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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

Impactos econômicos do programa habitacional Minha Casa Minha Vida


sobre a indústria da construção civil e de materiais

Relatório Final de Atividades


Aluno: Eduardo Gomes Maximiliano RA: 102054
Orientadora: Professora Dra. Mariana de Azevedo Barretto Fix
Centro de Estudos de Desenvolvimento Econômico – Instituto de Economia
Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Científica – PIBIC/CNPq – PRP
Vigência: agosto de 2014 a julho de 2015
Sumário

Introdução .................................................................................................................................. 2

Materiais e Métodos ................................................................................................................... 5

Resultados .................................................................................................................................. 6

Conclusões ............................................................................................................................... 15

Perspectivas de continuidade ................................................................................................... 16

Agradecimentos ....................................................................................................................... 16

Bibliografia .............................................................................................................................. 17

Anexos ..................................................................................................................................... 20

Introdução

A política habitacional implementada no início do governo Lula foi baseada no Projeto


Moradia, elaborado no ano 2000, que previa a criação do Ministério das Cidades e promovia
uma política urbana abrangendo setores de saneamento, transporte e planejamento territorial
além da habitação. O governo teve como meta a ampliação do segmento habitacional atendido
pelo mercado privado, restrito a aproximadamente 30% da população, de forma que os recursos
sob gestão federal fossem utilizados para atender famílias situadas na faixa de renda de até 5
salários mínimos, parcela correspondente a 92% do déficit habitacional1.
O Ministério das Cidades foi criado em 2003 e liderou o processo de reorganização da
oferta habitacional2. A Lei nº 10.931/2004 ampliou a segurança jurídica do mercado ao permitir
que o credor mantenha a posse do imóvel até quitação da dívida, enquanto uma nova resolução
do Banco Central exigia que os bancos utilizassem os recursos da poupança para financiar
habitação. As medidas, ligadas a um quadro favorável da economia brasileira, elevaram o
investimento em habitação pelo Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo de R$2,2 bilhões
para R$27 bilhões entre 2002 e 20083.

1
E. Maricato, A nova política nacional de habitação.
2
N. Bonduki, Política habitacional e inclusão social no Brasil.
3
N. Bonduki, Do Projeto Moradia ao programa Minha Casa.

2
Os recursos e subsídios destinados à Habitação de Interesse Social também aumentaram
por outros meios, como a aprovação do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
(FNHIS) e a Resolução 460 do Conselho Gestor do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
(FGTS). Os recursos se expandiram combinando diversas fontes e mudanças institucionais
conferiram maior segurança jurídica e econômica, promovendo mudanças nas estratégias das
empresas 4 . Incorporadoras imobiliárias e construtoras abriram marcas no “segmento
econômico” oferecendo novos tipos de produtos, associaram-se a empresas regionais e
compraram companhias menores que atuavam habitação popular, expandindo seu alcance na
direção das cidades médias e outros estados.
Firmas que pretendiam abrir capital na bolsa de valores e outras já listadas aumentaram
significativamente seus estoques de terras, em parte para sustentar o Valor Geral de Vendas
prometido aos acionistas. A competição gerou um aumento do preço do solo, motivando a
expansão em direção às periferias, cidades médias e fronteiras agrícolas. A ocupação do
território seguia um modelo precário, de grandes empreendimentos erguidos em áreas carentes
de infraestrutura, transporte e serviços. O número expressivo de empresas que adotaram
estratégias agressivas de crescimento sugere que muitas das ofertas primárias de ações
apresentavam forte viés especulativo, sem que as metas prometidas pudessem ser cumpridas5.
A crise financeira de 2008 acelerou o processo de desvalorização das firmas, tendência que se
conservou até o anúncio das medidas de estímulo contra os efeitos da crise internacional na
economia brasileira.
O governo federal lançou o programa “Minha Casa Minha Vida” (MCMV) em abril de
2009. O pacote habitacional foi apresentado como uma das principais medidas para conter os
efeitos internos da crise por seu aparente caráter anticíclico, ao mesmo tempo que preserva o
baixo nível de desemprego e amplia o acesso à moradia. Foram mobilizados 34 bilhões de reais
para atender famílias de até 10 salários mínimos em sua fase inicial, com meta de construção
de um milhão de unidades habitacionais. O programa ofereceu um volume de recursos nunca
antes destinados à moradia de baixa renda, argumento utilizado pelo governo federal para
realçar o suposto caráter distributivo do programa6.
O programa atende famílias em áreas urbanas de acordo com a renda mensal. Famílias
com renda de até três salários mínimos compõem a Faixa 1, na qual a aquisição das unidades
habitacionais é garantida pela Caixa Econômica Federal (CEF) e o terreno é adquirido

4
M. Fix, Financeirização e transformações recentes no circuito imobiliário no Brasil.
5
M. Fix, op. cit.
6
P. Arantes e M. Fix, Como o governo Lula pretende resolver o problema da habitação.

