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Políticas Públicas Ambientais Coordenação

Estudos em homenagem ao Clarissa Ferreira Macedo D'Isep


Professor Michel Prieur
Nelson Nery Junior
Coordenação Odete Medauar
Clarissa Ferreira Macedo D'Isep
Nelson Nery Junior
Odete Medauar

Políticas Públicas Ambientais


Participam desta edição Analúcia de Andrade Hartmann. Ana Rachel Teixeira
Cavalcante. Armelle Guignier. Bernard Drobenko. Clarissa Ferreira Macedo D'Isep.
Gérard Monédiaire. Jacqueline Morand-Deviller. Jean-Jacques Gouguet. Maria Fernanda Estudos em homenagem
Raposo de Medeiros Tavares Martins. Maria Garcia. Nelson Nery Junior. Odete Medauar.
Olivier Mazaudoux. Solange Teles da Silva. ao Professor Michel Prieur

Participam desta edição


Analúcia de Andrade Hartmann Maria Fernanda Raposo de Medeiros
Ana Rachel Teixeira Cavalcante Tavares Martins
Armelle Guignier Maria Garcia
Bernard Drobenko Nelson Nery Junior
Clarissa Ferreira Macedo D'Isep Odete Medauar
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) Gérard Monédiaire Olivier Mazaudoux
(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil) Jacquel ine Morand-Devi I ler Solange Teles da Silva
Jean-Jacques Gouguet
Políticas públicas ambientais : estudos em homenagem ao
professor Michel Prieur / coordenação Clarissa Ferreira Macedo
D'Isep, Nelson Nery Junior, Odete Medauar. — São Paulo : Editora
Revista dos Tribunais, 2009.

Bibliografia.
ISBN 978-85-203-3458-4

1. Direito ambiental — Brasil 2. Meio ambiente 3. Proteção ambiental


4. Políticas públicas 5. Prieur, Michel I. D'Isep, Clarissa Ferreira
Macedo. II. Nery Junior, Nelson. III. Medauar, Odete.

09-04246 CDU 34:502.7(81)

Índices para catálogo sistemático: 1. Brasil : Políticas públicas ambientais :


Direito ambiental 34:502.7(81) EDITORA IV
REVISTA DOS TRIBUNAIS

1
Políticas Públicas Ambientais
Estudos em homenagem ao
Professor Michel Prieur
Sobre Michel Prieur
Coordenação
Clarissa Ferreira Macedo D'Isep Nascido em 26 de dezembro de 1940 em
Boulogne-Billancourt (Hauts-de-Seine).
Nelson Nery Junior
Casado com Bernadette Dutheiller de Lamothe.
Odete Medauar
Quatro filhos, qu'atro netos.

ESTUDOS
Estudos secundários em Saint-Marie-de-Monceau,
Participam desta edição Analúcia de Andrade Hartmann. Ana Rachel Teixeira Paris.
Cavalcante. Armelle Guignier. Bernard Drobenko. Clarissa Ferreira Macedo D'Isep. 1959 — Exame secundário: Letras, Filosofia; Paris.
Gérard Monédiaire. Jacqueline Morand-Deviller. Jean-Jacques Gouguet. Maria 1963 — Licenciatura em Direito, quatro anos, Faculdade de Direito de Paris.
Fernanda Raposo de Medeiros Tavares Martins. Maria Garcia. Nelson Nery Junior. 1964 — DES de Direito Público e DES de Ciência Política. Faculdade de Direito
Odete Medauar. Olivier Mazaudoux. Solange Teles da Silva.
de Paris.
1964 — Diplomado pelo Instituto de Estudos Políticos de Paris, setor serviço
público.
528 1965 — Diplomado pelo Instituto de Altos Estudos Internacionais de Paris.
1967 — Doutor de Estado em Direito, menção "Muito Bom", prêmio da
Faculdade de Direito de Paris.
O desta edição 12009] CENTRAL DE RELACIONAMENTO RT Diretor de Tese — François Luchaire, juízes: Marcel Waline e Georges
(atendimento, em dias úteis, das 8 às 17 horas) Vedei.
EDITORA REVISTA DOS TRIBUNAIS LTDA. 1968 — Admitido pela Agregação de Direito Público.
Tel. 0800.702.2433
1969 — Agregado das Faculdades de Direito — Direito Público e Ciência Política.
CARLOS HENRIQUE DE CARVALHO FILHO
Diretor responsável e - mail de atendimento ao consumidor
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de Estado e da Corte de Cassação.
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ção total ou parcial, por qualquer meio ou processo, Paris, após em Nanterre.
[05-2009]
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fotográficos, reprográficos, fonográficos, videográfi- 1970 — Mestre de conferências agregado de Direito na Faculdade de Direito de
cos. Vedada a memorização e/ou a recuperação total Profissional
Strasbourg.
ou parcial, bem como a inclusão de qualquer parte
desta obra em qualquer sistema de processamento
1973 — Professor sem cátedra na Faculdade de Direito de Strasbourg.
Fechamento desta edição 1974-1981 — Professor titular, cadeira de Direito Público. Faculdade de Direito
de dados. Essas proibições aplicam-se também às (13.05.2009]
características gráficas da obra e à sua editoração. A de Strasbourg.
violação dos direitos autorais é punível como crime 1982-2004 — Professor na Faculdade de Direito e Ciências Econômicas de
(art. 184 e parágrafos do Código Penal) com pena de
Limoges.
prisão e multa, busca e apreensão e indenizações di-
" 2004 — Professor emérito na Faculdade de Limoges.
versas (arts. 101 a 110 da Lei 9.610, de 19.02.1998, A.23111:31■12
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RESPONSABILIDADES UNIVERSITÁRIAS
ADITORA AFILIA.
Diretor do Centro de Direito do Meio Ambiente da Faculdade de Direito de
Selo Sabedoria - LILIANE DE ALMEIDA SILVA
mediante contrato de cessão de direitos. ISBN 978-85-203-3458-4 Strasbourg (CNRS, 1974-1981).
POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS - GESTÃO 157

