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Conteúdo

Prefácio XI
Agradecimentos xv

Capítulo 1. Administração Pública e a Nova Gestão Pública 3


O velho Público Administração 5
A nova gestão pública 12
Noivando o debate 22

Capítulo 2. As Raízes do Novo Serviço Público 25


Democrático Cidadania 27
Modelos de Comunidade e Sociedade Civil 32
Humanismo Organizacional e a Nova Administração Pública 35
Pós-moderno Público Administração 39
O novo serviço público 42

Capítulo 3. Sirva Cidadãos, Não Clientes 45


Virtude Cívica e Cidadania Democrática 46
Serviço público como extensão da cidadania 53
A Antiga Administração Pública e o Serviço ao Cliente 57
A Nova Gestão Pública e Satisfação do Cliente 57
O Novo Serviço Público e Serviço de Qualidade para os Cidadãos 60
Conclusão 63

vii

viii CONTEÚDO

Capítulo 4. Busque o interesse público 65


Qual é o interesse público? 67
A Antiga Administração Pública e o Interesse Público 74
A Nova Gestão Pública e o Interesse Público 76
O novo serviço público e o interesse público 77
Conclusão 81

Capítulo 5. Valorização da Cidadania sobre o Empreendedorismo 83


Uma perspectiva de governança 84
A Antiga Administração Pública e o Papel do Administrador 88
A Nova Gestão Pública e o Papel do Administrador 90
O novo serviço público e o papel do administrador 93
Conclusão 100

Capítulo 6. Pensar Estrategicamente, Agir Democraticamente 103


Implementação na perspectiva histórica 104
A Antiga Administração Pública e Implementação 111
A Nova Gestão Pública e Implementação 112
O Novo Serviço Público e Implementação 114
Conclusão 116

Capítulo 7. Reconhecer que a responsabilidade não é simples 119


O Debate Clássico 120
Responsabilidade Administrativa: A quem para quê? 124
A Antiga Administração Pública e Responsabilização 129
A Nova Gestão Pública e Responsabilização 130
O novo serviço público e responsabilidade 131
Conclusão 137

Capítulo 8. Servir em vez de orientar 139


Mudando as perspectivas sobre Liderança 139
A Antiga Administração Pública e Gestão Executiva 141
A Nova Gestão Pública e Empreendedorismo 143
O novo serviço público e liderança 145
Conclusão 153

CONTEÚDO ix

Capítulo 9. Valorizar Pessoas, Não Apenas Produtividade 155


Comportamento Humano nas Organizações: Conceitos Chave 156
Grupos, Cultura e Administração Democrática 159
A antiga administração pública: usando o controle para
Alcançar Eficiência 162
A Nova Gestão Pública: Usando Incentivos para
Alcançar Produtividade 163
O novo serviço público: respeitando os ideais do serviço público 163
Conclusão 167

Capítulo 10. O Novo Serviço Público em Ação 169


Ouvindo a cidade - a reconstrução de Nova York 170
Avaliação de desempenho iniciada por cidadãos de Iowa 173
Iniciativa de Engajamento Cívico do Serviço Nacional de Parques 176
Novo serviço público em Greenville, Wisconsin 178
Engajamento Cívico ao Redor do Mundo 181
O futuro do novo serviço público 187

Capítulo 11. Conclusão 189

Referências 197
Índice 213
Sobre a Autores 223

Agradecimentos

Somos gratos a muitas pessoas por sua orientação e ajuda durante nosso trabalho neste projeto. Queremos,
especialmente, reconhecer os modelos importantes de serviço público e engajamento cívico oferecidos por
servidores públicos voltados para o futuro e cidadãos ativos e engajados em todo o país e em todo o
mundo. Estas são as pessoas que já estabeleceram o “Novo Serviço Público”. Nós simplesmente demos um
nome ao trabalho deles. Também queremos agradecer aos amigos e colegas da comunidade acadêmica por sua
assistência e apoio durante nosso trabalho neste projeto. Entre os muitos praticantes e acadêmicos que
poderíamos mencionar, queremos especialmente recordar as contribuições intelectuais, o apoio e a amizade de
pessoas como Marvin Andrews, Maria Aristigueta , Lynn Bailey, Joel Benton, Eric Bergrud , Dick Bowers, Harry
Briggs e Patra Carroll. , Joe Cayer , Linda Chapin, Jeff Chapman, Tom Eichler , Eileen Eisen , Frank Fairbanks,
Mark Glaser, Joe Gray, Joe Grubbs, Jay Hakes, John Hall, Mary Hamilton, Mark Holzer , Ed Jennings, Cheryl
King, Christiaan Lako , Roz Lasker , Brian Marson , Barbara McCabe, Cynthia McSwain ,
John Nalbandian , Nico Nelissen , Robert O'Neill, Phil Penland , Jan Perkins, Mark Platts , Jeff Raffel , Dan Rich,
Faye Schmidt, Camilla Stivers , Larry Terry, John Thomas e Orion White. Devemos também um agradecimento
muito especial a Kelly Campbell e Qian Hu, nossos maravilhosos assistentes de pesquisa , que sabemos que
farão grandes contribuições para o campo da administração pública. Um sincero obrigado a todos! E como
sempre, queremos expressar nosso amor e admiração por nossos filhos: Michael, Ben, Cari e Mary.

xv

Capítulo 1

Administração Pública e os
Nova gestão pública

O governo não deve ser administrado como um negócio; deve ser executado como uma democracia. Em todo o
país e em todo o mundo, tanto funcionários públicos eleitos como nomeados estão agindo com base nesse
princípio e expressando compromisso renovado com ideais como o interesse público, o processo de governança
e a expansão da cidadania democrática. Como resultado, eles estão aprendendo novas habilidades no
desenvolvimento e implementação de políticas, reconhecendo e aceitando a complexidade dos desafios que
enfrentam, e tratar seus companheiros Ser-vants públicos e cidadãos com renovada dignidade e respeito. Os
funcionários públicos estão se sentindo mais valorizados e energizados à medida que esse senso de serviço e
comunidade se expande. No processo, os servidores públicos também estão se reconectando com os
cidadãos. Os administradores estão percebendo que têm muito a ganhar “ouvindo” o público em vez de “contar”
e “servindo” em vez de “orientando”. A convite de funcionários públicos, até mesmo seus pedidos, os cidadãos
comuns estão mais uma vez se tornando engajados no processo de governança. Cidadãos e
funcionários públicos estão trabalhando juntos para definir e abordar problemas comuns de forma cooperativa e
mutuamente benéfica.

Sugerimos que esta nova atitude e novo envolvimento sejam evidência de um movimento emergente na
administração pública, que chamaremos de “Novo Serviço Público”. O Novo Serviço Público procura colocar e
informar uma série de questões normativas centrais sobre o campo. Como podemos definir
o caráter essencial do que fazemos no serviço público? Qual é a força motivadora que impulsiona nossas
ações? O que nos dá força e capacidade quando as provações e a turbulência do nosso trabalho nos
derrubam? Como posso nós guarda indo mesmo como

4 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E NOVA GESTÃO PÚBLICA


Enfrentamos problemas que são complexos e intratável com recursos extremamente limitados e um público que
muitas vezes se ressente e critica o que fazemos? Achamos que a resposta está no nosso compromisso com o
serviço público.

Nós encontrar nenhuma outra explicação razoável para a extraordinária dedicação e compromisso das pessoas
que trabalham para tornar o mundo mais seguro e limpo, para melhorar a nossa saúde, para ensinar nossos
filhos, e para desvendar a série de males sociais que nos confrontam. Onde mais podemos encontrar as bases
para os nossos esforços para facilitar a cidadania e o envolvimento do público como parte central do nosso
trabalho? O que mais pode manter os bombeiros, os policiais, os assistentes sociais, os planejadores e os
inspetores, as recepcionistas e os funcionários, os gerentes e os analistas atendendo suas comunidades e seu
país com energia, determinação e determinação?

A pesquisa nos diz que os ideais do serviço público são extremamente importantes para entender como os
funcionários públicos podem ter sucesso no trabalho que fazem. Mas o que parece estar faltando hoje é um
conjunto unificador de temas e princípios que expressam e reafirmam a importância desses valores de serviço
público. Questões sobre esses valores foram, é claro, debatidas em toda a história da administração pública
neste país e em outros lugares, mas parece haver mais preocupação com essas questões hoje do que
antes. Certamente existem algumas importantes “forças motrizes” que têm sido amplamente discutidas no
campo da administração pública: a Nova Gestão Pública, a Revisão Nacional de Desempenho, o movimento de
Gestão por Resultados e a gestão da qualidade total (TQM) - para nomear apenas alguns. . Embora todas essas
influências tenham sido importantes, nenhuma satisfez nosso anseio mais básico de responder a algumas
perguntas centrais: quem somos nós? Porque estamos aqui? O que tudo isso significa? As pessoas na
administração pública ao longo da história do nosso campo foram encorajadas a fazer as coisas funcionarem,
mas isso é apenas uma resposta parcial.Também queremos fazer algo de valor social.

Aí reside a alma da administração pública. O que é mais significativo e mais valioso sobre a administração
pública é que servimos aos cidadãos para promover o bem comum. Administradores públicos são responsáveis
por im -proving a saúde pública, para a manutenção da segurança pública, para melhorar a qualidade do nosso
ambiente, e uma miríade de outras tarefas. Em última análise, para eles, para nós, o que realmente importa não
é a eficiência com que fizemos nossos trabalhos, mas como contribuímos para uma vida melhor para
todos. Neste livro, pedimos uma afirmação da alma da profissão através do Novo Serviço Público, um movimento
baseado no interesse público, nos ideais de governança democrática e em um compromisso cívico
renovado. Esse movimento, argumentaremos, está agora se manifestando na maneira como interagimos com os
líderes políticos, na maneira como nos envolvemos com os cidadãos e na forma como promovemos mudanças
positivas em nossas organizações e comunidades.

A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ANTIGA 5

Abordaremos a tarefa de descrever os vários elementos do Novo Serviço Público, contrastando-os com
abordagens tradicionais e mais contemporâneas sobre políticas públicas e administração pública. Neste capítulo,
revisaremos muito brevemente a história e o desenvolvimento da administração pública tradicional, o que
devemos chamar agora de Administração Pública Antiga. Em seguida, vamos delinear o que vemos como a
abordagem dominante ou mainstream da administração pública contemporânea hoje, a Nova Gestão Pública. No
Capítulo 2, observaremos algumas das mais importantes visões alternativas da administração pública, visões
que foram menos do que “ mainstream” ao longo da história do campo, mas que agora estão sendo expressas
com crescente urgência. Tendo examinado o contexto e fundamento histórico para a compreensão do novo
serviço público, nos capítulos 3 a 9, vamos explorar sete aspectos do Serviço Público de Nova que encontramos
mais atraente. No Capítulo 10, fornecemos alguns exemplos de como os valores do Novo Serviço Público estão
sendo implementados nos Estados Unidos e em todo o mundo. No início, devemos notar que não tentamos
desenvolver um argumento teórico completo para o Novo Serviço Público nem catalogar todos os muitos
exemplos de sua prática. Em vez disso, nosso propósito é simplesmente expor, de uma maneira muito básica, as
questões normativas e as formas alternativas de pensar sobre a administração pública que podem ser úteis para
aqueles que trabalham para construir o Novo Serviço Público.

A Antiga Administração Pública

Embora os governos tenham usado estruturas complexas de gestão e organização ao longo da história humana,
considera-se que a administração pública como um campo de estudo e prática autoconscientes tenha começado
na virada do século. Sua versão americana, por exemplo, é tipicamente datada de um ensaio bem conhecido de
Woodrow Wilson, então professor universitário, depois presidente dos Estados Unidos. Wilson reconheceu as
crescentes e cada vez mais complexas tarefas administrativas do governo comentando que “está ficando mais
difícil administrar uma constituição do que enquadrar uma” (Wilson 1987/1887, 200). A fim de administrar o
governo de maneira mais eficaz, Wilson informou que procuramos o campo dos negócios, já que “o campo da
administração é um campo de negócios” (209). A fim de seguir o modelo de negócio, Wilson aconselhados, o
governo deve estabelecer autoridades executivas, controlando as organizações essencialmente hierárquicos,
que têm por objetivo atingir as operações -Capaz e eficientes mais reli possível.

Aqueles que residem nesses centros de poder, no entanto, não eram para ser ativamente ou extensivamente
envolvido no desenvolvimento da política. Suas tarefas eram, em vez disso, a implementação de políticas e a
provisão de serviços, e naquelas tarefas era esperado que eles agissem com neutralidade
e profissionalismo para executar fielmente as diretrizes que surgiram. Eles deveriam ser observados
cuidadosamente e responsabilizados pelos líderes políticos eleitos, de modo a não se desviarem da política
estabelecida. Wilson reconheceu um perigo potencial na outra direção, bem como, a possibilidade de
que políticos, ou mais especificamente, políticos corruptos podem influenciar negativamente os administradores
em sua busca da eficiência organizacional. Essa preocupação levou à famosa frase de Wilson: “A administração
está fora da esfera apropriada da política. Questões administrativas não são questões políticas. Embora a
política defina as tarefas de administração, ele não deve ser sugeridas, para manipular seus escritórios”(Wilson
1987/1887, 210). Assim, Wilson estabeleceu o que era conhecido por muitos anos como a dicotomia de
administração política (ou administração de políticas).

Dois temas-chave

No ensaio de Wilson, encontramos dois temas-chave que serviram como foco para o estudo da administração
pública para o próximo meio século ou mais. Primeiro, havia a distinção entre política (ou política) e
administração, com suas ideias associadas de responsabilidade aos líderes eleitos e competência neutra por
parte dos administradores. Em segundo lugar, havia a preocupação em criar estruturas e estratégias de gestão
administrativa que permitissem às organizações públicas e seus gerentes agir da maneira mais eficiente
possível. Cada uma dessas idéias merece mais comentários.

Primeiro, a ideia de separar política e administração recebeu muitos comentários iniciais e veio para orientar a
prática de várias maneiras importantes. Por exemplo, a dicotomia é claramente a base para a forma de gestão
de conselho do governo local, que envolve o conselho sendo dada a responsabilidade de estabelecer a política e
o gerente da cidade sendo encarregado de implementá-la. É claro que, no exemplo do conselho de
administração, como em outras áreas, uma separação estrita entre política e administração se mostrou difícil. Os
membros dos órgãos sociais, sejam membros de conselhos municipais ou estaduais ou federais, sempre
mantiveram um interesse ativo nas operações das agências administrativas. Especialmente por meio da função
de supervisão, exerceram considerável influência nas operações das agências. Por outro lado, os
administradores passaram a desempenhar um papel mais ativo no processo de formulação de
políticas, especialmente quando trouxeram conselhos de especialistas sobre o processo legislativo. Com o
tempo, muitos comentaristas como Luther Gulick , primeiro administrador municipal de Nova York e fundador da
Sociedade Americana de Administração Pública, argumentaram que a política e a administração não poderiam
ser separadas, que todo ato de um gestor público envolve uma rede discrição e ação ”

A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ANTIGA 7

(1933, 561). Outros, como Paul Appleby, reitor da Escola Maxwell da Universidade de Syracuse, foram ainda
mais para o ponto, "a administração pública é política" (Appleby 1949, 170).

A distinção que Wilson traçou entre política e administração certamente se confundiu com o tempo. No entanto,
em muitos aspectos, a relação entre política e administração continua sendo importante para o campo da
administração pública. Enquanto uma “dicotomia” entre política e administração é exagerada, a interação de
preocupações políticas e administrativas é certamente a chave para entender como o governo opera até
hoje. Talvez mais importante, no entanto, a separação da política e da administração está no cerne da versão de
Administração do Público Velha de prestação de contas, no qual nomeou administradores foram realizadas para
prestar contas aos seus “ters mas-” políticos -e somente através deles para os cidadãos. Nesta visão, as
exigências da governança democrática são satisfeitas quando um serviço público neutro e competente é
controlado e responsável perante os líderes políticos eleitos. Frederick Cleveland, um dos primeiros escritores,
comentou que a responsabilização democrática é mantida onde existe um “corpo representativo (como um
legislativo) fora da administração com poder para determinar a vontade dos membros (os cidadãos) e fazer
cumprir ) sobre a administração ”(Cleveland 1920, 15, parênteses acrescentados). Nesta visão, a legislatura
funciona de certa forma como um conselho de administração supervisionando uma operação de negócios.

Em segundo lugar, Wilson sustentou, e outros concordaram, que as organizações públicas deveriam buscar a
maior eficiência possível em suas operações e que tal eficiência seria melhor alcançada através de estruturas
unificadas e amplamente hierarquizadas de administração administrativa. Certamente que a visão era
consistente com entre os gerentes de negócios do período. Muitos, como o especialista em eficiência Frederick
W. Taylor (1923), empregaram uma abordagem de “gerenciamento científico” para tentar aprender, através de
estudos detalhados de “tempo e movimento”, exatamente como o processo produtivo poderia ser
melhorado. Taylor, por exemplo, procurou determinar a “melhor maneira” de remover a sujeira ao projetar um
experimento que calcularia o peso ideal de uma única pá de terra, ideal no sentido de produzir a sujeira mais
limpa por dia!

Outros primeiros teóricos, como Leonard White (1926) e WF Willoughby (1927), concentraram-se em construir
estruturas organizacionais que operassem com alta eficiência. Mais uma vez, a maioria achou atraente a ideia de
um executivo-chefe forte investido do poder e autoridade para realizar o trabalho atribuído à agência. Além disso,
aquele executivo-chefe teria mais êxito se operasse através de uma estrutura organizacional caracterizada pela
unidade de comando, autoridade hierárquica e uma divisão estrita do trabalho. O trabalho do executivo, portanto,
era determinar a melhor divisão do trabalho e depois desenvolver os meios apropriados de coordenação e
controle. Ou , seguindo

8 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E NOVA GESTÃO PÚBLICA

Sigla POSDCORB clássico de Gulick, o trabalho do executivo foi planeja- mento, organização, recursos
humanos, dirigir, coordenar, relatórios e orçamentos (1937, 13). Mas, novamente, a eficiência foi o valor-chave
aceito pela maioria dos escritores e praticantes mais antigos.

Vistas dissidentes

Isso não quer dizer, no entanto, que toda eficiência aceita seja o critério último para julgar os
administradores. Marshall Dimock , um acadêmico e praticante, desafiou essa ideia, escrevendo que a eficiência
mecânica é "friamente calculista e desumana", enquanto "a administração bem-sucedida é calorosa e
vibrante". É humano ”( Dimock 1936, 120). A administração bem - sucedida , continuou ele, “é mais do que um
peão sem vida. Planeja, desenvolve, filosofa, educa, constrói para a comunidade como um todo
”(133). Outros sugeriram que os administradores, bem como os líderes políticos, estavam basicamente
preocupados com questões como justiça, liberdade, liberdade e igualdade - questões muito mais difíceis e
difíceis do que apenas a eficiência.

Finalmente, muitos escritores notaram que a busca pela eficiência organizacional poderia facilmente ocorrer à
custa do envolvimento dos cidadãos no trabalho do governo. Escrevendo um pouco mais tarde, Dwight Waldo,
talvez o mais conhecido teórico da administração pública de sua geração, resumiu a ortodoxia emergente no
campo da administração pública ao escrever que “os meios e medidas de eficiência, foi sentido e afirmado com
firmeza, foram os mesmos para toda a administração. A democracia, se quisesse sobreviver, não podia ignorar
as lições de centralização, hierarquia e disciplina ”(Waldo 1948, 200). Além disso, ele comentou: “Tanto a
administração privada quanto a pública foram importantes. . . sentido falso ao ideal de democracia. . . em razão
de sua insistência de que a democracia, por melhor que seja e que seja desejável, é, no entanto, algo periférica
à administração ”(Waldo 1952, 7).

Assim, em contraste com o uso da eficiência como o único critério para avaliar o desempenho administrativo,
pode-se empregar outros critérios, como a capacidade de resposta às preocupações dos cidadãos. Uma visão
atraente pode-se dizer, no entanto, essas vozes alternativas eram contraponto na melhor das hipóteses, à
medida que o campo emergente da administração pública movia-se firmemente pelas ideias de “política e
administração”, “administração científica”, “administração administrativa” e “gestão burocrática”. A prática
confirmou a importância de estruturas hierárquicas estreitamente integradas, controladas de alto nível por
gerentes interessados em atingir as metas e objetivos da organização da maneira mais eficiente
possível. Curiosamente, mesmo quando o campo passou pelas próximas décadas e entrou em sua fase
comportamental ou “científica”, essas mesmas questões continuaram a ser destacadas. Apesar

A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ANTIGA 9

a justificativa foi um pouco diferente, as recomendações resultantes foram praticamente as mesmas.

O modelo racional

O clássico Comportamento Administrativo (1957), escrito por Herbert Simon, um cientista político que mais tarde
ganhou um Prêmio Nobel de Economia, apresentou o argumento melhor. De acordo com o ponto de vista
científico positivo que Simon representava , as declarações podem ser classificadas de acordo com se são
verdadeiras ou falsas. Os cientistas, é claro, estão preocupados em estabelecer a verdade de certas
proposições. Para fazer isso, eles devem despir esses “valores” incômodos que tendem a interferir nos assuntos
humanos. Assim, os termos que falam de preferência individual ou de grupo não devem ser admitidos no estudo
científico, neste caso, o estudo do comportamento administrativo. Em vez disso, Simon argumentou que um
único padrão, o padrão de eficiência, pode ser usado para ajudar a remover valores da discussão da ação
organizada.

A chave para esse argumento é o conceito de racionalidade. De acordo com Simon, os seres humanos são
limitados no grau de racionalidade que podem obter em referência aos problemas que enfrentam; mas eles
podem se unir em grupos e organizações para lidar eficazmente com o mundo ao seu redor, e eles podem fazê-
lo de maneira racional. Afinal, no abstrato, não é difícil desenvolver um curso de ação racional para alcançar a
maioria dos objetivos. O problema surge quando inserimos pessoas reais, com todas as suas preocupações e
idiossincrasias humanas, na imagem. A questão então se torna uma de como combinar essas pessoas com o
plano racional e como assegurar que o comportamento humano siga o caminho mais eficiente possível.

Em contraste com uma longa tradição filosófica que sustenta a razão humana para se preocupar com questões
como justiça, igualdade e liberdade, a visão mais restrita de Simon é que a racionalidade está preocupada em
coordenar os meios apropriados para alcançar os fins desejados. Nessa visão, a racionalidade é igualada à
eficiência. Para o que Simon chamou de “homem administrativo”, o comportamento mais racional é aquele que
move uma organização de forma eficiente em direção aos seus objetivos. “O homem administrativo aceita os
objetivos organizacionais como as premissas de valor de suas decisões, é particularmente sensível e reativo à
influência sobre ele nos outros membros da organização, formando expectativas estáveis em relação ao seu
próprio papel. . . e tem alto moral em relação aos objetivos da organização ”(Simon, Smithburg e Thompson
1950, 82). Então, através do que é chamado de modelo de incentivos-contribuições, controlando os incentivos
oferecidos aos membros da organização, seus líderes poderiam garantir sua contribuição e conformidade com o
design racional da organização, sendo o resultado uma organização muito mais eficiente e produtiva.

10 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E NOVA GESTÃO PÚBLICA

Escolha Pública

Alguns anos depois do trabalho de Simon, uma interpretação interessante do comportamento administrativo , e
uma mais intimamente aliada à posição clássica do “homem econômico”, emergiu. Esta nova abordagem,
chamada “teoria da escolha pública,” na verdade, fornece uma ponte interessante entre a Administração Pública
Velha e da Nova Gestão Pública, por enquanto teoria da escolha pública foi desenvolvido durante o período de
tempo que geralmente associam com a Administração Pública Velho, como Como veremos mais adiante, a
escolha pública tornou-se muito mais significativa posteriormente como base teórica fundamental para a Nova
Administração Pública. Por essa razão, vamos apenas esboçar brevemente a teoria da escolha pública aqui,
mas retorná-la freqüentemente ao longo do material que se segue.

A teoria da escolha pública baseia-se em várias suposições-chave. Primeiro, e mais importante, a teoria da
escolha pública enfoca o indivíduo, supondo que o tomador de decisão individual, como o tradicional “homem
econômico”, seja racional, interessado e busque maximizar suas próprias “utilidades”. Nesta visão, os indivíduos
buscam o maior benefício (pelo menor custo) em qualquer situação de decisão, agindo para “buscar sempre os
maiores benefícios possíveis e o menor custo nas decisões. As pessoas são basicamente egoístas, egocêntricas
e instrumentais em seu comportamento ”(Dunleavy 1991, 3). Mesmo que as pessoas não sejam assim, os
economistas e os teóricos da escolha pública argumentam que isso nos permite explicar melhor o
comportamento humano se assumirmos que são. Em segundo lugar, a teoria da escolha pública enfoca a idéia
de “bens públicos” como a saída de órgãos públicos. Estes podem ser distinguidos dos bens privados em que
um bem público, como a defesa nacional, quando fornecido a uma pessoa, será fornecido a todos.

Uma terceira ideia associada à escolha pública é que diferentes tipos de regras de decisão ou situações de
decisão resultarão em diferentes abordagens para a escolha. Por este motivo, regras de decisão estruturação
para influenciar a escolha hu -man, e no comportamento humano por sua vez, é uma chave para as operações
dos órgãos públicos e o sistema de governo em geral. Nessa visão, “as agências públicas são vistas como um
meio de alocar capacidades de tomada de decisão a fim de fornecer bens e serviços públicos que respondam às
preferências de indivíduos em diferentes contextos sociais” ( Ostrom e Ostrom 1971, 207). Em outras palavras, a
abordagem de escolha pública envolve a aplicação de modelos e abordagens econômicas para circunstâncias
que não são de mercado, especialmente governo e ciência política, de modo a fornecer estruturas e incentivos
para guiar o comportamento humano.
Há uma série de questões que foram levantadas sobre a teoria da escolha pública. O primeiro e mais óbvio é o
empírico. Os indivíduos realmente agem de maneira interessada para maximizar suas utilidades? Obviamente,
há muitas situações em que eles fazem, mas também muitos em

A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ANTIGA 11

o que eles não fazem. Isso significa que o modelo de escolha pública deve sacrificar a precisão comportamental
para apresentar um construto-chave sobre o qual o restante de sua teorização se baseia. O resultado é um
conjunto de proposições lógicas baseadas em suposições que podem remotamente corresponder ao
comportamento humano real. Em um grau ainda maior do que o modelo de “homem administrativo” de Simon, o
mais puramente “homem econômico” do modelo de escolha pública é baseado em uma suposição de
racionalidade completa. Alguém poderia perguntar: “Por que não se concentrar em outros aspectos da
experiência humana, como sentimentos ou intuição?” Para o teórico da escolha pública, a resposta é que, para
fornecer melhores explicações para o comportamento humano, devemos nos concentrar em o modo como
indivíduos e grupos tentam maximizar seus próprios interesses e a maneira como os mecanismos de mercado
influenciam e respondem às escolhas individuais.

Como o cientista político de Yale Robert Dahl (1947) apontou numa crítica à visão de Simon, uma crítica também
aplicável ao modelo de escolha pública mais recente, dizer que uma ação é racional não significa dizer que ela
serve a propósitos morais ou politicamente responsáveis, mas apenas para dizer que move a organização
para frente de forma mais eficiente. Dahl sugeriu que, em contraste, a eficiência é em si um valor e deveria
competir com outros valores, como a responsabilidade individual ou a moralidade democrática. Em muitos casos,
argumentou Dahl, a eficiência não seria o principal valor escolhido. Por exemplo, como poderíamos avaliar o
funcionamento dos campos de prisioneiros alemães na Segunda Guerra Mundial, campos que, segundo todas as
contas, eram executados com bastante eficiência? Ou, mais para o ponto atual, como equilibraríamos uma
preocupação com a eficiência administrativa em um órgão público com a necessidade de essa agência envolver
os cidadãos em seus processos de decisão? Nós achamos que essa é uma questão importante. Mas o
argumento de Dahl, como argumentos semelhantes feitos por Waldo e outros, foi relegado a uma posição um
tanto fora do mainstream no diálogo emergente sobre a estrutura e a conduta das organizações públicas.

Ideias principais

Obviamente muitos outros estudiosos e profissionais contribuíram para o desenvolvimento inicial do campo da
administração pública. E, como vimos, não há um único conjunto de ideias aceitas por todos aqueles que
contribuíram ao longo das décadas para a Antiga Administração Pública. No entanto, pensamos que é justo dizer
que os seguintes elementos geralmente representam a visão dominante da Antiga Administração Pública:

• O foco do governo está na entrega direta de serviços através de agências existentes ou recentemente
autorizadas pelo governo.

• A política pública e a administração preocupam-se em projetar

12 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E NOVA GESTÃO PÚBLICA

e implementar políticas focadas em um único objetivo politicamente definido.

• Os administradores públicos desempenham um papel limitado na formulação de políticas e governança ; em


vez disso, eles são encarregados da implementação de políticas públicas.

• A prestação de serviços deve ser realizada pelos administradores responsáveis perante os funcionários
eleitos e dada discrição limitada em seu trabalho.

• Os administradores são responsáveis pelos líderes políticos democraticamente eleitos.

• Os programas públicos são melhor administrados por meio de organizações hierárquicas , com os gerentes
em grande parte exercendo o controle do topo da organização.

• Os valores primários das organizações públicas são eficiência e racionalidade.

• As organizações públicas operam com mais eficiência como sistemas fechados; Assim, o envolvimento dos
cidadãos é limitado.
• O papel do administrador público é amplamente definido como planeja- mento, organização, recursos
humanos, dirigir, coordenar, relatórios e orçamentos.

Não há dúvida de que a Antiga Administração Pública deveria receber uma quantidade considerável de
crédito. Os administradores que operam em grande parte dentro dos limites dessa visão fizeram (e continuam a
fazer) contribuições dramáticas e importantes para a sociedade, em áreas que vão desde a defesa nacional até a
seguridade social, transporte, saúde pública e proteção do meio ambiente. . A Antiga Administração Pública
permitiu-nos lidar eficazmente com problemas extremamente complexos e difíceis e manter um equilíbrio entre
preocupações políticas e administrativas. Dadas as circunstâncias de seu tempo, a Antiga Administração Pública
serviu bem, mesmo que imperfeitamente. Continua a fazê-lo. A maioria das agências governamentais ainda
segue esse modelo básico de organização e gestão - ou pelo menos esse modelo parece ser a posição “padrão”
para agências em todos os níveis de governo. Mas o modelo antigo tem sido cada vez mais atacado,
especialmente pelos proponentes do que chamaremos de Nova Gerência Pública.

A nova gestão pública

Como é usado aqui, a Nova Gestão Pública refere-se a um conjunto de idéias e práticas temporárias que
buscam, em sua essência, usar abordagens do setor privado e de negócios no setor público. Enquanto, como
vimos, há

A NOVA GESTÃO PÚBLICA 13

Há muito tempo as chamadas para “administrar o governo como um negócio”, a versão atual desse debate
envolve mais do que apenas o uso de técnicas de negócios. Em vez disso, a Nova Gestão Pública tornou-se um
modelo normativo, indicando uma mudança profunda na forma como pensamos sobre o papel dos
administradores públicos, a natureza da profissão e como e por que fazemos o que fazemos.

Nas últimas duas décadas, a Nova Administração Pública varreu literalmente a nação e o mundo. Como
resultado, um número de mudanças altamente positivas foram implementadas no setor público (Osborne
e Gaebler, 1992; Osborne e Plastrik, 1997; Kettl, 2000a; Kettl e Milward, 1996; Lynn, 1996; Pollitt
e Bouckaert). 2000). O tema comum na miríade de aplicações dessas idéias tem sido o uso de mecanismos e
terminologia de mercado, nos quais as relações entre órgãos públicos e seus clientes são entendidas como
envolvendo transações semelhantes àquelas que ocorrem no mercado. “Pintadas com o pincel mais amplo,
essas reformas buscaram substituir os tradicionais processos baseados em regras e orientados por autoridade
por táticas baseadas na concorrência e orientadas para o mercado” ( Kettl , 2000a, 3).

Na Nova Gestão Pública, os gestores públicos são desafiados a encontrar maneiras novas e inovadoras de
alcançar resultados ou privatizar funções previamente fornecidas pelo governo. Eles são encorajados a “dirigir,
não remar”, o que significa que eles não devem assumir o ônus da prestação de serviços, mas, sempre que
possível, devem definir programas que outros realizariam, por meio de contratos ou outros arranjos semelhantes.
A chave é que a New Public Management depende fortemente de mecanismos de mercado para orientar
programas públicos. Linda Kaboolian, de Harvard, explica que esses arranjos podem incluir “competição dentro
das unidades do governo e além das fronteiras do governo com os setores sem fins lucrativos e lucrativo, bônus
de desempenho e penalidades” ( Kaboolian 1998, 190). O objetivo é afrouxar o que os defensores da Nova
Administração Pública vêem como uma concessão de monopólio ineficiente de agências públicas e funcionários
públicos. Elaborando sobre este ponto, Christo- pher capa da London School of Economics escreve que a Nova
Gestão Pública afasta-se os modos tradicionais de legitimação da burocracia pública, tais como garantias
processuais na discricionariedade administrativa, em favor de “confiança no mercado e privado métodos de
negócios. . . idéias. . . expressa na linguagem do racionalismo econômico ”(1995, p. 94).

Seguindo essas idéias, muitos gestores públicos iniciaram esforços para aumentar a produtividade e encontrar
mecanismos alternativos de prestação de serviços baseados em suposições e perspectivas econômicas. Eles se
concentraram na prestação de contas aos clientes e no alto desempenho, reestruturando agências burocráticas,
redefinindo as missões organizacionais, agilizando os processos das agências e descentralizando a tomada de
decisões. Em muitos casos, os governos e governos mento agências conseguiram privatizar funções
anteriormente públicos, HOLD-

14 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E NOVA GESTÃO PÚBLICA

responsabilizando os altos executivos pelas metas mensuráveis de desempenho, estabelecendo novos


processos para medir a produtividade e a eficácia, e reprojetando sistemas departamentais para refletir um
compromisso fortalecido com a prestação de contas ( Barzelay 2001; Boston et al. 1996; Pollitt
e Bouckaert 2000).

Donald Kettl, da Brookings Institution, vê o que ele chama de "reforma da gestão pública global", com foco em
seis questões centrais:

1. Como os governos podem encontrar maneiras de extrair mais serviços da mesma ou de uma receita
menor?

2. Como o governo pode usar incentivos de mercado para erradicar as patologias da burocracia; Como
podem os mecanismos de comando e controle burocráticos tradicionais serem substituídos por estratégias de
mercado que mudarão o comportamento dos gerentes de programa?

3. Como o governo pode usar os mecanismos de mercado para dar aos cidadãos (hoje chamados de
“clientes”) maiores escolhas entre os serviços - ou pelo menos incentivar uma maior atenção para atender
melhor os clientes?

4. Como o governo pode tornar os programas mais responsivos? Como o governo pode descentralizar a
responsabilidade para dar aos gerentes de linha de frente maiores incentivos para servir?

5. Como o governo pode melhorar sua capacidade de elaborar e rastrear políticas? Como o governo pode
separar seu papel de comprador de serviços (um contratado) de seu papel na entrega de serviços?

6. Como os governos podem se concentrar em produtos e resultados, em vez de processos ou


estruturas? Como eles podem substituir sistemas orientados por regras, de cima para baixo, por sistemas
orientados por resultados, de baixo para cima? ( Adaptado a partir de Kettl 2000a, 1–2 )

Da mesma forma, o Jonathon Boston, da Nova Zelândia, havia anteriormente caracterizado os aspectos centrais
ou doutrinas da New Public Management, como segue:

[Ênfase] na gestão, em vez de política; uma mudança do uso de controles de entrada. . . a confiança em
medidas quantificáveis de resultados e metas de desempenho; a devolução do controle gerencial, juntamente
com o desenvolvimento de novos mecanismos de relatório, monitoramento e prestação de contas; a
desagregação de grandes estruturas burocráticas em agências quase autônomas, em particular a separação
entre funções comerciais e não comerciais. . . ; uma preferência pela propriedade privada, contratação e
contestabilidade na prestação de serviços públicos; a imitação de certas práticas de gestão do setor privado,
como. . . o desenvolvimento mento de acordos de desempenho corporativos planos (e), a introdução de sistemas
de remuneração ligados ao desempenho,. . . e uma maior preocupação para

A NOVA GESTÃO PÚBLICA 15

imagem corporativa ; uma preferência geral por incentivos monetários, em vez de incentivos não monetários,
como ética, ethos e status; e uma ênfase na redução de custos, eficiência e gerenciamento de cortes. (Boston
1991, 9–10)

Ao redor do mundo

A eficácia dessa agenda prática de reformas em países como Nova Zelândia, Austrália, Grã-Bretanha e, mais
tarde, os Estados Unidos alertaram governos de todo o mundo para o fato de que novos padrões estavam sendo
buscados e novos papéis estabelecidos. Isso não quer dizer que cada um desses países seguiu exatamente o
mesmo padrão na busca de uma reforma gerencial no setor público. Como os principais estudiosos europeus,
Christopher Pollitt e Geert Bouckaert, têm o cuidado de salientar, os esforços de reforma são limitados pela
filosofia e cultura de governança dentro de um país em particular, pela natureza e estrutura do governo daquele
país e por sorte e coincidência. No entanto, “Certos regimes olhar como se eles são muito mais abertos ao
' perfor - mance orientadas para o mercado, favorecendo o mercado de idéias da Nova Administração Pública do
que outras, particularmente os países "anglo-saxões", Austrália, Canadá, Nova Zelândia, Reino Unido e EUA
"(2000, 60-61).

Os esforços de reforma da Nova Zelândia foram dignos de nota, começando em meados da década de 1980,
quando o Partido Trabalhista chegou ao poder após nove anos fora do cargo. Na época, a economia da Nova
Zelândia estagnara e o país achava difícil sustentar seus programas sociais tradicionalmente generosos e seu
apoio econômico. “As reformas da Nova Zelândia começaram com uma abordagem descendente que buscava
privatizar programas sempre que possível, para substituir os incentivos de mercado por burocracias
de comando e controle; e focar de maneira única nas saídas e resultados ao invés de entradas. ” ( Kettl 2000a,
8). Os princípios fundamentais subjacentes ao modelo parecia ser que o governo só deve ser envolvido
em activi - as leis que não poderiam ser tratadas de maneira mais eficiente e eficaz em outro lugar e que o
governo deveria, sempre que possível, ser organizado de acordo com as linhas da iniciativa privada. Além disso,
havia uma forte dependência de sistemas de incentivo e o uso de contratos explícitos entre ministros e gerentes
ou entre compradores (agências) e fornecedores (contratados) (Boston et al. 1996, 4–6). Em termos de sistemas
de gestão, a Nova Zelândia basicamente eliminou seu sistema de serviço civil, permitindo que os gerentes
negociassem seus próprios contratos com os funcionários e introduzissem sistemas orçamentários mais focados
no desempenho e nos resultados. O resultado foi uma transformação massiva da gestão pública na Nova
Zelândia.

Mudanças similares na abordagem australiana à administração e administração pública nos anos 80 e além
também foram desencadeadas por tempos econômicos difíceis, mas foram muito além de simplesmente permitir
que o governo fizesse o mesmo.

16 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E NOVA GESTÃO PÚBLICA

cortes profundos em programas públicos. Já em 1983, o governo do primeiro-ministro Robert Hawke endossou a
noção de “gestão por resultados” e iniciou uma série de gestão financeira e outras reformas para alcançar esse
objetivo. Mais uma vez, foram implementados vários esforços de privatização, reestruturação governamental e
esforços para avaliar os programas em termos de resultados específicos desejados. Os gerentes foram
encorajados a usar processos de planejamento de estilo corporativo para identificar prioridades, metas e
objetivos, para reconstituir processos de gestão financeira, a fim de melhor acompanhar os gastos à luz dos
resultados desejados e enfatizar eficiência, produtividade e responsabilidade pelos resultados.

As reformas britânicas foram em grande parte desencadeadas pelos esforços neoconservadores de Margaret
Thatcher para reduzir o tamanho do Estado. Um dos principais esforços iniciais foi reduzir os custos e
desmembrar as atividades que poderiam ser melhor realizadas no setor privado, ao mesmo tempo em que
submetia as que restavam ao mercado de concorrência sempre que possível. Além disso, a Iniciativa de Gestão
Financeira centrou- se na identificação de centros específicos de responsabilidade, associando custos com
resultados e responsabilizando os gerentes contratualmente responsáveis por alcançar esses resultados. Um
exercício posterior de "cidadania" buscou responsabilizar os órgãos por cumprirem padrões específicos de
serviço. “A (versão britânica da) nova administração pública resultou do argumento econômico básico de que o
governo sofria com os defeitos de monopólio, altos custos de transação e problemas de informação que geravam
grandes ineficiências. Substituindo concorrência e mercado marketlike incentivos os reformadores acreditavam
que poderiam reduzir o tamanho do governo, reduzir seus custos e melhorar o seu desempenho”( Kettl 2000a,
14).

A experiência americana

Essas ideias foram primeiro cristalizadas e popularizadas nos Estados Unidos pelo livro best-seller de David
Osborne e Ted Gaebler , Reinventing Government (1992; ver também Osborne e Plastrik 1997). Com base nas
experiências de outros países, especialmente na Nova Zelândia, bem como experiências em nível estadual e
local na América, Osborne e Gaebler , um jornalista e ex-gerente da cidade, forneceram vários "princípios" já
conhecidos por meio dos quais empreendedores públicos ”podem trazer uma reforma governamental massiva,
ideias que permanecem no centro da Nova Gestão Pública:

1. Governo Catalítico , Direcionando ao invés de Remo: Os empreendedores públicos vão além das
opções de políticas existentes, servindo como catalisadores dentro de suas comunidades para gerar cursos
alternativos de ação. Eles escolhem dirigir , reconhecendo uma ampla gama de possibilidades e atingindo um

A NOVA GESTÃO PÚBLICA 17

equilíbrio entre recursos e necessidades, em vez de remo, concentrando-se num único objetivo. Aqueles que
dirigem definem seu futuro, em vez de simplesmente confiar em suposições tradicionais (Osborne
e Gaebler 1992, 35).

2. Governo de propriedade comunitária , capacitando em vez de servir: Os empreendedores públicos


aprenderam que os esforços do passado para atender os clientes criavam dependência, em oposição à
independência econômica e social. Em vez de manter essa abordagem, esses empreendedores transferem a
propriedade das iniciativas públicas para a comunidade. Eles capacitam cidadãos, grupos de vizinhos e
organizações comunitárias para serem as fontes de suas próprias soluções (Osborne e Gaebler 1992, 52).

3. Governo Competitivo , Injetando Concorrência na Prestação de Serviços: Os empreendedores públicos


reconheceram que a tentativa de fornecer todos os serviços não apenas drena os recursos públicos, mas
também faz com que as organizações públicas extrapolem suas capacidades, reduzindo a qualidade e a eficácia
do serviço. Esses empreendedores contrariam essa tendência ao estimular a concorrência entre prestadores de
serviços públicos, privados e não - governamentais . Os resultados são “maior eficiência, maior capacidade de
resposta e um ambiente que recompensa a inovação” (Osborne e Gaebler , 1992, pp. 80–83).

4. Governo Orientado pela Missão , Transformando Organizações Orientadas por


Regras: Empreendedores públicos viram como o excesso de regulamentação
nas organizações burocráticas reprime a inovação e limita o desempenho do governo . Tal elaboração de regras
é ainda apoiada por sistemas rígidos de orçamento e recursos humanos. Em contraste, os empreendedores
públicos se concentram primeiro na missão do grupo - o que a organização busca internamente e externamente.
Então, o orçamento, os recursos humanos e outros sistemas são projetados para refletir a missão geral (Osborne
e Gaebler , 1992, p. 110).

5. Orientada para Resultados governamentais , financiamento


Outcomes , Nem Entradas: Públicas empresários acreditam que o governo deveria ser dedicado a alcan-
ing objetivos públicos substanciais, ou resultados, ao contrário de Concentrat-ing estritamente no controle dos
recursos públicos despendidos em fazer o trabalho. Os sistemas atuais de avaliação e recompensa se
concentram principalmente na eficiência e no controle fiscal, raramente perguntando quais impactos foram
obtidos de cada iniciativa pública. Os empreendedores públicos transformam esses sistemas para serem mais
orientados para os resultados - ou seja, a responsabilidade com base no desempenho do governo (Osborne
e Gaebler , 1992, pp. 140–141).

6. Governo dirigido pelo cliente , atendendo às necessidades do cliente , e não à burocracia: os


empreendedores públicos aprenderam com seus colegas do setor privado que, a menos que um se concentre no
cliente, o

18 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E NOVA GESTÃO PÚBLICA

cidadão nunca será feliz. Como os órgãos legislativos fornecem a maioria dos recursos públicos para agências
governamentais, essas agências operam completamente cegas em relação à sua base de clientes. Eles
funcionam de acordo com suas próprias prioridades e com as demandas da fonte de financiamento, em vez do
que eles realmente precisam. Os empreendedores públicos mantêm esse sistema de cabeça para baixo,
servindo primeiro ao cliente (Osborne e Gaebler 1992, 166-167).

7. Governo empreendedora , ganhando em vez de gastar: entre- públicos preneurs enfrentar as mesmas
restrições fiscais que os seus homólogos tradicionais, mas a diferença está na forma como eles respondem. Em
vez de aumentar impostos ou reduzir programas públicos, os empreendedores públicos encontram formas
inovadoras de fazer mais com menos. Ao instituir o conceito de lucro na esfera pública - por exemplo, contando
com cobranças e taxas para serviços públicos e investimentos para financiar iniciativas futuras -
os empreendedores públicos são capazes de agregar valor e garantir resultados, mesmo em tempos financeiros
apertados (Osborne e Gaebler 1992, 203-206).

8. Governo Antecipado , Prevenção Em vez de Cura: os empreendedores públicos estão cansados de


canalizar recursos para programas para resolver problemas públicos. Em vez disso, eles acreditam que a
principal preocupação deve ser a prevenção, interrompendo o problema antes que ele ocorra. O governo no
passado se orgulhava da prestação de serviços - de poder apresentar iniciativas destinadas a curar males
públicos. No entanto, à medida que os problemas na sociedade pós-industrial se tornaram mais complexos, o
governo perdeu sua capacidade de responder. Ao retornar à prevenção, as organizações públicas serão mais
eficientes e eficazes para o futuro (Osborne e Gaebler 1992, 219-221).

9. Governo descentralizado , da hierarquia à participação e trabalho em equipe: os empresários públicos


apreciam o papel que as organizações centralizadas desempenhavam na era industrial. Essas instituições
representaram os primeiros passos em direção à profissionalização no campo da administração pública. No
entanto, a idade da instituição hierárquica passou. Avanços na tecnologia da informação , melhoria dos sistemas
de comunicação e aumento da qualidade da força de trabalho trouxeram uma nova era de organizações mais
flexíveis e baseadas em equipes. A tomada de decisões foi estendida por toda a organização - colocada nas
mãos daqueles que podem inovar e determinar o curso de alto desempenho (Osborne e Gaebler , 1992).
250-252) .
10. Governo Orientado para o Mercado , Alavancando a Mudança Através do Mercado: Os
empreendedores públicos respondem às mudanças nas condições, não às abordagens tradicionais, como a
tentativa de controlar toda a situação, mas sim com estratégias inovadoras que visam moldar a situação.

A NOVA GESTÃO PÚBLICA 19

ambiente para permitir que as forças do mercado atuem. Cada jurisdição - seja uma nação, um estado ou uma
comunidade local - representa um mercado, uma coleção de pessoas, interesses e forças sociais e econômicas.
Empresários públicos percebem que esses mercados permanecem fora do controle de qualquer órgão político.
Assim, sua estratégia está centrada na estruturação do ambiente para que o mercado possa operar de maneira
mais eficaz, garantindo qualidade de vida e oportunidade econômica (Osborne e Gaebler 1992, 280-282).

Osborne e Gaebler pretendiam que esses dez princípios servissem como uma nova estrutura conceitual para a
administração pública - uma lista de verificação analítica para transformar as ações do governo. “O que estamos
descrevendo é nada menos que uma mudança no modelo básico de governança usado na América. Essa
mudança está em andamento ao nosso redor, mas, como não estamos procurando por ela - porque supomos
que todos os governos precisam ser grandes, centralizados e burocráticos - raramente a vemos. Somos cegos
para as novas realidades, porque elas não se encaixam em nossos preconceitos ”(Osborne e Gaebler 1992,
321).

Nos Estados Unidos, o esforço para “reinventar o governo” veio mais tarde do que em outros países anglo-
saxônicos, foi mais altamente politizado e, em parte por esse motivo, teve menos efeito sobre a estrutura geral
da governança no país e mais sobre práticas gerenciais. Dois esforços foram particularmente importantes, a
National Performance Review (NPR) e o Government Performance and Results Act. A National Performance
Review foi o esforço do presidente Bill Clinton, encabeçado pelo vice-presidente Al Gore, de criar um governo
que “funciona melhor e custa menos”. Para isso, dezenas de funcionários do governo foram enviados a agências
governamentais que buscavam maneiras de ser simplificada e menos dispendiosa. Recomendações específicas
numeradas às centenas e incluindo reformas de aquisições, mudanças na política de pessoal,e
desenvolvimentos em tecnologia da informação. Além disso, havia uma forte ênfase em servir os “clientes” do
governo. A Avaliação Nacional de Desempenho, no entanto, ocorreu em um cenário político, exigindo sérios
cortes no emprego federal, porque essa era a única atividade que poderia produzir uma economia rápida.
Enquanto isso, o governo conduzido pelo Congresso Desempenho e Resultados exigiram que os gerentes
estabelecessem padrões específicos de desempenho e “administrassem resultados”. Resumindo os primeiros
cinco anos da National Performance Review, Kettl escreve que, apesar de suas deficiências, a NPR “economizou
uma quantia significativa de dinheiro, trouxe reformas gerenciais substanciais (especialmente no atendimento ao
cliente e nos processos de aquisição) e promoveu uma discussão mais baseada no desempenho sobre as
funções do governo ”( Kettl 2000a, 29).

20 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E NOVA GESTÃO PÚBLICA

Suporte Intelectual

Até este ponto, discutimos a Nova Gestão Pública em termos dos esforços práticos empreendidos em governos
em todo o mundo para reformar as operações do governo. Mas devemos também notar as várias justificativas
intelectuais para a Nova Gestão Pública. Essas justificativas, como Lynn (1996) observa, vieram em grande parte
das escolas de “política pública” que se desenvolveram na década de 1970 e do movimento “ gerencialista ” em
todo o mundo (Pollitt, 1993).

A perspectiva política que emergiu nas escolas de assuntos públicos e especialmente As escolas de políticas
públicas nas duas últimas décadas tinham suas raízes mais claras na economia, em oposição aos programas
mais voltados para a ciência política na administração pública. Muitos, embora não todos, analistas de políticas e
aqueles engajados na avaliação de políticas foram treinados ou pelo menos familiarizados com a economia, e
bem à vontade com termos como "economia de mercado", "custos e benefícios" e "modelos racionais de
escolha". Por sua vez, essas escolas começaram a voltar sua atenção para a implementação de políticas, que
chamaram de “gestão pública” para distingui-la da “administração pública” anterior, apesar do fato de que tanto a
gestão pública quanto a administração pública estão preocupadas com a implementação de políticas públicas.
através da condução e operação dos vários órgãos do governo.(Os dois termos podem ser usados como
sinônimos e muitas vezes são, mas se houver uma diferença, é que as discussões da administração pública
tendem a mostrar um viés em relação às interpretações econômicas do comportamento gerencial, em oposição
às discussões da administração pública, que são mais provavelmente baseadas na ciência política, sociologia ou
análise organizacional.)

Como a extensão final da visão econômica, a Nova Gerência Pública está claramente ligada à perspectiva
racionalista e, como observamos anteriormente, especialmente à teoria da escolha pública. Uma variação
importante na teoria da escolha pública que também influenciou o desenvolvimento da Nova Gerência Pública é
o que é chamado de “teoria da agência” ou “teoria do agente principal”. Simplificando, a teoria da agência
preocupa-se com a relação entre princípios e agentes. “Agência” refere-se a uma situação em que um indivíduo
(o agente) age em nome de outro (o principal). Por exemplo, se eu contratar um advogado, eu sou o diretor e o
advogado é meu agente, mas o advogado tem vários incentivos - vencer o caso (meu objetivo) e maximizar as
horas faturáveis (seu objetivo). Como nossos objetivos não são consistentes, surgem todos os tipos de
problemas. Na Nova Gestão Pública, a teoria da agência pode ser empregada para analisar questões que
surgem dentro de uma burocracia específica (por exemplo, que incentivos o principal poderia fornecer para
assumir a conformidade por parte de um agente?) Ou para avaliar os efeitos de diferentes estruturas
institucionais ( por exemplo, como o múltiplo

A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ANTIGA 21

os interesses que influenciam o comportamento dos policiais afetam a decisão de privatizar uma força policial?).

A escolha pública (e sua teoria de agência companheira) não apenas oferecem um modelo elegante e, para
alguns, atraente de governo, eles também serviram como uma espécie de roteiro intelectual para esforços
práticos para reduzir o governo e torná-lo menos caro. Por exemplo, Boston e colegas argumentam que “uma
das características mais distintivas e marcantes de gesta~o públicas da Nova Zelândia mento reformas foi a
forma como eles foram moldados por. . . teoria da escolha pública e economia organizacional, especialmente a
teoria da agência ”(1996, 16). Como vimos, em sua forma mais simples, a escolha pública considera o governo
do ponto de vista de mercados e clientes. Por sua vez, o compromisso da teoria da escolha pública com a
escolha racional implica uma seleção de valores, na maioria das vezes um compromisso com a eficiência e a
produtividade. Não surpreende, portanto, como Hood sugere, que a Nova Administração Pública tenha
claramente colocado sua ênfase em valores como eficiência, eliminando desperdícios ou combinando recursos
para objetivos claros (o que ele chama de “valores sigma”) . No entanto, ele também aponta que atingir esses
valores podem vir à custa de honestidade e negócio- justo ing , a evitação de preconceitos ou a busca de
responsabilização (“valores teta”) ou segurança, resiliência e capacidade de adaptação (“valores lambda”) (Hood
1991; ver também Hood e Jackson 1991, 14).

A segunda justificativa intelectual sugere que a Nova Gerência Pública está profundamente enraizada no que
tem sido denominado “ gerencialismo ” ou “neo- gerencialismo ”. Na visão gerencialista , o sucesso dos negócios
e do setor público depende da qualidade e do profissionalismo dos gerentes. Christopher Pollitt descreveu o
“ gerencialismo ”Como a crença de que o caminho para o progresso social é através de maior produtividade, que
tal produtividade será reforçada pela disciplina imposta por gestores orientados para maior eficiência e
produtividade, e que para desempenhar esse papel importante (mesmo apocalíptico), os gestores devem receber
o que é chamado de “liberdade para administrar” ou mesmo o “direito de administrar” (Pollitt 1993, 1-3).

Alguns argumentaram, além disso, que a ascensão da Nova Gestão Pública é atribuível não apenas
ao gerencialismo , mas à crescente influência dos “ gerencialistas ”. Curiosamente, tanto na Nova Zelândia
quanto na Austrália, uma parte da transformação que ocorreu foi muito claramente ligado ao surgimento de uma
classe gerencial dominada por economistas e aqueles treinados em economia . A estudiosa australiana
Anna Yeatman , por exemplo, argumenta que a virada para o gerencialismo no serviço público australiano
ocorreu quando um grande número de candidatos com formação universitária, altamente comprometidos com
um conceito racionalizado e orientado para tarefas de administração pública, foi contratado posições de nível
( Yeatman 1987). Michael Pusey, da Universidade de New South Wales, apoia essa visão, argumentando que,
nas agências centrais da Austrália, a equipe

22 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E NOVA GESTÃO PÚBLICA

A partir de economias ou profissões relacionadas a negócios - um grupo que ele denomina de “racionalistas
econômicos” - foram capazes de capturar a linha burocrática e, especialmente ameaçando reter recursos, atraí-
los para a perspectiva racionalista (Pusey 1991).

Vimos que a Nova Gestão Pública, como o Antigo Admin- Pública admi- antes dele, não é apenas sobre a
implementação de novas técnicas , mas que traz consigo um novo conjunto de valores , um conjunto de valores,
neste caso, em grande parte, desenhado da economia de mercado e gestão de negócios. Como já foi dito, existe
uma longa tradição na administração pública apoiando a ideia de que “o governo deveria ser administrado como
um negócio”. Na maioria das vezes, esta recomendação Isso significou que as agências governamentais
deveriam adotar essas práticas, variando de “gerenciamento científico” a “gerenciamento de qualidade total”, que
foram consideradas úteis no setor privado. A New Public Management leva essa ideia um passo adiante,
argumentando que o governo deveria adotar não apenas as técnicas de administração de empresas, mas
também certos valores de negócios . Hoje, a Nova Gestão Pública é apresentada como um modelo normativo
para administração pública e gestão pública.

Envolvendo o Debate

Certamente a Nova Administração Pública não ficou sem seus críticos. Muitos acadêmicos e profissionais
expressaram preocupação sobre as implicações da Nova Gestão Pública e o papel dos gestores públicos que
esse modelo sugere. Por exemplo, em um simpósio de Revisão da Administração Pública sobre liderança,
democracia e gestão pública, vários autores consideraram com atenção as oportunidades e desafios
apresentados pela New Public Management. Aqueles que desafiam a Nova Administração Pública no simpósio e
em outros lugares fazem perguntas sobre as contradições inerentes ao movimento (Fox 1996), os valores que
ele promove (Frederickson 1996; DeLeon e Denhardt 2000; Schachter 1997), as tensões entre a ênfase na
descentralização promovida no modelo de mercado e a necessidade de coordenação no setor público (Peters
e Savoie, 1996), e os papéis e relações implícitos dos poderes executivo e legislativo (Carroll e Lynn, 1996).
Outros questionaram as implicações do movimento de privatização para os valores democráticos e o interesse
público (McCabe e Vinz -ant, 1999) e como o empreendedorismo e o que Terry (1993, 1998) chamou de
“ neomanagerialismo ” ameaçam minar valores democráticos e constitucionais como a equidade. , justiça,
representação e participação.

Osborne e Gaebler (1992) nos disseram para dirigir, e não remar, o barco. A nossa pergunta é a seguinte: À
medida que o campo da administração pública tem abandonado cada vez mais a ideia de remo e de
responsabilidade assumida pela direção, ela simplesmente

A NOVA GESTÃO PÚBLICA 23

trocou uma visão “ administrativa ” por outra? Em outras palavras, trocamos um modelo em que os gestores
públicos buscam alcançar maior eficiência e produtividade controlando suas agências e seus clientes para outro
modelo em que ocorre o mesmo? Osborne e Gaebler escrevem, “ aqueles que dirigem o barco têm muito mais
poder sobre seu destino do que aqueles que o remaram” (1992, 32). Se for esse o caso, a mudança do remo
para a direção pode ter não apenas deixado os administradores no comando do barco - escolhendo seus
objetivos e direções e traçando um caminho para alcançá-los -, mas também lhes dando mais poder para fazê-lo.

Em nossa pressa de dirigir , talvez estejamos esquecendo quem é dono do barco. Na sua livro, Governo Is
Us (1998), Rei e Stivers nos lembram que o governos mento pertence aos seus cidadãos (ver também a Caixa
1998; Cooper, 1991; King, Feltey , e O'Neill 1998; Stivers 1994a, 1994b; Thomas 1995) . Consequentemente, os
administradores públicos devem se concentrar em sua responsabilidade de servir e capacitar os cidadãos
à medida que gerenciam organizações públicas e implementam políticas públicas. Dentro Em outras palavras,
com os cidadãos na vanguarda, a ênfase não deve ser colocada na direção ou remo do barco governamental,
mas na construção de instituições públicas marcadas pela integridade e capacidade de resposta.

É importante ressaltar que, ao defenderem seus argumentos, os defensores da Nova Administração Pública têm
usado com frequência a Antiga Administração Pública como o argumento contra o qual os princípios do
empreendedorismo podem ser vistos como claramente superiores. Note-se, por exemplo, como Osborne
e Gaebler contrastar seus princípios de uma alternativa de burocracias rígidas atormentado com regras
excessivas, restritos por ORÇAMENTO ligado a regra ing sistemas e de pessoal, e preocupado com o controlo.
Essas burocracias tradicionais são descritas como ignorando os cidadãos, evitando inovações e atendendo às
suas próprias necessidades. Segundo Osborne e Gaebler “O tipo de governo que se desenvolveu durante a era
industrial, com suas burocracias lentas e centralizadas, sua preocupação com regras e regulamentos e suas
cadeias hierárquicas de comando, não funciona mais muito bem” (1992, pp. 11–12). De fato, enquanto serviam
seus propósitos anteriores, “ instituições burocráticas . . . cada vez mais nos falham ”(15).

Se os princípios da Nova Gestão Pública forem comparados com a Antiga Administração Pública, a Nova
Administração Pública parece claramente uma alternativa preferida . Mas mesmo um exame superficial da
literatura na administração pública demonstra claramente que essas duas abordagens não abrangem totalmente
a teoria ou prática do governo contemporâneo (Box 1998; Bryson e Crosby 1992; Carnavale 1995; Cook 1996;
Cooper 1991; deLeon 1997; Denhardt 1993; Farmer 1995; Fox e Miller 1995; Frederickson
1997; Gawthrop 1998; Goodsell 1994; Harmon 1995; Hummel 1994; Ingraham e outros 1994; Light 1997; Luke
1998; McSwite 1997; Miller e Fox 1997; Perry 1996; Rabin, Hildreth e Miller 1998; Rohr 1998; Stivers 1993; Terry

24 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E NOVA GESTÃO PÚBLICA

1995, 1998; Thomas 1995; Vinzant e Crothers 1998; Wamsley et al. 1990; Wamsley e Wolf 1996). O campo da
administração pública, é claro, não ficou preso à retórica da reforma progressiva nos últimos cem anos. Em vez
disso, tem havido uma rica e vibrante evolução intelectual e prática no pensamento e na prática, com
desenvolvimentos importantes e substanciais que não podem ser incluídos sob o título "Nova Gestão Pública".
Assim, existem mais de duas opções.

Rejeitamos a noção de que a Nova Gerência Pública reinventada, voltada para o mercado, deveria ser
comparada apenas à Antiga Administração Pública, que, apesar de suas muitas contribuições importantes,
passou a ser vista como sinônimo de burocracia, hierarquia e controle. Como dissemos, se essa é a
comparação, a Nova Administração Pública sempre vencerá. Em contraste, sugeriremos que o que falta no
debate é um conjunto de princípios organizadores para uma alternativa mais contemporânea à Nova Gestão
Pública. Gostaríamos de sugerir que a Nova Gestão Pública deve ser contrastada com o que chamaremos de
Novo Serviço Público, um conjunto de idéias sobre o papel da administração pública no sistema de governança
que coloca o serviço público, a governança democrática e o engajamento cívico no Centro.

