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QUINTO SEMINARIO INTERNACIONAL DE GOBIERNO, INSTITUCIONES Y POLÍTICAS

PÚBLICAS
Ramón Guadalupe Anaya Ortiz 1
ramonguadalupeanaya@hotmail.com

Reconfiguración Institucional y políticas públicas: Estrategia Nacional Contra el Hambre y


fragmentación de la acción gubernamental 2013-2016

Resumen
En las últimas décadas ha sido notorio que la política social tiene un grave problema de fragmentación, ante
ello, es preciso crear nuevas estructuras y procesos de coordinación que permitan atender problemas públicos
que sobre pasan al diseño actual de las instituciones, estructuras y políticas públicas. Dentro de este contexto,
el gobierno federal ha buscado la integración de la acción gubernamental en política social con la creación de
la Estrategia Nacional Contra el Hambre. Esta ponencia tiene como objetivo analizar el diseño institucional de
la Cruzada atreves del Nuevo Institucionalismo Histórico y Económico, así como el enfoque de las políticas
públicas visto desde la integración de la acción gubernamental, la coordinación y la coherencia de las políticas
públicas. Planteo como pregunta general, si la Cruzada ha logrado o no mediante sus mecanismos la
coordinación y coherencia mejorar la integración de la acción gubernamental en materia de pobreza y
seguridad alimentaria. A lo cual argumento que la durante el periodo 2013-2016: 1) no ha logrado dar
coherencia a las distintas políticas que la integran, esto debido a que gran parte a que la Cruzada partió de
programas preexistentes que responden a una trayectoria muy marcada de política social asistencialista,
fragmentada y sin diagnósticos que justifique su existencia en su diseño actual; y 2) el Sistema Nacional
México Sin Hambre como estructura de coordinación de la Cruzada no ha logrado mediante sus mecanismos
una eficaz coordinación, puesto que no ha creado los incentivos adecuados para lograr una articulación en la
toma de decisiones e implementación de las políticas públicas, y por tanto, no se ha institucionalizado los
mecanismos de coordinación que permitan la tan deseada integración de la acción gubernamental.

Palabras clave: Diseño institucional, fragmentación de la acción gubernamental, Cruzada contra el Hambre.

Introducción

De acuerdo con los datos del Coneval, del 2000 a 2014, la pobreza por ingresos en México
pasó de 52.7 a 63.8 millones de pobres, es decir, en catorce años aumentó un 21 por ciento
en términos absolutos. Por su parte, la pobreza alimentaria disminuyó sólo un 3.5 por
ciento, manteniéndose en 24 millones de personas. Mientras que en 2015 la población con
carencia social por acceso a la alimentación fue de 21.8 por ciento (26.4 millones) y el 9.5
por ciento de la población total, es decir, unos 11.4 millones se encontraban en pobreza
extrema. En este mismo escenario, en 2005, de acuerdo con la FAO, México cumplió con
el objetivo 1.C de las Metas del Milenio, al lograr de manera constante disminuir a menos
del cinco por ciento la prevalencia de subnutrición (indicador hambre). Sin embargo, la
misma FAO señala en su indicador de prevalencia de insuficiencia alimentaria que en
México el 8.6 por ciento de la población sufre esta condición, unos 10.8 millones.

1
Licenciado en Ciencias Políticas y Administración pública. Maestro en Ciencias Sociales por la Universidad
Autónoma Metropolitana y estudiante de la Maestría en Seguridad Alimentaria.
Dentro de este contexto, el gobierno federal ha incrementado de forma significativa
las políticas, estrategias, programas y acciones con el fin de disminuir la pobreza extrema.
Ha ampliado la cobertura y recursos destinados a programas alimentarios y de
transferencias de ingreso a familias y personas que se encuentran en algún grado de pobreza
y/o desventaja. No obstante, los resultados son menos que alentadores. Esto resulta
paradójico considerando el presupuesto cada vez mayor destinado a una gran cantidad de
programas (no sólo sociales) federales, estatales y municipales creados para atender
diferentes factores que inciden en la pobreza.

De acuerdo con Cejudo y Michel (2015: 35), “en los últimos años ha surgido una
preocupación práctica sobre la fragmentación de la acción gubernamental, es decir, por la
incapacidad del gobierno para atender de forma integral problemas públicos o la creciente
complejidad de los problemas que hacen difícil resolver por una sola agencia pública”. De
ahí que haya un fuerte debate acerca de crear estrategias más eficientes en materia social,
crear estructuras y procesos de coordinación entre las distintas dependencias, niveles de
gobierno y sectores de la sociedad, que permita crear sinergias ante un problema más
amplio.

En este sentido, el gobierno federal ha buscado la integración de la acción


gubernamental en materia social, especialmente referente a la pobreza. De ahí que en enero
de 2013 el gobierno federal haya lanzado lo que considera el estandarte de la Nueva
Generación de Política Social, la Cruzada Nacional Contra el Hambre. Esta estrategia busca
a través de la coherencia de programas sociales y la coordinación insterinstitucional e
intergubernamental dar pasó a una integración de la acción pública para evitar la
fragmentación de la política social y así eliminar la pobreza extrema alimentaria e
inseguridad alimentaria de aproximadamente el 6 por ciento de mexicanos.