como motivações, ora como diretrizes planos ambientais, notadamente, nos


para as suas implantações. planos de políticas ambientais seto-
3 A motivação da exigência de im- riais, seu instrumento-vetor de intera-
Políticas públicas ambientais: plementação de ppas tem sua base de ção e integração ambiental, que deve
sustentação no mundo dogs .ritos, em ser monitorado e fiscalizado pelo con-
da definição à busca de um sistema integrado sua essência na degradação e poluição trole ambiental, que se dá de diferen-
de gestão ambiental ambiental, oriundas do processo de tes formas e revela o Estado de Policia
desenvolvimento quantitativo" e qua- Ambiental. Todos esses elementos que
CLARISSA FERREIRA MACEDO D'ISEP * litativamente destrutivo dos re6rsos lastreiam o universo fático-normativo
naturais e depredadores dos valores das ppas são hipercomplexos, seja quan-
SUMÁRIO: Introdução —1. Estado Democrático de Direito Ambiental: "a no-
socioeconômicos. Trata-se de um de- to ao seu alcance conceitual normati-
ção camaleão de meio ambiente" e os fundamentos das políticas públicas senvolvimento insustentável, que pro- vo, seja quanto ao seu potencial princi-
ambientais: 1.1 O "Estado", o "Direito" e o "Estado de Direito"; 1.2 Demo- vocou uma reação universal a favor do piológico e instrumental, seja, quanto
cracia ambiental: a função distributiva ambiental do Estado no contexto meio ambiente, dando origem a uma às temáticas autônomas, integradas e
das políticas públicas ambientais; 1.3 . Estado-gestor ambiental: o direito
ambiental e a jurisdicionalização das políticas públicas ambientais — 2. Po-
política ambiental mundial. sistêmicas que o compõem.
líticas públicas ambientais: o "carrefour" de direitos e o pensamento siste- A raridade dos recursos naturais Neste estudo, serão destacados al-
mático: 2.1 Políticas públicas ambientais e gestão pública ambiental: entre é evidenciada na constatação de suas guns elementos e características que
definições e elementos identificadores: 2.1 .1 Sujeitos e objetos das políticas limitações, escassez e caráter finito,
públicas: um diálogo entre diferentes enfoques e regimes jurídicos; 2.1 .2 Su-
amparam e condicionam as ppas, sem
jeitos das políticas públicas ambientais: atuação compartilhada, um regime
somada ao aumento de sua demanda visar, em momento algum, à construção
jurídico a concretizar; 2.2 O "carrefour" das políticas públicas ambientais: em razão dos processos de produção conceitual e estrutural de todos eles, já
2.2.1 Políticas públicas ambientais autônomas; 2.2.2 Políticas públicas am- e consumo. Fez-se necessária a gestão que são conceitos que se movimentam
bientais integradas; 2.2.3 Sistema integrado de gestão de políticas públicas ambiental por meio de políticas am- e se completam em função do prisma
ambientais— Bibliografia. bientais, públicas e privadas, providas analisado e da aplicação pretendida.
zem à análise do tema políticas públi- de fundamentos e instrumentos que
Introdução sejam capazes de assegurar a todos o 1. Estado Democrático de Direito
cas ambientais — ppas,' ora figurando
seu acesso e preservação. Ambiental: "a noção camaleão de
O cenário ambiental hodierno re-
O Estado, ainda que não isolada- meio ambiente"2 e os fundamentos
vela diversos aspectos que nos condu- Direito Ambiental do Senai-SP. Professo-
das políticas públicas ambientais
ra doutora do Centro Universitário Me- mente, mas de forma estrutural e dire-
* Doutora em Direito Ambiental pela tropolitano — UNIFIG. Membro efetivo tiva, é titular da obrigação de proteção e O Estado Democrático de Direi-
Université de Limoges — França (2006) da Comissão de Bioética, Biotecnologia defesa dos bens ambientais, de maneira to Ambiental, evidenciado na Carta
e em Direito das Relações Sociais pela e Biodireito da OAB-SP (desde 2008). preventiva e reparatória, e deve trans-
PUC-SP (2006). Mestre em Direito pela Membro consultor da Comissão de Meio
formar e conservar o meio ambiente e 2. Expressão clássica do estudo do di-
mesma Instituição (1998). Professora Ambiente da OAB-SP (desde 2007).
Membro do Conselho Deliberativo da
seus elementos: o macro e os microbens reito ambiental introduzida pelo Prof.
de Direito do Programa de Pós-gra-
APRODAB. Membro da Comissão de Di- ambientais. É a concretização do que se Michel Prieur em sua obra igualmente
duação stricto sensu e na Graduação da clássica Droit de l'environnement, em
PUC-SP Coordenadora do Curso de reito Ambiental da International Union denomina Estado Democrático de Direi-
for Conservation of Nature — IUCN. Ad- to Ambiental. É ele o sujeito das ppas, que segundo o professor, "(...) o meio
Pós-graduação lato sensu de Direitos ambiente é uma palavra que numa pri-
Difusos e Coletivos e Coordenadora vogada, consultora e parecerista. que, se confrontada com o papel am-
meira abordagem exprime fortemente
Executiva do Curso de Pós-graduação 1. A terminologia políticas públicas am- biental da sociedade, adiciona novos paixões, esperanças, incompreensões.
lato sensu de Direito Contratual pela bientais será abreviada pela sigla ppas sujeitos e elementos na composição do De acordo com o contexto em que é
mesma Universidade. Coordenadora no intuito de evitar a repetição exaus-
Estado-gestor ambiental, que terá, nos utilizado, ele será entendido como
do Curso de Pós-graduação lato sensu de tiva da expressão.
POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS - GESTÃO 1 159