Capítulo 2

As raízes do novo serviço público

No primeiro capítulo, traçamos o desenvolvimento da Antiga Administração Pública e da Nova Administração


Pública. Antes de prosseguir, será útil revisar alguns dos temas que surgiram nessa análise. Primeiro, pelo
menos nos três primeiros trimestres do século XX, o principal modelo de administração pública foi aquele
articulado por escritores como Woodrow Wilson, Frederick Taylor, Luther Gulick e Herbert Simon. Apesar de
muitos de seus defensores retratarem a administração pública ortodoxa como neutra em relação aos valores,
não foi. Foi um modelo normativo para a conduta dos órgãos públicos. Entre as escolhas de valor feitas na
construção deste modelo, havia uma descrição particular do papel do administrador público, especialmente em
relação ao processo político (ou político), a escolha da eficiência (em oposição à responsividade, etc.) como a
principal critério para sessing como- o trabalho das agências administrativas, e uma ênfase na criação de órgãos
públicos como sistemas em grande parte fechados, com um executivo que tem autoridade substancial “controlar”
única e operando de forma top-down. Talvez a característica mais marcante desse modelo, evidente em suas
primeiras versões, mas especialmente clara em suas versões posteriores, tenha sido o uso da "escolha racional"
como o fundamento teórico primário da administração pública.

Em segundo lugar, apesar do domínio deste modelo, os pressupostos prevalecentes da versão mainstream da
Antiga Administração Pública foram combatidos, com frequência e eloqüência, por uma série de escritores e
praticantes que defendiam maior discrição, maior capacidade de resposta e maior abertura na administração.
processo. Essas visões alternativas - que associamos a figuras como Marshall Dimock , Robert Dahl e, acima de
tudo, Dwight Waldo - forneceram um contraponto ao modelo geral, importante para

25

26 AS RAÍZES DO NOVO SERVIÇO PÚBLICO

lembre-se e muitas vezes aceito em situações particulares, mas raramente, se alguma vez dominante. Na
verdade, pode ser apropriado dizer que essas idéias eram “ded embed-” dentro do modelo vigente, para o qual
eles foram em grande parte subserviente.
Terceiro, a Nova Administração Pública tem se apresentado como uma alternativa à maneira tradicional
“burocrática” de conduzir os “negócios” do público. A New Public Management defende que o governo deve se
engajar apenas naquelas atividades que não podem ser privatizadas ou contratadas e que, De modo mais geral,
os mecanismos de mercado devem ser empregados sempre que possível, para que os cidadãos sejam
apresentados a opções entre as opções de prestação de serviços. Além disso, a New Public Management
sugere um papel especial para os gestores, especialmente os gerentes empreendedores, que recebem maior
liberdade para melhorar a eficiência e a produtividade, principalmente através da “gestão de resultados”.
Finalmente, a New Public Management sugere que os gestores públicos “ orientar em vez de suceder », isto é,
que se movem para se tornarem monitores de implementação de políticas ou compradores de serviços, em vez
de se envolverem diretamente na prestação de serviços em si. Na base dessas recomendações, há
compromissos teóricos com idéias como a teoria da escolha pública;teoria da agência; e, em geral, o uso de
modelos econômicos na concepção e implementação de políticas públicas

O interessante é que, embora a Nova Administração Pública tenha sido apresentada como uma alternativa à
Antiga Administração Pública, ela na verdade tem muito em comum com o modelo mainstream da administração
pública, especificamente a dependência e o compromisso com modelos de escolha racional. Por exemplo, como
discutimos anteriormente, a teoria do agente principal pode ser aplicada à relação entre executivos públicos e
aqueles que se reportam a eles.Quando usado dessa maneira, uma questão central seria: Que estrutura
de incentivo é apropriada para garantir a cooperação ou mesmo a conformidade dos funcionários inferiores? Tal
abordagem tem notável semelhança com o modelo de contribuições e incentivos de Herbert Simon, de meio
século atrás. Desse ponto de vista, uma das principais questões enfrentadas pelo “grupo de controle” da
organização é como fornecer incentivos suficientes e apropriados para que os participantes inferiores contribuam
para o trabalho da organização. Em ambos os casos, o que faz o modelo funcionar é um compromisso com a
escolha racional. Assim, embora existam claramente diferenças entre a Antiga Administração Pública e a Nova
Administração Pública, os fundamentos teóricos básicos dessas duas versões “mainstream” da administração
pública e das políticas públicas são, na verdade, muito parecidas.

Em contraste com esses modelos tradicionais de administração pública ou administração pública que estão
enraizados na ideia de escolha racional, sugerimos uma alternativa , o Novo Serviço Público (ver Tabela 1 nas
páginas 28-29). Tal como a Nova Administração Pública e a Antiga Administração Pública, o Novo Serviço
Público é composto por muitos elementos diversos e muitos estudiosos e profissionais diferentes.

CIDADANIA DEMOCRÁTICA 27

têm contribuído, muitas vezes em desacordo um com o outro. No entanto, há certas idéias gerais que parecem
caracterizar essa abordagem como um modelo normativo e distingui-la das demais. Certamente, o Novo Serviço
Público pode reivindicar uma impressionante herança intelectual, incluindo o trabalho daqueles que
mencionamos anteriormente, que forneceu discordância construtiva às prescrições racionalistas do modelo
mainstream (por exemplo, Dimock , Dahl e Waldo). No entanto, aqui nos concentraremos nos precursores mais
contemporâneos do Novo Serviço Público, incluindo (1) teorias da cidadania democrática, (2) modelos de
comunidade e sociedade civil, (3) humanismo organizacional e a nova administração pública, e

(4) administração pública pós-moderna . Em seguida, descreveremos o que vemos como os principais
princípios do Novo Serviço Público.

Cidadania Democrática

Preocupações sobre cidadania e democracia são particularmente importantes e visíveis na teoria política e
social, ambas as quais exigem uma cidadania revigorada, mais ativa e envolvida (Barber 1984,
1998; Mansbridge 1990, 1994;Pateman 1970; Sandel 1996). Mas a cidadania pode ser vista de diferentes
maneiras. Uma primeira e óbvia definição enfoca os direitos e obrigações dos cidadãos, conforme definido pelo
sistema legal; isto é, a cidadania é vista como um status legal. Uma visão alternativa e mais ampla considera a
cidadania como preocupada com questões mais gerais relacionadas à natureza da participação em uma
comunidade política, incluindo questões como os direitos eresponsabilidades dos cidadãos, independentemente
de seu status legal (Turner 1993, 3). Nesta visão, a cidadania está preocupada com a capacidade do indivíduo
de influenciar o sistema político; implica envolvimento ativo na vida política. É esta última visão que iremos focar
aqui e ao longo deste livro.

Além dessas preocupações definicionais, existem diferentes maneiras de entender o que está envolvido na
cidadania democrática. Por exemplo, pode-se argumentar que o governo existe basicamente para promover os
interesses econômicos da comunidade e dos indivíduos dentro da comunidade. Neste caso, o estado e a relação
dos cidadãos com o Estado devem basear-se simplesmente na ideia de interesse próprio. De acordo
com Sandel (1996), o modelo predominante da relação entre Estado e cidadãos baseia-se na ideia de que o
governo existe para garantir que os cidadãos possam fazer escolhas coerentes com seus interesses, garantindo
certos procedimentos (como votar) e direitos individuais. O papel do governo é certificar-se de que a interação
dos interesses pessoais individuais funciona de forma livre e justa. Obviamente, essa perspectiva é consistente
com a economia da escolha pública e a New Public Management (ver Kamensky, 1996), e os teóricos da escolha
pública endossaram amplamente essa visão. Por exemplo, James Buchanan, um dos principais teóricos da
escolha pública,

tabela 1

Comparando Perspectivas: Antiga Administração Pública, Nova Gestão Pública e Novo Serviço Público

Velho Público Administraç


ão Nova gestão pública Novo serviço público

Primário teórico Político teoria , Econômico teoria , mais Democrático teoria ,


e epistemológico social e político diálogo sofisticado abordagens variadas para
fundações comentário Sediada em positivista conhecimento Incluindo
aumentada de ingênuo social Ciência positivo , interpretativo ,
social Ciência e crítico
Predominante racionalidad
ee Sinóptico racionalidade, Técnico e econômico Estratégico ou formal
associado modelos do “ Administrativa homem ” racionalidade , “ econômico racionalidade , múltiplo
humano comportamento homem ” ou o auto- Testes do racionalidade
interessado decisão ( política , econômica ,
criador e organizacional )

Concepção do a público Público interesse é Público interesse Público interesse é a


interesse politicamente definiram e representa a resultado de um diálogo
expresso em lei agregação do sobre compartilhado valores
Individual interesses

Para quem são públicos Clientes e constituintes clientes Cidadãos


funcionários responsivo

Papel de governo Remo ( projetando e Direção ( agindo como Servindo ( negociando


uma catalisador paradesencad
implementando políticas ear e corretagem interesses
concentrando em um
único forças de mercado ) entre cidadãos e
politicamente definiram comunidade grupos ,
criando compartilhado valor
objetivo ) es )

28

Mecanismos para Administrando programas Criando mecanismos Construção coalizões do


alcançar política através existir e estruturas de incentivo público, sem fins lucrativos, e
Objetivos agências governamentais para conquistar política agências privadas para
Conheça mutuamente acordad
Objetivos através o
privado e sem fins
lucrativos sobre necessidades
agências

Abordagem para Hierárquica - Orientado pelo mercado - OMultifacetado - Público


prestação de contas Administradores acumulação de auto- servos devem comparecer
estamos responsável par
a interesses vai resultar em para lei , comunidade
democraticamente eleito resultados desejado de valores , política normas ,
político líderes amplo grupos do cidadãos padrões profissionais ,
( ou clientes ) e cidadão interesses
Ampla latitude paraConheç
Administrativo critério Limitado critério a Critério necessário
permitido administrativo empreendedor objetivos mas constrangido e
oficiais responsável

Assumido organizacional Burocrático Descentralizado público Colaborativo Estruturas


estrutura organizações marcado organizações com com Liderança compartilhado
por cima para
baixoautoridade primário ao controle internamente e externamente
dentro das agências e remanescente dentro a
ao
controle ou regulamentod
o agência
clientes
Pagamento e benefícios ,
Assumido motivacional civil - Empreendedor espírito, Público serviço , desejo para
base do públicofuncionário
s serviço proteções ideológico desejo contribuir para sociedade
e administradores para reduzir Tamanho do
governo

30 AS RAÍZES DO NOVO SERVIÇO PÚBLICO

Argumentaram que, embora o altruísmo freqüentemente entre em deliberações públicas, as instituições políticas
deveriam ser projetadas de modo a minimizar a extensão em que as instituições confiam no comportamento
altruísta (citado em Mansbridge 1994, 153).

Outros argumentaram que o altruísmo político, ou o que Mansbridge chama de “espírito público”, desempenha
um papel importante, e até mesmo essencial, no processo de governança democrática. Sandel , por exemplo,
oferece uma visão alternativa da cidadania democrática, na qual os indivíduos estão muito mais ativamente
engajados na governança. Os cidadãos olham para além do seu interesse próprio para o interesse público mais
amplo, adotando uma perspectiva mais ampla e de longo prazo que requer conhecimento de assuntos públicos e
também um senso de pertencimento, uma preocupação com o todo e um vínculo moral com a comunidade. o
destino está em jogo (San-del 1996, 5-6). Mansbridge argumenta que essa visão de cidadania fornece uma certa
“cola” que mantém o sistema político unido. Na sua opinião, o espírito público (ou altruísmo político) envolve
amor e dever, cada um desempenhando um papel importante:

Se eu fizer o meu próprio bem através da empatia (amor), terei menos probabilidade de agir de maneira que te
machuque. Se eu fizer o bem coletivo meu (amor à nação), deixarei meu benefício individual para esse bem. Se
estou comprometido com um princípio que, por um motivo ou por outro, prescreve cooperação, renuncio ao
interesse próprio por razões de dever. ( Mansbridge 1994, 147)

Mansbridge é rápido em apontar , no entanto, que o altruísmo desenfreado não é necessariamente bom. Existe a
possibilidade de que as elites políticas possam manipular o espírito público por meio de doutrinação ou carisma,
limitando as possibilidades de sua expressão, ou estruturando o debate público para que os desafios ao seu
poder sejam proibidos.

O espírito público precisa ser nutrido e mantido, e isso pode ser auxiliado pela constante atenção aos princípios
de justiça, participação pública e deliberação. Um senso de justiça evoca fortes emoções naqueles que se
sentem maltratados ou explorados, e sua resistência pode muitas vezes se tornar bastante contundente. Por
outro lado, um sistema político que parece ter a intenção de promover a justiça provavelmente gera afeição e
envolvimento. A participação é um segundo dispositivo para promover o espírito público. Aqueles que estão
envolvidos nas decisões sentem-se melhor com essas decisões e têm maior probabilidade de ajudar na
sua implementação ; mas a participação pode ser estruturada de modo a dar às pessoas uma falsa sensação de
envolvimento, por isso deve ser equilibrada com condições de deliberação aberta e discurso. A deliberação pode
esclarecer e, às vezes, melhorar as diferenças percebidas ; pode fornecer um campo comum de informações
para que as pessoas estejam pelo menos começando “na mesma página”; e pode construir um senso de
solidariedade e compromisso com soluções que possam ser propostas. “E boa deliberação

CIDADANIA DEMOCRÁTICA 31

muitas vezes levam todos, menos os mais contrários, a mudar pelo menos algumas de suas preferências, às
vezes produzindo um acordo, às vezes esclarecendo conflitos de maneiras que revelam quais passos seguir em
seguida ”(Mansbridge 1994, 156).

Note que essa visão alternativa da cidadania não sugere a eliminação do interesse próprio como um motivo
individual ou social, ou sua substituição ingênua pela noção de espírito público. Fazer isso
negligenciaria preocupações importantes eapropriadas - bem como debates de longa data na América e em
outros lugares. Mas essa visão sugere um equilíbrio entre esses “motivos” e, em última análise, um
reconhecimento da importância primordial da virtude cívica e do interesse público, como poderíamos esperar em
uma sociedade democrática. A idéia de deliberação, por exemplo, sugere um intercâmbio inicial entre idéias
nascidas de interesse próprio, mas também sugere que tal intercâmbio pode abrir uma para novas idéias e até
mesmo para novas práticas, incluindo algumas que podem eventualmente ser perseguidas mesmo pode
funcionar contra o interesse próprio estreito.

De qualquer forma, tem havido um crescente apelo por uma restauração de uma cidadania baseada em
interesses cívicos e não em interesse próprio. Nesta visão, os cidadãos estariam preocupados com o amplo
interesse público, eles estariam ativos e envolvidos, e eles assumiriam a responsabilidade pelos outros. Como
Evans e Boyte colocaram de forma tão eloquente, uma noção revigorada de cidadania incluiria:

uma preocupação com o bem comum, o bem-estar da comunidade como um todo, a disposição de honrar os
direitos dos outros, a tolerância de diversas crenças religiosas, políticas e sociais, a aceitação da primazia das
decisões da comunidade sobre a própria vida privada. inclinações, e um reconhecimento das obrigações de uma
pessoa para defender e servir o público. (Evans e Boyte 1986, 5)

Em outras palavras, os cidadãos fariam o que os cidadãos deveriam fazer em uma democracia - eles
administrariam o governo. Ao fazê-lo, contribuiriam não apenas para o melhoramento da sociedade, mas
também para o seu próprio crescimento como seres humanos ativos e responsáveis.

Apesar de elaborarmos este ponto mais tarde (na verdade, ao longo deste livro), essas lições relativas a uma
cidadania mais ativa e vital encontraram claramente seu caminho na literatura e na prática da administração
pública. Um simpósio sobre "cidadania e administração pública", publicado na Public Administration
Review, considerou uma variedade de questões teóricas e práticas conectando idéias emergentes de civismo e
cidadania à profissão de administração pública (Frederickson e Chandler, 1984). Dois livros
importantes, Government Is Us (King e Stivers 1998) e Citizen Governança (Box 1998), enfocaram como os
administradores públicos poderiam

32 AS RAÍZES DO NOVO SERVIÇO PÚBLICO

contribuir para a criação de um governo mais centrado no cidadão. Consistente com essa perspectiva, King
e Stivers (1998) afirmam que os administradores devem ver cidadãos como cidadãos (e não apenas eleitores,
clientes ou “clientes ”), devem compartilhar autoridade e reduzir o controle, e devem confiar na eficácia da
colaboração. . Além disso, em contraste com os pedidos gerencialistas de maior eficiência, King
e Stivers sugerem que os gestores públicos devem buscar maior capacidade de resposta e um aumento
correspondente na confiança dos cidadãos. Box move o argumento especificamente para o nível do governo
local, sugerindo maneiras pelas quais os governos locais podem ser reestruturados para permitir um grande
envolvimento dos cidadãos no processo de governança. Como veremos, essas e outras adaptações do trabalho
recente na teoria democrática, e especialmente as teorias de cidadania e engajamento cívico, contribuíram para
o que chamaremos de Novo Serviço Público.

Modelos de Comunidade e Sociedade Civil

Também pode localizar raízes importantes do Serviço Público Novo em discussões sobre comunidade e da
sociedade civil. O interesse corrente difundido na comunidade é um fenômeno interessante, surgindo como
ocorre em muitas arenas diferentes ( Bellah et al. 1985, 1991; Etzioni 1988, 1995; Gardner 1991; Selznick 1992;
Wolfe 1989) e sendo articulado por comentadores de ambos a esquerda e a direita. Por um lado, aqueles para a
esquerda veem a comunidade como um antídoto para a ganância excessiva e desenfreada e o interesse próprio
que marca a sociedade moderna, uma cura para o individualismo desenfreada. Enquanto isso, aqueles que
estão voltados para a direita veem a comunidade como uma avenida para restaurar os valores americanos
básicos que antes eram mantidos, mas agora estão sendo desafiados por forças que parecem estar além de
nossa criação ou de nosso controle.

Por que tantos devem se interessar pela comunidade é uma questão interessante. Alguns sugerem que os
americanos se tornaram alienados pela força esmagadora de uma sociedade tecnológica, sintetizada pela linha
de montagem ou pelo computador, e buscam um retorno a associações mais "humanas". Outros culpam os
deslocamentos sociais e políticos relacionados com a Guerra do Vietnã e o movimento pelos direitos civis, e
esperam por um tempo e uma circunstância de maior gentileza e talvez remorso. Outros ainda citam os excessos
do capitalismo e a inépcia moral daqueles envolvidos em práticas de mercado questionáveis e esquemas de
“insider trading” como exigindo um sentido renovado de responsabilidade social.Outros ainda se preocupam com
a perspectiva de uma economia global que não seja necessariamente dominada pelos Estados Unidos e espere
pela certeza econômica. Finalmente, alguns apontam para a degradação do meio ambiente e o possível fim da
existência humana implicado pela existência de armas de destruição em massa; eles querem equilíbrio ecológico
e segurança. Todos parecem de alguma forma reconhecer

MODELOS DE COMUNIDADE E SOCIEDADE CIVIL 33

que a vida ficou "fora de controle" e que as pessoas precisam de uma maneira de recuperar suas vidas.

Em qualquer caso, a comunidade se tornou um tema dominante na vida americana. Enquanto diferentes
escritores se concentram em diferentes aspectos da comunidade, o trabalho de John Gardner é exemplar em
sua clareza e persuasão.Gardner (1991) afirma que um senso de comunidade, que pode ser derivado de muitos
níveis diferentes de associação humana da vizinhança ao grupo de trabalho, pode fornecer uma estrutura
mediadora útil entre o indivíduo e a sociedade. Gardner escreve: “Em nosso sistema, o 'bem comum' é, em
primeiro lugar, a preservação de um sistema no qual todos os tipos de pessoas podem - dentro da lei - perseguir
suas várias visões do bem comum e , ao mesmo tempo, realizar os tipos. de acomodação mútua que torna um
sistema social habitável e capaz de trabalhar. O jogo de interesses conflitantes em uma estrutura de propósitos
compartilhados é o drama de uma sociedade livre ”(1991, 15). Os valores compartilhados de uma comunidade,
de acordo com Gardner, são importantes, mas ele insiste que também reconhecemos que a totalidade também
deve incorporar a diversidade. Gardner escreve:

Para evitar que a integridade sufoque a diversidade, deve haver uma filosofia do pluralismo, um clima aberto
para a dissensão e uma oportunidade para as subcomunidades reterem sua identidade e compartilharem o
cenário de metas maiores do grupo. Para evitar que a diversidade destrua a totalidade, deve haver arranjos
institucionais para diminuir a polarização, para ensinar grupos diversos a se conhecerem, para formação de
coalizões, resolução de disputas, negociação e mediação. É claro que a existência de uma comunidade saudável
é em si um instrumento de resolução de conflitos. (Gardner 1991, 16)

Além dessas características, de acordo com Gardner e outros, a comunidade é baseada no cuidado, confiança e
trabalho em equipe, unidos por um sistema forte e efetivo de comunicação e resolução de conflitos. A natureza
interativa da comunidade medeia e reconcilia o indivíduo e a coletividade. Rosabeth Moss Kantor, a conhecida
teórica da administração, comenta essa ideia em alguns de seus primeiros trabalhos em comunidade. Ela
escreve: “ a busca pela comunidade é também uma busca de direção e propósito na ancoragem coletiva da vida
individual. O investimento de si mesmo em uma comunidade , a aceitação de sua autoridade e disposição para
sustentar sua vida podem oferecer identidade, significado pessoal e a oportunidade de crescer em termos de
padrões e princípios que o membro sente serem expressivos de seu próprio ser interior ” (Kantor 1972, 73).

Em parte, esse esforço depende da construção de um conjunto saudável e ativo de “ instituições mediadoras ”
que sirvam simultaneamente para dar foco aos desejos e interesses dos cidadãos e para proporcionar
experiências que se preparem melhor.

34 AS RAÍZES DO NOVO SERVIÇO PÚBLICO

esses cidadãos para a ação no sistema político mais amplo. Como Robert Putnam (2000) argumenta, a tradição
democrática dos EUA depende da existência de cidadãos engajados, ativos em todos os tipos de grupos,
associações e unidades governamentais. Famílias, grupos de trabalho, igrejas, associações cívicas, grupos de
vizinhos, clubes de organização voluntária e grupos sociais - até mesmo equipes esportivas - ajudam a
estabelecer conexões entre o indivíduo e a sociedade em geral. Coletivamente, esses pequenos grupos
constituem uma “sociedade civil” na qual as pessoas precisam trabalhar seus interesses pessoais no contexto
das preocupações da comunidade. A sociedade civil é um lugar onde os cidadãos podem se engajar no tipo de
diálogo pessoal e deliberação que é a essência não apenas da construção da comunidade, mas da própria
democracia.

Uma grande quantidade de comentários sobre a noção de cidadania e sociedade civil concentrou-se no
envolvimento aparentemente decrescente dos cidadãos americanos na política e no governo. As pessoas
parecem desiludidas com o governo, estão se retirando do processo político e estão se tornando cada vez mais
isoladas em seus espaços privados. Pesquisas de opinião pública, por exemplo, mostraram uma queda
acentuada na confiança das pessoas no governo, especialmente no nível federal. Durante várias décadas, o
Centro de Pesquisa de Pesquisas da Universidade de Michigan reuniu as respostas dos americanos à pergunta:
"Quanto tempo você confia no governo de Washington para fazer a coisa certa?" Há 45 anos, mais de três de
cada quatro americanos disseram que confiavam no governo "quase sempre" ou "na maior parte do tempo".
Hoje, menos de um em quatro dá essa resposta. Confiança no governo parece estar em um nível mais baixo de
todos os tempos.

Alguns, no entanto, argumentaram em favor de uma visão mais equilibrada. David Mathews, da Kettering
Foundation, por exemplo, sugeriu que, embora o interesse dos cidadãos no processo político possa ter sido
sublimado ao longo dos anos, ele não está morto. Mathews (1994) cita um estudo patrocinado por Kettering que
descobriu fortes sentimentos de impotência e exclusão entre os cidadãos, mas também preocupações profundas
e um senso inexplorado de dever cívico. Os cidadãos sentiram grande frustração e raiva por “terem sido
expulsos do sistema político por uma classe política profissional de poderosos lobistas, políticos em exercício,
gerentes de campanha e uma elite da mídia .Eles viam o sistema como um em que os votos não faziam mais
diferença porque o dinheiro era dominante. Eles viram um sistema com suas portas fechadas para o cidadão
comum ”(Mathews 1994, 12–15). Como conseqüência, os cidadãos se sentiram alienados e desapegados.

Por outro lado, os cidadãos ainda querem agir. Eles têm orgulho de suas comunidades e de seu país e querem
ajudar a promover uma mudança positiva. De fato, muitos cidadãos estão se engajando em atividades políticas
de um novo tipo, não gastando seu tempo em políticas eleitorais ou partidárias, que eles consideram fechadas e
impenetráveis, mas em movimentos populares de base cidadã

HUMANISMO ORGANIZACIONAL E A NOVA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 35

bairros , grupos de trabalho e associações. Essas atividades constituem laboratórios de cidadania, arenas nas
quais as pessoas buscam trabalhar novas relações entre si e com a ordem política mais ampla, relações
cognitivas dos dilemas de participação impostos pelo mundo moderno, mas também informadas pelas novas
possibilidades de ativismo e envolvimento que as condições modernas oferecem ( Boyte e Kari
1996; Lappé e DuBois 1994).

Parece também haver um papel importante do governo em incentivar a construção da comunidade e a sociedade
civil. Curiosamente, muitos líderes políticos e cívicos progressistas e voltados para o futuro estão começando a
reconhecer a importância e a viabilidade de tais esforços - e estão se envolvendo em si mesmos. Os líderes
políticos estão alcançando os cidadãos de maneira substancial, tanto por meio da moderna tecnologia da
informação quanto por meios mais convencionais. Da mesma forma, os gestores públicos estão redefinindo seu
papel em relação ao envolvimento dos cidadãos no processo governamental (Thomas, 1995). Novamente, como
King e Stivers (1998) apontam, o governo pode desempenhar um papel importante e crítico na criação,
facilitação e apoio de conexões entre os cidadãos e suas comunidades.

Como os administradores públicos são afetados e como afetam a comunidade e a sociedade civil? Embora essa
questão nos ocupe durante todo o restante deste livro, há vários comentários gerais que podemos fazer no
início. Primeiro, onde existem fortes redes de interação com os cidadãos e altos níveis de confiança e coesão
social entre os cidadãos, os administradores públicos podem contar com esses estoques de capital social para
construir redes ainda mais fortes, abrir novos caminhos para o diálogo e o debate e educar ainda mais. cidadãos
com respeito a questões de governança democrática ( Woolum, 2000). Em segundo lugar, os administradores
públicos podem contribuir para a construção de capital social e comunitário. Alguns argumentam hoje que o
papel principal do administrador público é o de construir comunidades ( Nalbandian, 1999). Outros certamente
argumentam que os administradores públicos podem desempenhar um papel ativo na promoção do capital
social, incentivando o envolvimento dos cidadãos na tomada de decisões públicas. Com base na sua experiência
na condução de esforços larga escala em engajamento cívico, Joseph Gray e comentário Linda Chapin, “os
cidadãos nem sempre conseguem o que querem, mas incluí-los personaliza o trabalho que fazemos-liga admi-
admi- pública ao público. E essa conexão leva à compreensão tanto para os cidadãos quanto para os
administradores ”(1998, 192). Tal entendimento enriquece o governo e a comunidade.

Humanismo Organizacional e a Nova Administração Pública


Uma terceira raiz teórica importante do Novo Serviço Público é o humanismo organizacional. Nos últimos trinta
anos, os teóricos da administração pública

36 AS RAÍZES DO NOVO SERVIÇO PÚBLICO

juntou-se a colegas de outras disciplinas sugerindo que as abordagens hierárquicas tradicionais da organização
social são restritivas em sua visão do comportamento humano, e se juntaram a uma crítica à burocracia e à
busca de abordagens alternativas para a administração e a organização. Coletivamente, essas abordagens
buscaram formar organizações públicas menos dominadas por questões de autoridade e controle e mais atentas
às necessidades e preocupações de constituintes internos e externos.

Assim como escritores como Dimock , Dahl e Waldo forneceram um contraste com a visão predominante da
teoria da administração pública, escritores como Chris Argyris e Robert Golembiewski forneceram um
contraponto à visão predominante da administração organizacional ao longo da última parte do século XX. Em
um livro antigo, Personalidade e Organização, Argyris explorou o impacto das práticas tradicionais de manejo
no desenvolvimento psicológico de indivíduos dentro de organizações complexas. Argyris observou que estudos
sobre a personalidade humana indicavam que pessoas que vão da infância à idade adulta passam da
passividade à atividade, da dependência à independência, de uma gama limitada de comportamentos a um
maior alcance, de interesses superficiais a mais profundos, de perspectivas mais curtas a mais longas. , de uma
posição subordinada para uma posição de igualdade ousuperordenação , e de uma falta de consciência para
uma maior consciência (1957, 50). Em contraste, o que Argyris viu como as práticas de gerenciamento padrão
da época (e alguém poderia argumentar que elas não mudaram tanto assim até hoje) parecia inibir o
desenvolvimento dos funcionários em vez de aumentá-lo. Por exemplo, na maioria das organizações, as pessoas
têm relativamente pouco controle sobre seu trabalho. Em muitos casos, espera-se que sejam submissos,
dependentes e limitados no que podem fazer. Tal arranjo acaba por sair pela culatra, Argyris argumentou, uma
vez que limita as contribuições que os funcionários podem fazer para a organização. A fim de promover o
crescimento individual e melhorar o desempenho organizacional, a Argyris buscou uma abordagem de gestão na
qual os gerentes desenvolvessem e empregassem “habilidade em autoconsciência, em diagnósticos efetivos, em
ajudar as pessoas a crescerem e se tornarem mais criativas”. lidando com orientada a
dependentes. . . empregados ”( Argyris 1962, 213). À medida que o trabalho de Argyris amadureceu, ele se
concentrou cada vez mais em maneiras pelas quais as organizações poderiam se mover nessa direção por meio
de programas de mudança planejada conhecidos como "desenvolvimento organizacional".

Devemos observar que as idéias de Argyris estava em contraste direto com o pré-de Compensação modelo
racional de administração, articulada mais claramente, como vimos, por Herbert Simon. De fato, em
1973, Argyris usou as páginas do Public Revisão de Administração para explorar algumas limitações do modelo
racional ( Argyris 1973). Argyris começou apontando que o modelo racional de Simon é bastante similar à teoria
administrativa tradicional, na qual a administração

HUMANISMO ORGANIZACIONAL E A NOVA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 37

define os objetivos da organização e as tarefas a serem executadas, bem como treinar, recompensar e penalizar
os funcionários - tudo dentro da estrutura das estruturas piramidais formais nas quais a autoridade flui de cima
para baixo.O que Simon acrescenta a esse modelo é um foco no comportamento racional, isto é, comportamento
que pode ser definido em termos de meios e fins. (Novamente, nesta visão, “racional” não está preocupado com
conceitos filosóficos amplos como liberdade ou justiça, mas com como as pessoas podem eficientemente realizar
o trabalho da organização.) Dada esta ênfase, o modelo racional focaliza “o consistente, atividades
programáticas, organizadas e pensantes do homem ”, dá“ primazia ao comportamento que está relacionado aos
objetivos ”e assume“ o propósito sem perguntar como ele se desenvolveu ”( Argyris 1973, 261).

Tal visão falha em reconhecer toda a gama de experiências humanas, o fato de que as pessoas agem
espontaneamente, que elas experimentam o caos e a imprevisibilidade em suas vidas, e que elas agem sobre
sentimentos e emoções que estão longe de serem racionais. Além disso, como o crescimento humano não é um
processo totalmente racional, as organizações construídas sobre esse modelo não suportariam o crescimento, o
desenvolvimento e a “auto-atualização” do indivíduo. Pelo contrário, o racio- nal modelo daria preferência a
essas mudanças que melhorariam a racionalidade (eficiência) da organização. Essas mudanças provavelmente
seriam altamente conservadoras, reforçando o status quo ao se concentrar “mais no que é do que no que
poderia ser” ( Argyris 1973, 261). Em contraste com essa visão, Argyris pede mais atenção à “moralidade
individual, autenticidade, (e) auto-realização humana”, atributos associados ao “lado humano do
empreendimento” (253).
No campo da administração pública, a perspectiva do desenvolvimento organizacional (OD) tem sido explorada
mais profundamente por Robert Golembiewski . Em uma das primeiras obras, Homens, Gestão e
Morality (1967), Golembiewski desenvolveu uma crítica às teorias tradicionais de organização, com o seu em-
phasis na autoridade de cima para baixo, controle hierárquico, e procedimentos operacionais padrão,
argumentando que tais abordagens reflectem uma insensibilidade à postura moral do indivíduo, especificamente
a questão da liberdade individual. Em contraste, Golembiewski buscamos uma maneira de “ampliar a área de
discrição aberta a nós na organização e no aumento da liberdade individual” (1967, 305). Seguindo uma
perspectiva de OD, Golembiewski pediu aos gerentes que criem um clima aberto de solução de problemas
através da organização, para que os membros possam enfrentar os problemas em vez de lutar ou fugir
deles. Ele os encorajou a construir confiança entre indivíduos e grupos em toda a organização , para
suplementar ou mesmo substituir a autoridade de papel ou status com a autoridade de conhecimento e
competência. Ele sugeriu que as responsabilidades de tomada de decisões e de solução de problemas sejam
localizadas o mais próximo possível das fontes de informação e que a competição, onde ela existe, contribua

38 AS RAÍZES DO NOVO SERVIÇO PÚBLICO

para atingir metas de trabalho em oposição à competição ganha-perde. Ele disse que a ideia é maximizar a
colaboração entre indivíduos e unidades cujo trabalho é interdependente e desenvolver sistemas de recompensa
que reconheçam tanto a realização da missão da organização quanto o crescimento e desenvolvimento dos
membros da organização. Os gerentes devem trabalhar, disse ele, para aumentar o autocontrole e a autodireção
das pessoas dentro da organização, para criar condições sob as quais o conflito é descoberto e gerenciado de
forma apropriada e positiva, e para aumentar a conscientização do processo grupal e suas conseqüências para o
desempenho ( Denhardt 1999, 405).

Curiosamente, Golembiewski , como Argyris , contrastou sua visão mais humanista de organização com o
modelo de escolha racional, neste caso através de uma crítica ao modelo de escolha
pública. Golembiewski primeiro argumentou que a as- Sumption da racionalidade clássica é uma construção
metodológica que simplesmente não reflete a realidade (um ponto que até mesmo os teóricos da escolha pública
reconhecem). As pessoas nem sempre agem racionalmente ou até mesmo se aproximam do comportamento
racional. Basear uma teoria da escolha na suposição de que isso aconteça significa que a pessoa está limitada a
proposições lógicas sobre como as pessoas se comportariam se agissem racionalmente. Tal
visão, Golembiewski argumenta, negligencia importantes considerações políticas ou emocionais, que devem ser
levadas em conta no desenvolvimento de qualquer teoria abrangente do comportamento humano. Caso
contrário, pode-se concluir, com Norton Long, que os teóricos da escolha pública “argumentam com lógica
elegante e impecável sobre os unicórnios” (citado em Golembiewski , 1977, 1492).

Outras contribuições importantes para a construção de organizações mais humanistas no setor público foram
feitas por um grupo de estudiosos coletivamente conhecidos como a Nova Administração Pública,
essencialmente a contrapartida da administração pública aos movimentos radicais do final dos anos 60 e início
dos anos 70 na sociedade em geral e em outros setores sociais. disciplinas científicas. Embora a Nova
Administração Pública nunca tenha sido um movimento muito coerente, com os seus colaboradores muitas
vezes substancialmente diferentes uns dos outros, é importante recordar algumas das ideias associadas à Nova
Administração Pública. Certamente, no que diz respeito à questão do humanismo organizacional, vários
acadêmicos durante esse período enfatizaram a necessidade de explorar alternativas para o tradicionalismo. top-
down, modelo hierárquico de organização burocrática. Indicando o antigo modelo para sua objetivação e
despersonalização dos membros da organização e exigindo modelos construídos em torno da abertura,
confiança e comunicação honesta, esses estudiosos discutiram alternativas com nomes tais como a
“organização dialética” e o “modelo consociado”. Denhardt explicou o seguinte: caminho em seu livro Na Sombra
da Organização: “A criação de ambientes nos quais a criatividade e o diálogo podem ocorrer, nos quais a
reciprocidade e o respeito contribuem tanto para o crescimento e desenvolvimento individual quanto

POSTMODERNISMO 39

capacitar grupos e organizações a lidar de forma mais efetiva e responsável com a complexidade ambiental, é
um esforço que começa com os atos dos indivíduos ”(1981, xii).

Devemos observar que a Nova Administração Pública contribuiu com outros pontos de vista divergentes para a
discussão geral da administração pública. Especificamente, havia um argumento para que os administradores
desempenhassem um papel mais ativo no desenvolvimento de políticas públicas do que anteriormente, em parte
porque a complexidade dos problemas contemporâneos exigia a especialização de administradores
profissionalmente treinados e de seus especialistas técnicos associados, e parte simplesmente porque “alguém
tem que enfrentar os desafios”. Houve um reconhecimento e discussão mais explícitos do papel dos valores na
administração pública. Por exemplo, George Frederickson, em sua New Public Administration, argumentou em
favor da eqüidade social como uma diretriz conceito de tomada de decisão administrativa e política, “Cabe ao
servidor público desenvolver e defender critérios e medidas de eqüidade e compreender o impacto dos serviços
públicos na dignidade e no bem-estar dos cidadãos” (1980, p. 46). ). Essencialmente, fornecer soluções
eqüitativas para os problemas públicos envolve não apenas oferecer os mesmos serviços a todos, mas a níveis
mais elevados de serviço para aqueles com maior necessidade. Frederickson argumenta que a administração
pública não é neutra e certamente não deve ser julgada apenas pelo critério da eficiência. Em vez disso,
conceitos como igualdade, equidade e capacidade de resposta também devem entrar em jogo.

Pós-modernismo

Uma quarta raiz teórica importante do Novo Serviço Público é o pós-modernismo. No final dos anos sessenta e
início dos anos setenta, estudiosos da administração pública começaram a explorar mais criticamente a
abordagem da aquisição de conhecimento subjacente ao modelo racional de administração dominante. A base
para essa exploração era a ideia de que a administração pública dominante, como outras ciências sociais, se
tornara dependente de uma abordagem particular para a aquisição de conhecimento - positivismo - e que essa
abordagem limitava sutilmente a gama de pensamento possível no campo. Para simplificar, a abordagem
positivista argumenta que as ciências sociais podem ser entendidas usando as mesmas abordagens
empregadas nas ciências naturais. Nessa visão, os fatos da vida social ou organizacional podem ser separados
dos valores;o papel da ciência é focar no fato e não no valor. Os fatos podem ser observados e medidos, assim
como o comportamento de elementos físicos ou químicos pode ser medido. Por sua vez, conceitos e teorias
podem ser construídos com base nesses observações do “comportamento manifesto”. A abordagem positivista
foi reconhecida como a base do modelo racional de administração de Simon e veio claramente

40 AS RAÍZES DO NOVO SERVIÇO PÚBLICO

para dominar outros aspectos do estudo da administração pública, especialmente as ciências políticas.

Os críticos desta visão apontaram que observar o comportamento humano “de fora” nos diz muito menos do que
entender o significado da ação humana. Por exemplo, você pode ver um homem correndo pela floresta, mas
saberia mais sobre o que estava acontecendo se soubesse que ele era um criminoso fugindo do xerife. Da
mesma forma, na vida social, fatos e valores são extremamente difíceis de separar e, de fato, em muitos
casos, valores são mais importantes do que fatos na compreensão da ação humana. Em qualquer caso, uma vez
que o comportamento humano difere de tempos em tempos e de cultura para cultura, é impossível formular o
mesmo tipo de lei duradoura declarações que as ciências duras buscam. Além disso, descrever a ação humana
em termos de observações “objetivas” e “relações semelhantes às leis” falha em reconhecer
os componentes não - racionais da experiência humana - intuições, emoções e sentimentos. Finalmente, os
estudiosos apontaram que a ciência social não é neutra (como afirma); a medição do comportamento humano
pode afetar o comportamento, como nos experimentos de Hawthorne, quando os trabalhadores reagiram mais
ao fato de estarem sendo observados do que às mudanças que os pesquisadores fizeram em seu ambiente de
trabalho.

Por um lado, os críticos apontaram que a confiança no modelo positivista reforçava tendências de objetivação e
despersonalização que já faziam parte do modelo dominante da administração pública. Por outro lado, eles
também argumentaram que confiar apenas no positivismo simplesmente não permitia a mais completa e
completa compreensão dos significados e valores que fazem parte da vida humana. Em busca de alternativas,
os estudiosos recorreram a abordagens interpretativas para a aquisição de conhecimento, abordagens que se
concentraram em compreender os significados que as pessoas trazem para suas experiências, especialmente
aquelas que compartilham com os outros. Outros se voltaram para um exame de valor crítico das forças que
fundamentam as experiências humanas, especialmente aquelas forças de poder e dominação que distorcem as
comunicações entre os seres humanos. Por meio de abordagens como essas, os estudiosos esperavam
construir abordagens alternativas para o estudo e a prática da administração pública , alternativas mais sensíveis
a valores (não apenas fatos), ao significado humano subjetivo (não apenas ao comportamento objetivo) e a toda
a gama. de emoções e sentimentos envolvidos nas relações entre e entre pessoas reais.

Essas idéias foram ainda mais ampliadas em esforços recentes para empregar as perspectivas do pensamento
pós-moderno, especialmente a teoria do discurso, na compreensão das organizações públicas. Embora existam
diferenças significativas entre os vários teóricos pós-modernos, eles parecem chegar a uma conclusão
semelhante - porque somos dependentes uns dos outros no mundo pós-moderno, a governança deve cada vez
mais se basear em discurso sincero e aberto entre todas as partes, incluindo cidadãos e administradores. . E
enquanto postmod -
POSTMODERNISMO 41

Embora os teóricos da administração pública estejam céticos em relação às abordagens tradicionais da


participação pública, parece haver um consenso considerável de que o diálogo público reforçado é necessário
para revigorar a burocracia pública e restaurar um senso de legitimidade ao campo da administração pública.

Embora o pós-modernismo seja extremamente complexo e diversificado, a maioria dos pós-


modernistas argumentaria que o problema que enfrentamos hoje é que perdemos a capacidade de dizer o que
é real. Todos aqueles que anteriormente tinham “visões de mundo”, bem como “explicações científicas” que
pareciam funcionar no passado, revelaram ter falhas fatais, a maioria delas relacionadas ao fato de que
essas explicações eram o produto de determinadas lugares e tempos particulares e só poderia abordar o mundo
a partir desse ponto de vista em grande parte única. Se criarmos o mundo através da nossa linguagem e das
nossas interações, haverá inevitavelmente limitações sobre o que podemos afirmar como sendo "real".

A situação é ainda mais complicada porque um vasto e confuso mundo de simbolismo passou a dominar nosso
pensamento e nosso sentimento. Por exemplo, em comerciais de televisão, o sexo é usado para vender carros e
os sapos são usados para vender cerveja. A comunicação é tudo de um jeito. Nós, os espectadores passivos,
não temos a chance de conversar. Em última análise, esses símbolos, e outros como eles, nos mundos da arte,
da música, da arquitetura e da política (para citar apenas alguns), substituem a “realidade” da qual eles
cresceram e constituem a única cultura que compartilhamos em comum. No nível cultural, podemos nos
comunicar uns com os outros apenas em termos de abstrações desprovidas de "realidade". Mais e mais,somos
forçados a reconhecer que a única comunicação autêntica na qual podemos nos engajar totalmente é a interação
cara-a-cara, baseada em nosso reconhecimento do outro como um eu que compartilhamos.

Os teóricos da administração pública que empregam a perspectiva pós-moderna são particularmente críticos da
aparente preocupação do campo com o racionalismo (especialmente a teoria da escolha racional baseada no
mercado) e a expertise tecnocrática. “Na burocracia, o mundo da ação social robusta é deslocado pelo mundo da
ação racionalmente organizada. A obediência de rotinas hierarquicamente comandadas substitui as relações
empáticas com os outros. . . . Em monológico com- nicação não há back-e-vem, nenhuma oportunidade de se
envolver em uma luta verbal para definir um problema e decidir o que deve ser feito sobre isso”(Fox e Miller
1997, 70-71). Em contraste, os teóricos da administração pública pós-moderna têm um compromisso central com
a ideia de “discurso”, a noção de que os problemas públicos são mais provavelmente resolvidos através do
discurso do que através de medições “objetivas” ou análise racional ( McSwite 1997, 377). O ideal do discurso
autêntico vê administradores e cidadãos engajando-se plenamente uns com os outros, não apenas como
indivíduos racionalmente auto-interessados sendo reunidos para conversar, mas como participantes de um
relacionamento em que se envolvem uns com os outros como seres humanos. O processo resultante de
negociação e consenso

42 AS RAÍZES DO NOVO SERVIÇO PÚBLICO

a construção é aquela em que os indivíduos se envolvem uns com os outros à medida que se envolvem consigo
mesmos, abraçando completamente todos os aspectos da personalidade humana, não apenas racionais, mas
também experienciais, intuitivos e emocionais. Mas essa mudança é imensamente difícil, exigindo que
entendamos (1) como é possível agir sem confiar na razão e (2) como chegar a um acordo com a ideia de
alteridade. O OC McSwite oferece um primeiro passo prático: abrir-se um ao outro. “A alternativa é ouvir, ficar
oca e receber o outro como a si mesmo. Este . . . não é tanto o fim da razão quanto sua transformação. . . . Ao
tornar as pessoas e suas vidas um objeto em suas contemplações, a razão nos separa uns dos outros quando a
realidade da condição humana é, eu sou você ”(1997, 276-277).

O novo serviço público

Os teóricos da cidadania, da comunidade e da sociedade civil, do humanismo organizacional e da nova


administração pública e do pós-modernismo ajudaram a estabelecer um clima no qual hoje faz sentido falar
sobre um novo serviço público. Embora reconheçamos que diferenças, mesmo diferenças substanciais, existem
nesses vários pontos de vista, sugerimos que existem também semelhanças que distinguem o conjunto de idéias
que chamamos de Novo Serviço Público daquelas associadas à Nova Administração Pública e à Antiga
Administração Pública. Além disso, há uma série de lições práticas que o Novo Serviço Público sugere para
aqueles que estão na administração pública. Essas lições não são mutuamente exclusivas, ao contrário, elas se
reforçam mutuamente. Vamos delinear essas idéias aqui, então discuta cada um deles com mais detalhes nos
sete capítulos seguintes. Entre essas ideias, encontramos as seguintes as mais convincentes:
1. Sirva Cidadãos, Não Clientes: O interesse público é o resultado de um diálogo sobre valores
compartilhados, em vez da agregação de interesses individuais. Portanto, os servidores públicos não respondem
apenas às demandas dos “clientes”, mas concentram-se na construção de relações de confiança e colaboração
com e entre os cidadãos (Capítulo 3).

2. Busque o interesse público: os administradores públicos devem contribuir para a construção de uma
noção coletiva e compartilhada do interesse público. O objetivo não é encontrar soluções rápidas orientadas por
escolhas individuais. Pelo contrário, é a criação de interesses compartilhados e responsabilidade compartilhada
(Capítulo 4).

3. Valor Cidadania sobre Empreendedorismo: O interesse público é melhor avançado por funcionários
públicos e cidadãos empenhados em fazer dizer- ingful contribuições para a sociedade do que pelos gestores
empresariais que atuam como se o dinheiro público fosse seu próprio (Capítulo 5).

O NOVO SERVIÇO PÚBLICO 43

4. Pense estrategicamente, atue democraticamente: Políticas e programas que atendam às necessidades


públicas podem ser alcançados de forma mais eficaz e responsável por meio de esforços coletivos e processos
colaborativos (Capítulo 6).

5. Reconheça que a prestação de contas não é simples: os servidores públicos devem estar atentos a
mais do que o mercado; eles também devem atender às leis estatutárias e constitucionais, aos valores da
comunidade, às normas políticas, aos padrões profissionais e aos interesses dos cidadãos (Capítulo 7).

6. Serve Rather than Steer: It is increasingly important for public servants to use shared, value-based
leadership in helping citizens articulate and meet their shared interests rather than attempting to control or steer
society in new directions (Chapter 8).

7. Value People, Not Just Productivity: Public organizations and the net-works in which they participate are
more likely to be successful in the long run if they are operated through processes of collaboration and shared
leadership based on respect for all people (Chapter 9).

Capítulo 3

Servir Cidadãos, Não Clientes

Sirva cidadãos, não clientes. O interesse público é o resultado de uma diálogo sobre valores compartilhados,
em vez de agregação de interesses individuais. Portanto, os servidores públicos não respondem apenas às
demandas dos “clientes”, mas se concentram em construir relações de confiança e colaboração com e entre os
cidadãos.

O novo serviço público começa, é claro, com o conceito de -vice sor público. Mas a ideia de serviço público está
interligada com as responsabilidades da cidadania democrática. Nas palavras de Benjamin Barber, “o serviço à
nação é. . . o dever de homens e mulheres livres cuja liberdade é totalmente dependente e pode sobreviver
apenas através da assunção de responsabilidades políticas. Nesta tradição, o serviço é algo que devemos a nós
mesmos ou àquela parte de nós mesmos que está embutida na comunidade cívica ”(Barber 1998, 195). O
serviço público deriva, portanto, das virtudes cívicas do dever e da responsabilidade.

O respeito pela ideia de serviço público tem variado ao longo do tempo. Em alguns períodos, o compromisso dos
cidadãos com o serviço público tem sido muito mais forte do que em outros. Da mesma forma, a relação entre o
servidor público e o público foi caracterizada de formas diferentes ao longo do tempo. Neste capítulo, primeiro
analisaremos vários aspectos importantes da cidadania democrática e, então , consideraremos essas visões
variáveis do serviço público em relação à cidadania. Em seguida, examinaremos a interpretação particular do
serviço público na Antiga Administração Pública, na Nova Administração Pública e no Novo Serviço Público.

45

46 SERVIR OS CIDADÃOS, NÃO OS CLIENTES

Virtude Cívica e Cidadania Democrática

Notamos anteriormente uma distinção entre uma definição legal de cidadania e o que poderíamos chamar de
uma definição ética de cidadania - cidadania como preocupada com a natureza do próprio pertencimento a uma
comunidade política, incluindo questões como os direitos e responsabilidades dos cidadãos. Vamos nos
concentrar aqui em interpretações éticas da cidadania, no entanto, até aqui há questões sobre (1) como uma
“teoria” da cidadania pode ser formulada,

(2) como a sociedade moderna moldou e - diríamos nós - restringiu o papel do cidadão e (3) se existe uma
lógica e uma esperança para construir um envolvimento mais ativo dos cidadãos no processo de
governança. Nesta seção, examinaremos brevemente cada um desses tópicos.

Teorias da Cidadania

Esforços para entender os papéis e responsabilidades apropriados do cidadão remontam à antiga filosofia
grega. O teórico político JGA Pocock , de fato, sugere que a história do conceito de cidadania no pensamento
político ocidental pode ser vista como um “diálogo inacabado” entre o ideal e o real, entre pessoas e coisas
( Pocock 1995, 42). Segundo Pocock , o relato clássico da cidadania, o que melhor expressa o “ideal”, foi
desenvolvido pela primeira vez naPolítica de Aristóteles . Nessa visão, o cidadão se engaja no trabalho
da polis porque é nesse trabalho que o indivíduo alcança a sua humanidade plena (para Aristóteles, era apenas
“seu”). Como os seres humanos são seres ativos, sociais e morais, preocupados com o propósito da vida, eles
buscam atingir fins mais elevados e devem, ao fazê-lo, se dedicar à autodeterminação. “Portanto, o cidadão
governa e é governado; os cidadãos juntam-se uns aos outros na tomada de decisões onde cada juiz respeita a
autoridade dos outros, e todos participam na obediência às decisões. . . eles fizeram ”( Pocock 1995, 31). Os
cidadãos estão mais preocupados com os “fins” a serem atingidos na vida social;eles têm menos preocupação
com os “meios” de indústria ou produção. A cidadania não é vista como uma atividade instrumental (um meio
para um fim). Ser um cidadão ativo é um fim em si mesmo. É valorizado pela liberdade obtida pela participação
no trabalho da política.

Há uma visão alternativa, que Pocock traça ao crítico romano Gaio, que passou de um conceito de cidadão
como ser político para o cidadão como ser legal , existindo em um mundo de pessoas, ações e coisas. O
conceito de “coisas” é o que particularmente faz a diferença. Os cidadãos de Aristóteles estavam, é claro,
preocupados com coisas (como terra ou comércio), mas eles não agiam por meio das coisas. Muito pelo
contrário, “os cidadãos de Aristóteles eram pessoas agindo em um

VIRTUDE CÍVICA E CIDADANIA DEMOCRÁTICA 47

outro , de modo que sua vida ativa era uma vida imediata e heroicamente moral ”( Pocock 1995, 34).

Para Gaius, as pessoas agiam basicamente sobre as coisas e, na verdade, a maioria de suas ações se
concentrava em tomar ou manter a posse das coisas. As disputas resultantes sobre as coisas foram o que levou
mais diretamente à necessidade de regulamentação. O indivíduo como um cidadão estava preocupado primeiro
com o sion posses- das coisas e segundo com acções legais tomadas com relação a coisas-autorização,
transporte, processos judiciais, e assim por diante.Nesta visão, o mundo das coisas tornou-se a realidade, o
meio através do qual os seres humanos viviam suas vidas e, de fato, definiam suas vidas. A cidadania tornou-se
então um status legal, associado talvez a certos "direitos", especialmente direitos de propriedade, mas não moral
ou política. “O cidadão grego. . . Saiu de um mundo de coisas para um mundo de interações puramente
pessoais, um mundo de ações e palavras, fala e guerra. O cidadão romano, sujeito à lei e ao príncipe, era
constantemente lembrado pela fórmula de Gaia que ele vivia no mundo das coisas, bem como no mundo das
pessoas e ações ”( Pocock 1995, 40).
Muito mais tarde, Jean-Jacques Rousseau, seguindo a tradição aristotélica, basicamente definiu o cidadão como
alguém que age com o bem da comunidade em mente. A cidadania é um modo de vida que envolve um
compromisso com a comunidade e com seus membros, um nível significativo de envolvimento em assuntos
públicos e uma disposição ocasional de colocar os próprios interesses abaixo daqueles da sociedade mais
ampla, o que Alexis de Tocqueville mais tarde chamado de “interesse próprio compreendido corretamente”
(Tocqueville 1969, 526-27). Outros, como John Stuart Mill, também imaginaram a participação cidadã como um
componente vital e necessário do governo democrático. Como Mill afirmou, “bom governo. . . depende. . .

( on ) as qualidades dos seres humanos que compõem a sociedade sobre a qual o governo é exercido ”(Mill
1862, II, 2).

A tradição legal, que muitas vezes é cética em relação à participação pública, foi mantida nos escritos da
Constituição dos EUA. Em consonância com a tradição de legalismo e jurisprudência, os pais fundadores criaram
um governocom cuidadosa atenção ao equilíbrio, ou poderíamos dizer a diluição do poder, a fim de proteger o
público da tirania governamental. Ao mesmo tempo, no entanto, os conspiradores estavam extremamente
desconfiados do governo pelas massas. Por essa razão, o sufrágio foi severamente limitado. O conceito de
“ cidadania ” dizia respeito apenas a proprietários de terras brancos, que acreditavam ter o suficiente em jogo e,
presumivelmente, conhecimento suficiente para participar por meio de votação e serviço público.

James Madison estava particularmente preocupado com a noção de ação cidadã. Ele acreditava que entre as
“desgraças mais pesadas” da nova república estava a “instabilidade e injustiça [com] que um espírito faccioso
manchou nossa administração pública” (Madison 1787/1987, nº 10, 1). Para Madi -

48 SERVIR OS CIDADÃOS, NÃO OS CLIENTES

filho, as facções eram “um número de cidadãos, se representando uma maioria ou minoria do todo, que são
unidos e atuados por algum impulso comum de paixão, ou de interesse adverso aos direitos de outros cidadãos,
ou ao permanente e agregado interesses da comunidade ”(# 10, 1). Thomas Jefferson, por outro lado, defendeu
fortemente o envolvimento do cidadão na condução do governo, escrevendo na Declaração de Independência
que “os governos são instituídos entre os homens, derivando seus justos poderes do consentimento dos
governados” (Declaração de Independência 1776). / 1970). E assim o debate continuou.

Enquanto o sistema constitucional dos Estados Unidos não apóia plenamente o ideal democrático, tendo um foco
mais legalista projetado em parte para proteger o governo de intrusões excessivas por parte dos cidadãos, tem
havido um forte compromisso informal com o ideal democrático. Como um valor abstrato, o conceito de
participação cidadã é inquestionavelmente aceito como um bem não mitigado. Abraham Lincoln, no Discurso de
Gettysburg, ecoou o sentimento na bem conhecida frase “governo do povo, pelo povo, para o povo”. Assim, há
um forte e explícito valor colocado no papel do cidadão na ideologia democrática americana. .

Além disso, os americanos têm uma forte tradição de agir de maneira consistente com o ideal de cidadania
democrática. Resumindo a história do envolvimento cívico neste país, Terry Cooper escreve: “Da tradição da
aliança do início puritano comunal com suas formas de autogovernança participativa; as reuniões da cidade da
Nova Inglaterra; a experiência de formar associações voluntárias, que capturaram a atenção de
Tocqueville; Pensamento anti-federalista; e o estabelecimento cooperativo de assentamentos fronteiriços, surgiu
um conjunto de valores, costumes, crenças, princípios e teorias que fornecem a substância para a cidadania
ética ”(1991, 10). Essa forte tradição de cidadania ética contrasta com as abordagens jurídicas mais formais e
fornece a base para uma cidadania ativa e envolvida neste país.

Anteriormente, notávamos uma diferença entre uma perspectiva de governança na qual os cidadãos olham além
de seu interesse próprio para o interesse público mais amplo, e um em que o governo existe para garantir que os
cidadãos possam fazer escolhas coerentes com seus próprios interesses, garantindo certos procedimentos e
direitos. O que ficou claro agora é que as teorias de cidadania divergem de maneira surpreendentemente
semelhante. O ideal democrático de pessoas ativamente engajadas no trabalho da comunidade ou nação,
beneficiando tanto a sociedade quanto a si mesmas à medida que se tornam seres humanos mais completos
através do seu envolvimento no sistema político, é contrastado com o mundo da jurisprudência e direitos legais,
ambos moldados para proteger nosso interesse pelas coisas, nossas posses. Neste capítulo, argumentamos que
a visão prevalecente

VIRTUDE CÍVICA E CIDADANIA DEMOCRÁTICA 49

tanto na política quanto na administração está associado ao interesse próprio, mas o ressurgimento do espírito
democrático pode trazer grandes benefícios para a sociedade e seus membros.
O papel do cidadão

Infelizmente, nos últimos tempos, os ideais de cidadania foram em grande parte superados pelo aumento de
poder, profissionalismo e complexidade. Robert Pranger , por exemplo, argumenta que muito do que é chamado
de “política” hoje é, na verdade, “política do poder”, em grande parte relacionado às atividades de líderes,
autoridades e outros detentores do poder na sociedade. Pranger contrapõe essa orientação a uma alternativa, a
política de cidadania ou a “política de participação ”. Na política de participação, os cidadãos comuns se engajam
em diálogos e discursos sobre os rumos da sociedade e atuam baseados em princípios morais como aqueles
associados com o termo “virtude cívica”. Uma distinção similar foi feita entre as visões alta e baixa de
cidadania. As altas definições de cidadania, associadas a escritores como Aristóteles, Rousseau e Mill, assumem
uma ampla distribuição de poder e autoridade e vêem os cidadãos como compartilhando igualmente no exercício
da autoridade. A baixa cidadania, associada a nomes como Thomas Hobbes ou os elitistas democráticos mais
contemporâneos, assume uma distribuição hierárquica de autoridade, com o maior poder exercido pelos “no
topo” e com pouco poder exercido pelos outros (Cooper 1991, 5). Em ambos os casos, parece que, na sociedade
americana moderna, a “política do poder” ou “baixa cidadania” passou a dominar - talvez não com a exclusão da
“política de participação” ou “alta cidadania”, mas certamente sua desvantagem.

Carole Pateman argumenta que as teorias de cidadania “baixas” se tornaram auto-realizáveis. Ela está
perturbada pelo fato de que grande parte da teoria contemporânea não é “centrada na participação do 'povo',
ou. . . o desenvolvimento de qualidades politicamente relevantes e necessárias no indivíduo comum. ”Além
disso, ela afirma que“ na teoria contemporânea da democracia é a participação da elite minoritária que é crucial e
a não participação do homem comum apático que falta na sentimento de eficácia política que é considerado
como o principal baluarte contra a instabilidade ”( Pateman 1970, 104). Ela sugere que o ambiente institucional
atual é hostil à participação do cidadãoe cria sentimentos de apatia e baixa eficácia política. Portanto, o
desenvolvimento de um “caráter democrático” entre os cidadãos, que ela sugere ser necessário para a
participação, é frustrado no sistema atual.

Por qualquer motivo, como observamos anteriormente, a participação política hoje em dia é geralmente reduzida,
pelo menos quando medida em termos de envolvimento formal, como votar ou participar de reuniões. Ao mesmo
tempo, a confiança no governo

50 SERVIR OS CIDADÃOS, NÃO OS CLIENTES

caiu precipitadamente e as pessoas parecem bastante cínicas sobre os meios e motivos dos políticos. A
diferença entre líderes e cidadãos parece substancialmente maior do que antes. De fato, Barber aponta a ironia
de que, embora a democracia precise de liderança forte e cidadania vigorosa, a liderança fortalecida,
especialmente quando associada ao exercício manifesto do poder, pode de fato minar uma cidadania mais ativa
e participativa (1998).