Marco teórico conceptual de referencia

Para esta investigación tomaré como base teórica-conceptual a la Teoría Institucionalista, es


específico al Nuevo Institucionalismo Económico e Histórico, así como algunos aspectos del
enfoque de las políticas públicas visto desde la integración de la acción gubernamental, la
coordinación y la coherencia de las políticas públicas.
Nuevo Institucionalismo Económico

Una de las definiciones más conocidas y aceptadas de institución es la propuesta por North (1995:
15) que las define como “las reglas del juego en una sociedad o limitaciones ideadas por el hombre
que dan forma a la interacción humana que estructuran incentivos en el intercambio humano, sea
político, social o económico”. Estas restricciones son de dos tipos: las formales que son aquellas
limitaciones positivas como las constituciones, las leyes y los derechos de propiedad; y las
informales que son aquellas normas no escritas pero que configuran nuestra forma de actuar
(consciente o inconscientemente), como lo son los tabúes, las costumbres, las tradiciones y los
códigos de conducta.

Para North (1991), las instituciones a lo largo de la historia se han ideado para crear orden y
reducir la incertidumbre en el intercambio. Las instituciones proveen una estructura de incentivos
que da paso a la dirección que se quiere llevar. Así la “la función principal de las instituciones en
una sociedad es reducir la incertidumbre estableciendo una estructura estable (pero no
necesariamente eficiente) de la interacción humana” (North, 1995: 16). La tesis central de North es
que una organización eficiente conduce al establecimiento de arreglos institucionales y derechos de
propiedad que crean incentivos para canalizar el esfuerzo económico individual hacia actividades
productivas (Prado, 1998: 19).

Las instituciones son relevantes porque pueden ser cruciales para disminuir los costos de
transacción, la incertidumbre y hacer que los agentes se involucren en el intercambio. También son
relevantes al permitir combinar habilidades, estrategias y esfuerzos de coordinación (Ayala, 2000:
65). En otras palabras, las instituciones son restricciones porque definen los límites dentro de los
cuales ocurre el intercambio y las elecciones de los individuos o colectividades. Además supone
que los individuos pueden influir dentro de las instituciones, al ser la interacción de maximización
de bienestar colectivo un proceso bilateral de negociación entre iguales. Además acepta la
existencia de una interacción significativa entre individuo e instituciones, poniendo énfasis en la
acción del individuo racional, que busca maximizar su utilidad, en un marco de restricciones
institucionales. En este enfoque las preferencias son exógenas y siempre consisten en la búsqueda
de maximizar las utilidades.

Nuevo Institucionalismo Histórico

El Nuevo Institucionalismo Histórico al igual que el Nuevo Institucionalismo Económico acepta la


existencia de una interacción significativa entre individuo e instituciones, salvo que a diferencia del
económico, el histórico pone mayor acento en las reglas o normas institucionales. En este enfoque
las preferencias se conforman dentro del contexto institucional y están fuertemente imbuidas por
éste. Al igual que el enfoque de la elección racional supone que los individuos pueden influir dentro
de las instituciones, sin embargo, se diferencia al asumir en posición de ventaja del actor
representado por el Estado, esto es, su capacidad de imponer una decisión sobre otros actores.

Una definición de institución para el NIH es la mencionada por Peter A. Hall:

[...] los procedimientos formales e informales, las rutinas, las normas y las convenciones
incrustadas en la estructura organizacional de la sociedad política o economía política. Desde
esta perspectiva, las instituciones van desde las reglas de un orden constitucional o los
procedimientos ordinarios de la burocracia, hasta las convenciones que gobiernan el
comportamiento sindical o las relaciones banca-empresa. En general, el institucionalismo
histórico asocia las instituciones con las reglas o convenciones promulgadas por la organización
formal (1998:17).

Esta definición general puede complementarse con la que proponen Steinmo, Thelen y
Longstreth, para quienes las instituciones son las estructuras que articulan las organizaciones
formales, así como las reglas y procedimientos informales que norman la estructura de conducta de
los actores.

En cuanto al tema del origen y el cambio institucional, la historia es fundamental para poder
observar la manera en que se van desplegando ciertos procesos políticos a lo largo del tiempo y por
qué estos procesos están incrustados o asentados en instituciones (Farfán, 2007: 92). Para el
institucionalismo Histórico “las nuevas instituciones deben surgir sobre la base de los modelos
institucionales ya existentes, path dependence” (Farfán, 2007: 92). Así mismo supone que “las
instituciones poseen una conformación que favorece los intereses de unos actores sobre los intereses
de otros, esto es, preestablecen una distribución desigual de poder que se refleja en el momento de
la elección y cambio institucional” (Farfán, 2007: 92).

Desde esta perspectiva las políticas públicas pueden entenderse como una función de
instituciones previamente existentes, al interior del propio Estado, y que son estructuras objetivas
condicionantes de la acción de los individuos o grupos a través de conjuntos de incentivos y
sanciones, y que interactúan entre ellas para producir diversos resultados (Farfán, 2007: 94).

También pueden explicarse como resultado de la influencia de las ideas sobre quienes
toman decisiones, ya sea como un determinante complementario a las otras variables o como una
influencia fundamental sobre los actores políticos. Estas ideas tienen un efecto sobre la acción
social mucho más duradero, una vez que lograran institucionalizarse como procedimientos
rutinarios dentro de organizaciones clave, terminaran por interiorizarse por parte de los
responsables de administrarlas (Farfán, 2007: 94).

