurpação de poder ou de
função e o exercício da função de fato.

A usurpação de função acontece quando um


indivíduo se faz passar pelo agente público competente para a
realização de certas atribuições. Por exemplo: pessoa que se faz
passar por um carteiro a fim de cometer ilícitos. Um agente da ABIN
que se faz passar por um Delegado de Polícia a fim de obter
documentos constantes de inquérito policial etc.

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Já o exercício da função de fato se dá quando o


agente é investido em cargo, emprego ou função, muito embora
exista alguma irregularidade que torna esse ato ilegal. Aqui nós
teríamos a chamada teoria do servidor de fato, ou seja, de um
agente que de fato exerceu as atribuições ou competências
administrativas como se de direito fosse um servidor.

Nesse caso, deve ser aplicada a teoria da aparência,


de modo a considerar os atos praticados por tal agente como válidos
ou pelo menos seus efeitos, eis que não seria dado ao cidadão
(administrado) imaginar que tal agente não era um servidor
legalmente investido nas atribuições do cargo.

O vício de competência poderá ensejar a


declaração de nulidade do ato. No entanto, em certos casos, tal
como o do exercício da função de fato, admite-se sua convalidação.

No entanto, se o vício acerca da competência diz


respeito à matéria, ou seja, se uma autoridade dispõe sobre matéria
que não está afeta à sua competência ou ainda se é matéria de
competência exclusiva, não há possibilidade de convalidação. De
outro lado, se a competência diz respeito tão-somente à pessoa,
desde que não se trate de competência exclusiva, mas o ato foi
praticado no órgão correspondente, haverá a possibilidade de
convalidação.

Podemos, então, dizer que a competência será


sempre um elemento ou requisito vinculado, ou seja, sempre é
definida por lei.

b) Finalidade

A finalidade é outro requisito ou elemento do ato


administrativo e diz respeito ao fim perseguido pelo ato, ou seja, qual
o seu objetivo. Com efeito, todo e qualquer ato administrativo tem
por objetivo, por fim, atender ao interesse público.

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Essa finalidade está sempre, expressa ou


implicitamente, estabelecida na lei, de modo que a finalidade é
sempre elemento vinculado.

A violação aos fins legais, como vimos, importa em


vício que acarreta a nulidade do ato administrativo, por abuso de
poder, denominado desvio de poder ou desvio de finalidade.

Os atos praticados com desvio de finalidade, ou seja,


com ofensa à finalidade, são, em regra, para atender a sentimento
pessoal do agente, que utiliza de seu poder, sua competência, para
buscar a satisfação de seus desejos, violando a finalidade do ato.

c) Forma

A forma é o meio pelo qual se exterioriza a vontade da


Administração, ou seja, consiste na realização do ato segundo os
procedimentos ou solenidades descritas na norma. É como se
materializa o ato administrativo.

A doutrina clássica tem entendido que se trata também


de um elemento vinculado, pois a lei determina como o ato deva
ser praticado. Assim, em princípio, todo ato administrativo seria
formal, adotando-se, como regra, a forma escrita.

No entanto, nos termos do art. 22 da Lei nº 9.784/99,


e entendimento doutrinário mais moderno, ao qual aderimos, nem
sempre a forma está prevista em lei, ou seja, às vezes ela é livre.

Explico. Muito embora a Lei nº 9.784/99 determine que


os atos do processo administrativo sejam realizados por escrito, o
citado artigo estabelece que “os atos do processo administrativo não
dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente
a exigir”.

Assim, é possível percebemos que a forma será livre,


salvo quando a lei expressamente a estabelecer. Teríamos, portanto,
o chamado princípio do formalismo moderado.

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Entretanto, quando a lei estabelecer que a forma seja


da essência do ato, este somente será válido se observar tal
determinação, não sendo possível a sua convalidação por vício dessa
natureza.

De mais a mais, é importante destacar que poderemos


ter atos administrativos exteriorizados não só pela forma escrita, mas
por meio verbal, por gestos ou mímica, até mesmo por meio de
equipamentos ou sinais.

d) Motivo

Motivo é o fundamento de fato e de direito que serve


de suporte ao ato administrativo, ou seja, como bem destacado por
Hely Lopes Meirelles, motivo ou causa, “é a situação de direito
ou de fato que determina ou autoriza a realização do ato
administrativo”.