A cidadania ativa também pode ser desencorajada pela profissionalização do governo e sua crescente
dependência de “especialistas”. Como o aconselhamento especializado é cada vez mais anunciado como
essencial para resolver os problemas enfrentados pelo governo moderno, as opiniões dos cidadãos comuns são
amplamente desvalorizadas. Sob essas circunstâncias, os funcionários e administradores podem estar inclinados
a desconsiderar as opiniões que consideram desprovidas de clareza e sofisticação. De fato, ter que ouvir essas
visões se torna um “aborrecimento” interferindo na resolução dos problemas técnicos que os especialistas são
treinados para resolver. Além disso, os próprios cidadãos comuns podem ficar sobrecarregados com os
meandros dos problemas e sentir que não têm nada para contribuir - mesmo que o seu "senso comum" possa
ser extremamente valioso.

Finalmente, a enorme complexidade da sociedade atual dificulta o envolvimento cívico. As pressões de ganhar a
vida, criar filhos e satisfazer todas as outras exigências da vida moderna significam que muitas pessoas
simplesmente sentem que não têm energia suficiente para a política. Envolvimento na esfera pública leva tempo,
e muitas pessoas simplesmente não sentem que podem dedicar o tempo necessário para fazer a democracia
funcionar.

Construindo o Envolvimento do Cidadão

Há uma série de razões poderíamos esperar para altos níveis de participa- ção pública em uma sociedade
democrática. A primeira razão é a nossa crença de que, através da participação ativa, podemos obter os
melhores resultados políticos, resultados que reflitam os julgamentos gerais das pessoas como um todo ou os
julgamentos ponderados de grupos específicos e que sejam consistentes com as normas da democracia. Em
segundo lugar, através da participação, poderíamos cumprir o que Thompson chama de objetivo democrático,
“alcançar regras e decisões que satisfaçam os interesses do maior número de cidadãos” (Thompson 1970,
184). Através da ampla participação pública em assuntos cívicos, os cidadãos podem ajudar a garantir que os
interesses individuais e coletivos sejam ouvidos e respondidos por funcionários governamentais. Além disso, eles
podem impedir que os governantes violem os interesses dos cidadãos. Terceiro, a participação democrática
aumenta a legitimidade do governo. Pessoas que estão envolvidas na tomada de decisão são mais propensos a
apoiar as decisões e as instituições envolvidas na elaboração e comboios transportando a essas decisões.

VIRTUDE CÍVICA E CIDADANIA DEMOCRÁTICA 51

Essas idéias se juntam no que Emmett S. Redford (1969) chama de "moralidade democrática", uma expressão
do ideal democrático baseado em três premissas. Primeiro, a moralidade democrática assume que o indivíduo é
a medida básica do valor humano. Nosso sistema social e político só pode ser considerado bem-sucedido na
medida em que promove a realização do potencial máximo do indivíduo. Em segundo lugar, a moralidade
democrática significa que todas as pessoas têm direito pleno à atenção do sistema. Enquanto algumas pessoas,
por exemplo, podem ter mais riqueza que outras, isso não deveria lhes dar vantagem indevida em assuntos
políticos. Terceiro, a moralidade democrática assume que as reivindicações individuais podem ser melhor
promovidas através do envolvimento de todas as pessoas no processo de tomada de decisão e que a
participação não é apenas um valor instrumental, mas é essencial para o desenvolvimento da cidadania
democrática.O ideal de participação universal pode assumir várias formas; no entanto, Redford indica algumas
noções básicas: “Entre elas estão (1) o acesso à informação, com base na educação, no governo aberto, na
comunicação livre e na discussão aberta;(2) acesso, direto ou indireto, a fóruns de decisão;

(3) capacidade de abrir qualquer questão para discussão pública; (4) capacidade de afirmar suas reivindicações
sem medo de retaliação coercitiva; e (5) consideração de todas as reivindicações declaradas ”(1969, 8).

Por meio desses processos, os defensores da democracia acreditam que o melhor governo será obtido e
mantido. Mas e o outro lado da equação? Do ponto de vista do cidadão, o que há a ganhar com um maior
envolvimento no corpo político? De um modo geral, os teóricos políticos apresentaram três respostas, a ética, a
integrativa e a educativa. Nós já exploramos o argumento ético - que o envolvimento ativo na vida política é uma
parte da realização de seu potencial máximo. Para Barber, por exemplo, o objetivo da participação é criar
comunidades de cidadãos ativos e interessados “que são unidos menos por interesses homogêneos do que pela
educação cívica e que são capazes de propósito comum e ação mútua em virtude de suas atitudes cívicas e
participativas. instituições ”(1984, 117). Ele vê os cidadãos sendo transformados de ter apenas interesses
privados e egoístas para ter uma consideração pelo bem público. Da mesma forma, Pranger escreve que “A
conduta dos cidadãos na cultura do poder é basicamente não virtuosa , pois tem pouco a ver com o principal
dever do cidadão como agente responsável pela participação comum baseada em pontos de vista
independentes, eventualmente fomentando a responsabilidade mútua que só enriquece a vida da comunidade
”(1968, 53).

A participação ativa e o ocasional sacrifício do próprio interesse que muitas vezes está envolvido em uma
democracia constrói “caráter”. Por meio da disciplina e do auto-sacrifício, os cidadãos podem se tornar mais
virtuosos.Envolvimento no trabalho da política ensina responsabilidade e tolerância. Cidadania ativa

52 SERVIR OS CIDADÃOS, NÃO OS CLIENTES

pode não levar a feitos espetaculares, mas, de acordo com Tocqueville, “todos os dias isso incita alguns
pequenos; por si só, não pode tornar um homem virtuoso, mas sua disciplina molda muitos cidadãos ordeiros,
temperados, moderados, cuidadosos e autocontrolados. Se não leva a vontade diretamente à virtude,
ela estabelece hábitos que inconscientemente a tornam assim ”(1969, 526-27). Simplificando, a pessoa que
permanece ativamente envolvida na vida cívica se tornará uma pessoa melhor.

O argumento integrador em apoio a uma cidadania mais ativa sugere que as pessoas desempenham muitos
papéis na sociedade - empregador, empregado, professor, aluno, pai, consumidor, representante sindical,
freqüentador da igreja -, mas que o papel da cidadania é um dos poucos papéis que traz esses diferentes
aspectos de nossas vidas juntos. (A religião pode ser outra.) O teórico político Sheldon Wolin escreve: “A
cidadania fornece o que os outros papéis não podem, ou seja, uma experiência integrativa que reúne as
atividades de múltiplos papéis da pessoa contemporânea e exige que os papéis separados sejam pesquisados a
partir de ponto de vista geral ”(1960, 434). O meu papel como pai ou mãe pode por vezes entrar em conflito com
o meu papel como empregado. Onde este é o caso, eu preciso de uma maneira mais ampla de reunir os vários
papéis de uma maneira sinótica. O papel da cidadania pode proporcionar essa integração.
Esse argumento é especialmente interessante quando consideramos a questão da sociedade civil, porque são
esses grupos menores, associações e padrões cotidianos de interação que fornecem a “cola social” que mantém
a sociedade unida. Michael Walzer aponta que a cidadania é um dos muitos papéis que os membros
desempenham, mas o estado em si é diferente de todas as outras associações. “Ela enquadra a sociedade civil
e ocupa espaço dentro dela. Ele fixa as condições de contorno e as regras básicas de toda atividade associativa
(incluindo atividade política). Obriga os membros da associação a pensar em um bem comum, além de suas
próprias concepções da boa vida ”(1995, p. 169). Por meio do papel de cidadania, podemos integrar os
interesses e experiências que temos em outras esferas menos abrangentes. Além disso, agir como cidadão,
exercendo as virtudes cívicas nos leva a um relacionamento mais próximo com os outros. Isso aumenta a
sensação de que as pessoas pertencem a uma comunidade. Assim, “a atividade de cidadania desempenha uma
função integrativa em dois aspectos, primeiro, permite ao indivíduo integrar os vários papéis que
desempenha; segundo, integra indivíduos na comunidade ”(Dagger 1997, 101).

O argumento educativo em apoio Participa-ção activa e de espírito público é especialmente bem desenvolvida
em discussão clássico de Carole Pateman de pontos de vista de Rousseau sobre o assunto. De acordo com
Rousseau, à medida que o indivíduo se engaja no processo político, ele ou ela aprende a importância de levar
em conta as opiniões dos outros a fim de obter sua cooperação. “Como resultado da participação na tomada de
decisões, o indivíduo é educado para

SERVIÇO PÚBLICO COMO EXTENSÃO DA CIDADANIA 53

distinguir entre seus próprios impulsos e desejos, ele aprende a ser um cidadão público e também um cidadão
privado ”( Pateman 1970, 25). À medida que os indivíduos se envolvem na participação, eles começam a
aprender e a desenvolver as habilidades apropriadas ao processo de participação, de modo que o processo se
torna autossustentável. Ou seja, quanto mais o indivíduo participa, melhor ele é capaz de fazê-lo. A teoria
clássica ou ideal da cidadania democrática, então, tem uma agenda ambiciosa - “a educação de um povo inteiro
até o ponto em que suas capacidades intelectuais, emocionais e morais alcançaram seu pleno potencial e estão
unidas, livre e ativamente. em uma comunidade genuína ”(Davis, citado em Pateman 1970, 21).

O argumento educativo é, obviamente, baseado na fé na “melhoria” do cidadão comum. Se houver problemas


com o envolvimento dos cidadãos, se a sua participação não trouxer melhorias políticas, bem como maior
legitimidade, então a resposta não é para acabar com a participação, mas para educar ainda mais os
cidadãos. Thomas Jefferson foi claro sobre este ponto: “Eu não conheço nenhum depositário seguro do poder
supremo da sociedade, mas as próprias pessoas, e se pensarmos que elas não são iluminadas o suficiente para
exercitar seu controle com uma discrição sadia, o remédio não é tomar a partir deles, mas para informar sua
discrição ”(Jefferson 1903, 278). Se houver problemas encontrados em uma sociedade participativa, a resposta
não é limitar a participação (a resposta madisoniana ), mas sim educar e informar mais.

Serviço público como extensão da cidadania

Claramente, a ideia de virtude cívica, pelo menos no ideal democrático, incorpora a noção de serviço ao
público. Por essa razão, a discussão da teoria democrática deve atender aos papéis e responsabilidades ou aos
deveres e obrigações da cidadania. Uma parte dessa discussão de particular relevância para o nosso argumento
aqui está relacionada à idéia de serviço à comunidade ou nação. O cidadão virtuoso é obviamente um cidadão
engajado no trabalho da comunidade, mas o cidadão virtuoso também tem o dever ou a responsabilidade de
servir aos outros. A ideia de cidadania democrática implica, desde os primeiros tempos, um certo dever ou
obrigação por parte do cidadão de contribuir para o melhoramento da comunidade. Muitos reconhecerão o
juramento ateniense da Grécia antiga:

Nós nunca vamos trazer desgraça nesta nossa cidade por qualquer ato de desonestidade ou covardia.

Nós lutaremos pelos ideais e coisas sagradas da cidade, tanto sozinhos quanto com muitos.

54 SERVIR OS CIDADÃOS, NÃO OS CLIENTES

Nós reverenciaremos e obedeceremos às leis da cidade, e faremos o melhor que pudermos para incitar uma
reverência e respeito semelhantes àqueles que estão acima de nós, que são propensos a anulá-los ou condená-
los a nada.

Esforçar-nos-emos cada vez mais para acelerar o sentido de dever cívico do público.
Assim, de todas estas formas, transmitiremos esta Cidade não apenas não menos, mas maior e mais bela do
que nos foi transmitida. (Citado em Ben-nett 1993, 217)

Da mesma forma, Thomas Jefferson uma vez escreveu a um amigo, repreendendo-o por não ser mais ativo nos
assuntos nacionais, dizendo: "Há uma dívida de serviço devida de cada homem ao seu país, proporcional às
recompensas que a natureza e a fortuna o mediram". (Jefferson, citado em Staats 1988, 605). O ideal
democrático postula claramente um cidadão ativo e engajado, um impulsionado pelo menos em parte pelo
compromisso de servir os outros e servir a comunidade. Como um teórico político contemporâneo coloca,
“virtude cívica, a disposição cultural pertinente à cidadania era, portanto, dupla, uma disposição para dar um
passo à frente e assumir os encargos do cargo público; e segundo, a disposição de subordinar interesses
privados à exigência de obediência pública. O que Aristóteles chamou de "temperamento correto" de um cidadão
era, portanto, uma disposição para colocar o bem público à frente do interesse privado "( Ignatieff 1995, 56).

Para alguns, o impulso de se engajar em processos públicos se estende além do voto, indo a reuniões da
comunidade ou audiências públicas, escrevendo cartas ou e-mails, ou participando de grupos focais e projetos
de visão. Isso leva a um compromisso de tempo integral para se engajar no que normalmente chamamos de
“serviço público”. O chamado ao serviço público que muitos experimentam é baseado na responsabilidade de
todos os cidadãos de servir, mas vai muito além dessa responsabilidade, para se tornar um ocupação em tempo
integral, até mesmo uma preocupação. O funcionário público pode ser alguém que concorra e sirva em cargos
públicos eletivos, talvez por um curto período de tempo, talvez durante toda a carreira; mas ele ou ela também
pode ser alguém que trabalhe em uma agência do governo - em serviços sociais, saúde pública, proteção
ambiental, aplicação da lei ou qualquer um de uma infinidade de outras agências públicas e
governamentais. Hoje, o servidor público pode até ser alguém que trabalhe fora do governo, talvez em uma
organização sem fins lucrativos ou em um cargo de advocacia pública. Onde quer que funcionários públicos
sejam encontrados, eles provavelmente serão motivados pelo desejo de fazer a diferença, para melhorar a vida
dos outros, para fazer algo significativo com suas próprias vidas, para fazer algo "significativo".

O que pensamos como serviço público, portanto, é uma extensão das virtudes esperadas de todos os cidadãos
em uma democracia, um ponto mais eloqüente e

SERVIÇO PÚBLICO COMO EXTENSÃO DA CIDADANIA 55

completamente capturado por Terry Cooper em seu livro An Ethic of Citizenship para a Administração
Pública (1991). Cooper defende o papel de cidadania como uma base para entender o papel do servidor público
e, mais explicitamente, o papel do administrador público. Ele começa por notar que, historicamente,
a conexão entre cidadania e administração era extremamente próxima. Por exemplo, as duas escolas mais
antigas de administração pública, Siracusa e a Universidade do Sul da Califórnia, começaram como escolas de
cidadania. Embora o campo da administração pública tenha se afastado de suas raízes nesse aspecto, Cooper
argumenta que os servidores públicos e os administradores públicos ainda obtêm sua posição e legitimidade de
seu papel de cidadãos profissionais. Nessa visão, o administrador público não é apenas um técnico, um
solucionador de problemas ou um funcionário do governo. Em vez disso, o funcionário público ou administrador
público é melhor entendido como alguém que estende as responsabilidades da cidadania para o trabalho de sua
vida. Os administradores públicos são, nas palavras de Michael Walzer , “cidadãos em vez do resto de nós; o
bem comum é, por assim dizer, sua especialidade ”(citado em Cooper 1991, 139).

Se os administradores derivam sua identidade ética de uma base na cidadania democrática, então eles
assumem papéis e responsabilidades especiais, incluindo entendimentos específicos de questões como
responsividade e responsabilidade, que são inerentes à idéia de moralidade democrática. Cooper escreve:

A identidade ética do administrador público, então, deve ser a do cidadão que está empregado como um de nós
para trabalhar para nós; um tipo de cidadão profissional ordenado para fazer o trabalho que nós, em uma
complexa comunidade política de larga escala, somos incapazes de empreender. Os administradores devem ser
aqueles cidadãos “especialmente responsáveis” que são fiduciários dos cidadãos como um todo. (Cooper 1991,
139)

Como tal, os administradores serão naturalmente mantidos em um conjunto de padrões éticos apropriados à
conduta dos assuntos públicos. De fato, uma literatura substancial sobre a ética do serviço público se
desenvolveu. Sem entrar nos detalhes desse material, devemos mencionar vários componentes importantes
da preocupação ética no serviço público. Há alguns anos, Paul Appleby insistia em que os administradores
atingissem uma “atitude especial de responsabilidade pública” e que, além de aprender as habilidades de
administração, ficassem imbuídos do “espírito democrático” (1945, 4).
Stephen K. Bailey interpretou as observações de Appleby como significando que os administradores precisavam
de uma compreensão da ambigüidade moral das políticas públicas, um reconhecimento das prioridades morais e
paradoxos do serviço público e as qualidades morais do “(1) otimismo” (2). ) coragem e (3) justiça temperada
pela caridade ”(1966, 24). Muitos escritos mais recentes

56 SERVIR OS CIDADÃOS, NÃO OS CLIENTES

seguiram nesta tradição de elaboração de sentido de responsabilidade democrática do administrador. Por


exemplo, Patrick Dobel (1990) sugere que a integridade do administrador envolve várias justificativas diferentes
para o exercício da discrição. Estes incluem a responsabilidade do regime, a responsabilidade pessoal e a
prudência, justificativas que, na prática, devem ser equilibradas e integradas:

Primeiro, seja verdadeiramente responsável perante autoridades e públicos relevantes. Em segundo lugar ,
aborde os valores públicos do regime. Terceiro, respeitar e construir instituições e procedimentos para alcançar
objetivos. Quarto, garantir a participação justa e adequada de partes interessadas relevantes. Em quinto lugar,
buscar desempenho competente na execução da política e programa. Sexto, trabalhe para a eficiência na
operação do governo. Isso cria a legitimidade do regime, é fiel aos propósitos básicos e à genealogia dos fundos
públicos e reforça as preocupações com a conscienciosidade e a competência. Em sétimo lugar, conecte política
e programa com o interesse próprio do público e dos participantes de tal forma que os propósitos básicos não
sejam subvertidos. ( Dobel 1990, 363)

Se, como Cooper argumenta, o papel administrativo deriva do papel do cidadão, então, certamente, uma parte
da responsabilidade do administrador é ajudar os cidadãos a cumprirem seu próprio dever cívico de estarem
plenamente engajados e envolvidos no trabalho da comunidade política. Embora os administradores orientados
para a eficiência e a produtividade possam considerar o envolvimento dos cidadãos inoportuno e demorado,
encorajando que o envolvimento seja, não obstante, um elemento essencial do papel do servidor público. Dennis
Thompson salienta que a exigência de que os cidadãos desempenhem um papel significativo no processo
político significa que os líderes e aqui incluiríamos todos os funcionários públicos, como os administradores
públicos eleitos, que “não apenas compartilhasse os valores e crenças do cidadão comum, não apenas que eles
permaneçam sensíveis às suas necessidades, mas também que os líderes se esforcem para ativar o cidadão
inativo. (1970, 26).

Argumentamos aqui que os servidores públicos têm a obrigação ética de estender os limites da participação
pública no processo político da maneira que puderem. Muitas vezes, esse esforço será desconfortável para os
administradores. Em muitos casos, atrasos e confusão “indevidos” podem resultar. Freqüentemente, o tempo
envolvido no engajamento dos cidadãos será enlouquecedor para os administradores; mas esse será o caso
apenas se os administradores enxergarem seu papel como um técnico primordialmente focado na solução
eficiente de problemas. Se eles vêem seu papel como engajando cidadãos no trabalho da democracia, então
esses esforços dificilmente serão confusos. Por mais difíceis que sejam, esses esforços serão uma fonte de
alegria e alegria.

A NOVA GESTÃO PÚBLICA E A SATISFAÇÃO DO CLIENTE 57

A Antiga Administração Pública e o Serviço ao Cliente

A administração pública tradicional ou a Administração Pública Antiga estava amplamente preocupada com a
prestação direta de serviços ou com a regulamentação do comportamento individual e corporativo. Aqueles que
estão no “recebimento” são geralmente chamados de “clientes”. A palavra “cliente”, é claro, significa “uma parte
para a qual serviços profissionais são prestados” ( American Heritage Dictionary, 2000). O interessante é que a
palavra “cliente” é derivada do latim cliens , o que significa “dependente” ou “seguidor”. Em muitos casos, os
órgãos públicos que operam sob a Antiga Administração Pública lidavam com seus clientes exatamente dessa
maneira. Os clientes eram vistos como necessitados de ajuda, e aqueles no governo fizeram esforços honestos
para fornecer a ajuda que era necessária através da administração de programas públicos. Inevitavelmente,
aqueles na agência passaram a ser vistos como “no controle” daqueles dependentes da agência. Para muitos
clientes, a visão da agência parecia ser bastante paternalista e até indiferente. O estereótipo do burocrata
impensado e indiferente é certamente exagerado, mas talvez contenha um mínimo de verdade.

A Nova Gestão Pública e Satisfação do Cliente


A Nova Gestão Pública aborda a relação entre governos mento e os cidadãos, não apenas uma preocupação
prática, mas a partir de uma posição teórica distinta. No início deste capítulo, examinamos em detalhes o
conceito ideal de cidadania como ativa, envolvida e de espírito público. Também destacamos a definição legal
alternativa de cidadania - uma visão que achamos ser baseada não apenas no legalismo, mas também no
interesse próprio. Esse ponto de vista teórico tão claramente subjaz à maneira pela qual a Nova Administração
Pública vê a relação entre os que estão no governo e aqueles servidos ou regulados pelo governo, que vale a
pena elaborar a noção teórica de cidadão como consumidor. Essa visão é em grande parte derivada da chamada
teoria econômica da democracia, uma teoria que explica o comportamento político em termos de competição
econômica. Os partidos políticos, por exemplo, são vistos competindo por votos, assim como as corporações são
vistas como competindo por lucros. Os cidadãos, por sua vez, são vistos como consumidores por cujos votos os
partidos competem. Esses cidadãos / consumidores tomam decisões com base em seus esforços para
maximizar suas próprias utilidades , lançando seus votos para uma ou outra parte, ou simplesmente se
afastando da política e buscando grandes serviços públicos gastando seu tempo e energia em outro lugar
(Dagger 1997). , 105).

Essa visão dos cidadãos como consumidores é certamente consistente com a interpretação interessada da vida
política que examinamos anteriormente: a visão de que o governo, em última análise, reflete os interesses
próprios acumulados de

58 SERVIR OS CIDADÃOS, NÃO OS CLIENTES

indivíduos desconectados e que maximizam a utilidade. Esta interpretação também é consistente com a
definição legal de cidadania, uma vez que o cidadão / consumidor goza de certos direitos e liberdades protegidas
pelo sistema do estado de juris -prudence. Finalmente, essa visão é consistente com uma interpretação
econômica da vida política. Os defensores dessa visão “concebem a cidadania em termos econômicos, para que
os cidadãos sejam transformados em consumidores autônomos, procurando o partido ou posição que promete,
de forma mais persuasiva, fortalecer sua posição no mercado. Eles precisam do estado, mas não têm relação
moral com ele, e controlam seus funcionários apenas quando os consumidores controlam os produtores de
commodities, comprando ou não o que eles fazem ”( Walzer , 1995, p. 160).

A Nova Administração Pública traz essa idéia de consumismo diretamente para o debate sobre a relação
apropriada entre administradores públicos e cidadãos, concebendo os destinatários de serviços governamentais
(ou entregues por agências contratadas) como consumidores ou “clientes”. Como outros elementos de consumo.
Na Nova Gestão Pública, a orientação para atendimento ao cliente está claramente relacionada à experiência do
negócio, neste caso, o movimento de atendimento ao cliente dos últimos vinte e cinco anos. Em livros como Em
Busca da Excelência (Peters e Waterman, 1982) e Service America ( Albretch and Zemke) 1985), os consultores
de gerenciamento argumentaram que, se as empresas estiverem totalmente atentas aos clientes, então tudo o
mais, inclusive os lucros, se encaixará. O cliente é concebido como calculador constante de utilidades
de satisfação : “Podemos pensar no cliente como portador de uma espécie de 'boletim informativo' em sua
cabeça, que é a base de um sistema de classificação que leva os clientes a decidir se para participar do serviço
novamente ou ir para outro lugar ”( Albretch e Zemke 1985, 32). O cliente é claramente uma construção derivada
do modelo clássico do homem econômico.

Osborne e Gaebler argumentam que o governo orientado para o cliente é superior ao governo burocrático, tendo
as vantagens de maior responsabilidade, maior inovação, a possibilidade de gerar mais opções de serviço e
menos desperdício (1992, 180-85). Da mesma forma, Barzelay afirma que pensar em termos de atendimento ao
cliente ajuda os gerentes públicos a articular suas preocupações sobre o desempenho e encontrar soluções
inovadoras para os problemas que surgem ( Barzelay , 1992, pp . 6–7). Para as agências que interagem
diretamente com o público, o destinatário do serviço é o “cliente”. Para algumas agências de pessoal (como
orçamentação ou compra), existe um cliente interno, as agências cujo trabalho apóia.

A linguagem do atendimento ao cliente tornou-se central para o New Public Management. A National
Performance Review, por exemplo, tinha como meta “fornecer serviços ao cliente iguais aos melhores nos
negócios ” (Gore 1993, 44). Notando que os clientes do governo muitas vezes enfrentam longas filas, sig-
ocupados nais , informação inadequada e funcionários indiferentes, o relatório incitou

A NOVA GESTÃO PÚBLICA E A SATISFAÇÃO DO CLIENTE 59

Agências federais " empreendedoras " para avaliar as necessidades dos clientes, estabelecer padrões para a
prestação de serviços e tomar as medidas necessárias para atender a esses padrões. Linguagens e abordagens
semelhantes foram tomadas em nível estadual e local, à medida que os governos e suas agências procuravam
“reinventar-se” como operações orientadas para o cliente. Em outros países, esforços comparáveis foram
empreendidos, na verdade, em muitos casos, antecedendo os esforços dos Estados Unidos nesse sentido. O
movimento britânico “Charter dos Cidadãos” estabeleceu padrões mínimos de serviço, apoiados pela autoridade
ministerial e, em alguns casos, até proporcionou reparação quando esses padrões não foram cumpridos.
Esforços semelhantes foram realizados em outros países, incluindo Austrália, Nova Zelândia, França e Bélgica.

Embora a melhoria da qualidade dos serviços governamentais seja uma ideia que ninguém contestaria, usar a
retórica e a abordagem do “serviço ao cliente” tem dificuldades práticas e teóricas. Em primeiro lugar, a noção de
escolha é essencial para o conceito econômico do cliente. Geralmente, no governo, existem poucas ou
nenhumas alternativas. Há apenas um corpo de bombeiros , por exemplo (e os bombeiros não podem escolher
para entrar em outra linha de trabalho). Além disso, muitos serviços prestados pelo governo são serviços que o
destinatário específico pode não querer - receber uma multa por excesso de velocidade, ser preso e assim por
diante. Mesmo identificar os clientes do governo é problemático . Quem são os clientes de um departamento de
saúde local? Pessoas que visitam uma clínica? Cidadãos que podem estar preocupados com um perigo para a
saúde em particular? Médicos e enfermeiros? Hospitais locais? O público em geral? Tudo acima? Mesmo listar
todos os possíveis clientes aponta outro dilema: todos os clientes do governo parecem ter interesses diferentes.
Por exemplo, muitas vezes há um conflito entre os interesses do destinatário imediato dos serviços do governo e
os contribuintes que devem pagar a conta. E, é claro, alguns serviços governamentais - política externa ou
proteção ambiental, por exemplo - não se conectam com clientes individuais; uma vez que eles são fornecidos,
eles são fornecidos para todos, quer você os queira ou não.

Talvez a objeção mais importante à orientação para o cliente tenha a ver com responsabilidade. No governo, os
cidadãos não são apenas clientes; eles são "donos" ( Schachter 1997). Como George Fredrickson coloca, “os
clientes escolhem entre os produtos apresentados no mercado; os cidadãos decidem o que é tão importante que
o governo fará com as despesas públicas ”(1992, 13). Além disso, os interesses dos clientes e proprietários nem
sempre coincidem - nos negócios ou no governo. Embora as empresas possam se beneficiar a longo prazo de
satisfazer o cliente imediato, o governo não pode. Um estado mo divisão -tor veículo feito esforços importantes
para melhorar a satisfação do cliente -brightening suas áreas de espera, diminuindo o tempo de espera,
mesmo mak-ing as fotos melhor. Mas uma comissão estadual questionou se

60 SERVIR OS CIDADÃOS, NÃO OS CLIENTES

Essas mudanças foram feitas à custa da segurança na rodovia. Da mesma forma, Tom Peters supostamente
conta uma história de obter uma licença de construção. “Eu não quero um pouco de burocrata na Prefeitura me
dando um tempo difícil. Quero um tratamento adequado, rápido e profissional. Mas e se meu vizinho quiser uma
autorização para ampliar sua casa? Quem é o cliente da prefeitura então? ”( Citado em Mintzberg 1996, 77). O
governo deve prestar contas ao maior interesse público - não apenas aos interesses próprios de clientes ou
consumidores individuais. Em qualquer caso, a questão da responsabilidade é crítica. "O resultado final para o
governo democrático é a responsabilidade - não lucros ou a satisfação dos cidadãos - e o atendimento ao cliente
não fornece uma boa medida de proxy para a prestação de contas" ( Kettl 2000a, 43).

The New Public Service and Quality Service for Citizens

O Novo Serviço Público reconhece que aqueles que interagem com o governo não são apenas clientes, mas sim
cidadãos. Henry Mintzberg , o teórico da administração canadense, apontou que na verdade existem vários tipos
de relacionamentos que temos com o governo. “Eu não sou um mero cliente do governo, obrigado. Espero algo
mais do que um simples comércio e algo menos do que o incentivo para consumir ”(1996, 77). Alguém envolvido
em uma transação direta com o governo - comprando um bilhete de loteria - pode, de fato, ser considerado
um cliente. No entanto, alguém que recebe um serviço profissional do governo - educação, por exemplo - pode
ser mais apropriadamente chamado de cliente. Claro, nós também estamos sujeitos do governo - obrigada a
pagar impostos, respeitar os regulamentos e obedecer às leis. O mais importante, somos cidadãos, e uma
grande parte dos serviços de governos ment fornece parece se enquadram nesta categoria, “infra-estrutura
social (tais como museus), física (tais como estradas e portos), econômico (tais como monetária
política), mediadores (como os tribunais civis), offshore (como as embaixadas ) e a infra-estrutura de apoio do
próprio governo (como as máquinas eleitorais) ”(77).

Não há dúvida de que as agências governamentais devem se esforçar para oferecer o serviço de melhor
qualidade possível, dentro das restrições da lei e da responsabilidade - e, de fato, muitas agências estão fazendo
isso. Um dos esforços mais sofisticados para melhorar a qualidade do serviço começa com um
reconhecimento das diferenças entre clientes e cidadãos (Schmidt with Strickland 1998). Os cidadãos são
descritos como portadores de direitos e deveres dentro do contexto de uma comunidade mais ampla. Os clientes
são diferentes porque não compartilham propósitos comuns, mas buscam otimizar seus próprios benefícios
individuais. A distinção, então, é feita entre cidadãos e clientes, os últimos, internos ou externos: “O exemplo a
seguir pode servir para ilustrar essas definições. Um cidadão não pode cobrar seguro de emprego e ainda tem
um

O NOVO SERVIÇO PÚBLICO E SERVIÇO DE QUALIDADE PARA OS CIDADÃOS 61

interesse em como o sistema funciona; o destinatário real de um pagamento de seguro de emprego seria um
cliente externo. Um escritório de seguro de emprego regional que depende de uma agência central para distribuir
os empregos pagamentos de seguro para o seu escritório seria um cliente interno”(3). É importante reconhecer
que os servidores públicos raramente lidam com um único cliente ou cidadão. O funcionário da linha de frente
pode estar ajudando alguém sentado do outro lado da mesa, mas ele ou ela está simultaneamente servindo ao
público garantindo que o processo atenda aos requisitos legais. A complexidade das interações do governo com
os cidadãos e o público marca todos os esforços para melhorar a qualidade do serviço no governo.

Apesar dessa complexidade, tem havido uma variedade de esforços para definir a qualidade do serviço do setor
público. Uma lista especialmente abrangente desenvolvida para o governo local inclui o seguinte:

1. Conveniência mede o grau em que os serviços do governo são facilmente acessíveis e disponíveis para
os cidadãos.

2. A segurança mede o grau em que os serviços são fornecidos de maneira que os cidadãos se sintam
seguros e confiantes ao usá-los.

3. A confiabilidade avalia o grau em que os serviços do governo são fornecidos corretamente e no prazo.

4. A atenção pessoal mede o grau em que os funcionários fornecem informações aos cidadãos e
trabalham com eles para ajudar a atender suas necessidades.

5. A abordagem de solução de problemas mede o grau em que os funcionários fornecem informações aos
cidadãos e trabalham com eles para ajudar a atender suas necessidades.

6. A imparcialidade mede o grau em que os cidadãos acreditam que os serviços do governo são
fornecidos de maneira equitativa para todos.

7. A responsabilidade fiscal mede o grau em que os cidadãos acreditam que o governo local está
fornecendo serviços de forma a usar o dinheiro com responsabilidade.

8. A influência do cidadão mede o grau em que os cidadãos sentem que podem influenciar a qualidade do
serviço que recebem do governo local (Carlson e Schwarz 1995, 29).

O que é especialmente interessante nessa lista é que os cidadãos não esperam que os serviços públicos
atendam a padrões como pontualidade e confiabilidade, mas devem e esperam que os serviços sejam prestados
de forma justa e com atenção também à responsabilidade fiscal; os cidadãos esperam ter a oportunidade de
influenciar os serviços que recebem, bem como a qualidade desses serviços.

Este mesmo ponto pode ser feito mais teoricamente. De acordo com Jenny Pot- ter (1988), a teoria do consumo
sugere que existe um desequilíbrio de forças entre aqueles que fornecem serviços e aqueles que recebem
serviços.

62 SERVIR OS CIDADÃOS, NÃO OS CLIENTES

Os últimos carregam peso apenas como resultado de suas escolhas acumuladas. Para transferir maior poder
para os consumidores, os teóricos identificaram cinco fatores-chave: acesso, escolha, informação, reparação e
representação. Embora esses fatores tenham sido originalmente desenvolvidos em relação a bens e serviços
privados no mercado, eles podem ser adaptados ao setor público, fornecendo orientação sobre como os
interesses dos cidadãos, tanto individual quanto coletivamente, podem ser aprimorados. Acesso - decidir quem
terá o quê - não é estritamente uma questão de direito individual; antes, é uma questão de responsabilidade
política. No entanto, os cidadãos devem esperar estar envolvidos nessa decisão. Escolha também não é uma
questão de direito, mas os cidadãos devem esperar envolver-se em moldar e ampliar as escolhas disponíveis
para eles. Eles também devem esperar ter informações completas sobre metas e objetivos, padrões de serviço,
seus direitos ao serviço, alternativas sendo debatidas, por que decisões são tomadas e quais são essas
decisões. Os cidadãos também devem esperar ter alguns meios de comunicar suas queixas e reclamações e
receber reparação quando apropriado. Representação abre questões mais amplas de consulta e, finalmente, a
participação dos cidadãos na tomada de decisões.

Potter conclui que a teoria do consumismo pode certamente apontar os cidadãos na direção certa com relação à
melhoria da qualidade do serviço; no entanto, em última análise, como um conceito econômico, “a teoria do
consumismo não pode abordar a questão política de como o poder poderia ser mais amplamente compartilhado
entre os governantes e os governados, os administradores e os administrados” (1988, p. 156). Como já foi
observado, a teoria do consumismo começa com um desequilíbrio de poder. A questão-chave para o governo é
até onde o governo está disposto a ir para corrigir esse desequilíbrio de poder entre provedores e usuários ou
cidadãos.

Ao contrário de se concentrar apenas na “escola de charme e melhor papel de parede” (Pollitt 1988, 125)
adotada por muitos órgãos públicos em seus esforços para melhorar o serviço ao consumidor, as questões reais
que devem ser abordadas à medida que o Novo Serviço Público evoluir sejam aqueles que lidam com
informação e poder. A orientação para o cliente trata o fornecimento de informações, fornecendo melhores
sinalizações ou agendamentos. Uma abordagem mais completa do fornecimento de informações provavelmente
incluiria que as agências publiquem dados de desempenho para que os cidadãos possam tomar decisões
informadas sobre as escolhas que estão disponíveis para eles. Também significaria
fornecer informações detalhadas sobre os padrões de serviço e o sucesso da agência em atender a esses
padrões. Finalmente, as agências devem consultar e envolver seus usuários nessas tarefas e devem fornecer
soluções eficazes se as coisas derem errado. Em última análise, aqueles no governo devem reconhecer que o
serviço público não é uma construção econômica, mas política. Isso significa que as questões de melhoria de
serviço precisam estar atentas não apenas às demandas dos “clientes”, mas também às

CONCLUSÃO 63

distribuição de poder na sociedade. Em última análise, no Novo Serviço Público, a prestação de serviços de
qualidade é um primeiro passo no sentido de ampliar o envolvimento do público e ampliar a cidadania
democrática.

Conclusão

Apesar da óbvia importância de melhorar constantemente a qualidade da prestação de serviços do setor público,
o Novo Serviço Público sugere que o governo não deve responder primeiro ou exclusivamente aos interesses
egoístas e de curto prazo dos “clientes”. como os cidadãos devem demonstrar sua preocupação pela
comunidade maior, seu comprometimento com questões que vão além dos interesses de curto prazo e sua
disposição de assumir responsabilidade pessoal pelo que acontece em seus bairros e na comunidade. Afinal,
estes estão entre os elementos definidores da eficácia e cidadania responsável. Por sua vez, o governo deve ser
sensível às necessidades e interesses dos cidadãos. Em qualquer caso, o Novo Serviço Público procura
encorajar cada vez mais pessoas a cumprir suas responsabilidades como cidadãos, e, por sua vez, os
administradores públicos devem ser especialmente sensíveis às suas vozes.

Capítulo 4

Procure o interesse público

Busque o interesse público. Os administradores públicos devem contribuir para a construção uma noção
coletiva e compartilhada do interesse público. O objetivo não é encontrar soluções rápidas orientadas por
escolhas individuais. Pelo contrário, é a criação de interesses compartilhados e responsabilidade compartilhada.

Um dos princípios centrais do Novo Serviço Público é a reafirmação da centralidade do interesse público no
serviço governamental. O Novo Serviço Público exige que o processo de estabelecer uma “visão” para a
sociedade não seja algo meramente deixado para os líderes políticos eleitos ou para os administradores públicos
nomeados. Em vez disso, a atividade de estabelecer uma visão ou direção, de definir valores compartilhados, é
algo em que o diálogo público amplo e a deliberação são centrais (Bryson e Crosby, 1992; Luke, 1998; Stone,
1988). Ainda mais importante, o interesse público não é algo que simplesmente “acontece” como resultado da
interação entre as escolhas de cidadãos individuais , procedimentos organizacionais e políticas eleitorais. Em
vez disso, articular e perceber o interesse público é uma das principais razões pelas quais o governo existe.

O Novo Serviço Público vê um papel vital para o governo no processo de reunir pessoas em contextos que
permitam um discurso irrestrito e autêntico sobre os rumos que a sociedade deve seguir. Com base nessas
deliberações, uma visão ampla para a comunidade, o estado ou a nação pode ser estabelecida e pode fornecer
um conjunto orientador de ideias (ou ideais) para o futuro. É menos importante que esse processo resulte em um
único conjunto de metas do que engajar administradores, políticos e cidadãos em um processo de pensar sobre
um futuro desejado para sua comunidade e nação.

65

66 BUSCAR O INTERESSE PÚBLICO

Além de seu papel facilitador, o governo também tem a obrigação moral de assegurar que quaisquer soluções
geradas por tais processos sejam totalmente consistentes com as normas de justiça e justiça. O governo agirá
para facilitar as soluções para problemas públicos, mas também será responsável por garantir que essas
soluções sejam consistentes com o interesse público - tanto em substância quanto em processo (Ingraham e
Ban 1988; Ingraham e Rosenbloom 1989). Em outras palavras, o papel do governo será o de assegurar que o
interesse público predomine: que ambas as soluções -se e o processo pelo qual são desenvolvidas soluções
para problemas públicos são consistentes com as normas democráticas e os valores da justiça, justiça e
equidade.

No Novo Serviço Público, o governo desempenha um papel importante e ativo na criação de arenas nas quais os
cidadãos, por meio do discurso, podem articular valores compartilhados e desenvolver um senso coletivo de
interesse público. Em vez de simplesmente responder a vozes díspares através da formação de um
compromisso, os administradores públicos irão envolver os cidadãos uns com os outros, para que eles
compreendam os interesses uns dos outros e, finalmente, adotem um sentido amplo e amplo de interesses
comunitários e sociais. Além disso, fazer isso é de vital importância para a realização dos valores democráticos
no processo de governança. A questão é complexa, envolvendo não apenas a natureza da confiança do cidadão
e a capacidade de resposta do governo, mas também os propósitos e responsabilidades do próprio
governo. Está em jogo a questão de saber se os cidadãos confiam ou não no governo para agir em prol do
interesse público. Como Kenneth Ruscio afirma: “Prescrições para estabelecer confiança - e, na verdade, nossa
compreensão do porquê é necessário - exigem posições importantes sobre a natureza humana, o significado do
interesse público e as razões para se engajar na vida política” (1996, p. 471). .

Este capítulo explorará o conceito de interesse público. Começaremos examinando as várias formas de definição
do interesse público, observando as idéias concorrentes sobre qual finalidade, se alguma, o conceito serve na
governança. Vamos, então, revisar como a noção de interesse público foi entendida no momento em que o
campo da administração pública foi fundado nos Estados Unidos e traçar algumas das razões de seu declínio
como um componente central da teoria e prática da administração pública. Perguntaremos então como as
concepções de interesse público mudaram ao longo do tempo e quais são as controvérsias e questões relativas
à sua existência e significado. Perguntaremos também sobre a importância do interesse público sob uma
perspectiva administrativa. Em seguida, discutiremos como o interesse público foi concebido na Antiga
Administração Pública e na Nova Administração Pública, concluindo com algumas reflexões sobre como a busca
pelo interesse público molda o Novo Serviço Público.

QUAL O INTERESSE PÚBLICO? 67

Qual é o interesse público?

Nos últimos cem anos, o conceito de interesse público foi ridicularizado, aplaudido, rejeitado e reavivado -
deixando pouco consenso sobre o que significa ou se é mesmo um conceito útil. Walter Lippman definiu o
interesse público como “o que os homens escolheriam se enxergassem claramente, pensassem racionalmente e
agissem desinteressadamente e benevolentemente” (1955, 42). Mas Glendon Schubert sugeriu que o conceito
de interesse público “não faz sentido operacional. . . . Os cientistas políticos poderiam gastar melhor seu tempo
alimentando conceitos que oferecem maior promessa de se tornarem ferramentas úteis no estudo científico da
responsabilidade política ”(1962, 176). Da mesma forma, Frank Sorauf afirmou que o termo é "sobrecarregado
com múltiplos significados para uso valioso" ( Sorauf 1957, 624). Howard Smith, por outro lado, disse que,
embora o interesse público seja um mito, é um mito útil (1960). Outros ainda apontaram que, independentemente
da sua ambiguidade, “nunca houve uma sociedade que não fosse, de alguma forma, e em certa medida guiada
por esse ideal” (Bell e Kristol 1965, 5). Apesar dessa discordância, o conceito de interesse público permaneceu
importante no discurso público e na literatura acadêmica.

Em certo sentido, a tentativa de definir o “interesse público” é um pouco como tentar- ing para definir “amor”. É
claro que o amor significa coisas diferentes para pessoas diferentes em diferentes circunstâncias. Pode mudar
com o tempo, tanto na forma como na substância. Também nos muda - como pensamos e nos
comportamos. Embora ver seus efeitos seja muitas vezes possível, é difícil observar diretamente. Pode ser visto
simultaneamente como um estado de ser e um processo contínuo. Sua qualidade e significância estão ligadas
tanto ao processo de busca quanto à percepção de que deve sempre ser buscada. Como resultado, desafia a
quantificação e a mensuração significativa e, portanto, é difícil de usar em certos tipos de análises. Alguns
concluem dessa complexidade, fluidez no significado e dificuldade na mensuração que o amor não é um conceito
muito útil. Outros podem questionar se existe mesmo. Outros ainda podem prontamente admitir que o amor pode
existir, mas argumentam que ele não pode e não deve ser objeto de estudo empírico e ciência social porque não
pode ser apropriadamente operacionalizado. No entanto, a maioria de nós concordaria que qualquer explicação
da experiência humana - seja pessoal, científica e filosófica - seria extremamente deficiente sem o uso do
conceito de amor.

O interesse público, como o amor, significa coisas diferentes para pessoas diferentes, muda com o tempo,
motiva o comportamento, molda o nosso pensamento, desafia a medição e envolve a substância e o
processo. Assim como compreender a experiência humana requer virtualmente um reconhecimento do papel do
amor, é difícil, se não impossível, compreender a profundidade e a amplitude do conhecimento público.

68 BUSCAR O INTERESSE PÚBLICO

serviço sem o reconhecimento do papel do interesse público. Assim, as dificuldades e ambiguidades


encontradas nas tentativas de definir e colocar limites conceituais em torno do interesse público são mais do que
superadas pela riqueza que traz à nossa compreensão de cidadania, governança e serviço
público. Reconhecemos que o interesse público é ambíguo e fluido ao mesmo tempo em que defendemos sua
centralidade na governança democrática.

Devemos salientar que explorar a ideia do interesse público não é apenas uma atividade acadêmica
interessante. A maneira como pensamos sobre governança e o interesse público define como
agimos. Dependendo de qual visão do interesse público tomamos, nossas ações serão direcionadas de
maneiras diferentes. Aqui, abordaremos a tarefa de definir o conceito de interesse público examinando quatro
abordagens da ideia. Enquanto estas categorias não são inteiramente mutuamente exclusivos, eles nos dão um
ponto de partida razoável para a nossa sion discus-. Em parte, usando o esquema de Clarke Cochran (1974)
para as diferentes escolas de pensamento em relação ao interesse público, classificaremos os modelos de
interesse público como sendo primariamente: (1) normativo, (2) abolicionista, (3) processo político. orientada ou
(4) com base em valores compartilhados.

Modelos Normativos

Modelos normativos são usados por cientistas sociais para não descrever o que é, mas sim o que deveria
ser. Em modelos normativos de interesse público, o “interesse público torna-se um padrão ético para avaliar
políticas públicas específicas e um objetivo que a ordem política deve perseguir” (Cochran 1974, 330). Nessa
visão, o interesse público é um padrão moral e ético para a tomada de decisões. Por exemplo,
CW Cassinelli (1962) escreve que o interesse público é um padrão de bondade pelo qual os atos políticos podem
ser julgados. Em outras palavras, ações que podem ser tomadas no interesse público merecem aprovação
porque atendem a esse padrão de bondade. Porque Cassinelli define o interesse público como um padrão ético,
ele descarta a afirmação de que o interesse público é inútil como uma “ferramenta de análise” ou uma “ajuda ao
estudo científico” como irrelevante. Ele argumenta, em vez disso, que o interesse público, como um conceito
ético, tem funções diferentes das dos modelos analíticos. “Os cientistas sociais não podem ignorar a questão
fundamental do bem político final: esta é a principal lição a ser aprendida ao examinar o conceito de interesse
público” (1962, 47).

Para Cassinelli e outros defensores do modelo normativo, o interesse público é o “mais alto padrão ético
aplicável aos assuntos políticos” (1962, 46). Nessa visão, quando algo é bom para o público, esse é um nível
mais alto de bem do que quando algo é bom para apenas uma parte do público. Assim, o sistema político deve
buscar uma distribuição justa
QUAL O INTERESSE PÚBLICO? 69

de vantagens em toda a comunidade. Isso não significa que todas as pessoas têm direito a benefícios idênticos
ou iguais, mas sugere que, no geral, todos sejam tratados de forma justa.

Um antigo administrador público , E. Pendleton Herring, por exemplo, escreveu sobre o interesse público a partir
de uma perspectiva normativa. Em seu livro de 1936, Administração Pública e o Interesse Público , Herring
argumentou que as leis eram, por necessidade, pelo menos um tanto vagas e que o trabalho do burocrata era
reconciliar as pressões competitivas do grupo para interpretar o estatuto de maneira ética. Os administradores
poderiam melhor cumprir sua obrigação ética e legal de resolver esses conflitos, disse ele, de acordo com o ideal
do interesse público. Ele escreveu: “Sob a democracia, o interesse público não se baseia no bem-estar de uma
classe, mas na composição de muitos interesses de grupo. Assumimos a possibilidade de alcançar um equilíbrio
de forças, sociais e econômicas ”(1936, vii). Mais sucintamente, ele afirmou: “O interesse público é o padrão que
guia o administrador na execução da lei” (23).

Da mesma forma, Emmette Redford também definiu o interesse público de uma maneira normativa: “[O interesse
público] pode ser definida como a melhor resposta a um ation situ- em termos de todos os interesses e dos
conceitos de valor que são ge- erally aceito em nossa sociedade ”(1954, 1108). Da mesma forma, o código de
ética de Philip Monypenny para a administração pública incluía uma seção chamada “The Public Interest”, que
afirmava que o administrador “deveria seguir o interesse público como ele o entende, em vez de sua
conveniência pessoal ou qualquer objetivo ou objetivo particular” (1953, 441). Essa visão do interesse público
como padrão normativo e ético tem se mantido importante no campo da administração pública até o presente. De
fato, a Sociedade Americana de Administração Pública (ASPA), em seu código de ética para seus membros,
afirma como o primeiro princípio, “Exercer autoridade discricionária para promover o interesse público” (2001).

Opiniões abolicionistas do interesse público

Em contraste com os teóricos normativos discutidos acima, aqueles que subscrevem a visão abolicionista do
interesse público argumentam que o conceito de interesse público não é significativo nem importante. Esses
estudiosos tendem a tomar uma das duas linhas de raciocínio: (1) o interesse público não pode ser medido ou
observado diretamente, então não é válido, ou (2) o conceito de interesse público ou vontade coletiva não é
necessário porque as escolhas individuais são a melhor maneira de entender o processo de política e definir a
política. Por exemplo, enquanto Glendon Schubert reconheceu que as pessoas falam sobre o interesse público,
portanto fazendo parte do estudo do comportamento político, ele permaneceu uma idéia mal definida e
cientificamente irrelevante. Ele afirmou que apesar do esforço consi- derável:

70 BUSCAR O INTERESSE PÚBLICO

Os escritores americanos no campo da ciência política não desenvolveram uma teoria unificada nem consistente
para descrever como o interesse público é definido na tomada de decisão governamental; eles não construíram
modelos teóricos com o grau de precisão e especificidade necessário para que tais modelos sejam usados como
descrição ou como guia para o comportamento real de pessoas reais. (Shubert 1960, 220)

Para ser útil, Schubert escreveu, uma teoria do interesse público teria que ser capaz de descrever a relação
entre o interesse público eo comportamento de uma forma que pode ser empiricamente validados. Ele concluiu
que, porque as teorias sobre o interesse público não podem fazê-lo, “é difícil compreender a justificativa para o
ensino de estudantes de ciência política que a subserviência ao interesse público é uma norma relevante
deresponsabilidade oficial ” (1960, 220).

Teorias dos Processos Políticos

Cochran descreve os teóricos do processo como aqueles que “definem o conceito por referência aos processos
políticos através dos quais a política é feita” (1974, 331). Nessa visão, o interesse público é realizado por meio
de um processo particular que permite que os interesses sejam agregados, equilibrados ou reconciliados. Por
exemplo, Howard Smith afirma claramente que “O interesse público é mais adequadamente identificado , não
com a política concreta como tal, mas sim com um tipo particular de processo por meio do qual é decidido o que
deve ser feito” (1960, 159 ). Em outras palavras, os defensores desse ponto de vista sugerem que é menos
importante do que o interesse público é de como chegamos a isso. Porque esses teóricos estão preocupados
principalmente com o processo, muitos podem ser considerados analyz-ing o interesse público como a extensão
lógica de um debate de longa data e em curso entre os cientistas políticos sobre a melhor maneira de entender o
processo político per se. Um ponto-chave de discórdia neste debate é se os partidos políticos ou grupos de
interesse são considerados o mecanismo preferido para a representação de interesses em uma democracia.

Como evidenciado pelas primeiras referências de James Madison nos Documentos Federalistas Número 10, há
muito as facções são consideradas naturais ao sistema americano de governo (Madison, Hamilton e Jay
1787/1987). Embora Madison e outros tenham debatido os “infortúnios” e as desvantagens da política baseada
na atividade dos grupos de interesse, esses pontos de vista foram refletidos mais recentemente em A Preface to
Democratic Theory (1956), de Robert Dahl, e em Who Governs? (1961). As visões pluralistas da democracia são
baseadas na ideia que os grupos de interesse, em vez de cidadãos individuais ou o povo como um todo, são o
melhor veículo para representar e defender os interesses dos cidadãos.

QUAL O INTERESSE PÚBLICO? 71

no processo político. Os pluralistas argumentam que a participação direta é impraticável e impraticável, e que ao
formar grupos, os indivíduos que pensam como eles podem ter uma voz maior na formulação de políticas do que
podem como indivíduos. Dahl sugeriu que o pluralismo de grupos de interesse não era apenas a melhor maneira
de descrever a política americana como atualmente funciona, mas também a melhor maneira de maximizar os
princípios democráticos.

A dominância do pluralismo como modelo para a democracia americana influenciou fortemente aqueles que
definiram o interesse público do ponto de vista do processo. Os pluralistas certamente não estavam sem seus
críticos, no entanto, que afirmavam que a democracia e o interesse público estavam melhor servidos por outros
processos. EE Schattschneider , por exemplo, foi um defensor da política partidária majoritária como a melhor
maneira de servir ao interesse público. Ele argumentou que os interesses privados, especiais e locais são
inimigos do interesse comum, mas os partidos políticos podem sintetizar e transcender interesses
especiais. Rejeitando a idéia de que a compilação dos interesses especiais equivaleria ao interesse público, ele
declarou: "O interesse público não é a mera soma dos interesses especiais, e certamente não é a soma dos
interesses especiais organizados" (1952, 23). ).

Em ambos os casos, se defendendo para a política de grupos de interesse ou partido poli -tics, esses estudiosos
ignoram largamente o papel dos cidadãos. A suposição é que os cidadãos serão adequadamente representados
por grupos de interesse ou partidos, e se permitirmos que uma dessas instituições mediadoras seja a voz
principal das pessoas no processo político, isso aproximará o interesse público.

Valores compartilhados

Cochran chamou os modelos de interesse público baseados em valores compartilhados como "sensualistas".
Os consensualistas vêem o interesse público como um termo vago, mas valioso, que se refere ao debate político
para alcançar um consenso de valor público. Ampliamos essa categoria para incluir noções de interesse público
baseadas em valores compartilhados que orientam tanto o processo de articulação desses interesses quanto a
substância do próprio interesse público.Este modelo de valor compartilhado foi evidenciado nos primeiros
escritos de Paul Appleby, que declarou:

O interesse público nunca é apenas a soma de todos os interesses privados, nem a quantia restante após o
cancelamento de suas várias vantagens e desvantagens. Não é totalmente separado dos interesses privados, e
deriva de cidadãos com muitos interesses privados; mas é algo distinto que surge dentro, entre, além de, e
acima dos interesses privados, focalizando no governo algumas das mais elevadas aspirações e devoções mais
profundas das quais os seres humanos são capazes. (Appleby 1950, 34-35)

72 BUSCAR O INTERESSE PÚBLICO

Essa ideia do interesse público como se referindo aos interesses amplos e compartilhados da sociedade é
consistente com a forma como Deborah Stone (1988) define o interesse público no que ela chama de “polis”, ou
comunidade política. O interesse público na visão de Stone baseia-se na busca ativa e consciente
de valores coletivos . Ela define a polis em parte, contrastando-a com o modelo de mercado ou agregação
de interesses individuais (descrito acima na seção sobre visões abolicionistas). A visão de mercado, diz ela,
baseia-se na ideia de que a política pública ou o interesse público é o resultado líquido de todos os indivíduos
que buscam o interesse próprio. Assim, o interesse público no modelo de mercado é o subproduto das escolhas
individuais.
Na polis ou no modelo coletivo, por outro lado, construir uma sociedade em interesse coletivo é o objetivo, não o
subproduto. Stone sugere que:

A política pública é sobre comunidades tentando alcançar algo como comunidades . Isto é verdade, embora
quase sempre haja conflito dentro uma comunidade sobre quais devem ser seus objetivos e quem são seus
membros, e ainda que todo objetivo comum em última instância deva ser alcançado através do comportamento
dos indivíduos. Ao contrário do mercado que começa com os indivíduos e não assume objetivos, preferências ou
intenções que não sejam as dos indivíduos, um modelo da polis deve assumir tanto a vontade coletiva quanto o
esforço coletivo. (Pedra 1997, 18, ênfase adicionada)

Em vez de começar com a suposição de mercado que as pessoas são apenas auto-interessado, ela sugere que
valores como a partilha, carinho e relacionamentos Taining man- são pelo menos tão forte no comportamento
motivador comocompeti-ção, separação e promoção de auto interesses. Embora a história, a lealdade e a
liderança sejam fatores importantes na polis, o mercado não nos dá nenhuma maneira de falar sobre tais
influências. Além disso, no modelo de mercado, os problemas comuns são considerados a exceção. Problemas
“comuns” referem-se a situações em que o interesse próprio e o interesse público estão em conflito. O exemplo
frequentemente usado é de um pasto que está disponível para todos os proprietários de gado. O interesse
próprio dita que cada pessoa procurará maximizar seu ganho individual mantendo o maior número de animais
possível nesta terra comum. Mas porque cada pessoa que compartilha a terra comum torna esta mesma
decisão, os mons com- estão esgotados e de nenhuma utilidade para ninguém. Assim, perseguindo seus
interesses individuais, os interesses compartilhados dos proprietários de gado são perdidos.

Como sugerido acima, os problemas comuns são considerados uma ocorrência incomum no mercado. Na polis,
por outro lado, os problemas comuns são considerados comuns. Não só eles ocorrem com freqüência os
problemas políticos mais significativos são problemas comuns. Na polis, supõe-se que as políticas raramente
afetarão apenas um ou dois indivíduos. o

QUAL O INTERESSE PÚBLICO? 73

O propósito do diálogo político, então, é encorajar as pessoas a articular interesses compartilhados e dar
primazia às conseqüências mais amplas das escolhas políticas. As pessoas são incentivadas a fazê-lo
com base na influência, cooperação, lealdade e conexões que unem as pessoas ao longo do tempo.

Além disso, a busca pelo interesse público na polis está em andamento. É, como diz o ditado, mais uma jornada
do que um destino. Os problemas na polis não são "resolvidos" na maneira como as necessidades econômicas
são atendidas no modelo de mercado. “Não é como se pudéssemos fazer uma ordem por justiça, e uma vez que
a ordem é preenchida, o trabalho está feito” (Stone 1997, 34). Além disso, há ment acordos nunca mais
completo do que o interesse público é. Em vez disso, a busca de seu significado é a razão de ser da vida
pública, assim como a escolha baseada no interesse próprio é a pedra angular do mercado. Como coloca Stone,
“O conceito de interesse público é para a polis o que o interesse próprio é para o mercado. Ambas são
abstrações cujos conteúdos específicos não precisamos saber para usá-las para explicar e prever o
comportamento das pessoas. Nós simplesmente assumimos que as pessoas se comportam como se estivessem
tentando realizar o interesse público ou maximizar seu interesse próprio ”(1997, 21).

Na polis, o desenvolvimento de valores compartilhados e um senso coletivo de interesse público é o objetivo


principal. Pedra sugere que o est inter- pública pode ser entendida como essas coisas desejadas pelo “lado de
espírito público dos cidadãos”, como boas escolas e ar puro, mesmo se ela interfere com seu direito de ter
impostos mais baixos ou para queimar lixo. O interesse público também pode ser expresso como aquelas “metas
sobre as quais existe um consenso” e / ou “coisas que são boas para uma comunidade como uma comunidade”,
como a preservação da ordem, manutenção dos processos de governança e defesa contra pessoas de
fora. Nunca há acordo completo sobre o interesse público. De fato, Stone diz: “Que seja uma caixa vazia, mas
não importa; na polis, as pessoas gastam muita energia tentando preencher essa caixa ”(1997, 21).

Assim, o interesse público baseado em valores compartilhados sugere um processo que vai além da interação
de interesses especiais para incluir valores democráticos e constitucionais compartilhados. Mais importante, os
teóricos interesse comum argumentar que não só são pessoas capazes de mais do que auto-interesse, mas
também governa- mento deve trabalhar para nutrir e desenvolver essa capacidade. Em parte, essa capacidade
depende da confiança. A confiança e a confiança do cidadão são construídas na crença de que o governo está
agindo em resposta ao interesse público e aos valores compartilhados da comunidade. Confiança e atuação no
interesse público se reforçam mutuamente - à medida que o governo age no interesse público, a confiança do
cidadão é reforçada. Por outro lado, quando a confiança do cidadão é aumentada, os cidadãos
podem experimentar um aumento em sua capacidade de ver e agir em interesses compartilhados.
Dada esta evolução de pensamento, que visões de interesse público e que pressupostos para o papel dos
servidores públicos estão associados ao Velho.

74 BUSCAR O INTERESSE PÚBLICO

Administração Pública, a Nova Administração Pública e o Novo Serviço Público? Como deve ficar claro na
discussão anterior, idéias e argumentos sobre o interesse público não se desdobraram de maneira linear e
organizada. No entanto, podemos identificar certos temas dominantes associados à Administração Pública
Antiga, à Nova Administração Pública e ao Novo Serviço Público.

A Antiga Administração Pública e o Interesse Público

Na Antiga Administração Pública, o serviço público era considerado um processo técnico de valor neutro e a
autoridade do administrador era a autoridade da perícia. Como disse Schubert, “o interesse público encontra-se
na racionalização do processo de decisão, de modo que resultará automaticamente na realização do Testamento
Público. A discrição humana é minimizada ou eliminada, definindo-a fora da situação decisional; a
responsabilidade está no comportamento autonômico ”(1957, 347). Esta perspectiva foi intimamente ligado com
a ênfase na neutralidade e eficiência que vimos anteriormente associado com o movimento de reforma
progressiva e o movimento de gestão científica. Em certo sentido, então, a Antiga Administração Pública não
tinha uma teoria da responsabilidade administrativa para defender e proteger o interesse público. O interesse
público deveria ser determinado por funcionários eleitos. Na Antiga Administração Pública, estava implícito,
entretanto, que o foco na neutralidade, eficiência e uma separação estrita entre política e administração era a
melhor maneira de os servidores públicos servirem os interesses do público. Assim, havia uma subordinação das
atividades administrativas e discricionariedade aos controles hierárquicos, à legislação e à interação entre
interesses especiais.