3
diretamente pelo Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), de forma que o maior risco para
as construtoras seja administrar um capital de giro que normalize o fluxo de caixa e impeça os
atrasos de obra7. As prefeituras são responsáveis pela organização da demanda e entrega de
chaves, atendendo a população que reside em áreas de risco ou mediante inscrições dos
interessados8.
As faixas 2 e 3 correspondem às famílias com renda mensal de até R$3.275 e R$5.000
respectivamente, os imóveis são financiados pela CEF com recursos do FGTS. Os riscos são
moderados, pois cabe ao ofertante usar o próprio terreno como lastro econômico para a
aquisição de serviços de projetos e aprovações legais, assumir as despesas com a estrutura de
comercialização e publicidade e comprovar a venda de 30% das unidades habitacionais para
que o empreendimento seja incluído no programa pelo financiamento com recursos do FGTS.
A concorrência também se mostra mais acirrada na incorporação para famílias de renda média,
grande parte das vendas acontece no “Feirão da Caixa”, evento itinerante em que construtoras
e incorporadoras oferecem as unidades habitacionais aos clientes beneficiados pela CEF9.
O Regime Especial Tributário incentivou as vendas de materiais e insumos da
construção civil, reduzindo em seis pontos percentuais os tributos federais (PIS, COFINS,
CSLL e IRPJ) das unidades habitacionais direcionadas às famílias de baixa renda (ABRAMAT,
2010). A segunda fase do programa foi anunciada em junho de 2011, oferecendo subsídios da
ordem de R$72,6 bilhões além dos R$53,1 bilhões reservados para o financiamento de mais
dois milhões de unidades habitacionais contratadas até 2014. O programa passou por diversos
ajustes nesta fase, destacam-se os aumentos da renda máxima atendida em cada faixa e da área
mínima da unidade habitacional para 39,60m2 10.
O programa Minha Casa Melhor (MCM) foi lançado em junho de 2013, autorizando a
CEF a financiar móveis e eletrodomésticos para participantes do MCMV. Cada beneficiário
tem direito a até R$5.000 para financiar a aquisição de quatorze produtos com especificações
determinadas pelo governo, podendo pagar em até 48 meses e com taxa de juros de 5% ao
ano 11 . Esse programa foi suspenso no início de 2015, momento em que o governo federal
promoveu diversos cortes de gastos relacionados ao ajuste fiscal. Um dos motivos alegados foi

7
E. Bavarelli, Trabalho e tecnologia no programa Minha Casa Minha Vida.
8
Dados obtidos no sítio da Caixa Econômica Federal: <
http://caixa.gov.br/Downloads/habitacao-minha-casa-minha-vida/checklist_beneficiario.pdf>. Acesso: 23 de
julho de 2015.
9
E. Bavarelli, op. cit.
10
C. Araujo, Programa Minha Casa Minha Vida: antigos e novos dilemas da habitação de interesse social e o
caso de Marília-SP.
11
Dados obtidos no sítio da Caixa Econômica Federal: <
https://minhacasamelhor.com.br/cartilha_minhaCasaMelhor.pdf />. Acesso: 23 de julho de 2015.

4
o índice de inadimplência superior a cinquenta por cento no final de 2014. Os cartões referentes
a contratos realizados continuam operando normalmente e estão sendo discutidas novas
contratações do MCM para a terceira fase do MCMV12.
A terceira fase do programa será iniciada no segundo semestre de 2015, com meta de
entregar mais três milhões de moradias até 2018. O governo federal anunciou em julho a
suspensão de novas contratações destinadas ao Faixa 1 enquanto não forem realizados os
pagamentos atrasados. Está prevista a criação de uma nova faixa chamada Faixa 1-FGTS, que
disponibilizará subsídios de até 45 mil reais para famílias com renda entre R$1.200 e R$2.400
que possam comprometer até 27,5% da renda familiar com o financiamento habitacional13.