É preciso, no entanto, diferenciarmos motivo e


motivação. A motivação, conforme leciona Celso Bandeira de Mello,
integra a formalização do ato, sendo a exteriorização, exposição, dos
fundamentos de fato e de direito que deram suporte a prática do ato,
ou seja, é a demonstração ou exposição dos motivos.

É controvertido, doutrinariamente, acerca da


obrigatoriedade de ser expor a motivação do ato administrativo,
sendo obrigatória para alguns (Celso Antônio, Di Pietro) e não
obrigatória para outros (José dos Santos). Há, ainda, o entendimento
no sentido de que a motivação seria obrigatória nos atos vinculados e
dispensada para atos discricionários.

Deve-se ressaltar, no entanto, que todo


administrativo tem um motivo, porém nem todos têm
motivação.

Com efeito, alguns atos administrativos não precisam


ser motivados, ou seja, não carecem da exposição de seus motivos,

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tal como é o caso da nomeação e exoneração de cargo comissionado,


por ser declarado de livre nomeação e exoneração.

Assim, a regra é os atos administrativos serem


motivados. Todavia, existem atos administrativos que não carecem de
motivação. Nesse aspecto, a Lei nº 9.784/99, exigiu expressamente a
motivação de alguns atos, conforme art. 50, que assim determina;

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados,


com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos,
quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou
sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou
seleção pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de
processo licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a
questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas
e relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou
convalidação de ato administrativo.

Desse modo, pode-se perceber que nem todos os atos


administrativos deverão ser motivados. No entanto, é salutar que a
Administração Pública, em razão do princípio da transparência,
corolário da publicidade, adote como regra a motivação de seus atos.

Assim, quando a motivação for obrigatória, trata-se de


exigência que diz respeito à forma, de modo que sua ausência nulifica
o ato, sendo vício insanável, pois não se admite a motivação posterior
na medida em que ela deve ser contemporânea ao ato praticado.

Diante disso, vale comentar a denominada Teoria dos


Motivos Determinantes. Para esta teoria os motivos que deram

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suporte à prática do ato integram a sua validade, de maneira que se


os motivos forem falsos ou inexistentes o ato estaria viciado, sendo
inquinado de nulidade.

Tal teoria aplica-se a qualquer ato, mesmo para aqueles


que não se exige motivação, mas se declarou o motivo, está
vinculado ao declarado.

Essa teoria funda-se no princípio de que o motivo do


ato administrativo deve sempre guardar correlação com a situação de
fato apresentada, ou seja, que deu ensejo ao surgimento do ato.

e) Objeto

Objeto é o resultado prático que a Administração se


propõe a conseguir. É denominado, por alguns, como conteúdo, ou
seja, é o efeito jurídico imediato do ato administrativo, é a coisa, a
atividade, ou a relação de que o ato se ocupa e sobre o qual tende a
recair.

O objeto do ato administrativo pode ser discricionário


ou vinculado, consoante tenha ou não margem para escolha, entre
um objeto ou outro, pelo Administrador.

Mérito Administrativo

Conforme se enunciou, alguns dos elementos do ato


administrativo são sempre vinculados e outros, não.

Vinculação quer dizer que a lei não deu liberdade de


atuação do administrador, que deverá observar os estritos termos da
norma. Por outro lado, quando há certa margem de liberdade para
atuação do administrador, cabendo-lhe avaliar a conveniência e
oportunidade da prática do ato, diz-se que o ato é discricionário.

Será sempre vinculada a competência, a finalidade e,


como regra, a forma, eis que lei irá dispor sobre seus limites. Porém,
no tocante ao objeto e a valoração dos motivos, poderá a lei não

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dispor de forma exaustiva, permitindo que a Administração possa


escolher qual o objeto a ser perseguido, bem como escolher dentre as
razões de fato e de direito que dão ensejo à prática do ato.

Assim, o mérito do ato administrativo, ou seja, a


avaliação acerca da conveniência e oportunidade encontra-se
no motivo e no objeto, de modo que se a lei também dispuser de
forma completa sobre tais elementos, o ato será vinculado, caso um
destes dê possibilidade ou margem de escolha, liberdade de atuação,
o ato será discricionário.