Quando escritores como Woodrow Wilson e Frank Goodnow tentaram, pela primeira vez, definir o campo da
administração pública na virada do século, o conceito de interesse público era importante, mas era considerado
como pertencendo exclusivamente à política. Wilson escreveu: “A política não terá mancha de oficialismo sobre
isso. Não será a criação de funcionários permanentes, mas de estadistas cuja responsabilidade perante a
opinião pública será direta e inevitável ”(citado em Shafritz e Hyde 1997, 22). Da mesma forma, Goodnow definiu
a política como a “expressão da vontade do Estado” com a administração servindo um papel subordinado na
execução dessa vontade (citada em Shafritz e Hyde 1997, 28).

O papel da administração pública em relação ao interesse público permaneceu passivo em meados da década
de 1930, quando uma nova visão foi articulada no trabalho de E. Pendleton Herring. Nesta era do New Deal,
Herring descobriram que os administradores muitas vezes teve que interpretar e definir vaga legisla -

A VELHA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EO INTERESSE PÚBLICO 75

ção . Ele escreveu: “Sobre os ombros do burocrata foi colocado em grande parte o ônus de reconciliar as
diferenças grupais e tornar efetivos e viáveis os compromissos econômicos e sociais alcançados através do
processo legislativo” (1936, p. 7). Herring não rejeitou a noção de experiência neutra ; ele apenas sugeriu que
algum nível de discrição era necessário para lidar com as demandas de interesses especiais. Ao exercer essa
discrição, Herring argumentou que “o interesse público é o padrão que orienta o administrador na execução da
lei” (23). Mais uma vez, a suposição era de que o est inter- público pode ser encontrada no jogo de interesses
especiais. Portanto, neste modelo, o administrador facilita a “reconciliação dos interesses do grupo”, usando o
interesse público como um “símbolo verbal projetado para introduzir unidade, ordem e objetividade” (23). Embora
a responsabilidade com o interesse público fosse enfatizada, o modelo de Herring pressupunha que não era
necessário envolvimento direto dos cidadãos.

Além disso, o papel do administrador era claramente passivo. Por exemplo, Herring declarou: “A tarefa do
governo em uma democracia, que as- sume, é o ajuste da guerra forças económicas e sociais. O interesse
público é o padrão que supostamente determina o grau em que o governo empresta suas forças para um lado ou
para o outro. Sem este padrão de julgamento entre os contendores, as escalas seriam simplesmente ponderadas
em favor da vitória para os mais fortes ”(1936, 23). De fato, Herring estava descrevendo o administrador público
como um último “desempate” quando o conflito entre interesses leva a um resultado pouco claro ou parece
excluir certos interesses importantes.
Outros também sugeriram um papel relativamente modesto para os administradores, um papel subordinado a
outros participantes no processo. Nessa perspectiva, o administrador público torna-se a voz do sub -
representado e donão-sindicalizado , mas na maioria dos casos a voz está subordinada às forças da hierarquia
e do processo político. Monypenny , por exemplo, aconselha os administradores sobre como atender ao
interesse público declarando:

A determinação primária do interesse público dos servidores públicos é pela ação de seus superiores
hierárquicos e políticos, atuando por meio dos canais convencionais, pela legislação e pelas decisões judiciais,
quando aplicável . No entanto, haverá áreas de discrição ainda, e no uso destas, o servidor público será exposto
a um grupo relativamente pequeno de pessoas imediatamente afetadas por uma ação proposta. O servidor
público deve aceitar o seu direito de falar e até mesmo ser consultado, deve considerar as conseqüências que
eles apresentam. Mas ele deve lembrar que existem outros desorganizados e não diretamente representados, e
até onde ele pode perceber as conseqüências para eles, ele deve ser seu representante também ao considerar
essa ação discricionária. ( Monypenny 1953, 441)

76 BUSCAR O INTERESSE PÚBLICO

Em suma, na antiga administração pública, o interesse público era definido por formuladores de políticas eleitos
pelo povo. Supunha-se que os administradores poderiam servir melhor ao interesse público, implementando leis
da maneira mais eficiente, científica e politicamente neutra possível. Embora a necessidade fosse que os
administradores estivessem conscientes do interesse público em trabalhar através de conflitos entre interesses
especiais na implementação da política legislativa, a idéia era que sua discrição deveria ser limitada. Os
administradores públicos teriam um papel amplamente passivo na conciliação de interesses especiais e somente
quando necessário para permitir uma ação administrativa.

A Nova Gestão Pública e o Interesse Público

Com a ascendência da Nova Administração Pública nas décadas de 1980 e 1990, o ideal do interesse público,
baseado em valores compartilhados, perdeu a moeda e a relevância. Como observamos anteriormente, a Nova
Gestão Pública baseia-se na noção de governo deve criar marketlike arenas de escolha em que os indivíduos,
como clientes, podem tomar decisões com base em seu próprio interesse. No papel dos clientes, os indivíduos
não precisam se preocupar com os interesses de seus clientes. À medida que começamos a pensar nos
cidadãos como sendo análogos aos clientes, e o governo como análogo a um mercado, a necessidade de falar
sobre o “interesse público” ou agir de acordo com ele desaparece.

Desta forma, as perguntas sobre a responsabilidade administrativa no que diz respeito ao interesse público são
prestados em grande parte irrelevante no Novo Man- Pública agement . Os teóricos da escolha pública, por
exemplo, negariam que o “interesse público” como conceito ou ideal é significativo e, de fato, questionariam se
ele existe mesmo. Seu raciocínio é que as escolhas individuais em uma arena de mercado são superiores à ação
coletiva baseada em valores compartilhados. Por causa de sua confiança na metáfora do mercado e da
suposição de que o interesse próprio é a base principal e mais apropriada da tomada de decisões, o interesse
público compartilhado torna-se irrelevante e uma impossibilidade de definição. Sua perspectiva sobre o interesse
público seria claramente definida como abolicionista.

Como Stone (1997) explica, quando a sociedade é vista como um mercado, supõe-se que os indivíduos
tenham preferências relativamente fixas e independentes por bens, serviços e políticas (9). “O modelo de
mercado, portanto, não nos dá como falar sobre como as pessoas brigam por visões do interesse público ou da
natureza da comunidade - as verdadeiras questões políticas subjacentes às escolhas políticas” (10). As pessoas
são consideradas os melhores juízes de seus próprios interesses. O interesse público, se é que existe, é
simplesmente o subproduto de cidadãos (como clientes) fazer escolhas individuais em um marketlike arena.

No passado recente, uma visão compartilhada do interesse público foi amplamente ofuscada pela ascendência
da Nova Administração Pública.

O NOVO SERVIÇO PÚBLICO EO INTERESSE PÚBLICO 77

De acordo com Trudi Miller (1989), a negação do conceito de interesse público, juntamente com a confiança nos
modelos de mercado de escolha e no modelo pluralista da política, tem efeitos de longo alcance e prejudiciais na
governança democrática e no campo da administração pública. Na verdade, ela argumenta que, na medida em
que os servidores públicos aderem à visão pluralista da política, eles realmente contribuem para minar e
corromper a democracia liberal. Em uma democracia liberal, as instituições do governo respondem a “visões
populares compartilhadas do interesse público [respeitando as liberdades que estão além do alcance do
governo] e trabalham para“ bloquear esforços de facções estreitas para coagir e taxar o público por razões não
justificadas ”. pelo interesse público ”(511). Ela aponta que a democracia liberal é baseada em um sistema de
valores que abraça a ideia de reciprocidade,moralidade e populismo. Assim, uma das funções de uma
democracia é corrigir as imperfeições do capitalismo no mercado.

Miller argumenta então que a ascendência do modelo pluralista da política torna a democracia liberal "em sua
cabeça", tornando "visões compartilhadas do interesse público sem sentido e sem importância" e negando "os
valores que formam as fundações da democracia" (1989, 511). . No modelo pluralista, a democracia responde à
interação de interesses especiais, mas não responde ou reconhece visões compartilhadas do interesse público.
Em outras palavras, o governo no modelo pluralista, diz ela, “não responde ao que os cidadãos coletivamente
dizem que querem” (515). Em vez disso, substitui a vontade da coligação vencedora de interesses especiais.

Miller adverte que, na medida em que os servidores públicos aderem a uma noção restrita de política e de
ciência social, eles de fato contribuem para o fim da democracia baseada em uma visão compartilhada do
interesse público. Isto é assim, diz ela, simplesmente porque nossa maneira de pensar e métodos de análise
negam sua possibilidade. Quando assumimos que as nossas responsabilidades são definidas como respon-
ing às demandas de interesses especiais, quando agimos em nome de “coligações vencedoras” de interesses
estreitos em vez de tentar descobrir valores compartilhados, quando dependa exclusivamente de análise
quantitativa para determinar a O curso "certo" de ação, nosso comportamento reforça a idéia de que as
preferências públicas compartilhadas não existem ou são irrelevantes.

O novo serviço público e o interesse público

Em contraste, o Serviço Público New rejeita os pontos de vista do interesse público implícita tanto a
Administração Pública Antigo e do Novo GESTÃO DE Pública ment . De fato, é a rejeição dessas perspectivas
que é uma característica definidora do Novo Serviço Público. Argumentamos que os servidores públicos têm um
papel central e importante para ajudar os cidadãos a articular o interesse público e

78 BUSCAR O INTERESSE PÚBLICO

Versamente , os valores compartilhados e os interesses coletivos dos cidadãos devem orientar o comportamento
e a tomada de decisões dos administradores públicos. Isso não quer dizer que os resultados do processo político
estejam errados, ou que os administradores públicos devam substituir seus próprios julgamentos por políticas
com as quais discordem. Em vez disso, é que os administradores públicos devem trabalhar para garantir que os
cidadãos recebam uma voz em todos os estágios da governança - não apenas na política eleitoral. Os
funcionários públicos têm uma responsabilidade única e vitalmente importante para se envolver com os cidadãos
e criar fóruns para o diálogo público.

Curiosamente, vislumbres deste ponto de vista podem ser encontrados em algumas das primeiras vozes no
campo da administração pública. Embora essas ideias tenham sido logo ofuscadas pelos pontos de vista dos
pluralistas de grupos de interesse, é interessante notar algumas das primeiras referências ao interesse público
baseadas em valores compartilhados e interesses comuns e de longo prazo do povo. Por exemplo, embora Paul
Appleby mais tarde viria a ver o interesse público como a interação de interesses especiais, em 1950 ele disse
que o trabalho da administração O agente deveria “colocar em foco - resolver e integrar - essas necessidades
popularmente sentidas; dar forma específica às respostas do governo destinadas a atender às necessidades;
injetar previsão e preocupação com fatores não facilmente visíveis para os cidadãos em geral; para tentar
organizar as respostas governamentais, a fim de garantir pelo menos o consenso ou o consentimento da maioria
”(155). Aqui, ele parece reconhecer que há uma necessidade de pensar não apenas em interesses especiais,
mas também em questões maiores sobre o interesse público e a necessidade de construir consenso.

Da mesma forma, em 1954, Emmette Redford escreveu que as decisões administrativas são baseadas em
“interesses e idéias comuns” e que o administrador que atua para “buscar interesses comuns e duradouros é
uma salvaguarda essencial para o interesse público” (1107). Ele defendeu a atenção do administrador para os
sub-representados, mas ele falou sobre a importância dos interesses futuros e compartilhados também: “o perigo
real é que o interesse dos desorganizados e fracos, os interesses comuns dos homens em geral, e o interesse
dos homens para amanhã não terá o devido peso nos conselhos de governo ”(1109).

Apesar das primeiras vozes exigindo atenção administrativa para o interesse público, as críticas a essas visões
foram insistentes e amplamente bem-sucedidas. Schubert, por exemplo, descartou a idéia do interesse público
como uma força orientadora na tomada de decisões administrativas, ridicularizando a idéia de "burocratas
benevolentes, que são os guardiões do estado democrático" (1957, 349). Ele questionou, até mesmo
ridicularizou a adequação e razoabilidade do que ele argumentava ser a premissa de tais pontos de vista, que “o
interesse público seria realizado se burocratas. . . obedeceu as exortações. . . de
moralistas. . . [para] Seja esperto! Seja sábio! Seja bom! ”(354).

O novo serviço público respeita estas críticas como simplista e mis -placed. Os administradores não precisam
simplesmente ser advertidos para serem inteligentes ou sábios

O NOVO SERVIÇO PÚBLICO EO INTERESSE PÚBLICO? 79

e agir como guardiões ao julgar o que deve ser considerado moral. Em vez disso, o Novo Serviço Público
defende um papel ativo e positivo para os administradores em facilitar o envolvimento dos cidadãos na definição
e atuação do interesse público. O Novo Serviço Público também rejeita a ideia de que o interesse público possa
ser entendido como a agregação de interesses individuais. No Novo Serviço Público, o objetivo é ir além do
interesse próprio para descobrir e agir de acordo com interesses comuns - o interesse público.

Essa visão também afeta a forma como olhamos para a confiança no governo. Ruscio , por exemplo, argumenta
que, no governo, “o declínio da confiança se deve à crescente percepção de que autoridades eleitas,
administradores e cidadãos buscam maximizar seu próprio interesse ” (1996, p. 464). Ele continua enfatizando
que “[g] enuine a confiança depende de uma suposição não facilmente acomodada pelos teóricos da escolha
racional: os indivíduos podem atuar em alguma base que não seja seu interesse privado ”(464). Isso significa
que a confiança não depende do interesse próprio. Pelo contrário, baseia-se em normas e valores e assume que
o comportamento pode ser influenciado pelo interesse público compartilhado. Em outras palavras, a confiança
diminuirá se as pessoas acreditarem que as demandas de cidadãos interessados em si mesmas geram
respostas governamentais. A confiança e a confiança do cidadão no governo baseiam-se na percepção de que a
política governamental está voltada para o interesse público. Pesquisa de Glaser, Parker e Payton (2001) e
Glaser, Denhardt e Hamilton (2002) apoia esta afirmação; Quando as agências governamentais concentram
visivelmente seus esforços em aumentar o bem-estar da comunidade, parece que elas podem começar a
diminuir a distância entre os cidadãos e o governo.

O Novo Serviço Público sugere que o governo incentive os cidadãos a demonstrar sua preocupação pela
comunidade maior, seu compromisso com questões que vão além dos interesses de curto prazo e sua
disposição de assumir responsabilidade pessoal pelo que acontece em seus bairros e na comunidade. Nesta
visão, como sugerido no Capítulo 2, os cidadãos adotam uma perspectiva mais ampla e de longo prazo baseada
tanto em seu conhecimento dos assuntos públicos quanto no senso de pertencimento, uma preocupação com o
todo e um vínculo moral com a comunidade ( Sandel 1996). ).

Isso não sugere que determinar qual ação governamental servirá melhor ao interesse público é uma proposta
simples ou direta. Como Edward Weeks aponta, “qualquer solução para um problema público significativo
provavelmente desagradará algum segmento da comunidade” (2000, 362). Buscar o interesse público não
significa que os tomadores de decisões governamentais de alguma forma desenvolvam políticas com as quais
todos os cidadãos concordarão. Pelo contrário, o interesse público é melhor pensado como um processo de
diálogo com a comunidade e engajamento ment . Esse processo informa a elaboração de políticas e constrói a
cidadania. “Ao exigir que interagamos - isto é, envolvamos no discurso democrático - com os outros, a
participação amplia nossas perspectivas e nos ajuda a enxergar além de nossa

80 BUSCAR O INTERESSE PÚBLICO

próprios interesses limitados ”( deLeon e Denhardt 2000, 94). Ou, como Berry, Portney e Thomson colocaram:
"As pessoas que participam da vida da comunidade compartilham uma forte apreciação de suas riquezas" (1993,
239). É a habilidade de transcender interesses estreitos e reconhecer interesses e “riquezas” compartilhados
pela comunidade que estão no cerne da cidadania em uma democracia. O governo pode desempenhar um papel
central na facilitação de tal processo e elevar o discurso para se concentrar em interesses comunitários de longo
prazo. Como Weeks (2000) descobriu, tais processos podem não ser rápidos ou fáceis, mas podem ser
instrumentos poderosos no engajamento do diálogo com o cidadão e na criação da vontade pública de agir.

O que parecemos estar testemunhando é uma ênfase renovada no interesse público e nos valores
compartilhados como base para o campo da administração pública. De fato, vários estudiosos contemporâneos
da administração pública têm usado o conceito de interesse público como um meio de explicar e legitimar o
papel da administração pública em uma democracia. John Rohr (1986), por exemplo, afirmou que a legitimidade
constitucional da administração pública depende de uma acusação de defender os valores constitucionais no
interesse público. Na mesma linha, Charles Goodsell argumentou que “a burocracia pública é. . . a principal
corporificação institucional e proponente do interesse público na vida americana ”(1994, 107).
Da mesma forma, Gary Wamsley e seus coautores (1990) reconceitualizaram a burocracia como a
“Administração Pública” e argumentaram que a Administração Pública é uma instituição de governo e não uma
forma organizacional. Como tal, a administração deve ser definida em grande parte como competência voltada
para o interesse público. Nessa visão, o papel do administrador público é sobre responsividade e
responsabilidade (1990, 314). Wamsley e seus co-autores sugeriram que as caracterizações de funcionários
públicos como busca de status e poder são errôneas e prejudiciais. Em vez disso, devemos afirmar um papel
mais “transcendente”, baseado no compromisso com a melhoria dos problemas da sociedade e na melhoria da
qualidade de vida dos cidadãos. Os cidadãos devem desempenhar um papel crucial na administração pública e
na mudança do diálogo político americano. “Os administradores devem procurar expandir as oportunidades de
envolvimento direto dos cidadãos na governança, para que os cidadãos desenvolvam a sabedoria prática que é
a base última da confiança na boa-fé administrativa” (315).

A idéia não é que os administradores públicos se tornem os guardiões da democracia - substituindo sua visão
superior do interesse público pela vontade, por exemplo, dos poderes legislativo ou judiciário. Para os
funcionários públicos agirem como se a sua versão do interesse público fosse, de algum modo, superior às
perspectivas e valores dos cidadãos, autoridades eleitas, grupos de interesse e partidos políticos é, pelo menos,
antidemocrática, se não totalmente antiética. Em vez disso, os funcionários públicos desempenham um papel em
facilitar o diálogo sobre o interesse público e em agir para realizar esses valores, dentro do sistema mais amplo
de discurso político e governança.

CONCLUSÃO 81

Em outras palavras, os administradores públicos não atuam e não podem atuar como os
“ platonistas administrativos ” que Schubert temia. Agir para, sozinho, definir o interesse público, no estilo
administrativo dos “Lone Rangers”, ignora completamente o papel ativo desempenhado por autoridades eleitas,
cidadãos, tribunais e a miríade de outros participantes no processo de governança.

Conclusão

No Novo Serviço Público, o administrador público não é o único árbitro do interesse público. Em vez disso, o
administrador público é visto como um ator-chave dentro de um sistema maior de governança, incluindo
cidadãos, grupos, representantes eleitos e outras instituições. Como Frederickson afirma:

A busca do interesse próprio por meio do governo, embora comum, deve ser combatida quando o interesse
próprio do cidadão ou do servidor público corrói o interesse geral. Em vez de simplesmente facilitar a busca do
interesse próprio, o administrador público se esforçará continuamente, com representantes eleitos e cidadãos,
para encontrar e articular um interesse geral ou comum e fazer com que o governo busque esse interesse.
(Frederickson 1991, 415-16)

Esse argumento, é claro, tem implicações importantes para os papéis e responsabilidades dos administradores
públicos, enfatizando que o papel do governo passa a ser a garantia de que o interesse público predomina, tanto
as soluções quanto o processo pelo qual soluções para problemas públicos são desenvolvidos são consistentes
com as normas democráticas de justiça, justiça e equidade (Ingraham e Ban 1988; Ingraham
e Rosenbloom 1989). Uma das implicações mais importantes da visão do governo como veículo para alcançar
valores como justiça e equidade é que o propósito do governo é fundamentalmente diferente daquele dos
negócios. Essas diferenças fazem uso exclusivo de mecanismos e premissas de mercado sobre a confiança
como um cálculo de interesse próprio, pelo menos suspeito. Embora existam muitas características que
distinguem os negócios do governo, a responsabilidade do governo de melhorar a cidadania e servir ao interesse
público é uma das diferenças mais importantes - e é uma pedra angular do Novo Serviço Público.

capítulo 5

Valorização da cidadania
Empreendedorismo
Valorizar a cidadania sobre o empreendedorismo. O interesse público é melhor avançado por funcionários
públicos e cidadãos empenhados em fazer contribuições de significação ful para a sociedade do que pelos
gestores empresariais que atuam como se o dinheiro público fosse a sua própria.

Enquanto, no passado, o governo desempenhou um papel central no que tem sido chamado de “direção da
sociedade” ( Nelissen et al. 1999), a complexidade da vida moderna às vezes torna esse papel não apenas
inadequado, mas impossível. As políticas e programas que dão estrutura e direção à vida-cal politi social e hoje
são o resultado da interação de muitos grupos e organizações diferentes, a mistura de muitas opiniões e
interesses diferentes. Em muitas áreas, não faz mais sentido pensar em políticas públicas como resultado
de processos de tomada de decisões governamentais . O governo é de fato um jogador - e na maioria dos casos,
um jogador muito importante. Mas as políticas públicas hoje, as políticas que guiam a sociedade, são o resultado
de um conjunto complexo de interações envolvendo múltiplos grupos e múltiplos interesses, combinando-se de
maneiras fascinantes e imprevisíveis. O governo não está mais “no comando”.

Neste novo mundo, o principal papel do governo é não direcionar ções ac- do público através da regulação e
decreto (embora isso às vezes pode ser o caso), nem é o papel do governo simplesmente estabelecer um
conjunto de regras e incentivos ( palitos ou cenouras) através dos quais as pessoas serão guiadas na direção
“adequada”. Em vez disso, o governo torna-se outro ator, embora importante, no processo de mover a sociedade
em uma direção ou

83

84 VALORIZAÇÃO DE CIDADANIA EMPREENDEDORISMO

outro . O governo age em conjunto com grupos e organizações privadas e sem fins lucrativos para buscar
soluções para os problemas que as comunidades enfrentam. Nesse processo, o papel do governo é
transformado de controlador para um de definição de agenda, trazendo os atores apropriados “para a mesa”
e facilitando , negociando ou “intermediando” soluções para problemas públicos (geralmente por meio de
coalizões de opinião pública). , privadas e sem fins lucrativos). Considerando que tradicionalmente o governo
respondeu às necessidades dizendo: "sim, podemos fornecer esse serviço" ou "não, não podemos", o Novo
Serviço Público sugere que os funcionários eleitos e os gestores públicos devem responder aos pedidos dos
cidadãos não apenas por dizendo sim ou não, mas dizendo coisas como "Vamos trabalhar juntos para descobrir
o que vamos fazer, então faça acontecer."

Em um mundo de cidadania ativa, o papel do servidor público muda. Os administradores públicos irão, cada vez
mais, desempenhar mais do que um papel de prestação de serviços - eles desempenharão um papel de
conciliação, mediação ou até mesmo adjudicação. E não dependerão mais das habilidades de controle gerencial,
mas sim das habilidades de facilitação, intermediação, negociação e resolução de conflitos.

Uma perspectiva de governança

Um dos desenvolvimentos mais importantes na vida política hoje, e um reconhecido pelos proponentes da Nova
Gerência Pública e do Novo Serviço Público, é uma mudança dramática na forma como as regras e
regulamentos, os programas e processos que guiam a sociedade são sendo desenvolvido - ou, para colocar de
forma ligeiramente diferente - uma mudança na forma como a política pública está sendo desenvolvida. Como
observamos anteriormente, no passado, o governo desempenhou um papel predominante na “condução da
sociedade” ( Nelissen et al., 1999). Isso não quer dizer que outros interesses não estivessem representados,
mas que o governo desempenhou um papel decisivo.

Para usar uma analogia esportiva, o campo de jogo em que ocorreu o jogo de formação de políticas públicas foi
prescrito pelo governo, e os jogadores primários foram eleitos funcionários públicos e conselheiros de políticas
em todas as agências governamentais. Por sua vez, os administradores públicos, jogando no mesmo campo,
embora muitas vezes em algum lugar próximo à margem, foram em grande parte preocupados com a
implementação de políticas públicas. Eles estavam preocupados em gerenciar suas organizações para que as
coisas certas fossem feitas. Mas o tempo e as circunstâncias mudaram. O jogo de ção política pública
formulação não é jogado principalmente por aqueles no governo. Você pode até dizer que agora o público não
está mais nas arquibancadas, mas ali mesmo no campo, participando de todas as jogadas. Para colocar isso
mais formalmente, houve uma reformulação dos mecanismos de direção da sociedade. Hoje, muitos grupos e
muitos interesses estão diretamente envolvidos no desenvolvimento e implemen -
UMA PERSPECTIVA DE GOVERNANÇA 85

tação de políticas públicas. “Isso significa que a direção passa por outros canais além das estruturas hierárquicas
controladas do governo central” ( Nelissen 2002, 6).

Existem várias razões para isso. Em primeiro lugar, o caráter mais fluido do mercado, especialmente a expansão
dos mercados internacionais ou globais, abriu novas questões para a preocupação pública. Os governos estão
engajando-se mais extensivamente com outros governos e com organizações como a Organização Mundial do
Comércio (OMC), para não falar de corporações multinacionais e organizações não governamentais grandes e
complexas . Em segundo lugar, o estado de bem-estar social foi reconfigurado para que o próprio governo não
seja mais o principal ator na prestação de serviços. Especialmente neste país, o bem-estar e outras
responsabilidades governamentais foram empurrados para níveis mais baixos de governo e para organizações
sem fins lucrativos e sem fins lucrativos.

Donald Kettl comentou essas tendências na globalização e na devolução como segue:

Em suma, as estratégias políticas mais proeminentes dos EUA tenderam a crescer além do Estado-nação, a
ligações com organizações internacionais e a focar-se abaixo, em parcerias com organizações subnacionais,
com fins lucrativos e sem fins lucrativos. As organizações supranacionais cresceram para funções novas, mas
mal compreendidas. As organizações subnacionais transformaram o papel dos governos estaduais e
locais. Como temos debatido privatização ment governos,eles paradoxalmente também governmentalized uma
parte substancial da fins lucrativos e setores sem fins lucrativos. As instituições do governo federal, políticas e
administrativas, enfrentam ainda mais desafios, desde orquestrar essas parcerias até moldar o interesse
nacional. Os papéis de todos esses jogadores mudaram drasticamente. Gerenciar esses papéis requer
capacidade que está muito além das respostas padrão, estruturas e processos que gradualmente se
acumularam no governo americano. ( Kettl 2000b, 489-90)

Terceiro, a tecnologia possibilitou um acesso público cada vez maior ao processo de políticas, não apenas no
sentido de que as pessoas podem acessar as informações com mais facilidade e podem usar essas informações
para um impacto maior. Enquanto no passado o governo detinha um pouco de monopólio na coleta
e disseminação de grandes quantidades de dados - e desfrutava de uma posição única por causa disso - hoje
essa capacidade é amplamente distribuída. Como resultado, o papel do governo no processo político foi
diminuído. Nesse sentido, Harlan Cleveland estava certo ao predizer que a explosão da informação global levaria
ao “crepúsculo da hierarquia” (1985).

Da mesma forma, H. Brinton Milward sugeriu vários fatores relacionados que

86 VALORIZAÇÃO DE CIDADANIA EMPREENDEDORISMO

causaram a dispersão de poder e responsabilidade que caracteriza o processo político contemporâneo: (1)
sobreposição institucional, (2) sobreposição de autoridade entre níveis de governo, (3) o fato de
que organizações específicastêm responsabilidade limitada sobre a implementação do programa, e (4)
instrumentos de política pública que causam fragmentação (por exemplo, doações, contratos e subsídios) (1991,
52). Esses fatores levaram ao desenvolvimento do que tem sido chamado de “redes de políticas”, redes
compostas de empresas, sindicatos, organizações sem fins lucrativos, grupos de interesse, atores
governamentais e cidadãos comuns. Essas redes de políticas constituem agora as principais arenas nas quais o
jogo de políticas públicas é executado.

De fato, o que estamos testemunhando é o desenvolvimento de muitas redes de políticas diferentes - cada uma
servindo a seus próprios interesses substantivos, seja transporte , assistência social, educação ou outra
área. Cada rede se concentra em sua própria área de política e, em muitos aspectos, define a maneira pela qual
as políticas serão desenvolvidas nessa área. Ou seja, um conjunto de regras pode definir a forma como o jogo
de “defesa” é jogado, enquanto outro conjunto de regras pode definir como o jogo de “bem-estar social” é
jogado. Em cada arena, é provável que ocorram grandes desenvolvimentos em políticas públicas e
desenvolvimentos importantes na direção da sociedade, através de um processo difícil e complicado de
barganha e negociação dentro dessa rede específica de políticas.

Nestas circunstâncias, o papel do governo está mudando. Ao testemunharmos uma fragmentação da


responsabilidade política na sociedade, também devemos reconhecer que os mecanismos tradicionais de
controle governamental não são mais viáveis - ou mesmo apropriados. O governo hierárquico tradicional está
dando lugar a uma crescente descentralização dos interesses políticos. O controle está dando lugar a interação e
envolvimento. Hoje, os governos nacional, estadual e local estão envolvidos na governança, juntamente
com milhares de cidadãos, outras instituições públicas, empresas privadas e organizações sem fins
lucrativos. Por essa razão, faz cada vez mais sentido falar não apenas sobre o governo, mas sobre o processo
de governança.

Nós definimos governança como o exercício da autoridade pública. A palavra “governo” é geralmente usada para
se referir às estruturas e instituições do governo e das organizações públicas formalmente encarregadas de
estabelecer políticas e prestar serviços. A governança, por outro lado, é um conceito muito mais amplo. A
governança pode ser definida como as tradições, instituições e processos que determinam o exercício do poder
na sociedade, incluindo como as decisões são tomadas em questões de interesse público e como os cidadãos
são expressos nas decisões públicas. A governança fala sobre como a sociedade realmente faz escolhas, aloca
recursos e cria valores compartilhados; aborda a tomada de decisão na sociedade e a criação de significado na
esfera pública. Como John Kirlin argumenta, as concepções existentes de governo que enfatizam o serviço

UMA PERSPECTIVA DE GOVERNANÇA 87

a entrega “subestima o grande papel que os governos devem desempenhar com sucesso no fornecimento da
estrutura institucional para toda a atividade humana” (1996, p. 161). Os governos existem, diz ele, para criar
valor, incluindo o valor do lugar e o caráter da comunidade.

No esquema geral de governo, então, qual o papel que irá formais governos ment jogar? Primeiro, o governo
continuará a desempenhar um papel geral no estabelecimento das regras legais e políticas através das quais
várias redes irão operar. Poderíamos dizer que o governo operará no “nível meta”, ou seja, o governo ajudará na
ratificação, codificação e legitimação de decisões que surjam de dentro das várias redes de políticas. Além disso,
o governo continuará a estabelecer princípios abrangentes de governança que se aplicam a todos, por exemplo,
estabelecendo as regras dominantes do jogo. Segundo, o governo provavelmente ajudará a resolver problemas
de distribuição de recursos e dependência em várias redes, mas especialmente entre essas redes. O governo
ajudará a proteger os interesses econômicos que se desenrolam nas relações entre diferentes setores ou redes
de políticas; desempenhará o papel de equilibrar, negociar e facilitar os relacionamentos entre as fronteiras da
rede (geralmente por meio do uso de incentivos, em vez de diretrizes) e assegurar que um setor não domine os
outros. Terceiro, o governo será obrigado a monitorar a interação das redes para assegurar que os princípios
da democracia e da eqüidade social sejam mantidos dentro de redes específicas e nas relações entre as
diferentes redes. O governo deve garantir que os processos democráticos sejam mantidos e que, em última
instância, o interesse público seja atendido.

Assim como a direção da sociedade está mudando, também os papéis e responsabilidades dos funcionários
públicos eleitos e nomeados estão mudando - e mudando de maneira exatamente paralela. Não é de
surpreender que cada um dos três papéis que acabamos de descrever - aqueles associados a padrões legais ou
políticos , aqueles associados a considerações econômicas ou de mercado , e aqueles
associados a padrões democráticos. ou critérios sociais - se refletem em abordagens populares para entender o
papel do governo e especialmente da administração pública hoje. À medida que a direção da sociedade mudou,
os papéis dos funcionários públicos e os padrões pelos quais o desempenho administrativo será julgado também
mudaram.

Como esses três novos papéis do governo foram traduzidos em escolas de teoria e prática e como eles afetam
os padrões ou expectativas de avaliar o desempenho do governo? A primeira dessas escolas de teoria e prática
é a mais familiar e mais facilmente caracterizada. A atenção ao desenvolvimento de padrões legais e políticos
continuará a ser importante no campo dos assuntos públicos. De acordo com esta escola, os funcionários
públicos estão envolvidos na elaboração e implementação de políticas focadas em objetivos
limitados e definidos politicamente . Eles estão limitados pela lei e pelas realidades políticas.

88 VALORIZAÇÃO DE CIDADANIA EMPREENDEDORISMO

Eles estão preocupados em desenvolver programas através das agências tradicionais de governo. Por sua vez,
essas políticas são realizadas por administradores nas diversas agências do governo. A questão da
responsabilização - a questão de como os administradores sabem que seu trabalho é consistente com os
desejos do povo - é respondida pela responsabilidade dos administradores perante os líderes políticos
democraticamente eleitos. A escola de teoria e prática associada a essa abordagem é simplesmente a política
pública tradicional e a administração pública, a Antiga Administração Pública.
As próximas duas abordagens surgiram muito mais recentemente. O segundo, que tem a ver
com considerações econômicas e mercadológicas , é baseado em uma visão da vida política que vê o papel do
governo como continuando a orientar, pelo menos no sentido de agir como um catalisador para liberar as forças
do mercado e na criação de mecanismos e estruturas de incentivo para alcançar políticas ob-jectivos através de
agências privadas e sem fins lucrativos. A abordagem da accountability refletida neste ponto de vista sugere que,
em última análise, o acúmulo de interesses individuais resultará em resultados desejados por amplos grupos de
cidadãos, o que, como vimos anteriormente, essa abordagem chama de “clientes”. teoria e prática associadas a
esta abordagem é, naturalmente, a Nova Gestão Pública.

O terceiro papel emergente (ou talvez reemergente) do governo se concentra em critérios democráticos e
sociais . Esta visão sugere que o interesse público é primordial e que o interesse público é o resultado de um
diálogo sobre interesses mútuos ou sobrepostas. Ele vê o papel do governo como intermediário de interesses
entre os cidadãos e outros grupos, de modo a criar valores compartilhados. Isso pode significar, por exemplo,
construir coalizões de agências públicas, privadas e sem fins lucrativos para atender às necessidades
mutuamente acordadas. John Hall afirma bem o desafio que a administração pública enfrenta: “A gestão pública
que adota o poder e aperfeiçoa o ofício de colaboração, liderança facilitadora, parcerias público-privadas e
'governança catalítica' é a nova fórmula. . . . Nesse espírito. . . a gestão pública proativa terá que aprimorar
sua capacidade para ouvir ”(Hall 2002, 24, itálico adicionado). A compreensão da responsabilidade (que será
abordado mais detalhadamente no Capítulo 7), refletido nessa abordagem, sugere que os servidores públicos
devem atender à lei, aos valores da comunidade, às normas políticas, aos padrões profissionais e aos interesses
dos cidadãos. A teoria e prática da escola de administração pública mais claramente associada a essa
abordagem é, naturalmente, o Novo Serviço Público.

A Antiga Administração Pública e o Papel do Administrador

Como vimos anteriormente, a administração pública sempre lutou com a questão do papel do administrador no
desenvolvimento de políticas e com o relacionamento

A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ANTIGA E O PAPEL DO ADMINISTRADOR 89

entre administradores e outros formuladores de políticas. As primeiras declarações sobre esta questão sugeriram
uma separação entre política e administração. Os líderes políticos eleitos foram encarregados de fazer política e
os administradores foram encarregados de executar a política. O administrador, embora isolado dos cidadãos,
prestava contas aos líderes políticos eleitos que, por sua vez, eram responsáveis perante o eleitorado, que podia
votá-los fora do cargo, mantendo assim uma “cadeia” de controle democrático dos cidadãos sobre os
administradores.

A dicotomia entre política e administração, se é que era fato, veio rapidamente para ser considerada como
ficção. Os administradores passaram a desempenhar um papel cada vez mais importante, embora muitas vezes
relutante, no processo político. Sua relutância era compreensível. Se os administradores vierem a influenciar
substancialmente o processo político, pode-se perguntar se a noção de accountability democrática imaginada
sob a dicotomia de administração de políticas ainda seria suficiente. Quando o papel do administrador tinha
apenas a ver com a implementação, as principais escolhas sobre a direção da sociedade ainda estavam sendo
feitas por líderes políticos eleitos que seriam responsabilizados a cada dois, quatro ou seis anos. Mas à medida
que a influência do administrador no processo de políticas cresceu, essa cadeia de responsabilidade entrou em
questão. Como os cidadãos poderiam ter certeza de que os administradores estavam fazendo escolhas políticas
que respondessem ao interesse público?

Os administradores também estavam relutantes em se engajar no processo político porque não tinham certeza
sobre o relacionamento deles com os líderes eleitos. A administração pública tradicional, por várias razões,
concebeu os líderes políticos eleitos como tendo muito mais prestígio e posição do que os funcionários
nomeados. Os administradores envolvidos na formulação de políticas podem ser tomados como uma afronta à
autoridade dos líderes eleitos. Pode ser visto como setirasse parte do poder correto dos representantes do
povo. Certamente, se o poder fosse visto como um jogo de soma zero, não poderia haver outra explicação. Dada
essa circunstância, combinada com o fato de que os líderes eleitos ainda podiam demitir funcionários nomeados,
não parecia uma boa ideia “desafiar” a liderança eleita pelo envolvimento evidente no processo político.

Por essas razões, quando os administradores públicos se moviam com relutância em fazer políticas públicas, só
o faziam sob várias “capas”. Havia, por exemplo, o manto da discrição. Os administradores poderiam justificar
seu papel político apontando que a legislação é muitas vezes, até mesmo necessariamente ampla, e exige que
os administradores definam com mais cuidado o significado das políticas legisladas. Os administradores que
exercem a discrição estão, obviamente, fazendo política, mas eles são obrigados a fazê-lo pela amplitude da
legislação. Havia também o manto de perícia. O argumento era que os administradores tinham conhecimento e
perícia especiais nas áreas de seu interesse particular e que seus conhecimentos precisavam ser introduzidos
no processo político. Não se pode esperar que os legisladores, como generalistas, soubessem tanto sobre
qualquer área política

90 VALORIZAÇÃO DE CIDADANIA EMPREENDEDORISMO

administradores que passaram suas carreiras trabalhando nesses problemas específicos . Assim, sob a Antiga
Administração Pública, os administradores eram participantes relutantes no processo político, mantendo sua
neutralidade muito depois de ser evidente que eles influenciaram substancialmente a política pública.

Sob os mantos da justificativa para o envolvimento do administrador na formulação de políticas, havia indícios
ocasionais de algo mais amplo - uma filosofia que colocava os administradores muito mais no centro do processo
governamental. Os teóricos recomendaram a criação de centros únicos de responsabilidade administrativa e
controle através dos quais os administradores pudessem influenciar o desenvolvimento racional dos planos para
atingir as metas sociais. Ferramentas analíticas específicas podem ser desenvolvidas para calcular as escolhas
políticas ideais. O resultado foi uma mudança de lidar com problemas através da política para lidar com
problemas através da gestão.Enquanto desempenhavam esse papel, embora com cuidado e em silêncio, os
administradores podiam empregar seus conhecimentos e experiência para fazer planos e decisões controlados
mais racionais para (não por) cidadãos.Como observam Schneider e Ingram, “levada ao extremo, a política
pública torna-se um empreendimento científico dominado por especialistas que descobrem o interesse público,
encontram políticas ótimas para alcançá-lo e desenvolvem instrumentos de decisão para garantir o controle do
processo de implementação. As pessoas são simplesmente os alvos da política, disponíveis para serem
manipulados por meio de incentivos ou penalidades para alcançar objetivos políticos, em vez de cidadãos que
são parte integrante do processo democrático e da produção de resultados socialmente desejáveis ”(1997, p.
38).

A Nova Gestão Pública e o Papel do Administrador

A abordagem da Nova Gestão Pública à questão do papel do administrador no desenvolvimento de políticas tem
duas faces distintas. Por um lado, o New Public Management concebe um papel muito mais ativo para o
administrador no processo político, o papel do empreendedor político. Por outro lado, o New Public Management
insta os gerentes a responder às demandas do “cliente” e, sempre que possível, a estruturar políticas para que
os “clientes” possam escolher, ou seja, mover o máximo possível de opções políticas para fora. arena,
convertendo essas alternativas políticas em opções de mercado. Em ambos os casos, a Nova Administração
Pública estende ainda mais o cálculo racional de custos e benefícios em sua análise de alternativas políticas.

Estabelecer gestores públicos como “empresários” é um ele-mento essencial da Nova Gestão Pública. De fato, o
subtítulo da “bíblia” da New Public Management, o livro Reinventando o governo , é como o espírito
empreendedor está transformando o setor público (1992). Está

A NOVA GESTÃO PÚBLICA E O PAPEL DO ADMINISTRADOR 91

autores , Osborne e Gaebler , descrevem o empreendedorismo como maximizando a produtividade e a


efetividade, mas o empreendedorismo abrange mais do que a mera desenvoltura. Primeiro, há a preocupação
básica de “permitir que os gerentes administrem”, dando aos gerentes ampla margem de manobra para conduzir
seus negócios sem as restrições dos modos típicos de responsabilização, como restrições orçamentárias ou
políticas de pessoal (Pollitt, 1993). Um exemplo da experiência de Gaebler como gerente da cidade é usado por
Osborne e Gaebler para elaborar este ponto: “A ideia era fazer com que eles [a equipe administrativa da cidade]
pensassem como donos, 'Se esse fosse meu dinheiro, eu gastaria desse jeito? '' (1992, 3).

Mais importante, o gerente é instado a assumir um papel ativo nas políticas de promoção , “acordos” ou
“acordos” que ele acha que beneficiariam sua comunidade ou agência. Além disso, o gestor público empresarial
é encorajado a assumir riscos, sempre que necessário, para chegar a soluções mais criativas e inovadoras para
problemas públicos. Eugene Lewis descreveu três “gigantes” empreendedores da administração pública (Hyman
Rickover, Herbert Hoover e Robert Moses) dessa maneira: Eles não eram “criminosos em nenhum sentido
convencional; em vez disso, eles eram "dobradores de regras". Eles eram habilidosos e empurravam os limites
do que era legal e permissível vez após vez sem serem pegos ou, quando pegos, sem punição séria ”(1980, p.
243). Em suma, como afirma Larry Terry, a New Public Management apóia uma posição na qual “os gestores
públicos são (e devem ser) auto-interessados, inovadores oportunistas e tomadores de risco que exploram
informações e situações para produzir mudanças radicais” ( 1998, 197).
O papel político do empreendedor público tem sido questionado por vários escritores. Em primeiro lugar, os
empreendedores políticos podem ser criativos e inovadores , mas também podem ser oportunistas e
intransigentes. “Na prática, em organizações reais, os gerentes empreendedores representam um problema
difícil e arriscado, podem ser inovadores e produtivos, mas sua mentalidade única, sua tenacidade e sua
disposição para distorcer as regras os tornam muito difíceis de controlar. Eles podem se tornar “canhões soltos”
( deLeon e Denhardt 2000, 92). Em segundo lugar, há a questão da responsabilidade. A ideia de gestores
públicos fazerem escolhas políticas de forma independente, “obtendo o melhor negócio” e, o que é ainda mais
importante, agindo como se o dinheiro do público fosse suas próprias moscas em face de uma longa tradição de
responsabilidade democrática e integridade fiscal no governo. . Os negócios do público e o dinheiro do público,
muitos argumentariam, devem ser tratados como o do público .

Além de recomendar um papel mais empreendedor para os gestores públicos, a New Public Management
também recomenda a estruturação de escolhas para que elas possam ser feitas por “clientes” em um mercado e
não por atores na esfera política. A chave, segundo Osborne e Gaebler , seria criar incentivos de mercado onde
agora existem escolhas políticas:

92 VALORIZAÇÃO DE CIDADANIA EMPREENDEDORISMO

Na educação, isso pode significar mudar para um mercado competitivo no qual os clientes têm escolhas e os
principais interessados (pais e professores) têm controle genuíno. No treinamento profissional, isso pode
significar injetar informações sobre a qualidade de todos os provedores de treinamento no sistema, colocando os
recursos diretamente nas mãos dos clientes, fornecendo-lhes corretores acessíveis e capacitando-os a escolher
entre fornecedores concorrentes. No seguro de desemprego, isso pode significar a criação de um incentivo
financeiro para que as corporações recapitalizem os funcionários em vez de demiti-los, ou criar um incentivo para
aqueles que coletam o desemprego para buscar a reciclagem. (Osborne e Gaebler 1992, 308)

Mais uma vez, recomendações como essas são consistentes com a dependência da Nova Administração Pública
da teoria da escolha pública e sua suposição de que o mercado é a instituição central na sociedade e pode ser
invocada, mais do que outras instituições (certamente mais que o governo) para prover escolhas livres e
justas. Por meio de mecanismos de mercado, os indivíduos podem buscar seus próprios interesses com o
mínimo de restrições. Os mercados, argumenta-se, são livres e sem coerção, onde governo e políticas públicas
são coercitivos. Nessa visão, o único papel do governo é corrigir falhas de mercado e fornecer bens e serviços
que o mercado não é capaz de transmitir.

Esse argumento está relacionado à crítica mais geral da teoria da escolha pública sobre o processo
político. Grosso modo, essa crítica primeiro sugere que o governo fornece certos bens ou serviços que poderiam
ser melhor administrados através do mercado e que o governo não é eficientemente organizado para prestar
muitos serviços. Por exemplo, os defensores dessa posição argumentam que, se a educação fosse fornecida
com base na escolha do consumidor, digamos, por meio de cupons, a competição pelos estudantes aumentaria
a qualidade do serviço prestado. Escolas teriam que melhorar para atrair os estudantes, seus “ers custom-.” A
concorrência exigiria escolas a agir de forma mais eficiente do que se permanecessem sob a égide do governo.

Além disso, os proponentes da teoria da escolha pública argumentam que os líderes políticos e os “burocratas”,
motivados pelo interesse próprio, buscam aumentos excessivos em programas e orçamentos, além do que o
público realmente quer. Finalmente, eles argumentam que os programas governamentais geram “dependência”,
já que os destinatários dos serviços acham que é de seu próprio interesse participar desses programas, em vez
de serem auto-suficientes. Esse argumento é frequentemente feito com relação ao bem-estar, onde pode
parecer que ter um segundo filho aumentaria o tamanho do pagamento do bem-estar e, portanto, seria um
incentivo para isso. O mesmoargumento também pode ser feito com relação aos agricultores que receberam
subsídios para cultivar ou mesmo não plantar culturas específicas.

Em contraste com os programas governamentais centralizados, a teoria da escolha pública

O NOVO SERVIÇO PÚBLICO E O PAPEL DO ADMINISTRADOR 93

recomenda descentralização, privatização e concorrência. Recomendações decorrentes dessa posição incluem


privatizar as funções do governo sempre que possível, contratando empresas privadas (selecionadas através de
um processo de licitação competitivo) em outros casos, criando arranjos competitivos dentro das agências
governamentais que permanecem e cobrando valor de mercado por bens públicos. . Programas específicos
podem incluir o movimento de “escolha” na política educacional, a contratação de serviços sociais e o
desenvolvimento de políticas de recursos hídricos com base nos preços de mercado (Schneider e Ingram, 1997,
p. 46). Novamente, o efeito da Nova Administração Pública ou da posição de escolha pública é direcionar a
política pública para fora da arena política e para o mercado, onde as decisões das partes interessadas,
“clientes”, conduzirão às escolhas políticas.

Devemos salientar que a New Public Management confere ao gestor considerável independência no que diz
respeito ao desenvolvimento de políticas. Por um lado, os administradores (como “empresários”) são instados a
agir de forma independente para mover suas próprias políticas preferidas ou “ofertas” para frente. Ao mesmo
tempo, o gerente deve tentar avaliar as preferências dos consumidores e, em seguida, com base
nessa ment avaliaça~o, para perseguir a sua própria interpretação dos desejos do público em grande parte sem
restrições por mecanismos externos de prestação de contas (ver Capítulo 7). O que, naturalmente, falta em tudo
isso é o envolvimento dos cidadãos no processo de governança democrática. Se você olhar, por exemplo, no
índice de Reinventing Government , você não encontrará termos como "equidade" ou "justiça". Nem você
encontrará "cidadãos" ou "cidadania". É realmente notável que um movimento de reforma tão significativo quanto
a Nova Administração Pública possa avançar com tão pouca atenção à cidadania democrática.

O novo serviço público e o papel do administrador

O Novo Serviço Público, diferentemente da Nova Gestão Pública, é distinto pelo envolvimento dos cidadãos no
processo administrativo. No Capítulo 3, examinamos várias dimensões da cidadania e começamos a defender
um engajamento mais rico e pleno de cidadãos no processo político. O Novo Serviço Público baseia-se na
tradição de cidadania democrática descrita nesse capítulo, especialmente ao estimular um envolvimento cidadão
extenso e autêntico no desenvolvimento de políticas públicas. Aqui, revisamos algumas das razões pelas quais
os governos estão envolvendo cada vez mais cidadãos no processo de formulação de políticas públicas e por
que os administradores públicos podem achar mais atraente o envolvimento dos cidadãos. Depois, analisaremos
várias abordagens diferentes para estruturar programas mais extensos de engajamento cívico.

O envolvimento dos cidadãos no governo certamente não é um conceito novo. De fato,

94 VALORIZAÇÃO DE CIDADANIA EMPREENDEDORISMO

algum nível de envolvimento dos cidadãos é essencial para a governança democrática - por definição. No
entanto, historicamente, nossa democracia representativa limitou em grande parte o papel do cidadão de votar a
cada poucos anos e, ocasionalmente, de se comunicar com autoridades eleitas. Mais recentemente, o
surgimento de grupos de interesse especial reestruturou a relação entre os cidadãos e seu governo.

Ao mesmo tempo, o governo abriu novos caminhos para um envolvimento mais direto dos cidadãos. Começando
com a Guerra contra a Pobreza na década de 1960, os governos criaram oportunidades para a “participação
máxima possível” em seus processos de formulação e implementação de políticas. Consequentemente, dezenas
de abordagens para solicitar a contribuição dos cidadãos para o processo de políticas foram tentadas, desde
audiências públicas a pesquisas com cidadãos e de conselhos de planejamento a painéis comunitários. Embora
muitos desses esforços não tenham produzido o que King, Feltey e O'Neill (1998) chamam de “participação
autêntica” e, embora haja claramente a necessidade de continuar a refinar o processo de envolvimento dos
cidadãos, não há dúvida de que os gestores públicos precisarão estar atentos à questão da participação. Como
John Clayton Thomas indica, “o novo envolvimento público transformou o trabalho dos gestores públicos. . . A
participação pública no processo gerencial tornou-se um fato da vida. No futuro, isso pode se tornar o caso de
ainda mais gerentes, já que a demanda do público por envolvimento não parece estar diminuindo ”(1995, xi).

Há uma variedade de razões teóricas e práticas pelas quais os administradores públicos devem incentivar o
envolvimento de grandes cidadãos no processo político. No nível teórico, como vimos anteriormente, a postura
ética do administrador público requer uma atitude de cuidado e envolvimento. David K. Hart (1984) aponta que a
obrigação profissional dos administradores começa com seus deveres como cidadãos virtuosos, e isso cria um
elo essencial com outros cidadãos. Ao exercer sua confiança pública, não apenas os administradores devem
manter a adesão aos “valores de regime”, eles devem cuidar de seus concidadãos e interagir com eles com base
na confiança. Ele sugere que os administradores devem aprender a confiar que os cidadãos, dadas as
oportunidades, farão as escolhas certas. Interessantemente suficiente,Dada a nossa discussão anterior sobre o
“governo empreendedor”, Hart usa o termo “empreendedor moral” para descrever o administrador que é obrigado
a conduzir assuntos públicos com base na confiança e não na compulsão, algo que pode exigir uma certa
“tomada de risco” moral. isso é ainda mais significativo do que o risco econômico. Como Louis Gawthrop afirma,
“comprometer-se ao serviço da democracia requer, pelo menos, uma percepção consciente e madura de (1) as
éticas im -pulses da democracia, (2) os valores transcendentes da democracia, e (3) a visão moral da
democracia ”(1998, 24).
O NOVO SERVIÇO PÚBLICO E O PAPEL DO ADMINISTRADOR 95

Outros apontaram que o administrador tem a responsabilidade de ajudar a educar os cidadãos. Notamos
anteriormente o argumento de que a participação nas atividades de cidadania pode servir a uma função
educativa, ajudando as pessoas a ter interesses mais amplos do que os seus e a entender as complexidades do
processo de governança. A participação na governança democrática constrói o caráter moral, uma compreensão
empática das necessidades dos outros e as habilidades para se engajar na ação coletiva. Nesse processo de
educação, argumentaram alguns, os administradores estão em uma posição única, a de serem “educadores
cívicos”. “Por constituírem aquele segmento do domínio especializado que é mais isolado do processo
adversário, eles estão mais bem situados para tomar a liderança na formulação de perguntas para que o debate
público possa ser inteligível. Eles têm a responsabilidade principal de provocar as questões sociais e éticas
essenciais em jogo, da confusão de dados científicos e formalismos legais nos quais essas questões são
envolvidas ”( Landy 1993, 25). É importante salientar, neste contexto, o papel educativo do administrador é não
somente a de “dar conselhos”, mas sim o de criar circunstâncias de diálogo e engajamento mento onde a
aprendizagem mútua pode ter lugar.

Finalmente, e basicamente, como Bellah et al. escreva: "a democracia está prestando atenção" (1991, 254).
Como um participante ativo na governança democrática, o administrador tem a responsabilidade de ouvir as
vozes dos cidadãos e de responder ao que é dito. No processo de escutar, com cuidado e clareza, o
administrador se une a si e à sociedade em uma relação reflexiva. Stivers coloca desta forma: “À medida que
melhoramos nossa capacidade de ouvir, entendemos cada vez mais o quanto nos ouvimos nos outros e em nós;
essa reciprocidade é evocada em nossas teorias e práticas de justiça. Em vez de despir as qualidades de
indivíduos únicos em favor do ideal da universalidade, escuta expande justiça para incluir os detalhes da
situação e as diferenças significativas entre ser- humanos Seres ”(1994b, 366).

Além dessas considerações teóricas, há várias razões mais práticas para envolver os cidadãos no processo de
política de desenvolvimento ment . Primeiro, uma maior participação pode ajudar a atender às expectativas dos
cidadãos de que estão sendo ouvidos e que suas necessidades e interesses estão sendo perseguidos. Em
segundo lugar, uma maior participação pode melhorar a qualidade das políticas públicas, à medida que os
governos exploram fontes mais amplas de informação, criatividade e soluções. Terceiro, uma participação maior
no processo de políticas ajuda na implementação, pois os participantes têm mais interesse nos resultados.
Quarto, maior participação responde a pedidos de maior transparência e responsabilidade no governo. Em quinto
lugar, é provável que uma maior participação aumente a confiança do público no governo. Em sexto lugar, uma
maior participação pode ajudar a enfrentar os desafios de uma sociedade de informação emergente. Em sétimo
lugar, maior participação pode criar o

96 VALORIZAÇÃO DE CIDADANIA EMPREENDEDORISMO

possibilidade de novas parcerias em desenvolvimento. Oitavo, maior participação pode resultar em um público
melhor informado. Nono, em uma democracia, é simplesmente a coisa certa a fazer.

Robert Reich resume bem a posição do gerente público quando escreve:

Mas às vezes, acredito, os gerentes públicos de nível superior têm a obrigação de estimular o debate público
sobre o que fazem. A deliberação pública pode ajudar o gerente a esclarecer mandatos ambíguos. Mais
importante, pode ajudar o público a descobrir contradições e semelhanças latentes no que deseja alcançar.
Assim, o trabalho do gestor público não é apenas, ou simplesmente, fazer escolhas políticas e implementá-las. É
também participar de um sistema de governança democrática em que os valores públicos são continuamente
rearticulados e recriados. (Reich 1988, 123-24)

Infelizmente, em muitos casos, os formuladores de políticas não conseguiram envolver os cidadãos no processo
político. Peter deLeon examinou essa questão em detalhes e encontrou numerosas falhas na abordagem atual
ao desenvolvimento de políticas. Ao contrário do ideal de ciências políticas de Harold Lasswell que “melhoraria a
prática da democracia” (citado em deLeon , 1997, p. 7), a pesquisa política é em grande parte realizada por
analistas de políticas tecnicamente treinados envolvidos em estudos detalhados de políticas e análises de custo-
benefício. Em deLeon palavras, esses analistas estão “efetivamente sequestrados das demandas, necessidades
e (mais criticamente) valores das pessoas que eles têm a reputação de estar ajudando” (1997, 8). Sem o
envolvimento das pessoas no processo de desenvolvimento de políticas, as ciências políticas podem estar
se tornando o que Lasswell temia, as “ciências políticas da tirania”. Em contraste com uma ciência política
dominada por especialistas técnicos, envolver cidadãos comuns no processo de desenvolvimento de políticas
parece mais consistente com o sonho democrático.

Embora os cidadãos às vezes tenham sido simplesmente ignorados no processo, em outros casos eles foram
envolvidos pelas razões erradas e com resultados ruins. Por exemplo, a participação tem sido usada para adiar
decisões envolvendo-se em discussões intermináveis ou foi realizada sem nenhum compromisso real por parte
do administrador de usar as informações e conselhos desenvolvidos. Pior ainda, como já vimos muitas vezes, a
decisão já foi tomada, tornando o envolvimento dos cidadãos uma mera pretensão. Esses esforços “estéticos” de
participação constituem falhas das quais podemos aprender à medida que pensamos em maneiras de envolver
mais plenamente os cidadãos no processo de governança.

Houve experiências muito mais positivas com o envolvimento dos cidadãos

O NOVO SERVIÇO PÚBLICO E O PAPEL DO ADMINISTRADOR 97

como bem neste país e ao redor do mundo. Estes exemplos foram documentados em numerosas publicações
(por exemplo, ver OCDE 2001; Sirianni e Friedland 2001; Thomas 1995). Com base em uma pesquisa mundial
abrangente sobre essas atividades, o Grupo de Trabalho do Serviço de Gestão Pública das Conexões Governo-
Cidadão da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) define três níveis de
envolvimento, informação, consulta e participação ativa:

A informação é um relacionamento unidirecional em que o governo produz e fornece informações para os


cidadãos. Abrange o acesso “passivo” a informações solicitadas pelos cidadãos e medidas “ativas” do governo
para disseminar informações. Exemplos incluem acesso a registros públicos, diários oficiais e sites
governamentais.

A consulta é uma relação de mão dupla na qual os cidadãos fornecem feedback ao governo. Os governos
definem as questões para consulta, estabelecem as questões e gerenciam o processo, enquanto os cidadãos
são convidados a contribuir com seus pontos de vista e opiniões. Os exemplos incluem, pesquisas de opinião
pública, com- mentos sobre os projectos de legislação.

A participação ativa é uma relação baseada na parceria com o governo, na qual os cidadãos participam
ativamente na definição do processo e do conteúdo da formulação de políticas. Reconhece a igualdade de
condições para os cidadãos na definição da agenda, propondo opções políticas e moldando o diálogo político -
embora a responsabilidade pela decisão final ou formulação de políticas seja do governo. Exemplos incluem
conferências de consenso, júris de cidadãos. (OCDE, 2001, 23)

Por mais importantes que sejam os projetos práticos para a participação, existem dificuldades
conceituais significativas na estruturação de processos de engajamento cívico. Curiosamente, a maioria dessas
preocupações centro sobre a questão do diálogo, debate, deliberação, ou discurso, isto é, como cidadãos,
políticos e administradores podem se envolver em uma discussão plena e completa das questões relevantes que
enfrentam o governo de uma forma que é representante ou até mesmo inclusivo da cidadania como um todo,
que incorpora informações técnicas e preferências políticas, e que leva todos os pontos de vista em
consideração através de debates construtivos e informados.

Obviamente, os caminhos tradicionais de participação, tais como audiências públicas ou conselhos consultivos,
envolvem um número limitado de pessoas e tipicamente apenas aqueles com um interesse especial no tópico
em questão. Além disso, essas abordagens geralmente são limitadas na quantidade de diálogos informados que
podem ocorrer. Por estas razões, eles apresentam os formuladores de políticas com um pouco enviesada ver -

98 VALORIZAÇÃO DE CIDADANIA EMPREENDEDORISMO

sion da opinião do público. Uma maneira de tentar ir além dessa limitação é criar órgãos mais representativos e
permitir que eles interajam em torno de questões políticas antes de chegar a uma recomendação de política.
James Fishkin , por exemplo, defendeu o que ele chama de “pesquisa de opinião deliberativa” como forma de
avaliar melhor a opinião pública ( Fishkin , 1991, 1995). A pesquisa de opinião deliberativa reúne um grupo
estatisticamente representativo de pessoas em um lugar por um período de vários dias, mergulha-as na questão
por meio de um material informativo cuidadosamente balanceado e permite que elas participem de um processo
sustentado de interação face a face. para fazer perguntas de especialistas e líderes políticos , então chegue a
uma conclusão. Através deste processo de deliberação, espera-se que os participantes aprendam uns com os
outros e possam modificar suas posições iniciais, chegando talvez a um consenso. Em qualquer caso, uma
votação final dos participantes pode então ser tomada como um “proxy” para a sociedade como um todo.

O trabalho de Fishkin é paralelo, de certa forma, ao de Daniel Yankelovich , que começa com outra
preocupação levantada acima - a possibilidade de que o conhecimento especializado venha a dominar o
processo político, deixando pouco espaço para o público. Para compensar essa tendência, ele defende a
melhoria da qualidade da opinião pública ou o que ele denomina de “julgamento público”, uma forma particular
de opinião pública que exibe “(1) mais ponderação, mais ponderação de alternativas, mais engajamento genuíno
com a questão. , mais tendo em conta uma ampla variedade de fatores do que a opinião pública como medido
em Opin -ion urnas, e (2) mais ênfase na, valorizando, lado normativa ética de perguntas do que sobre o lado
informativo factual”(1991). Para aguçar o julgamento público, Yankelovich recomenda um processo estruturado
de deliberação, através do qual os participantes podem avaliar opções, desenvolver informações necessárias
para fazer escolhas, envolver-se em discussões fundamentadas com seus pares e chegar a um julgamento
reflexivo. Neste processo, os participantes, de fato, os cidadãos ge- erally , será auxiliado por criar circunstâncias
para “diálogo”, situações em que há igualdade e a ausência de influências coercitivas, ouvir com empatia, e
trazer hipóteses em aberto (1999, 41–44). Mais uma vez, a chave para combater o conhecimento técnico (e seu
potencial de controle indesejado) é o processo de extenso diálogo com os cidadãos. “A informação despojada de
sentimentos não é o caminho real para o julgamento público; o diálogo, rico em sentimentos e valores, é ”(25).

