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O ESTADO DA SEGURANÇA ALIMENTAR

E NUTRICIONAL NO BRASIL
Um retrato multidimensional
RELATÓRIO 2014
Os pontos de vista expressos nos boxes ao longo do presente relatório
são autorais e não necessariamente refletem a opinião e posição institu-
cional da FAO.
A FAO encoraja o uso, reprodução e disseminação desta publicação. Ex-
ceto quando há restrição expressa em contrário, o material pode ser co-
piado, feito download e impresso para fins de estudos, pesquisas e uso
em cursos ou para outros usos não comerciais, desde que garantida à
citação da autoria da FAO.

Texto:
Anne W. Kepple

Colaboração:
Alan Bojanic
Alexander Cambraia Nascimento Vaz
Alexandro Rodrigues Pinto
Ana Carolina Feldenheimer Silva
Ana Paula Bortoletto Martins
Ana Maria Segall Corrêa
Arnoldo Anacleto de Campos
Caio Galvão França
Carmem Priscila Bocchi
Cássia Amaral Buon
Carlo Cafiero
Carlos Augusto Monteiro
Débora Bosco Silva
Denise Direito
Eduardo Augusto Fernandes
Elizabetta Recine
Fernando Gaiger
Gustavo Chianca
Juliane Helriguel de Melo Perini
Leonor Pacheco
Luciana Monteiro Vasconcelos Sardinha
Luisete Moraes Bandeira
Mariana Danelon
Marília Leão
Mauro Eduardo Del Grossi
Michele Lessa de Oliveira
Paulo de Martino Jannuzzi
Patrícia Chaves Gentil
Patrícia Constante Jaime
Renato Maluf
Ricardo França
Rosane Nascimento
O ESTADO DA SEGURANÇA ALIMENTAR
E NUTRICIONAL NO BRASIL
Um retrato multidimensional
RELATÓRIO 2014

BRASÍLIA
O ESTADO DE SEGURANÇA ALIMENTAR
AGOSTO DEE 2014
NUTRICIONAL NO BRASIL
Um retrato multidimensional
3
APRESENTAÇÃO

Anualmente, a Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura


(FAO) faz um estudo minucioso da situação da segurança alimentar no mundo. A
publicação O Estado da Insegurança Alimentar e Nutricional no Brasil (SOFI na
sigla em inglês) permite avaliar os progressos das nações na busca pela erradica-
ção da extrema pobreza e da fome.

As estimativas da FAO podem servir de orientação para os responsáveis pela for-


mulação de políticas públicas e para a elaboração e aplicação de medidas efeti-
vas na luta contra a insegurança alimentar e a má-nutrição.

As dimensões da segurança alimentar – disponibilidade, acesso, utilização e esta-


bilidade – são melhor entendidas quando apresentadas por meio de um conjunto
de indicadores.

Na edição recém-publicada do SOFI, a FAO estima que ainda temos 805 milhões
de pessoas vivendo com fome em todo o mundo. Isso quer dizer que elas não
comem o suficiente diariamente para levar uma vida ativa e saudável.

Aqui cabe ressaltar que diversos países têm adotado diretrizes para mudar esse
quadro. O Brasil é um deles. Os programas, as ações e estratégias brasileiras tem
possibilitado nos últimos anos medidas eficazes que fazem com o número de
pessoas na insegurança alimentar diminua consideravelmente no país.

Este primeiro relatório traz um estudo específico sobre as estratégias de gover-


nança adotadas pelo Brasil com o objetivo de garantir o acesso de todos à alimen-
tação, além de uma análise sobre a produção e disponibilidade de alimentos, e
outros aspectos como saúde e os diversos indicadores da segurança alimentar.

O Brasil já é hoje uma referência internacional de combate à fome. As experiên-


cias exitosas como transferência de renda, compras diretas para aquisição de ali-
mentos, a capacitação técnica de pequenos produtores, entre outras, estão sendo
transferidas para outros países. Tal atitude só expressa que os números gerados
desses resultados devem ser observados de perto. Unificar as informações sig-
nifica apresentar o mais próximo do real possível, às mudanças que essas ações
estão provocando no dia a dia dos brasileiros.

A sociedade vive um momento em que a busca por mundo mais saudável e sus-
tentável se torna um compromisso importante na agenda de todos os governos. A
FAO tem em seu mandato esse importante objetivo que é o de ser o fio condutor
das informações e experimentos de sucesso.

O relatório O Estado de Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil - Um Retrato


Multidimensional, caminha nesse sentido de garantir elementos capazes de atuar
diretamente na redução da fome como um compromisso de longo prazo que pas-
sa pela integração da segurança alimentar e da nutrição nas políticas, indicadores
e programas públicos em geral.

O trabalho reúne esforços da FAO, mas também não posso deixar de mencionar,
a importante e relevante colaboração de diversos parceiros que contribuíram de
forma singular para a elaboração desse estudo, entre eles, o Ministério do Desen-
volvimento Social e Combate à Fome, o Ministério do Desenvolvimento Agrário, o
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, além de pesquisadores e acadêmicos.

Por fim, não poderia de deixar de prestar meus agradecimentos à Anne Kepple,
consultora da FAO e que coordenou a elaboração deste relatório, e a todos os es-
pecialistas que gentilmente contribuíram com boxes que dialogam com o conteúdo
dos capítulos: Alexander Cambraia Nascimento Vaz, Alexandro Rodrigues Pinto, Ana
Paula Bortoletto Martins, Arnoldo Anacleto de Campos, Caio Galvão França, Caio
Nakashima, Carlo Cafiero, Carlos Augusto Monteiro, Denise Direito, Marconi Sousa,
Marília Leão, Patrícia Constante Jaime, Paulo Jannuzzi e Renato Maluf.

Boa leitura!

Alan Bojanic - Representante no Brasil

O ESTADO DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL


Um retrato multidimensional
5
O Brasil no Relatório de Insegurança Alimentar
no Mundo de 2014: resultados alcançados na
superação da fome e da extrema pobreza1

O Relatório de Insegurança Alimentar no em 2004 e em 2009, revelou uma dimi-


Mundo de 2014, publicado pela FAO, re- nuição em 25% da insegurança alimentar
vela que o Brasil reduziu de forma muito grave no período.
expressiva a fome, a desnutrição e suba-
limentação nos últimos anos. O Indicador Os avanços no combate à fome e pobre-
de Prevalência de Subalimentação, me- za decorrem, na análise apresentada no
dida empregada pela FAO há cinquenta Relatório da FAO, da priorização da agen-
anos para dimensionar e acompanhar a da de Segurança Alimentar e Nutricional
fome em nível internacional, atingiu nível (SAN) a partir de 2003, com destaque ao
abaixo de 5%, o limite estatístico da me- lançamento da Estratégia Fome Zero, à
dida, abaixo do qual se considera que um recriação do Conselho Nacional de Segu-
país superou o problema da fome. rança Alimentar e Nutricional Consea, à
institucionalização da política de SAN e à
Tal resultado vem ao encontro do que di- implementação, de forma articulada, de
versos estudos na temática, com diferen- políticas de proteção social e de fomento
tes indicadores, já apontavam, como o Re- à produção agrícola.
latório de Desenvolvimento Humano 2014,
publicado pelo Programa das Nações Uni- Ao longo da década passada, a Política de
das para o Desenvolvimento (PNUD), e o SAN ganhou impulso no Brasil por meio
Relatório Nacional de Acompanhamento do reforço de marcos legais; da criação
dos Objetivos de Desenvolvimento do Mi- de um ambiente institucional que facili-
lênio, organizado pelo Instituto de Pesqui- tou a cooperação e a coordenação entre
sa Econômica Aplicada (IPEA), para citar os ministérios e as diferentes esferas de
alguns dos mais recentes. governo, com responsabilidades defini-
das; de maiores investimentos em áreas
Segundo esses estudos, entre 2001 e como agricultura familiar; e do forte en-
2012, a renda dos 20% mais pobres da po- volvimento da sociedade civil no processo
pulação brasileira cresceu três vezes mais político.
do que a renda dos 20% mais ricos. Em um
horizonte mais amplo, de 1990 a 2012, a Um dos marcos foi a promulgação da Lei
parcela da população em extrema pobre- Orgânica da Segurança Alimentar e Nu-
za passou de 25,5% para 3,5%. Em relação tricional em 2006. A lei define segurança
ao estado nutricional, a prevalência de alimentar e nutricional como “a realização
déficit de altura em crianças menores de do direito de todos ao acesso regular e
cinco anos de idade caiu praticamente à permanente a alimentos de qualidade, em
1 Esse texto de abertura ba-
seou-se no relato sobre a Situação e metade entre 1996 e 2006 - de 13,4% para quantidade suficiente, sem comprometer
Políticas de Segurança Alimentar no 6,7%. A aplicação da Escala Brasileira de o acesso a outras necessidades essen-
Brasil publicada pela Sede da FAO
em Roma no Relatório State of Food
Insegurança Alimentar na Pesquisa Na- ciais, tendo como base práticas alimenta-
Insecurity in the World, 2014. cional por Amostra de Domicílios do IBGE, res promotoras da saúde que respeitem a
diversidade cultural e que sejam ambien- a Câmara Interministerial de Segurança
tal, cultural, econômica e socialmente sus- Alimentar e Nutricional (CAISAN), que é
tentáveis”. A amplitude dessa definição composta por representantes de 20 ór-
foi traduzida nas políticas e programas de gãos do governo responsáveis pela im-
governo, que incluíram ações que vão des- plementação de políticas e programas de
de fomentar modelos agrícolas sustentá- segurança alimentar e nutricional. Atual-
veis à educação alimentar e nutricional, mente, o governo está trabalhando para
abordagem que moldou o Plano Nacional consolidar o SISAN nos estados e mu-
de Segurança Alimentar e Nutricional atu- nicípios, uma vez que a maioria dos pro-
almente em vigor. gramas federais de segurança alimentar
e nutricional e de agricultura familiar são
Outros marcos emblemáticos foram a in- executados nestas esferas, seguindo uma
corporação na Constituição Federal, em abordagem descentralizada que já vigora
2010, do direito humano à alimentação em outros setores de políticas.
adequada e, em 2011, a institucionalização
do Plano Nacional de Segurança Alimentar O CONSEA faz recomendações e monito-
e Nutricional. O Plano Nacional de Segu- ra as políticas de segurança alimentar e
rança Alimentar e Nutricional incorpora nutricional, incluindo o Plano Nacional de
mais de 40 programas e ações. O Ministé- Segurança Alimentar e Nutricional, pro-
rio do Desenvolvimento Social e Combate movendo, assim, a integração das ações
à Fome é responsável por muitos desses em uma estratégia unificada. O CONSEA
programas. Também estão envolvidos ou- tem trabalhado junto ao Governo Fede-
tros ministérios, como Saúde, Desenvol- ral para implementar o sistema nacional
vimento Agrário, Educação, Agricultura e de informação da segurança alimentar e
Meio Ambiente. nutricional, com mais de 50 indicadores
divididos entre seis dimensões: (i) produ-
Os Marcos Legais, a consolidação de ar- ção de alimentos; (ii) disponibilidade de
ranjos institucionais por parte do Governo alimentos; (iii) renda/acesso e despesas
Federal e a promoção efetiva da partici- com alimentação; (iv) acesso à alimenta-
pação social são importantes fontes de ção adequada; (v) saúde e acesso a ser-
apoio às políticas de segurança alimentar viços relacionados; e (vi) educação. Esse
e nutricional. Ressalta-se, nesse sentido, sistema converge com o consenso inter-
os esforços empreendidos pelo Conselho nacional sobre a necessidade de consoli-
Nacional de Segurança Alimentar e Nutri- dação de um conjunto de indicadores para
cional (CONSEA) e o Sistema Nacional de monitorar a complexidade da segurança
Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN). alimentar e nutricional.

O SISAN é composto por dois compo- A CAISAN é o mecanismo interministerial


nentes na esfera nacional: o CONSEA e para a coordenação e gestão governa-

O ESTADO DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL


Um retrato multidimensional
7
mental da Política e do Plano Nacional de abordavam a melhoria do acesso aos ser-
Segurança Alimentar e Nutricional. Esse viços públicos, a fim de promover a edu-
arranjo institucional da esfera Federal é cação, a saúde e o emprego. Elas incluíam
replicado nos estados e municípios. aumento no valor dos benefícios do Pro-
grama Bolsa Família e expansão do aces-
Os gastos federais em 2013 com progra- so a creches e pré-escolas. Todas essas
mas e ações de segurança alimentar e nu- medidas melhoram o acesso a alimentos.
tricional no Brasil totalizaram cerca de R$ Em março de 2013, todas as famílias em
78 bilhões. Os gastos com programas so- situação de extrema pobreza passaram a
ciais aumentaram mais de 128% entre 2000 receber os benefícios que garantem um
e 2012, enquanto a parcela desses progra- mínimo de renda per capita de cerca de
mas no Produto Interno Bruto aumentou US$ 1,25 por dia. Cerca de 22 milhões de
31%. Em 2013, os programas relacionados brasileiros foram retirados da extrema po-
à proteção social representaram a maior breza desde 2011.
parte dos recursos federais dispendidas na
segurança alimentar e nutricional, enquan- A implementação de políticas estruturan-
to os programas relacionados com a pro- tes como o fortalecimento da agricultura
dução e distribuição de alimentos, inclusive familiar, em paralelo com os programas
os destinados à promoção da agricultura de transferência de renda, como o Bolsa
familiar, foram responsáveis por um sexto Família, têm sido abordagens exitosas na
destes dispêndios. diminuição da fome no Brasil. Enquanto
agroindústrias e grandes propriedades ru-
O programa de transferência condiciona- rais dominam a produção agrícola voltada
da de renda – Bolsa Família - lançado em para a exportação, a agricultura familiar
2003, realiza transferências monetárias, está crescendo e, atualmente, é respon-
preferencialmente em nome da mãe, para sável por 70% dos alimentos consumidos
mais de 13,8 milhões de famílias de baixa internamente no país. Os investimentos
renda, sob a condição de que as crianças em políticas para apoiar os agricultores
da família permaneçam na escola e visi- familiares somaram R$ 17,3 bilhões em
tem periodicamente os serviços de saúde 2013; o orçamento do programa de crédito
locais para vacinação e acompanhamento rural do Programa Nacional de Fortaleci-
do crescimento. O investimento no progra- mento da Agricultura Familiar aumentou
ma triplicou nos últimos dez anos, chegan- dez vezes entre 2003-2013.
do a quase R$ 25 bilhões em 2013, o que
equivale aproximadamente a um terço dos O Programa de Aquisição de Alimentos
gastos federais em programas e ações de da Agricultura Familiar - PAA, lançado
segurança alimentar e nutricional. em 2003, também tem contribuído para a
queda da pobreza e superação da fome no
Em 2011, foi lançado o Plano Brasil Sem país, sobretudo na área rural, ao garantir
Miséria, com a meta de eliminar a pobreza mercado para a produção de agricultores
extrema no Brasil. O plano articuloua pro- familiares, um dos grupos vulneráveis no
teção social com as políticas de promoção país. O programa se operacionaliza pela
da igualdade de renda, do emprego, da compra direta de alimentos dos agricul-
produção familiar e da nutrição. Com isso, tores familiares pelo governo, que faz
novas políticas destinadas a pessoas ex- doação às instituições que atendem po-
tremamente pobres foram introduzidas e pulações vulneráveis, para uso na meren-
da escolar ou para repor os estoques go- meio de Programa de Fomento às Ativida-
vernamentais. Em 2012, mais de 185.000 des Produtivas Rurais.
agricultores de todo o Brasil participaram
do programa, cada um recebendo, em mé- Informações que constam no presente
dia, mais de R$ 4 mil por seus produtos. relatório evidenciam os progressos signi-
Os recursos federais para o Programa ficativos alcançados nos últimos dez anos
aumentaram em quase dez vezes desde no Brasil, bem como os desafios para a
2003, sendo superior a R$ 1, 3 bilhões em próxima década. Algumas agendas emer-
2013. gentes e críticas incluem: grupos da po-
pulação que permanecem em situação de
O Programa Nacional de Alimentação Es- insegurança alimentar grave; concentra-
colar também tem tido impacto significa- ção da propriedade da terra; necessidade
tivo na redução da desnutrição de crianças de melhorar o equilíbrio entre os modelos
no Brasil. O Programa oferece refeições de produção agrícola, com base na pers-
para todos os alunos de escolas públicas, pectiva da segurança alimentar e nutricio-
número que, em 2012, significou 43 mi- nal; política de abastecimento alimentar;
lhões de estudantes regularmente matri- acesso à água; e promoção de alimenta-
culados. O investimento federal no Pro- ção adequada e saudável.
grama de Alimentação Escolar foi de R$
3,3 bilhão em 2012, complementado pelo O Brasil realizou grandes avanços na
financiamento feito pelos governos esta- governança da segurança alimentar e
duais e municipais. Em 2009, o programa nutricional ao longo da última década.
avançou ao obrigar as escolas públicas a Avanços significativos na diminuição da
destinar pelo menos 30% dos recursos pobreza e da fome demonstram o êxito
repassados pelo governo federal para a dessa abordagem intersetorial, participa-
compra de alimentos diretamente de agri- tiva e bem coordenada. O Plano Nacional
cultores familiares. de Segurança Alimentar e Nutricional, de-
senvolvido com a participação da socie-
Outras políticas, como seguros contra a dade civil, está vinculado ao orçamento
perda de safra por conta de eventos cli- federal e a um sistema bem estruturado
máticos extremos, a garantia de preços de monitoramento multidimensional da
mínimos, o apoio específico às mulheres segurança alimentar e nutricional. O Pla-
rurais, o desenvolvimento rural e a assis- no Brasil Sem Miséria, fundamentado em
tência técnica têm como objetivo aumen- todos esses pontos, visa alcançar popu-
tar a produtividade e os rendimentos e, lações vulneráveis e investe na primeira
ao mesmo tempo, responder às necessi- infância – ações prioritárias que vislum-
dades específicas das diferentes regiões bram o futuro.
do Brasil. Ao longo dos últimos dez anos,
o acesso à terra foi reforçado mediante As estruturas e capacidades que resul-
a distribuição de 50 milhões de hectares tam da evolução e institucionalização
a mais de 600.000 famílias pobres sem da governança da segurança alimentar
terra. Os programas do Plano Brasil Sem e nutricional e o contínuo compromisso
Miséria reforçam esse apoio, fornecendo político e orçamentário colocam o Bra-
aos agricultores familiares serviços de ex- sil em uma base sólida para proteger os
tensão rural para implementar projetos e avanços alcançados e para enfrentar os
melhorar seus meios de subsistência, por novos desafios.

O ESTADO DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL


Um retrato multidimensional
9
INTRODUÇÃO 13

1 14
SEGURANÇA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL:
CONCEITO, DIMENSÕES E
MONITORAMENTO

2 34
GOVERNANÇA E POLÍTICAS
DE SEGURANÇA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL NO BRASIL

3 50
SEGURANÇA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL NO BRASIL: UM
RETRATO A PARTIR DE DIVERSOS
INDICADORES

4 74
AGENDAS CRÍTICAS E
EMERGENTES PARA O
MONITORAMENTO DE
SEGURANÇA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL NO BRASIL

REFERÊNCIAS 81
BIBLIOGRÁFICAS
13

• Dimensões da Segurança Alimentar e Nutricional 16

• Determinantes e consequências de Segurança Alimentar e Nutricional:


arcabouço conceitual para orientar o monitoramento 17

• Insegurança alimentar e o excesso de peso: o mito do paradoxo 20

• Monitoramento de Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil e no mundo 21

• Programas e ações de Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil 37

• Monitoramento de Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil:


um compromisso de governo 45

• Produção de alimentos 52

• Disponibilidade de alimentos 57

• Renda/acesso e gastos com alimentos 60

• Acesso à alimentação adequada 62

• Saúde e acesso a serviços de saúde 66

• Avanços e desafios 71

• Implicações para o monitoramento de SAN 79

• Considerações finais 81

81

O ESTADO DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL


Um retrato multidimensional
11
introDução

A conjuntura no Brasil é caracterizada Governo Federal por meio de estruturas


pela consolidação e institucionalização e arranjos institucionais que hoje se en-
de políticas bem sucedidas de comba- contram consolidados no Sistema Nacio-
te à fome e de promoção da Segurança nal de Segurança Alimentar e Nutricional
Alimentar e Nutricional (SAN) norteadas (SISAN).
pelo princípio da realização do Direi-
to Humano à Alimentação Adequada Com políticas e estruturas institucionais
(DHAA). Uma década de compromisso já montadas para manter e proteger os
político de governo materializado em avanços na área de SAN, o Governo Fe-
uma estratégia intersetorial e participa- deral vislumbra novos desafios a serem
tiva, e sustentada por investimentos pú- enfrentados. Novas agendas estão em
blicos, resultou em reduções marcantes pauta, como por exemplo, formas de
da pobreza e da fome no país. O Brasil enfrentar a prevalência crescente de ex-
cumpriu e ultrapassou os Objetivos do cesso de peso na população brasileira
Milênio no que diz respeito à redução e modificar tendências alimentares não
da pobreza e da fome1. A FAO tem sido saudáveis.
parceira do Governo neste processo por
meio de acordos de cooperação técnica. São diversos os recortes possíveis para
relatar essa história brasileira e seus re-
A sociedade civil no Brasil desempenha sultados. São muitos os aspectos da ex-
um papel importante na formulação, periência que podem servir como exem-
implementação e monitoramento das plo, entre eles, a evolução na governança
políticas de combate à fome e de realiza- intersetorial de SAN e as estruturas insti-
ção progressiva do DHAA. A participação tucionais que promovem a participação
social foi priorizada e promovida pelo de diversos atores e setores.

1 IPEA, 2014
Um aspecto que vale destacar, por sua monitoramento de SAN, e agendas crí-
natureza qualificada e participativa, é ticas e emergentes, à luz da conjuntura
a construção do Sistema de Monitora- internacional. Para tanto, o texto está
mento de SAN. Prioridade de governo estruturado de forma a proporcionar
desde o lançamento da Estratégia Fome uma leitura panorâmica sobre a SAN no
Zero em 2003, o monitoramento foi país, iniciando a incursão por um capítulo
aprimorado em parceria com a socieda- conceitual que apresenta as dimensões
de civil e incorporado à Política Nacional da SAN e os indicadores utilizados nos
de Segurança Alimentar e Nutricional. âmbitos internacional e nacional. No se-
Sua evolução no Brasil converge com a gundo capítulo são discutidos os marcos
discussão internacional sobre metas e estabelecidos a partir de uma ampla e
indicadores para a Agenda de Desenvol- revigorante discussão entre Estado e so-
vimento Pós-2015, em que existe con- ciedade civil e materializados por meio da
senso em relação à necessidade de um Lei 11.346/2006, conhecida como a Lei
conjunto de indicadores para monitora- Orgânica da Segurança Alimentar e Nutri-
mento das diversas dimensões da SAN2. cional (LOSAN). A estrutura e os arranjos
Ao mesmo tempo, o Sistema Brasileiro institucionais adotados pelo governo bra-
de Monitoramento de SAN reflete priori- sileiro para fazer frente aos desafios as-
dades nacionais e o contexto brasileiro. sumidos pela LOSAN são apresentados. O
retrato do estado da SAN no Brasil, a partir
O objetivo do presente documento é de um conjunto de indicadores, é, por seu
apresentar um retrato do estado de turno, foco do terceiro capítulo. Por fim,
Segurança Alimentar e Nutricional no no último é discutido os desafios do sécu-
Brasil a partir de diversos indicadores lo XXI, principalmente aqueles vinculados
e discutir a experiência brasileira de à transição nutricional.