Classificação

Os atos administrativos são classificados de diversas


formas. Assim, teremos quanto à liberdade de atuação, o ato
administrativo poderá ser vinculado ou discricionário.

Ato vinculado é aquele em que a lei fixa todos os


requisitos de sua realização, não havendo margem de liberdade para
atuação do agente público, de modo a proceder à avaliação da
conveniência e oportunidade da prática do ato. Ex. licença
paternidade, eis que ao nascer o filho do servidor este,
automaticamente, saíra em licença.

O ato discricionário é aquele em que há margem de


liberdade para atuação do agente público, cabendo-lhe decidir acerca
da conveniência e oportunidade em se praticar o ato. Exemplo:
concessão de férias que poderá ser de acordo com a conveniência e
oportunidade da administração.

Quanto à manifestação de vontade, o ato


administrativo poderá ser simples, complexo e composto.

Ato simples é o que decorre da manifestação de


vontade de um único órgão, colegiado (comissão disciplinar) ou
singular (ato do chefe). Este ato estará completo com a emanação de
vontade desse órgão, não dependendo de qualquer outra
manifestação para ser considerado perfeito e eficaz.

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Ato complexo é o que decorre de manifestação de


vontade de dois ou mais órgãos, que se somam formando um único
ato.

Importante destacar que o ato só se considera formado


quando há as duas manifestações, uma delas apenas é insuficiente
para dar existência ao ato, somente com a junção das duas é que
estará formado. Nesse sentido, se dá como exemplo o ato de
aposentadoria de servidor. Sendo esse o entendimento, majoritário,
no âmbito do STJ e do STF.

E, por fim, ato composto é aquele que resulta da


manifestação de um só órgão, mas cuja produção dos efeitos
depende de outro ato de um outro órgão que o aprove. Ex. nomeação
de Ministro do Tribunal Superior. Uma vez nomeado, deverá ser
sabatinado pelo Senado e se aprovado poderá tomar posse no cargo.
Aqui temos dois atos, sendo que um é o principal e o outro é o
acessório ou secundário.

Podemos, ainda, classificar os atos administrativos


quanto ao seu destinatário, sendo gerais ou individuais. Gerais são
aqueles que não possuem destinatários determinados, são abstratos
e impessoais, ou seja, buscam atingir a todos que se enquadrem na
mesma situação, indistintamente.

Os individuais possuem destinatários determinados,


certos, ou seja, faz previsão de uma situação concreta, cuja
beneficiário é determinado.

Assim, resoluções e portarias são exemplos de atos


gerais e não individuais.

Classificam-se também os atos administrativos no


tocante aos seus efeitos, quando teremos: ato constitutivo,
extintivo, declaratório, alienativo, modificativo ou abdicativo.

Faço uma ressalva para tomarem muito cuidado com

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esse ponto, pois a doutrina não é uniforme acerca da definição dada


nessa classificação, havendo forte divergência entre os principais
autores brasileiros. Mas, de forma geral, vamos adotar o seguinte:

O ato constitutivo é aquele que cria uma nova situação


jurídica para seu destinatário. Tem-se a criação de uma situação
jurídica nova. Ex. nomeação de servidor, promoção do servidor,
concessão de licença etc.

Ato extintivo ou desconstitutivo é aquele que põe fim,


extingue, situações jurídicas existentes. Ex.: demissão, cassação de
autorização.

Ato modificativo é o ato que tem por fim alterar


situações já existentes, sem, contudo, suprimi-las.

Parte da doutrina entende que o ato constitutivo


englobaria também os modificativos e extintos, conforme o
entendimento da Profa. Di Pietro, segundo o qual o ato constitutivo é
aquele pelo qual a Administração cria, modifica ou extingue um
direito ou uma situação do administrado.

Ato declaratório é aquele que declara uma situação


preexistente, visado preservar o direito declarado. Trata-se de mera
certificação de fato ocorrido. Ex: certidão, atestado, homologação,
anulação e apostilamento.