158 I Clarissa Ferreira Macedo D'Isep


1.1 O "Estado; o "Direito" e o "Estado ciedade moderna", o "Estado liberal" e
O Estado Ambiental legítimo é de Direito"
Magna de 1988, é fruto da sistemati- aquele que concretiza os princípios o "direito restituidor";' na "sociedade
zação de diferentes disposições que, ambientais de forma a promover ao complexa", o "Estado intervencionis-
O Estado — como organização social
reunidas, revelam a complexidade do ser humano o direito indisponível ao ta",6 um "direito finalista"' e, finalmen-
— está em constante transformação. A
conteúdo de seu conceito, caracterís- meio ambiente ecologicamente equi- te, na "sociedade hipercomplexa", o
evolução dos direitos e garanttasl. no- "Estado-guia" 8 e o "direito reflexivo". 9
ticas, manifestações e alcance jurídico. librado. Para tanto, o Estado deve tadamente dos direitos fundanientais,
Complexidade essa que se deve ao fato adotar, dentre outras, as condutas: in- é o grande impulsionador dessa trans- O expressivo amparo jurídico e rea-
de a concreção dos valores ambientais formativa, devido ao direito universal formação, já que o Estado, para geti- lizador das ppas, que serão as respon-
serem um macrojurídico composto de informação ambiental, ressalvadas var esses direitos, deverá se estrutuaar. sáveis pela construção do Estado De-
mocrático de Direito Ambiental, está
de diferentes regulatórios ambientais, as razões geopolíticas; receptiva e par- Portanto, quanto mais evoluída a 'so-
no denominado "Estado providência"
diretos e indiretos, formadores de mi- ticipativa, isto é, não só informa, mas ciedade, quanto mais elaboradas fo-
crossistemas normativos que primam recepciona a participação social na rem as garantias, mais complexo será o e no "Estado propulsor", 1° no qual Mo-
pela vida digna, saudável e pelo meio gestão ambiental, respeitando a titu- Estado e mais sofisticadas deverão ser rancln identifica o direito de atividades
ambiente equilibrado, somada a inte- laridade ambiental da coletividade; as políticas públicas responsáveis pela de prestações e de programas, elemen-
tos essenciais às ppas. Destarte, o direi-
ração com a riqueza conceitual, instru- preventiva e reparatória, fazendo uso concreção dos direitos consagrados.
to ambiental se torna um importante
mental e normativa oriunda da noção do seu poder de polícia ambiental para O Direito — como organizador so- propulsor na construção de um novo
de Estado Democrático de Direito, que concretizar os comandos de prevenção cial — pretende a evolução dos direitos Estado, pois sua definição, seu alcance
se pode e deve vivificar nas ppas. e de reparação dispostos no art. 225 individuais e sociais, o regramento dos regulador e a sua construção instru-
da Carta Constitucional; pacificadora, respectivos regimes jurídicos, a pa- mental se sustentam mutuamente.
pois lhe caberá gerenciar a raridade, dronização de procedimentos e, para
uma idéia em modo, um luxo para internalizar o custo ambiental do uso tanto, a estruturação administrativa 1.2 Democracia ambiental: a função
ospaíses ricos, um mito, um teme de dos recursos naturais, exercendo a sua do Estado, bem como a viabilização da distributiva ambiental do Estado
contestação... um grito de alarme dos função distributiva ambiental e de edu- participação social na concreção dos no contexto das políticas públicas
economistas e filosofos sobre os limi-
tes do crescimento, o anúncio do es- cador ambiental. 3 valores de justiça e igualdade. Por con- ambientais
gotamento dos recursos naturais, um A função ambiental da proprie- seguinte, exigirá do Estado o desempe-. O Estado de Direito brasileiro é
novo mercado anti-poluição, uma uto- dade pública, que tem a dinâmica de nho de novas funções.
qualificado como democrático, qua-
pia contraditória com o mito do cres- sua concretização na forma de Estado, O Estado de Direito — como organi- lificação essa que se comunica a todo
cimento" (tradução livre). O original: encontra efetividade quando do exer- zação organizadora social — é fruto des-
otquiau pre- cício da gestão pública do meio am-
"tenvironnementestunm sa transformação e interação constan-
biente, revelada nas ppas. Noções que
mier abord exprime fortement des pas- 5. Idem, ibidem. Tradução livre, sendo os
sions, des espoirs, des incompréhen - te entre: sociedade, Estado e Direito. termos originais: "droit restitutoire".
se preenchem a todo instante, pois têm É descrito, sintetizado e ilustrado por
sions. Selon le contexte dans lequel il 6. Idem. Tradução livre, sendo os termos
como finalidade promover a satisfação Morand,4 que vislumbrou esse diálo- originais: "État interventionniste".
est utilisé, il sera entendu comme éant
une idée à la mode, un luxe pour pays social e a proteção do meio ambiente, go transformador em diferentes fases, 7. Idem. Tradução livre, sendo os termos
riches, un mythe, un thème de contes- elementos mutantes e complexos. quais sejam: na "sociedade pré-moder- originais: "droit finalisé".
tation...un cri d'alarme des économis- na", identificou o "Estado repressiiro" e 8. Idem. Tradução livre, sendo os termos
tes et philosophes sur les limites de la A Lei Federal de Política Nacional a forma de "direito repressivo"; na "so- originais: "État guidage".
3.
croissance, l'annonce de répuisement de Educação Ambiental (Lei 9.795, 9. Idem. Tradução livre, sendo os termos
des ressources naturelles, un nouveau 27.04.1999), em seu art. 3Y, prevê a originais: "droit réflexif".
4. MORAND, Charles-Albert. Le droit néo-
marché de ranti-pollution, une uto- promoção da educação ambiental não
moderne des politiques publiques. Paris: 10. Idem, p. 16. Tradução livre, sendo os
pie contradictoire avec le mythe de la só nos centros educacionais, mas, inclu- termos originais "État propulsif".
croissance" (Pilam, Michel. Droit de
LGDJ, 1999. Coleção: Droit et Société,