2 FAO, 2014

O ESTADO DE SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL


Um retrato multidimensional
13
1
SEGURANÇA ALIMENTAR
E NUTRICIONAL:
CONCEITO, DIMENSÕES E
MONITORAMENTO
O conceito de Segurança Alimentar e Nu- volvimento para a orientação efetiva das
tricional (SAN) democraticamente cons- políticas e das ações”.4
truído no Brasil reflete uma visão abran-
gente e integrada: No Brasil, a integralidade dos dois as-
pectos está estabelecida no conceito, na
A Segurança Alimentar e Nutricional consciência e nas políticas. Dessa forma,
é a realização do direito de todos contribui para enxergar que as causas
ao acesso regular e permanente a básicas da insegurança alimentar e da
alimentos de qualidade, em quan- insegurança nutricional são, no fundo, as
tidade suficiente, sem comprometer mesmas, associadas ao sistema alimen-
o acesso a outras necessidades es- tar desequilibrado inserido num sistema
senciais tendo como base práticas econômico que favorece a desigualdade,
alimentares promotoras da saúde, a concentração da riqueza, a predomi-
que respeitam a diversidade cultu- nância desenfreada do mercado e o des-
ral e que sejam social, econômica e caso ao meio ambiente.
ambientalmente sustentáveis.3
Dimensões da Seguran-
A abrangência do conceito constitui um ça Alimentar e Nutri-
grande desafio para a mensuração e o cional
monitoramento de SAN – um “pesadelo
de monitoramento”, como observou re- Existem diversos arcabouços conceitu-
centemente um especialista da FAO. En- ais para orientar as discussões técnicas
tretanto, nas palavras de uma gestora do e políticas sobre esse conceito abran-
governo, “Não é um conceito técnico; é gente de SAN. Ao destrinchar os compo-
um conceito político, construído com in- nentes e dimensões da SAN, revelam-se
tensa participação social”. os determinantes e consequências da
insegurança alimentar e da fome. Uma
3 LOSAN, 2006.
Apesar do desafio técnico, o conceito compreensão compartilhada é necessá-
4 CFS, 2012, tradução livre. abrangente possibilita uma visão mais ria para subsidiar a discussão sobre indi-
Segundo a FAO e o documento integral e uma compreensão das inter-
apresentado ao Committee on World
cadores de monitoramento, as relações
Food Security, a segurança alimentar -relações entre as diversas dimensões entre eles, e as diversas políticas que
se refere ao acesso físico, social e da SAN – uma visão que tem contribuído visam promover a SAN e a realização ao
econômico ao alimento seguro e
suficiente para suprir as necessida- para políticas intersetoriais e integradas Direito Humano à Alimentação Adequa-
des nutricionais; já a segurança nu- no Brasil. Ao manter o aspecto nutricional da (DHAA).
tricional envolve o acesso à água, ao
saneamento básico e a serviços de
integrado ao conceito de SAN, o Brasil vai
saúde, além de práticas alimentares ao encontro da recomendação apresen- Um esquema com comprovada utili-
que garantem o consumo adequado
tada do órgão internacional Committee dade, adotado na esfera internacional,
de macro e micro nutrientes (CFS,
2012; SOFI, 2013). Observa que a on World Food Security de adotar a ter- aponta quatro dimensões da SAN: a
recomendação não foi acatada minologia segurança alimentar e nutricio- disponibilidade do alimento, o acesso
em Sessão Plenária do CFS e foi
decidido manter a distinção entre a nal por “refletir melhor os vínculos con- ao alimento, a utilização dos alimentos
segurança alimentar e a segurança ceituais entre a segurança alimentar e a e dos nutrientes, e a estabilidade, que
nutricional.
segurança nutricional, além de expressar é uma dimensão transversal às outras
5 GROSS et al., 2000; FAO, 2011. um único objetivo integrado de desen- três 5. (Figura 1)
1
Figura 1: Quatro dimensões de Segurança Alimentar.

Disponibilidade   Acesso   U0lização  

Estabilidade  

É necessário garantir primeiro a dis- importantes para a definição de ações,


ponibilidade de alimentos suficientes tanto pertinentes às estratégias adota-
para toda a população, o que envolve das pelas famílias quanto pelas políticas
questões de produção, comércio inter- públicas.
nacional e nacional, abastecimento e
distribuição de alimentos. O acesso físi- O Sistema de Monitoramento de SAN
co e econômico aos alimentos realiza-se do Brasil é baseado em seis dimensões6
quando todos têm a capacidade de obter com correspondência próxima às quatro
alimentos de forma socialmente aceitá- dimensões referidas na esfera interna-
vel, por exemplo, por meio da produção, cional (Figura 2).
compra, caça, ou troca. Essa dimensão é
bastante complexa, envolvendo preços, Determinantes e con-
tanto dos alimentos quanto das outras sequências de Segu-
necessidades básicas, que com eles com- rança Alimentar e Nu-
petem, além de tudo o mais que afeta o
tricional: arcabouço
conjunto de recursos disponíveis para a
conceitual para orien-
família. A utilização dos alimentos e dos
nutrientes, geralmente, é pensada em
tar o monitoramento
termos de sua utilização biológica, que Ao pensar políticas de SAN referentes
seria influenciada pelas condições de às diferentes dimensões, e indicadores
saneamento básico e saúde das pessoas para monitoramento, é preciso consi-
e a segurança microbiológica e química derar a esfera à qual se refere: global,
dos alimentos; portanto, essa dimensão nacional, regional, local, domiciliar e/
abrange, também, o conhecimento nu- ou individual. A segurança alimentar no
tricional, as escolhas e hábitos alimenta- domicílio depende de diversos fatores
res, e o papel social da alimentação na domiciliares que são, por sua vez, in-
família e na comunidade. A estabilida- fluenciados por um conjunto de deter-
de se refere ao elemento temporal das minantes locais e regionais inseridos no
três condições já citadas. Problemas na contexto nacional e global. Alguns de-
disponibilidade, acesso e utilização dos terminantes e fatores associados à SAN
alimentos podem ser crônicos, sazonais nas diferentes esferas são apresentados 6 Decreto 7.272 de 25 de agosto de
ou transitórios, o que traz considerações na Figura 3. 2010, artigo 21, parágrafo 5.

SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:


CONCEITO, DIMENSÕES E MONITORAMENTO 17
Figura 2: correspondências das dimensões do Sistema de Monitora-
mento de Segurança Alimentar e Nutricional do Brasil às dimensões
adotadas internacionalmente.

•  Produção  de  alimentos  


DISPONIBILIDADE   •  Disponibilidade  de  alimentos  
 

•  Renda  
ACESSO  
•  Acesso  à  alimentação  
 

UTILIZAÇÃO   •  Saúde  e  acesso  a  serviços  de  saúde  


 
ESTABILIDADE   •  Educação  
 
 

Figura 3: Determinantes global, nacional, regional, local e domi-


ciliar da Segurança Alimentar e Nutricional no domicílio (adaptada
de Kepple & Segall-Corrêa, 2011).

1.    Global  e  nacional      
Sistema  polí>co-­‐econômico;  modelo  de  desenvolvimento;  comércio  mundial  
Polí>cas  agrícolas  e  ambientais    (produção    de  alimentos,    mudanças  climá>cas,  
             sustentabilidade,  apoio  à  agricultura  familiar)          
Polí>cas  econômicas,  sociais  e  assistenciais  
Compromisso  com  o  Direito  Humano  à  Alimentação  Adequada  

2.    Fatores  regionais  e  locais  


Produção,  disponibilidade  e  preços  de  alimentos  
Disponibilidade  e  preços  de  alimentos  saudáveis                                
Estabilidade  polí>ca  
Preconceito  e  desigualdades  étnicas  e  raciais  
Serviços  de  saúde  e  de  educação  
Custo  das  necessidades  básicas  
Meios  de  vida  
Emprego  –  salários  e  estabilidade  
Cultura  alimentar    
Rede  sócioassistencial  
Saneamento  básico    
Vigilância  sanitária  

3.    Fatores  domiciliares  
Perfil  demográfico  dos  moradores     Segurança  
Gênero  e  escolaridade  da  pessoa    
Alimentar  e  
                               de  referência  da  família  
Saúde  dos  moradores   Nutricional      
Conhecimento  e  hábitos  alimentares    (domicílio/    
Renda/estabilidade  financeira    
Emprego  e  tempo  disponível  da  mãe  
indivíduo)  
Par>cipação  em  programas  sociais  
Rede  social  
1
Pensar a SAN em termos das distintas es- tores além do acesso ao alimento, como
feras expostas na Figura 3 contribui para os hábitos alimentares, conhecimento
enxergar as causas básicas oriundas do nutricional e doenças infecciosas conse-
contexto global e nacional, e suas inter- quentes da falta de acesso à água e ao
-relações com as demais esferas. Con- saneamento básico, entre outros.
tribui, também, para orientar ações de
monitoramento de SAN, pois possibilita Dessa forma, o intuito da Figura 4 é con-
a identificação de indicadores referentes tribuir para elucidar formas coerentes de
aos diversos determinantes de SAN nas uso complementar de diferentes indica-
diferentes esferas. dores de SAN em estudos diversos e inter-
disciplinares. Existem indicadores já utili-
Observa-se, na Figura 3, como consequ- zados para boa parte dos determinantes
ência do conjunto de determinantes, um identificados na Figura 3 (correspondente
conceito de “Segurança Alimentar e Nu- ao lado esquerdo da Figura 4). Como in-
tricional domiciliar/individual”. Trata-se dicadores de (in)segurança alimentar (di-
de um conceito restrito à dimensão do mensão de acesso ao alimento) na esfera
acesso ao alimento no domicílio. Oriun- domiciliar ou individual, existem escalas
do de pesquisa nos EUA sobre a expe- da vivência da segurança alimentar (expe-
riência vivenciada da fome e o acesso rience-based food security scales). Para a
restrito a alimentos,7 é caracterizado por avaliação do consumo alimentar, as ferra-
componentes posteriormente revelados mentas indicadas são os questionários de
como sendo “universais”8: a quantida- frequência alimentar, diversidade alimen-
de suficiente de alimentos; a qualidade tar e recordatórios de consumo alimen-
adequada da alimentação; e a certeza em tar, além de inquéritos de aquisição de
relação ao acesso ao alimento. alimentos. São indicadores que possibi-
litam o monitoramento de tendências no
Ao mesmo tempo em que a insegurança consumo dos tipos de alimentos, energia,
alimentar domiciliar e individual é conse- macro e micronutrientes. No que diz res-
quência de um conjunto de determinantes peito a indicadores de estado nutricional,
apresentados na Figura 3, é, por sua vez, existem diversos, como os antropométri-
fator determinante de várias consequên- cos, clínicos e bioquímicos.
cias potenciais para o bem-estar físico,
mental e social das pessoas (Figura 4). A Fica evidente que só é possível dar conta
compreensão sobre os efeitos prejudiciais da abrangência da Segurança Alimentar e
potenciais da insegurança alimentar evo- Nutricional pelo uso complementar de di-
luiu nos últimos anos, revelando efeitos versos indicadores. Pode-se observar que
de natureza nutricional e não nutricional.9 indicadores de consumo alimentar e de
Existem evidências amplas de consequên- estado nutricional constituem ferramentas
cias prejudiciais cognitivas e psicossociais, essenciais para o monitoramento das di-
independente de impactos nutricionais.10 mensões de acesso ao alimento e de utiliza-
7 RADIMER et al., 1992.
ção, porém captam aspectos limitados das
Em relação aos efeitos potenciais no esta- consequências potenciais de insegurança 8 SWINDALE et al., 2006.
do nutricional, já é amplamente reconhe- alimentar vivenciada no domicílio. Escalas 9 FRONGILLO, 2013.
cido que a insegurança alimentar pode da vivência de insegurança alimentar, apli-
10 NANAMA & FRONGILLO, 2012;
provocar tanto carências nutricionais cadas junto a outros indicadores, possibili- PÉREZ-ESCAMILLA & VIANNA, 2012.
(desnutrição) quanto o excesso de peso.11 tam verificar a relação entre os determinan-
11 National Research Council,
Vale destacar que o estado nutricional do tes de SAN e seus impactos na segurança 2006; FRONGILLO, 2013; GHATTAS,
indivíduo é influenciado por diversos fa- alimentar da população e seus subgrupos. 2014.

SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:


CONCEITO, DIMENSÕES E MONITORAMENTO 19
Figura 4: Consequências potenciais da (in)Segurança Alimentar
(acesso ao alimento) no domicílio.

  Consequências  
Determinantes  
Domicílio/Indivíduo   Indivíduo  

Determinantes   Segurança   Consumo   Bem-­‐estar  Xsico,  


Global  e    nacional     mental  e  social  
Alimentar     de  
alimentos
   
Determinantes   Acesso  ao    

Regional  e  local   alimento:


    Quan0dade   Estado  nutricional    
Qualidade    
Quan0dade   Carências  n   utricionais  
Determinantes  
  Qualidade   Desnutrição  
  Sobrepeso  /  obesidade  
domiciliares  
  Certeza    
   
 
U0lização  
Acesso  à  água   Efeitos  cogni0vos  e  
Saneamento  básico   biológica    
      psicossociais  
Serviços  de  saúde   dos  
    alimentos  

Insegurança alimen- micílios com insegurança alimentar.12


tar e o excesso de peso: As diversas explicações apontam para a
necessidade de um conjunto de políticas
o mito do paradoxo
que visam ao controle do aumento do
Compreender a inserção do sobrepeso excesso de peso na população.
e a obesidade ao arcabouço conceitual
A primeira explicação é a mais citada e
de SAN como consequência potencial de
coerente com o senso comum. Com re-
insegurança alimentar domiciliar é con-
cursos limitados para gastar em alimen-
traintuitivo para muitas pessoas. Inicial-
tação, as pessoas fazem escolhas racio-
mente parece ser um paradoxo, como se
nais: aumentam o consumo de alimentos
a fome e o excesso de peso fossem opos-
de baixo custo com alta densidade caló-
tos. O rápido crescimento das prevalên-
rica. Frutas e verduras muitas vezes são
cias de sobrepeso e obesidade – e as do-
os primeiros a serem excluídos da ali-
enças crônicas associadas – têm deixado
mentação devido a seu alto custo.
perplexos os gestores e a opinião pública
que questionam a necessidade de priori- Há outra explicação que ganha legitimi-
zar políticas de combate à fome. dade na medida em que a neurociência
revela os mecanismos neurológicos: a
Entretanto há várias explicações para ansiedade e o estresse associados à res-
a prevalência crescente de excesso de trição alimentar involuntária e à pobreza
12 GHATTAS, 2014.
peso entre as faixas de menor renda e podem provocar transtornos alimentares
13 PÉREZ-ESCAMILLA, 2014; a constatação de sobrepeso e obesida-
ADAM & EPEL, 2007; EPEL et al., caracterizados pelo consumo elevado de
2012. de entre moradores residentes em do- alimentos de alta densidade calórica.13
1
Há também ampla evidência de adap- rança alimentar no domicílio responsável
tações metabólicas em resposta a lon- pelo estresse psicossocial. Dessa forma,
gos e recorrentes períodos de jejum faz-se necessário identificar e usar indi-
durante a vida e até mesmo no período cadores que contribuem para monitorar
intrauterino.14 Quando o organismo so- esses fatores associados ao sobrepeso e
fre faltas repetidas de energia alimen- à obesidade.
tar, ocorrem adaptações metabólicas
para economizar energia, aumentando Apesar da epidemia crescente de sobre-
dessa forma o risco de excesso de peso peso e obesidade entre pessoas de todas
e de transtornos metabólicos como a as classes sociais em países industriali-
diabetes e a hipertensão arterial. Quem zados e emergentes, e a prioridade atri-
sofre de déficits de energia na infância buída ao problema na Estratégia Global
pode ser mais propenso ao sobrepeso/ do Committee on World Food Security,
obesidade e doenças crônicas quando este tema dificilmente é contemplado
adulto. explicitamente em arcabouços conceitu-
ais de SAN. O Sistema de Monitoramento
As explicações expostas acima deixam de SAN do Brasil se destaca por conter
claro que a fome e o excesso de peso não indicadores relativos ao sobrepeso e à
são opostos; a falta de acesso ao alimen- obesidade.
to pode levar a deficiências nutricionais
e também pode ter como consequência
o excesso nutricional. É preciso caute-
Monitoramento de Se-
la ao adotar medidas antropométricas gurança Alimentar e
como indicadores de consequências de Nutricional no Brasil
insegurança alimentar (ou de efeitos de e no mundo
programas), pois a relação entre a inse-
Na esfera internacional a discussão so-
gurança alimentar e o peso-para-idade
bre monitoramento de SAN objetiva o
no caso de crianças, por exemplo, pode
consenso em relação a um conjunto de
ser ambígua.
indicadores com comprovada valida-
As distintas explicações pela associação de e equivalência internacional e que
entre a insegurança alimentar e o ex- contemple as diferentes dimensões. No
cesso de peso apontam para soluções Brasil, o desenvolvimento de indicado-
diferentes. A educação alimentar e nu- res de monitoramento de SAN acompa-
tricional, que é frequentemente citada nha – e às vezes supera – o ritmo inter-
como ação prioritária para o enfrenta- nacional, constituindo uma vitrine onde
mento do excesso de peso, só terá efeito a teoria está sendo colocada em prática
se aliada a outras políticas que visem a: por meio da construção de políticas pú-
1) melhorar a oferta e o acesso a alimen- blicas e estruturas institucionalizadas
tos saudáveis; 2) regular publicidade de governança. Na ocasião da II Confe-
de alimentos com alto teor de açúcar e rência Nacional de Segurança Alimen-
gordura e criar ambientes promotores da tar e Nutricional realizada em 2004, foi
alimentação saudável; 3) garantir uma aprovada a seguinte proposta prioritária
alimentação adequada na gravidez e na referente a “Monitoramento, Avaliação e
14 OLSON, 1999; ALAIMO, 2001;
primeira infância; e 4) diminuir a insegu- Indicadores”:
CABALLERO, 2005; KAIN, 2003.

SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:


CONCEITO, DIMENSÕES E MONITORAMENTO 21
Criar um Sistema Nacional de In- Interministerial de SAN (CAISAN), traz um
formação em Segurança Alimentar retrato multidimensional advindo de di-
e Nutricional [...] abrangendo os versos indicadores.16
componentes: a) Alimentar: com
indicadores sobre produção, dispo- Neste sentido, as ações de monitoramen-
nibilidade, comercialização, acesso to de SAN no Brasil acompanham o deba-
e consumo do alimento saudável; e te em âmbito internacional, onde existe
b) Nutricional: com indicadores re- consenso crescente no que diz respeito
lacionados às práticas alimentares e a indicadores e formas de medir e moni-
a utilização biológica dos alimentos torar a segurança alimentar.17 Ao mesmo
(indicadores antropométricos, bio- tempo, apresenta especificidades que
químicos, etc.) contemplando todas refletem as prioridades brasileiras.
as fases do ciclo de vida [...].15
A forma de conceituar e monitorar a SAN,
Os delegados que participaram da Con- e os indicadores selecionados, refletem
ferência – representantes da sociedade diferentes perspectivas e propósitos de
civil, movimentos sociais, instituições de uso. A perspectiva varia de acordo com
pesquisa e órgãos de governo – afirma- o mandato institucional, esfera e contex-
ram a indivisibilidade dos componentes to geográfico, área ou setor e até visão
alimentar e nutricional e reconheceram política-ideológica. O mandato institucio-
que não existe um único indicador capaz nal de órgãos internacionais como a FAO
de representar o conceito abrangente visa ao monitoramento global da SAN por
adotado no Brasil de SAN; é preciso um meio de indicadores com comparabili-
conjunto de indicadores referentes às di- dade internacional. O governo brasileiro,
versas dimensões da SAN. por outro lado, realiza monitoramento
de SAN na esfera nacional e subnacional
O Governo trabalhou junto à sociedade e em grupos populacionais vulneráveis,
civil para identificar formas e meios de com o intuito de subsidiar as políticas e
monitorar a SAN no Brasil e os diversos programas e orientar a aplicação de recur-
programas e políticas que constituíram a sos públicos. Ao comparar os indicadores
estratégia do combate à fome. No Siste- usados para monitoramento de SAN glo-
ma de Monitoramento de SAN constam balmente e no Brasil, observa-se que o
15 CONSEA, 2004.
cerca de sessenta indicadores referentes Governo Brasileiro lança mão de muitos
16 CAISAN, 2014. às seis dimensões da SAN, e um balanço indicadores usados internacionalmente,
17 JONES et al., 2013; COATES, recente de ações do Plano Nacional de além de outros que são específicos para o
2013; FAO, 2013; FAO, 2014. SAN 2012-2015, realizado pela Câmara contexto e as prioridades brasileiras.
1
monitoramento global da segurança alimentar e nutricional:
o papel da Fao
Carlo Cafiero – FAO/Roma

desde sua fundação, a Fao está na van- o PoU é uma estimativa do percentual
guarda do monitoramento da segurança de pessoas que possivelmente estejam
alimentar em escala global. Fornecer aos consumindo, regularmente, quantida-
países membros informações confiáveis des de alimentos que são insuficientes
sobre o estado de insegurança alimentar para cobrir as necessidades de uma
no mundo é um dos mandatos fundado- vida ativa normal. trata-se de estima-
res da organização. em consonância com tiva obtida por meio de um modelo es-
esse mandato, a Fao tem dedicado esfor- tatístico simples, mas suficientemente
ços consideráveis ao desenvolvimento de sofisticado, que usa informações refe-
normas, métodos e ferramentas para co- rentes à oferta de alimentos no país,
letar, validar e publicar dados sobre mui- conforme dados da FBa, e ao acesso
tas variáveis destinadas a medir as diver- aos alimentos, geralmente estimado a
sas dimensões da segurança alimentar. partir de inquéritos nacionais de ren-
da e de orçamento domiciliar. essas
medidas nacionais da disponibilidade de
informações são comparadas com os
alimentos e da adequabilidade de seu
níveis de ingestão calórica que são ne-
consumo são as duas informações funda-
cessários para uma vida saudável e ati-
mentais produzidas regularmente pela
va, dada a composição das populações,
Fao. tradicionalmente, os dois principais
em termos de sexo, idade e medida
meios utilizados para divulgar essas in-
corporal para estimar eventual preva-
formações sobre o estado da segurança
lência de privação alimentar.
alimentar dos países têm sido a Folha de
Balanço de alimentos (FBa) e o indicador a qualidade (ou seja, a precisão e a
de população em situação de subalimen- confiabilidade) das estimativas do PoU
tação (PoU – Prevalence of Undernourish- depende fortemente da qualidade dos
ment, na sigla em inglês). dados subjacentes sobre a produção,
o comércio, o uso e a distribuição do
a FBa propicia uma avaliação geral da
acesso aos alimentos entre a popula-
oferta de alimentos na esfera nacional
ção, o que sinaliza a importância de os
por meio de um levantamento cuidadoso
países investirem na geração de dados
de todas as fontes e usos das commodi-
básicos com qualidade. além disso, o
ties alimentares. Uma estimativa do total
PoU garante uma avaliação sumária do
de alimentos disponíveis para o consumo
impacto que diversas políticas e pro-
(em termos energéticos) é obtida por meio
gramas têm sobre a segurança alimen-
da razão entre a produção e a importação
tar ao longo do tempo à medida que as
de commodities alimentares, de um lado,
fontes de dados existentes sejam sufi-
e todas as formas de uso, de outro. os da-
cientemente atualizadas para capturar
dos estatísticos necessários para compilar
os componentes relevantes, em parti-
a FBa são obtidos anualmente a partir de
cular o efeito que as políticas sociais e
fontes nacionais e internacionais oficiais,
econômicas podem ter sobre a distri-
validadas e complementadas, quando ne-
buição do consumo de alimentos entre
cessário, com estimativas próprias da Fao.
os diferentes grupos populacionais.

SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:


CONCEITO, DIMENSÕES E MONITORAMENTO 23
a relevância das estatísticas de seguran- indivíduo e das famílias de acessar ali-
ça alimentar da Fao para avaliações glo- mentos.
bais da fome e da insegurança alimentar
Por meio do projeto “vozes da Fome”, a
tem sido reconhecida há muito tempo,
divisão de estatísticas da Fao desenvol-
como demonstra a atenção dedicada às
veu as ferramentas analíticas necessárias
estimativas da Fao pelos formuladores
para assegurar a comparabilidade global
de políticas, organizações internacionais
de medidas de vivência da insegurança
e analistas em todo o mundo. em 2012,
alimentar, e, em 2014, foi iniciada a co-
a Fao começou a publicar um conjunto
leta de informações sobre a insegurança
de indicadores de segurança alimentar
alimentar por meio do questionário da
que cobre mais de 180 países e fornece
escala de vivência da Insegurança ali-
uma visão mais abrangente das quatro
mentar em mais de 150 países.
dimensões da segurança alimentar. esses
indicadores adicionais são destinados a esses indicadores permitirão o monitora-
facilitar análises mais detalhadas de de- mento da prevalência da insegurança ali-
terminantes e resultados da segurança mentar em vários níveis de gravidade de
alimentar nos países, o que pode ajudar uma forma célere e confiável, proporcionan-
na definição de prioridades e de uma me- do uma melhor avaliação da extensão dos
lhor orientação das políticas e programas problemas de acesso aos alimentos. como
de segurança alimentar. essas medidas são baseadas em dados co-
letados no nível do indivíduo, elas também
novos indicadores que a Fao está desen-
garantirão a devida análise das disparidades
volvendo para compor esse conjunto são
de gênero na insegurança alimentar.
os indicadores de prevalência de insegu-
rança alimentar moderada e grave, obti- os indicadores produzidos com a escala de
dos por meio da introdução de módulo vivência da Insegurança alimentar estão,
da escala de vivência da Insegurança ali- portanto, em melhores condições de forne-
mentar (FIES – Food Insecurity Experience cer uma ferramenta eficaz para monitorar,
Scale, na sigla em inglês) em pesquisas no contexto da agenda de desenvolvimen-
com representatividade nacional. a re- to Pós-2015, a meta de que “todas as pes-
ferida escala é a mais recente evolução soas tenham acesso, a preços acessíveis, a
das ferramentas de medição da seguran- alimentos adequados, seguros, e nutritivos
ça alimentar baseadas na vivência deste durante todo o ano”, incluída no documen-
fenômeno, já utilizada com sucesso em to final recentemente aprovado pelo grupo
diversos países para fornecer uma me- de trabalho aberto sobre os objetivos de
dida rápida e confiável da capacidade do desenvolvimento sustentável.
1
Indicadores – Dimensões PRO- volvimento do Milênio (ODM) de reduzir
DUÇÃO e DISPONIBILIDADE a fome pela metade até 2015.18 Trata-se
de um indicador composto e indireto de
Em relação às dimensões Produção e
acesso ao alimento calculado com base
Disponibilidade de alimentos, vários dos
em três parâmetros:  1) disponibilidade
indicadores que constam no Sistema de
de energia alimentar per capita (calcu-
Monitoramento de SAN são similares
lado a partir das Folhas de Balanço); 2) 
aos usados na esfera internacional, por
estimativa da distribuição, na população,
exemplo, referentes à produção e à dis-
de acesso aos alimentos; e 3)  estimativa
ponibilidade para consumo interno de
de necessidades energéticas da popula-
diversos produtos agropecuários. Entre-
ção segundo faixa etária. Por contemplar
tanto consta também uma série de in-
aspectos de disponibilidade de alimen-
dicadores diferentes que mostram uma
tos no cálculo, o POU fornece indícios
preocupação com: a soberania alimentar;
relativos a essa dimensão de SAN, tam-
sistemas sustentáveis de produção; o
bém. A fonte de dados para estimação
uso de agrotóxicos e sementes genetica-
do  segundo  parâmetro (acesso aos ali-
mente modificadas; a ocupação crescen-
mentos na população) varia de um país
te de área por grandes monoculturas; e a
para outro. No Brasil, é estimado a partir
participação da agricultura familiar, tanto
de dados oriundos da Pesquisa de Orça-
em relação à ocupação da terra quanto
mento Familiar19 referentes à aquisição
à produção de alimentos. Trata-se de
de alimentos. 
prioridades destacadas nas instâncias
de discussão participativa e interseto- As estimativas de prevalência de suba-
rial no Brasil. Não são necessariamente limentação no Brasil divulgadas anual-
indicativos de consenso nacional, pois a mente pela FAO nos últimos anos não es-
tensão entre as políticas que favorecem tavam alinhadas com outras evidências
o agronegócio e as que promovem siste- nacionais de aprimoramento de políti-
mas agrícolas sustentáveis e a agricul- cas sociais e redistribuição de renda. O
tura familiar é grande, porém, ao definir dado divulgado em 2013, por exemplo,
indicadores para monitoramento dessas que apontou uma prevalência de 7,1%
questões, ganham visibilidade e evidên- de subalimentação no Brasil, chamou a
cias para subsidiar o debate. atenção de gestores do Ministério de De-
senvolvimento Social e Combate à Fome
Indicadores - Dimensão ACESSO (MDS) e levou a uma solicitação formal à
FAO de informações referentes às bases
Prevalência de Subalimentação
do cálculo do dado.
O indicador da FAO de Prevalência de
Subalimentação (Prevalence of Under- Uma colaboração entre a FAO e o MDS re-
nourishment – POU), utilizado há déca- velou que os dados nacionais usados para
das para monitoramento de tendências estimativa do parâmetro referente ao
globais e comparações entre países e acesso aos alimentos não contemplavam
regiões, visa à estimativa de consumo o significativo consumo de alimentos fora
energético insuficiente na população.  do domicílio e, em especial, os fornecidos
Constitui um dos indicadores escolhi- pelo Programa Nacional de Alimentação 18 UNITED NATIONS, 2008.
dos pela Organização das Nações Unidas Escolar (PNAE), que em 2012 atendeu
19 IBGE, 2010a.
(ONU) para monitorar o desempenho dos a mais de 43 milhões de estudantes da
países em relação ao Objetivo de Desen- rede pública de ensino.20 Dessa forma, o 20 CAISAN, 2014.

SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:


CONCEITO, DIMENSÕES E MONITORAMENTO 25
acesso ao alimento na população estava mento constam no Sistema de Monitora-
sendo subestimado. Uma colaboração mento de SAN.
próxima entre o IBGE e a FAO possibilitou
o uso de informações indiretas referen- Na maioria dos domicílios no mundo, a
tes ao consumo de alimentos no âmbito renda é um fator determinante importan-
do PNAE, atualização do parâmetro e a te da situação de segurança alimentar.
correção da estimativa de Prevalência de Entretanto indicadores como renda per
Subalimentação, que caiu para menos de capita e índice percentual de extrema
5%, refletindo, dessa forma, os avanços pobreza, que constam no Sistema de Mo-
alcançados no Brasil por meio das políti- nitoramento de SAN no Brasil, não com-
cas e programas implementados no país. põem o conjunto de indicadores de SAN
em âmbito internacional.
outros Indicadores indiretos de
acesso ao alimento Outro aspecto relacionado à SAN que é
pouco presente na discussão internacional
De modo geral, quanto menor a renda
sobre indicadores, mas que ganha desta-
de um domicílio, maior a proporção da
que no conjunto de indicadores adotado
renda total gasta em alimentos, e maior o
para o Brasil, é a desigualdade. Além do
risco de insegurança alimentar. Por esse
Índice de Gini de desigualdade de renda,
motivo, um indicador de segurança ali-
outros indicadores incluídos no Sistema de
mentar adotado internacionalmente é a
Monitoramento de SAN no Brasil revelam
proporção do orçamento domiciliar total
uma atenção redobrada à questão de dife-
gasto em alimentos por quintil de renda
renças racial, étnica e de gênero no que diz
da população. Trata-se de uma informa-
respeito ao risco de insegurança alimentar.
ção disponível para a maioria dos países
São questões que vêm ganhando desta-
por meio de pesquisas populacionais de
que na esfera internacional, no sentido de
orçamento e/ou consumo domiciliar. No
reconhecer a necessidade de indicadores
Brasil esse dado é disponibilizado perio-
que permitam essas análises, porém apre-
dicamente por meio da Pesquisa Nacio-
sentam um desafio no que tange à compa-
nal de Orçamentos Familiares.21
rabilidade internacional. Ao documentar o
risco elevado de insegurança alimentar en-
Os domicílios que são obrigados a de-
tre os povos e comunidades tradicionais, e
dicar uma fração maior do orçamento à
monitorar as desigualdades regional e ra-
compra de alimentos são mais vulnerá-
cial acentuadas, a desigualdade deixa de
veis, e também mais sensíveis aos au-
ser invisível no Brasil e vira alvo de políti-
mentos nos preços dos alimentos. Dessa
cas públicas.
forma, o índice doméstico de preços de
alimentos consta entre os indicadores
Escalas de segurança alimentar
internacionais de SAN. A volatilidade do
domiciliar
índice doméstico de preços de alimen-
tos, por sua vez, constitui um indicador Nos últimos anos as escalas de segu-
da dimensão de estabilidade de acesso rança alimentar domiciliar (experience-
21 IBGE, 2010b. ao alimento. A volatilidade de preços -based food security scales) vêm ganhan-
dos alimentos está em pauta no Brasil,22 do reconhecimento pela sua utilidade
22 MALUF & SPERANZA, 2013;
CONSEA, 2014a. e indicadores visando a seu monitora- e validade comprovada para retratar a
1
vivência da segurança alimentar. São A experiência bem-sucedida da ELCSA
indicadores da dimensão do acesso levou a FAO a vislumbrar a viabilidade
ao alimento, domiciliar e individual, de uma escala de segurança alimentar
baseados em entrevistas realizadas domiciliar que possibilitasse o moni-
diretamente com pessoas. Fornecem toramento em esfera global. Foi lan-
estimativas da prevalência de insegu- çado em 2013 o Projeto Voices of the
rança alimentar em diferentes níveis Hungry que promoveu à inclusão da
de severidade. Baseadas em perguntas Food Insecurity Experience Scale (FIES)
sobre comportamentos adotados frente na pesquisa internacional Gallup World
à insuficiência alimentar e a incerteza Poll®, conduzida anualmente em mais
em relação ao acesso ao alimento, po- de 150 países. A FIES é composta por
deriam ser considerados os indicadores oito perguntas referentes à experiência
que mais aproximam a mensuração da do adulto entrevistado sobre aspectos
realização do DHAA. da segurança alimentar e nutricional;
são virtualmente equivalentes aos oito
O Brasil foi um dos primeiros países a itens da EBIA e da ELCSA referentes
desenvolver uma escala própria, a Es- aos moradores adultos no domicílio.
cala Brasileira de Insegurança Alimen- A expectativa é de que a FIES venha a
tar (EBIA), adaptada da U.S. Household compor o conjunto de indicadores reco-
Food Security Survey Module e adequada mendado para o monitoramento global
para o contexto brasileiro em 2004.23 da segurança alimentar.26
Foi aplicada em três inquéritos popu-
lacionais nacionais entre 2004 e 2009 Indicadores de consumo ali-
(PNAD 2003-2004, PNDS 2006 e PNAD mentar
2008-2009), possibilitando documentar As perguntas que compõem as escalas
as tendências nas prevalências de segu- de segurança alimentar contemplam a
rança e insegurança alimentar leve, mo- qualidade e quantidade da alimentação,
derada e grave no país e entre diferentes porém não visam quantificar de fato o
subpopulações. Foi aplicada novamente consumo de energia alimentar nem de
na Pesquisa por Amostra de Domicílios nutrientes. Essas informações muitas
em 2013 sem dados publicados no mo- vezes são estimadas com base em pes-
mento e será adotada na POF de forma quisas nacionais sobre gastos e consumo
contínua a partir de 2014. domiciliar. Quando existem dados nacio-
nais de consumo pessoal de alimentos,
Experiências com escalas de segurança
como é o caso no Brasil, são possíveis
alimentar no Brasil, Colômbia e alguns
análises mais precisas de consumo de
outros países da América Latina inspira-
nutrientes e qualidade da alimentação.
ram uma iniciativa regional, apoiada pela
FAO, que resultou na Escala Latino-ame- Algumas ferramentas foram desenvol-
ricana e Caribenha de Segurança Alimen- vidas visando fornecer informações de- 23 SEGALL-CORRÊA et al., 2007.
tar (ELCSA).24 A aplicação da ELCSA em talhadas sobre consumo alimentar em
24 FAO, 2010.
diversos inquéritos nacionais confirmou países sem disponibilidade de dados na-
a sua validade internacional e aceitação cionais, entre eles o Food Consumption 25 BALLARD et al., 2013.
por gestores públicos nacionais.25 Score (Consumo Alimentar), desenvolvi- 26 Idem, ibidem.

SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:


CONCEITO, DIMENSÕES E MONITORAMENTO 27
do pelo World Food Programme, e o Hou- Indicadores - Dimensão UTILI-
sehold Dietary Diversity Score (Diversida- ZAÇÃO
de Alimentar Domiciliar), usado pela U.S.
Indicadores de estado nutricio-
Agency for International Development.
nal
Baseados em dados de consumo alimen-
tar relatados por pessoas e analisados Outro indicador escolhido para moni-
de acordo com categorias de alimentos, toramento global do ODM referente à
ambos têm se mostrado válidos como redução da fome foi o indicador antro-
indicadores da dimensão da quantidade pométrico peso-para-idade em crianças
de alimentação, porém faltam evidências menores de 5 anos. Déficit observado
em relação a sua comparabilidade inter- neste indicador denota a desnutrição
nacional no que diz respeito à qualida- aguda, pois o consumo insuficiente de
de da alimentação.27 Existem, também, energia alimentar, mesmo por tempo
índices de diversidade alimentar desen- limitado, manifesta-se rapidamente no
volvidos especificamente para crianças comprometimento do ganho de peso em
menores de dois anos e mulheres em crianças dessa faixa etária. Trata-se de
idade reprodutiva com validade com- um indicador de estado nutricional dis-
provada como indicadores de qualidade ponível para a maioria dos países, possi-
alimentar nesses grupos específicos, po- bilitando, dessa forma, monitoramento e
rém sem comparabilidade internacional comparação global.
testada.28
Outros indicadores de estado nutricio-
O Food Consumption Score e o Die- nal que compõem o conjunto de indi-
tary Diversity Scores não compõem o cadores de uso internacional incluem:
Sistema de Monitoramento de SAN no índice altura-para-idade e índice peso-
Brasil, pois a disponibilidade de dados -para-altura para crianças; Índice de
nacionais sobre gastos domiciliares e Massa Corporal em adultos; e preva-
consumo alimentar pessoal, com boa lências de hipovitaminose A e anemia
qualidade e periodicidade, possibilita ferropriva em crianças e mulheres. São
o monitoramento relativamente deta- frequentemente citados como indica-
lhado de consumo de diferentes tipos dores referentes às consequências de
de alimentos e de macro e micronu- insegurança alimentar, e fornecem in-
trientes. Indicadores específicos inclu- formações imprescindíveis referentes
ídos no Sistema de Monitoramento de ao estado nutricional da população. En-
SAN relativos ao consumo de frutas e tretanto devem ser interpretados com
verduras, e de macro e micro nutrien- cautela pelos motivos acima citados,
tes, apontam para a prioridade atribuí- pois a insegurança alimentar não é sinô-
27 JONES et al., 2013. da ao monitoramento da qualidade de nima à desnutrição, e pode não chegar a
alimentação. manifestar-se como tal.
28 Idem, ibidem.
1
Os indicadores de estado nutricional que Outros indicadores referentes
compõem o Sistema de Monitoramento de à dimensão “Utilização”
SAN no Brasil são praticamente os mesmos
No que tange a outros indicadores da
adotados internacionalmente, com duas
dimensão “Utilização”, os indicadores
exceções significativas: 1) indicadores es-
adotados no Brasil são parecidos com
pecíficos relativos à saúde e estado nutri-
os usados internacionalmente, como a
cional da população indígena (Sistema de
porcentagem da população com aces-
Vigilância Alimentar e Nutricional – SISVAN
so à agua potável, saneamento básico
Indígena); e 2) indicadores de sobrepeso e
e serviços de saúde. Contudo os indica-
obesidade entre crianças, adolescentes e
dores utilizados no Brasil revelam uma
adultos. O destaque para a saúde indígena
atenção específica para a realidade da
reflete a situação urgente de insegurança
área rural.
alimentar e nutricional na qual se encon-
tra essa população no Brasil e a prioridade Constam no Sistema de Monitoramento
atribuída ao monitoramento de popula- de SAN indicadores relativos à prevalên-
ções vulneráveis. A inclusão de indicado- cia do aleitamento materno, refletindo,
res de sobrepeso e obesidade na matriz de dessa forma, a importância atribuída no
indicadores de SAN mostra a preocupação Brasil ao monitoramento e à promoção
em relação à prevalência crescente de dessa ação tão importante para a segu-
excesso de peso na população brasileira, rança alimentar.
entre todas as classes sociais, que vem
chamando a atenção de gestores nacionais Não cabe aqui uma apresentação deta-
há mais de uma década. Vale notar que o lhada de todos os indicadores de SAN
Brasil adotou uma meta específica (facul- utilizados internacionalmente e no Bra-
tativo aos países fazer indicadores com sil. Os indicadores do Sistema de Moni-
metas específicas as suas necessidades toramento de SAN são apresentados no
segundo sua realidade) referente à “Preva- Quadro 1 de acordo com a dimensão de
lência de adultos com sobrepeso ou obe- SAN. Fica evidente que o caminho se-
sidade” como indicador brasileiro da Meta guido pelo Brasil para construir seu sis-
1C – “Erradicar a Fome” dos Objetivos do tema nacional de informação sobre SAN
Milênio.29 A prevalência de sobrepeso/ converge com a trajetória internacional.
obesidade consta entre os indicadores A seleção de indicadores foi orientada
sendo contemplados para monitoramento por critérios técnico-científicos, consi-
da meta “Erradicar a desnutrição” da Agen- derando porém as prioridades políticas
da de Desenvolvimento Pós-2015.30 brasileiras.

29 PNUD, 2014

30 FAO, 2014.

SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:


CONCEITO, DIMENSÕES E MONITORAMENTO 29
o monitoramento da realização do direito Humano à
alimentação
Marília Leão31
o Brasil vem colhendo bons frutos no públicos, os conseas, e como instância
campo da segurança alimentar e nutri- máxima a conferência nacional de san,
cional, resultado de uma agenda gover- que ocorre a cada quatro anos, com a maio-
namental sustentada politicamente. os ria dos delegados representantes da socie-
indicadores comprovam a progressiva dade civil.
redução da fome e subnutrição, espe-
mas para conferir se o estado está cum-
cialmente entre as crianças e mulheres.
prindo suas obrigações é preciso monito-
a fórmula brasileira não é secreta: o país
rar a realização do direito à alimentação.
conseguiu combinar o combate à fome e
não se pode olvidar que a sociedade brasi-
à pobreza com políticas públicas inclusi-
leira ainda é muito desigual. o fosso social
vas e com participação da sociedade civil.
entre pobres e ricos é muito grande; povos
desafios permanecem, sobretudo, para a
indígenas e populações tradicionais não
promoção da alimentação saudável entre
têm seus direitos plenamente respeitados.
as famílias mais pobres e no fortaleci-
o preconceito étnico-racial e de gênero
mento dos modos de produção agrícola
existe e deve ser repelido. o desejo de
familiar e camponesa.
construir um sistema nacional de vigilân-
Iniciado o processo de redemocratização cia no campo da san é antigo no Brasil. Já
do país, em meados dos anos 1980, um se tentou várias soluções. algum êxito se
profícuo processo de ausculta da socie- logrou a partir da incidência da socieda-
dade civil por parte do estado – obvia- de civil que participa do consea nacio-
mente, com entremeios de avanços e nal, que apresentou proposta ao governo
retrocessos – resultou na criação de uma para a criação de um sistema nacional de
nova governança e políticas públicas monitoramento, a partir do quadro de re-
priorizadas na eliminação da fome e da ferência do direito humano à alimentação
pobreza. as políticas públicas principais adequada, o que significa que os princípios
– transferência direta de renda, alimen- da “dignidade humana, empoderamen-
tação escolar, nutrição e saúde, fortaleci- to, não discriminação, participação social,
mento da agricultura familiar, educação, transparência e prestação de contas” de-
entre outras – passaram a chegar mais vem ser respeitados. atualmente, temos
rápido nas famílias que delas mais ne- o datasan32, sistema de monitoramento
cessitam. Houve o reforço jurídico com sob responsabilidade do ministério do de-
a aprovação de uma emenda à constitui- senvolvimento social e combate à Fome
ção Federal que incluiu a “alimentação” (mds), que tenta incorporar algumas das
como um direito social e de leis que es- propostas do consea. esse sistema é uma
tabeleceram como obrigações do estado boa iniciativa, porém precisa avançar mais
respeitar, proteger, promover e prover o especialmente no que diz respeito ao em-
direito humano à alimentação. poderamento e à participação dos titulares
31 Consultora, Especialista em
Políticas Públicas, Segurança de direito que dele fazem parte. ainda que
o que se seguiu foi a organização de uma
Alimentar e Nutricional e Direitos os desafios sejam muitos para chegarmos
Humanos extraordinária estrutura de governança
ao monitoramento ideal, a experiência bra-
para a promoção desse direito, colocando
32 Disponível em: http://aplicaco- sileira de construção coletiva, estado e so-
es.mds.gov.br/sagirmps/METRO/ a participação social como viga de sus-
metro.php?p_id=4 . Acesso em 31 ciedade civil merece ser conhecida.
tentação, representado pelos conselhos
jul. 2014.
1
QuaDrO 1: Sistema de monitoramento de SAN – matriz de indicadores

1. Produção de alimentos ferência das pessoas de 10 anos ou mais


de idade
1.1. quantidade produzida em tone-
ladas dos alimentos mais consumidos 3.3. desigualdade de renda – índice de
pela população segundo a PoF gini da distribuição do rendimento men-
sal dos domicílios particulares perma-
1.2. quantidade produzida em tonela-
nentes, com rendimento.
das de verduras e legumes segundo uso
de agrotóxicos 3.4. Percentual de extrema pobreza

1.3. quantidade produzida de grãos se- 3.5. Percentual de gastos das famílias
gundo agricultura familiar e não familiar com alimentação total

1.4. área plantada, em hectares, de pro- 3.5.1 Percentual de gastos das famí-
dutos diversos (castanhas, frutas, verdu- lias com alimentação no domicílio
ras e legumes) 3.5.2. Percentual de gastos das fa-
1.5. área ocupada pela agricultura fami- mílias com alimentação fora do do-
liar em relação à área total de produção micílio

1.6. quantidade de estabelecimentos 3.5.3. Percentual de aquisição não


da agricultura familiar monetária de alimentos

1.7. Pessoal ocupado em estabeleci- 3.6. índices de preços


mentos agropecuários 3.6.1 índice de preços ao consumi-
dor (InPc)
2. Disponibilidade de alimentos
3.6.2 índice de preços ao consumi-
2.1. disponibilidade interna para consu- dor amplo (IPca)
mo humano
3.6.3 índice de preços ao produtor (IPP)
2.2. quantidade comercializada de fru-
tas, verduras e legumes, por produto 4. Acesso à alimentação ade-
2.3. evolução do consumo interno de quada
pescado
4.1. Percentual de macronutrientes no
total de calorias na alimentação domi-
3. Renda/acesso e gastos com ciliar
alimentos
4.2. disponibilidade de alimentos no
3.1. rendimento domiciliar per capita domicílio - quantidades adquiridas de

3.2. nível da ocupação na semana de re- alimentos para consumo no domicílio

4.3. Percentual de domicílios com inse-

SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:


CONCEITO, DIMENSÕES E MONITORAMENTO 31
gurança alimentar no total de domicí- 5.1.2. estado nutricional dos ado-
lios, por tipo de insegurança alimentar. lescentes – 10 até 19 anos

4.4. consumo alimentar médio de ma- 5.1.3. estado nutricional dos adul-
cro e micronutrientes per capita tos – 20 anos até 59 anos

4.4.1. consumo alimentar médio de 5.1.4. estado nutricional de gestan-


macro e micronutrientes no domici- tes
lio, per capita
5.2. Baixo peso ao nascer
4.4.2. consumo alimentar médio de
5.3. Prevalência do aleitamento mater-
macro e micronutrientes fora do do-
no
micilio, per capita
5.4. acesso ao pré-natal
. SaÚde e acesso a serViços de 5.5. taxa de mortalidade infantil
saÚde
5.6. Prevalência da anemia ferropriva
5.1.índices antropométricos para todas em menores de 5 anos de idade
as etapas do curso da vida
5.6.1. monitoramento da fortifica-
5.1.1. estado nutricional das crian- ção das farinhas com ácido fólico e
ças menores de 5 anos ferro

5.1.1.1. desnutrição em crianças 5.7. Prevalência da hipovitaminose a


menores de 5 anos (indicador 4
5.8. monitoramento do teor de iodo no sal
da meta 2 dos odm)
5.9. alimento seguro
5.1.1.2 Percentual de crianças
menores de 5 anos com déficit es- 5.9.1 contaminação de alimentos
tatural para idade por agrotóxicos – Porcentagem de
amostras irregulares
1
5.9.2 monitoramento de resíduos 5.11.2 Percentual de escolas de
de medicamentos veterinários em educação básica que possuem (e
alimentos de origem animal não) esgoto sanitário

5.10. saneamento básico 6. educação

5.10.1 Percentual de domicílios 6.1. anos de estudo – número médio


atendidos por rede geral de abaste- de anos de estudos das pessoas de re-
cimento de água no total de domicí- ferência dos domicílios, de 10 anos ou
lios particulares permanentes mais de idade.