A Profa. Di Pietro entende que declaratório seria o ato


que reconhece um direito que já existia antes do ato. Ex: uma
isenção, admissão, licença etc.

Ato alienativo é o ato que trata de transferência de


bens ou direitos de um titular a outro. Por isso, também é
considerado ato modificativo.

Ato abdicativo são os atos por meio o administrado


abre mão, abdica de um determinado direito.

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A Profa. Di Pietro ainda cita os atos enunciativos, nos


quais a Administração apenas atesta, reconhece determinado fato ou
emite juízo de conhecimento ou opinião, separando-o dos
declaratórios, como exemplo as certidões, declarações, pareceres etc.

Espécies

No tocante às espécies de atos administrativos temos o


seguinte:

a) atos normativos: são atos gerais e abstratos que


visam explicitar a maneira correta da aplicação da norma no âmbito
administrativo. (Ex. regulamentos, decretos, resoluções
administrativas, instruções normativas, deliberações e portarias de
conteúdo geral).

b) atos ordinatórios: são os atos emanados da


hierarquia administrativa que estabelecem ordem, organização e o
funcionamento da Administração, bem como da conduta funcional de
seus agentes. (Exemplo: circulares, avisos, portarias, ordens de
serviços, ofícios e despachos).

c) atos negociais: são atos administrativos contendo


uma declaração de vontade da Administração coincidente com a
pretensão do particular, ou seja, são declarações de vontade da
Administração que geram efeitos pretendidos pelo interessado. (Ex:
Licença, autorização, permissão, aprovação, visto, homologação).

d) atos enunciativos: são os atos que atestam,


certificam, enunciam ou declaram um fato ou situação, bem como
transmitem opinião da Administração sobre determinado assunto.
Todavia, não são emanações da manifestação unilateral de vontade
da Administração, tampouco vinculativos. (Ex: certidões, atestados,
pareceres opinativos)

e) atos punitivos: são atos que contêm imposição de


sanção, penalidade àqueles que vinculados à Administração
infringiram alguma disposição legal ou contratual, ou seja, são atos

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que têm a finalidade de punir ou reprimir infrações administrativas.


(Ex: advertência, demissão, multa contratual)

Extinção

O ato administrativo pode ser extinto por diversos


motivos, seja o ato eficaz ou ineficaz, podendo ocorrer sua extinção
de forma natural ou por vício que o inquine de ilegalidade ou
ilegitimidade, podendo, ademais, ser retirado por razões de mérito
administrativo.

Assim, com suporte nessa lição, podemos apresentar as


seguintes formas de extinção do ato administrativo:

! Extinção natural
! Extinção subjetiva
! Extinção objetiva
! Retirada
! Renúncia

A extinção natural, ou seja, a extinção por ter o ato


administrativo cumprido seus efeitos ocorrerá quando:

a) o ato esgotou seu conteúdo jurídico, ou seja,


quando já surtiu todos os seus efeitos (ex. viagem realizada a
serviço, férias gozadas);

b) houve a execução material, isto é, quando o ato


alcançou seu objetivo, de modo que a providência que havia sido
determinada fora executada (a execução de uma ordem de demolição
de um prédio);

c) por implemento de condição resolutiva ou


termo final. No primeiro caso quando se dá um evento futuro e
incerto elencado pelo ato como fator extintivo de seus efeitos (ex.:
um servidor que assume um cargo comissionado, sob a condição de
permanecer até que seja feito novo concurso e o aprovado venha
assumir o cargo naquele setor). No segundo, quando ocorrer um

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evento futuro e certo descrito como fator de extinção do ato (Ex.:


concedo licença capacitação para o servidor a ser exercida até o mês
de maio).

A extinção subjetiva, ou seja, por desaparecimento


do sujeito ocorre quando desaparece o sujeito beneficiário do ato
(falecimento do servidor que obteve autorização para realizar certo
curso, ou do candidato nomeado para cargo público, ou, ainda,
falência da sociedade que recebeu alvará de funcionamento, por
exemplo),

A extinção objetiva ocorre quando há o


desaparecimento do próprio objeto do ato. Exemplo: destruição pelas
chuvas de imóvel que estava invadindo área pública e, por isso, seria
derrubado pela Administração).