Materiais e Métodos

Este projeto está inserido em um programa de pesquisa do Centro de Estudos de


Desenvolvimento Econômico (CEDE), de avaliação dos impactos econômicos do programa
Minha Casa Minha Vida, Processo nº 550717/2012-9, referente à Chamada
MCTI/CNPq/MCIDADES Nº 11/2012. O projeto foi beneficiado por um conjunto de dados e
informações reunidos pelo CEDE, estudados em conjunto com uma bibliografia específica
relativa ao estudo da habitação, do déficit habitacional brasileiro, das políticas públicas de
moradia e da cadeia produtiva da construção civil.
Ao longo do período de bolsa, o grupo de pesquisa – formado por quatro alunos de
graduação e a orientadora – se reuniu para discutir assuntos de interesse geral e particulares às
pesquisas individuais; algumas reuniões contaram com a participação de alunos de pós-
graduação e outros professores. Os textos estudados em grupo tratam da produção do ambiente
construído no espaço urbano e intra-urbano; a questão fundiária e a renda da terra urbana; os
conflitos entre o direito de habitação e sua produção nos moldes capitalistas; as políticas
públicas de habitação; particularidades do déficit habitacional brasileiro e do mercado
imobiliário formal.
O programa Minha Casa Minha Vida foi acompanhado desde o início da pesquisa por
meio de periódicos nacionais e estrangeiros. O grupo trabalhou com estudos realizados pelo

12
L. Bruno, Revista Exame, “Caixa suspende de novos contratos do Minha Casa Melhor” 27/02/2015.
Disponível em: < http://exame.abril.com.br/economia/noticias/caixa-suspende-de-novos-contratos-do-minha-
casa-melhor>. Acesso: 21 de julho de 2015
13
Estadão Conteúdo. “Governo federal suspende verbas do ‘Minha Casa’ das famílias mais pobres”,
17/07/2015. Disponível em < https://br.financas.yahoo.com/noticias/governo-federal-suspende-verbas-casa-
103000552.html>. Acesso: 25 de julho de 2015.

5
IPEA, Observatório das Metrópoles, Fundação João Pinheiro e LabCidade, além de teses de
mestrado e doutorado disponíveis no banco de teses da USP, UNESP e UNICAMP. Foram
coletadas e organizadas informações de onze empresas atuantes na região metropolitana de
Campinas, através de contatos estabelecidos com as companhias e dados acessíveis em sites
das companhias e periódicos. Foram programadas visitas à empreendimentos de três empresas
diferentes para aprofundar os dados coletados, entretanto todas as firmas consultadas se
mostraram resistentes a atender o pedido de visita, dificultando o andamento da pesquisa de
campo.
A cadeia produtiva da construção civil foi estudada a partir de publicações e documentos
disponibilizados pela Associação Brasileira da Indústria de Materiais de Construção, Câmara
Brasileira da Indústria da Construção, Sindicato da Indústria da Construção Civil e Federação
das Indústrias do Estado de São Paulo. O desempenho do setor também foi acompanhado em
jornais, revistas e bases de dados, que complementaram as leituras das teses, disponíveis nos
bancos digitais das universidades estaduais paulistas, sobre a indústria da construção civil e
políticas habitacionais.
A pesquisa bibliográfica e o levantamento de dados secundários foram organizados com
o propósito de cobrir os diversos assuntos relacionados a habitação, urbanismo e a indústria da
construção civil. Através das leituras de artigos e publicações estudados durante o período de
bolsa, foi possível realizar a pesquisa proposta tendo em vista os problemas que a Habitação de
Interesse Social enfrenta no Brasil, bem como avaliar os possíveis impactos econômicos de um
programa habitacional lançado com o papel de reduzir os efeitos internos da crise.

Resultados

O Minha Casa Minha Vida é composto por uma série de medidas destinadas a estimular
a produção habitacional e manter o desenvolvimento dos setores imobiliários e da construção
civil. O programa se apoia em uma política de ampliação do acesso ao crédito associada a
diferentes formas de desoneração da indústria da construção, sem se atrelar a qualquer
estratégia urbanística ou fundiária, confundindo política habitacional com política de geração
de empregos na indústria da construção14.
O programa é amplamente divulgado como uma política anticíclica, entretanto ainda
não existem pesquisas que comprovem essa característica. Em uma concepção keynesiana, o