5.10.2 Percentual de domicílios distribuição das pessoas de referência


atendidos por serviço de coleta de dos domicílios, 10 anos ou mais de ida-
lixo no total de domicílios particula- de, por grupos de anos de estudo.
res permanentes
6.2. analfabetismo – taxa de analfabetis-
5.10.3 Percentual de domicílios do- mo de todas as pessoas de 15 anos e +
tados de esgotamento sanitário por
6.3. Percentual de crianças que não fre-
rede de esgoto ou fossa séptica no
quentavam escola na população de 5 a
total de domicílios particulares per-
17 anos de idade
manentes.
6.4. Percentual de investimento público
5.11. água e saneamento nas escolas
direto em educação em relação ao PIB.
5.11.1 Percentual de escolas de
educação básica que possuem (e fonte: caIsan
que não possuem) abastecimento
de água

SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:


CONCEITO, DIMENSÕES E MONITORAMENTO 33
2
GOVERNANÇA E POLÍTICAS
DE SEGURANÇA ALIMENTAR
E NUTRICIONAL NO BRASIL
A década de 2003 a 2013 foi caracte- abrangendo 19 Ministérios, com políti-
rizada por grandes avanços no que diz cas estruturais direcionadas às causas
respeito à governança de SAN no Brasil. básicas da fome, e políticas específicas
Uma estratégia de Governo foi ganhando visando combater diretamente a fome e
institucionalidade e atualmente se en- a desnutrição dos grupos populacionais
contra refletida em uma Política Nacional mais vulneráveis. As ações foram organi-
de SAN. zadas em quatro eixos: 1) Acesso aos ali-
mentos; 2) Fortalecimento da agricultura
Um movimento para erradicar a fome no familiar; 3) Geração de renda; e 4) Arti-
Brasil, impulsionado por alianças entre culação, mobilização e controle social.33
movimentos sociais, organizações não
governamentais, líderes religiosos e O ambicioso programa de transferên-
acadêmicos, levou à criação do primeiro cia de renda, Bolsa Família, lançado em
Conselho Nacional de Segurança Alimen- 2003, foi uma ação integrada a outras
tar e Nutricional (CONSEA) em 1993 e a dentro de uma estratégia intersetorial:
realização da 1ª Conferência Nacional foram implementadas, simultaneamente,
de SAN em 1994. Apesar da breve atu- políticas de geração de empregos e ren-
ação deste CONSEA, extinto em 1995, o da, de proteção social, de aumento real
movimento continuou se mobilizando e do salário mínimo, de apoio à agricultura
mantendo a fome em pauta até a eleição familiar e de intensificação da reforma
do Presidente Luiz Ignácio da Silva em agrária. Programas de alimentação, como
2003. A partir desse momento, a erradi- o Programa Nacional de Alimentação Es-
cação da fome no Brasil virou prioridade colar (PNAE), distribuição de Vitamina A
de governo. O CONSEA foi reinstalado e ferro, e alimentos para grupos popula-
como conselho consultivo institucional- cionais específicos visavam combater a
mente vinculado à Presidência da Repú- fome e a desnutrição diretamente, juntos
blica, e foi criado o Ministério Extraordi- a equipamentos públicos promovidos
nário de Segurança Alimentar e Combate pelo Governo como bancos de alimen-
à Fome (MESA). No mesmo ano, a Estraté- tos, cozinhas comunitárias e restaurantes
gia Fome Zero foi lançada. populares. Iniciou-se o programa Cister-
nas para promover o acesso à agua no
O MESA foi unificado com outros dois semiárido brasileiro.
Ministérios em 2004 visando a melhor
integração de ações de combate à fome O sucesso da EFZ pode ser atribuído em
e à pobreza, dando origem ao Ministério grande parte ao compromisso político da
de Desenvolvimento Social e Combate à Presidência da República, que promoveu
Fome (MDS) – hoje responsável por parte o engajamento intersetorial nas três es-
significativa das políticas de SAN. feras de Governo e criou arranjos insti-
tucionais que promoveram o diálogo e a
A Estratégia Fome Zero (EFZ) foi com- participação da sociedade civil. O princi-
posta de mais de trinta ações integradas pal deles foi o CONSEA, tendo 2/3 com-

33 Brasil, 2010.
2
postos por representantes da sociedade do pelo MDS com representação de vinte
civil e 1/3 por representantes de gover- Ministérios. Cabe à CAISAN articular, mo-
no, que constitui um espaço de demo- nitorar e coordenar a Política Nacional
cracia participativa onde são debatidos de SAN. É responsável, também, pela
diversas perspectivas e interesses afetos articulação com as instâncias do SISAN
a SAN. O CONSEA foi integralmente en- nos estados e municípios. A conjuntura
volvido na evolução e monitoramento no Brasil é de progressiva construção e
da EFZ, promovendo políticas, estruturas fortalecimento do SISAN nos estados e
institucionais e marcos legais de promo- municípios por meio de esforço conjunto
ção de SAN que contribuíram para trans- da CAISAN e do CONSEA.
formar uma estratégia de governo em
política de Estado. Além disso, o CONSEA foi indutor de dois
outros marcos legais importantes no ano
2010: a Emenda Constitucional que tor-
O Sistema Nacional de Segurança Ali-
nou a alimentação um direito social, e
mentar e Nutricional (SISAN) foi institu-
o Decreto 7.272 que instituiu a Política
ído em 2006 pela Lei Orgânica de Se-
Nacional de Segurança Alimentar e Nu-
gurança Alimentar e Nutricional (Lei No.
tricional. Em 2011, foi lançado o Plano
11.346 de 15 de setembro de 2006) com
Nacional de SAN 2012/2015 (PLANSAN),
o objetivo de promover e proteger o Di-
elaborado pela CAISAN em processo de
reto Humano à Alimentação Adequada
consulta ao CONSEA, que reúne as di-
(DHAA) – perspectiva essa que conside-
versas iniciativas do Governo Federal
ra a promoção da SAN como obrigação
relacionadas à SAN e consolida-se como
de Estado. Trata-se de uma abordagem
instrumento de monitoramento da reali-
na qual se destaca a participação efetiva
zação progressiva do DHAA.
de diversos atores de forma a promover a
transparência e a exigibilidade do direito
(veja box escrito por Marília Leão, p. 26).
Programas e ações de
Segurança Alimentar
Baseado na perspectiva do DHAA, o SI- e Nutricional no Brasil
SAN visa à execução e monitoramento
de políticas de SAN por meio da gestão A Política Nacional de SAN, inspirada na
descentralizada e integração de ações de EFZ, tem como base oito diretrizes que
governo e sociedade civil. Para garantir a orientaram a elaboração do PLANSAN
articulação e integração das várias ações 2012/2015, e discursa sobre diversos
pertencentes aos diversos setores, o SI- temas a serem contemplados por po-
SAN conta com duas instâncias de coor- líticas, programas e ações. Os eixos e
denação na esfera nacional, cujo funcio- programas da EFZ foram complementa-
namento foi regulamentado por decretos dos por outros e incorporados ao Pla-
em 2007 (6.272/2007 e 6.273/2007): o no. O Quadro 2 apresenta os principais
CONSEA, presidido pela sociedade civil; programas e ações de SAN de acordo
e a Câmara Interministerial de Segurança com a respectiva diretriz da Política
Alimentar e Nutricional (CAISAN), presidi- Nacional de SAN.

GOVERNANÇA E POLÍTICAS DE SEGURANÇA


ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL 37
QuaDrO 2: Principais programas e ações de SAN e MinistÉrios Res-
ponsÁVeis de acordo com a diretriz da Política Nacional de SAN.

DirETriZ 1 – Promoção do aces- • Unidades de apoio à distribuição


so uniVersal à alimentação de alimentos pela agricultura Fa-
adequada e saudÁVel miliar e centrais de recebimento,
bancos de alimentos em ceasas
• Programa Bolsa Família (mds) (mds)
• Benefício de Prestação continuada • rede de Fortalecimento do comér-
(mds) cio Familiar de Produtos Básico
• Programa nacional de alimentação (reFaP) e Programa de moderni-
escolar (Pnae) (mec/Fnde) zação do mercado Hortigranjeiro
(ProHort) (maPa/conaB)
• Programa de alimentação do traba-
lhador (mte) • política de garantia de preços mí-
nimos (pgpm;pgpm-aF e pgpmBio)
• equipamentos de san – bancos de
e formação de estoques públicos
alimentos, cozinhas comunitárias,
(maPa/conaB)
restaurantes populares (mds)
• Fomento a atividades produtivas
• distribuição de cestas de alimen-
rurais (mds)
tos a grupos vulneráveis específi-
cos (mds) • Pesca e aquicultura (mPa)

• Fortalecimento da agroecologia e
DirETriZ 2 - Promoção do Plano nacional de agroecologia e
abastecimento e estrutura- Produção orgânica
ção de sistemas sustentÁVeis • conservação, manejo e uso susten-
e descentralizados, de base tável da agrobiodiversidade
agroecolÓgica, de produção,
• assistência técnica e extensão ru-
extração, processamento e
ral (mda)
distribuição de alimentos.
• seguro da agricultura Familiar
• Programa nacional de Fortaleci-
(mda)
mento da agricultura Familiar (Pro-
naF) (mda) • garantia-safra (mda)

• abastecimento de mercados insti- • reforma agrária (mda/Incra)


tucionais pela agricultura Familiar
• desenvolvimento territorial (mda)
(mda, mds, maPa/conaB)
• autonomia econômica das mulhe-
• Programa de aquisição de alimento
res rurais (mda)
(Paa) e compra dos 30% da agricul-
tura Familiar pelo Pnae • mecanismos de gestão, controle e
educação voltados para o uso de
• ações de abastecimento
agrotóxicos e transgênicos (ms/
anvIsa e maPa)

• vigilância sanitária (ms/anvIsa e


maPa)
2
DirETriZ 3 - Instituição de pro- • Programa de fomento às atividades
cessos permanentes de educa- produtivas rurais (mds)
ção alimentar e nutricional, • Plano nacional de desenvolvimen-
pesquisa e Formação nas Áreas to sustentável dos Povos e comu-
de segurança alimentar e nu- nidades tradicionais de matriz afri-
tricional e do direito humano cana (sePPIr)
à alimentação adequada.
DirETriZ 5 - Fortalecimento
• educação alimentar e nutricional
(mds e ms)
das ações de alimentação e nu-
trição em todos os níVeis da
• guia alimentar da população brasi-
atenção à saÚde (MS)
leira (ms)
• Política nacional de alimentação e
• Projeto educando com a Horta esco-
nutrição
lar (mec/Fnde)
• Brasil carinhoso – suplementação
• Formação de agentes de educação e
de ferro e vitamina a
capacitação de conselheiros da ali-
mentação escolar (mec/Fnde) • estratégia intersetorial de controle
e prevenção da obesidade
• Programa saúde na escola (mec/
Fnde e ms) • saúde da família

• ações de formação e capacitação • regulamentação da publicidade de


para agentes públicos sobre dHaa alimentos
(mds) • estratégia alimenta e amamenta
• Pesquisa em san (mctI) Brasil

• atenção nutricional da rede de


DirETriZ 4 - Promoção, uniVer- atenção à saúde
salização e coordenação das • vigilância alimentar e nutricional
ações de segurança alimentar
e nutricional Voltadas para
DirETriZ  - Promoção do aces-
quilombolas e demais poVos e
so uniVersal à Água de qua-
comunidades tradicionais.
lidade e em quantidade suFi-
• regularização fundiária de terras ciente
indígenas e quilombolas (mda/In-
• Programa de cisternas – para con-
cra e FUnaI)
sumo e produção de alimentos
• política nacional de gestão am- (mds e mI)
biental e territorial de terras Indí-
• saneamento básico em comuni-
genas (pngaTI) (mJ/FUnaI)
dades rurais (ms/FUnasa, mda/
• saúde indígena (ms) Incra)

• ações relacionadas à comercializa-


ção de produtos da sociobiodiversi-
dade (mma e maPa/conaB)

GOVERNANÇA E POLÍTICAS DE SEGURANÇA


ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL 39
DirETriZ  - Apoio a iniciatiVas DirETriZ  – Monitoramento
de promoção da soberania ali- da realização do DHAA.
mentar, segurança alimentar • Implementação da matriz multidi-
e nutricional e do direito hu- mensional de indicadores de san
mano à alimentação adequada (caIsan)
em Âmbito internacional e a
• monitoramento da violação do
negociações internacionais.
dHaa (sdH)
• cooperação em san – principal-
mente sul-sul – humanitária e téc-
nica (mre e órgãos federais)

O PLANSAN 2012/2015 integra dezenas O Programa Bolsa Família (PBF) alcançou


de ações e programas, sob a responsa- 13,8 milhões de famílias pobres e extre-
bilidade de vinte Ministérios, voltados mamente pobres em 2013, fornecendo
para a distribuição de renda, a proteção benefícios, em nome da mãe quando
social, o abastecimento alimentar, o for- aplicável36, condicionados à frequência
talecimento da agricultura familiar e a escolar, vacinas atualizadas e acompa-
promoção da alimentação saudável e nhamento mensal do estado nutricional
adequada. O Plano Brasil Sem Miséria, dos filhos. Dessa forma, contribuiu para
lançado em 2011, mantém uma estreita dar acesso e promover a educação e a
ligação com o PLANSAN, com políticas saúde da população mais carente. Inves-
que reforçam o compromisso de erradi- timentos no PBF triplicaram em dez anos,
cação da fome e da extrema pobreza no chegando a R$ 23,95 bilhões em outu-
Brasil. bro de 2013.37

Gastos públicos com políticas sociais do- O Plano Brasil Sem Miséria (BSM) in-
braram de 2002 para 2012, alcançando troduziu políticas complementares em
34 CAISAN, 2014.
16,9% do Produto Interno Bruto.34 O or- 2011 com o objetivo ambicioso de erra-
35 CONSEA, 2014a. çamento do Governo Federal para as po- dicar a extrema pobreza no país. O Pla-
36 As condicionalidades do líticas de SAN totalizou R$ 77 bilhões em no atua em três eixos: acesso a serviços
Programa aplicam-se às famílias 2013. Enquanto as políticas de proteção (Educação, Saúde, Assistência Social e
com gestantes (necessidade de
realizar o pré-natal) e com crianças
social ocupam a maior fatia do orçamen- Segurança Alimentar); Garantia de Ren-
e adolescentes até 17 anos (acom- to para políticas de SAN, 1/6 foi gasto da; e Inclusão Produtiva. Iniciou-se uma
panhamento do calendário vacinal
com programas voltados para a produção “busca ativa” para inserir famílias no Ca-
crianças menores de 7 anos – e
frequência escolar). e distribuição de alimentos e fortaleci- dastro Único para Programas Sociais do
mento da agricultura familiar em 2013.35 Governo Federal, com esforço redobrado
37 Vide CAISAN, 2014. Para
consultar artigos sobre os impactos
sociais mais gerais do Programa
Bolsa Família consulte Campello e
Neri, 2013.
2
para populações específicas: indígenas, alimentação escolar aumentou em 66%.
quilombolas, extrativistas, pescadores O valor do benefício do PBF foi aumen-
artesanais, ribeirinhas, agricultores fami- tado para gestantes, crianças e nutrizes.
liares, acampadas, assentadas da reforma Desde 2011, mais de 22,1 milhões de
agrária, entre outras. As famílias em situ- pessoas superaram a pobreza como resul-
ação de extrema pobreza passaram a re- tado das políticas adicionais oferecidas
ceber um benefício variável para garantir pelo BSM 38. (Figura 5)
uma renda mínima de R$ 70,00 por pes-
soa (valor que foi ajustado em 2014 para Outro programa de grande envergadu-
R$77,00). Ao mesmo tempo, foi criado o ra e importância no que diz respeito
Programa Nacional de Acesso ao Ensino à promoção da SAN é o Programa Na-
Técnico e Emprego (PRONATEC) visando cional de Alimentação Escolar (PNAE).
ampliar a oferta de cursos de educação No ano de 2012, o PNAE forneceu re-
profissional e tecnológica. feições para mais de 43 milhões de
estudantes da rede pública de ensino
O lançamento da Ação Brasil Carinhoso brasileira. Constitui uma política que
em 2012 aprofundou na estratégia do alcança principalmente os estudantes
BSM por meio de políticas com vistas à de menor renda. O impacto do pro-
promoção da educação, saúde e alimen- grama é tão significativo que reduz em
tação adequada na primeira infância – a mais de 30% a estimativa da Prevalên-
fase da vida mais importante para garantir cia de Sub-Alimentação da FAO no Bra-
a nutrição e o desenvolvimento da crian- sil quando contemplado no cálculo.39
ça e, com isso, um futuro mais saudável e Em 2012, o repasse do Governo Fede-
produtivo. Os municípios passaram a re- ral para as escolas das redes públicas
ceber um valor maior do Governo Federal para a alimentação escolar alcançou R$
para crianças menores de 48 meses ma- 3,3 bilhões – quase quatro vezes o va-
triculadas em creches, e o repasse para a lor do repasse em 2002.40

Figura 5: Redução da extrema pobreza entre pessoas atendidas pelo


Programa Bolsa Família (milhões de pessoas).

38 CAISAN, 2014.

39 BORLIZZI & CAFIERO, em elabo-


ração.
Fonte: CAISAN, 2014.
40 CAISAN, 2014.

GOVERNANÇA E POLÍTICAS DE SEGURANÇA


ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL 41
Outra prioridade do Governo Federal re- venda de seus produtos para o gover-
fletida no PLANSAN é o fortalecimento da no. Lançado em 2003 como parte da
agricultura familiar. O Programa Nacional EFZ, investimentos públicos no progra-
de Fortalecimento da Agricultura Familiar ma aumentaram em dez vezes no de-
(PRONAF) disponibiliza uma gama de li- correr de uma década, alcançando R$
nhas de crédito para agricultores familia- 1,36 bilhão em 2013.43
res e assentados da reforma agrária. Na
safra 2014/2015 serão disponibilizados Os produtos adquiridos no âmbito do
recursos totalizando R$24 bilhões no PAA são destinados para o atendimento
programa (MDA Plano Safra 2014-2015). de grupos populacionais em vulnerabi-
lidade social. Ao fortalecer a agricultura
A reconstrução do Sistema Brasileiro familiar, reduzir a pobreza rural e forne-
de Assistência Técnica e Extensão Rural cer alimentos para populações vulnerá-
(ATER) foi outro fator fundamental para o veis, constitui um exemplo da estratégia
fortalecimento da Agricultura Familiar na dupla de política pública voltada para
produção de alimentos. Os investimen- as causas básicas da fome aliada à miti-
tos federais destinados ao tema subiram gação direta da fome e da desnutrição.
de R$ 56 milhões em 2002 para R$ 945 Mais de 185.000 agricultores familiares
milhões em 2014. A institucionalização participaram no PAA em 2012 (CAISAN,
da Politica Nacional de ATER41 e a criação 2014), com participação significativa de
da Agência Nacional de Assistência Téc- mulheres. Ressalta-se ainda que 2013,
nica e Extensão Rural (ANATER)42 ajudam 55% dos agricultores que venderam
a dar a essa política um caráter mais per- pelo PAA estão no CadÚnico.
manente e estrutural.
No ano de 2009, o PNAE ampliou ainda
Destacam-se, ainda, outras políticas, mais a venda dos agricultores familia-
tais como o seguro contra os riscos de res para o mercado institucional por
preço dos alimentos e contra eventos meio de uma nova lei, a qual estabe-
climáticos extremos, garantias de pre- leceu que os estados e municípios de-
ços mínimos para seus produtos, pro- vessem aplicar ao menos 30% dos re-
moção da autonomia das mulheres ru- cursos repassados para a alimentação
rais, desenvolvimento territorial e de escolar na aquisição de alimentos da
acesso à terra; todos com o objetivo de agricultura familiar. Em 2012, 80% das
aumentar a produtividade e os rendi- entidades executoras do PNAE com-
mentos, mas também responder às ne- praram da agricultura familiar. Dessas,
cessidades específicas em diferentes 50% haviam alcançado o percentual
41 Por meio da Lei 12.188, de 11
de Janeiro de 2010. regiões do país. mínimo previsto em lei (CAISAN, 2014).