De outro lado, haverá a extinção do ato administrativo


pela retirada nos casos de: revogação, anulação, cassação,
caducidade, contraposição.

Dá-se a cassação quando as condições ou requisitos


que foram estabelecidos para a prática do ato restaram desatendidas
pelo beneficiário, quando deveriam ser observadas a fim de que
pudesse continuar desfrutando dos benefícios decorrentes do ato.
(autorização para porte de arma, contudo, posteriormente, o agente
sofreu condenação criminal, restando, portanto, as condições
estabelecidas para tal autorização desatendidas, de maneira que
incidirá o poder de cassar a autorização anteriormente dada).

A caducidade ocorre porque sobreveio norma que não


se permite mais os efeitos do ato antes autorizado. Trata-se,
portanto, de norma superveniente contrária à que permitia a prática
do ato. Exemplo de mudança de locais que eram destinados a
espetáculos em virtude de nova lei de zoneamento. Assim, aqueles
que tinham autorização para realizar espetáculo em tal local, assim, o
ato caducou, de modo que já não poderá mais se apresentar ali.

A contraposição diz respeito à prática de novo ato

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administrativo, cuja competência é diversa do que gerou o ato


anterior, porém o conteúdo é ditado em contradição ao daquele. Ex.
Um superior hierárquico de um setor X concede diárias para um
subordinado realizar um curso oferecido pela Administração. No
entanto, após a autorização, a autoridade desse órgão baixa uma
portaria determinando que não será autorizada a realização de cursos
fora da sede.

Por fim, a renúncia, como causa de extinção do ato,


ocorrerá quando houver a rejeição pelo próprio beneficiário da
situação jurídica que lhe era favorável, decorrente do ato
administrativo praticado, tal como no caso de renúncia à promoção,
renúncia à remoção a pedido etc.

A doutrina, ademais, denomina invalidação a extinção


do ato administrativo pela Administração por motivos de ilegalidade
ou de mérito, ou seja, seria a extinção por anulação do ato ou por
revogação.

Particularmente não gosto de utilizar o termo


invalidação, pois nos provoca um pensamento contrário à validade, e
daí que o ato inválido seria ilegal. Mas, essa expressão é utilizada,
com freqüência, para tratar das duas situações, ou seja, da anulação
e da revogação.

Revogação

A revogação é a extinção do ato administrativo por


não mais se coadunar com os interesses perseguidos pela
Administração na consecução do interesse público. Trata-se de
reavaliação dos critérios de conveniência e oportunidade na
manutenção do ato.

Com efeito, verificando-se que o ato não atende mais


os anseios coletivos, tornando-se inconveniente ou mesmo
inoportuno, surge para a Administração a possibilidade de retirá-lo do
mundo jurídico por força de revogação, praticando um novo ato nesse
sentido.

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Assim, diz-se que a revogação é expressa quando o


novo ato diz peremptoriamente que fica revogado o ato anterior, e é
implícita ou tácita quando o novo ato trata do mesmo conteúdo
disposto no ato anterior.

É bom ressaltar que o competente para revogar é a


mesma autoridade que praticou o ato a ser revogado, tendo por
objeto, em regra, um ato válido, pois na revogação não se discute a
legalidade e legitimidade do ato, apenas se este atende aos anseios
da coletividade no sentido de ser oportuno ou conveniente.

É importante ressaltar que a revogação do ato


administrativo opera-se sempre de forma exclusiva pela
Administração Pública, de modo que os outros poderes não podem
revogar ato emanado pelo juízo de mérito administrativo, ressalvado,
por óbvio, se o ato administrativo emanou de suas funções atípicas.

Significa dizer que o Poder Judiciário não detém


competência para revogar ato administrativo de outro poder,
podendo, contudo, revogar seus próprios atos administrativos,
quando agindo na função administrativa.

A revogação tem por fundamento o poder discricionário


da autoridade administrativa em praticar o ato. Assim, se tem poder
para praticá-lo segundo a conveniência e oportunidade, também terá
o poder de reavaliar tal juízo em momentos futuros.

Por se tratar, portanto, de poder que incide sobre ato


válido, a revogação deverá operar apenas para frente, de modo
que seus efeitos são ex nunc, ou seja, futuros – dali para
frente, não alcançado as relações pretéritas.