sive, na Administração Pública, nas em-
p. 15. Tradução livre dos termos. Idem, ibidem.
renvironnement. 5. ed. Paris: Dalloz, presas e na sociedade como um todo.
2004, p. 1).
162 1 Clarissa Ferreira Macedo D'Isep
POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS - GESTÃO i 163
interagir com as ciências econômicas e que significa que a noção de direito pú- por iniciativa de governo, como é o caso
2.1 Políticas públicas ambientais
com a teoria da administração.' 7 blico é ampliada, tanto no seu aspecto da adoção da "Agenda 21” por parte de
e gestão pública ambiental:
entre definições e elementos objetivo, como no subjetivo, do que re- um Estado ou município. Sobre a atua-
Dessa temática no âmbito do direi-
identificadores sulta um novo regime jurídico de polí- ção do Poder Executivo em matéria de
to público, mas precisamente do direito
ticas públicas, vez que a política se faz meio ambiente, temos o que denomina-
A definição e a conceituação são administrativo, que abarca diferentes
jurídica, seja quanto aos fíistrumentos mos dirigismo ambiental executivo, que
propostas dotadas dos mais variados critérios de identificação das políticas
de implantação e sujeitos envolvidos, tem o condão de arbitrar e mediar inte-
sentidos, em que os enfoques - ora públicas - que considera as políticas
seja quanto ao seu resultado. É o que resses antagônicos no tocante aos usos
diversos, ora complementares, em de Estado e as políticas de governo, as passamos a analisar. dos recursos naturais, ao conduzir a sua
função das diferentes teorias adotadas dispostas em lei, ou mencionadas na
destinação por metas e gerenciar os seus
- têm por propósito designar a reali- Constituição Federal, as oriundas de 2.1.2 Sujeitos das políticas resultados por meio de instrumentos de
dade e definir o conceito, ações que se contratos de concessão de serviço pú- públicas ambientais: atuação gestão. Para tanto, o Poder Executivo
revelam interdependentes na busca blico etc. - isoladamente consideradas compartilhada, um regime pode e deve, dadas as características
da compreensão da essência de um fe- nos afastamos. Acataremos a sua mais jurídico a concretizar ambientais, organizar-se por meio dos
ampla concepção e manifestação e nos
nômeno. Nesse sentido, dispõe Tercio Os sujeitos que participam das ppas denominados consórcios pablicosi8 para
Sampaio Ferraz Junior: guiaremos pelo seu elemento qualifica- são identificados por pelo menos dois gerir o meio ambiente.
"(...) Há algo de humano, mas so- dor: meio ambiente, que é objeto de direi- critérios: função e interesse. Do Poder Legislativo advém a ins-
to, provido de princípios e instrumentos trumentalidade normativa, pois é do
bretudo de cultural nessa busca. A pos- Estado: a governança e a gestão pú-
próprios, bem como pela noção de seu poder normativo que se extrai o cará-
sibilidade de se fornecer a essência do blica ambiental
fenômeno confere segurança ao estudo sujeito: o Estado, do qual se extraem de ter impositivo das leis e dos princípios,
suas funções e organização, os elemen- O Estado tem a função de tutelar e
e à ação. Uma complexidade não reduzi- efeitos da constitucionalização da ma-
tos conceituais necessários para permear assegurar o interesse-direito ao meio téria ambiental que conduz à jurisdi-
da a aspectos uniformes e nucleares gera ambiente equilibrado da sociedade que
a atuação pública na gestão ambiental. cionalização das ppas, o que resulta no
angústia, parece subtrair-nos o domínio o legitima. Atribuição que, no âmbito dirigismo ambiental legal-normativo.
sobre o objeto. Quem não sabe por onde federativo, foi instrumentalizada pela
2.1.1 Sujeitos e objetos das Ao Poder Judiciário coube o poder-
começar sente-se impotente e, ou não políticas públicas: um designação de competência, tanto co-
„ .6 dever de controle,' 9 o que pode se dar
começa, ou começa sem convicção diálogo entre diferentes mum como concorrente, entre os entes tanto no âmbito preventivo como no
A indeterminação e imprecisão es- enfoques e regimes jurídicos da federação em matéria ambiental, so- repressivo. É o que denominamos diri-
tão presentes no conceito de políticas mado aos princípios da subsidiarieda- gismo ambiental judicial.
públicas, conforme elucidou Maria As ppas ao tutelar o meio ambiente, de e da proximidade, o que os conduz
são regradas pelo direito ambiental, o à implantação de ppas. A terminologia dirigismo, no con-
Paula Dallari Bucci que, ao demonstrar e
texto evidenciado, revela a gestão am-
analisar as várias vertentes do conceito, A atuação do Estado, no âmbito das
17. Autoridade jurídica em Políticas Pú-
destaca a dificuldade de sintetizar a rea- ppas, deve se dar de forma plena. É do 18.Lei Federal 11.107/2005.
blicas, a Prof. Dra. Maria Paula Dallari
lidade multiforme das políticas públi- Bucci desenvolveu com maestria pro- Poder Executivo que se extrairá a ideia 19.Acerca do tema controle judicial das
cas, que, além do fato de agregar dados fundo estudo sobre o tema na obra: Di- de ppas como toda iniciatiya pública políticas públicas ambientais, ver ar-
econômicos, históricos e sociais que se reito administrativo e políticas públicas. organizada, dotada de planos, metas tigo de Odete Medauar (Alcance da
pretendem realizar nos programas, deve São Paulo: Saraiva: 2002; e no artigo: O e instrumentos próprios para gerir o proteção do meio ambiente pela via
conceito de política pública em direito. meio ambiente, seja proveniente de lei, jurisdicional - Controle das políticas
Tercio Sampaio. Intro- In: Bucci, Maria Paula Dallari (org.). públicas ambientais?) e de Analúcia
16. FERRAZ JUNIOR,
Políticas públicas: reflexões sobre o con-
a exemplo da política hídrica regulada
dução ao estudo do direito: técnica, deci- pela Lei Federal 9.433/1997, que deve Hartmann (Políticas públicas ambien-
são, dominação. 4. ed. São Paulo: Atlas, ceito ju rídico. São Paulo: Saraiva, 2006, tais: a atuação do Ministério Público),