Benjamin Barber adota uma abordagem semelhante em seu argumento em favor da “democracia forte”, uma
forma de democracia participativa que envolve uma comunidade de cidadãos “capazes de propósito comum e
ação mútua em virtude de suas atitudes cívicas e instituições participativas” (1984, 117) . Na visão de Barber, as
massas tornam-se cidadãos quando elas deliberam. A participação cidadã sem a qualidade da deliberação é
vazia. Por esta razão, é importante

O NOVO SERVIÇO PÚBLICO E O PAPEL DO ADMINISTRADOR 99

para aqueles envolvidos na criação de instituições que permitam um grande envolvimento dos cidadãos para
entender claramente a natureza da “conversa democrática”, que envolve tanto escutar como falar, sentir tanto
quanto pensar e agir, bem como refletir (178). Mais uma vez, as qualidades da empatia, emoção e atividade vêm
à tona. Pensado dessa maneira, as conversas democráticas podem, na visão de Barber, servir a muitas funções.
Na maioria das vezes, pensamos em conversas políticas como envolvendo a articulação de interesses,
persuasão e barganha e troca. Talk democrática também pode ajudar na definição da agenda, explorando
mutual- dade , filiação e carinho, mantendo a autonomia, testemunhando, expressando, reformulando
e reconceituar . Mais importante, a conversa democrática pode ajudar na construção da comunidade, criando
interesses públicos, bens comuns e cidadãos ativos (178-98).

Vários teóricos examinaram a questão da democracia deliberativa de uma perspectiva mais


filosófica. Jurgen Habermas , por exemplo, argumentou que, enquanto nossa sociedade opera sob
uma definição estreita de racionalidade, consistente com uma sociedade dominada pela tecnologia e pela
burocracia, mantemos uma capacidade inata de raciocinar em um sentido muito maior. Além disso, é essa
capacidade de raciocínio que nos permite comunicar através de várias fronteiras sociais e ideológicas. Mas para
que a razão prevaleça em qualquer situação, devemos (1) engajar-nos em um diálogo, não em um monólogo, e
(2) o diálogo deve ser livre de dominação e distorção. Onde uma parte da comunicação tem mais poder do que
outra, a comunicação está distorcido. A comunicação genuína em uma democracia só pode ocorrer onde todas
as formas de dominação, aparentes e sutis, foram eliminadas. Uma parte do nosso ser humano é uma “gentil,
mas obstinada, uma afirmação nunca silenciosa, embora raramente redimida, da razão, uma afirmação que deve
ser reconhecida sempre e onde quer que haja ação consensual” (citado em Yankelovich 1991, 217). .

Em Entre Fatos e Normas , Habermas (1996) usa a teoria da ação comunicativa (brevemente esboçada acima)
como base para uma forma de “ democracia deliberativa ”. Embora Habermas seja cético em relação a toda uma
sociedade que se rege por processos deliberativos , ele sente que dentro de “estruturas discursivas
institucionalizadas” as pessoas podem, de fato, raciocinar juntas. Mas lembre-se do problema da distorção. A
distorção pode ocorrer de muitas maneiras - através de exercícios explícitos de poder e influência, através de
pressões econômicas e manipulação de mercado, ou através da captura da mídia para fins políticos ou
econômicos. Nestas circunstâncias, a criação de uma democracia deliberativa -racy é muito difícil, mas pelo
menos temos alguma direção sobre o que seria necessário para alcançar esse objetivo.

Outros esforços para elaborar teorias de democracia deliberativa buscaram enunciar as considerações teóricas
sobre a legitimidade da democracia deliberativa.

100 VALORIZAÇÃO DE CIDADANIA EMPREENDEDORISMO


várias formas de democracia deliberativa - e os debates resultantes foram intensos. (Veja, por
exemplo, Dryzek , 1999; Gutman e Thompson, 1996; Macedo, 1999.) Alguns deles se concentraram nas
circunstâncias em que as pessoas concordariam que os resultados de um processo deliberativo são
válidos. Seyla Benhabib Por exemplo, sugeriu três condições exigidas para que tal processo seja considerado
legítimo: “(1) A participação em tal deliberação é governada pelas normas de igualdade e simetria; todos têm a
mesma chance de iniciar atos de fala, questionar, interrogar e abrir o debate; (2) Todos têm o direito de
questionar os tópicos de conversação designados; (3) Todos têm o direito de iniciar argumentos reflexivos sobre
as próprias regras do procedimento discursivo e o modo como são aplicados ou executados ”(1996, p. 70).

Os teóricos pós-modernos, incluindo os teóricos da administração pública, também entraram no debate. Charles
Fox e Hugh Miller, por exemplo, criticam a democracia representativa como nem representativa nem democrática
(1995). Pelo contrário, a força supostamente legitimadora da deliberação democrática foi substituída por
sistemas burocráticos de cima para baixo e políticas fundidas na mídia. Como alternativa, Fox e Miller oferecem
um conjunto de condições sob as quais o discurso legítimo e “autêntico” pode ocorrer. Tais deliberações teriam
que ocorrer de uma maneira que excluiria reivindicações insinceras, aquelas que são apenas egoístas, aquelas
de pessoas não dispostas a assistir ao discurso, e reivindicações de “free-riders”. Fóruns construídos em torno
de normas de inclusão, atenção e o entendimento pode ajudar a reafirmar o ideal democrático. Outros teóricos,
como Farmer (1995) e McSwite (1997), levaram a questão um passo adiante, argumentando que estar limitado
ao discurso "racional" pode inibir nossa capacidade de enxergar além de nossa própria experiência e engajar
novas idéias e novas relações de uma maneira fundamentalmente diferente. “A própria essência da perspectiva
do discurso é a ideia de criar um tipo de relacionamento entre as pessoas de tal forma que, quando elas se
engajam no diálogo, a fonte do fundamentalmente novo entrará em ação ” ( McSwite 2000, 60).

Conclusão

Neste capítulo, exploramos as novas condições em que o “steer- ing da sociedade” está ocorrendo e como o
Antigo Administração Pública, a Nova Gestão Pública e do Serviço Público de New responderam aos desafios
nestas circunstâncias presente para o público gerentes envolvidos no processo político. Em contraste com a
confiança na perícia burocrática ou empreendedorismo gerencial, o Novo Serviço Público defende uma
capacidade muito maior de envolvimento do cidadão em todos os aspectos do processo. Nós

CONCLUSÃO 101

ter examinado uma variedade de abordagens para envolver os cidadãos no processo de governação, bem como
algumas das considerações teóricas importantes que devem entrar em qualquer escolha de design. Embora
devamos salientar mais uma vez que existem diferenças, até mesmo diferenças dramáticas, entre esses pontos
de vista, todos compartilham a mesma preocupação de governança democrática e engajamento cívico que é
central para o Novo Serviço Público, ainda que ausente na Antiga Administração Pública. e a Nova Gestão
Pública. Em todos os casos, esses teóricos estão preocupados em melhorar o diálogo, a deliberação ou o
discurso para melhor atender aos princípios da governança democrática.

A primeira parte deste capítulo foi adaptado de um publicado anteriormente pa -por: Robert Denhardt e
Janet Denhardt de 2001, “The New Public Service, Putting Democracia Primeiro,” Civic National Review 90
(4): 391-400. O documento foi originalmente preparado para a prefeitura do Arizona.

Capítulo 6

Pense estrategicamente, aja democraticamente


Pense estrategicamente, aja democraticamente. Políticas e programas de reunião as necessidades públicas
podem ser alcançadas de forma mais eficaz e responsável através de esforços coletivos e processos
colaborativos.

No Capítulo 4, argumentamos que o interesse público é baseado em amplo diálogo público e deliberação sobre
valores e interesses compartilhados. No Novo Serviço Público, a idéia não é apenas estabelecer a visão e depois
deixar a implementação para os que estão no governo; antes, é unir todas as partes no processo de projetar e
executar programas que se movam na direção desejada. Através do envolvimento em programas de educação
cívica e ajudando a desenvolver uma ampla gama de líderes cívicos, governos ment pode estimular um senso
renovado de orgulho cívico e responsabilidade cívica. Esperaríamos que tal senso de orgulho e responsabilidade
evoluísse para uma disposição maior de envolvimento em muitos níveis, pois todas as partes trabalham juntas
para criar oportunidades de participação, colaboração e comunidade. Mais uma vez, essa participação não deve
se limitar a enquadrar as questões, deve também se estender à implementação de políticas.

Como Isso Poderia Ser Feito? Para começar, existe um papel óbvio e importante para a liderança política -
articular e incentivar o fortalecimento da responsabilidade do cidadão e, por sua vez, apoiar grupos e indivíduos
envolvidos na construção dos laços da comunidade. O governo não pode criar comunidade; mas o governo e,
mais especificamente, a liderança política podem lançar as bases para uma ação cidadã eficaz e
responsável. As pessoas devem reconhecer que o governo é aberto e acessível - e isso não acontecerá a menos
que o governo esteja aberto e acessível, tanto no processo de política

103

104 PENSE ESTRATEGICAMENTE, AGIR DEMOCRATICAMENTE

formulação e implementação do programa. As pessoas devem vir a reconhecer que o governo é sensível, e isso
não vai acontecer, a menos que o governo é sensível em ambos os programas de enquadramento e entrega de
serviços. As pessoas precisam reconhecer que o governo existe para atender às suas necessidades - e isso não
acontecerá a menos que isso aconteça. A melhor maneira de fazer isso é criar oportunidades de participação e
colaboração para alcançar objetivos públicos. O objetivo então é assegurar que o governo seja aberto e
acessível, que seja responsivo e que atue para servir os cidadãos e criar oportunidades de cidadania em todas
as fases do processo político.

Por conseguinte, os pressupostos relativos ao papel dos administradores públicos e dos cidadãos na
implementação de políticas públicas são fundamentais para compreender a natureza da cidadania e a relação da
administração pública com o sistema mais amplo de governança democrática. Os primeiros escritores sugeriram
que o papel da administração pública consistia na implementação eficiente de objetivos politicamente
determinados, com pouco ou nenhum envolvimento direto dos cidadãos. Trabalhos posteriores retrataram o
processo de implementação como muito mais complexo e multifacetado , mas ainda ignoraram amplamente o
papel dos cidadãos.

A fim de compreender os princípios subjacentes da implementação no contexto dos valores do Novo Serviço
Público, este capítulo irá primeiro considerar brevemente a evolução da teoria da implementação a partir de uma
perspectiva histórica. Em seguida, examinamos os modelos contemporâneos de implementação e os
relacionamos com as suposições e valores da Nova Administração Pública. Seguimos isso com uma explicação
dos fundamentos teóricos que sustentam uma abordagem mais democrática e participativa à implementação.

Implementação na perspectiva histórica

Curiosamente, o estudo de “implementação” não existia per se nos estágios iniciais do desenvolvimento da
administração pública. Isto não é porque as agências públicas não estavam envolvidas na implementação. Em
vez disso, em certo sentido, a implementação era invisível como um conceito ou função separado porque
constituía o todo do campo da administração pública. Praticamente o único objetivo dos órgãos públicos era
implementar políticas e programas politicamente determinados.Como o objetivo da administração pública era
manter a neutralidade e usar o conhecimento administrativo para alcançar a eficiência, não havia necessidade de
um conceito de implementação, porque a suposição era de que a política permaneceria praticamente inalterada
à medida que as agências públicas agissem. Afinal, como Wilson, Goodnow, e outros estudiosos fundadores no
campo afirmado, a esfera política tomou as decisões, e o aparato adminis-tiva simples e mecanicamente colocá-
los em ação. Em suma, o processo de implementação de políticas não exigiu estudo ou teoria, porque
IMPLEMENTAÇÃO NA PERSPECTIVA HISTÓRICA 105

não foi considerado importante em relação às decisões já tomadas pelos políticos.

Por conseguinte, a teoria e a prática concentraram-se em alcançar fins politicamente determinados. Isso levou a
uma concentração nas estruturas e funções das organizações que por muito tempo caracterizaram o
campo. Mesmo nas décadas de 1940 e 1950, com o crescente reconhecimento de que a política e a
administração não eram inteiramente separadas, o foco permaneceu na administração das organizações para
alcançar eficiência e eficácia de custos.

Não foi até o surgimento dos estudos de políticas, na década de 1970, que a ideia das atividades das
organizações públicas como implementadoras de políticas (em oposição aos gerentes das organizações) se
consolidou. O primeiro trabalho significativo que tratou da implementação como uma questão distinta foi o livro
de Jeffrey Pressman e Aaron Wildavsky, de 1973, Implementation: How Great Expectations, em
Washington, Map of Oakland. Esses autores relataram uma série de falhas e problemas de implementação na
implementação de um projeto da Administração Federal de Desenvolvimento Econômico em Oakland, Califórnia,
descobrindo que, embora o programa tenha começado com boas intenções e um forte compromisso, a
implementação real desse projeto federal de larga escala foi muito difícil. em grande parte sem sucesso. Sua
conclusão foi que a política não é automaticamente traduzida em ação, e que a dinâmica do processo de
implementação deve ser entendida como um dos principais determinantes dos resultados das
políticas. O trabalho de Pressman e Wildavsky foi o ponto de partida para numerosos trabalhos subsequentes
que procuraram compreender e explicar o processo de implementação. De fato, seis anos depois , Wildavsky ,
no prefácio da segunda edição de seu livro, comentou que a implementação havia se tornado uma indústria em
crescimento (1979).

Embora tenha sido dada considerável atenção à implementação de políticas ao longo das últimas três décadas,
o mapeamento dos limites da teoria da implementação permanece difícil. Essa confusão se deve, em parte, ao
fato de a pesquisa sobre implementação ter continuado a se sobrepor e derivar fortemente do trabalho na teoria
organizacional, na tomada de decisões, na mudança organizacional
e nas relações intergovernamentais . Admitindo seus limites bastante confusos, a pesquisa sobre implementação
tornou-se uma área de pesquisa importante e relativamente proeminente. Em Teoria e Prática da
Implementação: Rumo a uma Terceira Geração (1990), Goggin e seus colegas dividem o desenvolvimento da
implementação em pesquisa de primeira, segunda e terceira geração. Eles discutem a pesquisa de primeira
geração como o trabalho imediatamente após o livro de Pressman e Wildavsky , que conseguiu mudar o foco de
como uma lei se torna uma lei para como uma lei se torna um programa e demonstrou a complexidade,
dificuldade e falhas freqüentes que ocorrem no processo de implementação. A pesquisa de segunda geração é
descrita como focada em preditores do sucesso da implementação

106 PENSE ESTRATEGICAMENTE, AGIR DEMOCRATICAMENTE

ou falha, como forma de política, variáveis organizacionais e o comportamento de atores individuais. A pesquisa
de terceira geração, que os autores afirmam não ter sido alcançada, será mais científica na medida em que
esclarecerá conceitos-chave, especificará caminhos causais e distribuições de freqüência de variações de
comportamento e modelagem do processo. Essa tipologia de três gerações de pesquisa fornece uma base útil
para revisar a evolução histórica da teoria da implementação .

Primeira geração

Pesquisas de primeira geração sobre implementação, incluindo o trabalho de Wil-davsky e Pressman,


assumiram um processo de política linear de cima para baixo que foi impulsionado pela linguagem do estatuto e
a intenção dos funcionários eleitos. Os modelos top-down começaram com as decisões dos formuladores de
políticas, normalmente expressas em linguagem estatutária, e trabalharam “para baixo” no processo
político. Este modelo pressupunha que a implementação deveriaser um processo linear em que diretivas de
política são traduzidas em atividades de programa com o mínimo de desvio possível. Isso sugere que os
formuladores de políticas são os únicos atores importantes e que os atores em nível de organização servem
apenas para frustrar o processo de implementação “correto”. Pesquisa de primeira geração foi em grande parte
baseada no local único caso tensos estudos s, e concentrou-se em duas fontes de falha de execução: O
conteúdo da política e da incapacidade de pessoas e organizações para implementá-lo com precisão. Embora a
pesquisa inicial de primeira geração sobre a implementação estabelecesse os fundamentos do estudo, ela foi
considerada metodologicamente fraca, já que era geralmente teórica e específica do caso.
Nesse contexto, o interesse em estudos de implementação começou a se construir no início dos anos 80. Por
exemplo, dois artigos publicados na Revisão da Administração Pública relataram os resultados de casos de
implementação específicos. Primeiro, Weimer, em sua análise de 1980 sobre a implementação de um sistema
automatizado de gerenciamento de casos, descobriu que três tipos de problemas foram encontrados em tais
projetos: problemas de design e cognição, problemas de cooperação organizacional e má qualidade dos
dados. Ele concluiu que a assistência técnica pode ajudar a superar problemas de design e cognição.

Em segundo lugar, Menzel estudou a implementação da superfície Federal Min- ing Controle e Reclamation Act,
concentrou-se no papel de tomada de portaria e descobriu que os prazos legais, as relações
intergovernamentais complexos e falta de clientela apoio exacerbar problemas de implementação (1981). Em
ambos os casos, a pesquisa foi completamente específica do programa; Como resultado, poucas proposições
gerais poderiam ser produzidas.

A questão da implementação também estava sendo discutida na literatura sobre avaliação de programas durante
este período de tempo. Três artigos apareceram em

IMPLEMENTAÇÃO NA PERSPECTIVA HISTÓRICA 107

Avaliação e Planejamento do Programa, em 1982, que ressaltou a importância de considerar o que é


denominado erro “tipo III” na avaliação. Erros do tipo III são aqueles erros que ocorrem devido à falha em expor o
grupo experimental à variável independente, em outras palavras, quando os resultados
são erroneamente atribuídos a atividades do programa que nunca foram realmente implementadas. Rezmovic ,
por exemplo, examinou os resultados obtidos em um experimento realizado em justiça criminal e descobriu que
os resultados positivos originais não podiam ser replicados quando os grupos experimental e de controle foram
subdivididos entre aqueles que realmente receberam tratamento e os que não receberam (1982). Da mesma
forma, Cook e Dobson concluíram que os dados de implementação do programa deveriam ser incluídos na
análise dos resultados do programa (1982). Tornatzky e Johnson exploraram a questão específica de como a
avaliação pode ser usada para orientar os esforços de implementação e concluíram que a avaliação deve
especificar elementos cruciais do programa relacionados à implementação e pode ser usada como um meio para
garantir que atividades planejadas realmente ocorram (1982).

Em todos esses casos, o foco explícito estava na ideia de que a implementação muitas vezes dá errado e
confunde as intenções dos formuladores de políticas. No entanto, implícito nesses achados está uma suposição
de que a implementação deve ser um processo linear de cima para baixo, no qual diretivas de política são
traduzidas em atividades de programa com o mínimo de desvio possível.

Segunda geração

Na pesquisa de implementação de segunda geração, a suposição de cima para baixo foi invertida. Em outras
palavras, a insatisfação com os teóricos da perspectiva de cima para baixo para desenvolver um número de
modelos que viam a implementação de cima para baixo. Linder e Peters (1986), por exemplo, sugeriram que,
para uma implementação bem sucedida, o desenho do programa deve considerar as necessidades e valores dos
implementadores. Os modelos bottom-up assumem a existência de uma rede de atores cujos objetivos,
estratégias e ações devem ser considerados na compreensão da implementação. Neste modelo, as agências
de implementação desempenham um papel positivo, necessário e apropriado na redefinição e reorientação da
legislação à luz das realidades do nível organizacional. A questão então se torna, claro, como você determina o
sucesso? Nos modelos top-down, o sucesso ocorre quando os implementadores não se desviam da política
determinada politicamente. Em modelos bottom-up, a presunção é que os implementadores devem exercer
discrição e redefinir programas e políticas conforme apropriado.

Em seguida, os pesquisadores de implementação procuraram combinar ou integrar esses modelos top-down e


bottom-up. No modelo integrado, a implementação é vista como ocorrendo em um processo de política circular e
interativo.Por exemplo,

108 PENSE ESTRATEGICAMENTE, AGIR DEMOCRATICAMENTE

Nakamura argumentou que, em vez de um processo linear, as atividades de implementação faziam parte de um
todo contínuo e interativo (1987). A adaptação e a discrição no processo de implementação, portanto, foram
consideradas necessárias e desejáveis. No entanto, a liderança legislativa também foi vista como crítica. Da
mesma forma, Burke argumentou que, dependendo dos fatores institucionais e do grau de controle interno ou
externo que poderia ser exercido no processo, as políticas públicas deveriam ser projetadas para permitir
intencionalmente uma gama de discricionariedade burocrática dentro dos parâmetros estabelecidos pelo
legislativo (1987). Esse modelo reconheceexplicitamente que tanto os formuladores de políticas quanto os
administradores estão ativamente envolvidos no processo de implementação.

Em suma, surgiram várias perspectivas sobre a implementação de políticas. O modelo top-down assume que a
implementação seja um processo linear controlado pelos formuladores de políticas. As perspectivas de baixo
para cima controlam e o exercício da discrição na parte inferior da burocracia é uma parte apropriada da
implementação. Uma visão integrada incorpora as perspectivas top-down e bottom-up, reconhecendo a
importância de ambas as lideranças de cima e a discrição na parte inferior.

Além de debates sobre o melhor ponto de observação a partir da qual para ver o processo de implementação,
uma quantidade significativa de trabalho focado na esta- ção os preditores de sucesso de implementação. Por
exemplo, Van Meter e Van Horn (1975) argumentaram que, além das características
da organização implementadora e do ambiente político, social e econômico, o sucesso da implementação da
política é influenciado pela disponibilidade de recursos, comunicação interorganizacional , bem como como a
atitude dos implementadores. O'Toole e Montjoy (1984) descobriram que, nos casos em que a cooperação de
duas ou mais agências era necessária para a implementação, o tipo de interdependência entre essas agências é
um fator na previsão da probabilidade de implementação.

Terceira geração

Na terceira geração de pesquisa, as questões se concentram cada vez mais no desenho de políticas e redes de
políticas e suas implicações em como o “sucesso” da implementação é mais adequadamente avaliado. Em
outras palavras, houve um crescente reconhecimento de que a maneira pela qual os programas e as políticas
são projetados determina como e com que sucesso eles serão implementados em uma determinada rede de
políticas.

Infelizmente, a implementação nem sempre é considerada no desenho de políticas. Os estudiosos argumentam


cada vez mais que a implementação não é um fracasso se a política é mal concebida ou não é viável em
primeiro lugar;em outras palavras, o sucesso deve ser considerado à luz das considerações de projeto (Linder e
Peters

IMPLEMENTAÇÃO NA PERSPECTIVA HISTÓRICA 109

1987). Dennis Palumbo (1987) afirma que o problema é que a pesquisa existente não diferencia entre falhas de
implementação e problemas que resultam de um projeto de política deficiente. Ele também critica o viés de cima
para baixo, que assume que as metas e objetivos dos formuladores de políticas são superiores aos dos
implementadores de rua, bem como a incapacidade de ver a adaptação na implementação como necessária e
desejável. Além disso, de acordo com Palumbo, o campo de pesquisa de implementação tem um viés ideológico
que leva os investigadores a assumir que o governo não pode fazer nada certo. Como resultado, diz ele, a
pesquisa sobre implementação continua sendo um corpo de conhecimento altamente fragmentado e desconexo.

No lado positivo, no entanto, Palumbo argumenta que a investigação nos deu uma série de insights importantes
que devem mudar a forma como a implementação é entendida. Entre os mais importantes desses insights, estão
as ferramentas de implementação, e não as técnicas de gerenciamento, que são críticas. Isso se torna
particularmente importante em redes de políticas complexas. Cline (2000) sugere que o processo de
implementação foi definido de duas maneiras: como umproblema de gestão organizacional baseado no processo
administrativo, ou como um problema de como obter a cooperação dos participantes no processo de
implementação. Ele conclui: “Os problemas de gerar cooperação em situações de conflito de interesses
provavelmente impedirão a implementação antes que as questões de gestão organizacional se tornem um
obstáculo” (2000, p. 552). Na mesma linha, O'Toole insta os estudiosos a olhar para os múltiplos atores
institucionais no processo de implementação "cuja cooperação e talvez coordenação sejam necessárias para o
sucesso da implementação" (2000, 266). De fato, Hall e O'Toole mostraram que “a grande maioria da legislação
requer estruturas multifatoriais que abrangem governos, setores e / ou agências” (2000, 667).

Uma maneira de ver as redes de implementação é de uma perspectiva de comunicação


intergovernamental. Goggin e seus colegas, por exemplo, analisam a implementação de uma estrutura de
formulação de políticas intergovernamentais baseada em “mensagens, mensageiros, canais e alvos operando
dentro de um sistema de comunicações mais amplo” ( Goggin et al., 1990, 33). Esse sistema de comunicação
fornece mensagens políticas com relação a incentivos, restrições, expectativas e exortações dentro da estrutura
intergovernamental.
Lynn, Heinrich e Hill também analisam a implementação em redes de contatos: “setores públicos, sem fins
lucrativos e proprietários através de redes de estados, regiões, distritos especiais, áreas de prestação de
serviços, escritórios locais, organizações independentes, associações colaborativas, parcerias ou
outras entidades administrativas ”(2000, 551). Ao contrário de Goggin , esses pesquisadores examinam
a implementação de uma perspectiva de economia política, enfatizando a “lógica da governança”. A lógica de
governança baseada nos conceitos de economia política lida com a escolha racional e as conseqüências dos
mecanismos.

110 PENSE ESTRATEGICAMENTE, AGIR DEMOCRATICAMENTE

usado por formas institucionais alternativas para restringir e controlar o comportamento. Eles argumentam que a
lógica da economia política tem grande utilidade para entender como agências, programas e atividades podem
ser melhor organizados para alcançar resultados, eficiência e eficácia bem-sucedidos. Mais uma vez, o foco está
em “melhor desempenho do sistema” (551).

Como os modelos top-down continuaram a prevalecer, as críticas a esse modelo de implementação também
continuaram. Fox (1987) aponta que a análise top-down assume que as diretrizes dos formuladores de políticas
devem ser seguidas literal e completamente, sem desvio, que todas as expectativas do programa
serão atendidas e que apenas os benefícios pretendidos são válidos. Como resultado, a pesquisa sobre
implementação tende a chegar a conclusões negativas e conclui que o governo não pode fazer nada certo. Da
mesma forma, Nakamura (1987) também ataca o que chama de processo de política de livros didáticos, que vê a
política como uma série linear de etapas funcionalmente discretas (como formação, implementação e avaliação
de políticas) com um ciclo de feedback no final. Ele argumenta que isso é irreal e que essas atividades são parte
de um todo contínuo e interativo. Ele conclui pedindo aos pesquisadores que desenvolvam um modelo
alternativo e mais realista do processo. Love e Sederberg (1987) oferecem uma dessas possibilidades. Eles
sugerem que a política pode ser vista como uma teoria e implementação como a tentativa de traduzir a teoria em
ação. Diversos fatores influenciam o desempenho dessa tradução: a consistência interna da teoria, a
consistência com a sabedoria convencional, a capacidade administrativa e os recursos e o apoio ou impulso
político disponível.

Embora grande parte da literatura mais contemporânea analise a implementação a partir de uma perspectiva de
projeto de políticas, Linder e Peters (1986) advertem que uma perspectiva de design levada ao extremo lógico
levaria à visão de que boa política é a mais viável ou que pode ser mais facilmente implementado. Isto é, dizem
eles, uma má orientação das ciências políticas. O que seria mais frutífero, na opinião deles, é enfocar os
imperativos da política primeiro e, depois, considerar instrumentos alternativos para sua realização. Como Burke,
eles chamam a atenção para as questões normativas subjacentes à implementação e que os pesquisadores se
concentram no projeto de uma política eficaz e desejável.

Em resumo, passando por várias gerações de pesquisas sobre implementação , duas tendências parecem
evidentes. Primeiro, tem havido um afastamento da visão de implementação de políticas como um processo
unidirecional e linear, no qual a intenção dos funcionários eleitos é ou seguida ( implementação bem - sucedida )
ou não (implementação malsucedida). Em vez disso, a implementação é cada vez mais vista como um processo
interativo e circular. Em segundo lugar, inúmeras variáveis mostraram influenciar o processo de implementação,
incluindo atores individuais, considerações comportamentais humanas, fatores organizacionais,

A VELHA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E IMPLEMENTAÇÃO 111

e fatores interinstitucionais e desenho de políticas. Como tal, os estudos de implementação não mais se
concentram exclusivamente em uma única agência como a unidade de análise . Em vez disso, eles analisam a
implementação no contexto das redes de políticas. No entanto, a maioria das pesquisas sobre implementação
ignorou ou negligenciou o papel do envolvimento direto dos cidadãos na implementação. Usando os conceitos e
questões levantadas nesta revisão da pesquisa de implementação, vamos agora explorar as visões dominantes
de implementação evidenciadas na Antiga Administração Pública e na Nova Gestão Pública. Discutiremos então
como o Novo Serviço Público difere dessas perspectivas, particularmente em seu reconhecimento e ênfase na
importância do envolvimento do cidadão na implementação do programa.

A Antiga Administração Pública e Implementação

Como observado no início deste capítulo, na ortodoxia da administração pública, houve pouca diferenciação
entre o processo administrativo e o processo de implementação. Implementação foi o que a administração
pública foi responsável. Por conseguinte, embora o que mais tarde veio a ser denominado modelos “-
mentation imple” não existe per se, houve uma série de suposições implícitas sobre a natureza da aplicação (que
foi em grande parte equivalente a administração eficiente e neutro) e a melhor maneira para alcançá-lo.

A primeira suposição foi, naturalmente, que o processo de implementação de políticas era de cima para baixo,
hierárquico e unidirecional. Supunha-se que a política chegou totalmente formada na porta das agências
administrativas.Essas agências colocariam essa política ou programa em prática com pouca necessidade de
exercer julgamento ou discrição. Na verdade, a discrição não foi reconhecida como uma parte necessária do
trabalho de um administrador público. Em vez disso, as agências e seus gerentes deveriam aplicar
conhecimentos administrativos para controlar o processo, de modo que as políticas fossem postas em prática
exatamente como pretendiam os formuladores de políticas. O trabalho das agências administrativas era executar
com neutralidade as leis aprovadas pelas autoridades legislativas.

Em segundo lugar, por causa da influência da gestão científica e da ênfase em organizações formais, o foco
estava no controle do comportamento para se adequar a esses princípios cientificamente derivados. A tarefa era,
então, descobrir os procedimentos e regras mais previsíveis, regularizados e “corretos” para implementar um
programa e depois usar técnicas e controles de gerenciamento para garantir que as pessoas dentro da
organização fizessem o que deveriam fazer. O único foco era a gestão da organização e as pessoas
responsáveis por fornecer serviços e funções em apoio à política promulgada. O valor preeminente era a
eficiência: fornecer serviços com o menor custo consistente com a lei.

112 PENSE ESTRATEGICAMENTE, AGIR DEMOCRATICAMENTE

A terceira suposição foi que a implementação não fazia parte do processo de política. Os processos
administrativos e a formulação de políticas (conforme prescrito pela dicotomia política / administração) eram
inteiramente separados.Consequentemente, não havia dúvidas sobre se uma política era boa ou ruim,
“implementável” ou não; era simplesmente a força que guiava o que os administradores eram obrigados a fazer
da maneira mais eficiente possível. Por causa dessas suposições, pensar estrategicamente - muito menos
implementar programas democraticamente - pareceria inadequado e desnecessário.

A Nova Gestão Pública e Implementação

É um tanto difícil separar as hipóteses sobre o processo de implementação que estão embutidas na Nova
Gestão Pública. Isto se deve em parte ao fato de que a Nova Gestão Pública não lida diretamente com a
“implementação”. Em vez disso, a teoria da escolha pública e a New Public Management sugerem que, em
essência, o governo “saia do caminho” o máximo possível para permitir que as forças de mercado e os incentivos
alcancem objetivos públicos. Como exploraremos mais detalhadamente nesta seção, os defensores da Nova
Gerência Pública falam sobre alguns dos mesmos mecanismos e abordagens para implementação e
envolvimento do cidadão encontrados na literatura sobre o Novo Serviço Público, entretanto, essas abordagens
são baseadas em diferentes suposições fundamentais. e são justificados por diferentes razões. Como resultado,
embora as abordagens têm o mesmo som em alguns aspectos, e até mesmo usar a mesma terminologia, a
implementação na Nova Gestão Pública é dife- rentes tanto da Administração Pública Antigo e do Serviço
Público de New.

Duas das principais abordagens para a implementação aplaudido pelos teóricos da Nova Gestão Pública estão
privatização e co-produção, em outras palavras, obter implementação das mãos dos burocratas e em
uma arena marketlike. Como observado anteriormente, a privatização é uma característica do movimento New
Public Management. Embora Osborne e Gaebler não advogassem a privatização do governo, eles afirmaram
que “faz sentido colocar a entrega de muitos serviços públicos em mãos privadas. . .

se, ao fazê-lo, um governo puder obter mais eficácia, eficiência, equidade ou prestação de contas ”(1992,
47). Em certo sentido, a visão de implementação defendida pelos teóricos da Nova Gerência Pública é remover
a função de implementação das burocracias tanto quanto possível e, em vez disso, introduzir incentivos de
negócios para assegurar que os programas sejam implementados de forma correta e eficiente.

Enquanto a Administração Pública Antiga buscava uma implementação eficiente de cima para baixo, a Nova
Administração Pública busca uma implementação eficiente literalmente do lado - do setor privado para o domínio
público, e

A NOVA GESTÃO PÚBLICA E IMPLEMENTAÇÃO 113


da parte inferior - de seus clientes. Coprodução é o envolvimento dos cidadãos na produção e prestação de
serviços públicos. Teóricos da escolha pública Vincent and Elinor Ostrom estavam entre os primeiros a usar o
termo “coproduc-ção” em sua discussão de bens públicos em relação aos arranjos institucionais para a
prestação de serviços (Ostrom e Ostrom 1971). Ironicamente, alguns dos outros primeiros proponentes da
coprodução (discutidos na seção a seguir) defenderam o uso do envolvimento do cidadão para capacitar as
comunidades, mas essa idéia foi rapidamente ofuscada pela idéia de usar a coprodução para reduzir custos.

Esta ênfase na redução de custos e deemphasis na capacitação foi expressa por John Alford, que sugeriu que
os problemas com coprodução surgem quando é demasiado dependente de voluntariado e altruísmo. “Num
clima em que os incentivos de mercado são a moeda dominante, parece uma
motivação irreconhecível demais para basear importantes funções públicas.” A resposta não é confiar nos
esforços voluntários dos cidadãos, mas basear a co-produção em clientes que são análogos aos
compradores. “Enquanto alguns dos primeiros artigos teóricos mencionavam clientes ou 'produtores de
consumidores'. . . costumava desmembrá-los em 'cidadãos' ou cair na noção de voluntários ”(2000, 129). Ele
prossegue dizendo que “embora ninguém esteja sugerindo seriamente um retorno à ênfase na produção direta
do governo”, é necessária uma abordagem mais “intransigente” da coprodução pelos clientes (129).

A abordagem mais perspicaz de Alford é baseada nos ideais e normas do mercado. Ele sugere que as
organizações podem fornecer incentivos para os clientes se comportarem de maneiras que possam reduzir os
custos organizacionais. Por exemplo, se os clientes escreverem cartões postais de uma determinada maneira,
isso pode facilitar a classificação de correspondência e reduzir os custos. Se os clientes podem ser induzidos a
levar o lixo para a rua, isso reduz os custos da coleta de lixo. Uma maneira de conseguir isso é simplesmente
exigir determinadas ações do consumidor como condição para receber o serviço.

Derivado como é do cliente no mercado do setor privado, esse modelo assume uma troca, em que a organização
fornece bens ou serviços e o cliente fornece dinheiro para o valor do preço de compra. Além do fato de que
muitos clientes do setor público são beneficiários que não pagam pelos serviços que recebem, a co-produção de
clientes significa que a prestação do serviço não é feita simplesmente pela organização em uma transferência
unidirecional, mas é parcialmente feito pelo cliente. (Alford 2000, 132)

Brudney e England (1983), por outro lado, argumentam que a coprodução funciona melhor para reduzir custos e
melhorar o desempenho se for baseada em cooperação voluntária por parte dos cidadãos, e em atividades
ativas em vez de passivas.

114 PENSE ESTRATEGICAMENTE, AGIR DEMOCRATICAMENTE

comportamentos . Mas o foco permanece na coprodução como uma medida de redução de custos em resposta a
restrições fiscais: “Complementando - ou talvez suplantando - o trabalho de funcionários públicos pagos com as
atividades dirigidas a serviços de moradores urbanos, a co-produção tem o potencial de aumentar tanto a
qualidade e eficiência dos serviços municipais ”(1983, 959). Em outras palavras, na Nova Gestão Pública, o
envolvimento do cidadão diz respeito a “ comportamentos produtivos que podem melhorar o nível e a qualidade
dos serviços prestados” (Percy 1984, 432, ênfase adicionada).

O Novo Serviço Público e Implementação

No Novo Serviço Público, o foco principal da implementação é o engajamento dos cidadãos e a construção da
comunidade. Os cidadãos não são tratados como potencialmente interferentes na implementação “correta”, nem
são usados principalmente como veículos para redução de custos. Em vez disso, o engajamento cidadão é visto
como uma parte apropriada e necessária da implementação de políticas em uma democracia. Como a discrição
é e deve ser exercida na implementação da política, essa discrição deve ser informada pela participação do
cidadão. Peter deLeon (1999) argumenta convincentemente, por exemplo, que colocando maior ênfase nas
formas democráticas e participativas de implementação, combinadas com uma metodologia mais pós -
positivista , obteremos uma compreensão muito melhor de como a implementação pode ser bem sucedido.
Na mesma linha, Terry Cooper afirma que:

O administrador público deve ser considerado eticamente responsável por incentivar a participação dos cidadãos
no processo de planejamento e fornecimento de bens e serviços públicos. A participação pode ou não ser útil ou
satisfatória para o administrador, mas é essencial para a criação e manutenção de uma comunidade política
autogovernada. (Cooper 1991, 143, ênfase adicionada)
No Novo Serviço Público, o envolvimento do cidadão não se limita a estabelecer prioridades. De fato, devemos
administrar as organizações públicas de modo a melhorar e incentivar o engajamento dos cidadãos em todas as
facetas e fases do processo de formulação de políticas e implementação. Através deste processo, os cidadãos
“vêm a se ver como cidadãos,. . . e não como consumidores, clientes e beneficiários do estado administrativo
”( Stivers 1990, 96). Os cidadãos se envolvem na governança, em vez de apenas exigir que o governo satisfaça
suas necessidades de curto prazo. Ao mesmo tempo, a organização se torna “ um espaço público em que os
seres humanos [cidadãos e administradores] têm perspectivas diferentes.. . agir juntos pelo bem público ”(96). É
isto

O NOVO SERVIÇO PÚBLICO E IMPLEMENTAÇÃO 115

interação e engajamento com os cidadãos que dá propósito e significado ao serviço público. Como Frederickson
(1997) coloca, “enobrece” o nosso trabalho.

Do ponto de vista do Novo Serviço Público, mecanismos como a coprodução são derivados do conceito de
comunidade e não do conceito de mercado. As comunidades são caracterizadas pela interação social, um senso
de lugar compartilhado e vínculos comuns. Conforme explicado por Richard Sundeen (1985), existem três
atributos de comunidade - interação social, território compartilhado e vínculos comuns. “Essas características
contribuem para a coesão e a solidariedade da comunidade com as relações sociais entre seus membros,
marcadas pela ajuda mútua, cooperação e laços holísticos - em contraste com os laços segmentados e
impessoais” (388). Neste tipo de comunidade, cidadãos e funcionários públicos têm responsabilidade mútua para
identificar problemas e implementar soluções. A ausência de esses atributos da comunidade contribuem para
relacionamentos egoístas e impessoais entre as pessoas. Nesse ambiente, a única maneira de implementar uma
política é oferecer incentivos ou desincentivos para modificar as escolhas de indivíduos interessados em si
mesmos.

Pior, sugerimos que essa visão é autoperpetuadora. Como as pessoas são tratadas como auto-
interessadas, maximizadores de utilidade , elas passam a se ver como consumidores de serviços
governamentais, não como membros de uma comunidade. Na Nova Gestão Pública, os cidadãos geram
demandas e o governo é responsável pela produção de serviços para atender a essas demandas. O objetivo é
atender às demandas dos cidadãos para que eles julguem favoravelmente o desempenho do governo. Este
modelo leva a uma ênfase em medidas de desempenho e indicadores de produtividade para mostrar aos
cidadãos que o governo está fazendo o seu trabalho. O público consumidor faz exigências ao governo e o
governo se propõe a mostrar que respondeu. Por conseguinte, o papel do cidadão / cliente limita-se a exigir,
consumir e avaliar serviços (Sharpe, 1980).

Defensores do Novo Serviço Público argumentam que pouca atenção é dada aos cidadãos que participam da
tomada de decisões do governo e da entrega efetiva dos serviços. Sugerimos que a coprodução em uma
comunidade se baseia na confiança mútua, cooperação e responsabilidade compartilhada. No Novo Serviço
Público, cidadãos e administradores compartilham responsabilidades e trabalham juntos para implementar
programas. No processo, os cidadãos aprender mais sobre o governo eo governo aprende mais sobre os
cidadãos. Charles Levine (1984), por exemplo, fala diretamente sobre essa questão, argumentando que debates
sobre o envolvimento os cidadãos na prestação de serviços públicos muitas vezes se concentram em critérios
econômicos e políticos estreitos. Em vez de perguntar quanto dinheiro será economizado ou como uma
determinada abordagem ajudará a lidar com um ambiente político controverso , ele sugere que avaliemos as
alternativas de acordo com sua contribuição potencial para melhorar a cidadania, incluindo: “(1) cidadão

116 PENSE ESTRATEGICAMENTE, AGIR DEMOCRATICAMENTE

confiança no governo; (2) eficácia cidadã; e (3) uma concepção compartilhada do "bem comum" (1984, 284).

No que diz respeito à privatização, Levine argumenta que as eficiências muitas vezes resultam devido às
vantagens de escolher entre licitantes competitivos. No entanto, no modelo de privatização, o ideal passa a ser
de governo existente para proporcionar um ambiente competitivo onde as empresas prestam serviços aos
consumidores com ou sem contrato com o governo. Tais acordos não fazem nada para construir cidadania ou
confiança do cidadão. Pelo contrário, os cidadãos são vistos e tratados como meros consumidores de serviços
privatizados, comportando-se da mesma forma que comprariam um serviço de uma empresa. Como resultado, “a
alta cidadania de Péricles, Aristóteles e Rousseau, que exige que os cidadãos sejam membros ativos de uma
comunidade autogovernada, é desculpada pelos defensores da privatização como irrelevantes em uma era de
interesses particulares autocentrados e racionais. . . . A ação de espírito público não tem lugar neste esquema
”(1984, 285). Em suma, a privatização não pode levar a melhores cidadãos, apenas a possibilidade de
consumidores mais inteligentes. Em contraste, a co-produção, como Levine entende, “estabelece as bases para
uma relação positiva entre o governo e os cidadãos, tornando os cidadãos uma parte integrante do processo de
prestação de serviços” (288).

Conclusão

Podemos concluir observando que a diferença entre a abordagem da Nova Gestão Pública à coprodução e a do
Novo Serviço Público não é apenas uma questão de semântica. Por exemplo, uma das aplicações mais
amplamente utilizadas nas técnicas de coprodução está na área de policiamento. Pense por um minuto como
seria um programa de policiamento se estivesse focado apenas em economia de custos e eficiência - as marcas
da Nova Administração Pública. Se um departamento de polícia procurava aumentar a eficiência e reduzir
custos, os cidadãos poderiam, por exemplo, ser recrutados através de uma série de incentivos
ou desincentivos denunciar mais crimes e / ou criar atividades de vigilância de bairro para prevenir atividades
criminosas. Essas e outras alternativas seriam avaliadas com base no grau de redução do custo dos serviços de
policiamento, envolvendo um conjunto de consumidores e envolvendo sua assistência para atender aos objetivos
da polícia. Pode-se concluir em alguns casos e, para algumas funções, que a privatização é a alternativa
preferível por causa das potenciais economias de custos que podem advir da contratação de empresas privadas
com funcionários de segurança menos treinados e com salários mais baixos. Isso também teria a vantagem de
criar concorrência entre as empresas de segurança para encontrar maneiras novas e melhores de fornecer
serviços policiais a um custo menor. O papel do departamento de polícia torna-se um de criar um ambiente
competitivo. O papel do policial em relação ao atividades de coprodução seria garantir que os cidadãos e os
grupos de vizinhos

CONCLUSÃO 117

compreender claramente seus objetivos e absorver tantas funções de policiamento quanto sejam práticas e
econômicas para reduzir e prevenir o crime. Haveria pouca necessidade de um relacionamento contínuo entre
oficiais e cidadãos. De fato, tais esforços provavelmente custariam caro, já que desviariam o pessoal policial de
seus deveres tradicionais de responder às chamadas individuais do crime.

Por outro lado, a coprodução como derivada dos ideais de comunidade e cidadania, como no Novo Serviço
Público, seria muito diferente. O policiamento comunitário, como é comumente conhecido, geralmente envolve o
trabalho com membros da comunidade para desenvolver soluções criativas para problemas de vizinhança. O
policiamento comunitário é baseado no “conceito de que policiais e cidadãos trabalhando juntos de maneiras
criativas podem ajudar a resolver problemas comunitários contemporâneos ” ( Trajanowicz et al. 1998, 3). Isto
requer uma mudança na relação entre policiais e cidadãos, empoderamento ing para estabelecer prioridades
policiais e envolvê-las nos esforços para melhorar a qualidade de vida em seus bairros. Embora alguns dos
mecanismos empregados nesses esforços possam parecer semelhantes àqueles usados em estratégias de corte
de custos e orientadas para o mercado, na prática eles são diferentes. Os relógios de vizinhança, por exemplo,
seriam abordados como um veículo para a construção de laços comunitários e a relação entre funcionários
públicos e cidadãos para resolver os problemas da vizinhança. O objetivo não seria, por exemplo, reduzir o custo
marginal de um policial respondendo a uma chamada. Em vez disso, o objetivo seria construir uma comunidade
mais forte, com cidadãos envolvidos e capacitados para prevenir e reduzir o crime, e que compartilham com os
funcionários públicos a responsabilidade de melhorar suas comunidades.O papel do servidor público torna-se de
facilitar e encorajar tal envolvimento e ajudar a construir a capacidade dos cidadãos.

Capítulo 7

Reconheça que Responsabilização


Não é simples

Reconheça que a responsabilidade não é simples. Os servidores públicos devem ser atento a mais do que o
mercado; eles também devem atender às leis estatutárias e constitucionais, aos valores da comunidade, às
normas políticas, aos padrões profissionais e aos interesses dos cidadãos.
A questão da responsabilização e responsabilidade no serviço público é extremamente complexa. Os
administradores públicos são e devem ser responsabilizados por uma constelação de instituições e padrões,
incluindo o interesse público; lei estatutária e constitucional; outras agências; outros níveis de gover-; a
mídia; padrões profissionais; valores e padrões da comunidade; fatores situacionais; normas democráticas; e
claro, cidadãos. De fato, eles são chamados a responder a todas as normas, valores e preferências concorrentes
de nosso complexo sistema de governança. Essas variáveis representam pontos sobrepostos, às vezes
contraditórios e em constante evolução. Como resultado, há desafios significativos envolvidos em “estabelecer
expectativas, verificar o desempenho, manter a capacidade de resposta dos agentes, avaliar a responsabilidade,
resolver responsabilidades, determinar quem são os mestres e gerenciar sob condições de múltiplos sistemas de
prestação de contas” ( Romzek e Ingraham, 2000). 241-42).

O Novo Serviço Público reconhece tanto a centralidade da responsabilidade na governança democrática quanto
a realidade das responsabilidades administrativas. Rejeitamos a ideia de que medidas simples de eficiência
ou padrões baseados no mercado possam medir ou encorajar adequadamente um comportamento
responsável. Em vez de,

119

120 RECONHECE QUE A RESPONSABILIDADE NÃO É SIMPLES

argumentamos que a prestação de contas no setor público deve basear-se na ideia de que os administradores
públicos podem e devem servir os cidadãos no interesse público, mesmo em situações que envolvem
julgamentos de valor complicados e normas que se sobrepõem. Para isso, os administradores públicos não
devem fazer esses julgamentos por si mesmos. Em vez disso, essas questões devem ser resolvidas com base
não apenas no diálogo dentro das organizações, mas também no empoderamento dos cidadãos e no
envolvimento cívico de base ampla. Enquanto os servidores públicos permanecem responsáveis por assegurar
que as soluções para os problemas públicos sejam consistentes com as leis, normas democráticas e outras
restrições, não é uma questão de simplesmente julgar a adequação das idéias e propostas geradas pela
comunidade após o fato. Em vez disso, é o papel dos administradores públicos tornar esses conflitos e
parâmetros conhecidos pelos cidadãos, de modo que essas realidades se tornem parte do processo do
discurso. Fazer isso não apenas cria soluções realistas, como também constrói cidadania e responsabilidade.

Embora a prestação de contas no serviço público seja inevitavelmente complexa, tanto a Administração Pública
Antiga quanto a Nova Administração Pública tendem a simplificar demais a questão. Como será explorado mais
detalhadamente neste capítulo, na versão clássica da Antiga Administração Pública, os administradores públicos
eram simples e diretamente responsáveis perante os funcionários políticos. No outro extremo do espectro, no
vernáculo da Nova Administração Pública, o foco é dar aos administradores uma grande latitude para agir como
empreendedores. Em seu papel preneurial entre-, gestores públicos são chamados a prestar contas,
principalmente em termos de eficiência, rentabilidade e capacidade de resposta às forças do mercado.

Este capítulo considera como nossas idéias sobre responsabilidade e responsabilidade na administração pública
evoluíram e mudaram ao longo do tempo. Primeiro, para definir alguns dos principais parâmetros da questão,
resumimos o debate clássico entre Carl Friedrich (1940), que argumentou que o profissionalismo era a melhor
maneira de garantir a responsabilização, e Herman Finer (1941), que disse que a responsabilidade deve ser
baseada em controles externos. Então, olhamos para o ção no- de responsabilidade e a evolução do
pensamento sobre respostas às três grandes questões de responsabilidade e prestação de contas: (1) Quais são
os administradores públicos responsáveis? (2) A quem eles são responsáveis? (3) Por que meios a prestação de
contas e a responsabilidade devem ser alcançadas? Por fim, comparamos e destacamos as visões implícitas e
explícitas sobre a prestação de contas e as abordagens que elas sugerem, na Antiga Administração Pública, na
Nova Administração Pública e no Novo Serviço Público.

O Debate Clássico

Em certo sentido, o campo da administração pública foi fundado em uma alegação feita por Wilson e outros de
que a questão da responsabilidade administrativa

O DEBATE CLÁSSICO 121


poderia ser respondida definindo o trabalho dos administradores públicos como objetivos e comerciais - e
completamente separados da política. O problema da responsabilidade, pelo menos intelectualmente falando,
recomeçou quando a credibilidade da dicotomia política / administrativa começou a desmoronar sob as pressões
de funções governamentais cada vez mais complexas. Se não podemos explicar as funções administrativas
como sendo em grande parte mecânicas e inteiramente separadas da política, e os administradores não são
eleitos, então como os responsabilizamos? Se as funções administrativas envolvem discrição, como podemos
garantir que a discrição seja exercida de maneira responsável e consistente com os ideais democráticos? O que,
aliás, é o comportamento administrativo “responsável”? Encontrar respostas para essas perguntas é tão difícil
quanto importante. Como disse Frederick Mosher, “a responsabilidade pode muito bem ser a palavra mais
importante em todo o vocabulário da administração, pública e privada” (1968, 7).

As perguntas sobre a melhor forma de garantir uma administração responsável e responsável incluem algumas
das questões mais importantes da governança democrática . De fato, um dos princípios definidores da
democracia é a noção de governo controlado e responsável. Como Dwivedi afirma, “Responsabilização é a base
de qualquer processo governamental. A eficácia desse processo depende de como aqueles em autoridade
explicam a maneira pela qual eles cumpriram suas responsabilidades, tanto constitucionais quanto legais. . . .

Consequentemente, na própria raiz da democracia está a exigência de responsabilidade pública e


responsabilidade ”(1985, 63-64).

Os parâmetros fundamentais do debate sobre a responsabilidade e AC- countability no campo da administração


pública foram estabelecidos em uma troca bem conhecido entre Carl Friedrich e Herbert Finer. Em 1940, quando
a América se preparava para a guerra, Friedrich escreveu na revista Public Policy que a chave para a
responsabilidade burocrática era o profissionalismo. A responsabilidade administrativa envolvia muito mais do
que simplesmente executar uma política pré-estabelecida . A formulação e a execução de políticas estavam, de
fato, se tornando inseparáveis. Além disso, os administradores eram profissionais e possuía conhecimentos spe-
cialized e conhecimentos técnicos que os cidadãos em geral não tinha. Como suas responsabilidades são
baseadas no conhecimento profissional e nas normas de conduta, os administradores devem prestar contas a
seus colegas profissionais para que atendam aos padrões comumente aceitos.

Não foi, Friedrich disse, que ser sensível ao sentimento público não é importante. Em vez disso, a natureza
mutável da responsabilidade administrativa exige que, entre especialistas técnicos, profissionalismo ou
“habilidade artesanal”, seja um componente central da responsabilidade (1940, 191). Ao fazer esse argumento,
ele sugeriu que há dois aspectos dessa responsabilidade: pessoal e funcional. Responsabilidade pessoal refere-
se ao fato de o administrador poder justificar suas ações de acordo com ordens, recomendações e assim por
diante.

122 RECONHECE QUE A RESPONSABILIDADE NÃO É SIMPLES

A responsabilidade funcional envolve o administrador que está olhando para sua função e padrões profissionais
para orientação. Havia o potencial, ele alertou, para a responsabilidade pessoal e funcional de entrar em
conflito. Nesses casos, tanto o conhecimento técnico quanto a hierarquia devem ser considerados.

Friedrich sugeriu que existem várias maneiras de medir e reforçar a prestação de contas, e “apenas uma
combinação de todas elas oferece a perspectiva de assegurar os resultados desejados” (1940, 201). Mas, ele
disse, “funcionários que trabalham em todos os campos mais esotéricos do serviço governamental, as atividades
científicas cada vez mais numerosas , nacionais e internacionais, são mais sensíveis e mais preocupadas com
as críticas feitas a suas atividades por seus pares profissionais. do que por quaisquer superiores na organização
que servem ”(201). Em última análise, à medida que os problemas do governo se tornaram cada vez mais
complexos e a necessidade de discrição aumentou, o profissionalismo tornou-se a pedra angular da
responsabilidade administrativa.

Herman Finer (1941), da Universidade de Londres, discordou. ESCRITO ing em resposta a Friedrich, ele disse
que controles externos foram os melhores e único meio de garantir a responsabilização administrativa em uma
democracia. Ele argumentou que os administradores devem ser subordinados aos funcionários eleitos porque os
funcionários eleitos são diretamente responsáveis perante o povo. Esses funcionários, com base em sua
interpretação dos desejos do público, devem dizer ao administrador o que fazer. Em seguida, o administrador foi
responsável por realizar essas tarefas de acordo com essas instruções. Ao fazer esse argumento, Finer definiu a
responsabilidade de duas maneiras. A primeira definição é que “X é responsável por Y a Z.” A segunda definição
(e de acordo com Finer, a cabeça errada) envolve “um senso pessoal de obrigação moral”. Ele afirmou: “A
segunda definição enfatiza o consciência do agente, e decorre da definição de que, se ele cometer um erro, é um
erro apenas quando reconhecido por sua própria consciência, e que a punição do agente será meramente as
suas respectivas pontuações. Um implica execução pública; o outro hara-kiri ”(1941, 336).
Finer argumentou, em vez disso, que a viabilidade técnica e o conhecimento devem sempre ser secundários aos
controles democráticos, controles baseados em três doutrinas ou idéias. Primeiro, ele se referiu ao “domínio do
público”, sugerindo que os servidores públicos não trabalham para o bem do público com base em seu senso do
que o público precisa , mas sim no que o público diz que quer (1941, 337). . A segunda ideia é que as
instituições devem estar instaladas, mais particularmente um órgão eleito, para expressar e exercer a autoridade
pública. O mais importante, no entanto, é a terceira idéia: que essas instituições eleitas não apenas expressam e
canalizam desejos públicos, mas também têm autoridade para decidir e impor a forma como esses desejos
devem ser satisfeitos.

Neste processo, se os controles externos são escassos, os abusos de poder são inevi -

O DEBATE CLÁSSICO 123

mesa . Finer descartou o argumento de Friedrich de que a responsabilidade dos administradores era mais uma
questão moral do que política e que a adesão aos padrões de sua profissão era a resposta. Ele afirmou ainda
que Friedrich "dá a impressão de pisar o corpo morto da responsabilidade política para apreender a
incandescência promissora da variedade moral" da responsabilidade (1941, 339). Finer concluiu que:

É provável que a responsabilidade moral opere em proporção direta com a rigidez e a eficiência da
responsabilidade política e caia em todo tipo de perversão quando a última é fracamente aplicada. Embora os
padrões profissionais, o dever para com o público e a busca de eficiência tecnológica sejam fatores em sólidas
operações administrativas, eles são apenas ingredientes, e não fatores continuamente motivadores, de políticas
sólidas, e exigem controle e direção públicos e políticos. (Finer 1941, 350)

Ao longo dos anos, Friedrich reafirmou sua posição, chamando Finer de "piedoso criador de mitos", cujas visões
eram irrealistas e antiquadas (1960). Ele argumentou que as visões de Finer sobre responsabilidade não
funcionariam a menos que houvesse um acordo claro sobre o que precisava ser feito e pouca ou nenhuma
necessidade de discrição administrativa . “Quando se considera a complexidade das atividades governamentais
modernas, é evidente que tal acordo só pode ser parcial e incompleto, independentemente de quem esteja
envolvido” (3–4). Ele destacou que a responsabilidade administrativa é mais do que tentar “impedir o governo de
errar” (4). Pelo contrário, a principal preocupação deve ser garantir uma ação administrativa eficaz. Para fazer
isso, ele disse, as interdependências entre os domínios da formulação de políticas e da execução de políticas
tiveram que ser consideradas. “Na medida em que indivíduos ou grupos particulares estão ganhando ou
perdendo poder ou controle em uma determinada área, há política; na medida em que os funcionários agem ou
propõem ações em nome do interesse público, há administração ”(6).

Friedrich mais uma vez criticou a alegação de Finer de que os controles externos devem ser a base para garantir
a prestação de contas. Embora os controles políticos sejam importantes, “está surgindo um tipo de
responsabilidade por parte do administrador permanente , o homem que é chamado a buscar e encontrar
as soluções criativas para nossas necessidades técnicas, que não podem ser efetivamente aplicadas. exceto por
colegas técnicos que são capazes de julgar sua política em termos do conhecimento científico que a acompanha
”(1960, 14). Além disso, mecanismos externos de controle e medidas de responsabilização “representam
aproximações e não aproximam muito as aproximações” (14). Em outras palavras, a menos que haja um
conjunto de padrões baseados no conhecimento profissional e técnico que os administradores internalizem e
responsabilizem uns aos outros, a responsabilidade não pode ser alcançada. Friedrich concluiu que:

124 RECONHECE QUE A RESPONSABILIDADE NÃO É SIMPLES

A conduta responsável das funções administrativas não é tão reforçada quanto é elicitada. Mas tem sido a
disputa o tempo todo que a conduta responsável nunca é estritamente aplicável, que mesmo sob o déspota mais
tirânico os funcionários administrativos escaparão do controle efetivo - em suma, que o problema de como
conduzir a conduta administrativa do pessoal administrativo de um grande A organização é, particularmente em
uma sociedade democrática, em grande parte uma questão de regras sólidas de trabalho e moral
efetivo. (Friedrich 1960, 19)

Na forma mais simples, Friedrich afirma que os administradores precisam usar seu conhecimento técnico e
profissional para serem responsáveis. Portanto, para um administrador público, ser responsávelsignifica não
apenas seguir a lei e fazer o que lhe é dito pelos funcionários eleitos, mas também usar a perícia de sua
profissão.
O debate entre Friedrich e Finer levantou várias questões-chave que permanecem no centro das questões
contemporâneas relacionadas à accountability democrática. Como Dunn e Legge afirmam, “Os conceitos e
métodos que definem responsabilidade e responsabilidade constituem questões fundamentais na teoria
democrática porque determinam como a política pública e a administração permanecem responsivas às
preferências do público” (2000, 74). É evidente que Friedrich e Finer tinham opiniões muito diferentes sobre o
modo pelo qual o processo político deveria funcionar. Friedrich aceitou a necessidade de discrição
administrativa. Finer, por outro lado, queria limitar o máximo possível. Talvez mais fundamentalmente, suas
posições são apostadas no fundamento um tanto instável da dicotomia política / administrativa : de que maneira
as forças da democracia devem ser equilibradas com a estrutura da burocracia e da perícia profissional? Que
instituição ou instituições são mais adequadas para articular necessidades e desejos públicos? O trabalho dos
administradores pode se tornar previsível e objetivo e, portanto, controlável por meio de medidas pré-
estabelecidas? Ou é inerentemente subjetivo e complexo demais para reduzir a um conjunto de padrões
preconcebidos? É ambos? Estas são questões que continuaram a atormentar os esforços para encorajar e
reforçar a prestação de contas no serviço público, e provavelmente não serão resolvidas definitivamente em
breve.

Responsabilidade Administrativa: A quem para quê?

O intercâmbio entre Friedrich e Finer cristalizou algumas das principais questões em relação à responsabilização
administrativa no processo democrático. Não é de surpreender que, desde então, a maioria dos administradores
e redatores da área se tenha localizado em algum lugar no meio da controvérsia, dizendo que a responsabilidade
administrativa requer controles externos.

RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA: A QUEM PARA O QUE? 125

e profissionalismo. Como Marshall Dimock e Gladys Dimock expressaram, a responsabilidade é uma questão
legal e moral que é aplicada tanto interna como externamente:

Ser responsável significa agir responsavelmente, isto é, de acordo com padrões predeterminados de
propriedade. Para o administrador público, no entanto, a responsabilidade é mais do que uma questão de boas
maneiras e costumes; é uma questão de direito. Ser responsável também descreve uma pessoa em quem se
pode contar. Para o administrador, isso significa conhecer seu dever e fazê-lo - ser honesto e agir com
probidade. Assim, o significado moderno combinado de responsabilidade é dever, legal e
moral. ( Dimock e Dimock 1969, 123)

A prestação de contas na administração pública é alcançada por meios internos e externos. Controles internos
são aqueles que são estabelecidos e executados dentro de uma agência quando “o próprio administrador ou
alguém ao lado ou acima dele na hierarquia vê que ele cumpre seu dever” ( Dimock e Dimock 1969,
123). Controles externos podem envolver supervisão legislativa; orçamento e atividades de auditoria; o uso de
um cargo, como uma crítica do ombudsman da imprensa; e supervisão por grupos de consumidores, grupos de
interesse e outros indivíduos interessados.

Infelizmente, apesar do apelo desta visão mais equilibrada, ela não “resolve” a questão da responsabilidade,
nem nos diz exatamente o que fazer a respeito. Como resultado, as questões sobre responsabilidade
continuaram a girar em torno de um conjunto de tensões no campo da administração pública que podem ser
expressas em três perguntas enganosamente simples: (1) Por que somos responsáveis? (2) A quem somos
responsáveis? e (3) Como essa responsabilidade é melhor assegurada? Dependendo de como essas perguntas
são respondidas e em que ordem de importância, diferentes perspectivas sobre os sistemas mais apropriados de
responsabilidade administrativa são sugeridas. A mais problemática é geralmente a última pergunta: podemos
apresentar proposições sobre o que somos responsáveis e para quem, mas descobrir como garantir a prestação
de contas não é uma proposta fácil.

Por exemplo, Maass e Radaway (1959) afirmam claramente suas posições (que eles chamavam de “vieses de
trabalho”) nas duas primeiras questões. De fato, eles descartam em grande parte a primeira questão
(responsável por quê?) Em uma sentença, afirmando que as agências administrativas devem ser responsáveis
pela formulação e execução da política. Com relação à segunda questão (a quem os administradores são
responsáveis?), Suas respostas são um pouco mais qualificadas . Eles começam dizendo que os
administradores não devem ser responsabilizados diretamente pelo público em geral ou pelos partidos
políticos. Mas administrativo

126 RECONHECE QUE A RESPONSABILIDADE NÃO É SIMPLES


As agências devem ser responsáveis por pressionar grupos a fim de lhes permitir acesso e informações
suficientes para salvaguardar os seus interesses. A principal responsabilidade dos administradores é “para o
legislativo, mas somente através do executivo principal, e principalmente para questões gerais de política pública
e desempenho administrativo geral” (1959, 169), levando de volta à questão de por que eles são
responsáveis. Maass eRadaway sugerem que os administradores são responsáveis por adequar-se ao programa
geral do diretor executivo e coordenar as atividades com outras agências do poder executivo para realizar esse
programa. Além disso, eles devem ser “responsáveis por manter, desenvolver e aplicar padrões profissionais que
possam ser relevantes para suas atividades” (176).

Com essas respostas em mãos, Maass e Radaway se voltam para a questão de como a responsabilidade deve
ser alcançada sob essas circunstâncias. Como os princípios básicos da responsabilidade administrativa são
frequentemente equívocos e mutuamente incompatíveis, a questão de como garantir a responsabilidade não
pode ser respondida de forma genérica. Eles sugerem, portanto, que é necessário usar a linguagem mais prática
e modesta dos “critérios” de responsabilidade. Alguns desses critérios podem entrar em conflito com outros,
“mas todos devem ser ponderados e aplicados em conjunto em qualquer tentativa de avaliar a responsabilidade
de uma agência administrativa específica” (1959, 163). Não existe uma solução de tamanho único para
todos. Como dissemos no início deste capítulo, a prestação de contas é complexa. Nas palavras
de Maass e Radaway :

[A] responsabilidade ADMINISTRATIVAS. . . foi denominado o somatório das práticas constitucionais,


estatutárias, administrativas, judiciais e profissionais pelas quais os funcionários públicos são restringidos e
controlados em suas ações oficiais. Mas não é possível identificar os critérios para avaliar a responsabilidade
administrativa, baseando-se em tal linguagem geral . Torna-se necessário, portanto, relacionar o conceito geral
de responsabilidade às funções específicas de poder (isto é, responsabilidade a quem?) E propósito (isto é,
responsabilidade por quê?). ( Maass e Radaway 1959, 164)

Uma resposta, então, seria garantir que a responsabilidade e responsabilidade (ou


autoridade) estivessem sempre em equilíbrio em uma dada circunstância. Em outras palavras, um administrador
só seria responsabilizado pelas coisas para as quais ele ou ela tinha autoridade e responsabilidade. Mas existem
problemas potenciais com isso também. Herbert Spiro, em Responsabilidade no Governo (1969), aponta que tal
proposição não é muito prática e levanta questões que inevitavelmente levam à confusão. Até mesmo a palavra
“responsabilidade” tem várias definições e usos, e é usada com mais frequência do que é

RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA: A QUEM PARA O QUE? 127

definido . Essa falta de clareza de definição, diz ele, contribui para a controvérsia e a confusão.

Seu argumento é que existem três conotações diferentes usadas quando se trata da responsabilidade de vestir:
responsabilidade, causa e obrigação. Como vários outros autores, mas usando termos diferentes, Spiro
argumenta que a responsabilidade pode ser explícita ou implícita. Responsabilidade explícita refere-se a ter que
responder e explicar como um administrador executa suas tarefas oficiais. Mas, diz ele, "todos nós somos
implicitamente responsáveis, na medida em que podemos ser inesperadamente afetados pelas conseqüências
de decisões tomadas por outros seres humanos" (1969, 15). Em outras palavras, as pessoas podem ser
realizadas im-plicitly responsável pelos resultados que eles não causam diretamente. A responsabilidade causal
explícita, por outro lado, “consiste em quatro elementos, presentes em vários graus sob diferentes
circunstâncias: recursos, conhecimento, escolha e propósito” (16). A responsabilidade causal implícita ocorre
quando um ou mais desses elementos está faltando.

Discussões sobre responsabilidade que confundem responsabilidade com responsabilidade causal, ou que
assumem que responsabilidade e prestação de contas estão em equilíbrio, devem ser irrealistas. “Na verdade ,
isso simplesmente não é assim. Por uma questão de valor , no entanto, a defesa de um equilíbrio justo entre
responsabilidade causal e responsabilidade é bem possível (Spiro 1969, 17). Mas um desequilíbrio razoável não
é necessariamente uma coisa ruim, de acordo com Spiro. Se a função da responsabilidade é preservar a
consciência social, então pode ser apropriado que alguém seja responsabilizado por um evento que ele ou ela
não causou diretamente, ou apenas causa. Por outro lado, Spiro escreve:

Do ponto de vista da democracia constitucional, no entanto, deveríamos advogar um equilíbrio justo entre essas
duas faces da responsabilidade, entre responsabilidade e responsabilidade causal. Não queremos
responsabilizar uma pessoa por um evento para o qual ele não fez nenhuma contribuição causal. . . . Queremos
que ele esteja em uma situação sólida de responsabilidade , na qual a responsabilidade causal está em equilíbrio
justo com a responsabilidade. (Spiro 1969, 18)
Nestas circunstâncias, descobrir como garantir a responsabilidade é difícil. A questão não é se queremos que os
administradores públicos sejam responsáveis - nós queremos. A questão mais importante é como garantir a
capacidade de prestar contas, uma questão que remete diretamente ao debate Friedrich-Finer. Se
os mecanismos de prestação de contas se concentram apenas no arcabouço constitucional e legal, e não levam
em consideração outras fontes de conhecimento e recursos, o objetivo passa a ser de restringir negativamente
os burocratas. Se adotamos uma abordagem mais ampla, a responsabilidade pode ter o objetivo mais positivo de
aumentar a responsabilidade em toda a esfera pública. Spiro afirma:

128 RECONHECE QUE A RESPONSABILIDADE NÃO É SIMPLES

Devemos abandonar a preocupação excessiva com a situação do burocrata em favor dos cidadãos
individuais. Isto é verdade especialmente porque o burocrata e o cidadão não são mais opostos que se
enfrentam em atitudes de hostilidade constante. Além disso, o burocrata também é cidadão. Em virtude
de Supondo seu delegado, responsabilidade adicional específico e burocrata responsabilidade qua, ele não
entregar o seu original, a responsabilidade geral qua cidadão. A sua situação como cidadão e dos seus
concidadãos deve ser o principal centro de nossa atenção. ”(Spiro 1969, 101)

Dessa perspectiva, então, o foco deve estar no caráter e na ética do administrador individual. Alguns sugeriram,
de fato, que, em sua essência, a responsabilidade é uma questão de ética e que o papel do administrador deve
ser reconcebido como um ator ético. Como afirma Dwivedi , “a administração antiética é a antítese da
administração responsável” (1985, 65). O trabalho de Terry Cooper exemplifica o pensamento daqueles que se
concentrariam na ética como base para uma ação administrativa responsável e responsável. em O Responsável
Administrador (1998), Cooper examina o processo de tomada de decisão ética e propõe um modelo para abordar
problemas éticos. Como vários outros escritores, Cooper discute a natureza objetiva (externa) e subjetiva
(interna) da responsabilidade. Ele argumenta que os problemas que surgem quando há conflito entre essas duas
formas de responsabilidade são fundamentalmente éticos por natureza. A conduta ética, sugere Cooper, é
reforçada por controles internos e externos. Isto é assim, diz ele, porque existem quatro componentes da
conduta responsável: atributos individuais , cultura organizacional, estrutura organizacional e expectativas
sociais. O comportamento ético individual, argumenta ele, requer autonomia ética individual e autoconsciência,
assim como limites ao alcance e poder das organizações.

O que podemos concluir de tudo isso? Podemos sugerir que várias gerações de estudiosos determinaram que a
responsabilidade administrativa é difícil de definir e ainda mais difícil de aplicar. Isso é, em parte, uma função da
complexidade do processo administrativo como um componente do sistema maior de governança. O resultado é
a complexa teia de ac- mecanismos countability e sistemas que caracterizam o actual sistema governamental -
pode Ameri.Romzek e Ingraham (2000) fornecem uma estrutura útil para entender essas múltiplas perspectivas
sobre responsabilidade. Eles sugerem que existem quatro tipos principais de responsabilização, sejam eles
internos ou externos, e se eles assumem altos ou baixos níveis de autonomia individual. O primeiro tipo é a
responsabilização hierárquica, que é “baseada na supervisão rigorosa de indivíduos que têm baixa autonomia
de trabalho ”. Segundo, a responsabilidade legal envolve “supervisão externa detalhada do desempenho para
cumprimento dos mandatos estabelecidos. . . como

A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ANTIGA E A RESPONSABILIZAÇÃO 129

islative e estruturas constitucionais.”Isso inclui auditorias e fiscalização audiências fiscais, por exemplo. Terceiro,
a responsabilização profissional é baseada em “arranjos que proporcionam alto grau de autonomia a indivíduos
que basearam sua tomada de decisão em normas internalizadas de prática apropriada”. Finalmente, a
responsabilidade política requer capacidade de resposta a “stakeholders externos chave”, como autoridades
eleitas, grupos de clientela, o público em geral, e assim por diante ”(2000, 242).

Romzek e Ingraham salientam que, embora todos esses tipos de relacionamentos de responsabilidade e conta
estejam presentes, algumas formas podem se tornar mais dominantes, enquanto outras podem se tornar
amplamente adormecidas em uma determinada circunstância. Em tempos de reforma, eles dizem, “muitas vezes
há uma mudança de ênfase e prioridade entre os diferentes tipos de prestação de contas” (2000, 242). Nas
seções seguintes , discutiremos as premissas e formas de prestação de contas que podem ser vistas como
dominantes na Antiga Administração Pública, na Nova Administração Pública e no Novo Serviço Público.

A Antiga Administração Pública e Responsabilização


Uma visão formal, hierárquica e legal da responsabilidade caracteriza a Antiga Administração Pública e
permanece, de certa forma, o modelo mais familiar para ver a responsabilidade administrativa e a
responsabilidade hoje. Essa visão de responsabilidade depende da suposição de que os administradores não
devem e não devem exercer uma quantidade significativa de discrição. Em vez disso, eles simplesmente
implementam as leis, regras e padrões estabelecidos para eles por superiores hierárquicos, funcionários eleitos e
tribunais. A prestação de contas, de acordo com os adeptos da Antiga Administração Pública, concentra-se em
garantir que os administradores cumpram os padrões e estejam em conformidade com as regras e
procedimentos estabelecidos para eles no desempenho de suas funções. Não é uma questão de usar a discrição
de forma adequada e responsável, é uma questão de evitar o uso de discrição, seguindo de perto a lei,
regulamentação, procedimentos organizacionais e diretivas do supervisor.

Nessa visão, a responsividade direta ou a prestação de contas ao público foi, implicitamente, pelo menos, vista
como desnecessária e inadequada. Os funcionários eleitos eram vistos como os únicos responsáveis e
responsáveis por traduzir a vontade pública em política. Como Goodnow apresentou, “A política tem a ver com
o guid-ing ou influenciar a política governamental, enquanto que a administração tem a ver com a execução
dessa política” (1987, 28). O público tinha pouco ou nenhum papel direto no processo administrativo ou de
execução de políticas. Wilson, de fato, parecia querer proteger o processo de governo dos interesses populares,
evitando assim que as pessoas se tornassem “intrometidas” pelo envolvimento direto. Na Antiga Administração
Pública, os administradores responsáveis eram aqueles que

130 RECONHECE QUE A RESPONSABILIDADE NÃO É SIMPLES

possuído e confiou na sua experiência e “competência neutra.” em conformidade, ação administrativa


responsável foi baseado em princípios científicos, de valor neutro.

Não é difícil ver a contínua influência dessa perspectiva nos atuais sistemas de responsabilização
institucionalizados. Uma rápida revisão dos tópicos incluídos na edição de 1989 da Holding
Government Bufferucracies Accountable de Rosen (1989) apresenta uma ampla gama de processos, instituições
e mecanismos para assegurar a responsabilização formal. No ramo executivo, a supervisão hierárquica, o
processo orçamentário e de auditoria, os sistemas de avaliação de desempenho e a supervisão das agências,
como pessoal e departamentos de compras, são usados para controlar as ações dos administradores e garantir
a conformidade com leis, procedimentos e regulamentações. . O ramo legislativo também usa uma série de
mecanismos de responsabilização, incluindo o processo de apropriações, supervisão de comitês, audiências e
investigações, requisitos de relatórios e auditoria legislativa. Os tribunais também empregam uma série de
controles administrativos, por meio do judiciário. revisão e jurisprudência, bem como a sua supervisão e
interpretação da Lei do Procedimento Administrativo de 1946 (que regula os procedimentos e processos que as
agências executivas devem usar para estabelecer e aplicar regulamentações governamentais). A maioria dessas
abordagens depende, em maior ou menor grau, de noções formais externas de accountability - ou seja, que os
administradores são responsáveis por adotar controles externos objetivos e responder por suas ações em
relação aos padrões estabelecidos e às preferências dos principais interessados. .

A Nova Gestão Pública e Responsabilização

De certo modo, as visões de responsabilidade advogadas pelos adeptos da Nova Administração Pública são
semelhantes às da Antiga Administração Pública, na medida em que há uma confiança contínua na medição
objetiva e nos controles externos. Existem diferenças importantes, no entanto. Primeiro, na Nova Gestão Pública,
a suposição é que a burocracia tradicional é ineficaz porque mede e controla os insumos em vez dos resultados.
Como Osborne e Gaebler declaram: "Como eles não medem os resultados, os governos burocráticos raramente
os alcançam" (1992, 139). Controlar insumos, como dinheiro e pessoal, em vez de resultados, como a limpeza
das ruas ou o conhecimento adquirido pelas crianças, leva ao fracasso do governo. Osborne
e Gaebler Argumentam que a resposta é olhar para o modelo de negócios: “As organizações privadas se
concentram nos resultados porque elas terminam se os números forem negativos” (139).

Novamente, como ocorre com o New Public Management em geral, a suposição é que os negócios e o modelo
de mercado são superiores e devem ser imitados

O NOVO SERVIÇO PÚBLICO E RESPONSABILIZAÇÃO 131

no setor público. Como as agências governamentais não podem sair do negócio quando não produzem
resultados, a medição do desempenho deve ser usada como uma medida substituta para o que nos negócios é o
resultado final - lucro. O foco da responsabilidade é, então, atingir os padrões de desempenho para produzir
resultados.

Em segundo lugar, o público é reconceituado como um mercado composto de clientes individuais, cada um
agindo de maneira a servir a seus próprios interesses. Desta forma, os órgãos públicos não são os principais
responsáveis, direta ou indiretamente, pelos cidadãos ou pelo público ou pelo bem comum. Em vez disso, eles
são responsáveis perante seus “clientes”. A responsabilidade do governo é oferecer escolhas a seus clientes e
responder às suas preferências individuais expressas em termos dos serviços e funções fornecidos. A
responsabilidade é uma questão de satisfazer as preferências dos clientes diretos dos serviços governamentais.

A terceira diferença na visão dominante sobre a accountability administrativa sugerida na perspectiva da New
Public Management é a confiança na privatização. Há uma forte ênfase na Nova Administração Pública na
privatização de funções anteriormente públicas sempre que possível. Mais uma vez, isso muda a
responsabilidade de uma perspectiva pública para uma perspectiva privada, concentrando-se novamente na
linha de fundo. Dessa forma, os sistemas de prestação de contas no governo privatizado enfatizam a prestação
de serviços e funções que produzem os resultados desejados da maneira mais econômica possível, enquanto
satisfazem seus clientes.

O novo serviço público e responsabilidade

Perspectivas sobre a prestação de contas no Novo Serviço Público contrastam com a Antiga Administração
Pública e a Nova Administração Pública. Medidas de eficiência e resultados são importantes, mas não podem
abordar ou abranger as outras expectativas que temos para os administradores públicos agirem de forma
responsável, ética e de acordo com os princípios democráticos e o interesse público. No Novo Serviço Público,
os ideais de cidadania e o interesse público estão no centro do palco.

Prestação de contas no Serviço Público Nova é multifacetada e demanda- ing em reconhecimento dos papéis
complexos desempenhados pelos administradores públicos na governança contemporânea. A New Public
Management simplifica artificialmente a questão da responsabilidade de várias maneiras. Kettl expressa-o ainda
mais fortemente: que a busca de práticas comerciais e reformas impulsionadas pelo mercado constitui um
“ataque agressivo à tradição de responsabilização democrática ” (1998, v). Primeiro, a privatização e as
tentativas de imitar o setor privado restringem o escopo da prestação de contas e colocam o foco no
cumprimento dos padrões e na satisfação dos clientes. Tais abordagens não refletem o múltiplo, canais
sobrepostos de prestação de contas no setor público, porque a

132 RECONHECE QUE A RESPONSABILIDADE NÃO É SIMPLES

padrões no setor privado são simplesmente menos rigorosos ( Mulgan 2000). Uma empresa privada sendo
responsável perante seus acionistas não é análoga a uma agência governamental que seja responsiva a seus
cidadãos. Enquanto as empresas privadas são invariavelmente e principalmente responsáveis por produzir um
lucro, o setor público deve prestar mais atenção ao processo e à política. No governo, “ A ênfase é sobre a
responsabilização do poder público, sobre como fazer governamentais mentos , suas agências e funcionários,
mais responsáveis perante seus proprietários finais, os cidadãos” ( Mulgan 2000, 87).

Glen Cope (1997) também faz observações importantes a esse respeito. Ela sugere que há vários motivos pelos
quais a capacidade de resposta aos cidadãos é diferente da capacidade de resposta aos clientes. Para ser
receptivo aos clientes, a iniciativa privada tenta fornecer um produto ou serviço que seja desejável e de
qualidade aceitável, da forma mais barata possível. Os clientes não precisa gostar do produto ou comprá-lo, a
menos que ele decida fazê-lo. A porção dos clientes é impulsionada pelo lucro: os clientes suficientes precisam
estar satisfeitos para comprar o produto ou serviço pelo preço designado. A resposta aos cidadãos, por outro
lado, é distintamente diferente. O governo deve fornecer um serviço ou produto que a maioria dos cidadãos
deseja. Uma vez que a compra do produto ou serviço não é voluntária porque muitas vezes é paga pela receita
tributária, “Isso cria uma responsabilidade especial do governo não só para satisfazer seus clientes imediatos e
operar de maneira econômica, mas também para prestar serviços que seus cidadãos solicitaram ”(1997, 464).

Segundo, a Nova Administração Pública não coloca um grau apropriado de ênfase no direito público e nas
normas democráticas. A responsabilidade pública é diminuída quando os serviços governamentais são
realizados por organizações privadas ou sem fins lucrativos que não estão vinculadas aos princípios de direito
público ( Leazes 1997). Como Gilmore e Jensen sugerem: “Como os atores privados não estão sujeitos às
mesmas restrições constitucionais, estatutárias e de supervisão que os atores governamentais, a delegação de
funções públicas fora dos limites do governo desafia profundamente as noções tradicionais de responsabilidade,
o que dificulta ainda mais. . . ”(1998, 248).
No Novo Serviço Público, se os administradores privados funcionarem como públicos, eles devem ficar sujeitos a
padrões públicos de responsabilidade. Com base em seu exame do programa de bem-estar infantil de um
estado, Leazes conclui que “a eficiência e a eficácia, por si só, não são os únicos padrões de administração
pública disponíveis para medir o sucesso da privatização. A responsabilidade inerente ao direito público que se
relaciona com a salvaguarda da administração democrática e constitucional deve ter um lugar igual na mesa de
implementação da política de privatização ”(1997, p. 10). Normalmente, no entanto, eles não podem e não
fazem.

O foco nos resultados ou resultados popularizados pelos defensores do Novo

O NOVO SERVIÇO PÚBLICO E RESPONSABILIZAÇÃO 133

A Gestão Pública também não satisfaz a necessidade de prestação de contas às normas e valores
democráticos. Como Myers e Lacey declaram: “O desempenho dos funcionários públicos deve ser julgado. . . de
acordo com a medida em que eles mantêm tais valores, tanto quanto, se não mais, em seu sucesso
em atingir as metas de produção ”(1996, p. 343). Isso não quer dizer que a atenção aos resultados e às medidas
de resultados não seja importante. Ao se concentrar nos resultados, as organizações públicas podem fazer
melhorias importantes para o benefício das pessoas que servem. Mas sugere que medidas de desempenho
orientadas a resultados devem ser desenvolvidas com base em um processo público aberto; elas não devem ser
desenvolvidas e impostas por aqueles no governo simplesmente para imitar medidas de lucro.

Em terceiro lugar, na Nova Gestão Pública, o administrador público é concebido como um empreendedor,
buscando oportunidades para criar parcerias privadas e atender os clientes. Essa perspectiva sobre o papel do
administrador público é estreita e pouco adequada para alcançar princípios democráticos como a justiça, a
participação e a articulação de interesses compartilhados. As mesmas qualidades que fazem um administrador
um bom empresário pode de fato fazer- lhe um funcionário público ineficaz. Cooper afirma: “Os atributos
associados à administração e gestão eficazes no mundo dos negócios, como a competitividade e a orientação
para o lucro, podem ser inadequados ou menos apropriados aos interesses da sociedade política democrática”
(1998, p. 149). De fato, ele aponta, se a preocupação com a eficiência é dada mais do que importância
secundária, a abertura à soberania popular pode estar comprometida.

O Novo Serviço Público rejeita todas essas três suposições sobre accountability avançadas pela New Public
Management. A complexidade da responsabilidade pública enfrentada pelos funcionários públicos é reconhecida
como um desafio, uma oportunidade e um chamado. Exige perícia, compromisso com ideais
democráticos, conhecimento do direito público e julgamento informado pela experiência, normas comunitárias e
conduta ética. A prestação de contas no novo serviço público sugere uma reconceitualização do papel do
servidor público como líder, administrador e emissário do interesse público, não como um empreendedor. Como
Kevin Kearns afirma, apesar do “fato de que a prestação de contas é um constructo desordenado. . . os debates
sobre a prestação de contas devem ser informados por sua pobre estrutura , não dissuadidos por ela. Para este
fim, qualquer diálogo verdadeiramente significativo deve ser guiado por uma estrutura analítica que abranja as
muitas dimensões da responsabilidade e permita que os fatores contextuais e os julgamentos subjetivos surjam
para um diálogo informado sobre as suposições ”(1994, 187).

Os princípios legais, constitucionais e democráticos são uma peça central incontestável da ação administrativa
responsável. O novo serviço público difere tanto da Administração Pública Antigo e do Novo GESTÃO DE
Pública mento em sua ênfase em elevar a importância ea centralidade da cidadania

134 RECONHECE QUE A RESPONSABILIDADE NÃO É SIMPLES

e o público como base para uma ação pública responsável e responsável. Simplificando, a fonte da autoridade
dos administradores públicos é a cidadania. “Os administradores públicos são empregados para exercer essa
autoridade em seu nome. Eles fazem isso como um dos cidadãos; eles nunca podem se desfazer de seu próprio
status como membros da comunidade política com obrigações pelo seu bem-estar ”(Cooper 1991, 145). A
responsabilidade exige que os servidores públicos interajam e escutem os cidadãos de uma maneira que
fortaleça e reforce seu papel na governança democrática. Como N. Joseph Cayer afirma: “O objetivo da
participação do cidadão é geralmente tornar a administração mais responsiva ao público e aumentar a
legitimidade dos programas e agências governamentais” (1986, p. 171). O comportamento responsável requer
que os administradores públicos interajam com seus concidadãos, não como clientes, mas como membros de
uma comunidade democrática.

Em Bureaucratic Responsibility (1986), John Burke diz que, à luz dos problemas de responsabilização e de
tensões inerentes entre os valores da burocracia e da democracia, nossa atenção deve se concentrar em “como
os funcionários burocráticos concebem seus papéis, deveres e obrigações e especialmente quais princípios
podem guiá-los em uma direção mais responsável e responsável ”(1986, 5). Ele sugere que uma “concepção
de responsabilidade democraticamente fundamentada ” é “derivada não apenas de regras, regulamentos e leis
formais, mas de uma compreensão mais ampla do lugar do burocrata dentro de um conjunto mais abrangente de
instituições e processos políticos” (39).

Existem dois componentes principais desse modelo de responsabilidade democrática . A primeira é a


responsabilidade do funcionário público de levar a autoridade política a sério. A segunda envolve um conjunto de
responsabilidades que dependem das obrigações relativas aos deveres dos outros, bem como o papel dos
funcionários públicos responsáveis na formulação e implementação de políticas. Esse modelo democrático,
argumenta Burke, “as tentativas de conciliar as alianças potencialmente conflitantes deviam à política e à
profissão ao demarcar um domínio no qual a perícia é concedida licença e autonomia” (1986, p. 149).

É importante ressaltar que Burke argumenta que as múltiplas visões da obrigação moral, responsabilidade e sua
relevância política não podem ser resolvidas com base no próprio senso do administrador sobre o que é
certo. Pelo contrário, tais julgamentos devem ser feitos como parte de um processo participativo. Burke afirma:

Não apenas as obrigações específicas postuladas por uma concepção democrática de responsabilidade
aumentam os processos e resultados participativos, mas o senso geral de responsabilidade que ela promove -
especialmente sua fonte e caráter democráticos - facilita os objetivos da participação. Ela incorpora um ethos
implícito de levar a democracia a sério, seja sua estrutura formal ou informal, centralizada ou
descentralizada. (Burke 1986, 214)

O NOVO SERVIÇO PÚBLICO E RESPONSABILIZAÇÃO 135

Esse ponto de vista também é exemplificado pela discussão de Edward Weber (1999) sobre o modelo de gestão
de ecossistemas de base (GREM), que examina a responsabilidade administrativa “em um mundo de
governança descentralizada, poder compartilhado, processos colaborativos de decisão, gerenciamento orientado
a resultados e ampla participação cívica ”(1999, 451). O modelo GREM analisa a capacidade de resposta
política, o desempenho administrativo e uma dimensão normativa ao avaliar a responsabilidade. Enquanto
Weber está falando diretamente sobre a questão da responsabilização e responsividade, seus argumentos
também se aplicam à questão de como vemos e avaliamos a discrição administrativa exercida na implementação
da política. Ele desafia a visão de que a receptividade é "uma via de mão única" emanada de autoridades
eleitas,sugerindo, em vez disso, que a capacidade de resposta e a responsabilização são “uma questão tanto de
comandos políticos hierárquicos como de superiores hierárquicos e administrativos e contribuições de baixo para
cima de partes interessadas baseadas na comunidade, bem como outras” (454-55). Embora o modelo dê peso à
participação bottom-up, a responsabilidade legal e hierárquica também é importante. Ele está sugerindo, em
essência, um enfoque político holístico que fornece gerenciamento adaptativo e envolvimento dos cidadãos.um
enfoque político holístico que proporciona gerenciamento adaptativo e envolvimento dos cidadãos.um enfoque
político holístico que proporciona gerenciamento adaptativo e envolvimento dos cidadãos.

No Novo Serviço Público, a prestação de contas é amplamente definida para englobar uma série de
responsabilidades profissionais, legais, políticas e democráticas. Mas “O objetivo final dos mecanismos de
responsabilização e responsabilidade nas políticas democráticas é assegurar a capacidade de resposta do
governo às preferências e necessidades dos cidadãos” (Dunn e Legge 2000, 75). Esta responsabilização e
responsabilidade é melhor alcançada por um serviço público que reconhece e responde às múltiplas e
conflitantes normas e fatores que podem e devem influenciar as ações de um administrador. A chave para
equilibrar esses fatores de forma responsável e democraticamente responsável depende do engajamento
cidadão, do em-poder. e diálogo. Os administradores públicos não são especialistas neutros nem empresários de
negócios. Eles são chamados a serem atores responsáveis em um sistema de governança complexo, no qual
eles podem desempenhar os papéis de facilitadores; reformadores; corretores de juros; especialistas em
relações públicas; gestores de crises; corretores; analistas; defensores; e, mais importante, líderes morais e
mordomos do interesse público ( Vinzant e Crothers, 1998; Terry, 1995).

Se as funções públicas são privatizadas ou “reinventadas” de modo a refletir as corporações do setor privado, os
valores democráticos tornam-se menos importantes. Em vez disso, o foco é colocado na eficiência do mercado e
na conquista do “bottom line” governamental. Particularmente quando a privatização envolve funções que são
vitais para o interesse público (como assistência médica, assistência social ou educação), a relação entre
governo e cidadão. torna-se mais complexo do que simplesmente a prestação de um serviço a um
cliente. Assim, são necessários mais do que medidas de eficiência orientadas para o mercado para manter o
governo responsável (Gilmore e Jensen 1998). No setor privado, financeiro INCEN -
136 RECONHECE QUE A RESPONSABILIDADE NÃO É SIMPLES

As preferências de usuários e acionistas guiam o comportamento de um administrador. Quando as funções


públicas são cedidas ao setor privado ou reconfiguradas para imitar o modelo privado, a responsabilidade pública
pela eqüidade, o acesso dos cidadãos e os direitos constitucionais e estatutários dos cidadãos são quase por
definição comprometidos, se não perdidos. Como Shamsul Haque afirma, “A marca da burocracia pública é sua
responsabilidade perante o público por suas políticas e ações. Sem a realização de tal responsabilidade, a
burocracia pública perde sua identidade de publicidade , entrega sua legitimidade pública e pode relegar-se ao
fetiche dos interesses privados egoístas ”(1994, p. 265).

Como diz Michael Harmon (1995), a responsabilidade permanece um paradoxo. O paradoxo é que a natureza da
responsabilidade sustenta duas ideias contrastantes: responsabilidade moral versus responsabilidade para uma
organização. Ele argumenta que as concepções de responsabilidade que dependem dos conceitos de agência
(agindo em nome de), responsabilidade e obrigação não levam em conta o elemento da moralidade. Por causa
dessa falta de ênfase na moralidade, surgem três paradoxos: o paradoxo da obrigação, o paradoxo da culpa e o
paradoxo da responsabilidade. O paradoxo da obrigação sugere que, se “os funcionários públicos são livres para
escolher, mas ao mesmo tempo são obrigados a agir apenas quando outros os escolhem com autoridade, então
eles não são, para todos os fins práticos, livres. Se, por outro lado, os funcionários públicos escolhem
livremente,suas ações podem violar obrigações de autoridade, caso em que o exercício da livre escolha é
irresponsável ”(1995, 102). O paradoxo da agência ocorre quando a responsabilidade pessoal por agir como um
agente moral entra em conflito com a responsabilidade perante os outros. Por outro lado, “a alegação de
inocência moral implicada na afirmação da responsabilidade final pelos outros só pode ser alcançada pela
negação do arbítrio pelo indivíduo” (128). O paradoxo da responsabilidade, diz Harmon, é que, quando“A
alegação de inocência moral implicada na afirmação de responsabilidade final para com os outros só pode ser
alcançada pela negação do arbítrio pelo indivíduo” (128). O paradoxo da responsabilidade, diz Harmon, é que,
quando“A alegação de inocência moral implicada na afirmação de responsabilidade final para com os outros só
pode ser alcançada pela negação do arbítrio pelo indivíduo” (128). O paradoxo da responsabilidade, diz Harmon,
é que, quando

os servidores públicos são responsáveis apenas pelo efetivo cumprimento dos objetivos mandatados pela
autoridade política, então, como simples instrumentos dessa autoridade, eles não têm responsabilidade pessoal
como agentes morais pelos produtos de suas ações. Se, por outro lado, os funcionários públicos participarem
ativamente na determinação de propósitos públicos, sua responsabilidade é comprometida e a autoridade
política é prejudicada. (Harmon, 1995, 164)

Harmon conclui: “a reforma racional das instituições governamentais não substitui e, de fato, pode muito bem
evitar o fortalecimento dos laços comunais que formam a substância das próprias instituições” (1995, p. 207). Em
outras palavras, os funcionários públicos são justamente chamados a ser responsáveis, responsáveis,
responsáveis e morais; escolher qualquer uma dessas qualidades, excluindo as outras, coloca o governo
democrático em risco. Apesar do

CONCLUSÃO 137

Tensões inerentes e dificuldade, senão impossibilidade, de satisfazer plena e perfeitamente cada faceta da
responsabilidade em todas as circunstâncias, é isso que nós, como sociedade, exigimos dos nossos funcionários
públicos. Felizmente, com coragem e profissionalismo, eles estão fazendo isso todos os dias em comunidades
por toda a América. É nossa responsabilidade como um campo reconhecer a dificuldade de seus trabalhos,
prepará-los, aplaudir seus sucessos e promover os valores democráticos que cercam o que fazem.

Conclusão

A questão da prestação de contas no serviço público é complexa, envolvendo o equilíbrio entre normas e
responsabilidades concorrentes dentro de uma complexa teia de controles externos; padrões
profissionais; preferências de cidadãos; Questões morais; lei pública; e, finalmente, o interesse público. Ou como
Robert Behn coloca: “Para quem os gestores públicos devem prestar contas? A resposta é 'todos' ”(2001, 120).
Em outras palavras, os administradores públicos são chamados a responder a todas as normas, valores e
preferências concorrentes de nosso complexo sistema de governança. A responsabilização não é, e não pode
ser feita, simples. As tensões e paradoxos que Harmon e outros identificam são irredutíveis e inevitáveis em
nosso sistema democrático de governo. É um erro, em nossa opinião, simplificar demais a natureza da
responsabilidade democrática concentrando-se apenas em um conjunto restrito de medidas de desempenho ou
tentando imitar as forças do mercado - ou, pior ainda, simplesmente se escondendo atrás de noções de expertise
neutra. Fazê-lo põe em causa a natureza da democracia e o papel da cidadania e de um serviço público
dedicado a servir os cidadãos no interesse público.O Novo Serviço Público reconhece que ser um funcionário
público é um esforço exigente, desafiador, às vezes heróico, envolvendo a prestação de contas aos
outros,adesão à lei, moralidade, julgamento e responsabilidade.

Capítulo 8

Servir em vez de orientar

Sirva ao invés de dirigir. É cada vez mais importante para os funcionários públicos use liderança compartilhada
baseada em valor para ajudar os cidadãos a articular e atender aos interesses compartilhados, em vez de tentar
controlar ou orientar a sociedade em novas direções.

Observamos no Capítulo 5 que as políticas públicas estão sendo cada vez mais feitas através da interação de
muitos grupos e organizações diferentes, sobrepondo-se e frequentemente competindo em seus interesses e
jurisdições e engajados em esforços para atingir objetivos individuais e coletivos através de um fluxo aberto, e
muitas vezes processo caótico. Também observamos algumas das maneiras pelas quais os pontos de vista dos
cidadãos podem ser utilizados nesse processo de construção de políticas públicas de maneira democrática. Aqui
nos concentraremos mais na forma como vários grupos e interesses podem ser reunidos de forma colaborativa
para alcançar fins mutuamente satisfatórios. Mais particularmente, vamos perguntar como a liderança pode ser
exercida onde “ninguém está no comando.” Nessas circunstâncias, em que há pouca evidência
de liderança formal ou tradicional, não pode parecer ser um vácuo de leadership- pelo menos, se pensarmos na
liderança principalmente como exercício de poder sobre os outros. Liderança ainda é necessária; na verdade, a
liderança é mais necessária do que nunca. O que é necessário, no entanto, é a liderança de um novo tipo.

Mudando as perspectivas da liderança

Certamente há um acordo de que os modelos tradicionais de cima para baixo de navios-líderes que associamos
a grupos como os militares estão desatualizados e não funcionam -

139

140 SERVIR EM VEZ QUE O STEER

capaz na sociedade moderna. Esta é uma ideia, na verdade, que até é aceita nas forças armadas. Como vimos,
a sociedade de hoje pode ser descrita como (1) altamente turbulenta, sujeita a mudanças repentinas e
dramáticas; (2) altamente interdependente, requerendo cooperação em muitos setores; e (3) em grande
necessidade de soluções criativas e imaginativas para os problemas que enfrentamos. Sob essas condições, as
organizações públicas (e privadas) precisam ser consideravelmente mais adaptáveis e flexíveis do que no
passado. No entanto, a forma tradicional de comando e controle da liderança não estimula o risco e a
inovação. Muito pelo contrário, incentiva a uniformidade e a convenção. Por essa razão, muitas pessoas agora
argumentam que uma nova abordagem para a liderança é desejável.

A liderança está mudando de muitas maneiras e devemos estar atentos a essas mudanças. Primeiro, no mundo
de hoje e certamente no de amanhã, mais e mais pessoas vão querer participar das decisões que os afetam. No
tradicional modelo top-down de liderança organizacional, o líder foi quem estabeleceu a visão do grupo, projetou
formas de alcançar essa visão e inspirou ou coagiu outras pessoas a ajudarem a concretizar essa visão. Mas
cada vez mais aqueles nas organizações querem estar envolvidos; eles querem um pedaço da ação. Além disso,
os clientes ou cidadãos também querem participar, como deveriam. Como Warren Bennis previu corretamente
há alguns anos, “liderança. . . vai se tornar um processo cada vez mais complexo de corretagem
multilateral. . . . Mais e mais decisões serão decisões públicas, isto é, as pessoas afetadas insistirão em ser
ouvidas ”(1992, 311).

Segundo, a liderança é cada vez mais pensada não como uma posição em uma hierarquia, mas como um
processo que ocorre em todas as organizações (e além). No passado, um líder era considerado a pessoa que
ocupava uma posição formal de poder em uma organização ou sociedade. Cada vez mais, ing no entanto,
estamos com- pensar em liderança como um processo que ocorre ao longo de organizações e
sociedades. Liderança não é apenas algo reservado aos presidentes, governadores, prefeitos ou chefes de
departamento; em vez disso, é algo que todos em todas as nossas organizações e nossa sociedade se
envolverão de tempos em tempos. De fato, há muitos que argumentam que essa mudança na distribuiçãoda
liderança será necessária para nossa sobrevivência. John Gardner, ex-secretário de gabinete e fundador do
grupo de interesse público Common Cause, afirma: “Neste país, a liderança está dispersa entre todos os
elementos da sociedade e em todos os níveis, e o sistema simplesmente não funcionará como deveria, a menos
que grandes Um grande número de pessoas em toda a sociedade está preparado para tomar medidas de
liderança para fazer as coisas funcionarem ao seu nível ”(1987, 1).

É seguro prever que, nos próximos anos, veremos cada vez mais exemplos do que chamaremos de “liderança
compartilhada” em organizações públicas , tanto dentro de organizações públicas quanto como administradores
relacionados a seus diversos grupos externos. Em nossa opinião, a noção de liderança compartilhada

A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ANTIGA E A GESTÃO EXECUTIVA 141

é especialmente importante no setor público, pois os administradores trabalham com cidadãos e grupos de
cidadãos de todos os tipos. Como foi sugerido no Capítulo 5, os administradores públicos precisarão desenvolver
e empregar novas habilidades de liderança que incluam elementos importantes de empatia, consideração,
facilitação, negociação e intermediação.

Terceiro, devemos entender que a liderança não é apenas sobre fazer as coisas direito, é sobre fazer as coisas
certas. Em outras palavras, a liderança está inevitavelmente associada a valores humanos importantes, incluindo
os valores públicosmais fundamentais , valores como liberdade, igualdade e justiça. Através do processo de
liderança, as pessoas trabalham juntas para fazer escolhas sobre as direções que querem seguir; eles tomam
decisões fundamentais sobre seu futuro. Tais escolhas não podem ser feitas simplesmente com base em um
cálculo racional de custos e benefícios. Eles exigem um equilíbrio cuidadoso dos valores humanos,
especialmente à medida que cidadãos e autoridades governamentais trabalham juntos no desenvolvimento de
políticas públicas. A liderança, como veremos, pode desempenhar um papel “transformador” nesse processo,
ajudando as pessoas a confrontar valores importantes e a crescer e se desenvolver individual e
coletivamente.Consequentemente, vários escritores contemporâneos sobre liderança pediram que
examinássemos o papel de “servo” da liderança e que estivéssemos atentos para “liderar com alma”.

Vamos sugerir neste capítulo que o administrador público de hoje e especialmente amanhã terá que desenvolver
um bom ing entendimento diferente de liderança do que aquele associado com a Administração Pública Velho ou
a Nova Gestão Pública. Liderança precisará ser dramaticamente reconceituada . No mínimo, o papel dos líderes
públicos será (1) ajudar a comunidade e seus cidadãos a entender suas necessidades e seu potencial, (2)
integrar e articular a visão da comunidade e das várias organizações ativas em qualquer área específica. e (3)
atuar como um gatilho ou estímulo para a ação. Essa reconceituação da liderança pública é descrita de várias
maneiras como liderança compartilhada, liderança baseada em valores e liderança no nível da rua. Antes de
examinarmos essas alternativas, que associamos mais claramente ao Novo Serviço Público, devemos revisar
brevemente as abordagens de liderança tomadas pela Antiga Administração Pública e a Nova Administração
Pública.

A Antiga Administração Pública e Gestão Executiva

Como vimos anteriormente, a visão prevalecente da liderança na Antiga Administração Pública baseou-se em
um modelo de gestão executiva. Lembre-se que Woodrow Wilson primeiro defendeu a criação de centros únicos
de poder eresponsabilidade , uma advertência sobre a qual vários primeiros escritores elaboraram. WF
Willoughby, por exemplo, argumentou que a autoridade administrativa deveria

142 SERVIR EM VEZ QUE O STEER

Primeiro, ser investido em um executivo-chefe, que deve ter o poder e autoridade necessários para criar uma
“peça única e integrada de maquinário administrativo” (1927, 37). O próximo passo é a atividades semelhantes
agrupar em unidades re- refletoras uma divisão de trabalho. Por sua vez, uma hierarquia de gerenciamento pode
ser criada através da qual o executivo pode essencialmente controlar o comportamento daqueles que estão
abaixo da organização. Os principais princípios subjacentes a essa interpretação da liderança executiva eram
exatamente aqueles encontrados nas organizações empresariais da época - unidade de comando, autoridade
hierárquica / hierárquica e divisão do trabalho.
Essa preocupação com o desenho organizacional, que é projetar organizações por meio das quais o controle
pode ser efetivamente exercido, era certamente um tema de grande interesse para os líderes empresariais da
época. Por exemplo, dois ex-executivos da General Motors, James Mooney e Alan C. Reiley (1939) identificaram
quatro “princípios” em torno dos quais as organizações poderiam ser construídas. A primeira foi a coordenação
pela unidade de comando, a ideia de que uma liderança executiva forte deveria ser exercida por meio de uma
cadeia hierárquica de autoridade. Em tal estrutura, cada pessoa teria apenas um chefe e cada chefe
supervisionaria um número limitado de subordinados, não deixando dúvidas sobre quais ordens deveriam ser
obedecidas. Em segundo lugar, Mooney e Reiley descreveram o princípio "escalar", a divisão vertical do trabalho
entre os vários níveis da organização. Por exemplo, nas forças armadas, a diferença entre um geral e um privado
seria uma diferença "escalar". Um terceiro princípio, o princípio "funcional" descrevia a divisão horizontal do
trabalho, como na distinção entre infantaria e artilharia. Quarto, havia a distinção entre linha e pessoal, com filiais
refletindo diretamente a cadeia de comando através da qual a autoridade flui, e escritórios da equipe fornecendo
conselhos àqueles nos escritórios de linha. Não é de surpreender que essas preocupações com a estrutura
administrativa fossem frequentemente ilustradas por exemplos das forças armadas, vistas como o epítome da
autoridade racionalizada.

A natureza de cima para baixo da gestão organizacional interna na Antiga Administração Pública foi, em sua
maior parte, acompanhada por uma abordagem similar às relações entre agências governamentais e os
cidadãos ou seus “clientes”. Como observamos anteriormente, os administradores desempenhar um papel cada
vez mais influente no processo de desenvolvimento de políticas, embora sempre com o objetivo de manter a
primazia do funcionário eleito. Nesse processo, o papel da cidadania era visto como limitado - em grande parte,
um dos funcionários periodicamente eleitos, em seguida, de pé nos bastidores para observá-los. Pelo menos até
meados da década de 1960, o envolvimento dos cidadãos nas operações das agências era extremamente
limitado. É verdade que alguns escritores questionaram essa omissão. Leonard White, por exemplo, argumentou
contra a excessiva centralização do poder, em parte porque os cidadãos precisam ganhar experiência em
assumir seus direitos cívicos.

A NOVA GESTÃO PÚBLICA E EMPREENDEDORISMO 143

responsabilidade . “Se a administração deve ser o trabalho de uma burocracia altamente centralizada, é
impossível esperar um senso de responsabilidade pessoal (por parte dos cidadãos) por um bom governo” (1926,
96, parênteses acrescentado). Luther Gulick, por outro lado, perseguido um papel -dent muito mais ativo
e indepen para o administrador, aquele em que o envolvimento dos cidadãos era no máximo um dispositivo para
assegurar o cumprimento, na pior das hipóteses um inconveniente desnecessário. De acordo com Gulick , “o
sucesso da operação da democracia não deve depender da atividade política prolongada ou contínua
dos cidadãos nem do conhecimento incomum de inteligência para lidar com questões complicadas” (1933, p.
558). A determinação da política, em outras palavras, deve ser deixada para os "especialistas".

Na maior parte, as agências e seus líderes estavam preocupados com a regulamentação do comportamento ou
com a prestação direta de serviços. Em ambos os casos, foram elaboradas políticas e procedimentos
detalhados, principalmente para proteger os direitos e as responsabilidades do pessoal da agência e de seus
clientes. Apesar de seus objetivos nobres, essas políticas e procedimentos muitas vezes se tornaram tão
complicados que restringiram a capacidade da agência de atender às necessidades dos clientes. Assim,
agências governamentais e seus gerentes passaram a ser vistos como ineficientes e ligados às regras,
irremediavelmente envolvidos em “burocracia”.

A Nova Gestão Pública e Empreendedorismo

Na Nova Gestão Pública, a necessidade de liderança é pelo menos parcialmente eclipsada por regras de
decisão e incentivos. Em tais casos, a liderança não reside em uma pessoa; em vez disso, a agregação de
escolhas individuais substitui a necessidade de algumas funções de liderança. Por exemplo, Don Kettl diz que
uma questão fundamental na reforma baseada no mercado é “Como o governo pode usar incentivos ao estilo de
mercado para erradicar as patologias da burocracia?”(2000a, 1). Em alguns casos, os governos deixaram
completamente de lado certas funções públicas, como as realizadas por empresas de telefonia, companhias
aéreas e empresas de energia, de modo que possam simplesmente competir no mercado. Em muitos outros
casos, os governos contrataram a prestação de serviços que vão desde a coleta de lixo até as prisões. Outros
ainda tentaram criar mecanismos para a escolha do consumidor, através de sistemas alternativos de prestação
de serviços ou através de esforços como o fornecimento de “vales” para os serviços necessários. Em qualquer
caso, o agement New Man- Pública visa substituir a prestação de serviços tradicional, baseado em regras com,
táticas geradas pela concorrência de mercado. Os cidadãos são “conduzidos” por suas preferências a uma
escolha ou outra.
Osborne e Gaebler (1992) descrevem explicitamente um papel reduzido de prestação de serviços para o
governo como uma maneira melhor de “liderar” a sociedade. Eles recomendam que o governo se afaste cada
vez mais de um papel de prestação de serviços

144 SERVIR EM VEZ QUE O STEER

( que eles chamam de "remo") e, em vez disso, atendem ao desenvolvimento de políticas (que eles chamam de
"direção"). As organizações de direção estabelecem políticas, fornecem financiamento para agências
operacionais (governamentais ou não-governamentais) e avaliam o desempenho. Eles estabelecem uma
estrutura de “incentivos” para os quais as agências podem competir ou para quais cidadãos podem
escolher. Mas eles não estão realmente envolvidos na prestação de serviços. Quais são os benefícios de tal
abordagem? Osborne e Gaebler escrevem:

Libertar os gestores de políticas para procurar os prestadores de serviços mais eficazes e eficientes ajuda-os a
extrair mais lucro de cada dólar. Isso permite que eles usem a concorrência entre os provedores de serviços. Ele
preserva aflexibilidade máxima para responder às mudanças nas circunstâncias. E isso os ajuda a insistir
na responsabilidade pelo desempenho de qualidade, os empreiteiros sabem que podem ser liberados se a
qualidade cair; os funcionários públicos sabem que não podem. (Osborne e Gaebler 1992, 35, itálicos no original)

Outro elemento da abordagem da New Public Management à liderança pública é sua insistência em injetar
concorrência em áreas que antes eram “monopólios” governamentais. Ao estabelecer processos competitivos de
licitação para serviços como coleta de lixo, muitas cidades reduziram substancialmente seus custos; mas as
mudanças ainda mais dramáticas da tradição foram encorajadas. Por exemplo, muitas jurisdições estão
experimentando a escolha da escola como um dispositivo para criar concorrência dentro do sistema
educacional. A ideia é simplesmente que as escolas devem ter autonomia suficiente para administrar seus
próprios recursos e, em seguida, o mercado determinará qual escola é mais eficaz, pois os estudantes “votam
com os pés”. O mecanismo de incentivo funciona em várias direções. As escolas têm um incentivo - altas
matrículas - para demonstrar alta qualidade. Os alunos têm um incentivo para buscar o melhor sistema escolar.

O que é importante para nossa discussão aqui é que os incentivos de mercado são empregados pela Nova
Administração Pública como um substituto para a liderança pública. Osborne e Gaebler , por exemplo, endossam
entusiasticamente uma declaração de John Chubb, co-autor de um importante livro sobre escolha de escola.

Você pode obter escolas eficazes por outros meios - como a força de uma liderança poderosa. Mas se tivermos
que confiar no desenvolvimento de líderes verdadeiramente incomuns para salvar nossas escolas, nossas
perspectivas simplesmente não serão muito boas. O sistema atual simplesmente não está preparado
para encorajar esse tipo de liderança. Um sistema de competição e escolha, por outro lado, fornece
automaticamente os incentivos para que as escolas façam o que é certo. (Citado em Osborne e Gaebler 1992,
95)

O NOVO SERVIÇO PÚBLICO E LIDERANÇA 145

O novo serviço público e liderança

O Novo Serviço Público vê a liderança em termos nem da manipulação de indivíduos nem da manipulação de
incentivos. Em vez disso, a liderança é vista como uma parte natural da experiência humana, sujeita a forças
racionais e intuitivas, e preocupada em concentrar a energia humana em projetos que beneficiam a
humanidade. A liderança não é mais vista como uma prerrogativa dos que ocupam altos cargos públicos, mas
como uma função que se estende por grupos, organizações e sociedades. O que é necessário, nessa visão, é a
liderança de princípios pelas pessoas em todas as organizações públicas e em toda a sociedade. Aqui vamos
examinar várias interpretações proeminentes e representativas dessa nova abordagem à liderança.

Liderança Baseada em Valores

Talvez a formulação mais poderosa de liderança, seja aplicada à política, negócios ou gestão, seja a idéia de
“liderança transformacional”. A liderança transformacional é o conceito-chave de um clássico, na verdade, um
estudo vencedor do Prêmio Pulitzer, escrito por O cientista político de Harvard James MacGregor Burns e
intitulado simplesmente Liderança (1978). Nesta obra monumental, Burns vai muito além de tentar entender a
dinâmica da liderança em termos de eficiência racional, realização de tarefas ou cumprimento de objetivos
organizacionais. Em vez disso, ele procura desenvolver uma teoria da liderança que se estenda através das
culturas e do tempo e se aplique a grupos, organizações e sociedades . Especificamente, Burns procura
entender a liderança não como algo que os líderes fazem aos seguidores, mas como um relacionamento entre
líderes e seguidores, uma interação mútua que, em última análise, altera ambos:

[T] ele processo de liderança deve ser vista como parte da dinâmica do conflito e poder; . . . a liderança não é
nada se não vinculada ao propósito coletivo; . . .

a eficácia dos líderes deve ser julgada não por seus recortes de imprensa, mas pela mudança social real; . . . a
liderança política depende de uma longa cadeia de processos biológicos e sociais, de interação com estruturas
de oportunidades e fechamentos políticos, de interação entre os apelos dos princípios morais e as necessidades
reconhecidas de poder; . . . em colocar esses conceitos de liderança política centralmente em uma
teoria. . . Reafirmaremos as possibilidades de volição humana e de padrões comuns de justiça na condução dos
assuntos dos povos. (Burns 1978, 4)

Burns começa observando que, embora historicamente estivéssemos preocupados com a relação entre poder e
liderança, há uma importante

146 SERVIR EM VEZ QUE O STEER

diferença entre os dois. Normalmente, o poder é pensado como realizando a própria vontade, apesar da
resistência. Tal concepção de poder negligencia o importante fato de que o poder envolve um relacionamento
entre líderes e seguidores e que um valor central nesse relacionamento é o propósito - o que está sendo
buscado e o que é pretendido, tanto por quem está exercendo o poder como aquele que está no lado
receptor. Na maioria das situações, embora talvez não em todas, o receptor tem alguma flexibilidade em sua
resposta a um exercício tentador de poder, de modo que o poder que se pode exercer depende da maneira
como ambas as partes vêem a situação. Os detentores do poder recorrem aos seus próprios recursos e aos
seus próprios motivos, mas estes devem ser relevantes para os recursos e motivações do receptor do poder.

Liderança, de acordo com Burns, é um aspecto do poder, mas também é um processo separado. O poder é
exercido quando os potenciais detentores de poder, agindo para alcançar seus próprios objetivos, acumulam
recursos que lhes permitem influenciar os outros. O poder é exercido para realizar os propósitos dos detentores
do poder, sejam ou não esses propósitos também os propósitos dos respondentes (1978, 18). A liderança, por
outro lado, é exercida “quando pessoas com certos motivos e propósitos mobilizam, em competição ou conflito
com outros, recursos institucionais, políticos, psicológicos e outros de modo a despertar, engajar e satisfazer os
motivos dos seguidores ( 18). A diferença entre poder e liderança é que o poder serve os interesses do portador
de energia, enquanto a liderança serve tanto os interesses do líder e os dos seguidores. Os valores, motivações,
desejos, necessidades, interesses e expectativas de líderes e seguidores devem ser representados para que a
liderança ocorra.

Na verdade, existem dois tipos de liderança, argumenta Burns. A primeira é a liderança “transacional”, que
envolve uma troca de coisas valiosas (econômicas, políticas ou psicológicas) entre o iniciador e
o respondente . Por exemplo, um líder político pode concordar em apoiar uma determinada política em troca de
votos na próxima eleição. Ou um aluno pode escrever um excelente trabalho em troca de um grau “A”. No caso
da liderança transacional, as duas partes se reúnem em um relacionamento que promove os interesses de
ambos, mas não há um vínculo profundo ou duradouro entre eles. A liderança “transformacional”, por outro lado,
ocorre quando os líderes e os seguidores se envolvem uns com os outros de tal maneira que se elevam uns aos
outros para níveis mais elevados de moralidade e motivação. Embora os líderes e os liderados possam
inicialmente se unir em busca de seus próprios interesses ou porque o líder reconheceu algum potencial especial
nos seguidores, à medida que o relacionamento evolui, seus interesses se fundem em apoio mútuo para
propósitos comuns. A relação entre os líderes e seguidores torna-se aquele em que os efeitos de ambos são
elevados através da rela -

O NOVO SERVIÇO PÚBLICO E LIDERANÇA 147

relacionamento ; ambas as partes se mobilizam, inspiram, elevam. Em alguns casos, a liderança


transformacional até evolui para liderança moral, à medida que a liderança eleva o nível de aspiração moral e
conduta moral de líderes e seguidores. A liderança moral resulta em ações que são consistentes com as
necessidades, interesses e aspirações dos seguidores, mas também são ações que mudam fundamentalmente
os entendimentos morais e as condições sociais. No final, a liderança, especialmente a liderança
transformacional ou moral, tem a capacidade de mover grupos, organizações e até sociedades para a busca de
propósitos mais elevados.

Uma interpretação similar, embora um pouco mais contemporânea, da liderança é fornecida por Ronald Heifetz
em seu livro Leadership Without Easy. Respostas (1994). Heifetz argumenta, como fizemos no começo deste
capítulo, que a liderança não é mais apenas estabelecer uma visão e, em seguida, fazer com que as pessoas
sigam nessa direção. Mais claramente, a liderança não é mais "dizer às pessoas o que fazer". Em vez disso, a
liderança, seja de alguém em posição de autoridade formal ou alguém com pouca ou nenhuma autoridade
formal, preocupa-se em ajudar um grupo, uma organização, ou uma comunidade em reconhecer sua própria
visão e então aprender como se mover em uma nova direção. Como uma ilustração da diferença entre essas
duas visões de liderança, pense nas duas definições de liderança a seguir, “liderança significa influenciar a
comunidade a seguir a visão do líder” versus “liderança significa influenciar a comunidade para enfrentar seus
problemas” (Heifetz 1994, 14). Heifetz argumenta que a última visão é mais adequada para a vida
contemporânea, onde as tarefas de liderança não são meras tarefas, mas sim "adaptação" a circunstâncias
novas e incomuns. O trabalho de liderança, então, é “trabalho adaptativo” - trabalho que pode envolver a
reconciliação de valores conflitantes que as pessoas mantêm ou encontrar maneiras de reduzir a discrepância
entre os valores que as pessoas possuem e as realidades que enfrentam. Liderança é tudo sobre valores e
aprendizagem, especificamente ajudando as pessoas a aprender a identificar e atualizar seus valores. Desta
forma, liderança é basicamente uma função educativa.

A partir desse ponto de vista teórico, Heifetz identifica várias lições práticas para os líderes - mais uma vez até
líderes sem autoridade formal:

1. Identificar o desafio adaptativo: diagnosticar a situação à luz do valores em jogo e separar as questões
que o acompanham.

2. Mantenha o nível de aflição dentro de uma faixa tolerável para fazer trabalho adaptativo: Para usar a
analogia da panela de pressão, mantenha o aquecimento sem explodindo o navio.

3. Concentre a atenção nas questões de amadurecimento e não nas distrações que reduzem
o estresse : identifique quais problemas podem atualmente atrair a atenção; e enquanto

148 SERVIR EM VEZ QUE O STEER

direcionando a atenção para eles, neutralizar os mecanismos de evitação do trabalho, como negação, bodes
expiatórios, externalização do inimigo, fingir que o problema é técnico ou atacar indivíduos em vez de problemas.

4. Dê o trabalho de volta para pessoas, mas em uma taxa que pode estar: Coloque e desenvolver a
responsabilidade, colocando a pressão sobre as pessoas com
o problema.

5. Proteja as vozes da liderança sem autoridade: dê cobertura àqueles que levantam questões difíceis e
geram angústia - pessoas que apontam para as contradições internas da sociedade. Esses indivíduos
freqüentemente terão liberdade para provocar repensar o que as autoridades não têm (Heifetz 1994, 128).

Liderança Compartilhada

John Bryson e Barbara Crosby (1992) preparou o palco para a discussão da liderança compartilhada por
contraste o modelo tradicional de liderança burocrático com mais contemporâneo liderança-onde ninguém está
no comando. Por um lado, existe a burocracia hierárquica tradicional, que tem a capacidade de “resolver
problemas” e de se engajar em processos racionais e especializados de solução de problemas e planejamento
para chegar a soluções que possam implementar “em sua Por outro lado, como vimos em nossa discussão sobre
os novos processos de governança, os problemas atuais exigem cada vez mais o envolvimento de redes de
muitas organizações diferentes, com estilos, agendas e preocupações diferentes. Os grupos envolvidos podem
ter sérias diferenças - em direção, motivação, tempo, ativos e assim por diante - e essas diferenças podem ser
graves. Nessas circunstâncias mais fluidas e caóticas, o modelo racional de liderança formal não funciona
mais.Em vez disso, alguém, muitas vezes alguém que não está em uma posição formal de autoridade, deve
assumir a liderança, reunindo todos aqueles preocupados com o problema e ajudando a resolver ou mediar suas
diferenças, nunca controlando, mas liderando pelo exemplo, persuasão, encorajamento. e capacitação.

Esse modelo alternativo de liderança, que Bryson e Einsweiler descrevem como “capacidade de transformação
compartilhada” (1991, 3), às vezes é lento e muitas vezes tedioso, mas por boas razões. Líderes em um mundo
de poder compartilhado e capacidades compartilhadas têm necessidades que exigem tempo e atenção
especiais, “a necessidade de ter certeza de que a mudança é politicamente aceitável, tecnicamente funcional e
legal e eticamente defensável;a necessidade de ter o movimento endossado por uma coalizão grande o
suficiente para apoiá-lo e protegê-lo; e o desejo de manter o maior número possível de opções abertas pelo
maior tempo possível ”(Bryson e Crosby 1992, 9).Enquanto a liderança compartilhada leva tempo, porque mais
pessoas e grupos estão envolvidos, ironicamente, é

O NOVO SERVIÇO PÚBLICO E LIDERANÇA 149

mais bem sucedido exatamente pela mesma razão - porque mais pessoas e mais grupos estão envolvidos!