Desse modo, os efeitos pretéritos do ato são mantidos


até a incidência do ato revogador, quando a partir de então não se
verificará mais a incidência do ato revogado.

Existem, no entanto, situações que não admite

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revogação, que denominamos de limites à revogação. Assim, são


insuscetíveis de revogação:

a) Atos que a lei declare irrevogáveis, eis que o


princípio da legalidade deve ser observado pela Administração, de
modo que se a lei diz que não se permite a revogação não surge para
a Administração a possibilidade de avaliação da conveniência e
oportunidade no tocante à manutenção do ato.

b) Atos consumados, ou seja, os atos que já


exauriram seus efeitos. É que por terem alcançado seu objetivo e
concretizado seus efeitos, não se pode modificar aquilo que não
produz mais efeito algum. (Ex.: ato que concede férias, doravante,
ante a necessidade do serviço, se quer revogá-la, porém essa já foi
usufruída)

c) Direito adquirido, conforme a proteção


constitucional (art. 5º, inc. XXXVI, CF/88) de que a lei não retroagirá
para violar o direito adquirido. Assim, se a lei não pode violar o
direito adquirido, menos ainda o ato administrativo, por isso, não
pode ser revogado o direito adquirido.

d) Atos vinculados na medida em que em tais atos


não se realiza a avaliação de conveniência e oportunidade, ou seja,
não há margem de discricionariedade, visto que os elementos motivo
e objeto estão dispostos na lei, ou seja, o mérito é determinado pela
lei (mérito legal).

e) Meros atos administrativos, ou seja, os atos


administrativos que simplesmente enunciam determinadas situações
de fato ou de direito (certidões, pareceres, atestados etc). Por óbvio,
tais atos não podem ser revogados, porque apenas informam ou
certificam dado fato, já ocorrido.

f) Atos integrantes de procedimento


administrativo uma vez que ao se praticar o ato futuro, ocorreu a
preclusão do ato passado, tendo em vista a relação de sucessão entre
os atos.

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Anulação

Outrossim, no tocante aos vícios incidentes sobre a


legalidade ou legitimidade, passa-se pelo estudo da anulação do
ato. Anulação, portanto, é a extinção do ato administrativo por
razões de ilegalidade, ou seja, por estar o ato em desconformidade
com as determinações constantes do ordenamento jurídico.

Diferentemente da revogação, a anulação tanto poderá


ser declarada pela Administração, em decorrência de seu poder de
autotutela, consoante a dicção das Súmulas 346 e 473 do Supremo
Tribunal Federal e artigo 54 da Lei nº 9.784/99, quanto pelo Poder
Judiciário por força do controle judicial, nos termos do art. 5º, inc.
XXXV, da Constituição/1988.

A anulação do ato pode ocorrer por motivo de


ilegitimidade ou ilegalidade, por isso, os seus efeitos são
retroativos, de maneira a fulminar o ato desde o seu nascedouro, ou
seja, efeitos ex tunc.

No entanto, conforme a Lei nº 9.784/99 (Lei Processo


Administrativo) os atos que apresentarem defeitos sanáveis, poderão
ser convalidados, nos termos do art. 55 que assim dispõe: “em
decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao
interesse público nem prejuízo a terceiro, os atos que
apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela
própria Administração”.

Portanto, conforme ministra José dos Santos Carvalho


Filho, “regra geral deve ser a da nulidade, considerando-se assim
graves os vícios que inquinam o ato, e somente por exceção, pode
dar-se a convalidação de ato viciado, tido como anulável”.

Convalidação

A convalidação ou saneamento é o ato administrativo


pelo qual se supre o vício do ato ilegal, de modo a validá-lo com

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efeitos retroativos, ou seja, ab initio. Com efeito, de acordo com a Lei


nº 9.784/99, podemos dizer que há duas hipóteses em que se
permite a convalidação:

! Pelo decurso de prazo (decadência)


! Por ato da Administração

Nesse sentido, observem as disposições contidas nos


arts. 54 e 55 da Lei nº 9.784/99:

Art. 54. O direito da Administração de anular os atos


administrativos de que decorram efeitos favoráveis para
os destinatários decai em cinco anos, contados da data
em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.

Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não


acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a
terceiro, os atos que apresentarem defeitos sanáveis
poderão ser convalidados pela própria Administração.

Assim, na primeira hipótese, ou seja, pelo decurso de


prazo, qualquer vício existente em ato administrativo, uma vez
alcançado o prazo decadencial de cinco anos, e beneficiário esteja de
boa-fé ficará convalidado.

Por isso, é importante destacar que se o terceiro,


beneficiário do ato, estiver de má-fé, o ato não se convalida pelo
decurso do prazo, ou seja, não haverá a incidência do prazo para
anulação.

Outrossim, na segunda hipótese, convalidação por ato


administrativo, ou seja, decisão administrativa, entende-se que se
trata de ato discricionário, pois a Administração poderá convalidar ou
não. Significa que temos um ato nulo, porém o vício é considerável
sanável.

Nesta última hipótese, podemos dizer que aderiu o


Direito Administrativo, a partir da Lei nº 9.784/99, à teoria dualista

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dos atos jurídicos, ou seja, existência de ato jurídico nulo e anulável.


São anuláveis os atos passíveis de saneamento e nulos os que não se
convalidam.

Todavia, é preciso compreender um pouco mais isso.


Não é verdade que temos atos nulos e anuláveis, nos mesmos moldes
do Código Civil. Lá temos atos que a Lei diz serem nulos e atos que a
lei diz serem anuláveis. Acabamos de ver que mesmo diante de atos
nulos, pode haver a convalidação por força do tempo.

Então o que permitiu a Lei nº 9.784/99 é que mesmo


diante do ato nulo, possa ser corrigido o vício, pois este é sanável.
Por isso, eu sempre entendi que estamos diante de uma teoria
dualista mitigada ou especial.

É importante, então, dizer que nem todos os atos são


passíveis de convalidação. Com efeito, não se admite a convalidação
acerca dos elementos finalidade, motivo e objeto.

Podem ser convalidados os vícios relativos à


competência quando inerente ao sujeito, ou seja, ato praticado por
sujeito incompetente, desde que não seja competência exclusiva ou
determinada pela matéria, quando se dá a ratificação, por exemplo.

A ratificação é o ato pelo qual a Administração decide


sanar um ato inválido suprindo a ilegalidade existente.

Pode ocorrer a reforma que é um ato administrativo


que aproveita parte do ato anterior, suprimindo a parte contaminada
(inválida), mantendo a sua parte válida.

Fala-se ainda na conversão. Com efeito, conforme


explica Vicente Paulo, “a conversão consiste em um ato privativo
da administração pública mediante o qual ela aproveita um ato
nulo de uma determinada espécie transformando-o,
retroativamente, em um ato válido de outra categoria, pela
modificação de seu enquadramento legal”.

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Por fim, poderá ser convalidado o vício de forma, se


esta não for da essência do ato. Como? Caso a forma seja
imprescindível, sem ela o ato não será válido.

Dito isso, vamos às questões.

QUESTÕES COMENTADAS

1. (ANALISTA JUDICIÁRIO – ADMINISTRATIVA – TJDFT –


CESPE/2008) O conceito de ato administrativo engloba todas
as ações emanadas da administração pública e sujeitas ao
controle pelo Poder Legislativo.

Comentário:

Conforme conceitua Hely Lopes Meirelles, ato


administrativo é “toda manifestação unilateral de vontade da
Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por
fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar,
extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos
administrados ou a si própria”.

Como visto, nem toda ação da Administração Pública é


tida como ato administrativo, a exemplo daquelas praticadas pelas
estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista), que
são submetidas ao mesmo regime jurídico das demais empresas
privadas, conforme estabelece o art. 173, §3º, inc. II, CF/88, além
dos demais atos regidos pelo direito privado, como locação, compra e
venda praticados pela Administração Pública em geral.

Gabarito: Errado.

2. (ANALISTA DE CONTROLE EXTERNO – TCU – CESPE/2008)


Os atos praticados pelo Poder Legislativo e pelo Poder
Judiciário devem sempre ser atribuídos à sua função típica,
razão pela qual tais poderes não praticam atos

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