p. 1-49, especialmente p. 46. ser evidenciada no plano hídrico; seja neste volume.
2003, p. 34 (grifo no original).
164 I Clarissa Ferreira Macedo D'Isep POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS - GESTÃO 1 165
biental pública, que encontra amparo ao direito social e ao direito coletivo trazidos pela Lei de Política Nacional ção da qualidade ambiental resultante
na função ambiental da propriedade ambiental. do Meio Ambiente, 24 orientações posi- de atividades que direta ou indireta-
pública. O regime jurídico dos direitos de tivas e negativas dos fins a concretizar mente: a) prejudiquem a saúde, a se-
terceira geração é dotado da partici- como elementos definidores do seu gurança e o bem-estar da população;
- Indivíduo e coletividade: a pação da coletividade, pois um dos conteúdo, logo os próprios meios. b) criem condições adversas às ativi-
coparticipação nas políticas instrumentos de concreção da frater- dades sociais e econômicas; c) afetem
nidade é a cooperação, base do pacto — Meio Ambiente: a orieritação
públicas ambientais desfavoravelmente a biota; d) afetem
universal de proteção ambiental. positiva das ppas
A natureza jurídica do bem am- as condições estéticas ou sanitárias do
O meio ambiente - como '(..) o meio ambiente; e) lancem matérias ou
biental de direitos difusos e sua garan- - Organização social: 21 parceiras
conjunto de condições, leis, influên- energia em desacordo com os padrões
tia constitucional conduzem as ppas de cooperação ambiental
cias e interações de ordem física, quí- ambientais estabelecidos" . 27
a regime jurídico próprio, ambiental. Primando pela eficiência da Admi- mica e biológica, que permite, abriga e Da interpretação a contrário senso
Diversamente das políticas públicas nistração Pública, princípio constitu- rege a vida em todas as suas formas", 25
em geral, aquelas que têm por objeto se extraem as vertentes ambientais que
cional de direito, 22 e dada a extensão e e como essencial à sadia qualidade de
matéria ambiental devem assegurar, de primam por se efetivar pelas ppas. Para
complexidade da obrigação de cuidado vida, identificado pelos aspectos na-
forma direta, a participação da coletivi- tanto, devem ser objetivos dos planos
e gestão ambiental do Estado, o Poder tural, artificial, cultural e do trabalho
dade no seu desenvolvimento. considerados pelas metas.
Público vivifica a disposição consti- - é um conceito abrangente provido
O indivíduo, como titular do inte- tucional e viabiliza a participação das de uma realidade dinâmica, que tem Por derradeiro, destaca-se que a ter-
organizações sociais, por meio dos na promoção de sua harmonia e no minologia política, em si, é provida de
resse-direito ao meio ambiente ecologica-
mente equilibrado e do dever de cuidado denominados contratos de gestão 23 no uso sustentável, o, vetor orientador força axiológica capaz de materializar
gerenciamento de áreas, como o meio das metas que devem compor os pla- os valores que se pretendem realizar, no
ambiental, deve ter assegurada a sua par-
ambiente, a saúde e a cultura. nos das ppas. O meio ambiente em si caso em tela, a visão e cuidado holístico
ticipação nas ppas. O que pode se dá de
é, ao, mesmo tempo, objeto e método do meio ambiente, que devem refletir
forma individual ou coletiva, pela atua- 2.1 .2. 1 Objeto das políticas
de elaboração e condução das políticas na sua gestão. Essa concepção holísti-
ção preventiva e proativa na elaboração públicas ambientais: a
públicas. Ressalta-se que o conteúdo ca, no âmbito do Poder Público, ganha
dos planos ambientais (exemplo: atua- unidade de meios e fins
do conceito de meio ambiente se com- uma visão além da espacial, temporal e
ção da coletividade nos comitês de ba-
As ppas encontram, no conceito pleta no conceito legal de poluição, sua impõe a sua manifestação nas políticas
cias hidrográficas) e na sua fiscalização.
legal de meio ambiente e de poluição, manifestação negativa. de curto, médio e longo prazo.
É vasto o amparo jurídico-norma- A política ambiental foi jurisdi-
tivo da participação do indivíduo e da 21.Entenda-se por organização social - Poluição:26 a orientação
cionalizada, já que o meio ambiente
coletividade, que vai do direito públi- aquelas definidas pelo art. 1.° da Lei negativa das políticas públicas
co subjetivo," às liberdades públicas, à Federal 9.637, de 15.05.1998, qual ambientais Macedo D'Isep, O princípio do polui-
própria noção de direito fundamental, seja: "(...) pessoas jurídicas de direi-
Poluição ambiental é um conceito dor-pagador e a sua aplicação jurídica:
to privado, sem fins lucrativos, cujas
positivado que coíbe: " (...) a 'degrada- complexidades, incertezas e desafios,
atividades sejam dirigidas ao ensino,
20. Acerca do tema, ver: DUARTE, Clarice à pesquisa científica, ao desenvolvi-
na obra coletiva: O novo direito admi-
Sejam. Direito público subjetivo e po- nistrativo, ambiental e urbanístico: es-
mento tecnológico, à proteção e pre- 24. Lei Federal 6.938/1981.
líticas educacionais. Políticas públi- tudos em homenagem à, facqueline Mo-
servação do meio ambiente, à cultura 25.Art. 3.0 , I, da Lei Federal 6.938/1981. rand-Deviller, coordenadoras Solange
cas: reflexos sobre o conceito jurídico. e à saúde, atendidos aos requisitos pre-
In: Bucci, Maria Paula Dallari (org.). 26.Acerca do tema, ver artigo de Solange Teles da Silva, Claudia Lima Marques
vistos nesta Lei". Teles da Silva (Poluição ambiental no e Odete Medauar (no prelo).
Políticas públicas: reflexões sobre o con-
ceitojurídico. São Paulo: Saraiva, 2006, 22.Art. 37 da CF/1988. ordenamento jurídico brasileiro) neste 27. Art. 3.°, III, da Lei Federal 6.938/
p. 267-278. 23.Lei Federal 9.637/1998. volume. E, em breve, Clarissa Ferreira 1981.
166 I Clarissa Ferreira Macedo D'Isep POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS - GESTÃO 1 167