En este enfoque una vez que los gobiernos realizan su elección institucional y de políticas
en un área de política determinada, los patrones creados persistirán, a menos que exista una fuerza
suficiente para remontar la inercia creada en el establecimiento del programa; esto es lo que el
institucionalismo histórico refiere como path dependence (Peters,1999:64). Este concepto es central
cuando estudia el papel de las instituciones en el terreno de las políticas públicas, puesto que se
considera que ahí es donde los arreglos institucionales, una vez consolidados, tienden a ser más
persistentes (Pierson, 2000).

De acuerdo con Collier (1992: 2-3), el cambio institucional se da a partir de


discontinuidades o interrupciones de los procesos sociales que tienden a convertirse en momentos
fundacionales para explicar los procesos de creación de nuevas instituciones y estructuras políticas.
Estos momentos se le denomina coyunturas críticas en donde los tomadores de decisiones, tienen la
posibilidad de seleccionar distintas trayectorias en tal o cual rumbo dentro de una determinada gama
de opciones y donde, por lo tanto, la sociedad puede evolucionar en diversas direcciones. No
obstante, una vez que se elige una trayectoria resulta muy difícil modificar la ruta, como resultado
del efecto inercial que esto conlleva. Una vez que se establecen las nuevas instituciones surgen
rigideces institucionales, costos ocultos e intereses embozados que propician la tendencia a
perpetuar las estructuras existentes o a resistirse ante otro cambio fundamental. Sin embargo, existe
la posibilidad de que un nuevo cambio socioeconómico pueda provocar nuevas presiones sobre las
instituciones existentes.

La fragmentación de la acción gubernamental

El problema de fragmentación de la acción gubernamental, es decir, “la incapacidad del gobierno


para atender de forma integral problemas públicos o la creciente complejidad de los problemas que
hacen difícil resolver por una sola agencia pública” (Cejudo y Michel, 2015), es visto a partir de
tres elementos: la coordinación, la coherencia y la integración.

La coordinación es el aspecto técnico-administrativo, que “refiere a la existencia de


relaciones intencionales entre organizaciones que, al articular sus actividades, hacen posible la
consecución conjunta de objetivos comunes, aunque operativamente individuales” (Coneval, 2015:
11). Por su parte, la coherencia está vinculada con el conjunto de políticas que colectivamente están
orientadas a atender problemas específicos, que por su complejidad es necesario incorporar varios
programas, niveles de gobierno, dependencias y actores. Esta coherencia se da cuando existe un
objetivo más amplio que se comparte tanto a nivel intergubernamental como intersectorial, logrando
así evitar duplicidades en acciones, gastos o poblaciones, así como evitar que estas acciones se
contrapongan, no se relacionen con el problema o que el conjunto de programas no incidan de
manera significativa a la problemática.

El tercer elemento es la integración de la acción gubernamental, esta es definida como


aquella en donde "todas las consecuencias importantes que se derivan de las decisiones de política
son reconocidas como premisas de decisión, en donde las opciones de política son evaluadas en
términos de los efectos que tienen sobre una medida agregada de utilidad, y en donde los diferentes
elementos de la política están en acuerdo" (Underdal, 1980: 162 citado en Coneval, 2015: 13). En
términos generales la integración de políticas públicas requiere de un objetivo más amplio en
común, de relaciones sostenidas por entidades individuales mediante “estructuras y procesos que
permitan el flujo de información y recursos entre las organizaciones de diversos sectores. Así como
de espacios de deliberación para la planeación, toma de decisiones, presupuesto e implementación
de las políticas” (Coneval, 2015, 18).

Coherencia en las políticas públicas

La coherencia puede verse como una relación lógica entre dos elementos de modo que no se
produzca contradicción ni oposición entre ellas, de forma tal que estén orientadas a atender
problemas específicos. Tomando como base la propuesta de Cejudo y Michel (2015a, 2015b y
2016), la coherencia de las políticas públicas se puede analizar a partir de tres elementos: objetivos,
instrumentos y poblaciones objetivo.

La coherencia entre objetivos se da cuando la consistencia que existe entre los objetivos y
propósitos de cada política en un mismo espacio. Es decir, aunque cada política o programa público
tenga objetivos concretos diferentes comparten un objetivo más amplio, un propósito común, en
donde cada uno de los programas aporta algo a un problema más complejo.

La coherencia entre los instrumentos se da cuando hay complementariedad y coherencia


entre los instrumentos de estas políticas. Al coexistir dentro de un espacio de política, cada una de
estas debe atender, ya sea por vías diferentes una dimensión al problema general.

La coherencia entre la población objetivo refiere a que la población al que está destinada el
programa responsa a las personas que realmente necesitan tal intervención. Otro aspecto es evitar
duplicidades, es decir, que las poblaciones no sean sujetos de dos políticas que tienen el mismo fin.
Niveles de coherencia

La coherencia puede ser vista en tres diferentes niveles de ámbito de acción, es decir, si un
programa tiene como ámbito de acción la salud sin que involucre instrumentos de otros sectores
como educación, vivienda, transporte, etc., la coherencia que se le puede exigir es una coherencia
interna, es decir, sus elementos internos: diseño, diagnostico, componentes, población objetico
tienen una relación lógica.

Si una política tiene ámbitos de aplicación o acción a nivel sectorial, es decir, que actúen en
conjunto o como complemento de otras intervenciones dentro del mismo sector (dependencias,
secretaría, ámbito social: salud, educación, trabajo, etc.), es preciso que tenga una coherencia con
los otros programas.