14
R. Rolnik, K. Nakano. As armadilhas do pacote habitacional

6
pacote se assemelha mais a uma política imobiliária com efeitos de médio prazo sobre o
mercado de trabalho 15 . Uma política que planeja a manutenção do ciclo econômico deve
promover um rápido aumento da demanda efetiva, expandindo os níveis de consumo e
investimento 16 , desconsiderando a rentabilidade do negócio. São necessários estudos que
avaliem o caráter do programa e compararem seus resultados frente à outras políticas, como
obras de infraestrutura, transporte e saneamento.
O efeito multiplicador associado à indústria da construção é muito mais significativo
em produtos industrializados e de ciclo longo, como acabamentos, decoração e mobiliário.
Entretanto, as unidades costumam ser entregues sem acabamento e para famílias de baixa renda,
com pouca capacidade de poupança e de aquisição de bens de consumo duráveis17. O governo
federal lançou o MCM para estimular o consumo de móveis, eletrônicos e eletrodomésticos. O
programa não obteve os resultados esperados, uma vez que foi lançado em um momento de
incerteza quanto aos níveis de emprego e a demanda por crédito permaneceu baixa desde o
início. A suspensão do programa em 2015 provocou queda das ações das principais redes
varejistas brasileiras, embora representassem apenas 0,5% e 1% das vendas dos grupos
Magazine Luiza e Via Varejo respectivamente18.
Uma característica marcante do MCMV é o predomínio da lógica de produção de novas
unidades, com raros estímulos à ocupação de imóveis vagos. A CEF reconhece que o uso de
edificações centrais para moradia é fundamental para a revitalização dos centros urbanos19,
além de favorecer a inclusão social e o ingresso no mercado de trabalho formal20, entretanto
muitos dos empreendimentos se encontram em áreas periféricas, carentes de infraestrutura,
transportes e serviços. A média nacional metropolitana é de 1023 unidades por empreendimento
agrupado na Faixa 121, mais que o dobro do limite de 500 unidades habitacionais. A subdivisão
de grandes empreendimentos é a principal forma para burlar o limite legal, assim foram

15
P. Arantes e M. Fix, op. cit.
16
J. Keynes. Teoria geral do emprego, do juro e da moeda.
17
P. Arantes e M. Fix, op. cit.
18
R. Carro, Brasil Econômico, “Cortes no programa Minha Casa Melhor chegam ao varejo”, 02/03/2015.
Disponível em: < http://brasileconomico.ig.com.br/negocios/2015-03-02/cortes-no-programa-minha-casa-
melhor-chegam-ao-varejo.html>. Acesso: 13 de julho de 2015.
19
Agência Caixa, “Minha Casa Minha Vida Entidades tem mais de 50 mil moradias contratadas”, 24/06/2015.
Disponível em: < http://www20.caixa.gov.br/Paginas/Noticias/Noticia/Default.aspx?newsID=2258>. Acesso: 25
de julho de 2015.
20
Agência Caixa, “Morar no centro do Rio ajuda até a conquistar a carteira assinada”, 25/06/2015. Disponível
em: < http://www20.caixa.gov.br/Paginas/Noticias/Noticia/Default.aspx?newsID=2262>. Acesso: 25 de julho de
2015.
21
A. Cardoso, O programa Minha Casa Minha Vida e seus efeitos territoriais.

7
aprovados projetos em terrenos vizinhos com as mesmas tipologias arquitetônicas e soluções
construtivas.
O programa utiliza o sistema de gestão de qualidade como forma de controle de
governo, com baixa adesão entre as empresas brasileiras, o que faz com que apenas 3,78%22
das 79.408 “empresas ativas” no setor da construção23 participem do MCMV. O sistema de
gestão de qualidade representa a seletividade de clientes governamentais com imenso poder de
compra, desta forma o programa possibilita que as companhias obtenham maior controle sobre
a produção e sobre o mercado da construção habitacional24. O sistema de gestão promoveu a
industrialização do processo produtivo, mas não de seu produto final, além de substituir o
controle que era exercido pela força de trabalho, antes responsável por grande parte das decisões
que importam para a qualidade do produto25.
A subempreitada global é dominante no MCMV, na qual todos os serviços são
executados por subempreiteiras sob especificações de projeto definidas em contrato. A
subcontratação permanece como recurso para burlar a legislação trabalhista, sendo comum a
participação de verdadeiros “empreiteiros de mão de obra”, formadoras de uma espécie de
exército industrial de reserva, como afirma José Eduardo Bavarelli em sua tese “Trabalho e
tecnologia no programa MCMV”:
“Nos empreendimentos do programa MCMV em São Paulo, a alternativa de uma empresa construtora
executar a obra sem utilizar subempreiteiros é apenas imaginária: enquanto não houver pelo menos a
pré-contratação das principais etapas da obra, o empreendimento não é sequer levado para aprovação
junto à CEF. Do ponto de vista da força de trabalho, nenhum trabalhador vai ser utilizado na execução
de obras nos empreendimentos do programa MCMV se não estiver empregado numa subempreiteira”.
Em 2011, o Procurador de Justiça do Trabalho Élisson Miessa dos Santos relatou à
Folha de São Paulo:
“Uma mesma obra tem às vezes pedreiros de dezenas de pequenas empreiteiras. O operário nem sabe
mais quem é o patrão (...) Há casos como o da construtora MRV, em Franca, onde se achou até operários
26
sem registro em carteira, uma situação mais comum com pequenas empreiteiras” .