42 Por meio do Decreto nº 8.252, Ainda no âmbito de alimentação esco-


Um programa inovador é o Programa
de 26 de maio de 2014.
de Aquisição de Alimentos (PAA), que lar, o Governo Federal desenvolve di-
43 CAISAN, 2014. versas ações de Educação Alimentar e
possibilita aos agricultores familiares a
44 Idem, ibidem.
2
Nutricional (EAN) e políticas visando à Os repasses do Governo Federal para
promoção da alimentação saudável. Em a Atenção Básica aumentaram 66% de
2013, o FNDE publicou uma resolução 2010 a 2013.45 Outras ações do MS que
para promover a EAN nas escolas, me- visam à segurança nutricional incluem
lhorar a oferta de alimentos saudáveis os Programas Nacionais de Suplementa-
e fortalecer a capacitação dos gestores, ção de Vitamina A e de Ferro, que foram
conselheiros e funcionários do PNAE expandidos no âmbito do Brasil Cari-
na esfera municipal. O Programa Saúde nhoso a partir de 2012.
na Escola, instituído em 2007, é uma
política intersetorial baseada na arti- As ações do Governo Federal de pro-
culação entre escola e rede básica de moção da SAN entre os povos e co-
saúde que visa à promoção da saúde e munidades tradicionais (indígenas,
educação integral das crianças, adoles- quilombolas e outras populações tradi-
centes, jovens e adultos matriculados cionais) incluem diversas políticas vol-
na rede pública de ensino. tadas para as causas básicas da fome
e vulnerabilidade desses povos, como
As ações de EAN abrangem vários seto- as questões fundiárias (acesso, posse
res, o que levou o MDS a promover, em e gestão da terra e regularização fun-
2012, a elaboração do Marco de Refe- diária) e o acesso a serviços de saúde
rência em Educação Alimentar e Nutri- e saneamento (Quadro 2). A gestão
cional para as Políticas Públicas, visan- ambiental e promoção da valorização
do à construção de consenso conceitual de produtos da sociobiodiversidade
que pudesse orientar as ações públicas também constituem temas prioritários
dos diversos setores. O processo foi re- dentro do conjunto de políticas.
alizado com ampla participação de so-
ciedade civil em debates sobre os con- Destacam-se, entre os programas cria-
ceitos e práticas de EAN, em articulação dos nos últimos anos, mais ações de
com o CONSEA, MS, MEC, Associação apoio à agricultura familiar e popula-
Brasileira de Nutrição, Conselho Federal ções tradicionais e programas voltados
de Nutrição e o Observatório de Políti- para a questão da promoção da alimen-
cas de SAN da Universidade de Brasília. tação saudável e prevenção do excesso
de peso. Entretanto foge do escopo do
O Ministério de Saúde é responsável por presente documento uma apresenta-
diversas políticas fundamentais para ção de todas as políticas que compõem
a promoção da SAN (Quadro 2), entre o PLANSAN. Um balanço detalhado das
eles a Rede de Atenção Básica, a Estra- ações do PLANSAN 2012/2015 foi lan-
tégia Saúde da Família (ESF) e o Sistema çado no início de 2014 pela CAISAN,
Nacional de Vigilância Alimentar e Nu- com descrições dos programas, núme-
tricional (SISVAN), que vem sendo im- ros de pessoas beneficiadas, recursos
plantado progressivamente para o mo- investidos e discussão dos principais
nitoramento nutricional da população. alcances e desafios.46 45 CONSEA, 2014a.

46 CAISAN, 2014.

GOVERNANÇA E POLÍTICAS DE SEGURANÇA


ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL 43
o Fim da Fome no Brasil
Arnoldo de Campos

Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional do Ministério do Desenvolvi-


mento Social e Combate à Fome e

Secretaria Executiva da Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e Nutricional

sabe-se que a fome é uma das mais graves sistema nacional de segurança alimentar
violações dos direitos humanos. no passa- e nutricional, a emenda constitucional
do este problema social no Brasil foi tratado que incluiu a alimentação como um direi-
como uma responsabilidade dos cidadãos to social na constituição Federal Brasileira
e não do estado. mas na última década, a em 2010 e o decreto 7.272 que instituiu a
fome tornou-se prioridade política e, por Política nacional de segurança alimentar e
meio da instituição de mecanismos de go- nutricional.
vernança intersetoriais e participativos,
em 2011, com a mudança de Presidência
vários programas foram criados ou fortale-
da república, o governo dilma rousseff,
cidos a ponto de transformar a fome num
através do Plano Brasil sem miséria, refor-
fenômeno isolado.
çou o orçamento, a cobertura e a gestão
em 2003, o governo Lula instituiu a estra- de programas e ações de segurança ali-
tégia Fome Zero que, por meio da atuação mentar e nutricional, de forma a duplicar
conjunta de diversos ministérios, englobou o orçamento desta Política para 77 bilhões
programas e ações emergenciais e estru- de reais por ano. além disso, manteve-se
turantes, organizados em quatro eixos: a) a trajetória de fortalecimento e universa-
acesso aos alimentos; b) Fortalecimento lização das políticas de saúde, educação e
da agricultura familiar; c) geração de ren- trabalho.
da; e d) articulação, mobilização e controle
os diferentes indicadores, entre eles a pre-
social. Houve uma mobilização política e
valência de desnutrição infantil e de extre-
técnica de diversos setores do governo e
ma pobreza, evidenciam que hoje a popu-
da sociedade. e para garantir a participação
lação brasileira tem acesso à alimentação e
social neste processo, foi recriado o conse-
que a fome tornou-se um fenômeno isolado
lho nacional de segurança alimentar e nu-
no país (houve melhora nas médias nacional,
tricional diretamente ligado à Presidência
estaduais e municipais, mas ainda prevale-
da república e realizadas as conferências
cem em povos e comunidades tradicionais).
nacionais de segurança alimentar e nutri-
atualmente a agenda da segurança alimen-
cional, que envolveram até 75 mil cidadãos
tar e nutricional inclui a melhoria da quali-
em todas as suas etapas, e em uma pers-
dade da alimentação, por meio da oferta de
pectiva não muito distante caminharemos
alimentos mais saudáveis, diversificados e
para sua superação como um problema es-
que respeitem a cultura alimentar brasilei-
trutural no Brasil.
ra; o fortalecimento de políticas específicas
mas, para além de uma estratégia de go- para a agricultura familiar e para povos e
verno, era necessário garantir a sustenta- comunidades tradicionais; integração e ar-
bilidade desse processo e torná-lo uma ticulação de políticas indutoras da produção
política de estado. neste sentido, avan- agroecológica e orgânica, contribuindo para
ços nos marcos legais foram fundamen- o desenvolvimento sustentável; e o abaste-
tais, como a Lei 11.346/2006 que criou o cimento alimentar.
2
Monitoramento de Se- nitoramento da Política Nacional de SAN
gurança Alimentar e que consta no Decreto 7.272 de 2010.

Nutricional no Brasil: O Sistema de Monitoramento de SAN é


um compromisso de Go- baseado nos princípios da participação
verno social, equidade, transparência, publicida-
de e facilidade de acesso às informações.
O Brasil considera o monitoramento
As informações que compõem os indica-
como fundamental na governança de
dores são oriundas de pesquisas popula-
SAN. Foi identificado como prioridade na
cionais conduzidas por instituições nacio-
II Conferência Nacional de Segurança Ali-
nais de pesquisa (IBGE, IPEA, Ministério da
mentar em 2004, integrado à EFZ, e hoje
Saúde, CONAB, entre outros) que possibi-
constitui uma diretriz da Política Nacio-
litam identificar os grupos populacionais
nal de SAN. Por ser baseado, no Brasil, na
mais vulneráveis à violação do DHAA e as
perspectiva da realização progressiva do
desigualdades sociais, étnico-raciais e de
DHAA, é voltado para o monitoramento
gênero – prioridades destacadas na Políti-
de desigualdades de acesso a diversos
ca Nacional de SAN.
serviços básicos, de marcos legais que
asseguram o DHAA e da formação contí-
Dessa forma, observa-se que o Sistema
nua da população sobre seus direitos e
de Monitoramento de SAN do Brasil se-
as formas de exigibilidade dos mesmos.
gue plenamente os cinco princípios re-
Dessa forma, o monitoramento com a
comendados pelo Committee on World
perspectiva do DHAA envolve indicado-
Food Security (CFS, 2013):
res de estruturas, processos e resultados.
1. Ser baseado na perspectiva da
O Sistema de Monitoramento de SAN do
realização progressiva do DHAA;
Brasil é resultado de grande esforço do
CONSEA, que iniciou com a criação de 2. Possibilitar a responsabilização
um grupo de trabalho com o objetivo de dos gestores;
desenvolver uma metodologia para mo-
nitoramento do orçamento do Governo 3. Ser participativo e contemplar as
Federal no que diz respeito a programas perspectivas dos diversos ato-
e ações voltadas para a realização pro- res, interessados e beneficiários,
gressiva do DHAA. O processo forneceu inclusive os mais vulneráveis;
ao CONSEA uma compreensão mais apro-
fundada dos processos orçamentários do 4. Ser simples e ao mesmo tempo
Governo Federal e uma visão mais global abrangente, preciso, compre-
das ações governamentais de SAN, quali- ensível para todos e capaz de
ficando, dessa forma as propostas enca- fornecer informações em tempo
minhadas aos gestores de Governo. Em hábil, com indicadores desagre-
2006, o CONSEA formou outro grupo téc- gados por gênero, idade, região e
nico de “Indicadores e Monitoramento”, outros, que contemplam impac-
composto de representantes de governo tos, processos e resultados;
e de sociedade civil, inclusive institui-
ções de pesquisa, para finalizar uma pro- 5. Em vez de duplicar sistemas exis-
posta de Sistema de Monitoramento de tentes, deveriam ser construídos a
SAN baseada na promoção do DHAA.47 As partir de capacidades estatísticas
recomendações que resultaram foram in- e analíticas nacionais já em curso,
corporados ao capítulo referente ao mo- servindo para fortalecer as mesmas. 47 CONSEA, 2007.

GOVERNANÇA E POLÍTICAS DE SEGURANÇA


ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL 45
Em 2012, o Comitê de Monitoramento Outra instância inovadora impor-
da CAISAN realizou um primeiro balan- tante no que diz respeito ao acom-
ço do PLANSAN 2012/2015, baseado panhamento das políticas e ações
em parte nos indicadores do Sistema de de SAN é a Secretaria de Avaliação
Monitoramento, que foi apresentado ao e Gestão de Informação (SAGI), cria-
CONSEA e gerou uma série de sugestões da junto ao MDS em 2004 com sta-
para melhorar a gestão e o acompanha- tus igual às demais secretarias que
mento do Plano. compõem o MDS. De 2004 a 2013,
a SAGI promoveu a realização de 152
Outro balanço detalhado do PLANSAN estudos de avaliação de programas
2012/2015 foi lançado em 2014 pela sociais e políticas de SAN do MDS,
CAISAN após a realização de nove ofici- a maioria conduzida por institui-
nas intersetoriais – uma para cada diretriz ções de pesquisa independentes. Em
do Plano – contendo levantamento sobre 2014, outros 44 estão em andamen-
os avanços e desafios da realização do to. Dois estudos sobre a relevância e
DHAA no Brasil, utilizando para tanto os o impacto das pesquisas promovidas
indicadores contidos no Sistema de Mo- pela SAGI na gestão dos programas
nitoramento de SAN. É resultado de uma do MDS mostraram seu valor no que
década de construção participativa de diz respeito ao fortalecimento dos
compreensões conceituais, metodologias programas, correção de problemas,
e metas, e exemplo de como o Plano ser- legitimação das políticas e evolução
48 DULCI, 2010; KEPPLE & SIQUEI-
ve como mecanismo de acompanhamen- na compreensão conceitual de gesto-
RA, 2012. to das políticas e ações da SAN no Brasil. res de políticas de SAN. 48
2
Além de disseminar diversas publica- duzido informações relevantes sobre
ções e relatórios técnicos, a SAGI traba- o tema, a citar, o Ministério da Saúde,
lhou junto à Secretaria Nacional de Se- cujas pesquisas de base populacional,
gurança Alimentar e Nutricional do MDS a exemplo da PNDS, e registros admi-
e a CAISAN para desenvolver sistemas nistrativos, como o SISVAN, têm possi-
informatizados que visam à organização bilitado retratar a evolução da desnu-
dos dados referentes à SAN e sua dispo- trição infantil na população em geral e
nibilização ao público. São diversas fer- em público específico como bem des-
ramentas informacionais que podem ser crito por Jaime e Vaz em box no capí-
acessados pelo portal da SAGI/MDS, en- tulo 3.
tre eles a DATASAN,49 que foi desenvol-
vida para organizar e facilitar a atualiza- Ao percorrer a evolução da governança
ção dos dados referentes ao Sistema de e do monitoramento de SAN no Brasil,
Monitoramento de SAN, e o Relatório de destaca-se o compromisso do Governo
Informação Social,50 que gera relatórios Federal, os processos participativos e as 49 http://aplicacoes.mds.gov.br/
e gráficos sobre os principais indicado- políticas e os arranjos institucionais que sagirmps/METRO/metro.php?p_
id=4
res e políticas de SAN em nível estadual foram sendo consolidados ao longo de
e municipal. uma década por meio de marcos legais. 50 http://aplicacoes.mds.gov.br/
sagi/RIv3/geral/index.php. No por-
No próximo capítulo, alguns resultados
tal SAGI pode-se consultar também
Embora a SAGI tenha um papel impor- desses processos são apresentados, ba- o conjunto de fichas técnicas das
tante e inovador no Monitoramento e seados na riqueza e qualidade das infor- pesquisas de avaliação realizadas
ao longo dos últimos 10 anos. Vide,
Avaliação da SAN, deve-se registrar mações que é fruto da evolução de mo- nesse sentido, Jannuzzi e Quiroga,
que outras agências e órgãos têm pro- nitoramento de SAN no Brasil. 2014.

GOVERNANÇA E POLÍTICAS DE SEGURANÇA


ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL 47
a produção de Informação e conhecimento para aprimoramento
das Políticas e programas em segurança alimentar e nutricional:
uma breve retrospectiva das atividades da sagI/mds
Paulo Jannuzzi
Alexandro Pinto
Marconi Sousa
Caio Nakashima
Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação do Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome

Há dez anos o ministério de desenvolvi- do fenômeno. Isso levou a que a secretaria,


mento social e combate à Fome (mds) em parceria com a Universidade estadu-
era criado, e com ele, a secretaria de al de campinas e o IBge, viesse a desen-
avaliação e gestão da Informação (sagI), volver uma versão operacional da escala
encarregada de desenvolver ferramen- Brasileira de segurança alimentar e nutri-
tas informacionais, construir painéis de cional (eBIa) para aplicação nacional, por
indicadores de monitoramento, realizar meio de suplemento específico na pnad
pesquisas de avaliação de programas e em 2004 (e posteriormente, em 2009 e
promover atividades de capacitação e 2013, para avaliação dos efeitos das ações
disseminação para técnicos, gestores e do mds na área).
conselheiros das Políticas do ministério,
a implementação dos programas e ações
nos três níveis de governo. nesse pe-
voltadas à superação da fome, por seu
ríodo foram realizadas ou estavam em
turno, levou a secretaria a realizar inves-
execução, até julho de 2014, quase 190
tigações – qualitativas, amostrais e quasi-
pesquisas, entre as quais 73 nas temáti-
-experimentais- sobre como a ação esta-
cas de segurança alimentar.
tal estava se desenvolvendo pelos entes
o foco e a natureza das pesquisas de subnacionais e pelas organizações não go-
avaliação realizadas na área seguiram, vernamentais conveniadas, assim como a
como tem sido a praxe na sagI, a agenda, identificação dos entraves e o alcance dos
as prioridades e os desafios colocados objetivos almejados. nesta esteira, foram
às Políticas de segurança alimentar do realizadas avaliações externas do Progra-
ministério nesses dez anos. Um primeiro ma de aquisições de alimentos, Progra-
desafio enfrentado pelo então recém- ma cisternas, Programa de restaurantes
-criado mds foi dimensionar a insegu- Populares, ações de educação alimentar
rança alimentar e nutricional no país. a e nutricional, Banco de alimentos e ação
meta de erradicar a fome, eleita como de distribuição de alimentos a grupos es-
prioridade governamental pelo pleito pecíficos Vulneráveis. de forma a produzir
eleitoral que consagrou o presidente evidências objetivas dos efeitos dos pro-
Lula em 2002, impunha a necessidade gramas do ministério sobre a desnutrição
de se mensurar e acompanhar a evolução e segurança alimentar de grupos vulnerá-
2

veis- crianças, famílias no semiárido, co- dentre as fontes de dados utilizadas na


munidades quilombolas e povos indígenas construção dos indicadores encontram-se
– foram realizadas as chamadas nutricio- a pnad, censo demográfico, censo agro-
nais e mais recentemente os Inquéritos pecuário, Produção agrícola municipal,
sobre a situação de segurança alimentar. Pesquisa de orçamentos Familiares, assim
como, pesquisas e sistemas de informação
de modo a disponibilizar dados e indica-
de instituições como ministério da saúde,
dores na área, de forma mais organizada e
anvIsa, IneP, conaB, entre outras.
interativa para técnicos, gestores e socie-
dade, a sagI desenvolveu três ferramentas em 2014, dois novos esforços de levanta-
de consulta: o rI-san, o Paa data e o da- mento de dados estão em planejamento
tasan. o rI-san é um relatório com dados campo: o suplemento de Inclusão Produ-
e indicadores dos programas e ações do tiva Urbana e rural da Pesquisa de Infor-
ministério, organizados para cada municí- mações Básicas municipais do IBge e o pri-
pio e estado do país. o aplicativo Paa data meiro módulo do censo san, aplicado pela
disponibiliza dados sobre a execução do Internet nos maiores municípios do país,
Programa de aquisição de alimentos, deta- para identificação e caracterização das en-
lhando produtos comercializados, volumes tidades envolvidas no Paa.
por município, considerando todos os exe-
esse rico acervo de dados, indicadores e
cutores do Programa (companhia nacional
pesquisas está disponível em ferramen-
de abastecimento, estados e municípios).
tas, sumários executivos e microdados,
Já o datasan organiza e disponibiliza in-
para consulta e download no portal sagI
dicadores, referidos a estados e municí-
na Internet (www.mds.gov.br/sagi). esse
pios, nas sete dimensões determinantes
esforço de produção e disseminação de
da segurança alimentar e nutricional, tal
informação e conhecimento na área é re-
como proposto pelo consea: produção,
velador da importância que o mds confere
disponibilidade de alimentos, renda e des-
às atividades de elaboração de diagnós-
pesas com alimentação, acesso à alimenta-
ticos, monitoramento e avaliação de seus
ção adequada, saúde e acesso aos serviços
programas e do compromisso com a trans-
de saúde, educação e políticas públicas.
parência de suas ações.

GOVERNANÇA E POLÍTICAS DE SEGURANÇA


ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL 49
3
SEGURANÇA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL NO BRASIL:
UM RETRATO A PARTIR DE
DIVERSOS INDICADORES
O propósito de retratar o estado da Se- situação de insegurança alimentar, o que
gurança Alimentar e Nutricional no Brasil mostra que a quantidade da produção
é analisar as tendências no decorrer de de alimentos no país não se configura
uma década e, dessa forma, mostrar os como um fator determinante da fome. O
avanços e os desafios a serem enfren- mesmo ocorre nos Estados Unidos, tam-
tados. As informações que compõem o bém entre os maiores produtores de ali-
retrato são apresentadas de acordo com mentos no mundo, onde quase 15% da
as dimensões de SAN utilizadas no Sis- população estão em situação de insegu-
tema de Monitoramento de SAN (Figura rança alimentar – 5,7% em situação de
2, Capítulo 1). Sem a pretensão de reali- insegurança alimentar grave.52
zar uma análise aprofundada, trata-se de
um retrato panorâmico que abrange as A Figura 6 aponta para a abundância e a
diversas dimensões de SAN, do nível na- tendência positiva, no período de 2002
cional ao individual, e que busca ilustrar a 2012, da produção nacional referente
que as dimensões não existem isoladas a cereais, leguminosas e oleaginosas53 e
umas das outras: são interdependentes. ilustra o crescimento na produtividade
por área plantada. O ano de 2012 mar-
cou mais um recorde na produção de
Produção de alimen- grãos no Brasil.54
tos
Considerados juntos, a soja, a cana-de-
Sabe-se que o Brasil é um país mundial-
-açúcar e o milho foram responsáveis
mente importante na produção agrícola
por 57,7% do valor da produção dos vin-
e diversidade de alimentos. Em nível na-
te principais produtos no Brasil no ano
cional, a produção e a disponibilidade de
2012 (Figura 7).55
alimentos para o consumo da população
não constituem riscos para a segurança Trata-se de informações que colocam em
alimentar e nutricional. Por outro lado, pauta uma reflexão nacional em relação
aspectos do sistema produtivo, como a ao equilíbrio correto, do ponto de vista da
estrutura fundiária concentrada, a sus- SAN, entre a produção de produtos desti-
tentabilidade do sistema adotado e o nados ao mercado de commodities e de
equilíbrio entre a produção de commo- biocombustíveis, e os destinados para o
dities direcionada para o mercado inter- consumo alimentar dos brasileiros.
nacional e de alimentos para o consumo
interno têm reflexos importantes na SAN A disponibilidade de informações para
da população e de alguns grupos espe- subsidiar tal reflexão está em curso, in-
cíficos. Diferenças regionais na produção duzida em parte pelo Sistema de Monito-
agrícola também merecem análise pela ramento de SAN. Devido a sua importân-
ótica da SAN. cia comercial para a economia brasileira,
atualmente há uma maior disponibilida-
51 FAOSTATS, 2012.
O Brasil é líder mundial na produção de de de dados referentes à produção de
52 USDA, 2012. laranja, café e cana-de-açúcar; segundo grãos e commodities no Brasil em relação
53 Algodão, amendoim, arroz, maior produtor de soja, feijão e carne a outros alimentos consumidos pela po-
feijão, mamona, milho, soja, aveia, bovina; terceiro maior produtor de aba- pulação. Entretanto os indicadores que
centeio, cevada, girassol, sorgo, trigo
e triticale.
caxi e milho; quarto maior produtor de constam no Sistema de Monitoramento
leite de vaca; e quinto maior produtor de SAN apontam para a importância do
54 IBGE, 2012.
de limão e banana.51 Ao mesmo tempo, monitoramento da produção e da dispo-
55 Idem, ibidem. ainda existe uma parte da população em nibilidade de alimentos destinados à ali-
3
Figura : Quantidade produzida, Área plantada e Valor da produção
de cereais, leguminosas e oleaginosas no Brasil – 2002-2012.

180  

160  

140  

120  

100  

80  

60  

40  

20  

0  
2002   2003   2004   2005   2006   2007   2008   2009   2010   2011   2012  
Valor  da  produção  (bilhões  R$)   QuanBdade  produzida  (milhões  t)   Área  plantada  (milhões  ha)  

Fonte: IBge, 2012.

Figura : Participação dos Vinte principais produtos no Valor da


produção (%) no Brasil – 2012.