Mas o sucesso requer uma compreensão dos vários lugares em que as decisões políticas ocorrem e as várias
etapas pelas quais os indivíduos e grupos devem trabalhar para ter sucesso. Bryson e Crosby (1992) sugerem
trêsconfigurações que estão sendo empregadas com mais frequência para unir as pessoas e negociar ou
intermediar seus diferentes pontos de vista. Fóruns são espaços em que as pessoas podem se envolver em
discussões, debates e deliberações. Eles podem incluir grupos de discussão, debates formais, audiências
públicas, forças-tarefa, conferências, jornais, rádio, televisão e Internet. As arenas , por outro lado, são mais
formais e têm um domínio mais delimitado.Os exemplos podem ser comitês executivos, conselhos municipais,
senadores do corpo docente, conselhos de administração e legislaturas. Finalmente, os tribunais são cenários
que se concentram na resolução de disputas de acordo com as normas sociais estabelecidas. Aqui, exemplos
podem ser a Suprema Corte, tribunais de trânsito, órgãos profissionais de licenciamento e órgãos de aplicação
da ética.

Bryson e Crosby, em seguida, expõem várias etapas-chave na solução eficaz de problemas públicos:

1. Forjar um acordo inicial para agir: um grupo inicial de líderes, tomadores de decisão e cidadãos comuns
se reúnem e concordam com a necessidade de responder a um problema específico. À medida que mais
pessoas se envolvem e cada fase informa a próxima, é provável que essa etapa volte a ocorrer em um loop
contínuo (assim como as próximas duas). Os líderes devem garantir o envolvimento e participação de todos os
grupos afetados (e talvez alguns que não são).

2. Desenvolvendo uma Definição de Problema Efetiva para Orientar a Ação: O A forma como os
problemas são enquadrados afetará dramaticamente a forma como as diferentes partes respondem e se
engajam no processo e a maneira pela qual as soluções eventuais são estruturadas. As pessoas devem
repensar os problemas antes de passar para a solução. Aqui, a liderança pública talvez seja mais intensa,
porque os líderes podem “ajudar as pessoas a enxergar novos problemas ou ver problemas antigos de novas
maneiras”.

3. Pesquisando por Soluções em Fóruns: Nesta fase, uma busca por soluções aos problemas previamente
identificados. Especialmente nesta fase, os líderes facilitam a construção de cenários alternativos para passar de
um passado repleto de problemas para um futuro livre de problemas. Uma chave aqui é ter certeza de que as
soluções propostas atendem ao problema como definido anteriormente e não capturam apenas os interesses de
grupos específicos.A liderança é necessária para transcender os interesses privados que podem
surgir durante essa fase.

150 SERVIR EM VEZ QUE O STEER

4. Desenvolvendo uma proposta que pode vencer em arenas: aqui o foco muda para o
desenvolvimento de políticas que possam ser incluídas nas agendas dos órgãos formais de decisão. A chave é
que a ação em fóruns e grupos menos formais deve produzir propostas que provavelmente serão adotadas,
propostas que sejam tecnicamente sólidas e politicamente aceitáveis.

5. Adotando Soluções de Políticas Públicas: Nesta fase, aqueles que advogam mudança buscar
a adoção de suas propostas por aqueles com Cision -Tornando autoridade de- formal e os recursos eo apoio
necessário para a implementação bem-sucedida.

6. Implementação de novas políticas e planos: as políticas não se implementam, portanto,


estender a política recém-adotada em todo o sistema envolve uma infinidade de detalhes e arranjos associados
ao processo de implementação. Até que essas preocupações sejam atendidas, a mudança não pode ser
considerada completa.
7. Reavaliação de Políticas e Programas: Mesmo após a implementação, há necessidade de
reavaliar a situação. As coisas mudam, as pessoas mudam, os compromissos de recursos mudam - e qualquer
um deles pode levar a uma nova rodada de mudança de política. ( Adaptado a partir de Bryson e Crosby 1992,
119-338 )

Um argumento similar é desenvolvido por Jeffrey Luke em Catalytic Leadership (1998). Coerente com a nossa
discussão anterior sobre governança baseada em rede, Lucas ressalta que as organizações públicas estão cada
vez mais limitadas no que podem fazer por conta própria. Muitos outros grupos e organizações devem estar
envolvidos na abordagem de questões como gravidez na adolescência, congestionamento de trânsito e poluição
ambiental. Além disso, a liderança tradicional, o tipo que Luke associa a corporações de negócios
ea burocracia agências governamentais, é largamente baseada na autoridade hierárquica e não pode ser
facilmente transferida para situações que são dispersas, caóticas e complexas. Em contraste, nestas
circunstâncias, que caracterizam cada vez mais o processo de políticas públicas, a liderança deve “concentrar a
atenção e mobilizar a ação sustentada por múltiplos e diversos interessados” (1998, 5).

O problema, por um lado, é que o governo não está mais “no comando” do processo político. “Governança nos
Estados Unidos é caracterizada por uma interação dinâmica entre agências governamentais, sem fins lucrativos
de serviços provid-ers , empresas comerciais, empresas multinacionais, grupos de bairro, grupos de interesses
especiais e de advocacia, sindicatos, universidades, meios de comunicação, e muitos outros formais e
associações informais que tentam influenciar a agenda pública ”(Luke 1998, 4). Além disso, os problemas mais
substanciais que enfrentamos hoje cruzam fronteiras organizacionais, jurisdicionais e setoriais. O que acontece
em um lugar ou o que uma organização faz provavelmente afeta

O NOVO SERVIÇO PÚBLICO E LIDERANÇA 151

o problema apenas de maneira marginal; todos os outros grupos e organizações interessados na mesma
questão também estão afetando a questão. Em outras palavras, existe uma rede subjacente de interdependência
e interconectividade que une muitos grupos diferentes. Sem o envolvimento de todos esses grupos e
organizações interconectados, pouco pode ser feito para tratar efetivamente de problemas públicos
complexos. Além disso, dada a compromissos apaixonado mento e altamente focalizado interesse da maioria
destes partidos, é muitas vezes difícil de excluir ninguém.

De acordo com Luke, a liderança pública eficaz em um mundo interconectado, o que ele chama de liderança
“catalítica”, envolve quatro tarefas específicas:

1. Concentre a atenção elevando a questão para as agendas públicas e políticas. Movendo-se um


problema particular na agenda pública envolve identify- ing o problema, criando um senso de urgência sobre a
sua solução, e desencadeando um amplo interesse público.

2. Envolva as pessoas no esforço reunindo o conjunto diversificado de pessoas, agências e interesses


necessários para resolver o problema. Engajar as pessoas envolve a identificação de todas as partes
interessadas e aqueles com a compreensão dos problemas, recrutando membros do grupo principal e
convocando as reuniões iniciais.

3. Estimule várias estratégias e opções de ação . Essa etapa requer a construção e o desenvolvimento de
um grupo de trabalho eficaz, com um propósito unificador e um processo confiável para discussão e aprendizado
em grupo. O desenvolvimento estratégico envolve a identificação dos resultados desejados, a exploração
de várias opções e a promoção do comprometimento com as estratégias desenvolvidas.

4. Sustentar a ação e manter a dinâmica gerenciando as interconexões por meio de institucionalização


apropriada e rápido compartilhamento de informações e feedback. Nesta etapa, é necessária a construção de
apoio entre os “campeões”, detentores do poder, grupos de advocacia, e aqueles HOLD- ing recursos
importantes. O líder deve, então, voltar-se para institucionalizar o comportamento cooperativo e se tornar um
facilitador de rede. ( Adaptado de Lucas 1998, 37–148 )

Como já observamos antes, o Novo Serviço Público exige o desenvolvimento de habilidades bem diferentes
daquelas associadas ao controle de órgãos públicos ou daqueles envolvidos em análises econômicas estritas -
embora habilidades específicas possam ser apropriadas de tempos em tempos. Em vez disso, os interessados
em um novo serviço público precisarão desenvolver habilidades em outras áreas. Lucas aborda especificamente
essa preocupação descrevendo três conjuntos de habilidades específicas exigidas para a liderança catalítica
(1998, 149-240). O primeiro é pensar e agir estrategicamente - enquadrando
152 SERVIR EM VEZ QUE O STEER

e reenquadrar questões, identificar os resultados desejados e conectá-los a ações ou estratégias específicas que
possam ser realizadas, identificando partes interessadas e outras cujo envolvimento é essencial para o sucesso
e extraindo as interconexões tão essenciais para uma liderança eficaz no complexo universo de políticas
públicas. A segunda é a facilitação de grupos de trabalho produtivo - envolvendo-se em intervenções hábeis que
impulsionam um grupo para frente, ajudando o grupo a lidar com o conflito e forjando vários acordos,
esperançosamente por meio de construção de consenso. O terceiro é liderar a paixão pessoal e os valores
internos:

Líderes catalíticos lideram pela força de caráter, não pela força da personalidade. Catalisadores de sucesso
exibem uma força de caráter que estabelece sua credibilidade para reunir diversos grupos. Eles têm a confiança
pessoal para facilitar e mediar acordos às vezes difíceis, e possuem uma perspectiva de longo prazo que ajuda a
focalizar e reorientar a atenção dos membros do grupo em face de pequenas derrotas. (Luke 1998, 219)

Mais uma vez, como em nossa discussão sobre a dignidade e o valor do serviço público, argumentamos que a
paixão, o comprometimento e a perseverança diante de problemas difíceis geralmente são necessários para
“fazer a diferença”.

Servos, não proprietários

No Serviço Público Novo, há um reconhecimento explícito de que ad- públicas ministrators não são os
proprietários de negócios de suas agências e programas. Assim, a mentalidade dos administradores públicos é
que os programas e recursos públicos não pertencem a eles. Em vez disso, os administradores
públicos aceitaram a responsabilidade de servir os cidadãos sendo administradores de recursos públicos
( Kass 1990), conservadores de organizações públicas (Terry, 1995), facilitadores de cidadania e diálogo
democrático (Box 1998; Chapin e Denhardt 1995; King and Stivers 1998), e catalisadores para o envolvimento da
comunidade ( Denhardt e Gray 1998; Lappé e Du Bois 1994). Esta é uma perspectiva muito diferente da de um
empresário focado em lucro e eficiência. Nesse sentido, o Novo Serviço Público sugere que os administradores
públicos devem não apenas compartilhar poder, trabalhar com pessoas e intermediar soluções, mas
também reconceitualizar seu papel no processo de governança como um participante responsável, não um
empreendedor.

Consequentemente, quando os administradores públicos assumem riscos, eles não são empresários de seus
próprios negócios que podem tomar essas decisões, sabendo que as conseqüências do fracasso recairão em
grande parte em seus próprios ombros. O risco no setor público é diferente ( Denhardt e Denhardt, 1999). No
Novo

CONCLUSÃO 153

O serviço público, os riscos e as oportunidades residem no âmbito mais amplo da cidadania democrática e da
responsabilidade compartilhada. Como as conseqüências do sucesso ou do fracasso não se limitam a uma
preocupação comercial privada, os administradores públicos não decidem sozinho o que é melhor para uma
comunidade. Isso não significa que todas as oportunidades de curto prazo sejam perdidas. Se o diálogo e o
engajamento cidadão estiverem em andamento, as oportunidades e os riscos potenciais podem ser explorados
em tempo hábil. O fator importante a ser considerado é se os benefícios de um administrador público tomar
medidas imediatas e arriscadas em resposta a uma oportunidade superam os custos de confiança, colaboração
e o senso de responsabilidade compartilhada.

Finalmente, no Novo Serviço Público, a liderança compartilhada e baseada em valor é vista como uma função e
responsabilidade em todos os níveis da organização, desde a suíte executiva até o nível da rua. Vinzant e
Crothers (1998), por exemplo, descrevem como os servidores públicos nas linhas de frente são chamados a
exercer discrição, envolver outros e tomar decisões que respeitem e reflitam uma variedade de fatores e valores.
Eles devem responder às regras da agência, à comunidade a que servem, aos supervisores e aos colegas de
trabalho, bem como às variáveis situacionais e éticas. Vinzant e Crothers argumentam que, em muitos desses
casos, os servidores públicos da linha de frente são chamados a se comportar como líderes baseados em
valores: “Eles fazem escolhas e tomam medidas para elevar as metas, atitudes e valores dos participantes em
uma determinada situação. que podem ser contrários aos seus interesses e desejos imediatos, mas que podem
ser legitimados através da referência ao complexo mais amplo de ideais e valores envolvidos no caso ”(1998,
112).
Conclusão

No Novo Serviço Público, a liderança é baseada em valores e é compartilhada por toda a organização e com a
comunidade. Essa mudança na conceituação do papel do administrador público tem profundas implicações para
os tipos de desafios e responsabilidades de liderança enfrentados pelos funcionários públicos. Primeiro, os
administradores públicos devem conhecer e gerenciar mais do que apenas os requisitos e recursos de seus
programas. A visão estreita não é muito útil para um cidadão cujo mundo não é convenientemente dividido por
departamentos e escritórios programáticos. Os problemas que os cidadãos enfrentam geralmente são
multifacetados, fluidos e dinâmicos - e não se enquadram facilmente nos limites de um escritório em particular ou
na descrição de trabalho restrita de um indivíduo. Para servir os cidadãos, então, os administradores públicos
devem não apenas conhecer e gerenciar recursos, eles também devem estar cientes e conectados a outras
fontes de apoio e assistência, envolvendo os cidadãos e a comunidade no processo. Eles não procuram
controlar, nem assumem que

154 SERVIR EM VEZ QUE O STEER

a escolha interesseira serve como substituto para o diálogo e os valores compartilhados. Em resumo, eles
devem compartilhar poder e liderar com paixão, compromisso e integridade de uma maneira que respeite e
fortaleça a cidadania.

O material na seção intitulada “A Antiga Administração Pública e Gestão Executiva” e a discussão


sobre a Liderança de James Burns (1978) são adaptados de um livro de Robert B. Denhardt , Janet
V. Denhardt e Maria P. Aristigueta , Gerenciando o Comportamento Humano. em Organizações Públicas e Sem
Fins Lucrativos (Thousand Oaks, CA: Sage, 2002).

Capítulo 9

Valorizar as pessoas, não apenas a produtividade

Valorize as pessoas, não apenas a produtividade. Organizações públicas e as redes Em que participam, é
mais provável que sejam bem sucedidos a longo prazo, se forem operados através de processos de colaboração
e liderança partilhada, baseados no respeito por todas as pessoas.

Em sua abordagem de gestão e organização, o Novo Serviço Público enfatiza a importância de administrar
através das pessoas. Sistemas de melhoria de produtividade , reengenharia de processos e medição de
desempenho são vistos como ferramentas importantes no projeto de sistemas de gerenciamento. Mas o Novo
Serviço Público sugere que tais tentativas racionais de controlar o comportamento humano provavelmente
falharão a longo prazo se, ao mesmo tempo, não for dada atenção suficiente aos valores e interesses de
membros individuais de uma organização. Além disso, embora essas abordagens possam obter resultados, elas
não constroem funcionários ou cidadãos responsáveis , engajados e cívicos.

A evolução do pensamento em relação a como gerenciar melhor as pessoas envolve vários tópicos e idéias
relacionadas, incluindo motivação, “ supervisão ” e liderança, cultura organizacional, estrutura organizacional e
poder organizacional.Envolve questões sobre a natureza da autoridade, definições de desempenho e
responsabilidade e o estabelecimento da confiança. Mais fundamentalmente, no entanto, está fundamentado em
nossas suposições mais básicas sobre a natureza das pessoas e do comportamento. Neste capítulo vamos
explorar os diferentes pressupostos e fundamentos conceituais para os pontos de vista sobre gestão de pessoas
exemplificados na antiga administração pública, a Nova Gestão Pública e Serviço Público Novo. Começaremos
examinando os principais conceitos e idéias relacionados à motivação e à gestão em contextos históricos.
155

156 VALOR PESSOAS, NÃO APENAS PRODUTIVIDADE

perspectiva . Em seguida, comparamos os pressupostos e modelos que fundamentam a gestão de pessoas a


partir da perspectiva da Administração Pública Antiga , da Nova Administração Pública e do Novo Serviço
Público.

Comportamento Humano nas Organizações: Conceitos Chave

Nossas crenças sobre o que motiva o comportamento humano em grande parte determinam como
interpretamos, respondemos e tentamos influenciar o comportamento dos outros. Quando os teóricos
inicialmente começaram a estudar o comportamento humano nas organizações, as suposições que fizeram
sobre a natureza das pessoas eram relativamente simplistas e geralmente negativas. Uma das primeiras e mais
centrais ideias no estudo da gestão organizacional foi que, para que as organizações funcionassem , os
trabalhadores precisavam ser induzidos ou forçados a produzir certos comportamentos e executar determinadas
tarefas. Essas tarefas deveriam ser realizadas por pessoas dentro de uma organização que fosse entendida
principalmente como uma “estrutura” para regularizar interações e processos. O objetivo dessa estrutura era
obter um desempenho eficiente e consistente das tarefas.

Enquanto nós agora falar da estrutura da organização como sendo um fac -tor entre vários em influenciar o
comportamento do trabalhador, inicialmente, foi o foco da gestão. Ott afirma: “A forma da estrutura de uma
organização, tamanho, procedimentos, tecnologia de produção, descrições de cargos, relatando arranjos, e
coordenar relacionamentos afeta os sentimentos e emoções e, portanto, o comportamento das pessoas e grupos
dentro deles” (1996 304). Esses sentimentos e emoções foram amplamente ignorados no estudo
das organizações e do gerenciamento por muitas décadas. Em vez disso, supunha-se que, se o trabalho fosse
bem estruturado e as relações de autoridade fossem adequadamente estruturadas e regularizadas, a eficiência
ideal poderia ser alcançada.

Hierarquia e Gestão Científica

O sociólogo alemão Max Weber talvez esteja mais intimamente associado à abordagem estrutural para
administrar e controlar o comportamento humano nas organizações . Weber descrito estrutura organizacional
burocrática como carac- terizada por uma hierarquia de autoridade, regras e procedimentos regularizados, e com
posições fixas funções formalizada, e dito que uma estrutura deste tipo iria levar a um desempenho previsível e
eficaz. “Precisão, velocidade, sem ambigüidade , conhecimento dos arquivos, continuidade, discrição, unidade,
subordinação estrita, redução de atrito e de custos materiais e pessoais - estes são elevados ao ponto ótimo da
administração estritamente burocrática” (Weber, citado em Gerth and Mills 1946, 214). Em parte porque a
burocracia era a melhor maneira de obter eficiência, disse Weber, a burocracia é a “mais racional”.

COMPORTAMENTO HUMANO NAS ORGANIZAÇÕES: PRINCIPAIS CONCEITOS 157

conhecidos meios de realizar o controle imperativo sobre os seres humanos ”(337). Isso é conseguido, em parte,
tornando os processos administrativos tão objetivos, racionais e despersonalizados quanto possível. “A descarga
objetiva de negócios significa principalmente uma descarga de negócios de acordo com regras calculáveis e
'sem consideração a pessoas'” (215). Weber passou a dizer que esta desumanização do trabalho “é a natureza
específica da burocracia e é ap -praised como sua virtude especial” (216).

No entanto, o próprio Weber estava preocupado com as consequências da burocracia tanto para os valores
democráticos quanto para o espírito humano individual. Ele disse que “' democracia ' como tal se opõe à 'regra'
da burocracia” (Weber, citado em Gerth e Mills 1946, 231). Mesmo assim, Weber achava que, em última
análise, poder bu-buro- iria exceder a da esfera política: “Em condições normais, a posição de poder de uma
burocracia plenamente desenvolvida é sempre irresistível” (232).

Não só Weber estava preocupado com as implicações da burocracia para a governança democrática, como
também estava preocupado com as conseqüências para as pessoas. “O burocrata individual não pode sair do
aparelho em que é aproveitado (Weber, citado em Gerth e Mills 1946, 228). Ele se referiu à burocratização como
a criação de uma “jaula de ferro” na qual “todas as formas de conduta social orientada para valores seriam
sufocadas pelas estruturas burocráticas todo-poderosas e pelas redes bem unidas de leis e regulamentações
formais-racionais, contra as quais o indivíduo não mais ter qualquer chance ”(Mommsen 1974, 57).
Apesar dessas preocupações, os valores da burocracia e da eficiência encontraram um terreno particularmente
fértil para os primeiros teóricos da administração, que procuravam encontrar os melhores meios para controlar os
trabalhadores e obter eficiência. Esses primeiros teóricos da administração viam os trabalhadores basicamente
como extensões de suas ferramentas e máquinas. Pensava-se que o medo de ment física ou econômica
castigo era necessário para levar as pessoas a trabalhar. Somente aqueles "motivados" por dinheiro ou medo
completariam suas tarefas designadas.

Por exemplo, como vimos anteriormente, Frederick Taylor argumentou que os trabalhadores fariam o que lhes
era dito se recebessem instruções específicas e pagassem uma taxa por peça para segui-los. Ele pediu aos
gerentes que estudassem as tarefas a serem realizadas, estabelecessem a melhor maneira de realizá-las e
depois selecionassem e treinassem cientificamente os trabalhadores para realizar o trabalho. Os trabalhadores
poderiam então ser induzidos a realizar pagando uma quantia fixa de dinheiro por cada tarefa executada ou
produto produzido. Embora Taylor visse isso como uma abordagem mutuamente benéfica para trabalhadores e
gerentes, estava claro que ele supunha que os trabalhadores fossem naturalmente preguiçosos e estúpidos. Por
exemplo, em seus comentários sobre induzir homens a transportar grandes quantidades de ferro, ele disse que é
“possível treinar um gorila inteligente” para fazer seu trabalho (1911, 40). Ele também esperava que os
funcionários obedecessem aos seus superiores sem questionar.

158 VALOR PESSOAS, NÃO APENAS PRODUTIVIDADE

O fator humano

Essas idéias sobre a obediência à autoridade e hierarquia foram a doutrina dominante de administração no início
de 1900 e ainda hoje exercem considerável influência. Embora houvesse alguns primeiros escritos humanistas
sobre administração e trabalhadores (por exemplo, Follett, 1926; Munsterberg, 1913), não foi até a publicação
dos estudos de Hawthorne, na década de 1930, que houve qualquer reconhecimento significativo da importância
do social (como oposição a fatores econômicos ou técnicos) na motivação do trabalho. Até os próprios
experimentos de Hawthorne começaram como um estudo da “relação entre as condições de trabalho e a
incidência de fadiga e monotonia entre os empregados” ( Roethlis-berger e Dickson, 1939, 3). Mas o estudo não
saiu como planejado, e os pesquisadores concluíram que as relações humanas (incluindo o relacionamento do
trabalhador com os pesquisadores) influenciaram o comportamento do trabalhador. Consequentemente, novos
modelos foram necessários para explicar o comportamento do trabalhador. Os pesquisadores descobriram que o
comportamento e a motivação são complexos, influenciados por atitudes, sentimentos e significados que as
pessoas atribuem ao seu trabalho e suas relações no trabalho. Como Roethlisberger e Dickson afirmaram, “é
[nossa] simples tese de que um problema humano requer uma solução humana” (1939, 35).

Pesquisas que imediatamente se seguiram aos estudos de Hawthorne resultaram no início de uma compreensão
mais sofisticada da relação entre pessoas, trabalho e organizações. Idéias como a importância da cooperação
humana (Barnard, 1948) e a influência de grupos (Knickerbocker e McGregor, 1942) foram estudadas por
pesquisadores para determinar como esses fatores podem influenciar o desempenho no trabalho. Na década de
1950, havia crescente concordância entre os teóricos da administração de que a motivação era um conceito
psicológico e não puramente econômico.

Esse reconhecimento foi exemplificado no trabalho de McGregor (1957) no qual ele distinguiu entre o que ele
chamou de suposições da Teoria X e Teoria Y sobre trabalhadores. Ele argumentou que as abordagens
tradicionais de comando e controle (Teoria X), baseadas na suposição de que as pessoas são preguiçosas, não
envolvidas e motivadas apenas pelo dinheiro, na verdade fazem com que as pessoas se comportem de maneira
consistente com essa expectativa. A teoria Y, por outro lado, baseia-se em uma visão muito mais otimista e
humanista das pessoas, e enfatiza a dignidade inerente e o valor dos indivíduos nas organizações. Manter essas
suposições e agir sobre elas permitiria que essas qualidades mais positivas dos trabalhadores se manifestassem
nas organizações.

Outros teóricos analisaram diferentes aspectos da motivação do trabalhador e conduziram pesquisas sobre o
comportamento de indivíduos em diferentes circunstâncias. Em termos simples, a teoria da motivação
contemporânea procura explicar o comportamento voluntário dirigido por objetivos. Há uma variedade de
modelos que enfatizam as diferenças

GRUPOS, CULTURA E ADMINISTRAÇÃO DEMOCRÁTICA 159


aspectos ent de motivação: as necessidades humanas (por exemplo, Herzberg 1968; McClelland 1985; Maslow
1943); as expectativas, habilidades e desejos de um indivíduo (Vroom 1964); estabelecimento de metas (Locke,
1978);percepções de equidade e justiça (Adams 1963); oportunidades de participação (Lawler 1990); e
motivação baseada em valores e normas de serviço público (Perry e Wise, 1990).

À medida que as suposições sobre os trabalhadores e suas motivações mudaram, o mesmo aconteceu com a
estrutura dominante para uma compreensão do papel da administração e da liderança. O papel da gestão foi
originalmente concebido de tarefas como document- ing e procedimentos e, em seguida, a supervisão eo
controlo dos trabalhadores em conformidade. Com o reconhecimento dos componentes psicológicos
de motivação hu -man veio a necessidade de ampliar a definição de gestão para incluir “relações humanas”, a
fim de manter os trabalhadores satisfeitos e produtivos. É importante ressaltar, no entanto, que embora os
parâmetros de gerenciamento tenham mudado, os objetivos geralmente permaneceram os mesmos - para
melhorar e manter a produtividade. Em muitos casos, a ideia era tratar as pessoas melhor e mais humanamente,
a fim de obter um melhor desempenho delas. Não foi até as últimas décadas que o argumento de que tratar as
pessoas com respeito e dignidade é importante por si só, não apenas como um meio de melhorar a produção,
ganhou força na literatura gerencial.

Grupos, Cultura e Administração Democrática

Várias outras perspectivas sobre o gerenciamento do comportamento dos trabalhadores também surgiram e
ganharam reconhecimento. Argumentou-se, por exemplo, que normas e comportamentos de grupo influenciam o
comportamento individual (por exemplo, Asch 1951; Homans 1954; Lewin 1951; Sherif 1936; Whyte 1943). Estes
teóricos SUG -gest que os seres humanos são sociais, e prontamente formar grupos dentro e fora das
organizações. Esses grupos criam normas, papéis e expectativas para os membros que atendem às
necessidades individuais de afiliação e pertença, mas também exigem um nível de conformidade para manter a
filiação. Assim, grupos de trabalho, formais e informais, criam um contexto normativo para o nosso
comportamento nas organizações. Mary Parker Follett, por exemplo, argumentou que a dinâmica de grupo e as
motivações do indivíduo devem formar a base da administração. Em vez de simplesmente responder às ordens,
os gerentes e os trabalhadores devem definir os problemas administrativos em conjunto e responder de acordo -
tirando suas “ordens” das circunstâncias. Ela escreveu em 1926: “Uma pessoa não deve dar ordens a
outra pessoa , mas ambas devem concordar em aceitar suas ordens” (citado em Shafritz e Hyde, 1997, p.
56). Ainda outros teóricos observaram como as características individuais influenciam o comportamento
organizacional, como aqueles que enfatizam o estágio da vida dos trabalhadores (Schott, 1986) ou as
características da personalidade (por exemplo ,

160 VALOR PESSOAS, NÃO APENAS PRODUTIVIDADE

Myers Briggs ou inventários semelhantes). O poder e a política, outrora a província dos cientistas e filósofos
políticos, também foram usados como uma lente para compreender o comportamento humano nas organizações
(French e Raven, 1959; Kotter, 1977; Pfeffer, 1981).

Críticas à burocracia e à hierarquia também foram lançadas do ponto de vista da inconsistência entre a
burocracia e a governança democrática . Waldo, em seu livro The Administrative State (1948), por exemplo,
argumentou que não apenas as questões administrativas eram inerentemente carregadas de valores, mas que a
própria administração deveria ser mais consistente com os princípios democráticos. “ O Estado
Administrativo contém uma mensagem forte: que uma aceitação acrítica de uma perspectiva administrativa
constitui uma rejeição da teoria democrática e que este é um problema social, não simplesmente um problema
de gestão administrativa” ( Denhardt 2000, 66-67). Em outras palavras, o argumento de Waldo é que a extensão
da burocracia hierárquica e “neutra” enfraqueceria a democracia.

Somente fazendo com que o maquinário administrativo adira às normas e princípios democráticos, essa ameaça
poderia ser solucionada. Isso requer não só a expansão do papel dos cidadãos na administração de políticas,
mas também a necessidade de reformar o próprio processo administrativo. Como sugerido por Levitan, “um
Estado democrático deve não apenas ser baseado em princípios democráticos, mas também administrado
democraticamente, a filosofia democrática permeando seu mecanismo administrativo” (1943, 359). Waldo foi
ainda mais direto em suas críticas da hierarquia e controle burocrático e sua esperança para a reforma, dizer-
ingque o que era necessário era:

Abandono substancial da autoridade - submissão, superordenada - padrões de pensamento subordinados que


tendem a dominar nossa teoria administrativa. . . . Em raros momentos de otimismo, permite-se o luxo de um
sonho da sociedade do futuro em que a educação e a cultura em geral estão em consonância com um mundo de
trabalho em que todos participam como “ líderes ” e “seguidores” de acordo com “regras do jogo ”conhecido por
todos. Tal sociedade seria pós-burocrática. (Waldo 1948, 103)

Essa crítica da burocracia e o apelo para tornar a administração mais democrática se encaixaram perfeitamente
nos desenvolvimentos que estavam ocorrendo na teoria da motivação. Por exemplo, tornar a administração mais
democrática e menos hierárquica permitiria que os indivíduos expressassem suas tendências naturais para
trabalhar e ser responsáveis, como sugerido por McGregor, para atender às necessidades sociais / estima / auto-
realização, como sugerido por Maslow, e receber ordens do governo. situação como defendido por Follett.

Outra ideia importante em relação ao gerenciamento do comportamento das pessoas

GRUPOS, CULTURA E ADMINISTRAÇÃO DEMOCRÁTICA 161

nas organizações é o conceito de cultura organizacional. Em vez de ver uma organização como uma “estrutura”
estática, a perspectiva da cultura organizacional é extraída do campo da antropologia para entender como
normas, crenças e valores são compartilhados pelos membros de uma organização e, por sua vez, definir seus
limites. Essas normas e valores compartilhados se manifestam na linguagem e nos comportamentos, nos rituais
e nos símbolos dos membros da organização e nos artefatos que produzem. A cultura expressa as idéias e
valores gerais que definem uma organização e tem uma influência significativa e duradoura em
seus membros . Schein (1987) sugeriu que existem três níveis de cultura organizacional: (1) o ambiente social e
físico observável, como o layout físico , as preferências tecnológicas, os padrões de linguagem ou as rotinas
operacionais cotidianas que orientam o comportamento das pessoas; ; (2) os valores e idéias sobre a maneira
como a organização “deveria ser”; e (3) as suposições e crenças, muitas vezes ocultas e amplamente
inquestionáveis, mantidas por membros da organização que orientam seu comportamento. Schein sugere que a
última categoria constitui a definição central da cultura: “um padrão de suposições básicas. . .

que funcionou bem o suficiente para ser considerado válido e, portanto, para ser ensinado aos novos membros
como a maneira correta de perceber, pensar e sentir em relação a esses problemas ”(1987, p. 9). Ou,
como Ott afirma, "funciona como um mecanismo de controle organizacional, aprovando ou proibindo
informalmente comportamentos" (1989, 50).

Apesar dessa evolução de pensamento, permanece a falta de consenso sobre o que motiva as pessoas e a
melhor forma de influenciar o comportamento nas organizações. Como será explorado nas seções a seguir, os
teóricos da escolha pública argumentam vigorosamente em busca de um modelo de comportamento e motivação
humana baseado exclusivamente em tomada de decisão individual e de interesse próprio, excluindo
outras explicações do comportamento humano. Para outros, tem havido um crescente reconhecimento de que,
além do interesse próprio, a motivação humana envolve fatores sociais e psicológicos. Isso leva a uma visão
muito mais complexa da relação entre organizações e comportamento humano, na qual tanto a estrutura da
organização quanto as interações e relações entre indivíduos e grupos influenciam o comportamento. Nesta
visão mais complexa, supõe-se também que indivíduos com diferentes experiências e personalidades
responderão à vida organizacional de diferentes maneiras. Acredita-se que a política organizacional também
influencia o comportamento à medida que as pessoas buscam obter e manter o poder. Finalmente, nessa visão,
a cultura organizacional é entendida como criando o contexto normativo para o nosso comportamento nas
organizações. Em suma, para esses teóricos, as pessoas são vistas como responsáveis por suas necessidades
sociais e emocionais. Nas seções seguintes, exploraremos como essas questões são tratadas a partir das
perspectivas da Antiga Administração Pública, da Nova Administração Pública e do Novo Serviço Público.

162 VALOR PESSOAS, NÃO APENAS PRODUTIVIDADE

A antiga administração pública: usando o controle para obter eficiência

A Administração Pública Velho é baseado nas idéias que a eficiência é o valor proeminente e que as pessoas
não será produtivo e trabalhar duro un menos que você fazê-los. Nessa visão, os trabalhadores só serão
produtivos quando receberem incentivos monetários e quando acreditarem que a administração pode e irá puni-
los por desempenho ruim. A motivação dos funcionários não é considerada de maneira direta. No início do
século XX, quando a Administração Pública Antiga era o modelo dominante, esperava-se que as pessoas
simplesmente seguissem as ordens e, na maior parte do tempo, elas o faziam. O emprego público era
considerado um simples arranjo de troca, análogo ao emprego no setor privado: em troca de um salário fixo, os
trabalhadores realizavam cuidadosa e metodicamente tarefas designadas. O tratamento dos trabalhadores como
seres humanos com emoções e necessidades, com contribuições e insights, com valor próprio, não fazia parte
da equação.
A eficiência, definida como a relação entre custos e produtos, exigia que o controle de custos e a produtividade
fossem os objetivos primários, senão os únicos, da administração. O desafio era organizar e estruturar o trabalho
de forma a minimizar custos e maximizar a produção. Os funcionários foram considerados custos. Assim, o
objetivo era minimizar o custo do trabalho, obtendo a produção máxima de cada empregado, ao mesmo tempo
em que proporcionava o menor salário e outros incentivos monetários possíveis. A ênfase estava no potencial
ganho em eficiência, não no bem-estar a longo prazo das pessoas que trabalhavam na organização, muito
menos dos cidadãos ou da comunidade.Supunha-se que as questões de comunidade, cidadania e democracia
caíam diretamente dentro da esfera política e completamente fora do âmbito da administração. Na medida em
que as abordagens “humanistas” podem ser acomodadas na Antiga Administração Pública, elas foram vistas
meramente como veículos para garantir mais produtividade . Por exemplo, nos experimentos de Hawthorne, foi
recomendado que os gerentes instituíssem uma “caixa de sugestões” para os funcionários, para que se
sentissem mais envolvidos e, portanto, potencialmente mais produtivos. Mas não houve consideração da ideia de
que as sugestões pudessem realmente ser úteis ou importantes por si mesmas.

A ideia era que a própria organização fosse a principal preocupação do gerenciamento. Se pudesse ser
estruturado de acordo com os ideais da burocracia , se pudesse promover os valores de competência e expertise
neutras, e se sistemas de gestão pudessem ser colocados em prática para controlar e contabilizar o gasto de
fundos, então as organizações públicas cumpririam sua função pretendida.

O NOVO SERVIÇO PÚBLICO: RESPEITANDO OS IDEAIS DO SERVIÇO PÚBLICO 163

A Nova Gestão Pública: Usando Incentivos para Alcançar a Produtividade

Como vimos anteriormente, a teoria da escolha pública baseia-se em uma série de suposições importantes sobre
o comportamento das pessoas e sobre como melhor administrar esse comportamento para atingir os objetivos
das políticas públicas. A teoria do agente principal aplica essas suposições para explicar a relação entre os
executivos e os trabalhadores de uma organização usando a metáfora de um contrato. Este contrato é
necessário porque, embora o empregado (o agente) atue em nome do executivo (o diretor), suas metas e
objetivos são diferentes. Como resultado, o diretor deve obter informações suficientes para monitorar o agente,
determinar os resultados e fornecer incentivos suficientes para obtê-los consistentemente. Como o objetivo é a
eficiência, a questão torna-se uma questão de qual é a abordagem de menor custo que a organização pode usar
para impedir que os funcionários busquem suas próprias metas, em vez de organizacionais, e verificar se estão
fazendo isso.

A New Public Management, com sua confiança na escolha pública e teoria do agente principal, fez algumas
contribuições importantes para nosso entendimento do comportamento humano. É importante notar, no entanto,
que se baseia na racionalidade econômica como a explicação do comportamento humano para a exclusão de
outras formas de entender a motivação e a experiência humana. Se isso Assim, a única maneira de influenciar
com sucesso seu comportamento é alterando as regras de tomada de decisão ou incentivos, de modo a alterar
seu interesse próprio para estar mais de acordo com as prioridades organizacionais.

O novo serviço público: respeitando os ideais do serviço público

As suposições sobre as motivações e o tratamento das pessoas no Novo Serviço Público diferem totalmente da
Administração Pública Antiga e da Nova Administração Pública. A Antiga Administração Pública presumiu que as
pessoas fossem como a Teoria X de McGregor as descreveu: preguiçosas, estúpidas, sem motivação e sem
vontade de aceitar responsabilidade. Consequentemente, eles precisavam ser controlados e ameaçados com
punição para assegurar seu desempenho. A New Public Management tem uma visão diferente, mas não mais
confiante, das pessoas. Assume que eles são egoístas e procurarão atingir seus próprios objetivos, a menos que
sejam monitorados e recebam incentivos suficientes para fazer o contrário. Como tal, o New Public Management,
como o gerenciamento científico de Taylor, exclui a consideração de normas e valores do grupo, cultura
organizacional, considerações emocionais / sociais e necessidades psicológicas e outras necessidades
“irracionais”. Ele nega a ideia de que as pessoas agem em resposta a valores compartilhados, lealdade,
cidadania e interesse público.

164 VALOR PESSOAS, NÃO APENAS PRODUTIVIDADE

Nós não estamos sugerindo que as pessoas nunca são preguiçosas ou egoístas. Em vez disso, confiar no
interesse próprio como a única explicação do comportamento humano representa uma visão muito estreita e
amplamente negativa das pessoas, que não é confirmada pela experiência nem pode ser justificada do ponto de
vista normativo. Em outras palavras, as pessoas normalmente não agem assim. Mais importante, eles não
deveriam.

Os elementos do comportamento humano que estão no cerne do Novo Serviço Público, como a dignidade
humana, confiança, pertencimento, preocupação com os outros, serviço e cidadania baseados em ideais
compartilhados e interesses públicos, são menosprezados na Antiga Administração Pública e a Nova Gestão
Pública. No Novo Serviço Público, ideais como justiça, equidade, capacidade de resposta, respeito,
empoderamento e comprometimento não negam, mas freqüentemente superam o valor da eficiência como o
único critério para a operação do governo. Como Frederickson afirma: “As pessoas que praticam admi- admi-
pública deve ser cada vez mais familiarizado com os problemas tanto da democracia representativa e direta, com
a participação dos cidadãos, com os princípios da justiça e da liberdade individual” (1982, 503). Frederickson
estava falando sobre a relação entre funcionários públicos e cidadãos, mas o mesmo princípio se aplica em
como os gerentes públicos devem tratar outros servidores públicos.

Se você assumir que as pessoas são capazes de pensar de outra maneira, de agir, de agir de acordo com
valores compartilhados como cidadãos, então é apenas logicamente consistente que você assuma que os
funcionários públicos são capazes das mesmas motivações e comportamentos. Não podemos esperar que os
funcionários públicos tratem seus concidadãos com respeito e dignidade, se eles mesmos não forem tratados
com respeito e dignidade. Não podemos esperar que eles confiem e capacitem os outros, ouçam suas idéias e
trabalhem cooperativamente, a menos que estejamos dispostos a fazer o mesmo por eles. No Novo Serviço
Público, os enormes desafios e complexidades do trabalho dos administradores públicos são
reconhecidos. Serviço e ideais democráticos são aplaudidos. Os servidores públicos são vistos não apenas
como funcionários que anseiam pela segurança e estrutura de um trabalho burocrático (a Antiga Administração
Pública), nem como participantes de um mercado (a Nova Administração Pública); em vez disso, funcionários
públicos são pessoas cujas motivações e recompensas são mais do que simplesmente uma questão de
remuneração ou segurança. Eles querem fazer a diferença na vida dos outros ( Denhardt, 1993; Perry e Wise,
1990; Vinzant, 1998).

Elmer Staats , ex-controlador dos Estados Unidos e um distinto funcionário público, escreveu certa vez que o
serviço público é muito mais do que uma categoria profissional. É melhor definido, disse ele, como “uma atitude,
um senso de dever - sim, até mesmo um senso de moralidade pública” (1988, p. 602). Isso é consistente com a
noção de que os motivos do serviço público são muito importantes e poderosos para motivar o comportamento
dos funcionários públicos. A motivação do serviço público baseia-se na predisposição de um indivíduo para
responder a motivos fundamentados primordialmente ou exclusivamente em instituições e organizações públicas
(Perry e Wise, 1990). Dentro

O NOVO SERVIÇO PÚBLICO: RESPEITANDO OS IDEAIS DO SERVIÇO PÚBLICO 165

Em outras palavras, há motivos particulares associados à natureza do serviço público que giram em torno do
serviço aos outros e do interesse público. Esses motivos estão relacionados a valores como lealdade, dever,
cidadania, igualdade, oportunidade e justiça. A pesquisa mostrou que estes motivos baseados em norma, e
afetivas são únicos ao serviço público e crítica ao comportamento ing entendimento em organizações públicas
(Balfour e Weschler 1990; Denhardt, Denhardt, e Aristigueta 2002; Frederickson e Hart, 1985; Perry e sábio 1990
; Vinzant 1998).

Como vimos anteriormente, Frederickson e Hart (1985) argumentam que com muita frequência deixamos de
fazer uma distinção entre o que eles chamam de “vinculações morais” de serviço no setor público e emprego no
setor privado. Quando o fazemos, denegrimos os ideais da cidadania democrática e do serviço público. Eles
pedem um retorno ao que eles chamam de “o patriotismo da benevolência ” baseado primeiramente no amor e
patriotismo aos valores democráticos, e segundo, na benevolência definida como “amor extensivo e não-
instrumental dos outros” (1985, p. 547). ). Isso significa que devemos servir e cuidar dos outros e trabalhar para
proteger seus direitos, não porque isso avança nossos próprios interesses, mas porque é a coisa certa a fazer
por si mesma. Esse patriotismo de benevolência, argumentam eles, deveria ser “a principal motivação dos
servidores públicos nos Estados Unidos” (547).

Da mesma forma, Hart ressalta que as obrigações primárias dos servidores públicos são “encorajar a autonomia
cívica; governar pela persuasão, transcender as corrupções do poder; e tornar-se exemplares cívicos ”(1997,
967).Assim, ele diz, “servidores públicos são obrigados a incorporar esses valores intencionalmente em todas as
suas ações, seja com superiores, colegas, subordinados ou o público em geral” (1997, 968, ênfase
adicionada). Simplificando,Nas organizações públicas, precisamos tratar uns aos outros e aos nossos
concidadãos de uma maneira consistente com os ideais democráticos, a confiança e o respeito. Fazemos isso
porque acreditamos que as pessoas respondem e são motivadas por esses valores e porque acreditamos que o
serviço público desempenha um papel especial no avanço e no incentivo desses aspectos do caráter humano.
Praticamente falando, então, os valores do Novo Serviço Público ditam que encorajamos, modelamos e
cumprimos nosso compromisso com os ideais democráticos e nossa confiança nos outros. Como gestores,
podemos incentivarmotivações e valores de serviço público, tornando-os uma parte central da identidade e
cultura organizacional. Porque sabemos e confiar que as pessoas que trabalham com falta de servir aos outros,
precisamos tratá-los como parceiros na prossecução do interesse lic pub-. Isto sugere, até mesmo demandas,
uma abordagem altamente inclusivo, participativo de gestão, não apenas como um meio instrumental para
aumentar a produtividade, mas como um meio para fazer avançar os valores no cerne de -vice sor público. Roy
Adams coloca sucintamente: "A eficiência não é suficiente" (1992, 18).

166 VALOR PESSOAS, NÃO APENAS PRODUTIVIDADE

Abordagens participativas são necessárias para que as pessoas nas organizações tenham “uma existência digna
e digna” (18). Além disso, embora a participação geralmente melhore o desempenho, seu valor não deve
depender de sua contribuição para outra coisa. A participação é um valor importante em si.

Robert Golembiewski (1977), como vimos anteriormente, argumentou que a democracia organizacional é
baseada na participação de todos os membros da organização na tomada de decisões, feedback frequente dos
resultados do desempenho organizacional, compartilhamento de informações gerenciais em toda a organização,
garantias para os direitos individuais, a disponibilidade de recurso ou recurso em casos de disputas intratáveis e
um conjunto de atitudes ou valores de apoio. Ele sugeriu que quanto mais próxima a organização estiver desses
critérios, mais democrática será a organização. Edward Lawler (1990) defende o que ele chama de
gerenciamento de “alto envolvimento”, baseado no compartilhamento de informações ., treinamento, tomada de
decisões e recompensas como os quatro principais componentes de um programa bem-sucedido de participação
dos funcionários. Ele argumenta que a participação aumenta a motivação porque ajuda as pessoas a entender o
que é esperado e a ver as relações entre desempenho e resultados.

De acordo com Kearney e Hays (1994), os gestores públicos estão começando a perceber quão vitalmente
importante é usar abordagens de gerenciamento participativo . Esses autores argumentam que as abordagens
participativas devem começar com a premissa de que os trabalhadores são o ativo mais importante de uma
organização e devem ser tratados de acordo. Todos os funcionários devem ser capacitados pela gerência para
participar na tomada de decisões, e devem ser autorizados a fazê-lo sem medo. Com base em sua revisão da
pesquisa de uma abordagem participativa à tomada de decisões organizacionais, eles concluem que essa
abordagem é uma maneira eficaz de aumentar a satisfação e a produtividade dos funcionários.

No Novo Serviço Público, o fato de essas abordagens “funcionarem melhor” para aumentar a satisfação,
aumentar a produtividade e aumentar a capacidade de mudança de uma organização é importante. De fato, foi
demonstrado que, embora tanto a gestão da qualidade quanto a participação na tomada de decisões tenham
efeitos positivos no desempenho do empregado, a participação na tomada de decisões tem um efeito muito
maior ( Stashevsky e Elizur, 2000). O que é mais importante do ponto de vista do Serviço Público de New é que
participativa e in- clusive as abordagens são as únicas que constroem cidadania, responsabilidade e confiança, e
avançam os valores do serviço no interesse público. São as únicas abordagens que fazem sentido se você
começar com a suposição de que os servidores públicos são e devem ser motivados por ideais democráticos e
serviço aos outros. Tratá-los de outra forma desestimula essa importante fonte de orgulho e a motivação para ser
altruísta na busca do interesse público. É este núcleo normativo de serviço público que a nação achou tão

CONCLUSÃO 167

ling on watching the police and firefighters, the health care and emergency workers, as well as the citizen
volunteers, in the aftermath of the September 11, 2001, attacks on New York and Washington, DC This devotion
to public service represents what is best, and most important to the achievement of public values
and democractic ideals.

Conforme discutido no Capítulo 8, a noção de liderança compartilhada é fundamental para fornecer


oportunidades para funcionários e cidadãos afirmarem e agirem de acordo com seus motivos e valores de
serviço público. No Novo Serviço Público, a liderança compartilhada, a colaboração e o empoderamento se
tornam a norma dentro e fora da organização. A liderança compartilhada se concentra nos objetivos, valores e
ideais que a organização e a comunidade desejam promover. Como Burns (1978) diria, a liderança exercida
através do trabalho através e com as pessoas transforma os participantes e muda seu foco para valores de nível
superior. Por meio de liderança compartilhada (ou transformacional), os propósitos e fins de organizações,
grupos e comunidades são transformados em outro conjunto de metas e valores mais elevados. Esse processo
deve ser caracterizado por respeito mútuo, acomodação e apoio.Os motivos de serviço público dos cidadãos
e os funcionários também podem ser reconhecidos, apoiados e recompensados no processo.

Conclusão

Escrevendo sobre gestão no setor privado, Plas (1996) afirma que a cultura organizacional deve evoluir e
encontrar um “lugar para o coração novamente” no local de trabalho. Os trabalhadores devem ter permissão, ela
diz, de participar com seu trabalho, com suas mentes e com seus corações. Os gerentes devem ser, e devem
incentivar seus funcionários a ser “autêntico”. Os gestores e os trabalhadores devem compartilhar seus
sentimentos, valores e ética dentro da corporativo ambiente ment . Plas diz que isso exige um novo contrato
social entre empregados e empregadores. O contrato antigo pressupunha que o empregado trabalharia muito e a
organização cuidaria do empregado. A sociedade moderna mostrou que esses contratos não funcionam, se, de
fato, eles já funcionaram. O novo contrato baseia-se no pressuposto de que tanto o indivíduo quanto a
organização têm responsabilidades uns com os outros e, consequentemente, com a criação e manutenção de
um relacionamento bem-sucedido.

Gestores públicos têm uma responsabilidade especial e uma op- única portunity para capitalizar sobre o
“coração” do serviço público. As pessoas são atraídas pelo serviço público porque são motivadas por valores de
serviço público. Esses valores - servir aos outros, tornar o mundo melhor e mais seguro e fazer a democracia
funcionar - representam o melhor do que significa ser um cidadão a serviço de uma comunidade. Precisamos
nutrir e encorajar essas motivações e valores de alto nível, não extingui-los tratando as pessoas como se

168 VALOR PESSOAS, NÃO APENAS PRODUTIVIDADE

eles eram peças de uma máquina ou como se fossem apenas capazes de comportamento de auto-serviço.
Quantos de nós vimos o que acontece quando um funcionário público idealista chega a uma organização pública
e é tratado como se o idealismo dele fosse ingenuidade - e é dito que o que se espera e recompensa é fazer o
que é dito e ficar quieto? Se tratarmos as pessoas como burocratas, indivíduos egoístas e egoístas, nós os
encorajamos a se tornarem justamente isso. Acreditar no serviço público, e nosso papel no serviço do interesse
público, é o que nos permite sacrificar, dar o melhor de nós, como os bombeiros e policiais fizeram no desastre
do World Trade Center, onde outros não iriam.

Se pudermos ajudar os outros a ver que o trabalho que estão fazendo é maior e mais importante do que o
individual, se pudermos ajudar as pessoas a entender que o serviço público é honroso e valioso, elas agirão de
acordo. Tratar nossos colegas servidores públicos com a dignidade e o respeito que eles merecem em
organizações públicas, e capacitá-los para ajudar a encontrar maneiras de servir suas comunidades, nos permite
atrair e capacitar aqueles que estão dispostos e aptos a servir no interesse público. É dever, obrigação e
privilégio de todo administrador público fazê-lo. Como MacKenzie disse há um século atrás,

Devemos tentar ver mais uma vez, como os sábios dos gregos viram, que não há nada mais nobre na vida
humana do que na política, no sentido mais abrangente desse termo. Poucos de nós podem fazer muito para
servir a humanidade no sentido mais amplo: a melhor coisa que provavelmente a maioria de nós pode fazer é
servir nosso país. ( MacKenzie 1901, 22)

Capítulo 10

O novo serviço público em ação

Neste capítulo, apresentamos alguns dos muitos exemplos de como os princípios do Novo Serviço Público estão
sendo colocados em prática em governos democráticos nos Estados Unidos e em todo o mundo. Não
reivindicamos que nosso trabalho forneceu o catalisador para essas iniciativas ou que os arquitetos desses
programas e projetos usariam necessariamente o termo “Novo Serviço Público”. De fato, os tipos de atividades e
práticas destacadas neste capítulo são o que nos inspirou a escrever este livro, e não o contrário. Em outras
palavras, os estudos de casos e exemplos aqui apresentados pretendem oferecer algumas idéias sobre os tipos
de práticas que incluiríamos sob o manto do Novo Serviço Público. Esperamos que, por sua vez, esses
exemplos inspirem os outros a pensar de maneira cuidadosa e criativa sobre como eles podem agir para
reafirmar os valores democráticos, a cidadania e o serviço no interesse público.

Deve-se notar que esses casos representam apenas um pequeno vislumbre do trabalho que está sendo feito
para envolver os cidadãos e revigorar os valores democráticos no serviço público. Como observa Nancy Roberts,
“a participação direta dos cidadãos não é mais hipotética. É muito real e os administradores públicos são centrais
para a história em evolução ”(2004, 316). De fato, de muitas maneiras, “a prática é a principal teoria” na área do
engajamento dos cidadãos (Bingham, Nabatchi e O'Leary 2005, 534). Uma variedade de materiais úteis sobre
envolvimento dos cidadãos e práticas de participação estão disponíveis. Fontes como o Centro para a
Democracia e a Cidadania na Universidade de Minnesota (www.publicwork.org/home.html), a Rede de Práticas
Cívicas (www.cpn.org/), a Aliança Mundial CIVICUS para a Participação do Cidadão (www.civicus.org). org), o
Centro Nacional de Produtividade Pública da Rutgers University (http://newark.rutgers.edu/~ncpp/ncpp.html)
fornece muitos estudos de caso e exemplos de engajamento de cidadãos. UMA

169

170 O NOVO SERVIÇO PÚBLICO EM AÇÃO

A busca por “participação cidadã” no portal do governo dos EUA (www.first-gov.gov/) rende mais de 200.000
resultados. Na literatura, insights sobre as muitas facetas do engajamento público no processo de governança
podem ser encontrados nos escritos de, por exemplo, Nancy Roberts (2004), Robin Hambleton (2004), e os
contribuintes para um 2005 Symposium in Public Administration Revisão organizada por Terry Cooper e seus
colegas da Universidade deIniciativa de Engajamento Cívico do Sul da Califórnia (Berry 2005; Bingham, Nabatchi
e O'Leary 2005; Boyte 2005; Cooper 2005; Kathi e Cooper 2005; Portney 2005).

Ouvindo o City- a reconstrução de Nova Iorque

Um dos exemplos mais conhecidos de engajamento cidadão, e talvez o mais pungente, seguiu os ataques de 11
de setembro no World Trade Center (WTC) em Nova York. Muitas estratégias - incluindo conselhos consultivos,
reuniões públicas e correspondências - foram usadas em Nova York para obter a participação de cidadãos e
grupos interessados no destino do site do WTC (www.renewnyc.com). Entre os mais inovadores, no entanto,
havia um projeto chamado “Ouvir a cidade”. Em 20 de julho de 2002, mais de 4.300 pessoas de diferentes
origens se reuniram no Centro de Convenções Jacob Javits para dialogar sobre o que deveria ser feito com o
site do Trade Center. Este foi o maior fórum de planejamento urbano já realizado. Uma reunião semelhante,
porém menor, ocorreu dois dias depois, com 800 pessoas, seguida de um diálogo on-line que envolveu mais de
800 pessoas e a troca de aproximadamente 10.000 mensagens. O processo e os resultados foram relatados
como extraordinários, pelo menos em parte pela simples razão de que "todos tiveram a chance de falar e todos
tiveram a chance de ouvir" (Civic Alliance 2002, 1).

Não só os cidadãos ouviam e aprendiam uns com os outros, como também a cidade de Nova York ouvia e
atendia com clareza aos conselhos e conselhos dos cidadãos. No primeiro dia do fórum, Roland Betts, membro
da Lower Manhattan Development Corporation (LMDC), assegurou ao grupo: “Todo mundo parece temer que a
reunião real esteja acontecendo em outra sala. Deixe-me dizer uma coisa - esta é a verdadeira reunião ”(Civic
Alliance 2002, 3). O resultado, segundo John Whitehead, presidente do LMDC, foi “absolutamente lindo”, com
100% dos participantes do fórum de 20 de julho relatando que estavam muito satisfeitos ou satisfeitos com a
qualidade do diálogo (Civic Alliance, 2002, 2). –3).

O processo começou quando a Aliança Cívica para Reconstruir o Centro de Nova York, uma coalizão de grupos
empresariais, comunitários, universitários, trabalhistas e civis, foi formada logo após o 11 de setembro de 2001,
para desenvolver estratégias para o desenvolvimento de Lower Manhattan. O grupo foi convocado pelo Plano
Regional

OUVIR A CIDADE - A RECONSTRUÇÃO DE NOVA IORQUE 171

Associação em conjunto com a NYU / Wagner, a New School University e o Pratt Institute Center for Community
and Environmental Development (Civic Alliance 2002, 4). A coalizão realizou um fórum inicial em 7 de fevereiro,
que envolveu 600 pessoas e foi projetado para obter informações sobre elementos de um memorial. Então, em
julho, o fórum mediado, muito maior, foi realizado para obter reações dos cidadãos a seis alternativas
preliminares que haviam sido desenvolvidas pela Autoridade Portuária de Nova York e Nova Jersey e pelo
LMDC, com base na contribuição anterior.

O fórum de julho usou o modelo AmericaSpeaks 21st Century Town Meeting (veja
americaspeaks.org/services/town_meetings/index.htm para mais informações). Um grupo de organizadores de
campo desenvolveu relacionamentos com vários bairros e organizações comunitárias e obteve sua assistência
no recrutamento e divulgação do evento. Os organizadores do campo mantiveram o controle de quais grupos e
áreas geográficas estavam sub-representados e publicaram anúncios direcionados e realizaram campanhas de
rua para serem ainda mais representativos da população (Lukensmeyer e Brigham 2002, 357).

A diversidade dos participantes é creditada como uma das principais razões pelas quais o projeto funcionou tão
bem quanto o fez (Civic Alliance 2002, 3). Havia diversidade de idade, origem racial e étnica, localização
geográfica e histórico econômico, resultando em um grupo de pessoas que normalmente nunca poderiam ter se
encontrado. “Parentes das vítimas, moradores do centro da cidade, sobreviventes do 11 de setembro,
trabalhadores de emergência, líderes empresariais, desempregados e subempregados, cidadãos interessados e
defensores da comunidade. . . sentavam-se lado a lado e contribuíam com miríades de pontos de vista ”(2). Para
facilitar o diálogo para este grande e diversificado grupo de participantes, foram fornecidos tradutores tanto para
a palavra falada quanto para o sinal, facilitadores que falavam chinês e espanhol, bem como cópias impressas
dos materiais de discussão em outros idiomas e Braille. Conselheiros de luto também estavam disponíveis. A
maioria dos participantes relatou que sua motivação para se envolver no fórum era um senso de
responsabilidade cívica e um desejo de garantir que o processo de reconstrução fosse guiado por muitas e
diversas vozes.

Os participantes do fórum foram divididos em grupos de discussão de dez a doze pessoas. Combinando o
diálogo face-a-face com a tecnologia, as ideias dos participantes não só podiam ser ouvidas pelos membros de
um determinado grupo, mas também poderiam ser compartilhadas através do fórum. Um facilitador treinado
trabalhou com cada grupo e as ideias foram gravadas em computadores portáteis. Um grupo de voluntários da
América-Speaks serviu como “equipes temáticas” que leram e resumiram os comentários, identificaram os
principais conceitos e idéias e, em seguida, reportaram-nos imediatamente a todos os participantes do fórum. A
equipe do tema preparou um conjunto de prioridades e perguntas que emergiram do diálogo, que foram postadas
em telas grandes ao redor da sala, dando aos participantes de pequenos grupos a chance de

172 O NOVO SERVIÇO PÚBLICO EM AÇÃO

veja as idéias de outros grupos e obtenha feedback sobre suas próprias idéias. Os participantes usaram então
teclados sem fio para votar em várias questões, com os resultados dessas pesquisas exibidas imediatamente.

A tecnologia forneceu uma maneira inovadora e eficaz de garantir que houvesse ampla participação e
feedback. Mas talvez ainda mais importante para o sucesso do fórum foi a resposta dos planejadores às idéias
dos cidadãos. Os participantes pediram que os tomadores de decisão não apenas construíssem um memorando,
mas também revitalizassem a vizinhança de maneira a atender à necessidade de uma ampla gama de cidadãos
e empresas. Particularmente importantes foram as necessidades de pessoas de baixa renda e imigrantes. Muitos
enfatizaram a necessidade de moradias acessíveis, bem como uma base de negócios diversificada. Eles
queriam não apenas reconstruir edifícios, mas também reconstruir vidas e comunidades, abordando o
desenvolvimento econômico, a criação de empregos, a cultura, o transporte, a recreação e outras comodidades
cívicas. O memorial, disseram, não deve ser um pensamento posterior, mas sim inspirador - como disse um
participante, “um lugar que devolve a vida” (Civic Alliance 2002, 9). Outro disse: “Espero que o espaço seja
usado de maneira a promover a paz e a compreensão e educar as pessoas em todo o mundo para prevenir
futuras ocorrências” (14).

A reação dos participantes às seis alternativas apresentadas a eles foi que os planos ficaram aquém do
esperado. De fato, “muitos participantes criticaram os planos como medíocres e sem a visão necessária para
refletir o significado desse momento histórico” (Civic Alliance, 2002, p. 11), e conclamou os planejadores a
“começar de novo!” (12).

Então, eles fizeram exatamente isso - eles começaram de novo. Após a reunião, o governador de Nova York
“reiterou as diretrizes do cidadão para voltar à prancheta nas opções de design do site, desenvolver planos de
uso misto, reduzir a densidade do site e encontrar novas soluções para a questão do espaço comercial”
(Lukensmeyer e Brigham, 2002, 356.) Pouco tempo depois, o LMDC anunciou que estava abrindo o processo de
planejamento para seis novas equipes de projeto e expressou o compromisso de financiar iniciativas de
transporte para disseminar o desenvolvimento comercial em Lower Manhattan. e para permitir mais espaço de
hotel e varejo nos planos do site. Em resumo, “as vozes dos cidadãos foram ouvidas e suas recomendações
foram atendidas” (361).
As preocupações e prioridades dos cidadãos continuaram a orientar os tomadores de decisão, enquanto
trabalham para desenvolver e implementar planos para revitalizar a parte baixa de Manhattan. Além do
desenvolvimento de novos planos para o site em si, o LMDC comprometeu-se com vários projetos de
revitalização externa para “abordar uma série de questões de planejamento, design e desenvolvimento,
incluindo: criação de espaços abertos utilizáveis, desenvolvimento de usos residenciais. , expandindo e
diversificando o varejo, o lazer e os usos culturais, melhorando os parques e a esfera pública, e melhorando as
condições de transporte e acesso ”(www.renewnyc.com). Por exemplo, em

AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO INICIADA POR CIDADÃO DA IOWA 173

Em março de 2006, o governador George E. Pataki e o prefeito Michael Bloomberg anunciaram que o LMDC
concederia US $ 27,4 milhões para melhorias culturais em organizações artísticas na Baixa Manhattan
(www.renewnyc.com).