O programa MCMV apresenta duas novidades em relação ao BNH: dá maior


importância para a população de baixa renda, que compõe grande parte do déficit habitacional,
e estende a política de oferta privada para todas as faixas de renda27. O risco corrido pelas

22
Estimativa sobre o PBQP-H disponível em “www.cidades.gov.br/pbqp-h/resultados.php”.
23
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Pesquisa Anual da Indústria da Construção - 2010
24
E. Bavarelli, op. cit.
25
E. Bavarelli, op. cit.
26
J. Coissi, Folha de São Paulo, “Dossiê da Procuradoria detalha irregularidades de 89 construtoras”, 2011.
27
P. Arantes e M. Fix, op. cit.

8
construtoras que atendem a Faixa 1 são consideravelmente menores, pois o terreno é adquirido
pelo FAR e a demanda das unidades construídas é garantida pela CEF. Estas medidas reduzem
o risco no ciclo de formatação do investimento, pois a única despesa significativa é a produção
dos projetos conforme a padronização mínima, além de excluírem os ciclos de lançamento e
pós-implantação. O risco que as firmas deixam de correr com a eliminação do ciclo de
lançamento, com gastos em promoção e marketing, é o prêmio que deixam de incorporar com
a venda de localização urbana na pós-implantação28.
A Faixa 1, devido ao baixo risco enfrentado pelos empreendedores, favorece a
implantação da tecnologia organizacional dos sistemas de gestão de qualidade, de custo elevado
e caráter obrigatório a todas as empresas que operam com recursos federais. Estas tecnologias
podem ser facilmente transferidas para a produção de empreendimentos das outras faixas, uma
vez que apresentam poucas diferenças construtivas, mas grandes diferenças de localização
urbana, rentabilidade e risco 29. A continuidade tecnológica entre diferentes faixas de renda
consolida o mercado de localizações, reforçando a característica do programa de agente da
segregação urbana da população de baixa renda.
A cadeia produtiva da construção (diagrama anexo) é formada pelos elos da indústria
da construção, da indústria de materiais, do comércio, dos serviços e da indústria de
equipamentos. A construção civil é o destino da produção dos demais segmentos envolvidos.
A indústria de materiais e equipamentos contém oito cadeias principais: madeiras; argilas e
silicatos; calcários; materiais químicos e petroquímicos; siderurgia de aços longos; metalurgia
de não-ferrosos; materiais elétricos; máquinas e equipamentos para a construção.
A indústria da construção civil manteve-se em crescimento desde o anúncio do
programa. Em 2013, foi responsável por quase 14 milhões de ocupações e gerou um valor
adicionado de R$349,2 bilhões, representando 8,5% do PIB brasileiro (ABRAMAT, 2009). O
setor da construção correspondeu a mais de 60% do valor adicionado da cadeia em todo o
período analisado, com exceção de 2008, em que houve uma leve queda e uma participação
mais significativa da indústria de materiais (ABRAMAT, 2014). Os gráficos 1 e 2 demonstram
o comportamento da indústria da construção civil e dos outros segmentos da cadeia produtiva,
são eles a indústria e comércio de materiais, máquinas e equipamentos, serviços e outros
fornecedores. O período analisado abrange o segundo mandato do governo Lula e os três
primeiros anos do governo Dilma. O PIB da cadeia apresentou queda apenas em 2009,

28
E. Bavarelli, op. cit.
29
E. Bavarelli, op. cit.

9
relacionado com o baixo desempenho dos setores da indústria de materiais e outros
fornecedores, acompanhados por um crescimento pífio do setor da construção.