El ámbito de acción de mayor complejidad, y es en cierta parte lo que hace la Cruzada, es el


nivel intersectorial, es decir, la coherencia no sólo debe ser interna o entre intervenciones a nivel
sectorial, también debe ser coherente con las diferentes intervenciones de otros ámbitos. Por
ejemplo, el programa Próspera abarca el sector salud, educación, alimentación, vivienda, incluso el
sector empleo, por tanto, intervenciones como las que hace la Secretaría de Salud, deben ir
coordinadas y en relación lógica con las acciones de Próspera.

En otras palabras, una política pública debe tener coherencia interna para que esta resulte
pertinente para la atención de un problema en específico, por su parte, una la política sectorial busca
la resolución de problemas amplios dentro del mismo espacio de política y una política
intersectorial precisa de intervenciones más complejas en sus mecanismos de toma de decisiones e
implementación. Es en este último nivel donde la Cruzada encuentra su razón de ser, al buscar ser
una estrategia de integración a nivel intersectorial e intergubernamental.

¿Qué es el la Estrategia Nacional contra el Hambre?

La Cruzada contra el Hambre es la estrategia más reciente del Gobierno Federal por
transformar la dinámica actual de la política de superación de la pobreza. Tiene como
principal característica ser una estrategia de intervención deliberada para propiciar la
coordinación institucional en los tres ámbitos de gobierno, y los sectores social, privado e
internacional.

Esta Estrategia responde a un problema muy específico de la política social: la


fragmentación de la acción gubernamental. De ahí que busque modificar las rutinas
operativas de las agencias gubernamentales, los procesos de decisión de los programas
sociales y los mecanismos de colaboración entre los gobiernos estatal, federal y municipal,
además de generar un mecanismo de participación ciudadana (Cejudo y Michel, 2015b).
Así como evitar duplicidades de apoyos tanto de programas federales, estatales y
municipales, costos de operación innecesarios, distorsiones en los canales de flujo de
información y falta de complementariedad y coherencia entre ellas. Algunos estudios
(Coneval 2015 y Cejudo 2015ª y 2015b), consideran que el instrumento central de la
Cruzada es la coordinación interinstitucional generada a partir de estructuras y procesos que
promueva la coordinación entre distintas dependencias y ámbitos de gobierno.

En la Estrategia podemos observar dos etapas claramente diferenciadas, la primera


inicia el 22 de enero de 2013 con la creación del Sistema Nacional para la Cruzada contra
el Hambre, en el que se establecieron los criterios generales. En esta etapa, la Cruzada o
contó con un diseño coherente, ni siquiera con una teoría causal o idea clara de lo que
pretendía hacer, mucho menos de cómo debería hacerlo. Así, bajo una clara falta de
criterios y fundamentos fue aplicada en 400 municipios y posteriormente en 903. En este
primer momento de la Cruzada, la población potencial fue de 7.01 millones de personas en
pobreza extrema alimentaria, no obstante, una primera focalización se atendió únicamente a
3.6 millones de personas distribuidas en 400 municipios a lo largo de la república. En 2014
la población atendida representó el 76 por ciento de la población objetivo, es decir, 5.6
millones.

La segunda etapa inicia el 30 de abril de 2014 con el Decreto por el cual se creó el
Programa Nacional México Sin Hambre (PNMSH) que en términos generales es un intento
de formalización de la Cruzada, y de llevar esta estrategia a nivel nacional, con criterios
más específicos y desarrollados, pero aún sin una institucionalización fuerte del programa
que lógrala la cooperación institucional tan deseada.

La CNCH optó por un diseño que retomó los programas preexistentes a nivel
federal, con sus 90 programas, acciones, componentes, fondos, vertientes y sistemas
federales que la integraban, buscó crear sinergias con los estados y municipios para atender
de manera eficiente la problemática que le dio origen. No implicó recursos adicionales,
nuevas estructuras administrativas ni nuevos programas; el logro de sus objetivos supone la
coordinación entre los programas sociales del gobierno federal y entre las agencias
federales, estatales y municipales (Cejudo y Michel, 2015b).

Diagnóstico del PNMSH

El PNMSH partió de un diagnóstico algo limitado, hizo mucho énfasis en el tema de la


pobreza y el hambre agravada por la vulnerabilidad ante el entorno económico mundial y el
alza del precio de los alimentos. Retomó aspecto de la seguridad alimentaria pero no
profundizó en ello. Así mismo, no hizo mención en su diagnóstico de la fragmentación que
sufre la política social, es decir, la poca coherencia en sus distintos niveles de los
programas que la integran, de la restructuración interna de los programas y su vinculación
con objetivos más amplios como los que busca la Cruzada. Al final, la estrategia se
concentró en atender los indicadores económicos (ingresos) y sociales (carencias sociales)
de la pobreza multidimensional.

El diagnóstico de la condición de la pobreza en México elaborado por la SEDESOL


identificó algunos puntos necesarios que muestran la urgencia de una política de
integración como lo es la Cruzada. Casi de manera exclusiva el diagnóstico del PNMSH se
basó en la pobreza.