Soja   24,7  
Cana-­‐de-­‐açúcar   19,8  
Milho   13,2  
Café  total   8,2  
Algodão   4,0  
Mandioca   3,9  
Arroz   3,1  
Feijão   3,0  
Fumo   2,3  
Laranja   2,3  
Banana   2,2  
Tomate   1,6  
Batata-­‐inglesa   1,2  
Trigo   1,1  
Uva   1,0  
Abacaxi   0,8  
Cacau   0,6  
Cebola   0,6  
Mamão   0,6  
Melancia   0,5  
Outros  44   5,4  
0   5   10   15   20   25   30  

Fonte: IBge, 2012

SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: UM RETRATO A PARTIR DE


DIVERSOS INDICADORES 53
mentação dos brasileiros, com destaque dução de cereais, leguminosas e ole-
para alimentos saudáveis. aginosas.57 A região Sul produz 75%
do arroz e 95% do trigo cultivado no
Dados coletados pelo IBGE no âmbito país. O Nordeste é o maior produtor de
das Pesquisas de Produção Agrícola Mu- mandioca, porém é produzida em todo
nicipal mostram aumento de 100% na território nacional, predominantemen-
produção de milho de 2002 para 2012, te por pequenos produtores. O feijão,
e uma produção estável de arroz e feijão também, é cultivado principalmente por
no mesmo período. A produção de batata, pequenos produtores distribuídos por
mandioca, cebola e tomate também não todo o país. Uma análise recente realiza-
mostrou grandes diferenças no período da pelo CONSEA aponta para tendências
de 2002 a 2012. No que diz respeito a al- preocupantes na redução de variedades
gumas frutas consumidas pela população, plantadas de feijão e arroz.58
a produção de banana, laranja e mamão
foi estável no mesmo período, enquanto A estrutura agrária concentrada ain-
a produção de maçã e a de melancia au- da constitui um desafio para o Brasil.
mentaram 50% e 40%, respectivamente. O índice de Gini de estrutura agrária59
A produção de alimentos de origem ani- variou pouco entre 1985 e 2006 (0,857
mal aumentou significativamente neste em 1985, 0,856 em 1995/96 e 0,854
período, com acréscimo de 34% na pro- em 2006) devido à combinação de dois
dução de ovos e 50% na produção de lei- processos distintos: um intenso pro-
te de vaca.56 Carne bovina, suíno e frangos cesso de redistribuição de terras que
também mostram tendências positivas na incorporou à reforma agrária mais de 80
produção nos últimos anos. milhões de hectares ao longo dos últi-
mos 20 anos; e um processo de concen-
O desafio que se coloca, ao monitorar tração da propriedade da terra nas áre-
a produção agropecuária desde uma as recentes de expansão da produção
perspectiva de promoção do DHAA, é agropecuária.
que os dados referentes à quantidade
produzida e o valor da produção têm No ano de 2006, propriedades com me-
pouco significado quando analisados nos de cinquenta hectares correspon-
isoladamente, desvinculados de outras diam a 78% do total de estabelecimen-
questões como o consumo alimentar, a tos e ocupavam apenas 13% da área
inserção do Brasil na economia mun- destinada à agricultura. Em contraposi-
dial, a distribuição territorial da produ- ção, propriedades acima de quinhentos
56 IBGE, 2012.
ção e a questão agrária. hectares correspondiam a 2% do núme-
57 Idem, 2014. ro total de estabelecimentos e ocupa-
58 CONSEA, 2014a. A desigualdade regional da produção vam 56% da área total.60
agropecuária no Brasil chama aten-
59 Quanto mais próximo esse ín-
dice está de 1, maior a concentração
ção quando se analisa na perspectiva A demarcação e conservação de terras
de terras. IBGE, 2006. de SAN. As regiões Centro-oeste e Sul indígenas e a regularização de territórios
são responsáveis por 78,6% da pro- de quilombolas e outros povos e comu-
60 IBGE, 2006.
3
nidades tradicionais, caracterizadas por agropecuária no Brasil64 e é responsável
obstáculos novos e históricos, são dire- pela produção de 70% dos alimentos
tamente vinculados à SAN dessas po- consumidos no país.65 Observa-se, na
pulações vulneráveis. Menos da metade Figura 8, a participação expressiva da
das terras indígenas foram regularizadas, agricultura familiar na produção de al-
e apenas 10% das comunidades quilom- guns alimentos importantes na alimen-
bolas identificadas pela Fundação Pal- tação brasileira.
mares possuem títulos.61
Outro grande desafio que se coloca no
De acordo com o Censo Agropecuário Brasil diz respeito aos modelos de pro-
de 2006, 84% dos estabelecimentos dução agrícola. Procuram-se formas de
agropecuários brasileiros pertenciam a promover uma transição agroecológica
agricultores familiares, que ocupavam gradativa. O Brasil é líder mundial na
74% de toda a mão de obra no campo. importação e no consumo de agroquí-
Apesar de serem maioria, seus estabe- micos (Carneiro, et al, 2012). Faltam
lecimentos ocupavam apenas 24% da dados referentes à produção orgânica e
área total dos estabelecimentos.62 Vale área sob utilização de sistemas sustentá-
destacar adicionalmente que a agricul- veis de produção no Brasil; porém essa
tura familiar contribui com 38% do Va- lacuna já foi identificada e deve ser pre-
lor Bruto da Produção Nacional (VBP)63 enchida em um futuro próximo.

Figura : Participação da Agricultura Familiar (%) – culturas e pecu-


Ária. Brasil, 200.

Mandioca   83  

Feijão   70  

Suínos   59  

Leite   58  

Aves   51  

Milho   46   61 CONSEA, 2014a.

Café   38   62 IBGE, 2006.


Arroz  em   33  
63 No Estudo FAO/INCRA, define-
Bovinos   30   -se como Valor Bruto da Produção
o somatório do valor da produção
Trigo   21   colhida/obtida de todos os produtos
Soja   14   animais e vegetais do estabeleci-
mento rural.
0   10   20   30   40   50   60   70   80   90  
64 IBGE, 2006.

Fonte: IBge, 2006 65 UNSCN, 2014.

SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: UM RETRATO A PARTIR DE


DIVERSOS INDICADORES 55
agricultura Familiar e segurança alimentar e nutricional
Caio Galvão de França

Ministério do Desenvolvimento Agrário

Uma das principais características dos pra do estado para a aquisição de produtos
avanços na garantia da segurança alimen- da agricultura familiar para políticas de segu-
tar e nutricional, no combate à pobreza e rança alimentar e abastecimento; promoção
na democratização econômica no Brasil é da autonomia econômica das mulheres rurais
a existência de um conjunto de políticas (titulação conjunta da terra, programa de do-
públicas diferenciadas para a agricultura cumentação; organização produtiva); promo-
familiar, construídas e implementadas no ção da transição agroecológica e da produção
diálogo com os movimentos sociais, que sustentável; garantia de direitos territoriais a
abarcam diversas dimensões da vida e do povos e comunidades tradicionais; promoção
trabalho no meio rural. da política de desenvolvimento territorial
que inclui investimentos em infraestrutura e
Um marco nesta trajetória é a Lei 11.326 de
ampliação do acesso a direitos, como saúde,
24 de julho de 2006, que estabelece dire-
educação, cultura e valorização das dinâmi-
trizes para as políticas diferenciadas e uma
cas econômicas regionais.
definição de agricultura familiar, que abarca
a riqueza da diversidade social incluindo registre-se, ainda, a dimensão do processo
também silvicultores, extrativistas, pesca- de reforma agrária com ações de redistribui-
dores, povos indígenas integrantes de co- ção de terras e desenvolvimento da produ-
munidades remanescentes de quilombos. a ção para um universo formado por 957 mil
lei estabelece uma combinação de critérios famílias assentadas no processo de reforma
para a identificação da agricultura familiar: agrária em mais de 80 milhões de hectares, o
limite de área, utilização predominante- que equivale a mais de 10% de todo o terri-
mente de mão de obra da própria família tório nacional e a 1/4 da área de todos os es-
nas atividades econômicas, percentual mí- tabelecimentos agropecuários identificados
nimo da renda familiar originada no próprio no censo agropecuário de 2006.
estabelecimento e direção da unidade pro-
dutiva pela própria família. esta trajetória recente projeta um cenário de
ampliação da participação da agricultura fa-
as políticas públicas diferenciadas, que se
miliar na garantia da segurança alimentar e
encontram em diferentes graus de matu-
nutricional e no desenvolvimento nacional,
ração e abrangência, promovem o fortale-
contribuindo para o controle da inflação, a
cimento econômico da agricultura familiar
estabilidade macroeconômica e o cresci-
por intermédio da: garantia do direito à
mento econômico e o desenvolvimento mais
terra; crédito para custeio e investimento;
equilibrado das regiões.
estabilidade da renda frente a intempéries
climáticas e oscilações de preços com dife- e, agora, o Brasil conta com o recém-aprova-
rentes programas de seguro e de garantia do Plano nacional de desenvolvimento rural
de preços mínimos; política nacional de sustentável e solidário, que estabelece dire-
assistência técnica e extensão rural; instru- trizes, define ações e metas em diversas áre-
mentos de agregação de valor na produção, as das políticas públicas para a promoção de
inclusive apoiando o desenvolvimento de um rural onde se possa viver e produzir cada
agroindústrias; utilização do poder de com- vez melhor.
3
A produção agropecuária no Brasil se en- Dados da Folha de Balanço de alimentos
contra em plena expansão, porém com no Brasil, que contempla os diversos fa-
predomínio do aumento na produção de tores que determinam a disponibilidade
commodities com crescimento paralelo do de alimentos para consumo, apontam
uso de agroquímicos. Enquanto a quanti- para o aumento progressivo, de 1996 a
dade de alimentos produzidos não cons- 2011, da disponibilidade de energia ali-
titui riscos para a insegurança alimentar mentar per capita, de 2.840 para 3.287
e nutricional, o uso de agroquímicos co- kcal/pessoa/dia71.
loca-se como um problema urgente a ser
enfrentado. Um terço dos alimentos con- Contudo, do ponto de vista da SAN, prin-
sumidos na mesa dos brasileiros é conta- cipalmente desde a ótica da promoção
minado por agroquímicos, sendo que mais da alimentação saudável, faz-se neces-
de um quarto com substâncias proibidas sário uma análise da disponibilidade dos
para consumo no Brasil (CONSEA, 2014a). tipos de alimentos que contribuem para
o consumo energético da população.
Permanece como questões centrais a Trata-se de uma análise dificultada pela
promoção de avanços na democratiza- carência de dados referentes à oferta de
ção da estrutura fundiária em determina- alimentos consumidos pela população,
das regiões e a discussão sobre diferen- em particular, alimentos saudáveis. Infor-
tes modelos produtivos e a promoção da mações disponíveis referentes ao volu-
transição agroecológica. Observa-se, ain- me de frutas, verduras e legumes comer-
da, um crescimento da importância eco- cializado nas Centrais de Abastecimento
nômica e social da agricultura familiar. (CEASAs) fornecem alguns indícios sobre
a disponibilidade total desses alimentos
Disponibilidade de saudáveis.
alimentos
Outro desafio que se coloca desde a
Devido à sua importância comercial para a ótica da SAN é a interpretação dos da-
economia brasileira, observa-se uma ten- dos em relação à demanda, ou seja, a
dência de maior disponibilidade de dados disponibilidade de alimentos por pes-
referentes a commodities no Brasil em re- soa e sua distribuição no território –
lação a outros alimentos consumidos pela regiões e sub-regiões. A capilaridade
população. A disponibilidade de alimentos de estabelecimentos de comércio de
para consumo depende de diversos fa- alimentos no país – e a oferta de ali-
tores, entre eles a produção, importação, mentos saudáveis nos mesmos – é ou-
exportação, perdas e destinação para ou- tro aspecto difícil de analisar com base
tros fins, porém as Folhas de Balanço que em dados disponíveis.
fornecem tais informações são elaboradas
apenas para alguns grãos. A ênfase, no Sis- Assim, faltam informações sobre a dis-
tema de Monitoramento de SAN, de indi- ponibilidade e a comercialização de
cadores de disponibilidade de alimentos alimentos consumidos pela população
consumidos pela população e o esforço brasileira que possam subsidiar uma
contínuo de atualização dos dados estão análise territorial da oferta em relação
servindo para revelar as lacunas de infor- à demanda e orientar políticas de abas-
mações e induzir a criação de mecanismos tecimento voltadas para a promoção da
para suprir essa demanda. 71 FAOSTAT: http://faostat.fao.
SAN. org/site/666/default.aspx.

SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: UM RETRATO A PARTIR DE


DIVERSOS INDICADORES 57
Preços, produção e consumo de alimentos: papéis de uma
política de abastecimento
Renato Maluf

Coordenador do Centro de Referência em Segurança Alimentar e Nutricional do Programa


de Pós-graduação em Ciências Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro

os preços dos alimentos ocupam lugar base familiar tem cumprido também um
central para a segurança alimentar e nu- papel em termos de oferta de alimentos
tricional quando esta é abordada com as e da condição das famílias rurais. con-
perspectivas da soberania alimentar e do tudo, o contexto atual reafirma antiga
direito humano à alimentação adequada demanda verbalizada pelo consea e vá-
e saudável, especialmente, no presen- rios atores sociais de que seja instituída
te contexto de inflação dos alimentos. o uma política soberana de abastecimento
sistema alimentar global tem assistido, alimentar capaz de articular a ampliação
desde 2006/7, à intensificação da volati- do acesso por todos(as) a alimentos de
lidade com picos de alta dos preços inter- qualidade com base na diversidade de
nacionais das commodities alimentares. hábitos alimentares, e a valorização das
como em outros países, o Brasil vivencia formas socialmente eqüitativas e am-
um processo de inflação doméstica dos bientalmente sustentáveis de produção
alimentos com caráter persistente, po- e comercialização de alimentos, com
rém, diferenciado por produto ou cadeia. destaque para a agricultura de base fa-
a transmissão dos preços internacionais miliar e os pequenos empreendimentos
das commodities aos preços domésticos urbanos. os elos com o mercado global,
é apenas um dos fatores explicativos da o controle exercido pelas grandes cor-
inflação dos alimentos, ao qual se somam porações, a tendência em direção a uma
problemas climáticos e fitossanitários, o oferta doméstica de alimentos com me-
poder de mercado de grandes corpora- nor variedade de produtos, concentrada
ções na cadeia agroalimentar, o custo dos em produtores de maior escala e tam-
serviços de alimentação, a taxa de câmbio, bém espacialmente, assim como os ru-
entre outros. mos preocupantes do consumo alimen-
tar ratificam a necessidade de recuperar
os efeitos diretos e indiretos da valori-
os papéis do estado no abastecimento
zação continuada do salário-mínimo, a
alimentar e na regulação dos mercados
recuperação do emprego e a expansão da
privados, começando por lhes conferir
transferência de renda, atenuaram o im-
maior transparência.
pacto negativo da alta dos preços dos ali-
mentos no Brasil sobre as famílias de bai- Urge revisar e qualificar nossa compreen-
xa renda. o apoio à produção agrícola de são sobre o amplo e diverso segmento da
3

agricultura familiar e seus vários papéis desafios específicos se colocam para o


na soberania e segurança alimentar e resgate de culturas alimentares locais e
nutricional e no próprio desenvolvi- circuitos curtos de produção assentados
mento do meio rural brasileiro. Haveria em produtos diferenciados, com vistas a
que fortalecer a agricultura familiar e ir além do preenchimento de nichos de
camponesa, diversificando os sistemas mercado em favor de uma visão mais es-
produtivos e sua base genética, como tratégica do papel dessas culturas para
proposto pelo enfoque agroecológico. a uma discussão ampliada de abasteci-
evolução dos principais programas para mento alimentar comprometido com a
esse segmento caracteriza-se pela am- soberania e segurança alimentar e nutri-
pliação dos recursos do PronaF e a cria- cional.
ção de novos e inovadores programas
por fim, ampliou-se a importância e neces-
como o Paa e a reformulação do Pnae.
sidade de compreender a correlação entre
ainda que importantes, tais programas
preços dos alimentos e padrão de consu-
encontram-se sob permanente pressão
mo, essencial para reunir as perspectivas
para direcionar seus recursos aos seg-
da dieta adequada e saudável e da produ-
mentos mais capitalizados dos agricul-
ção agrícola familiar diversificada. carece-
tores familiares.
mos de instrumentos de monitoramento e
o desenho de uma política intersetorial de pesquisas sobre os preços dos alimen-
com vistas à reestruturação do sistema tos e suas repercussões sobre a capacida-
nacional de abastecimento incluiria a de de acesso e a composição da cesta de
recuperação e qualificação da atuação consumo das famílias, e também suas re-
dos equipamentos públicos em várias percussões sobre os programas públicos.
esferas (entrepostos-centrais de ata- Uma política de abastecimento requer
cado, equipamentos de varejo e de ali- desenvolver metodologia de acompanha-
mentação), em conjunto com a adoção mento da formação dos preços nas cadeias
de instrumentos adequados de promo- agroalimentares, com indicadores especí-
ção de circuitos locais e regionais, esti- ficos que reflitam o enfoque de soberania
mulando a diversificação da produção e e segurança alimentar e nutricional e do
dos hábitos de consumo em articulação direito à alimentação que vem sendo de-
com a promoção de dietas saudáveis. senvolvido no Brasil.

SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: UM RETRATO A PARTIR DE


DIVERSOS INDICADORES 59
renDa/acesso e gastos segurança alimentar – são impressio-
com alimentos nantes. A pobreza reduziu de 24,68%,
em 2002, para 8,5%, em 2012, e a
A maioria das evidências relativas à extrema pobreza caiu de 9,79% para
dimensão de renda e gastos com a 3,56% em igual período (Figura 9).72 O
alimentação aponta para tendências Brasil cumpriu e ultrapassou os Obje-
bastante positivas no que diz respei- tivos do Milênio referente à meta da
to ao acesso ao alimento no Brasil no redução da pobreza – tanto a meta
decorrer da última década. Os avanços global de reduzir a extrema pobreza à
alcançados em relação ao combate à metade do que existia em 1990 quan-
pobreza e à desigualdade – determi- to a meta brasileira mais rigorosa de
nantes importantes da fome e da in- reduzi-la a 1/4.73

Figura : EVolução da pobreza e extrema pobreza no Brasil 12-


2012, segundo proporção de pobres extremamente pobres.

35  
31,30  
30  
24,68  
25  
Percentual  da  população  

20  

15   13,57   10,55  

9,79  
10  
8,50  
5   4,21  
3,56  
0  
1992  

1993  

1994  

1995  

2001  

2002  

2003  

2004  

2005  

2011  

2012  
1996  

1997  

1998  

1999  

2000  

2006  

2007  

2008  

2009  

2010  

Extrema  pobreza   Pobreza  

Figura 1: Crescimento da renda domiciliar per capita por quintil no


Brasil, 2001-2012.

6,2%  
5,5%  
4,7%  
3,6%  

2,0%  

20%  mais  pobres   2º  quintil   3º  quintil   4º  quintil   20%  mais  ricos  


Fonte:  PNAD/IBGE,  2013.  

72 CAISAN, 2014. Fonte: pnad/IBge, 2013.

73 IPEA, 2014.
3
Um avanço muito significativo foi a redução mente, chegando ao valor mais baixo dos
progressiva na extrema pobreza entre crian- últimos 50 anos (Figura 11).77
ças até 14 anos, o que contribui para promo-
ver a saúde e a produtividade futura da po- De acordo com dados da PNAD 2009, o índi-
pulação. De 1990 a 2012, a taxa de extrema ce de Gini na área rural mostrou uma queda
pobreza entre crianças de 0 a 6 anos caiu de mais acentuada em relação ao índice nacio-
21,3% para 6%, com uma redução quase nal no período 2003 a 2009 – 8,3% compa-
igual entre a faixa etária de 7 a 14 anos.74 rado a 6,5%, respectivamente.78 Houve uma
redução de quase 50% na taxa de pobreza
rural entre 2003 e 2009.79 No que diz respei-
O conjunto de políticas públicas implemen-
to à agricultura familiar, a renda média dos
tadas contribuiu, também, para diminuir a
domicílios teve um crescimento real acumu-
desigualdade no Brasil. O programa Bolsa Fa-
lado de 52% entre 2003 e 2011.80
mília aumentou sua cobertura, mantendo a
sua focalização entre os mais pobres, e com Apesar de uma tendência bastante positiva
o Plano Brasil Sem Miséria, passou a com- no que diz respeito ao comportamento do
plementar a renda dos beneficiários para o Índice de Gini em todas as regiões do Brasil
mínimo de R$ 70 reais per capita. A demais, o entre 2001 e 2011, ainda existem diferenças
valor real do salário mínimo aumentou qua- regionais, com maior índice de desigualdade
se 70% entre 2003 e 2013.75 Assim, a renda na Região Centro-Oeste e menor na Região
do quintil mais pobre aumentou em ritmo 3 Sul. Dados do IBGE referentes ao período
vezes superior ao do quintil mais rico entre 2004-2010 apontam desigualdades mar-
2001 e 2012 – 6,2% comparado com 2,0%, cantes também no que diz respeito ao rendi-
respectivamente (Figura 10).76 mento por cor/raça no Brasil, com rendimen-
to médio mensal per capita duas vezes maior
O índice de Gini, referente ao grau de de- para domicílios com pessoas de cor branca
sigualdade social, melhorou progressiva- em relação à cor preta ou parda.81

Figura 11: Índice de Gini da distribuição do rendimento mensal dos


domicílios particulares permanentes com rendimento, Brasil, 2001-
2012.

0,558  
0,558   0,553  

0,548   0,545  

0,538   0,535  
0,532  
0,528  
74 Idem, ibidem.
0,528   0,521  
75 CAISAN, 2014.
0,518   0,513  
0,509   76 BRASIL, 2013.
0,508   0,501   0,5  
77 CAISAN, 2014; IPEA, 2014.
0,498  
78 NERI et al., 2012.
2001   2002   2003   2004   2005   2006   2007   2008   2009   2011   2012  
79 CAISAN, 2014.

Fonte: pnad/IBge 80 MDA, 2013.


elaboração: sagI/mds
81 CONSEA, 2010; IBGE Censo
nota: exclusive as informações de domicílios sem declaração de rendimento domiciliar.
Demográfico 2010.

SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: UM RETRATO A PARTIR DE


DIVERSOS INDICADORES 61
A parcela do orçamento domiciliar desti- dice acumulado de 14% (DEAGRO/FIESP).
nada à alimentação constitui outro indi- De acordo com Maluf & Esperanza, está em
cador indireto da insegurança alimentar curso uma inflação de alimentos no Brasil
em nível domiciliar. Dados da POF 2008- impulsionada por diversos fatores, entre
2009 mostraram que as despesas com eles: a alta internacional dos preços das
alimentação representavam 16,1% da commodities; o aumento e a melhora na
despesa total de consumo das famílias distribuição da renda da população; as mu-
brasileiras. Porém, quando se compara danças na regulação dos preços; e a apre-
as despesas com alimentos nos domicí- ciação cambial.82 Como observado pelos
lios segundo classes de renda, observa- autores, a inflação dos preços de alimentos
-se que este percentual aumenta para tem impacto maior para famílias atendidas
28,5% entre domicílios de menor renda pelos programas de transferência de renda
e diminui para 11% entre domicílios de e a população com renda próxima à linha
maior renda (Figura 12). De 2003-2004 de pobreza, levando a modificações no
para 2008-2009, a proporção da renda orçamento doméstico com consequências
gasta em alimentação entre os domicí- negativas para a quantidade e qualidade
lios de menor renda diminuiu significa- da alimentação.
tivamente, mostrando uma melhora na
segurança alimentar dessas famílias. acesso À alimentação
aDequaDa
As famílias que são obrigadas a gastar uma
parcela maior do orçamento na alimenta- A quantidade e a qualidade da alimenta-
ção são mais vulneráveis ao aumento dos ção constituem dimensões do conceito
preços dos alimentos. Ultimamente, a in- de segurança alimentar e nutricional do-
flação dos preços dos alimentos supera a miciliar aferida pela Escala Brasileira de
inflação geral no Brasil. Em maio de 2014, Insegurança Alimentar.
a variação anual acumulada do Índice Na-
cional de Preços ao Consumidor Amplo Os domicílios são classificados em qua-
(IPCA) foi de 6,4% e o IPCA-Alimentação tro categorias: com segurança alimentar;
de 7,4%. No ano 2013, a inflação nos pre- insegurança alimentar leve (incerteza em
ços da alimentação e bebidas alcançou ín- relação à capacidade de obter alimentos);

Figura 12: Despesas com alimentação (% do orçamento domiciliar)


segundo Quintis de renda Familiar no Brasil, 2002-200 e 200-200.
40,0  
34,4  
35,0  
30,0   28,5  
27,0  
24,0   22,7  
25,0  
20,3  
20,0   17,6  17,0  
15,0   11,1  11,0  
10,0  
5,0  
0,0  
1   2   3   4   5  
2003   2009  
82 IPEA, 2011 apud MALUF &
SPERANZA, 2013. IBge, 2010b
3
insegurança alimentar moderada (caracte- insegurança alimentar comparado com
rizada por modificações alimentares que outras faixas etárias. Resultados do novo
afetam principalmente a qualidade da ali- levantamento da situação da segurança
mentação e início de reduções na quanti- alimentar nos domicílios, realizado em
dade de alimentos) e insegurança alimen- 2014, devem fornecer evidências sobre
tar grave (comer menos alimentos; passar os efeitos do conjunto de políticas do
fome). De 2004 a 2009, a prevalência da Brasil Sem Miséria voltado para a primei-
insegurança alimentar grave no Brasil di- ra infância, crianças e adolescentes.
minuiu de 6,9% para 5% dos domicílios
brasileiros, e a insegurança alimentar mo- Outra parcela da população afetada de
derada caiu de 9,9% para 6,5% - uma forma desigual pela insegurança alimentar
redução total de cerca de 30% em cinco são os domicílios rurais, com uma preva-
anos. Uma maior redução da insegurança lência de insegurança alimentar grave de
moderada ou grave foi constatada entre os 7% comparado com 4,6% de domicílios
domicílios de mais baixos rendimentos.83 urbanos em 2009. Por outro lado, a redu-
Novas estimativas populacionais estarão ção da insegurança alimentar moderada e
disponíveis no final de 2014. grave na área rural entre 2004 e 2009 foi
significativa, de 23,5% para 15,6%.85
Entretanto, os dados revelam desigualda-
des persistentes regionais e de cor/raça. Como se observa na Figura 13, há uma es-
A prevalência da insegurança alimentar treita relação entre faixa de renda e situ-
grave nas regiões Norte e Nordeste ultra- ação de (in)segurança alimentar. Entre os
passou 9,0% em 2009 comparado com domicílios em situação de extrema pobre-
prevalências de 2,9 e 2,1% nas regiões za (até ¼ salário mínimo por pessoa), a pre-
Sudeste e Sul, respectivamente. A preva- valência de insegurança alimentar grave e/
lência de insegurança alimentar grave em ou moderada constatada em 2009 foi de
domicílios chefiados por negros foi quase 40%. Essa prevalência cai para 4,8% entre
três vezes maior em relação aos brancos.84 domicílios com rendimentos per capita de
um até dois salários mínimos e 1,1% entre
Crianças e jovens menores de 17 anos no domicílios com rendimentos de dois até
Brasil também foram mais afetadas pela três salários mínimos (Figura 13).