Gráfico 1: Valor adicionado* da construção civil em milhões de reais.

197,922 203,888
188,599
178,958

132,982
120,588
106,750

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

*Valores presentes deflacionados de acordo com o índice INCC-M da FGV.


Fonte: elaboração própria com dados disponibilizados pela Fundação Getúlio Vargas.

Gráfico 2: Valor adicionado* dos demais elos da cadeia da construção em


milhões de reais.
60,000

50,000

40,000

30,000

20,000

10,000

-
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Indústria de materias Comércio de materias Serviços


Máquinas e equipamentos Outros fornecedores

*Valores presentes deflacionados de acordo com o índice INCC-M da FGV.


Fonte: elaboração própria com dados disponibilizados pela Fundação Getúlio Vargas.
A recuperação do setor partir de 2010 é notável, o valor adicionado da cadeia cresceu
15,3% em termos reais, atingindo R$297,6 bilhões, sendo o setor da construção responsável
por 65% do PIB setorial e 5,3% do PIB do país (ABRAMAT, 2011). A expansão ocorreu
principalmente nos elos mais afetados após 2008, os segmentos de máquinas e equipamentos e

10
a indústria de materiais cresceram o suficiente para reverter a queda apresentada nos anos
anteriores.
A construção de edifícios correspondeu a 40,8% no total da receita bruta das atividades
da construção em 2010, obras de infraestrutura lideraram com a contribuição de 43,5% e
serviços especializados pelos outros 15,7%. O gráfico 3 mostra a participação crescente da
construção de edifícios na receita bruta nas atividades da construção, agrupadas de acordo com
a divisão da Classificação Nacional de Atividades Econômicas. O setor de construção de
edifícios tornou-se o setor com maior participação em 2012, ao atingir o valor de R$143,3
bilhões, passando de 40,4% em 2011 para 41,9% (IBGE, 2010). No mesmo ano, obras de
infraestrutura representaram cerca de R$ 136,8 bilhões mantendo a mesma proporção de 40,9%
apresentada em 2011.

Gráfico 3: Participação percentual da construção de edifícios* no total da receita


bruta nas atividades da construção.

41.9%

40.8%
40.4%
39.5%
39.2%

36.2%

2007 2008 2009 2010 2011 2012

*Empresas agrupadas de acordo com a divisão da Classificação Nacional de Atividades Econômicas -


CNAE 2.0 a que pertencem: construção de edifícios (divisão 41), obras de infraestrutura (divisão 42) e
serviços especializados para construção (divisão 43).
Fonte: elaboração própria com dados disponibilizados pelo IBGE30.
O desempenho positivo da indústria da construção foi acompanhado pela reversão do
saldo comercial da indústria de materiais em 2010, tendência perceptível desde 2007. Depois
dos altos níveis atingidos em 2008, tanto as importações quanto as exportações do setor caíram
consideravelmente no ano seguinte. A recuperação das exportações, que cresceram mais de
14%, não foi suficiente para compensar o avanço de 55% das importações em 2010

30
IBGE. Pesquisa Anual da Industria da Construção. Volumes 18 a 22. Rio de Janeiro, 2008 a 2012.

11
(ABRAMAT, 2014). Entre 2009 e 2010, as importações cresceram 36,6%, o valor das
exportações foi de US$4,3 milhões, cerca de 18% abaixo do registrado em 2008. O déficit no
comércio exterior brasileiro de materiais de construção se agravou nos anos seguintes.
Em 2013, o déficit aumentou em 5,3% e o saldo negativo se aproximou da marca de
US$1,2 bilhão, contra US$1,1 bilhão registrado no ano anterior. Depois da forte queda do
superávit em 2008 e da reversão do saldo em 2010, o déficit comercial de materiais de
construção desacelerou a partir de 2012. Entre 2011 e 2012, apesar da melhora na
competividade, decorrente da desvalorização do real frente ao dólar, as importações subiram
4,2%, passando de US$4,56 bilhões para US$4,75 bilhões31.

Gráfico 4: Saldo do comércio exterior* brasileiro de materiais de construção, em


milhões de dólares.