El PNMSH identificó algunos puntos respecto a la pobreza, entre ellos:

I. la pobreza patrimonial por ingresos pasó de 52.7 a 63.8 millones de pobres durante el
periodo de 200-2014;
II. durante este mismo periodo la pobreza alimentaria sólo logró disminuir un 3.5 por ciento a
pesar de la enorme cantidad de presupuestos destinados a los programas sociales;
III. identificó que seis estados albergan el 53 por ciento de la población en pobreza: Chiapas
(9.7%), Guerrero (9.6%), Estado de México (8.9%), Veracruz (8.6%) Oaxaca (8.3%) y
Puebla (7.9%);
IV. En el ámbito rural, cinco entidades contienen el 57.8% de la población en pobreza extrema
alimentaria: Chiapas (15.8%), Oaxaca (12.4%), Guerrero (11.5%), Veracruz (9.3%) y
Puebla (8.8%);
V. En el ámbito urbano, 49.6% de la población en pobreza extrema de alimentación se ubica
en seis entidades: Estado de México (14.4%), Guerrero (8.1%), Veracruz (8.1%), Puebla
(7.2%), Jalisco (6.0%) y Michoacán (5.9%);
VI. de 2010 a 2012, la población con ingresos inferiores al valor de la línea de bienestar
mínimo aumentó ligeramente, de 19.4% a 20.0%; en el sector urbano la incidencia se elevó
del 14.7% a 16.2%, mientras que en el sector rural disminuyó de 34.9% a 32.7%.
Aun así, a pesar de haber identificado en contexto general de la pobreza en el país, aun
no muestra de manera clara del porqué la necesidad de un nuevo programa, y en este caso,
de un programa que trate de integrar la mayoría de los programas destinados a temas
sociales, ambientales, de agricultura, ganadería, trabajo, salud, educación, género e incluso
programas de contingencia por desastres naturales. Tampoco justifica del porqué incluir a
las 16 Secretarías de Estado y tres dependencias de gobierno federal con programas que no
quedan claramente vinculados con los objetivos del PNMSH.

En cuanto a la seguridad alimentaria su diagnóstico fue superficial, aunque logró


identificar:

I. Hay un aumento de los niveles personas con carencias de alimentación al cual pasó de 24.3
millones de personas en 2008 a 28 millones para 2014;
II. Las pérdidas post-cosecha y de alimentos son unos de los factores que ponen en riesgo la
suficiencia de la oferta de alimentos, se estima que las mermas y pérdidas anuales que se
generan a lo largo de la cadena alimentaria son del orden de 40.0 millones de toneladas de
alimentos, que representan el 31.0% del volumen potencial total de la producción agro-
alimentaria nacional;
III. Los indicadores de desnutrición en menores de cinco años entre 1988 y 2012 muestran que
la emaciación (bajo peso para talla) decreció de 6.2% a 1.6% y el indicador de bajo peso
descendió de 10.8% a 2.8%. Por su parte, aunque la desnutrición crónica (baja talla)
también disminuyó, en 2012 dicha condición presentó una tasa de prevalencia de 13.6%, la
cual es alta para un país como México; y
IV. Si bien desde 2005 se logró reducir a menos del cinco por ciento la prevalencia de
subnutrición (indicador hambre), aún hay 10.8 millones de mexicanos que sufren
insuficiencia alimentaria.

El Balance de la CNCH del Coneval (2016), pone de manifiesto que al no tener un


concepto claro de “hambre” el principal elemento a atender, lo que está haciendo la CNCH
es justificar su margen de acción, es decir, al sólo atender el 60 por ciento de la población
en pobreza extrema así como el integrar programas y acciones que no tiene nada que ver
con el problema a atender.

La fragmentación de la acción gubernamental en la política social

Por definición las políticas públicas son acciones concretas y específicas, sin embargo,
como bien apunta Cejudo y Michel (2015b), la especificidad que distingue al enfoque de
políticas sitúa como única unidad de análisis a la propia política, genera un problema de
miopía. El análisis de las políticas públicas de manera particular sin analizarla en un
contexto más amplio de políticas ocasiona ese problema. Este es uno de los problemas más
visibles en la política social destinada a la superación de la pobreza en el país. Y de acuerdo
con Cejudo (2015b: 35), “en los últimos años ha surgido una preocupación práctica sobre la
fragmentación de la acción gubernamental, es decir, por la incapacidad del gobierno para
atender de forma integral problemas públicos o la creciente complejidad de los problemas
que hacen difícil resolver por una sola agencia pública”. En este sentido, en la última
década ha habido un consenso en que la política social debe crear estrategias más eficientes
en materia social, crear estructuras y procesos de coordinación entre las distintas
dependencias, niveles de gobierno y sectores de la sociedad que permitan crear sinergias
ante un problema en concreto.

El problema de la fragmentación de la acción gubernamental en la política social en


México no es reciente, pero desde hace al menos tres décadas se ha vuelto muy visible,
entre otras cosas por la gran cantidad de programas en los tres niveles de gobierno que a
pesar de su creciente presupuesto han mostrado una gran incoherencia en cuanto a sus
objetivos, población objetivo, componentes, e incluso en la manera tan distinta de concebir
una problemática. Otras de las causas es por la inexistencia de instrumentos de gestión
tanto para propiciar el flujo de información entre dependencias, organismos y sociedad,
como de instrumentos para la toma de decisiones entre los múltiples actores que
intervienen en el proceso de las políticas públicas.