é objeto de direito, regulado por lei e quadrar, classificar e organizar a sua à luz de fundamentos, objetivos, ins- madas. Inúmeros são os desafios para a
princípios gerais de direito, do que se atuação. Não se deve perder de vista o trumentos e estruturas constituídas sua concretização, dentre eles:
compreende que toda e qualquer ini- objetivo principal, qual seja: o cuidado em lei. É realizada de maneira descen-
ambiental como instrumento de paci- a) equipar o Poder Público (da es-
ciativa de gestão, pública ou privada, tralizada, em obediêncig ltos ditames
ficação e bem-estar social, como um trutura administrativa ao quadro téc-
do meio ambiente, bem de uso comum da competência constituciona1, 29 e
dever do Estado Ambiental. nico) para gerir os bens ambientais;
do povo, deve ser analisada de forma ju- amparada nos princípios - da proxi-
rídica sistêmica. Por exemplo, não se midade e da universalidade dos bens b) elaborar políticas nacionais,
2.2 O "carrefour"28 das políticas
podem admitir ppas sem o respectivo ambientais. Deve ser promovida de regionais e internacionais (com o Mer-
públicas ambientais
estudo de impacto ambiental. Nesse forma coerente pelos diferentes entes cosul e binacionais com países frontei-
sentido, ressalta-se que a União Euro- Primando por um modelo eficiente federativos, assegurando-lhes o trata- riços) de forma a contemplar a univer-
peia busca consolidar a metodologia de gestão ambiental, há de se construir mento vertical normativo, executivo e salidade de que são providos os bens
de estudo de impacto ambiental de lei. um método para lidar com a complexi- fiscalizador. ambientais;
Em contexto geral, amparado pela dade das ppas, que contemple minucio- Nesse diapasão, cita-se o exemplo c) coordenar a denominada coges-
discricionariedade do Poder Público, samente a dinâmica das especificidades dos recursos hídricos, regrados pela tão ambiental, uma vez que a riqueza
tem-se que a gestão pública ambiental de cada bem ambiental, assim como a
Lei Federal 9.433/1997, que instituiu a de atores ambientais setoriais é expres-
se estende a todo e qualquer ato, ati- harmonia do todo — o meio ambiente.
bacia hidrográfica como a unidade ter- siva;
vidade, iniciativa e procedimento go- A esse emaranhado de normas, dispo-
ritorial "(...) para a implantação da Po- d) incorporar em nossa sociedade
vernamental, que tenham por escopo sições e ações, de acordo com o objeto
lítica Nacional dos Recursos Hídricos
abarcado, identificam-se as diferentes (Administração Pública e coletivida-
a gestão de bens ambientais isolada- e atuação do Sistema Nacional de Ge-
mente ou do meio ambiente de forma ppas, tais quais: autônomas (2.2.1), in- de) a cultura do planejamento, isto é,
renciamento de Recursos Hídricos","
integrada ou sistêmica. tegradas (2.2.2) e sistêmicas (2.2.3). da elaboração de planos, o que requer
além de criar fundamentos e instru-
profundo conhecimento técnico, me-
Por certo, as ppas são providas de 2.2.1 Políticas públicas ambientais mentos de forma a assegurar a proteção
todologia própria e capacidade de com-
instrumentos de concreção e fiscali- autônomas e usos múltiplos da água. Para tanto,
todo o ciclo da água deve ser protegido posição das necessidades e interesses
zação que não serão analisados nesta
sede dada a extensão do tema. As ppas autônomas têm por objeto a e todos os atores sociais, titulares do dos usuários, de forma a possibilitar
proteção dos microbens ambientais iso- direito do uso da água devem ser envol- que a qualidade dos bens ambientais
Fato é que a noção de ppas se con-
ladamente (água, ar, floresta, biodiver- vidos em sua gestão. atendam às diferentes demandas.
cretiza na perseguição de sua finalidade
sidade...), de forma a considerar e a as-
e se realiza no caso concreto, de acordo O desenvolvimento das ppas autô- 2.2.2 Políticas públicas ambientais
segurar as especificidades de cada bem
com asvariáveis e obj etivos pretendidos nomas vem ocorrendo gradativamente. integradas
e a sua gestão, na tentativa de regrar e
e, para tanto, deve contemplar elemen- As dificuldades são reais e os objetivos
monitorar todo o seu ciclo ambiental. As ppas integradas são políticas ho-
tos, instrumentos e vertentes introdu- não são utópicos e sim metas progra-
A gestão ambiental autônoma, que rizontais, isto é, conduzem ao gerencia-
zidos pelo direito, de forma a assegurar
a sua legítima execução, na certeza de é identificada como setorial, efetiva-se 29.Arts. 21, 22, 23 e 24 da CF/1988. As mento dos elementos, características,
se estar construindo o regime jurídico competências — concorrente e comum funções e valores do meio ambiente, de
28. Expressão que se traduz em "cruza- — constitucionalmente dispostas atri-
próprio com vistas ao atendimento do forma a considerar suas diversas temáti-
mento", utilizada por Raphaël Romi, buem o exercício ordenador-norma-
interesse socioambiental coletivo. Assim ao se reportar ao direito ambiental, no cas e diferentes searas da Administração
tivo e executivo-gestor do Poder Pú-
sendo, o escopo central é demonstrar "carrefour" entre o direito público e o blico na gestão dos bens ambientais, Pública, que resultam na formação de
o que se espera de atuação do Poder direito privado. Droit et l'administration de forma descentralizada, específica e microssistemas regulatórios e executi-
Público em sede de gestão ambiental, de l'environnement. 4. ed. Paris: Mon- integrada. vos da gestão pública ambiental, efeti-
ao invés de efetivamente pretender en- tcherestien, 2001, p. 5-6. 30.Art. 1. 0 , V, da Lei Federal 9.433/1997. vando o escopo da Lei de Política Na-
168 I Clarissa Ferreira Macedo D'Isep POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS - GESTÃO 1 169
cional de Meio Ambiente, 31 qual seja, como pela relação de interdependência imenso poder de coordenação"," o Administração Pública, ou, ao menos,