2,206

1,770 1,831

769
582

-710

-1,105 -1,167 -1,243


2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

*Valores Free on board: valor das mercadorias, livres de custos de frete e seguros de carga. Não são
considerados os custos de internalização, como tributos e gastos com o despacho aduaneiro.
Fonte: elaboração própria com dados disponibilizados pela Fundação Getúlio Vargas.
Os segmentos da indústria de materiais estão reagindo de formas distintas ao processo
de ajuste cambial e às medidas de defesa comercial adotadas em 2012. Os setores produtores
de equipamentos elétricos e vidro foram responsáveis por 41,7% das importações de materiais
de construção em 2011. Essa participação teve uma leve queda em 2012, passando para 39,7%,
as importações de vidro e produtos de vidro recuaram 14%, já as importações de produtos

31
ABRAMAT. Importações e competitividade na indústria brasileira de materiais de construção.
Fundação Getúlio Vargas. São Paulo, 2013.
12
elétricos cresceram 1,2%, mantendo-se no patamar de US$1,6 bilhão32. Os desempenhos dos
principais segmentos responsáveis pelo déficit comercial estão no gráfico 5.
O desequilíbrio comercial da cadeia avançou em 2012 e 2013. No segmento de vidro e
produtos de vidro, deficitário desde 2007, houve um recuo de 14,7% em 2012 e de 26,5% no
começo de 2013. Em 2012, o segmento de produtos de aço para a construção voltou a se
destacar devido ao forte crescimento das importações e do déficit comercial. Na comparação
com 2011, o valor das importações cresceu 39,6%, superando 470 milhões de dólares,
equivalente a 10% do total da indústria de materiais33.

Gráfico 5: Saldo do comércio exterior brasileiro dos principais segmentos


responsáveis pelo déficit comercial, em milhões de dólares.
800,000
600,000
400,000
200,000
-
-200,000
-400,000
-600,000
-800,000
-1,000,000
-1,200,000
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Siderurgia
Equipamentos para distribuição e controle de energia
Vidro e produtos de vidro
Produtos cerâmicos

Fonte: elaboração própria com dados disponibilizados pela Fundação Getúlio Vargas.
O uso crescente de estruturas de aço pode estar relacionado à escala proporcionada pelo
programa MCMV e à necessidade de elevar a produtividade da mão de obra. Como os pilares
de aço já vêm com a altura total da edificação é possível montar quatro pavimentos ao mesmo
tempo, com equipes trabalhando em todos os pavimentos simultaneamente, o que reduz em
mais de 30% o tempo total da obra em relação ao método de alvenaria tradicional34. Além disso,
como as peças são fabricadas na indústria e montadas com parafusos, a ocorrência de chuvas
não afeta o ritmo da obra.

32
ABRAMAT, op. cit.
33
ABRAMAT, op. cit.
34
ABRAMAT. Tributação, industrialização e inovação tecnológica na construção civil. Fundação Getúlio
Vargas. São Paulo, 2013.

13
O segmento de produtos cerâmicos também apresentou um crescente déficit comercial
a partir de 2012, passando de US$19 milhões para US$24 milhões. Apesar de pequeno em
termos absolutos, sobretudo frente aos demais segmentos analisados, a piora do saldo comercial
de produtos cerâmicos foi de 26% em 2012. Essa tendência negativa persistiu e o déficit
comercial desses produtos cresceu mais 32% nos primeiros quatro meses de 201335.
A queda da taxa de câmbio efetiva real da indústria de materiais mostrou forte
correlação com o desempenho da balança comercial ao longo de todo o período. A piora na
competitividade dos produtos brasileiros favoreceu a concorrência externa, elevando
consideravelmente as importações.
O gráfico 6 apresenta a evolução da taxa de câmbio efetiva real calculada para a
indústria brasileira de materiais de construção no período 2005-2012. O ponto mais baixo da
série ocorreu em julho de 2011. Naquele mês, o dólar era cotado no Brasil a R$1,56, patamar
que tornava os preços de produtos importados extremamente competitivos em relação aos
nacionais, o indicador era inferior a mais de 45% do registrado no início da série e 20% mais
baixo que a média de 2008. O quadro se alterou a partir do segundo semestre de 2011, entre
julho daquele ano e dezembro de 2012, a taxa de câmbio efetiva real mudou de patamar,
registrando alta acumulada de cerca de 23% e recuperando parte da perda de competitividade.
Gráfico 6: taxa de câmbio efetiva real* da indústria de materiais de construção

*Estimada considerando a taxa de câmbio comercial de compra, os preços internacionais estimados pelo
IPP–EUA e o INCC–M da FGV. Média 2008 = 100
Fonte: ABRAMAT, Importações e competitividade na indústria brasileira de materiais de construção.