Figura 13: Proporção (%) de domicílios em situação de segurança


alimentar, e de insegurança alimentar moderada e graVe, segundo
Faixas de rendimento mÉdio per capita – Brasil, 200.
100   91,7  
90   80,7  
80  
70   66,2  
60  
48,3  
50  
40,1  
40   30,6  
30   22,2  
20   11,4  
10   4,8  
1,1  
0   83 IBGE, 2010c.
Até  1/4   Mais  de  1/4  a  1/2   Mais  de  1/2  a  1   Mais  de  1  a  2   Mais  de  2  a  3  

84 IBGE, 2010c.
Segurança  Alimentar     Insegurança  Alimentar  Moderada  e  Grave  
85 IBGE, 2010c.

SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: UM RETRATO A PARTIR DE


DIVERSOS INDICADORES 63
Significa que a qualidade e a quantidade A mesma relação entre a faixa de renda
da alimentação, de modo geral, tendem a e a qualidade da alimentação pode ser
ser bastante prejudicadas entre as faixas observada nos dados referentes ao con-
de renda mais baixas, com melhoras signi- sumo alimentar oriundos da POF 2008-
ficativas ao alcançar mais de dois salários 2009. Foi constatada que o quarto mais
mínimos per capita. Dados da POF referen- pobre da população consumia mais fa-
tes à aquisição de alimentos confirmam rinha de mandioca, arroz e feijão que o
essa tendência, mostrando aquisição signi- quarto mais rico e menos salada crua e
ficativamente menor de alimentos saudá- frutas como banana e laranja. Foi obser-
veis, como hortaliças, frutas, carne e leite, vada, também, uma tendência de maior
entre a classe de menor renda em relação à consumo de alimentos como refrigeran-
classe de maior renda (Figura 14). A quan- tes, pizzas e salgados com o aumento da
tidade (em kg/pessoa/ano) de frutas ad- renda.88 Dados da POF referentes à aquisi-
quirida por domicílios da classe de renda ção e consumo de alimentos convergem
menor foi de 1/4 da quantidade adquirida ao revelar tendências pouco saudáveis
pelos domicílios de maior renda em 2009. na alimentação da população brasileira
Para hortaliças, a proporção foi de um ter- em geral, com diminuição do consumo
ço, e para leite e carne, cerca de 50%.86 de arroz e feijão e aumento no consumo
de biscoitos, refrigerantes e refeições
Por outro lado, os dados revelam alguns prontas entre 2008/2009 e 2002/2003.
aspectos mais saudáveis da alimentação O consumo de frutas, legumes e verduras
em domicílios de renda menor. Em 2004 continua muito abaixo do recomendado.
e 2009, a quantidade adquirida de refri- Os dados referentes ao consumo alimen-
gerantes, energéticos e sucos em pó e tar mostram a coexistência do padrão
envasados foi muito menor entre a clas- alimentar tradicional no Brasil (baseado
se de menor renda em relação à classe no consumo de arroz, feijão e carne) e o
de maior renda, e a aquisição de arroz e aumento no consumo de alimentos ricos
feijão foi maior.87 em açucares, sal e gordura.89

Figura 14: Aquisição alimentar per capita anual de produtos seleciona-


dos (Kg) – classes de renda menor a maior, Brasil 200/200 a 200/200.
Classe  de  renda  menor  –  2002/3*   Classe  de  renda  maior  –  2002/3**  
Classe  de  renda  menor  –  2008/9*   Classe  de  renda  maior  –  2008/9**  
70  

60  

50  

40  

30  

20  

10  

86 IBGE, 2010a. 0  
Arroz   Leguminosos   Hortaliças   Frutas   Carnes   Leite  de  vaca   Bebidas  não   Açúcares,  
(feijões)   (pasteurizado   alcoólicas***   doces  e  
87 Idem, ibidem. e  fresco)   produtos  de  
confeitaria  
88 Idem, 2010d.
* até 2 sm; ** >15 sm; *** refrigerantes, energéticos e sucos em pó e envasados.
89 IBGE, 2010d.
Fonte: IBge, 2004 e 2010a
3
Trata-se de tendências prejudiciais ob- Ao aprofundar a análise da alimen-
servadas, também, no consumo alimen- tação fora de casa, constata-se que
tar de crianças no Brasil. Uma análise a população brasileira consumia, em
de dados da PNDS 2006-2007 revelou 2008/2009, uma parcela significativa
consumo diário muito abaixo do reco- de arroz, feijão e carne bovina fora de
mendado para vários alimentos saudá- casa – 12,5%, 12,2% e 16,6%, respec-
veis.90 Entre as crianças com idade de 6 tivamente. Cerca de 20% corresponde
a 59 meses, apenas 12,7% consumiram a legumes, verduras e frutas , como
diariamente verduras de folhas, 21,8% couve, alface, salada crua, cenoura,
consumiram legumes diariamente e ape- batata e maçã (g/dia). Contudo cha-
nas 24,6% consumiram carne todos os ma atenção o consumo diferenciado
dias. Quase 42% consumiam frutas me- desses produtos segundo classes de
nos de 4 vezes por semana. O consumo renda. Enquanto o consumo de arroz
de alimentos menos saudáveis, por ou- e feijão fora de casa foi de 8,1% na
tro lado, foi alto. Quase a metade comia classe de menor renda, esse valor sobe
biscoitos e bolachas diariamente, 15,9% para pouco mais de 20% na classe de
consumia salgadinhos de pacote mais maior renda. Foi constatado, também,
de quatro vezes por semana, e um terço um percentual significativamente me-
consumia refrigerante mais de quatro ve- nor de consumo de carne bovina fora
zes por semana. de casa entre a faixa de renda menor –
13,8% comparado com 22,9% na faixa
O consumo elevado de alimentos ricos de renda maior. O percentual de consu-
em açúcares, sal e gordura na população mo de alface e de salada crua fora de
brasileira é reflexo do aumento preocu- casa entre a faixa de menor renda foi
pante no consumo de alimentos e bebi- menor, também – 7,5% e 12,7%, res-
das industrializados e ultraprocessados. pectivamente, comparado com 28,5%
Uma análise dos dados da POF realizada e 24,2% na faixa de maior renda.93
por Martins et al.91 mostrou um aumen-
tou no consumo de alimentos ultrapro- Por outro lado, o percentual de consu-
cessados de 20,8% a 25,4% das calorias mo fora de casa de alguns alimentos
entre 2002/2003 e 2008/2009 – um considerados, de modo geral, menos
aumento que foi observado em todas as saudáveis – pizzas, sanduíches, salga-
faixas de renda. dinhos industrializados e salgados fri-
tos e assados – não mostrou diferenças
Observa-se, também, uma forte tendên- marcantes entre as classes de renda.
cia no Brasil no aumento da alimenta- Em termos gerais, cerca da metade des-
ção fora do domicílio. A parcela das ses alimentos foi consumida fora de
despesas com alimentação gasta fora casa. No que diz respeito a refrigeran-
de casa aumentou de 24% para 30,1% tes, o percentual de consumo fora de
de 2002/2003 a 2008/2009.92 Segundo casa entre a faixa de menor renda foi
dados da POF 2008/2009 referente ao de 37% se comparado com 46,3% en-
consumo alimentar, a tendência de co- tre a faixa de maior renda.94
90 BORTOLINI et al., 2012.
mer fora de casa e o consumo energético
fora de casa aumentam progressivamen- As tendências na qualidade da alimen- 91 MARTINS et al., 2013.

te com a renda (Figura 15). Enquanto a tação da população brasileira apresen- 92 IBGE, 2010b.
classe de menor renda consumia 12% tadas aqui de forma sucinta acarretam
93 IBGE, 2010d.
das calorias fora de casa, esse valor che- consequências prejudiciais para a saúde
ga a 22,3% para a classe de maior renda. e a nutrição que também são nitidamen- 94 Idem, ibidem.

SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: UM RETRATO A PARTIR DE


DIVERSOS INDICADORES 65
te evidenciadas em pesquisas popula- Vale ressaltar que as populações de me-
cionais no Brasil. nor renda convivem tanto com a des-
nutrição como com o excesso de peso.
Saúde e acesso a ser- Entre as beneficiárias do Programa Bolsa
viços de saúde Família, quase a metade das mulheres e
18,8% das adolescentes apresentavam
Os indicadores referentes à saúde e excesso de peso em 2012.95
acesso a serviços de saúde abrangem
os indicadores de estado nutricional e Em todas as idades, a partir de 5 anos,
de acesso a serviços de saúde, sanea- observa-se aumento acelerado do exces-
mento básico e água. A inocuidade dos so de peso. A prevalência de excesso de
alimentos, que também pertence a essa peso praticamente triplicou nos últimos
dimensão no Sistema de Monitoramento 20 anos entre adolescentes e crianças de
de SAN, já foi abordada junto à discussão 5 e 9 anos de idade. Cerca de um terço
sobre os agrotóxicos. dos meninos e das meninas de 5 a 9 anos
apresentou quadro de excesso de peso
As tendências do estado nutricional da em 2008-2009 (Figura 17). Ao mesmo
população mostram claramente a tran- tempo, a desnutrição crônica nesta fai-
sição nutricional no Brasil, caracterizada xa etária caiu pela metade de 1989 para
pela redução na prevalência da desnu- 2008/2009, evidenciada pela redução
trição na população (evidenciada pela no déficit de altura. Em crianças de 0 a
redução no déficit de altura e de peso) e 5 anos, uma prevalência de excesso de
o aumento do sobrepeso e da obesidade. peso de cerca de 7% foi constatada na
PNDS de 2006, sem aumento em relação
Entre 1974-1975 (ENDEF) e 2008-2009 a 1996.96
(POF), houve aumento da prevalência
do excesso de peso de quase três vezes Nas últimas décadas, ocorreu uma redu-
para os homens e de praticamente o do- ção progressiva e expressiva da desnutri-
bro para as mulheres. Em relação à pre- ção infantil, de forma que o Brasil cumpriu
valência da obesidade, os resultados são e ultrapassou esse Objetivo do Milênio re-
ainda maiores para os homens, com um ferente à redução da fome.97 A prevalên-
aumento de quase quatro vezes e maior cia da desnutrição aguda (peso abaixo do
do que duas vezes para as mulheres (Fi- esperado para a idade) em crianças me-
gura 16). nores de cinco anos diminui de 4,2% para
1,8% entre 1996 e 2006.98 A redução foi
A prevalência de excesso de peso é alta mais expressiva entre as 20% mais po-
entre todas as faixas de renda, porém bres, de 9,2% a 3,7%, contribuindo para
mostra uma tendência de aumento pro- a melhora da desigualdade em relação a
gressivo para o grupo com maior renda. esse indicador (Figura 18).
Entre os homens do 1º quintil de renda,
95 CONSEA, 2014a. Em JAIME et
al 2014, mostra-se que crianças a prevalência de excesso de peso em A desnutrição crônica, caracterizada pela
beneficiárias com acompanhamento 2008/2009 foi de 36,9% comparado baixa estatura-para-idade, também caiu
sistemático em saúde não apre-
sentam tal tendência de excesso de com 61,8% dos homens no 5º quintil de pela metade de 1996 para 2006, de
peso (vide box mais à frente). renda. A diferença foi menor entre as mu- 13,4% para 6,7%, com redução maior
96 Ministério da Saúde, 2009.
lheres – 45% e 47,4%, respectivamente. entre a faixa de renda menor (Figura 19).
Por outro lado, o ritmo de aumento foi
97 IPEA, 2014. Uma tendência positiva no que diz res-
maior entre a faixa de menor renda para
98 Ministério da Saúde, 2009. ambos os sexos. peito à nutrição infantil – e que cer-
3
Figura 15: Contribuição percentual para o consumo energÉtico to-
tal e preValência de consumo alimentar Fora do domicílio, segundo
as classes de renda Familiar per capita, Brasil 200-200.

51,9  

43,3  
37  
32  

22,3  
17,7  
14,2  
12  

Até  296   Mais  de  296  a  571   Mais  de  571  a  1089   Mais  de  1089  
Classes  de  renda  domiciliar  per  capita  (R$)  

Energia  consumida  fora  do  domicílio   Prevalência  de  consumo  alimentar  fora  do  domicílio  
Fonte:  IBGE,  2010b.  

Fonte: IBge, 2010b.

Figura 1: PreValência de dÉFicit de peso, excesso de peso e obesi-


dade na população com 20 ou mais anos de idade, por sexo, Brasil
– períodos 1-, 1, 2002-0 e 200-0.

Fonte: IBge, 2010e.

Figura 1: EVolução de indicadores antropomÉtricos na população de


 a  anos de idade, por sexo, Brasil, períodos 1-, 1 e 200-0.

Fonte: IBge, 2010e.

SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: UM RETRATO A PARTIR DE


DIVERSOS INDICADORES 67
tamente contribuiu para a redução da foram maiores entre crianças e mulhe-
desnutrição infantil – é o aumento na res da região Nordeste (25,5% e 39,1%,
prevalência do aleitamento materno. respectivamente) e as regiões Nordeste,
Do total de crianças que participaram Centro-Oeste e Sudeste apresentaram
da PNDS 2006, 95% haviam iniciado a prevalências maiores de níveis inade-
amamentação, das quais 42,9% foram quados de vitamina A.102
amamentadas na primeira hora, um au-
mento de 30% em relação a 1996. A Contudo outro indicador importante de
proporção em aleitamento exclusivo em saúde no Brasil vem melhorando pro-
crianças menores de 4 meses aumentou gressivamente nos últimos dez anos,
de 26,4% para 48,2% no mesmo perí- evidenciando avanços no acesso a ser-
odo.99 No dia anterior à entrevista, 91% viços de saúde e à alimentação adequa-
das crianças menores de 6 meses, 61,5% da: a taxa de mortalidade infantil (óbitos
das crianças de 6 e 12 meses e 34,8% por mil nascidos em menores de 1 ano
das crianças de 13 a 24 meses haviam de idade). O Brasil antecipou em quatro
consumido leite materno.100 anos o cumprimento dessa meta nos
Objetivos de Desenvolvimento do Milê-
Apesar dos avanços, os dados apontam nio em reduzir a mortalidade infantil em
para a necessidade de reforçar ações de 2/3 entre 1990 e 2015 (Figura 20). Com
promoção do aleitamento materno e me- uma redução de 26,1 para 15,3 de 2001
lhoria das práticas de alimentação com- a 2011, o Brasil passou da faixa “média”
plementar em crianças menores de dois (20 a 49 óbitos por mil) para a “baixa”
anos. Foi constatada, na PNDS 2006, uma (menos de 20). A taxa caiu em todas as
alta taxa de introdução precoce de leite regiões, com redução mais acentuada no
não-materno e baixo consumo de frutas, Nordeste (6,6% ao ano em média).103
verduras, legumes e carne em crianças
de 6 a 23 meses. Uma análise dos dados Os avanços na saúde e nutrição materno-
do PNDS 2006 realizada por Bortolini et -infantil no Brasil ainda não alcançaram
al.101 revelou um consumo preocupante algumas populações vulneráveis, como a
de leite da vaca entre crianças menores população indígena. Apesar de uma redu-
de um ano de idade – 62,4% das crianças ção de 56,1% entre 2000 e 2009, a taxa de
menores de 6 meses e 74% das crianças mortalidade infantil na população indígena
de 6 a 12 meses. ainda se encontra muito elevada em rela-
ção à população brasileira (Figura 21).104
Os efeitos do baixo consumo de frutas,
verduras, legumes e carnes e alto consu- No Inquérito Nacional de Saúde e Nutri-
mo de alimentos menos saudáveis entre ção Indígena de 2008-2009, mais da me-
crianças são refletidos em indicadores tade das crianças indígenas de 6 meses
bioquímicas do estado nutricional das a 5 anos de idade apresentaram anemia
crianças. A prevalência da anemia ferro- ferropriva. A prevalência foi de 80% em
99 MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2009. priva constatada em 2006 foi de 20,9% crianças de 6 a 11 meses de idade, evi-
entre crianças de 0 a 5 anos, e níveis denciando problemas na fase vulnerável
100 Idem, ibidem.
inadequados de vitamina A foram obser- de desmame e introdução de alimentos
101 BORTOLINI et al., 2013. complementares. No mesmo inquérito,
vados em 17,4% das crianças. Anemia
102 MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2009. ferropriva foi observada em quase um foi constatada uma prevalência de 26%
terço das mulheres, e 12,3% apresen- das crianças menores de 5 anos com
103 BRASIL, 2013.
taram níveis inadequados de vitamina desnutrição crônica (altura abaixo do es-
104 CAISAN, 2014 A. As prevalências de anemia ferropriva perado para a idade). Em 2012, cerca de
3
Figura 1: PreValência da desnutrição aguda (peso abaixo do espe-
rado para a idade) em crianças menores de  anos no Brasil, 1 a
200 (em %).

10  
9,2  
9   1996   2006  

8  
7  
6  
5  
4,2  
4   3,7  

3  
1,8   1,6  
2  
1,2  
1  
0  
20%  mais  pobres   Brasil   20%  mais  ricos  

Fonte:  
Fonte: IPea, 2014 IPEA,  2014.  

Figura 1: PreValência da desnutrição crÔnica (altura abaixo do espe-


rado para a idade) em crianças menores de  anos no Brasil, 1 a 200.

35  
30,1  
30   1996   2006  

25  

20  

15   13,4  
9,9
10  
6,7
5,3  
5   3,9

0  
20% mais pobres Brasil 20% mais ricos

Fonte:  IPEA,  2014.  

Fonte: IPea, 2014.

SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: UM RETRATO A PARTIR DE


DIVERSOS INDICADORES 69
Figura 2: Taxa de mortalidade inFantil no Brasil 2001-2011 (por mil
nascidos ViVos).

Fonte: Brasil, 2013.

Figura 21: Taxa de Mortalidade InFantil na População Indígena,


2000-200.

80   75  
70  
60   57   56   54   53  
47   49   47  
50   44   42  
40  
30  
20  
10  
0  
2000   2001   2002   2003   2004   2005   2006   2007   2008   2009  

Fonte: desaI, FUnasa, ms, 2010


3
15% das crianças indígenas menores de Persistem desigualdades regionais e en-
5 anos apresentaram desnutrição aguda tre áreas urbana e rural no acesso a rede
(baixo peso para idade).105 de esgoto e água encanada. O percen-
tual de domicílios nas regiões Norte e
Outra população que ainda está às mar- Nordeste com acesso a rede de esgoto
gens dos avanços alcançados pela po- é de 57,1% e 61,1%, respectivamente,
pulação geral são os quilombolas. Em comparado com 83,5% e 90,8% no Sul
pesquisa realizada em 2013 em comu- e Sudeste. Enquanto apenas 55,9% dos
nidades quilombolas tituladas em todo domicílios na região Norte têm acesso à
o Brasil, foi observada uma prevalência rede de água encanada, a situação é sig-
de desnutrição crônica (déficit de altura) nificativamente melhor nas regiões Sul,
de 18,7% entre crianças de até 5 anos Sudeste e Nordeste – 86,5%, 91,1% e
de idade.106 O percentual com desnutri- 79,9%, respectivamente.
ção aguda (déficit de peso) foi cerca de
6%. Apenas 15% dos domicílios tinham As desigualdades de acesso à água enca-
rede de esgoto adequado, 44% tinham nada e rede de esgoto entre áreas urba-
água encanada e 22,5% bebiam água na e rural são marcantes. Na zona rural,
de rio, açude, lago ou igarapé. 2/3 terços da população continuam sem
acesso a esses serviços. Na zona urba-
Por outro lado, a pesquisa revelou que na, 93,4% têm acesso à água encanada
alguns serviços públicos importantes e 83,8% contam com rede de esgoto.110
estão alcançando essa população vulne-
rável: 75% recebem visita frequente do Dessa forma, os dados mostram avan-
agente comunitário de saúde, 92% têm ços significativos do acesso às políticas
acesso a Centro de Referência de Assis- de saúde pública e segurança alimentar.
tência Social e 2/3 participam do Progra- Contudo, as desigualdades persistem.
ma Bolsa Família.107
Avanços e desafios
A situação de saneamento básico e aces-
so à água dos quilombolas contrasta com O retrato apresentado revela que o Bra-
os avanços alcançados na população ge- sil está no caminho certo, com grandes
ral. O acesso à rede de esgoto aumentou avanços no que diz respeito às causas
de 66,7% para 77,2% da população de básicas da fome e da insegurança ali-
2001 a 2011 e o acesso à água encanada mentar e nutricional, como a redução 105 CAISAN, 2014.
alcançou 84,6% da população na mes- de pobreza e a desigualdade e aumen-
106 MDS, 2013.
ma época.108 Entretanto o acesso ainda é to do acesso a serviços públicos, por
muito desigual entre as faixas de renda meio de políticas de proteção social, 107 Idem, ibidem.