de preservação da qualidade e equilí- entre os seus bens, o que faz com que o que se comprova na necessidade de na sobreposição dos dois modelos no
brio ambiental. todo tenha vida própria. Seria o mesmo integrar todos os micro e maCi=ossis- que for compatível e se justificar.
A gestão ambiental horizontal é o que dizer que a orquestra não existe e, temas ambientais e demais políticas A construção do sistema integrado
resultado do diálogo entre as políticas sim, o que há são músicos. Vertente de desenvolvimento socioeconômicas, de gestão de ppas deve considerar as
setoriais, o que se justifica na necessi- essa superada no conceito positivado de forma a compatibilizar suas dispo- mais diversas variáveis, de forma a com-
dade de considerar o caráter unitário de meio ambiente. Daí ser necessária sições e assegurar a eficiência da:ges- patibilizá-las, tais quais: metas de curto,
do meio ambiente, que requer harmo- a integração das ppas, em que o todo tão ambiental — o que abrange tanto os médio e longo prazo; ato e política de
nia e coerência no seu gerenciamento. —meio ambiente — é assegurado pelo valores ambientais materiais como os governo com política de Estado; metas
Ilustra-se com a necessidade imperiosa exercício individual e coletivo, público imateriais — e vivificar o princípio do setoriais e metas integradas; padroniza-
de coordenação entre as licenças am- e privado, nacional, regional e interna- desenvolvimento sustentável.
cional da política ambiental. ção de metodologia de planos, de siste-
bientais e outorgas hídricas, ou, ainda,
Analogicamente ao setor privado, mas de verificação e de controle.
com a integração entre o plano diretor Cumpre ressaltar que a integra- em que uma empresa que adota vários
e o plano hídrico, já que o rio e a cidade ção das políticas ambientais setoriais, Paulatinamente, essa necessidade
modelos de gestão de diferentes temá-
interagem entre si, devendo as políti- logo autônomas, deve ser promovida, de tratamento integrado vem sendo
ticas (qualidade, segurança, responsa-
cas de gestão de ambos compartilhar ao que se identifica como ppas diretas suprida, a exemplo do sistema inte-
bilidade social, responsabilidade am-
dos objetivos, metas e instrumentos de —propriamente ditas — isto é, aquelas grado de licenciamento ambiental.
proteção recíprocos. 32 biental...) acaba por implementar um
que têm como vetor a proteção, gestão Resta, então, o desafio da integração
sistema de gestão que os integre, a fim
A essência normativa desse coman- e fiscalização de determinado bem ou dos diferentes microssistemas de ges-
de assegurar a harmonia do todo e o
do de interação é fruto do caráter uni- bens ambientais. Assim como a inte- tão ambiental.
diálogo entre os seus instrumentos. O
tário do meio ambiente, em que o todo gração deve ser feita por meio das ppas A contribuição jurídica para a cria-
mesmo deve ser feito em sede de ppas.
é comprometido por qualquer parte indiretas, ou seja, a criação de procedi- ção da metodologia de sistema de gestão
que esteja desajustada, danificada ou mentos que assegurem a inserção da te- É no tratamento sistêmico das
ppas, em todas as suas conotações ambiental holístico que se pretende não é
desintegrada. Analogicamente, pode- mática ambiental nas demais políticas
(autônomas, integradas, diretas e in- pequena. Certo é que o lastro jurídico que
se identificar um corpo humano sau- e atividades. Por exemplo, deve ser as-
diretas), que será assegurada a unida- o fundamenta está presente no nosso or-
dável, quando o bem-estar de seus ór- segurada a análise dos efeitos ambien-
gãos, de suas células se encontram em de conceitual do meio ambiente, logo denamento jurídico. Para identificá-lo, é
tais oriundos das questões de direito
perfeita harmonia e assegurada a inte- viabilizada a proposta de promoção do necessário que se dê alcance e sentido às
concorrencial. Nesse caso específico, o
ração entre eles. A ideia de que o meio seu respectivo equilíbrio. Movimento, disposições das normas, que vão desde
amparo normativo para tanto provém
ambiente não existe, o que existe são das disposições constitucionais que como outrora ressaltado, que é fruto os critérios de competência ambiental à
os recursos naturais e sua gestão não visam à proteção do meio ambiente, da transição da visão cartesiana para aplicação dos princípios da teoria geral
prospera. Por várias razões, entende- como a norma do art. 170 da CF/1988, a visão holística. No caso em tela, o de direito e de direito ambiental até a
se.que esse raciocínio não se comunica que traz a proteção do meio ambiente que se materializa na substituição do hierarquia de leis etc., porque o próprio
ao meio ambiente, tanto pelo fato da como princípio da ordem econômica. modelo administrativo gerencial, em direito já se revela em um sistema inte-
função de equilíbrio de que é provido, detrimento ao modelo burocrático da grado, dotado de caráter unitário, isto é,
2.2.3 Sistema integrado de um todo uno e indivisível.
31.Arts. 2.°, 4.°, 1 e 5.° da Lei Federal gestão de políticas públicas 33. MORAND-DEV1LLER, Jacqueline. O servi- Ademais, o direito atribui juris-
6.938/1981. ambientais ço público francês: em busca de uma dicionalidade a teorias, institutos e
32.Acerca do tema, a relação entre o rio e a ética perdida. Revista de Direito da Uni-
cidade, ver artigo de Jean Jacques Gou- A Prof. Morand-Deviller, ao se re- instrumentos provenientes de outras
versidade Federal do Rio Grande do Sul,
guet (O papel dos rios na ocupação do portar ao direito público, dispõe que número especial, p. 11-21, Porto Ale- ciências, como a Política, a Econo-
território) neste volume. é "(...) um direito que precisa de um gre: UFRGS, maio 2008. mia e a Administração, no fito de al-
170 I Clarissa Ferreira Macedo D'Isep POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS — GESTÃO 171