35
ABRAMAT. Importações e competitividade na indústria brasileira de materiais de construção. Fundação
Getúlio Vargas. São Paulo, 2013.

14
A taxa de câmbio passou para R$ 2,08 em dezembro de 2012, tendo se elevado cerca
de 33% em relação a julho de 2011. No mesmo período, os preços dos materiais de construção,
avaliados pelo INCC-M Materiais subiu apenas 6,2%, enquanto os preços internacionais
registraram baixa próxima a 1%36. A correção da taxa de câmbio, em conjunto com medidas de
defesa comercial adotadas a partir de 2011, fez com que o ritmo de crescimento das importações
se tornasse mais compatível com a dinâmica mundial e com a expansão do mercado brasileiro,
criando condições mais favoráveis ao aumento da competitividade.

Conclusões

O programa Minha Casa Minha Vida constitui a mais efetiva política habitacional desde
o fim do BNH. O aumento no volume de recursos orçamentários em habitação possibilitou a
contratação de 3,857 milhões de moradias entre abril de 2009 e março de 2015. O governo
reconhece a importância da habitação como problema social, mas o responde atendendo
interesses do capital imobiliário e da política eleitoral. Consequentemente foi produzido um
número expressivo de moradias precárias, em localizações inadequadas e com baixa aderência
ao déficit habitacional.
O desempenho do programa como política anticíclica é questionável, apesar de ser
exposto desta forma. É importante a realização de estudos sobre as características do programa
e seus efeitos na economia brasileira, bem como a comparação de seus resultados com outras
políticas que poderiam ter sido implantadas em seu lugar. O setor respondeu bem aos estímulos
do programa nos primeiros anos, mantendo níveis elevados de emprego e de produção nos
diversos segmentos da indústria. A indústria da construção desacelerou a partir de 2011, a
produção recuou em quase todos os ramos e teve uma leve recuperação nos anos seguintes.
O saldo da balança comercial de materiais de construção foi revertido em 2010. O
governo promoveu um processo de ajuste cambial e medidas de defesa comercial para aumentar
a competitividade da indústria doméstica. Como consequência o déficit desacelerou a partir de
2012, mas se manteve crescente em todo o período. As políticas de incentivo a construção civil
podem ter contribuído para o avanço do déficit na balança comercial, pois provocaram um
aumento na demanda por trabalho em um momento de valorização do Real. O uso de processos
produtivos poupadores de mão de obra foi intensificado, aumentando a importação de

36
ABRAMAT, op. cit.

15
determinados materiais, como aços longos, ao mesmo tempo que a demanda por insumos e bens
utilizados na construção se expandiu.
O pacote habitacional sempre teve como foco a produção e não o produto final. A
habitação de baixa renda foi tratada como uma externalidade - e como uma mercadoria - em
todas as fases do programa. O MCMV não atende de forma satisfatória a questão da moradia,
mas proporciona o alargamento do mercado imobiliário formal ao mesmo tempo que legitima
a articulação entre os interesses do Estado e das empresas privadas da construção civil.

Perspectivas de continuidade

Este projeto será continuado em uma monografia a ser apresentada à graduação do


Instituto de Economia da Unicamp em 2017 para obtenção do título de bacharel em ciências
econômicas. A pesquisa abrangerá os estudos sobre a questão fundiária, as cidades e a produção
de moradia; a evolução histórica das políticas habitacionais no Brasil; os resultados e
desdobramentos do programa Minha Casa Minha Vida; e outras formas de produção e redução
do déficit habitacional. A pesquisa pode ser estendida na pós-graduação, aprofundando a
análise da indústria da construção civil e de materiais, das relações de trabalho e tecnologia
utilizada na produção de moradias e os efeitos econômicos e urbanos das políticas habitacionais
mais recentes.

Agradecimentos

À professora Mariana de Azevedo Barretto Fix, com admiração, pelo suporte e


orientação em meu primeiro projeto de pesquisa e pela introdução ao estudo da sociologia, do
urbanismo e das políticas sociais. Aos professores Claudio Schuller Maciel e Humberto
Miranda do Nascimento, membros do CEDE; aos alunos de graduação Letícia Sousa, Lívia
Toni e William Loures, membros do grupo de pesquisa; aos alunos de pós-graduação Mariana
Ferreira, Carolina Laiate e Raul Ventura Neto; aos funcionários do CEDE e ao Conselho
Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico.

16
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Anexos
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