– 67,5% da população extremamente po- geração de emprego e fortalecimento 108 BRASIL, 2013.
bre têm acesso à água encanada compa- da agricultura familiar. Desigualdades
109 IPEA, 2014.
rado com 93,6% dos mais ricos, e apenas regionais permanecem, porém com me-
a metade da população extremamente lhorias expressivas na área rural e re- 110 Idem, Ibidem
pobre tem acesso à rede de esgoto com- giões mais pobres do Brasil. A redução 108 BRASIL, 2013.
parado com 91,2% dos mais ricos. Con- das prevalências de insegurança ali-
109 IPEA, 2014.
tudo o aumento no acesso foi significati- mentar no domicílio e da desnutrição
vamente maior para a população pobre.109 infantil são reflexos desses avanços. 110 Idem, Ibidem

SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: UM RETRATO A PARTIR DE


DIVERSOS INDICADORES 71
Os desafios que permanecem não se- o equilíbrio entre modelos de produção
rão fáceis de enfrentar, pois estão en- agrícola do ponto de vista da SAN – vão
raizados em desigualdades históricas demandar grande vontade política e ne-
e no sistema alimentar desequilibrado gociação de interesses por meio da práti-
inserido num sistema econômico que ca participativa já consolidada em instân-
favorece a predominância do mercado cias de participação social e intersetorial.
e o descaso ao meio ambiente. Por ou-
tro lado, o Brasil já mostrou que é pos- Contudo os desafios que se revelam a
sível mudar desigualdades históricas. Os partir dos indicadores analisados não
maiores desafios – o enfrentamento da são desconhecidos pelos gestores das
vulnerabilidade crônica dos povos tradi- políticas de SAN. Trata-se de desafios já
cionais e das tendências prejudiciais nos identificados e pautados no âmbito do
hábitos alimentares, o controle do uso de CONSEA e da CAISAN, o que mostra que
agrotóxicos e a instituição de políticas de o Sistema de Monitoramento de SAN
abastecimento que visam atenuar a infla- está cumprindo seu papel de subsidiar
ção dos preços dos alimentos e melhorar a gestão.
3
Projeto cadsIsvan: avaliação da evolução temporal do estado
nutricional das crianças de 0 a 5 anos beneficiárias do programa
Bolsa Família, acompanhadas nas condicionalidades de saúde
Patricia Constante Jaime - Coordenação Geral de Alimentação e
Nutrição do Ministério da Saúde

Alexander Cambraia Nascimento Vaz - Coordenação Geral de Monitoramento de Demanda


do Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate a Fome

o Programa Bolsa Família (PBF) é um pro- do PBF e das condicionalidades de saúde em


grama brasileiro de transferência de renda cada ano do estudo.
e tem por objetivo promover o acesso das
os principais resultados do estudo apontam
famílias aos direitos sociais básicos e rom-
para uma redução de 51,4% no déficit de
per com o ciclo intergeracional da pobreza
estatura para idade (desnutrição aguda), que
por meio das condicionalidades, que são os
passou de 17,5% em 2008 para 8,5% em
compromissos assumidos tanto pelas famí-
2012, e uma queda de 41,5% no excesso de
lias beneficiárias quanto pelo poder públi-
peso nas crianças acompanhadas ao longo
co. no âmbito do setor saúde, a agenda do
do período. o tempo de acompanhamento
PBF compreende a oferta de serviços para
das crianças pelas equipes de atenção Bási-
a realização do pré-natal pelas gestantes,
ca de saúde reflete positivamente no esta-
o puerpério pelas nutrizes, o acompanha-
do nutricional, visto que é menor a chance
mento do crescimento e desenvolvimento
das crianças do PBF que são acompanhadas
infantil e as ações de imunização, que de-
pelas condicionalidades por mais de qua-
vem ser realizadas nos serviços de atenção
tro anos apresentarem déficit de estatura e
Básica do sistema Único de saúde (sUs).
excesso de peso. Para as crianças que apre-
sentaram acompanhamento contínuo na
tendo por base os registros administra-
atenção Básica, observou-se uma redução
tivos disponíveis no cadastro Único para
de 50% na chance de ocorrência de desnu-
programas sociais do governo Federal (ca-
trição e 10% na chance de excesso de peso.
dÚnico), na Folha de Pagamentos do PBF e
no sistema de vigilância alimentar e nutri- esses achados apontam que o tempo de
cional (sisvan Web), o ministério do desen- permanência no Programa, ou seja, o maior
volvimento social e combate à Fome e o período de exposição à transferência de
ministério da saúde conduziram o Projeto renda e aos serviços de saúde, tende a am-
cadsisvan para avaliar a tendência do es- pliar a possibilidade de melhorias no esta-
tado nutricional em crianças beneficiárias do de saúde e nutrição das crianças bene-
do PBF acompanhadas no sUs no período ficiárias. assim, destaca-se que o programa
de 2008 a 2012. Foram avaliadas crianças impulsiona a melhoria da saúde de seus
menores de 5 anos de idade que possuíam beneficiários, especialmente em grupos
pelo menos um registro de peso e/ou esta- mais vulneráveis, como as crianças.
tura no sisvan Web, assim foram analisadas
maiores informações sobre o estudo podem
1.901.370 crianças em 2008 a 2.365.276
ser obtidas no seguinte endereço eletrôni-
em 2012, levando em consideração os da-
co da secretaria de avaliação e gestão da
dos disponíveis nos sistemas de informa-
Informação (sagI): www.mds.gov.br/sagi.
ção que são determinados pela cobertura

SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: UM RETRATO A PARTIR DE


DIVERSOS INDICADORES 73
4
AGENDAS CRÍTICAS E
EMERGENTES PARA O
MONITORAMENTO DE
SEGURANÇA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL NO BRASIL
São muitos os avanços no período de uma CAISAN.111 Algumas agendas críticas e
década no Brasil em relação à governan- emergentes que se colocam a partir do
ça da Segurança Alimentar e Nutricional presente retrato são resumidas a se-
e os impactos positivos. O retrato a partir guir.
de diversos indicadores referentes a di-
versas dimensões da SAN mostra que o A situação de insegurança
país esta vencendo o combate à fome e alimentar e nutricional em
à pobreza e, dessa forma, efetivamente que ainda se encontra parte
promovendo a realização progressiva do da população.
Direito Humano à Alimentação Adequa- Apesar dos avanços significativos, 5% da
da. As capacidades e as estruturas de população ainda conviviam com insegu-
governança construídas contribuem para rança alimentar grave em 2009. Diversos
garantir que os avanços continuem e que indicadores apontam para a vulnerabi-
os desafios – os novos e os persistentes lidade crônica de algumas populações,
– possam ser enfrentados. entre elas as indígenas e os quilombolas.
O governo brasileiro vem empreendendo
Uma das estruturas de governança cons-
esforços no sentido de incluir estas po-
truída e consolidado no decorrer de uma
pulações como beneficiária das políticas
década é o Sistema de Monitoramento
públicas. Um exemplo disso é a ação de
de SAN. Construído a partir da partici-
Busca Ativa para inclusão no Cadastro
pação de diversos atores da sociedade
Único para Programas Sociais, descrita
civil, governo e vários setores, o Sistema
em box de autoria de Denise Direito. Não
de Monitoramento de SAN promove efe-
obstante a isso, as populações tradicio-
tivamente a perspectiva do DHAA e uma
nais continuam com os piores índices de
compreensão multissetorial e transversal
saúde, nutrição e acesso a serviços. .
de SAN. Constitui uma ferramenta pode-
rosa para subsidiar a análise das inter-
A questão agrária
-relações entre as dimensões de SAN e
os contextos internacional, nacional e Um dos determinantes básicos da SAN
local. É um sistema vivo, alimentado e que constitui um desafio histórico e
consultado por diversos atores, e utili- persistente no Brasil é o acesso à terra.
zado para monitorar e subsidiar as ações O fortalecimento da reforma agrária e a
e políticas voltadas para a promoção da demarcação e regularização de terras de
SAN no país. Povos e Comunidades Tradicionais cons-
tituem mecanismos estruturantes de
O retrato traçado do estado da SAN no combate à fome e desigualdades entre
Brasil revelou avanços impressionantes as populações de maior vulnerabilidade.
e diversos desafios, alguns persisten- Trata-se de processos conflituosos e de-
tes e outros emergentes. As conclu- morados. A Política Nacional de Gestão
sões vão ao encontro com balanços Territorial e Ambiental de Terras Indíge-
dos avanços e desafios de SAN reali- nas, instituída em 2012, deve contribuir
zados recentemente pelo CONSEA e a para avançar essa agenda.

111 CONSEA, 2014b; CAISAN, 2014.


4
cadastramento diferenciado
Denise Direito

Coordenadora Geral de Apoio a Integração de Ações da Secretaria Nacional de Renda de


Cidadania do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

o cadastro Único para Programas sociais res, assentados da reforma agrária, bene-
do governo Federal possibilita a identifica- ficiários do programa nacional do crédito
ção de parte da diversidade social brasilei- Fundiário, acampados, atingidos por em-
ra, dando suporte para o reconhecimento preendimentos de infraestrutura, famílias
de grupos cuja forma de vida e organização de preso do sistema carcerário e catadores
sociopolítica refletem saberes e modos de de material reciclável.
pensar ancorados em processos conjun-
esses grupos obedecem ao critério da auto-
turais, históricos e culturais diversos. esse
declaração, respeitando a lógica do cadas-
processo é conhecido como cadastramento
tro de “conhecer para incluir”.
diferenciado, entendido como “o processo
de coleta de dados e inclusão no cadÚni- a inclusão e identificação dessas famílias
co de informações de famílias que apre- no cadastro Único é um importante instru-
sentem características socioculturais e/ou mento para dar visibilidade à realidade vi-
econômicas específicas que demandem vida por elas. além do mais, permite que o
formas especiais de cadastramento” (art. poder público – Federal, estadual e munici-
24, Portaria mds n. 177 de 2011). pal – proponha e implemente políticas pú-
blicas específicas para essas populações de
o trabalho de identificação desses gru-
forma a avançar na garantia de direitos de
pos começou há dez anos, ainda em 2004,
cidadania que considere não só a exclusão
com a possibilidade de identificar famílias
por falta de renda – questão redistributiva
indígenas e pertencentes a comunidades
– como também a exclusão que ocorre por
remanescentes de quilombos. o desenvol-
falta de reconhecimento das especificida-
vimento deste trabalho foi aprimorado, a
des dessas famílias.
partir do final de 2010, quando a entrada
em operação da versão 7 do cadastro Único as famílias gpTes têm sido alvo de proces-
(v7) ampliou os grupos populacionais tra- sos específicos de busca ativa – incluir e
dicionais e específicos (gpTes) passíveis de identificar todas as famílias brasileiras de
identificação e qualificou o processo de co- baixa renda – com a construção de parce-
leta de suas informações no cadastro Único. rias com outros órgãos e ações nas comu-
nidades envolvendo as lideranças comuni-
além de avançar ao qualificar a identifica-
tárias de forma a tê-las todas no cadastro.
ção das famílias indígenas e quilombolas,
os resultados desse esforço, feito ao longo
incluindo questões sobre povo e terra in-
dos últimos anos, aparecem nos núme-
dígenas, no caso dos indígenas, e comu-
ros do cadastro: entre julho de 2011 e
nidade para os quilombolas, a versão 7
abril/2014, o número de famílias gpTes
possibilitou a identificação de outros treze
identificadas no cadastro Único passou de
grupos populacionais e em situação espe-
cerca de 200 mil para 1.234.712 famílias,
cífica, a saber: população em situação de
o que corresponde a mais de 3 milhões e
rua, ciganos, extrativistas, pescadores ar-
700 mil pessoas identificadas como inte-
tesanais, pertencentes a comunidades de
grantes de um desses grupos.
terreiro, ribeirinhos, agricultores familia-

AGENDAS CRÍTICAS E EMERGENTES PARA O MONITORAMENTO DE SEGURANÇA


ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL 77
Equilíbrio mais adequado cimento foi elaborado pela CAISAN, com
entre modelos de produção base nas demandas do CONSEA.
agrícola, a partir de uma
perspectiva de SAN
Acesso à água
A tensão entre o modelo de produção
A questão do acesso à água não foi apro-
agrícola voltado para o mercado de com-
fundado de forma adequada no presen-
modities, e os modelos agroecológicos e
te relatório, principalmente à luz de sua
sustentáveis, é expressiva tanto no Bra-
importância no que diz respeito à SAN
sil quanto em nível internacional. Existe
e aos desafios no horizonte provoca-
vontade política significativa para forta-
dos pelas mudanças climáticas. Desde
lecer a produção agroecológica e orgâni-
uma perspectiva de universalização do
ca no Brasil. Fazem-se necessárias metas
acesso à água, é preciso considerar não
e formas de promover o equilíbrio entre
apenas a dimensão do consumo huma-
monoculturas voltadas para o mercado
no, mas também a água para a produ-
de commodities e a agricultura de menor
ção. Apesar de tendências positivas no
escala com produção de alimentos para
acesso à água consequente de investi-
o consumo interno sem depender do
mentos públicos, persistem desigualda-
uso de insumos nocivos para a saúde e o
des preocupantes de acesso à água no
meio ambiente.
Brasil por região, situação rural-urbana,
faixa de renda e etnia.
Abastecimento
A necessidade de uma política nacional A promoção do peso e da ali-
de abastecimento alimentar vem sen- mentação saudável
do pautada no âmbito do CONSEA e da Gestores nacionais das políticas e pro-
CAISAN. De acordo com o CONSEA, “o gramas de SAN no Brasil vislumbram no-
abastecimento alimentar engloba o con- vos caminhos para lidar de forma mais
junto diverso de atividades que mediam efetiva com o problema do excesso de
a produção e o consumo de alimentos, peso e melhorar a qualidade de alimen-
constituindo campo de ação estratégi- tação da população brasileira por meio
co que permite articular a promoção de de ações integradas e intersetoriais. Tra-
modelos de produção socialmente equi- ta-se de uma agenda crítica e emergente
tativos, ambientalmente sustentáveis e altamente relevante para muitos países
culturalmente adequados, e a ampliação no mundo caracterizados pela transição
do acesso a uma alimentação adequada nutricional.
e saudável”.112 Trata-se de um tema in-
tegrador, que destaca os vínculos entre Como apontado no Capítulo 1, algumas
a produção e o consumo alimentar – um ações que contribuem para o enfrenta-
tema transversal às outras agendas crí- mento da prevalência crescente do ex-
ticas e emergentes. Implica um papel cesso de peso incluem: 1) a promoção
maior do Estado na regulação da produ- da educação alimentar e nutricional; 2) o
ção, distribuição, comercialização e con- aumento da oferta e o acesso a alimen-
sumo de alimentos, com vistas à sobera- tos saudáveis; 3) o regulamento de pu-
nia alimentar, maior controle da inflação blicidade de alimentos com alto teor de
e da volatilidade dos preços dos alimen- açúcar e gordura e a criação de ambien-
tos e o acesso a alimentos saudáveis e tes promotores da alimentação saudável;
inócuos. Um projeto de lei visando à cria- 4) a garantia de uma alimentação ade-
112 CONSEA, 2014a, p.21. ção de uma Política Nacional de Abaste- quada na gravidez e na primeira infância;
4
e 5) a redução da insegurança alimentar tulagem, sem os quais dificilmente se
no domicílio que contribui para o estres- enfrenta o problema crônico da má ali-
se psicossocial. mentação.

A CAISAN iniciou em 2011, com a par- Implicações para o mo-


ticipação do CONSEA e da Organização
nitoramento de SAN
Pan-americana da Saúde, a elaboração
da Estratégia Intersetorial de Controle e Vale ressaltar que as desigualdades e os
Prevenção da Obesidade, que contribui desafios citados foram revelados a partir
para o alcance das metas do Plano de do Sistema de Monitoramento de SAN que
Enfrentamento das Doenças Crônicas foi construído propositalmente de forma a
Não Transmissíveis (DCNTs), 2011-2022, possibilitar a identificação dos grupos po-
lançado pelo Ministério da Saúde em pulacionais mais vulneráveis à violação do
2011. Entre os objetivos da Estratégia DHAA e às desigualdades sociais, étnico-
destacam-se: -raciais e de gênero – prioridades desta-
cadas na Política Nacional de SAN. Essas
• Melhorar o padrão de consumo ali- características são diferenciais no Sistema
mentar da população brasileira visan- de Monitoramento da SAN no Brasil.
do reverter o aumento do sobrepeso e
da obesidade; O monitoramento das agendas críticas
e emergentes identificadas pode levar
• Revalorizar o consumo dos alimen- à inclusão de novos indicadores. Por
tos regionais, preparações tradicio- exemplo, alguns indicadores que possam
nais e promover o aumento da dispo- contribuir para aprofundar a compreen-
nibilidade de alimentos adequados e são e monitorar as ações voltadas para o
saudáveis à população; combate ao aumento de excesso de peso
e das DCNT incluem:
• Diminuir o consumo de alimentos
processados, energeticamente den- • Uso complementar da Escala Brasi-
sos e com altos teores de açúcares, leira de Insegurança Alimentar junto
gorduras e sódio para alimentos bási- a indicadores antropométricos e de
cos, e promover o consumo de grãos consumo alimentar;
integrais, leguminosas, oleaginosas,
frutas, hortaliças e pescados; • Prevalências de diabetes e de hi-
pertensão arterial;
• Promover a prática habitual de ati-
vidade física, especialmente em am- • Indicadores de produção, disponibi-
bientes de trabalho, ambientes urba- lidade e consumo de alimentos saudá-
nos seguros e em escolas, atingindo veis (como frutas, verduras, hortaliças);
todas as fases do curso da vida.
• Indicadores de consumo de alimen-
A revisão do PLANSAN 2012/2015 que tos processados e ultraprocessados;
está sendo realizada no âmbito do
CAISAN cita a implementação dessa • Indicadores referentes à oferta de
estratégia como desafio importante, alimentos saudáveis;
assim como a necessidade de forta-
lecer os instrumentos de regulação • Indicadores para monitoramento
da publicidade de alimentos e da ro- das práticas da indústria de alimentos,
inclusive de marketing

AGENDAS CRÍTICAS E EMERGENTES PARA O MONITORAMENTO DE SEGURANÇA


ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL 79
• Indicadores referentes à atividade o monitoramento do abastecimento ali-
física e políticas e ambientes que pro- mentar e aspectos relacionados ao mo-
movem a atividade física; delo de produção agrícola. Dessa forma,
ficam evidentes as inter-relações entre
• Indicadores referentes ao ambiente as agendas críticas e emergentes e apon-
alimentar local:113 (Herforth, 2014): ta para os determinantes comuns apon-
tados por Martins e Monteiro no Box da
- Percentual de domicílios com sua autoria.
condições de ter uma alimentação
saudável; Os balanços do PLANSAN 2012/2015
realizados periodicamente no âmbito
- Custo de uma alimentação sau- da CAISAN mostram que as agendas crí-
dável; ticas e emergentes identificadas a par-
tir do presente retrato já se encontram
- Preços relativos de diferentes
em pauta.114 Deixa evidente, também,
grupos alimentares;
que o Sistema de Monitoramento de
SAN continua servindo para subsidiar
- Diversidade da produção local
o debate participativo e a gestão das
de alimentos.
políticas, e até para induzir a disponi-
113 Herforth, 2014.
Observa que vários dos indicadores aci- bilidade de indicadores que fazem fal-
114 CAISAN, 2014. ma citados são relevantes, também, para ta para o monitoramento dos desafios
persistentes e agendas emergentes.
4
Considerações finais
O monitoramento contribuiu de forma A história de SAN no Brasil é tão abran-
efetiva para subsidiar as políticas de SAN gente e multidimensional quanto o con-
no Brasil no decorrer dos últimos dez ceito. Entretanto fica registrado aqui um
anos e está em constante processo de recorte da trajetória percorrida no Brasil
aprimoramento. Neste sentido, pode-se que levou à consolidação e instituciona-
dizer que o vínculo entre a informação e lização de estruturas de governança de
a ação é expressivo. O processo de cons- SAN, e amplas evidências dos avanços
trução do Sistema de Monitoramento, que resultaram.
caracterizado pela ampla participação
da sociedade civil, constitui um exemplo À luz do compromisso do Governo Fe-
bem-sucedido que merece ser disse- deral com o monitoramento de SAN, e
minado, da mesma forma que políticas as estruturas institucionalizadas de par-
bem sucedidas como o PAA e o Programa ticipação intersetorial e social, acredita-
Bolsa Família estão sendo divulgados em -se que esteja à altura de acompanhar
outros países. O processo foi tão impor- as políticas que visam o enfrentamento
tante quanto o resultado, e pode servir dos desafios na próxima década. Ao re-
como exemplo para subsidiar a discus- alizar um novo retrato do estado da SAN
são internacional referente ao monito- no Brasil em dez anos, a expectativa é de
ramento da Agenda de Desenvolvimento maiores avanços em relação às agendas
Pós-2015. críticas e emergentes para a SAN.

AGENDAS CRÍTICAS E EMERGENTES PARA O MONITORAMENTO DE SEGURANÇA


ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL 81
a transição alimentar e nutricional no Brasil
Ana Paula Bortoletto Martins

Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (Idec) e Núcleo de Pesquisas Epidemiológi-


cas em Nutrição e Saúde da Universidade de São Paulo

Carlos Augusto Monteiro

Núcleo de Pesquisas Epidemiológicas em Nutrição e Saúde da Universidade de São Pau-


lo e Comitê de experts da OMS (WHO Nugag Nutrition Guidance Expert Advisory Group)

o Brasil, assim como outros países econo- concomitante à transição nutricional, os


micamente emergentes, apresenta uma padrões de alimentação estão mudando
tendência de rápido aumento da obesi- rapidamente no país e ocorrem em maior
dade e do diabetes. da mesma maneira, é velocidade entre as famílias com menor
expressivo o aumento de outras doenças renda. de modo geral, as principais mu-
crônicas não transmissíveis relaciona- danças envolvem a substituição de grãos,
das ao consumo excessivo de calorias e como o arroz e o feijão, outros alimen-
à ingestão desequilibrada de nutrientes, tos derivados de plantas e ingredientes
como a hipertensão, doenças cardiovas- tradicionalmente utilizados em prepara-
culares e alguns tipos de câncer. a maioria ções culinárias por alimentos ultrapro-
dessas doenças já não atinge apenas pes- cessados, que são produtos alimentícios
soas idosas, mas também é comum entre cuja fabricação envolve diversas etapas
adultos jovens, adolescentes e crianças. e técnicas de processamento e vários
em contraste com a obesidade, a desnu- ingredientes, a maioria de uso exclusi-
trição está em intenso declínio no país, o vamente industrial. Por possuírem uma
que caracteriza um padrão de rápida tran- alta quantidade de gorduras e açúcar ou
sição nutricional. Políticas públicas de dis- sal, muitos aditivos e pouca ou nenhuma
tribuição da renda, de erradicação da po- quantidade de alimentos integrais na sua
breza absoluta e de ampliação do acesso composição, os alimentos ultraproces-
à atenção básica em saúde, saneamento sados – como biscoitos recheados, refri-
e educação contribuíram para o declínio gerantes e “macarrão instantâneo” – são
excepcional da desnutrição e de doenças nutricionalmente inferiores à alimenta-
infecciosas associadas a essa condição ção tradicional baseada em alimentos
nos últimos anos. e preparações culinárias e favorecem a
4

ingestão excessiva de calorias e o dese- sistema baseado em monoculturas cul-


quilíbrio na ingestão de nutrientes. as tivadas em grandes extensões de terra
mudanças nos padrões de alimentação e que fornecem matérias primas para a
são, portanto consistentes com o au- produção de alimentos ultraprocessados
mento da obesidade e de outras doen- ou para rações usadas na criação inten-
ças crônicas. siva de animais. esses sistemas depen-
dem do uso intenso de mecanização,
as mudanças nos padrões de alimen-
petróleo, água e insumos (fertilizantes
tação da população brasileira estão
químicos, agrotóxicos e sementes trans-
associadas e, de fato, são em parte de-
gênicas) e do transporte por longas dis-
terminadas, entre outros fatores, por
tâncias. grandes empresas transnacio-
mudanças observadas nas formas de
nais controlam esse sistema de produção
produção e distribuição dos alimentos.
e, também, grandes redes de varejo com
Formas baseadas na agricultura fami-
forte poder de negociação de preços em
liar, na policultura, em técnicas tradi-
relação a fornecedores e a consumidores
cionais e eficazes de cultivo e manejo
finais. esse sistema, além de contribuir
do solo, a criação de animais em pe-
para os excessos e desequilíbrios na
quena escala, no processamento míni-
alimentação brasileira, exerce impactos
mo dos alimentos e em uma numerosa
negativos sobre a distribuição de renda,
rede de mercados, feiras e pequenos
a autonomia dos agricultores, o acesso
comerciantes estão perdendo força.
físico e financeiro da população a ali-
essas formas tradicionais de produção
mentos frescos e a proteção dos recur-
e distribuição dos alimentos estão sen-
sos naturais e da biodiversidade.
do gradativamente substituídas por um

AGENDAS CRÍTICAS E EMERGENTES PARA O MONITORAMENTO DE SEGURANÇA


ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL 83
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SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL:


CONCEITO, DIMENSÕES E MONITORAMENTO 89