cançar seus objetivos. O sistema de instumental, apesar das inúmeras di- (org.). Políticas Públicas: reflexões so- ropéenne de Droit de L'Environnement,
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A essência de nossas colocações como o Estado-gestor ambiental e surja Cahiers du CRIDEAU, n. 8. Direção ed. Paris: Dalloz, 2004.
neste estudo foi pautada em interpre- o efetivo Estado Democrático de Direi- de Bernard Drobenko, 2002. . Pour une véritable politique
tações dogmáticas, em argumentações to Ambiental. É o direito da escassez, DUARTE, Clarice Seixas. Direito público départamentale de protection ET de
zetéticas, em constatações empíricas e da raridade e do equilíbrio da relação do subjetivo e políticas educacionais. In: gestion dês espaces naturels. Revue
na premissa fática maior de que se faz homem com o seu meio que clama por Bucci, Maria Paula Dallari (org.). Polí- Juridique de l'environnement, n. 2, Li-
urgente a proteção do meio ambiente, um regime jurídico próprio de forma a ticas públicas: reflexos sobre o conceito moge: Societé Française pour le Droit
por meio de sua gestão pública e pri- propiciar as condições de vida digna e jurídico. São Paulo: Saraiva, 2006. de Uenvironnement, 1997.
vada. Não se pode aguardar a integra- ambiente saudável. FERRAZ JUNIOR, Tercio Sampaio. Introdução Romi, Raphaël. Droit et administration de
ção perfeita entre a política e o direito e ao estudo do direito: técnica, decisão, do- l'environnement. 4. ed. Paris: Mon-
entre as diferentes correntes do direito Bibliografia minação. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2003. tchrestien, 2001.
administrativo para a concreção das MICHEL,Geoffroy. La jurisprudence de la SAY, Jean Baptiste. Tratado de economia po-
BOBBIO, Noberto. Teoria geral da política:
denominadas ppas. CJCE sur les plans et programmes en lítica. Mexico: Fond de Cultura Eco-
a filosofia política e as lições dos clás-
A cultura do planejamento, a ca- sicos. 2. ed. Rio de Janeiro: Campus, matière de l'environnment. Revue Eu- nómica, 2001.
vacidade de harmonizar variáveis tão 2000.
complexas, como as ambientais, de
BONNIEUX,François;DESAIGUES,BTigitte.Éco -
aferir resultados e reestruturá-los, de et politiques de l'environnement.
nomie
compor interesses, de destinar usos e
Paris: Dalloz, 1998.
de controlar a sistemática e variáveis
externas requer soma de esforços das Bucci, Maria Paula Dallari. Direito adminis-
diferentes ciências e atores sociais trativo e políticas públicas. São Paulo:
— públicos e privados — mediante a Saraiva, 2002.
adoção da gestão compartilhada para O conceito de política pública em
que o pacto socioambiental se consagre direito. In: Bucci, Maria Paula Dallari