En cuanto a la coherencia de las políticas, hasta ahora los resultados han sido
heterogéneos. De manera preliminar sin considerar los diferentes niveles y tipos de
coherencia que pueden presentarse:

a. En materia de vivienda el único programa que se vincula directamente con esta carencia es
el Programa de Apoyo a la Vivienda (surge de la fusión en 2016 entre los programas
Vivienda Digna y Vivienda Rural);
b. En cuanto a los servicios básicos de la vivienda, los programas existentes se vinculan con
esta carencia, sin embargo, presentan el problema de duplicidades;
c. respecto al acceso a servicios de salud, los programas y sus componentes son insuficientes
para resolver esta carencia y los distintos programas no contribuyen para su abatimiento
directamente;
d. de los programas destinados a el acceso a alimentación, resultan ser suficientes para
atenderla, no obstante, hay algunos que su aportación es poco clara y otros son
innecesarios;
e. respecto al aspecto educativo este presenta duplicidades y programas poco vinculados con
la carencia;
f. por último, la carencia de ingresos presenta resultados a corto plazo e insuficientes al
presentar duplicidades y acciones poco sostenibles. (Coneval (2016a)

Respecto a los instrumentos de gestión en la toma de decisiones, se ha encontrado que


la Cruzada ha modificado las dinámicas y rutinas de las dependencias en sus tres órdenes
de gobierno. Sin embargo, la participación social es de poco alcance, al no tener injerencia
real en la toma de decisiones sustantivas. La Cruzada también ha logrado en algunos casos,
la concurrencia de esfuerzos con estados y municipios. En este aspecto podemos identificar
tres escenarios generales en la concurrencia de esfuerzos entre el nivel federal y los
gobiernos estatales (Coneval, 2016: 68-69):

1. Estados en los que el gobierno estatal adoptó la lógica de operación de la Cruzada, se han
creado sistemas de información o estructuras de planeación que buscan complementar los
recursos estatales con los federales para abatir las carencias (ej. Puebla, Oaxaca y Yucatán).
2. Estados donde el gobierno del estado es renuente a la colaboración, por tanto se limita a
implementar los programas sin más injerencia (ej. Baja California Sur o Nayarit y la Ciudad
de México);
3. Estados que compiten con la Cruzada a través de estructuras y programas paralelos (ej.
Sonora y el Estado de México).

Esta situación no está determinada por la alineación partidista, al haber casos donde se
logró una buena alineación a pasar que ser de partidos diferentes (federal, estatal y
municipal), pero en otros caso, a pesar de que los tres niveles de gobierno eran del mismo
partido, la Cruzada enfrentó resistencias: las dependencias estatales no alienaban sus
programas a la lógica de carencias, se duplicaban apoyos, no se compartía información y se
creaban estructuras de participación comunitaria paralelas (Coneval, 2016: 89-90). Este
punto es uno de los problemas a superar, debido a la débil institucionalización de la
Cruzada y de sus mecanismos de coordinación y toma de decisiones.
La integración de la acción gubernamental

La Cruzada está diseñada para lograr sus objetivos con el marco institucional y los
programas presupuestarios existentes. Para lograr la integración de las políticas en el marco
de la Cruzada se requiere al menos de dos aspectos: coordinación sustantiva y
procedimental.

Alineación de los programas preexistentes al PNMSH

Una coordinación sustantiva que permita la coherencia en distintos niveles de los


programas que conforman el Programa. No sólo los programas deben tener coherencia de
manera interna, también deben tenerla a nivel sectorial, es decir, que entre las distintas
políticas de un mismo ámbito, en este caso las políticas de pobreza, contengan una
coherencia mínima entre ellos. Que se complementen y refuercen y traten de evitar
duplicidades y choques entre ellos.

Una coordinación sustantiva para que los programas asociados a una misma
carencia se consideren altamente coherentes. En este aspecto la SEDESOL es algo tajante
al señalar sin más que “la Cruzada les da coherencia a los programas al integrarlos”, no
obstante, las avaluaciones del Coneval, como en este mismo trabajo muestra que la
coherencia es mínima. Pues pese a los múltiples programas y componentes no se ha logrado
que las personas dejen de padecer la situación de pobreza. Además, hay programas que no
contribuyen a la atención de la carencia a la que fueron vinculados, el total de estrategias
destinadas a una carencia son insuficientes, hay programas y/o componentes que no son
necesarios en la atención de una carencia vinculada, es decir, sale sobrando; hay
duplicidades en la atención de sus poblaciones objetivo, e incluso aún a pesar de todas los
programas vinculados a una carencia las personas seguirían padeciéndola.

En este sentido, de acuerdo al Coneval (2016a:33), para lograr esta coherencia se tendría
que considerar:

I. Rediseñar los programas para mejorar la coherencia de objetivos, instrumentos y


poblaciones objetivo de los programas sociales vinculados a una misma carencia;
II. Reestructurar las reglas de operación de los programas para propiciar mejor articulación en
la operación cotidiana de los programas; y
III. Lograr acciones concertadas hacia un mismo objetivo que tienen efectos integrales,
logrando así la integración de políticas.

Coordinación interinstitucional e intergubernamental

Coordinación interinstitucional e intergubernamental entre las distintas dependencias,


organismos, instituciones y sectores que participan en la Cruzada. Esto con el fin de
conectar las estructuras y los procesos tanto a nivel federal, estatal y municipal. La
coordinación intergubernamental como la coordinación interinstitucional son elementos
fundamentales para el funcionamiento de la Estrategia de Sin Hambre. El logro de
concertar esfuerzos en los diferentes órdenes de gobierno es crucial para evitar la
fragmentación y lograr la integración de políticas.