Avaliação de desempenho iniciada por cidadãos de Iowa

A medição do desempenho é outra área de governança, onde vários exemplos de engajamento cidadão podem
ser encontrados. Envolver os cidadãos na concepção de sistemas de medição de desempenho pode aumentar o
significado político e a credibilidade das medidas, bem como aumentar o uso e a relevância das informações
fornecidas aos cidadãos (Bacova e Maney, 2004). Por exemplo, em 1991, com o apoio da Fundação Alfred P.
Sloan, nove cidades de Iowa embarcaram no projeto de três anos intitulado “Avaliação de Desempenho Iniciado
por Cidadãos” (CIPA), que envolveu os cidadãos na concepção e implementação da medição de desempenho.
em uma ampla gama de programas. Os objetivos do projeto da CIPA incluíram: (1) ajudar as cidades a
estabelecer um processo sustentável para envolver os cidadãos no desenvolvimento de medidas de
desempenho confiáveis e úteis; (2) criar um diálogo entre os cidadãos e os administradores do governo sobre os
papéis, responsabilidades e responsabilidade do governo local; e (3) ajudar as cidades a integrar a medição do
desempenho nos processos de tomada de decisão, orçamento e gestão (Ho e Coates, 2002a, 8). O projeto CIPA
foi projetado para analisar a mensuração do desempenho do ponto de vista do cidadão, melhorar a colaboração
entre cidadãos e servidores públicos e enfatizar a disseminação pública de informações aos cidadãos de
maneira útil e acessível.

Nove cidades de tamanhos variados escolheram participar do projeto, sendo a maior a de Des Moines, com
população de 200.000 habitantes, e a menor, Carroll, com 10.000 habitantes. As cidades participantes
representavam áreas urbanas e suburbanas, industriais e rurais de todo o estado. O projeto da CIPA foi dividido
em três fases. Na primeira fase, cada cidade formou o que foi chamado de Equipe de Desempenho do Cidadão
ou “PT”. A composição dessas equipes variou de cidade para cidade, mas a maioria dos membros de cada
equipe era composta de cidadãos e representantes de grupos de cidadãos. misturas de funcionários municipais
e funcionários. Em Des Moines, por exemplo, a Equipe de Desempenho incluiu representantes da Des Moines
Neighbors, uma organização que representa cinquenta grupos de bairros, um representante da equipe de
gestores municipais e um membro do conselho (Ho and Coates 2002b, Estudo de Caso, 1). Outras cidades
usavam jornais, televisão a cabo e boletins informativos para recrutar cidadãos interessados ou extraí-los de
grupos de cidadãos ou comitês existentes para encontrar membros. Uma das primeiras tarefas desses PTs
recém-formados foi identificar

174 O NOVO SERVIÇO PÚBLICO EM AÇÃO

grupos-chave ou bairros que não foram representados e recrutar novos membros conforme necessário, bem
como identificar grupos que precisavam ser informados das atividades da equipe. Os avaliadores relataram que,
embora inicialmente se tenha manifestado preocupação pelo fato de os representantes da cidade virem a
dominar essas equipes, isso não aconteceu dessa maneira. As autoridades municipais e os membros da equipe
eram propositadamente “muito respeitosos para com os cidadãos e. . . serviram de recursos para as questões
levantadas pelos cidadãos ”(7).

Assim que as equipes foram finalizadas, os cidadãos receberam oportunidades de aprender sobre os
departamentos e operações da cidade, examinaram informações sobre as características e demografia de suas
cidades e obtiveram informações sobre os propósitos e práticas de medição de desempenho (Ho and Coates
2002a, 8). Em seguida, cada equipe identificou um ou dois serviços públicos para os quais desenvolveria
medidas de desempenho. Como as prioridades e preocupações dos cidadãos variavam de localidade para
localidade, diferentes PTs decidiram focar sua atenção em diferentes programas e serviços. Por exemplo, a
equipe de Des Moines optou por olhar para o desenvolvimento comunitário no nível do bairro, a equipe da cidade
de Clive escolheu a polícia e os serviços de emergência, a equipe da cidade de Carroll identificou o centro de
recreação da cidade. Outras cidades selecionaram áreas como serviços de rua, obras públicas, serviços de
bibliotecas e remoção de neve.

Em seguida, cada equipe do projeto desenvolveu uma lista de "elementos críticos" para suas áreas de serviço
selecionadas. Por exemplo, os elementos críticos identificados para os serviços de emergência médica incluíam
tempo de resposta, adequação do treinamento e qualidade da equipe e profissionalismo, enquanto os elementos
críticos para os programas recreativos incluíam disponibilidade e acessibilidade, creches, horas, manutenção e
qualidade de instrutores. Em muitos casos, os elementos críticos selecionados eram semelhantes aos
identificados na literatura, mas eram diferentes em pelo menos dois aspectos importantes.

Primeiro, em uma área frequentemente negligenciada em outros sistemas de medição de desempenho, os


cidadãos expressaram fortes preocupações sobre a necessidade de a cidade comunicar melhor informações
sobre desempenho e resultados para os cidadãos e queria avaliar o desempenho dos departamentos da
cidade. Por exemplo, na área de polícia e bombeiros, os cidadãos queriam saber o que aconteceu depois de
apresentarem um caso e queriam relatórios de andamento sobre a investigação do departamento sobre seus
casos (Ho and Coates, 2002b, Case Study, 5). Em segundo lugar, embora os cidadãos estivessem preocupados
com a eficácia dos programas, eles também se importavam com o grau em que os servidores públicos
individuais eram “profissionais, corteses e não discriminatórios” em suas interações com os cidadãos.

(5). Em outras palavras, eles queriam linhas de comunicação mais abertas e informações úteis e acessíveis
sobre o que a cidade estava fazendo, e queriam

AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO INICIADA POR CIDADÃO DA IOWA 175

garantir que os funcionários municipais tratem os cidadãos respeitosamente, profissionalmente e sem


discriminação.

As equipes então desenvolveram medições de desempenho com base nos elementos críticos que
identificaram. Os membros receberam assistência profissional para facilitar essas discussões. Eles usaram uma
planilha desenvolvida pela equipe do projeto da CIPA que consideraram útil como um meio para a equipe avaliar
suas próprias medidas propostas. Esses formulários pediam aos membros que considerassem se as medidas
propostas eram, por exemplo, compreensíveis, mensuráveis, razoáveis em termos de custo e tempo e úteis para
os cidadãos (Ho e Coates, 2002b, Estudo de caso, Apêndice, 2).

Mais uma vez, as medidas em muitos casos foram semelhantes às identificadas em publicações profissionais,
mas os avaliadores do projeto destacaram várias descobertas importantes que resultaram do processo,
ilustrando as contribuições exclusivas dos cidadãos para o projeto de sistemas de medição de desempenho. Em
geral, embora os cidadãos estivessem preocupados com os resultados, eles não estavam focados
exclusivamente nos resultados. Eles também se preocupavam com questões de processo, como a cortesia de
funcionários da prefeitura e medidas de entrada, como treinamento para policiais e pessoal médico. As questões
de equidade também foram mais importantes do que se poderia esperar. Por exemplo, os cidadãos expressaram
a preocupação de que a biblioteca e os serviços recreativos sejam acessíveis a pessoas de baixa renda e com
deficiência e a uma ampla faixa etária. Surpreendentemente (pelo menos para os defensores da Administração
Pública Antiga e da Nova Administração Pública), os cidadãos estavam relativamente desinteressados em
eficiência. Eles expressaram mais preocupação com o processo, os resultados e a equidade dos serviços do que
meras medidas de custo. Os cidadãos também queriam informações de medição de desempenho disponíveis
nos níveis de rua e bairro, onde os serviços são realmente entregues. Os cidadãos enfatizaram o uso de
pesquisas com cidadãos e pesquisas com usuários para avaliar programas públicos (Ho and Coates 2002b,
Estudo de caso, 6). Em geral, “os cidadãos das nove cidades sentiram uma grande necessidade de informar aos
cidadãos o que o governo da cidade faz, com que eficácia é feito e que ações posteriores foram tomadas depois
que os cidadãos expressam suas opiniões e reclamações” (7).

Na segunda etapa do projeto, as equipes de desempenho dos cidadãos ajudaram a assinar um sistema de
coleta de dados e, em alguns casos, ajudaram a coletar os dados por meio de pesquisas com cidadãos e outros
meios. Em seguida, as equipes continuaram a trabalhar com os conselhos municipais e a equipe da cidade para
integrar os dados de desempenho nos processos orçamentários e de formulação de políticas.

O processo não foi sem desafios. As cidades participantes acharam difícil manter o envolvimento dos cidadãos
ao longo do tempo. As cidades também relatam que tem sido um desafio obter uma cobertura adequada da
mídia sobre o trabalho das equipes de desempenho. No entanto, a experiência do projeto CIPA tem sido
“positiva em
176 O NOVO SERVIÇO PÚBLICO EM AÇÃO

todas as cidades ”(Ho and Coates 2002b, Estudo de Caso, 8). No Relatório Final sobre o Projeto CIPA (2005),
avaliadores comentaram um número de “lições aprendidas” da experiência, incluindo as seguintes observações:

• Os cidadãos têm muito pouco problema em compreender a medição do desempenho e os diferentes tipos de
medidas (ou seja, entrada, saída e resultado).

• O processo de envolvimento dos cidadãos com os funcionários eleitos e indicados pela cidade é muito viável
e pode levar a boas relações de trabalho e compreensão conjunta sobre o que constitui uma prestação de
serviços de qualidade.

• O processo da CIPA está sendo reconhecido nacionalmente como uma contribuição significativa para a
construção de uma melhor prestação pública de contas e governança democrática no governo da cidade
(Relatório Final de 2005, pp. 8–9).

Iniciativa de Engajamento Cívico do Serviço Nacional de Parques

Se você visitar o site do Serviço de Parques Nacionais (NPS) sobre engajamento cívico
(www.nps.gov/civic/index.html), você encontrará a seguinte declaração:

A iniciativa Civic Engagement é o desafio do Serviço Nacional de Parques a si mesmo, de encontrar novas
formas de revitalizar sua missão de preservar e interpretar o patrimônio natural e cultural de nossa
nação. Formar parcerias significativas com as pessoas mais investidas nos parques garante a relevância de
longo prazo dos recursos e programas do NPS.

Engajar o público não é, de forma alguma, uma atividade nova para o Serviço Nacional de Parques. Esta
iniciativa de Engajamento Cívico, no entanto, leva essa diretiva a um novo nível de compromisso, formalmente
estabelecendo-a como a base essencial e estrutura para o desenvolvimento de planos e programas para os
nossos parques.

A iniciativa Civic Engagement surgiu de um relatório de 2001 do NPS Advisory Board, que insistia em repensar o
propósito e o papel dos parques nacionais como “não apenas destinos de recreação, mas trampolins, para
viagens pessoais de enriquecimento intelectual e cultural” (todo o material citado neste documento). seção é
tirada de www.nps.gov/civic/about/index.html, a menos que especificado de outra forma). O Pedido n º 75A do
Diretor do NPS formalizou o compromisso de fazer isso: “abraçar o engajamento cívico como a base essencial e
a estrutura para criar planos e desenvolver programas.” O objetivo é ir além dos requisitos mínimos de
envolvimento do público para institucionalizar uma filosofia de engajamento cívico que mantém o aspecto maior
de “serviço público e

INICIATIVA DE ACOPLAMENTO CIVIL DO SERVIÇO DE PARQUE NACIONAL 177

a diretriz pública também . ”A diretriz também declara simples mas poderosamente que, para fazê-lo, o NPS“
deve primeiramente dar as boas-vindas ao público e ouvir o que eles têm a dizer. ”O“ público ”é definido
amplamente para incluir qualquer pessoa ou organização. interessado, servido por, ou que serve em qualquer
programa ou programa do NPS. O número de atividades e programas realizados em resposta a essa iniciativa
tem sido impressionante.Algumas das atividades são destacadas aqui, mas resumos de muitas outras atividades
podem ser encontradas no site do NPS (www.nps.gov/civic/about/index.html).

Por exemplo, o Sítio Histórico Nacional NPS Manzanar, na Califórnia, está localizado em um dos dez campos
que internaram nipo-americanos em “centros de realocação de guerra” durante a Segunda Guerra Mundial. A
maneira pela qual o site desfila essa história é importante e controversa, com alguns sugerindo que a história
contada sobre a internação deve informar os visitantes sociais sobre uma importante negação de direitos
constitucionais e outros acusando o NPS de sucumbir à “comunidade nipo-americana”. máquina de propaganda
”e falhando em dizer a verdade sobre os centros. Como a maior parte do acampamento não é mais visível, a
comunidade nipo-americana pediu ao NPS que reconstruísse partes do campo para lembrar os visitantes deste
importante local histórico em termos de direitos civis, em vez de permitir que o local se torne simplesmente um
"acampamento de verão". nas montanhas. ”A reconstrução geralmente é desencorajada pelo NPS porque não é
autêntica e normalmente não pode ser completamente exata historicamente. Preservação, reabilitação e
restauração de locais são geralmente preferidos, a menos que critérios rigorosos possam ser atendidos,
incluindo a exigência de que não haja outra alternativa e que haja informação suficiente para permitir uma
reconstrução precisa.

Mas quando ficou claro que a comunidade nipo-americana e outros queriam a reconstrução, o NPS ouviu. Com
base no trabalho de um grupo de defesa dos cidadãos, no comentário público e no engajamento ativo da
comunidade nipo-americana, a reconstrução do campo está em andamento, garantindo que a importante história
das internações nipo-americanas seja contada.

Em um tipo muito diferente de programa, o NPS participou de um projeto educacional no Parque Histórico
Nacional Marsh-Billing-Rockefeller intitulado “Uma floresta para todas as salas de aula”. Este programa treina
professores para ensinar seus alunos sobre o conceito de “lugar” e consequentemente, “mais ansiosos para
aprender e se envolver na administração de suas comunidades e terras públicas”. Com a ajuda de Shelburne
Farms, o Conservation Study Institute, a Green Mountain National Forest e o Northeast Office of the National
Wildlife Federation, o NPS Historical Park desenvolveu um programa para professores desenvolverem um
currículo interdisciplinar que “integra a exploração prática da ecologia, senso de lugar, administração e civismo”.

178 O NOVO SERVIÇO PÚBLICO EM AÇÃO

O objetivo do projeto foi aprimorar as habilidades de cidadania, ensinando e modelando a facilitação do diálogo
sobre questões sobre as quais existem perspectivas diversas. Uma avaliação do programa dois anos após seu
início encontrou uma série de pontos fortes, incluindo “oferecer perspectivas diversificadas e equilibradas” e
“envolver os alunos como administradores por meio do aprendizado de serviços”.

Em um cenário mais urbano, o NPS, baseado no engajamento cidadão e no dia-logue, reverteu uma decisão
sobre a escavação do agora subterrâneo local da casa de James Dexter no Independence Mall, na
Filadélfia. James Dexter foi uma figura central na criação de uma das primeiras igrejas negras independentes da
América, e sua casa foi usada para planejar o estabelecimento da Igreja Episcopal Negra Africana de St.
Thomas. Inicialmente, o NPS decidiu permitir a construção de uma instalação de desembarque de ônibus em
terra sobre a casa, porque a construção não perturbaria os recursos arqueológicos do local subterrâneo. Mas a
comunidade se sentiu diferente. Depois de uma série de reuniões comunitárias e consultas com representantes
da igreja e outros grupos e organizações interessados, o forte apoio à escavação do local foi expresso. Por fim, o
NPS decidiu reverter sua decisão e, ao fazê-lo, fortaleceu as relações com a comunidade, particularmente os
vínculos entre a comunidade afro-americana e o NPS.

Para melhorar ainda mais esses vínculos comunitários e a comunicação desenvolvida, o NPS continuou a fazer
do grupo uma parte do processo de ex-cavitação. O NPS explicou o processo para eles e os convidou a ver as
descobertas no laboratório. O NPS apoiou o interesse público, em parte, construindo uma plataforma de
observação a partir da qual os membros da comunidade puderam assistir ao trabalho, divulgando comunicados
de imprensa regulares sobre o progresso do projeto e facilitando um esforço cooperativo das instituições e
organizações locais para desenvolver um documentário sobre a escavação a ser mostrada na televisão
pública. Como o reverendo Jeffrey Leath, da Igreja da Madre Bethel AME, declarou: “É uma verdadeira vitória da
razão. [NPS] escutou. Eles processaram os argumentos e responderam com razão.

Novo serviço público em Greenville, Wisconsin

David Tebo, o administrador da cidade de Greenville, Wisconsin, escreve: “Tenho certeza de que a maioria das
pessoas acha que sua comunidade é única e oferece algo mais e diferente do que qualquer outra
comunidade. Como residente e administrador da cidade de Greenville, eu sinto o mesmo da minha cidade
”(Tebo, 2006). A Tebo e a cidade de Greenville têm trabalhado arduamente nos últimos anos para encontrar
maneiras de implementar os valores do Novo Serviço Público. Ele ganhou alguns insights importantes que nos
ensinam sobre a criatividade e o compromisso com os ideais democráticos que estão vivos e bem no governo
local.

Novo serviço público em Greenville, Wisconsin 179

A maioria das palavras nesta seção são dele, extraídas e citadas diretamente de seus escritos sobre seu
trabalho (Tebo, 2006).

Qualquer administrador municipal poderia continuar por horas sobre projetos interessantes e inovadores que o
governo local colocou em prática. De muitas maneiras, somos todos muito parecidos enquanto lutamos para lidar
com nosso pequeno reino da república. Mas eu vejo o que está acontecendo em Greenville de outro ponto de
vista. Greenville é uma daquelas cidades urbanas de rápido crescimento na periferia de uma área metropolitana
onde o desenvolvimento está acontecendo em um ritmo acelerado. Mais de 1200 novos lotes residenciais foram
criados entre 2003 e 2006 e cerca de 200 licenças unifamiliares emitidas por ano. Como a antiga fronteira
ocidental, a terra da cidade está sendo engolida por subdivisões; rodovias rurais e postos de gasolina estão
sendo substituídos por vias expressas de quatro pistas com acesso limitado e estabelecimentos para atender a
nova população.

A maioria das inovações e novas ideias que emergiram da experiência de crescimento de Greenville não veio
das mentes esclarecidas de alguns membros do Conselho Municipal, mas através de uma intensa luta de
participação criativa dos cidadãos, à medida que o desenvolvimento invadiu as populações estabelecidas e os
usos da terra. Novos bairros, parques, trilhas, utilidades e estradas surgiam em toda parte e os cidadãos queriam
desempenhar um papel em como seu mundo estava sendo refeito.

O que, creio, é diferente em relação a Greenville é que, diante das questões de crescimento, uma Câmara
Municipal bastante progressista tentou criar um ambiente no qual a participação dos cidadãos pudesse ser uma
parte vital da criação de políticas. Eles queriam nutrir uma atitude e otimismo de que os cidadãos poderiam ir
além de maximizar seus interesses próprios e ajudar a definir o bem comum. Nem sempre fomos bem-
sucedidos, muitos de nossos cidadãos serão os primeiros a lhe dizer isso, mas algumas de nossas tentativas são
dignas de nota, especialmente como ilustration dos princípios do Novo Serviço Público em ação. A Diretoria
estava disposta a assumir alguns riscos de prestação de contas fora da caixa empresarial de linha de fundo e
investir em programas e projetos que poderiam não ter um benefício financeiro de curto prazo, mas poderiam
mostrar enormes resultados: Confiar um pequeno grupo de cidadãos os fundos e a liberdade para tentar criar
valor em sua comunidade; criar oportunidades educacionais para os cidadãos, para que as decisões possam ser
tomadas com as melhores informações e práticas em mente; e ouvir e incorporar sugestões a novas políticas e
ordenanças.

Um projeto que a Tebo destaca é o Processo de Planejamento do Greenprint. Quando confrontados com a
questão de como “manter o verde em Greenville” com todo o desenvolvimento que estava ocorrendo, um comitê
de trabalho de moradores locais

180 O NOVO SERVIÇO PÚBLICO EM AÇÃO

e proprietários de terras foram estabelecidos para ajudar a explorar a questão (University of Wisconsin Extension
2005, 4). O objetivo desse comitê era identificar o que era significativo sobre Greenville de uma perspectiva
histórica, cultural, cênica e pessoal. Usando câmeras, caneta e papel, pares de cidadãos foram até a
comunidade para documentar as coisas que valorizavam em Greenville. Eles então se reuniram nos seis meses
seguintes para priorizar suas escolhas, que incluíam “celeiros, vegetação nativa, cemitérios, escolas, a histórica
Rota da Trilha do Yellowstone, características físicas, pântanos da floresta, habitat da vida selvagem e galpões
de visão, apenas para nomear um poucos ”(4–5). Esta informação agora pode ser usada para informar a tomada
de decisão sobre “onde o desenvolvimento deve ir e o que é importante preservar para o futuro” (5).

Outro exemplo do Novo Serviço Público sendo colocado em ação é descrito pela Tebo da seguinte forma:

À medida que a cidade lidava com formas de lidar com o desenvolvimento fora do distrito sanitário na zona rural
de Greenville, a Diretoria da cidade percebeu que eles ou a comissão de planejamento não tinham conhecimento
suficiente necessário para decidir um curso de ação. Eles contaram com a ajuda de um professor local da
Universidade de Wisconsin para organizar e dirigir um curso de seis meses sobre práticas de desenvolvimento
rural para um grupo de partes interessadas da cidade, incluindo o Conselho Municipal, Comissão de
Planejamento, proprietários de terras, cidadãos e desenvolvedores. Uma série de palestrantes foi organizada
com tópicos como: subdivisões de conservação, programas de PDR e TDR, preservação de terras agrícolas,
proteção de recursos hídricos e áreas de recarga de aqüíferos etc. Após o processo educacional, a Diretoria
adotou muitas das recomendações do grupo de partes interessadas e reformulou a subdivisão e o zoneamento
da cidade ordenanças.

De acordo com a Tebo, outra das maneiras mais importantes que a Cidade de Greenville está trabalhando para
defender os valores do Novo Serviço Público é a maneira pela qual questões individuais, problemas e
preocupações são tratados para construir confiança, aumentar a cidadania e manter relações comunitárias
positivas. Ele relembra uma questão particularmente controversa sobre a possível consolidação do Corpo de
Bombeiros Voluntário de Greenville local com o corpo de bombeiros de uma comunidade vizinha. Essa
consolidação foi recomendada com base nas descobertas de um painel de fita azul. Os bombeiros voluntários
existentes se opuseram veementemente à idéia. A questão chegou ao auge em uma noite, quando cerca de
cinquenta bombeiros de Greenville, de uniforme completo, entraram no Town Hall ameaçando sair. Como Tebo
escreve: "Não fazmuito mais suculento do que isso na política do governo local. . . . Depois de várias trocas
aquecidas e mais demandas pelo Corpo de Bombeiros

ENGAJAMENTO CÍVICO AO REDOR DO MUNDO 181

o Conselho da Cidade retirou-se para um escritório interno com o Procurador da Cidade e o Administrador da
Cidade para preparar uma resposta às demandas que haviam sido feitas. ”A resposta inicial do grupo foi recusar-
se a negociar com os bombeiros, e“ a atmosfera estava preparada para uma decisão rápida e irada para mostrar
ao Corpo de Bombeiros quem estava no comando. ”À medida que a discussão avançava, no entanto,

Aos poucos, uma opinião diferente começou a surgir. Um membro do Conselho falou com eloquência sobre o
tremendo investimento e sacrifícios que a maioria dos membros do Corpo de Bombeiros fez na comunidade nos
últimos anos. . . .Outro membro do Conselho de Administração viu claramente que, se respondêssemos em
espécie [aos bombeiros], seria provável que aumentássemos a clivagem em nossa comunidade destruída. Ele
disse que precisávamos estar dispostos a sacrificar nossa posição atual no interesse da mutualidade com a
convicção de que um relacionamento e comunidade mais fortes e melhores podem ser forjados no
futuro. Algumas poupanças financeiras seriam pouco significativas em comparação com a perda de serviço
voluntário e a fidelidade de 50 membros da comunidade.

Como afirma a Tebo, “o Conselho sabia dessa consolidação. . . fazia sentido do ponto de vista puramente
financeiro e burocrático, mas quando visto sob a perspectiva da perda de capital social e da contribuição geral
para a comunidade, manter o Departamento de Voluntários fazia ainda mais sentido. Em última análise, foi
reconhecido que esses bombeiros voluntários eram cidadãos altamente comprometidos e ativos que queriam
ajudar sua comunidade ”. Em certo sentido, embora o Conselho Municipal tenha achado que eles poderiam
parecer“ fracos ”no curto prazo, eles decidiram apoiar os cidadãos voluntários. , uma decisão que trouxe
enormes benefícios para a comunidade. Tebo comenta: “Esta comunidade, quatro anos após a saída proposta,
tem um dos melhores e mais ativos Centros de Incêndio de Voluntários do Estado.”

Engajamento Cívico ao Redor do Mundo

Os ideais e práticas associados ao Novo Serviço Público não são exclusivamente americanos. O Novo Serviço
Público foi traduzido para o chinês e tem sido debatido e discutido em uma ampla variedade de locais em todo o
mundo, da Holanda ao Brasil, da Coréia à Itália e Suécia e além. Nossa participação em algumas dessas
discussões reforçou nossa empolgação e as possibilidades de engajamento cívico e valores democráticos no
processo de governança. Não surpreendentemente, os esforços para promulgar os valores do Novo Serviço
Público diferem não apenas de jurisdição para jurisdição nos Estados Unidos, mas também entre diferentes
países ao redor do mundo. Ainda a

182 O NOVO SERVIÇO PÚBLICO EM AÇÃO

os temas são semelhantes: tentar encontrar maneiras novas e inovadoras de melhorar o engajamento dos
cidadãos e construir comunidades em torno de uma estrutura de valores compartilhados e diálogo democrático.
(Nas duas seções seguintes, Lena Langlet, da Suécia, e Manuella Cocci, da Itália, escrevem sobre os esforços
para implementar o Novo Serviço Público em seus países. Todo o material citado é extraído da correspondência
pessoal.)

Nossa colega Lena Langlet é a gerente de projeto da Consultoria para Participação na Democracia-Cidadania da
Associação Sueca de Autoridades Locais e Regiões. Na Suécia, como nos Estados Unidos, existe a
preocupação com a diminuição da participação e confiança do público. O número de funcionários eleitos no
governo local é grande para os padrões americanos. Estocolmo, por exemplo, tem 101 delegados no Conselho
Municipal. Devido ao declínio da participação, em algumas comunidades é difícil para os pequenos partidos
políticos encontrar um número adequado de candidatos. Langlet escreve: “Talvez em um país como a Suécia,
com um longo período de democracia e paz, o cidadão individual ache que alguém mais se importará com o
funcionamento da democracia.“Na Suécia, esse desenvolvimento significou que“ Ajudar todos os cidadãos a
assumir responsabilidades e se engajar no processo democrático é um dos maiores desafios dos municípios
para salvaguardar o desenvolvimento da democracia em uma sociedade cada vez mais globalizada ”.

Langlet fornece os seguintes exemplos de Novo Serviço Público em ação na Suécia:


Uma pré-condição fundamental para um cidadão poder participar da governança local é possuir conhecimento e
informações precisas sobre o que os cidadãos do serviço municipal podem esperar. Na Suécia, vários
municípios estão trabalhando para tornar seus serviços mais evidentes [transparentes], estabelecendo garantias
especiais de serviço. Eles também vincularam essas garantias ao tratamento de reclamações. Os municípios
estão fazendo isso para permitir que cidadãos ou usuários forneçam seus pontos de vista e reclamações sobre
os serviços da cidade e trabalhem em conjunto com o governo local para manter o nível apropriado de qualidade
de serviço.

Por exemplo, em 2004, a comunidade de Kungsbacka introduziu um sistema para os cidadãos exprimirem as
suas opiniões e reclamações de várias formas ao município: por carta, através da Internet ou por uma visita
pessoal. Uma campanha de marketing abrangente e profissional foi realizada ao introduzir o sistema. Cada
agregado familiar recebeu um folheto informativo e um íman de frigorífico com o endereço e número de telefone
como um lembrete. O município registra todas as reclamações recebidas e responde por carta dentro de quatro
dias. Dentro de 10 dias úteis depois disso, é tomada uma decisão sobre como resolver a reclamação. O
município é responsável por receber opiniões e reclamações e os resultados em sua página inicial. Tres vezes
por

ENGAJAMENTO CÍVICO AO REDOR DO MUNDO 183

ano , os políticos e os representantes de atividades recebem uma compilação de todos os comentários e


medidas realizadas. O sistema e o diálogo contribuem para melhorar os serviços e fornecer informações de
liderança política para a tomada de decisões.

Langlet também escreve sobre os governos locais suecos que trabalham para envolver os cidadãos no
planejamento de atividades:

O município de Sigtuna está situado fora de Estocolmo, ao longo do Lago Mälaren. O município é composto por
um centro urbano mais antigo, urbano e rural. O aeroporto de Arlanda [o aeroporto internacional que serve
Estocolmo] está situado no município de Sigtuna. Em 2004, o município decidiu dar aos cidadãos uma maior
influência nos assuntos de planejamento urbano. Em 2005 e 2006, o município realizou 10 reuniões públicas
dedicadas a questões de planejamento urbano. Cada um deles foi dedicado a uma questão ou área específica.
Por exemplo: como será o parque quando começarmos a construir uma nova escola? Vamos abrir uma nova
estrada ou continuar mantendo-a fechada?

Em todos os assuntos, cidadãos preocupados em uma determinada área geográfica tiveram a chance de votar
em alternativas propostas pelo município. Os cidadãos puderam votar pela internet ou por cartas. Na esteira de
todas as consultas grandes esforços foram realizados através de cartas pessoais, imprensa diária, o Internet e
reuniões de informação no local. A fim de ilustrar melhor as propostas, esforços foram realizados visualmente
para ilustrar como tudo vai parecer. Por exemplo, um longo bolo foi assado para mostrar os aspectos de uma
estrada proposta e os visitantes do festival local receberam informações por escrito sobre a proposta. Dois
balões foram elevados para ilustrar a altura de um edifício de acordo com várias alternativas. Os representantes
eleitos também visitaram a área durante o período eleitoral para responder perguntas e receber idéias. De
acordo com o comissário municipal, essas reuniões renderam muito mais do que informações sobre como a
questão em particular é considerada, porque os cidadãos aproveitaram a oportunidade para opinar sobre vários
aspectos de sua vizinhança.Os membros da comunidade que participaram nas várias consultas de bairro
variaram entre um máximo de 64% de residentes e um mínimo de 27%.

A maioria política do município prometeu obedecer aos resultados da consulta, o que eles fizeram. A comissária
do município diz que este trabalho é o mais divertido que ela teve durante seu longo período como uma política
ativa e que ela se envolveu com os cidadãos de uma nova maneira e adquiriu conhecimento sobre como eles
parecem viver no município de Sigtuna.

184 O NOVO SERVIÇO PÚBLICO EM AÇÃO

Os governos locais na Suécia também estão trabalhando para envolver os jovens na vida da comunidade e no
processo democrático. Por exemplo, o subúrbio de Botkyrka, em Estocolmo, é uma das comunidades com maior
diversidade étnica no país, com algumas centenas de nacionalidades e etnias. Um conselho municipal de jovens
foi criado em 2003, composto por estudantes com idade entre 13 e 22 anos, que foram solicitados a considerar
questões relacionadas à educação e recreação juvenil. “O conselho da juventude é considerado muito bem
sucedido, porque trabalhar com ele tem proporcionado prática em formas democráticas de trabalho para os
estudantes, mas também porque tem dado aos jovens de diferentes partes do município ocasiões para se
encontrarem e se entenderem”, relatou Langlet.
A educação cívica e o engajamento dos jovens também tem sido um foco do município de Kungsbacka,
população de 70.000 habitantes, na costa oeste da Suécia. Langlet explica:

Um par de anos atrás, um dos comissários municipais assistiu a uma palestra dada por um chefe de uma
empresa privada que contou sobre ter jovens colegas de trabalho como seus mentores. Isso inspirou o
comissário municipal a entrar em contato com uma das escolas secundárias do município para perguntar se os
alunos que frequentavam seu programa social queriam se tornar seus “mentores”. A escola reagiu muito
favoravelmente à ideia e este ano, 22 alunos vieram seus mentores. Eles se reúnem freqüentemente na escola
ou no salão municipal para discutir questões atuais do município. Os alunos acham que isso lhes deu muito
conhecimento sobre a maneira como as decisões políticas são tomadas e relatam que eles têm a capacidade de
influenciar decisões e de serem levados a sério.

O comissário municipal acha que os alunos lhe deram conhecimento sobre o modo como os jovens pensam e o
que pensam sobre o seu município de origem. Também é interessante ver como os jovens engajados estão em
questões como acesso a bibliotecas, tráfego local e questões de serviço, embora os assuntos escolares tenham
sido os mais discutidos. Os primeiros mentores já concluíram o ensino médio, mas o comissário já fez de si um
novo grupo de mentores para continuar a trabalhar com ele porque, em sua opinião, a experiência foi muito
positiva e rendeu a ele e aos novos insights dos alunos.

Como no governo local dos EUA, os esforços dos municípios suecos estão apenas no início de um longo
processo de construção e sustentação do engajamento dos cidadãos. Como Langlet coloca: “Embora todos os
municípios suecos tentem aumentar o engajamento dos cidadãos, não podemos dizer que conseguimos com
sucesso. O próximo passo é melhorar e encontrar novos métodos em que as opiniões dos cidadãos sobre o
serviço público desempenharão um papel maior no processo de tomada de decisão, como um complemento à
democracia representativa. ”

ENGAJAMENTO CÍVICO AO REDOR DO MUNDO 185

Os servidores públicos na Itália também estão buscando novas maneiras de envolver os cidadãos. Nossa colega
da Universidade de Siena, Manuella Cocci, nos enviou uma avaliação do Novo Serviço Público em ação em seu
país. Ela aponta para o uso que a província de Turim faz da democracia deliberativa ao lidar com um problema
de NIMBY (não em meu quintal) relacionado à localização de duas instalações de tratamento de resíduos (este
estudo de caso aparece em Bobbio 2005.)

Ela escreve,

Em 2000, devido à sua experiência com protestos anteriores de cidadãos, o Departamento de Meio Ambiente da
Província de Turim estabeleceu o projeto “Não se recuse a fazer uma escolha” para encorajar o envolvimento
direto dos cidadãos no processo de decisão sobre a localização de um cidadão. incinerador e um aterro. O
primeiro passo foi a implementação de uma campanha de informação. Durante quatro meses, os cidadãos foram
informados sobre os fatos e riscos associados às instalações. Folhetos e guias foram distribuídos em cafés e
muitos outros locais públicos. Foi feito um esforço para garantir que esses materiais representassem uma
variedade de pontos de vista e opiniões.

Uma comissão foi então estabelecida incluindo representantes de todas as comunidades locais: um
representante do conselho, um do comitê de cidadãos e um do provedor de coleta de lixo. As deliberações da
comissão foram caracterizadas por discussões sem restrições usando múltiplos critérios. Todas as alternativas
foram discutidas e todos tiveram a oportunidade de propor uma solução. No processo, questões de eficiência e
aspectos sociais foram consideradas. A comissão cumpriu seus dois objetivos: estabelecer os padrões para
definir a lista de locais e depois propor o nome dos locais respeitando os padrões e o Plano Territorial da
Província; e identificar as garantias do contrato para as comunidades que serão mais desfavorecidas pelas
novas instalações.

A experiência da cidade de Bolzano fornece uma abordagem diferente para o envolvimento dos cidadãos. Cocci
explica

Bolzano é a principal cidade de uma das duas regiões italianas bilíngues; no passado, sofreu mais do que outros
governos locais a falta de interesse político. A alta taxa de conflitos nessa região está relacionada, em parte, à
presença de diferentes grupos étnicos; mas o problema é mais complexo que isso. Para melhor compreender e
lidar com esse conflito, Bolzano iniciou um projeto para realizar pesquisas territoriais antropológicas. Uma equipe
de trabalho de praticantes e administradores públicos envolveu os cidadãos na definição de um mapa dos
conflitos classificados por sua localização. O governo local
186 O NOVO SERVIÇO PÚBLICO EM AÇÃO

Percebeu que, mesmo que o interesse e o envolvimento dos cidadãos tivessem diminuído ao longo dos anos, os
membros da comunidade local estavam dispostos a explicar seus interesses e suas necessidades. Então, o
problema não era ganhar a atenção dos cidadãos. Em vez disso, o desafio era negociar e desenvolver
relacionamentos sinérgicos dentro e entre os bairros. Na segunda etapa do processo, em 2004, o bairro piloto -
Oltreisarco Asiago - iniciou um processo participativo e integrado para desenvolver um plano de
desenvolvimento. O processo teve vários objetivos: definir o espaço urbano; identificar problemas e questões;
dar mais visibilidade ao centro da cidade como ponto de encontro dos cidadãos; melhorar a conexão entre o
bairro e o ambiente natural; e facilitar a construção de redes sociais.

Com base nas necessidades e solicitações dos cidadãos, foi proposta uma lista de projetos. Por exemplo, um
projeto foi a construção da ciclovia na principal rua do bairro. Esse projeto específico e outros propiciaram a
oportunidade de os cidadãos trabalharem com servidores públicos para discutir ideias específicas, mas também
outras mudanças relevantes para o bairro, em um processo dinâmico e integrado.

Em 2005, o Plano Estratégico da Cidade de Bolzano ganhou o Prêmio Departamento de Administração Pública
(Dipartimento della Funzione Pubblica) por ser um dos exemplos mais criativos e bem-sucedidos de um
documento de planejamento do governo local na Itália. O processo de planejamento estratégico foi caracterizado
por negociação e participação. Desde o início, o conselho da cidade reuniu-se com importantes atores sociais,
instituições, especialistas culturais, funcionários de outras organizações e serviços locais públicos. Em seguida, o
departamento estabeleceu um centro de informações na cidade para explicar, com base nas ideias-piloto, que
tipo de mudanças poderiam ser propostas.

Equipes de trabalho ad hoc (chamadas “cantieri”) foram formadas por cidadãos, especialistas externos e
administradores públicos para identificar e resolver os problemas da comunidade. Uma medida quantitativa e
qualitativa dos desejos dos cidadãos foi realizada: os cidadãos foram solicitados a definir a pontuação de
importância de 25 idéias; dessas 25 ideias principais surgiram 8 que foram mais importantes para os cidadãos.
Além dessas idéias principais, as equipes de discussão definiram as decisões estratégicas e os objetivos
operacionais para pôr em prática as metas gerais. Em maio de 2006, o plano estratégico final foi aprovado. O
processo do Plano Estratégico melhorou a interatividade entre administradores públicos e cidadãos com base em
uma cultura de participação e uma “democracia de escuta ativa”.

Embora muitos desses esforços na Itália e em outros lugares sejam relativamente novos, Cocci também escreve
sobre o que ela chama de “uma antiga experiência italiana de engajamento cidadão” na cidade de Grottammare.

O FUTURO DO NOVO SERVIÇO PÚBLICO 187

Embora na década de 90 a maioria dos governos locais europeus fosse caracterizada pelas reformas da Nova
Gestão Pública, Grottammare, uma pequena municipalidade no centro da Itália, distinguiu-se das outras por meio
do engajamento cidadão para desenvolver soluções para os problemas que enfrentavam. Em vez de olhar para
os modelos e ideias do sector público, Grottammare, através do movimento político “Solidariedade e
Participação”, encontrou um método para ouvir os cidadãos e criou, pela primeira vez na cidade, associações de
bairro. e comitês de vizinhança como meio de fomentar a comunicação e a participação. Essas associações e
comitês de bairro continuam sendo as ferramentas mais importantes de comunicação externa, envolvendo
organizações sem fins lucrativos, provedores de serviços e cidadãos. Como um resultado,a cidade é capaz de
fazer políticas públicas apoiadas por interesses compartilhados e responsabilidades compartilhadas.

Na experiência de dez anos de participação, a pesquisa qualitativa sobre os resultados constatou que: (1) os
primeiros bairros a participarem do processo de participação foram os que apresentaram situações mais
problemáticas; (2) Aproximadamente 124 processos decisórios foram desenvolvidos em dez anos de
participação cidadã; (3) quase 90% das proposições dos cidadãos foram realizadas;

(4) em geral, interesses individuais oportunistas foram substituídos pelo interesse público; e (5) o
desenvolvimento da cidade é mais rápido do que as decisões do governo local tomadas sem o envolvimento dos
cidadãos.

Em 2004, a cidade de Grottammare venceu o “Prêmio Roberto Villirillo - Boas Práticas em Serviços
Públicos ” (Premio Roberto Villirillo-Buone prati nei servizi di pubblica utilità) dado por CittadinanzaAttiva
( www.cittadinanzattiva.it).

O futuro do novo serviço público


O Novo Serviço Público exige que repensemos os processos organizacionais, as estruturas e as regras para
abrir o acesso e a participação àqueles a quem servimos em todas as fases do processo de governança. Não é
um projeto para que uma estrutura ou um objetivo quantificável seja atingido. É um ideal, baseado nos valores
imensuráveis mas críticos da democracia, cidadania e interesse público. Nós não tentamos operacionalizar os
princípios do Novo Serviço Público porque, mesmo se fosse possível, fazer isso não é o ponto. O processo de
lutar pelos ideais de serviço no interesse público é o cerne da questão, não uma determinação de como a
implementação completa ou a realização final podem parecer. O objetivo é fazer um trabalho melhor do que
antes.

Em certo sentido, o futuro do Novo Serviço Público será determinado por todos nós. Quer sejamos estudantes ou
professores, funcionários públicos ou funcionários do setor privado, americanos, italianos ou brasileiros, cada um
de nós pode fazer a diferença em nossas comunidades, em nossas organizações e em nosso mundo.

188 O NOVO SERVIÇO PÚBLICO EM AÇÃO

As questões que enfrentamos são, ao mesmo tempo, simples e extremamente complexas: como trataremos
nossos vizinhos? Vamos assumir a responsabilidade pelo nosso papel no governo democrático? Estamos
dispostos a ouvir e a tentar entender visões diferentes das nossas? Estamos dispostos a abrir mão de nossos
interesses pessoais em benefício dos outros? Estamos dispostos a mudar nossas mentes?

O Novo Serviço Público é e continuará a ser realizado em pequenos momentos e grandes atividades, em
conversas e pronunciamentos públicos, em regras formais e comportamento informal. As idéias e abordagens
esboçadas neste capítulo oferecem um vislumbre dos tipos de esforços que as organizações e os indivíduos de
vilas, cidades e estados, e em nível nacional, estão experimentando para tentar melhorar o engajamento e o
serviço cidadão no público. interesse.

Capítulo 11

Conclusão

Nos capítulos anteriores, apresentamos um quadro teórico que dá total prioridade à democracia, cidadania e
serviço no interesse público. Nós chamamos este framework de Novo Serviço Público. Argumentamos que o
Novo Serviço Público oferece uma alternativa importante e viável ao modelo gerencialista tradicional e agora
dominante da gestão pública. É uma alternativa que foi construída com base em explorações teóricas e
inovações práticas em órgãos públicos. O resultado é um modelo normativo, comparável a outros modelos desse
tipo.

Começamos com uma descrição do que chamamos de Administração Pública Antiga ou a ortodoxia do
campo. Sugerimos que, sob a Antiga Administração Pública, o objetivo do governo era simplesmente prestar
serviços com eficiência e que os problemas deveriam ser resolvidos principalmente pela mudança da estrutura e
dos sistemas de controle da organização. Enquanto alguns no campo pediam maior atenção aos valores
democráticos, as vozes que pediam hierarquia e controle, pouco envolvimento dos cidadãos e expertise neutra
prevaleceram amplamente.

Mais recentemente, o New Public Management passou a dominar o pensamento e a ação no campo da
administração pública. A Nova Administração Pública, como vimos, baseia-se na idéia de que a melhor maneira
de entender o comportamento humano é assumir que os atores governamentais e outros fazem escolhas
e empreendem ações com base em seus próprios interesses. Nesta visão, o papel do governo é desencadear as
forças do mercado de modo a facilitar a escolha individual e alcançar a eficiência. Os cidadãos são vistos como
clientes e os problemas são abordados pela manipulação de incentivos. Espera-se que os servidores públicos
sejam tomadores de risco empreendedor que obtenham os “melhores negócios” e reduzam os custos.

Em contraste, nós fizemos um argumento para o que chamamos de New Public


189

190 CONCLUSÃO

Serviço. Sugerimos que os administradores públicos devem começar com o reconhecimento de que uma
cidadania engajada e esclarecida é fundamental para a governança democrática. Afirmamos que essa cidadania
"alta" é importante e alcançável porque o comportamento humano não é apenas uma questão de interesse
próprio, mas envolve também valores, crenças e uma preocupação com os outros. Os cidadãos são vistos como
donos do governo e capazes de agir juntos em busca do bem maior. Assim, argumentamos que o interesse
público transcende a agregação de interesses individuais. O Novo Serviço Público busca valores compartilhados
e interesses comuns por meio do diálogo generalizado e do engajamento dos cidadãos. O serviço público em si
é visto como uma extensão da cidadania, motivada pelo desejo de servir aos outros e alcançar objetivos
públicos.

Nessa perspectiva, o papel do administrador público é trazer as pessoas “para a mesa” e servir os cidadãos de
uma maneira que reconheça as camadas múltiplas e complexas de responsabilidade, ética e responsabilidade
em um sistema democrático. O administrador responsável deve trabalhar para envolver os cidadãos não apenas
no planejamento, mas também na implementação de programas para alcançar objetivos públicos. Isso é feito
não apenas porque faz o governo funcionar melhor, mas porque é consistente com nossos valores. O trabalho
do administrador público não é primariamente o controle ou a manipulação de incentivos; é serviço. Nesse
modelo, os ideais democráticos e o respeito pelos outros não apenas permeiam nossas interações com os
cidadãos, mas também são modelados dentro das organizações públicas.

Em suma, defendemos um modelo de Novo Serviço Público baseado na cidadania, democracia e serviço no
interesse público como uma alternativa ao modelo agora dominante, baseado na teoria econômica e no interesse
próprio. Enquanto os debates entre os teóricos continuarão e enquanto os profissionais administrativos irão
testar e explorar novas possibilidades, é importante reconhecer que este não é apenas um debate abstrato. As
ações que os administradores públicos executam diferirão marcadamente dependendo dos tipos de suposições e
princípios nos quais essas ações são baseadas. Se assumirmos que a responsabilidade do governo é facilitar o
interesse individual, tomaremos um conjunto de ações. Se, por outro lado, assumirmos que a responsabilidade
do governo é promover a cidadania, o discurso público e o interesse público, tomaremos um conjunto totalmente
diferente de ações. Conforme indicado no nível da rua Liderança:

Uma das maneiras mais potentes e efetivas de influenciar a prática é mudar a teoria e a linguagem usadas para
entender essa prática. . . . Nessa perspectiva, não é exagero sugerir que a capacidade do sistema de
governança e a eficácia da administração pública como um componente desse sistema são produtos da
aceitação de um conjunto particular de teorias que os sustentam. (Vinzant e Crothers 1998, 143-44)

CONCLUSÃO 191

Simplificando, as teorias que atribuímos importam. Teorias, valores e crenças são o que facilitam ou
constrangem, encorajam ou desencorajam tipos particulares de ação. Considere, por exemplo, as implicações
para a ação das duas declarações a seguir: (1) "Os clientes estão esperando para nos ver" e (2) "Os
proprietários estão esperando para nos ver". Em primeiro lugar, podemos responder às preferências de cada
indivíduo, na ordem em que aparecem, da maneira mais eficiente possível. Respondemos da maneira mais
educada e rápida possível às suas exigências. Quando concluímos a transação, o relacionamento termina até
que a próxima demanda seja feita. O cliente está satisfeito e vai embora. No segundo caso, as pessoas que
servimos são os proprietários. Ao responder aos proprietários, reconhecemos que cada proprietário tem uma
participação no que fazemos e que a orientação e o envolvimento de todos os proprietários são necessários e
apropriados. Eles são autorizados a manter sua dignidade e são tratados com respeito no contexto de um
relacionamento de longo prazo. Reconhecemos que, em vez de responder apenas ao interesse próprio de cada
um, devemos nos engajar em uma conversa prolongada sobre o interesse público mais amplo. Em suma, há
implicações práticas e comportamentais claras nas formas como vemos, compreendemos e falamos sobre as
pessoas a quem servimos. À medida que mudamos a forma como pensamos e como falamos, vamos mudar o
que fazemos.

Também é importante notar que, embora a mudança de uma única palavra possa ter implicações importantes
sobre a forma como pensamos e nos comportamos, perceber os valores do Novo Serviço Público exigirá
atenção simultânea a todos os fatores e princípios discutidos neste livro. O Novo Serviço Público é um apelo não
apenas para uma redefinição de como vemos os cidadãos que servimos, mas também para uma mudança na
forma como vemos a nós mesmos e a nossas responsabilidades - como nos tratamos, como definimos nosso
propósito e objetivos, como avaliar a nós mesmos e aos outros, como tomamos decisões, como vemos o
sucesso e o fracasso, e como pensamos sobre a legitimidade de nossas ações.Focaliza nossa atenção nos
ideais da democracia e do interesse público, da cidadania e da dignidade humana, do serviço e do compromisso
como base de tudo o que fazemos.

Portanto, as lições e princípios do Novo Serviço Público não são etapas sequenciais ou um processo
linear; todos dependem e são expressões dos mesmos princípios fundamentais. Eles formam os segmentos
interdependentes de todo o tecido do serviço público. Sem o outro, eles são simplesmente peças desgastadas
da mais nova moda gerencial. Eles se tornam “visuais” ou estilos de gerenciamento sem a substância -
brevemente tentados e depois abandonados quando os resultados desejados não podem ser exibidos de forma
consistente e contínua.

No capítulo final de The Pursuit of Significance (1993), Den-hardt argumentou que o conceito central e mais
básico nas visões tradicionais de administração era a ideia de interesse próprio. Ele apontou que as abordagens
padrão ao gerenciamento fluem da suposição de interesse próprio, seja

192 CONCLUSÃO

remuneração e desempenho, motivação e controle, comunicação e conflito.

Ele então perguntou:

E se virássemos a coisa toda de cabeça para baixo e sugeríssemos que o que é central para a operação? . . de
organizações públicas não é uma preocupação de interesse próprio, mas a busca de significado? Isso mudaria a
maneira como pensamos sobre as organizações públicas de maneiras muito interessantes. Usando essa nova
suposição, por exemplo, não gostaríamos de afirmar com mais clareza o que é significativo sobre o trabalho da
organização para que as pessoas pudessem concentrar sua energia e entusiasmo? Não queremos colocar as
necessidades de clientes e cidadãos na vanguarda de todas as nossas atividades? Não queremos dar às
pessoas de todas as nossas organizações a força, o poder e a responsabilidade de serem significativas? E não
queremos que tudo o que fazemos seja tocado, de fato impulsionado por um compromisso com o serviço
público? Em outras palavras, não estaríamos fazendo todas aquelas coisas que os melhores administradores
públicos já parecem estar fazendo? (Denhardt 1993, 276)

O novo serviço público não é apenas a última moda ou técnica de gerenciamento. É, em vez disso, uma
definição de quem somos e por que servimos aos outros. É uma reordenação fundamental de valores. Não
abraçamos esses valores porque eles aumentam a satisfação, a motivação, a retenção, a eficácia e o serviço e
melhoram a tomada de decisões (embora argumentemos que eles o fazem). Em vez disso, simplesmente
agimos sobre eles porque acreditamos que eles são, e sempre foram, componentes integrais da democracia
americana.

Décadas atrás, Herbert Kaufman (1956) sugeriu que, enquanto as instituições administrativas são organizadas e
operadas na busca de valores diferentes em momentos diferentes, durante o período em que uma ideia é
dominante, outras nunca são totalmente negligenciadas. Com base nessa ideia, faz sentido pensar em um
modelo normativo como predominante em qualquer ponto do tempo, com o outro (ou outros) desempenhando
um papel um pouco menordentro do contexto da visão predominante. Atualmente, o New Public Management e
seus substitutos foram estabelecidos como o paradigma dominante no campo da governança e da administração
pública. Nesse processo, a preocupação com a cidadania democrática e o interesse público não foi totalmente
perdida, mas foi subordinada.

Argumentaríamos, no entanto, que em uma sociedade democrática, uma preocupação com os valores
democráticos deveria ser primordial na maneira como pensamos sobre os sistemas de governança. Valores
como eficiência e produtividade não devem ser perdidos, mas devem ser colocados no contexto mais amplo da
democracia, da comunidade e do interesse público. Em termos dos modelos normativos que examinamos aqui, o
Novo Serviço Público claramente parece mais consistente com os fundamentos básicos da democracia neste
país e, portanto, fornece um quadro dentro

CONCLUSÃO 193

qual outras valiosas técnicas e valores, incluindo os melhores elementos de a Velha Administração Pública e a
Nova Administração Pública, podem ser jogados fora. O Novo Serviço Público fornece um ponto de convergência
em torno do qual poderíamos imaginar um serviço público baseado e totalmente integrado ao discurso cívico e
ao interesse público.

Como percebemos esses ideais? Como funcionários públicos individuais, cada um de nós tem a oportunidade e
a responsabilidade de servir aos outros no interesse público, embora, no momento, muitos de nós não
expressem ou não possam expressá-lo dessa maneira. Em vez disso, podemos dizer que temos a
responsabilidade de processar reclamações, investigar casos, processar documentos, dar aulas, supervisionar
funcionários ou atender o telefone. Mas se pensarmos em como podemos contribuir para o serviço no interesse
público e para construir uma cidadania ativa, isso não só muda a maneira como nos sentimos em relação ao
nosso trabalho, mas também como nos aproximamos de nossas tarefas diárias. Como Louis Gawthrop sugere:
“Trabalhar a serviço da democracia é reconhecer que todos nós somos chamados, em variados graus de
responsabilidade, a ser sentinelas, sentinelas ou profetas para os outros - quaisquer outros -, bem como uns
para os outros, na tentativa de alcançar o bem comum ”(1998, 100).

Talvez cada um de nós deva começar por nós mesmos. Pense no que te trouxe ao serviço público. O que dá
sentido ao seu trabalho? Você se lembra Sentir quando você começou sua carreira no serviço público que você
estava prestes a se tornar parte de algo importante? Como você pode fazer seu trabalho de uma maneira que
afirme esses propósitos maiores? O que você pode fazer para despertar em si mesmo esse sentimento de
propósito, de chamado ou de serviço? Através deste processo de auto-reflexão, podemos começar a redescobrir
o nosso desejo de servir os nossos concidadãos e pensar no nosso trabalho de serviço público de uma forma
que celebre a sua “alma” e significado.

Muitas vezes ficamos surpresos com a forma como nossos alunos, muitos dos quais são funcionários públicos
intermediários, reagem às discussões em sala de aula sobre os valores e o significado do serviço público e seu
papel na execução desses valores. Sua atenção é capturada; eles ouvem com mais atenção um ao outro, e a
conversa é mais carregada de emoção. Estudantes reticentes ficam envolvidos e envolvidos. Muitos parecem
empolgados e quase agradecidos por terem a oportunidade de falar sobre o que o serviço público significa para
eles. Alguns confessam que nunca pensaram sobre o significado mais amplo e o valor social de seu
trabalho.Talvez o mais revelador seja a frequência de comentários como: "Eu gostaria que meu supervisor /
funcionário se sentisse assim (e falasse assim) sobre o serviço público".

A maioria de nós provavelmente valoriza o significado, o significado, a “alma” do serviço público. Nós
simplesmente não pensamos ou falamos muito sobre isso. Ou o pior de tudo, pensamos que se aplica a alguém
que não seja nós mesmos . Em nossos esforços para melhorar a produtividade e a eficiência, parece que
perdemos a capacidade de falar com

194 CONCLUSÃO

paixão sobre o outro e sobre o que fazemos. Talvez nosso discurso e nossa auto-identidade profissional tenham
sido invadidos por palavras e conceitos como eficiência, prazos, produtividade, medidas, objetivos, análise,
desempenho, alinhamento, estrutura, clientes e procedimentos. Considere como falamos sobre o nosso trabalho
para outras pessoas. Se falharmos em falar sobre o serviço público de uma maneira que reflita seu valor inerente
e significado social, contribuiremos para a perda da alma do campo - uma perda que nos rouba nossa própria
excitação e satisfação e rouba nossos cidadãos. carinho e compromisso. Se não conseguirmos infundir nossa
própria identidade profissional, bem como nossas conversas com os outros, com palavras e frases como serviço
público, cidadania, interesse público, significado, valores, ética, comunidade e democracia, para citar apenas
alguns, perdemos oportunidades de melhorar e promover o coração do serviço público.

A autorreflexão é importante e difícil. É somente através da auto-reflexão que podemos desenvolver nossa
capacidade de servir aos outros e recapturar o orgulho que estamos perdendo como funcionários
públicos. Através do processo, podemos nos esforçar para ser orgulhosos sem sermos arrogantes; ser forte sem
ser moralmente insensível; ser respeitoso sem ser tímido; ser vigilante sem ser opressivo; ser cauteloso sem
deixar que o medo nos controle; e ser carinhoso sem ser paternalista. Encontrar esse equilíbrio através da auto-
reflexão honesta é um trabalho árduo, mas pode fazer de cada um de nós uma pessoa melhor, um cidadão
melhor e um melhor servidor público.

Estamos convencidos de que, no fundo, os funcionários públicos querem fazer algo que importe e tenha
valor. Se isso for verdade, é fundamental que encontremos uma voz em nós mesmos que aplaude, reconheça e
avance essas ideias. Precisamos encontrar e usar as palavras. Da próxima vez que você falar com um
funcionário, um estudante, um colega ou até mesmo um amigo, pergunte-se como seu discurso reflete a alma da
administração pública. Pense nas palavras e frases específicas que você usa. Eles motivam e inspiram? Como
funcionários públicos, estaríamos bem servidos se cada um de nós conscientemente, deliberadamente e
freqüentemente lembrássemos a nós mesmos e aos outros que o que fazemos profundamente importa.
Como dissemos anteriormente, se mudarmos como pensamos e falamos, também mudamos a forma como nos
comportamos. O que pensamos sobre as pessoas que servimos? Eles são simplesmente casos a serem
dispensados o mais rápido possível? Eles são, fundamentalmente, diferentes de nós? Nós tratamos as pessoas
que servimos de uma forma que reflete tanto o nosso respeito próprio e o respeito por eles? Procuramos olhá-los
nos olhos e, honestamente, tentamos ajudar, servir, responder e / ou envolvê-los? Eles são tratados como
cidadãos-proprietários de nossa organização? Eles se sentem valorizados como pessoas? Eles deixam nossas
interações se sentindo melhor ou pior sobre seu governo? Nossas interações criam uma boa base para
envolvimento e participação contínuos, ou as pessoas a quem servimos temem sua próxima interação com o
governo? Podemos começar tratando cidadãos como cidadãos, lembrando que em uma democracia essas
pessoas não são apenas nossos clientes ou clientes, elas são

CONCLUSÃO 195

nossos “chefes” e, como tal, merecem nada menos que respeito sincero e envolvimento total e completo no
trabalho do governo.

O que podemos fazer como cidadãos e membros das comunidades para contribuir para a criação de uma
sociedade civil e os ideais da democracia? A resposta curta é que podemos fazer o que vem naturalmente -
podemos agir em nosso desejo de pertencer e nos unir aos outros. Novamente, isso começa com a forma como
pensamos sobre o nosso papel no governo democrático. Em certo sentido, nosso papel legítimo no governo foi
tirado de nós, não por causa de uma intenção maligna ou enredo elitista, mas como uma conseqüência natural
de abordagens de governança e administração que começam e terminam com a suposição de que somos
incapazes de outra coisa senão interesse próprio. Mas para nós, como cidadãos, é importante reconhecer que
tornar nosso país e nossas comunidades melhores exige, no mínimo, nossa cooperação e, idealmente, nosso
envolvimento ativo. Por definição, nosso governo nos pertence e é nossa responsabilidade. Podemos e devemos
ter altas expectativas para o governo; mas para o governo funcionar bem, precisa de cidadania ativa. Podemos
esperar que nossos concidadãos, que trabalham para o governo, nos tratem com respeito e convidem nossa
participação ativa em seu trabalho. É nosso direito, dever e privilégio fazê-lo. Em troca, podemos honrar e
respeitar sua contribuição, não apenas durante os períodos de desastre nacional, mas também no serviço
cotidiano para os outros.

Finalmente, podemos nos perguntar se talvez encontrássemos mais significado, maior propósito e maior
significado em nossas vidas se fôssemos fazer do serviço público o trabalho de nossa vida. Há grandes
oportunidades e tremendas satisfações a serem alcançadas ao trabalhar para tornar o mundo e nossas
comunidades melhores, servindo aos outros e buscando algo maior e mais importante do que nós . Como
indivíduos, como funcionários públicos e como nação, devemos ter a integridade, a força e o compromisso de ser
honestos conosco mesmos e trabalhar continuamente para sermos fiéis aos nossos valores
compartilhados. Quer expressemos nossa cidadania envolvendo-nos mais em nosso diálogo com a comunidade,
participando diretamente de processos e instituições democráticas, renovando nosso compromisso ou nos
tornando servidores públicos - seja qual for a forma que assuma -, a expansão da cidadania democrática não
beneficiará apenas os cidadãos em seu trabalho em conjunto, mas também ajudar a construir o espírito de
serviço público em toda a sociedade para o benefício de todos. Lembre-se da caracterização de misericórdia de
Portia na peça de Shakespeare The Merchant of Venice:

A qualidade da misericórdia não é tensa. Ela cai como a suave chuva do céu sobre o lugar abaixo. É duas vezes
mais abençoado: abençoa quem dá e quem recebe.

O mesmo acontece com o serviço público. Convidamos você a participar da construção do Novo Serviço Público.