La coordinación procedimental está modificando las dinámicas y rutinas de las


dependencias de gobierno en los tres órdenes de gobierno. Sin embargo, el efecto es
diferenciado y heterogéneo entre dependencias y entidades. Por ejemplo, los programas de
SEDESOL, SS y SEDATU tienen una vinculación más afín entre ellos y con el diseño del
Sin Hambre, pasa lo contrario con programas de SAGARPA, SE, STPS, que tienen una
relación menos directa; en el caso de Secretarías como SEDENA, SHCP, SCT y
SEMARNAT cuya vinculación es mínima.

Además, por la propia naturaleza de los programas, estos no pueden lograr


totalmente la modificación de su población objetivo ni la focalización geográfica, lo que
dificulta su integración con la lógica de la Cruzada. Su entrada obligatoria a esta Estrategia
podría traer como consecuencia reducir su eficacia individual como dentro de Cruzada. En
cuento a la coordinación intergubernamental los estados han presentado distintas
dinámicas, algunos Estados han adoptado la lógica de operación de la Cruzada, en otros es
renuente a la colaboración, por tanto se limita a implementar los programas sin más
injerencia y algunos cuantos compiten con la Cruzada a través de estructuras y programas
paralelos.

Si bien se han modificado y potenciado dinámicas y rutinas de los actores,


especialmente donde ya había procesos de coordinación, no ha sido así en donde no había
procesos sólidos, ni ha sido igual en los estados y municipios, de ahí que Cruzada no fue
suficiente para detonarla. Incluso la planeación y presupuestación de los programas siguen
estando basadas en el desempeño y las necesidades particulares de cada programa dados
sus objetivos, más que como parte de un conjunto de elementos necesarios para atender una
determinada carencia. Y a nivel municipal no existe, hasta el momento, algún indicio de
coordinación en términos de la modificación de los objetivos o instrumentos de los
programas para atender las carencias que se ha propuesto atender la Cruzada, ni en la
modificación de la focalización de los programas municipales (Coneval, 2015: 28-30).

Algunas evaluaciones y resultados de la Estrategia Nacional contra el Hambre

Si bien en su primera etapa la Cruzada tuvo que limitarse a un pequeño porcentaje de la


población en pobreza extrema multidimensional y pobreza alimentaria por ingresos
(aproximadamente el 30 por ciento), y a un 16 por ciento de los municipios del país, debido
a su reciente implementación y todos los problemas que ello implica: débil
institucionalización, reglas del juego poco claras, poco colaboración institucional y política,
diagnostico deficiente, entre muchos otros. En un futuro no es justificable que su población
objetivo se limite a aproximadamente 60 por ciento de la población en pobreza extrema, no
sólo por la necesidad de ampliar la visión de la política social de atender otros niveles de
pobreza, sino también porque presenta otras graves consecuencias:

1. Se excluyen a municipios y poblaciones que también requieren recursos y programas para


mejorar sus condiciones de vida;
2. Al ser la Cruzada una estrategia de coordinación, coherencia e integración de esfuerzos
tanto de los sectores públicos, sociales y privados, conformada por programas, iniciativas,
acciones, sistemas y componentes cuya población objetivos son las personas en pobreza
extrema (especialmente los programas sociales), su objetivo lógico sería atender a los más
de 11 millones de personas en estas circunstancias y no sólo a 7 millones;
3. Gran parte de los programas que conforman la Cruzada, debido a su naturaleza no
comparten la misma población objetivo, y forzar a que estos programas se enfoquen a la
población de la Cruzada, limitaría el impacto, metas y objetivos diferenciados de estos
programas. Es decir, se estaría sacrificando sus cualidades particulares por el afán de
centrar esfuerzos en un grupo poblacional específico;
4. Reestructurar o crear programas ad hoc a la población destinada y objetivos buscados. Parte
de los programas que la conforma, ven limitados sus resultados al verse forzados a atender
a poblaciones no viables o apropiadas en sentido técnico, por ejemplo, los programas de
apoyo a proyectos productivos de SAGARPA están destinados a poblaciones técnicamente
viables, es decir, que cuenten con ciertas características para hacer de los proyectos
financiables. En esta lógica si se financian bajo los lineamientos actuales de estos
programas, los resultados no serían sostenibles.
En este escenario habría dos alternativas: la primera es crear proyectos ad doc a las
características de la población y objetivos de la Cruzada, y la segunda ampliar la población
objetivo de la Cruzada para que los programas que la conforman puedan aprovechar sus
cualidades particulares en poblaciones y lugares que más convengan; y
5. Si bien la Cruzada es más o menos coherente al atender el problema de la pobreza extrema
alimentaria y sus dimensiones e indicadores, no es así con la Seguridad alimentaria. Esto en
dos sentidos: el primero, de los 55 programas federales una pequeña parte atiende una o
algunas de las dimensiones de la Seguridad alimentaria, sin embargo, en su cuarta
dimensión, la estabilidad en el tiempo, no hay ninguna política o acción correspondiente. Ni
siquiera se atienden la mayoría de los componentes de la SA. Segundo, el problema de la
SA no se limita a la insuficiencia alimentaria, que ya he mencionado tampoco se limita a
los 7 millones de personas de la Cruzada, el contexto va más allá, las perdidas post-cosecha,
comercialización, transporte, mercados internos, soberanía alimentaria, alimentos inocuos,
agricultura y ganadería sostenible y climatológicamente inteligente, entre muchos otros
aspectos no corresponde exclusivamente ni siquiera en gran medida a la población en
pobreza extrema alimentaria. De ahí que sea incongruente e inconsistente que las acciones
sobre SA se enfoques exclusivamente a este grupo de la población.

De acuerdo con la Evaluación de la coordinación interinstitucional y de la participación


comunitaria realizada por el Coneval en 2016, se observan acciones duplicadas, objetivos
similares y población empalmadas, esto genera una fragmentación de los esfuerzos por sus
acciones inconexas de la Cruzada.

Otro de los resultados obtenidos por el Coneval (2016b: 43-44), muestran que si bien la
Cruzada cambió la dirección en el uso de los recursos de los municipios (atreves del FAIS)
de forma que se incida de manera más directa en la disminución de la pobreza. De ahí que
se haya presentado una disminución de recursos destinados a proyectos de urbanización y
un aumento de los recursos asignados a agua y saneamiento y vivienda.

Ante estos cambios en las reglas del juego de manera unilateral, la colaboración de los
estados y municipios responde más a las propias restricciones que el FAIS supone en el
ejercicio de sus recursos, que al deseo deliberado de incidir en las carencias sociales en el
marco de la Cruzada.

En cuanto a la participación de los Comités Comunitarios, si bien la mayoría de estos


fueron instalados, las expectativas poco claras sobre el objetivo de su funcionamiento y la
poco injerencia que en loa práctica real podían ejercer dentro de los mecanismos de toma
de decisiones del SNCH en cuanto priorización de carencias y retroalimentación dentro del
proceso de las políticas públicas. Los comités comunitarios no se benefician de los apoyos
necesarios para atender las necesidades planteadas en los planes comunitarios sino de la
oferta de apoyos disponibles. Las prioridades definidas por los comités comunitarios no
tienen posibilidad de ser incorporadas en estos procesos (Coneval, 2015 y 2016b). Incluso
los presidentes municipales han expresado su preocupación por tener que organizar comités
que expresan demandas que no están en posibilidad de atender (Coneval, 2016b).

Respecto a la coordinación sustantiva o coherencia entre políticas, dentro de la Cruzada


se han identificado, de acuerdo con el Coneval (2016b: 59), cuatro posibles escenarios.

1) para una carencia, un solo programa basta para incidir en el indicador, por lo que la
coordinación entre programas no es indispensable; su participación en la Cruzada no
requiere cambios en su diseño ni en su operación;
2) el diseño de los programas asociados a una carencia es coherente, es decir que los
programas se complementan en el diseño pero, para que esto se refleje en la práctica, sí
se requiere coordinación;
3) existen carencias que tienen muchos programas asociados, pero algunos no son
necesarios para abatir la carencia o la contribución real de cada uno es mínima; y
4) para una carencia, incluso la suma de todos los programas asociados es insuficiente
para abatirla.

Conclusiones

La lógica del diseño institucional de la Estrategia si bien ha intentado disminuir la


fragmentación tanto en el diseño de programas como en la articulación de estructuras de
decisión y procesos de gestión, no ha logrado contrarrestar el efecto desarticulador de
reglas y rutinas de operación que orientan la acción de los funcionarios hacia los objetivos
particulares. Existe una falta de coherencia entre las políticas que la integran, al no
coincidir o complementar en metas, instrumentos y poblaciones. Por tanto, la unión resulta
forzada, con una gran falta de coherencia entre políticas que hacen de la Cruzada una
estrategia limitada y poco eficiente a la hora de atender el problema de la pobreza extrema
alimentaria.

Así mismo, la Cruzada no ha logrado detonar los procesos necesarios para que cada
programa planee en función de la aportación que cada uno puede tener para abatir cierta
carencia. La planeación de los programas responden a sus propios objetivos y metas y,
aunque el conjunto de planes definitivamente termina por generar acciones que inciden en
el logro de los objetivos de la Cruzada, ante la inexistencia de una planeación integral, se
está desaprovechando la oportunidad de hacer un uso estratégico de cada programa
(Coneval, 2016b: 72).

El Coneval (2015: 13) ha afirmado que “sin la Cruzada, la trayectoria de la política


social en México, probablemente, mantendría la falta de coherencia, la desarticulación y,
por lo anterior, su eficacia limitada”. En este sentido, es importante analizar si realmente la
Estrategia Nacional Contra el Hambre permite la coordinación ente agentes, oficinas y
sectores, la coherencia en sus diferentes niveles entre políticas y la integración de la acción
gubernamental, o si sólo es una estrategia presidencial sin una articulación pertinente que se
ha intentado justificar y dar sentido.

La CNCH enfrenta algunas problemáticas importantes referentes a: el propósito el


cual no fue ni es claramente comunicado; los mecanismos, los diferentes tipos de apoyos y
acciones de las distintas políticas que integran la estrategia no han sido oportunas en
muchos casos; los incentivos que tienen los diversos actores que intervienen no generan
sinergia; las capacidades institucionales de las dependencias, niveles de gobierno,
comisiones y agentes cas, que toman decisiones o se encargan de implementar las políticas.
Así mismo se le suman dos problemas adicionales, la débil institucionalización de la
estrategia, de sus programas y del marco legal que permite la coordinación, adicional a ello
se suma la disminución de apoyo político que ha tenido la Cruzada.

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