TRABAJO DE INVESTIGACION FINAL

Estudio sobre Políticas públicas comparadas – Análisis del modelo

energético en Argentina y Brasil durante el Período 1999-2007.

Tutor:

Carrera:

Alumno: David Oliva

2018

1
1. Índice…………………………………………………………………………………...2

2. Resumen………………………………………………………………………………4

3. Abstract……………………………………………………………………………….15

4. Introducción………………………………………………………………………….

4.1 Problema de investigación………………………………………………….

4.2 Objetivos generales y específicos…………………………………………
4.3 Hipótesis……………………………………………………………………...
4.4 Metodología………………………………………………………………….
4.5 Fuentes de información…………………………………………………….

5. Estado del Arte………………………………………………………………………..8

6. Marco Teórico.

Capítulo 1: Políticas públicas de hidrocarburos en

clave comparada………………………………………………………………………

Sección 1: El abordaje de políticas Públicas………………………………

Sección 2: Hidrocarburos como recurso estratégico……………………..

Sección 3: Argentina y Brasil. La divergencia entre dos matrices

energéticas similares………………………………………………………….

Capítulo 2: Contexto Geopolítico: La explotación energética de los Estados

Latinoamericanos en las últimas dos décadas…………………………

Capítulo 3: Estudios de casos

Brasil………………………………………………………………………16

Sección 1: La reforma petrolífera……………………………..17

Argentina…………………………………………………………………19

Sección 1: Las transformaciones en el sector……………….21

Sección 2: La lógica de la sub-exploración y la sobre-

explotación……………………………………………………….23

2
 Sección 3: Consideraciones finales…………………………..26

7. Conclusiones…………………………………………………………………….28

8. Referencias Bibliográficas…………………………………………………..

9. Anexos……………………………………………………………………………

3
Resumen

En el presente trabajo nos proponemos realizar un estudio comparativo entre

Brasil y Argentina, en relación a sus políticas públicas sobre hidrocarburos
implementadas durante la primer década del siglo XXI. Nuestro objetivo gira en torno
a la descripción del salto cualitativo que dio Brasil en cuanto a reservas acumuladas y
descubrimientos de nuevos yacimientos, identificando algunas de las variables que
intervinieron en este proceso. Específicamente para el caso argentino se profundizo en
la crisis energética, rastreando la génesis de la problemática.

De esta manera, analizando los principales indicadores económicos de la

actividad se pudo observar que Argentina y Brasil presentan hoy dos realidades
sustancialmente divergentes. Es decir, por un lado Brasil; pese a los cambios y
restructuraciones asumidos tanto por la compañía de bandera así también como por el
propio estado nación, sostiene una lógica de cuidado del recurso hidrocarburíferos,
asumiendo la importancia del recurso energético en tanto estratégico para el crecimiento
y desarrollo económico. Lo dicho se expresa en resultados que se traducen en reservas
comprobadas.

Asimismo, esto se contrapone con las políticas ausentistas asumidas por la

Argentina, y que por consiguiente la falta de reordenamiento jurídico institucional y visión
estratégica, capaces de dar marco a las crecientes demandas energéticas del país, que
se acentuaron en la última década; Significan una crisis del sector energético en todas
sus dimensiones.

PALABRAS CLAVE: Políticas en Hidrocarburos – Reservas comprobadas –

autosuficiencia energética.

4
Abstract

In this current work we propose to make a comparative study between Brazil and
Argentina, related to the public politics on hydrocarbons implemented during the first
decade of XXI century . Our goal revolves around the description of the quantum leap that
gave Brazil regarding accumulated reserves and discoveries of new deposits , identifying
some of the variables involved in this process. Specifically for Argentina deepened in the
energy crisis , tracing the genesis of the problem.

Analyzing the main economic indicators of the activity was observed that
Argentina and Brazil are substantially divergent. On the one hand Brazil, despite the
changes and restructuring undertaken by both the flag carrier as well as the nation state
itself, holds a careful logic hydrocarbon resource, assuming the importance of energy
resources as strategic for the economic growth and development . The above is
expressed in results that translate into proven reserves.

This contrasts with absentee politics assumed by Argentina , and therefore the
lack of institutional and legal rearrangement strategic vision , able to provide a framework
for the country's growing energy demands , which were accentuated in the last decade ;
Mean a crisis in the energy sector in all its dimensions .

KEYWORDS: Oil Politics / Proved reserves / energy self- sufficiency.

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 Estudio sobre Políticas públicas comparadas – Análisis del
modelo energético en Argentina y Brasil durante el Período 1999-
2007

Introducción

En los casos de Argentina y Brasil, países en los que se centrará el estudio de la

presente investigación, se analizarán qué política energética se aplicaron dentro del
período comprendido entre 1999-2007, las características de ambos modelos de matriz
energética, y que consecuencias produjeron en cada país las regulaciones
implementadas. Los descubrimientos en Brasil de nuevos yacimientos petroleros, que
comprenden dicho período en estudio, también serán tema de análisis, debido a que
permitirán abordar la temática que versa sobre las inversiones efectuadas por sus
compañías de bandera, en relación con la de Argentina, en lo que respecta al campo de
la exploración y descubrimiento de nuevas reservas.

La crítica situación del sector requiere de una política estratégica de corto,

mediano y largo plazo que permita diseñar una matriz energética utosustentable. El
análisis aquí presentado permite sostener que las políticas públicas sobre hidrocarburos
implementadas por la Argentina se encuentran en crisis. El predominio del mercado
durante los últimos veinte años tuvo como colofón la generación de inversiones a corto
plazo que terminaron consolidando una matriz energética dependiente de los
hidrocarburos a la par que caían los niveles de reservas y la productividad de los
yacimientos. De este modo, el agotamiento de las reservas, descubiertas por YPF estatal
y provechadas por el capital privado para internalizar altas ganancias y renta petrolera,
exige inversiones de riesgo por parte de este sector, elemento que contrarresta la lógica
de maximización de utilidades que sustentó una lógica privatista y ausentista.

Esta situación presenta un panorama complejo para el devenir de la economía en

su conjunto por la creciente demanda, ahora satisfecha mediante importaciones. La
“reticencia inversora” de las últimas décadas debido a la ausencia de un marco normativo
que obligue a reinvertir las utilidades para reponer los volúmenes de crudo extraídos,
generaron una persistente caída tanto en los niveles de reservas como de producción. En
este marco y dada la extranjerización del sector y la participación de empresas locales
que operan de forma transnacionalizada, así como la existencia de costos de exploración
mayores en la Argentina que en otras parte del mundo, puede conllevar la afluencia del
capital hacia otras latitudes privando de inversiones de riesgo al mercado doméstico.

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Problema de Investigación

En el período que comprende 1999-2007, Argentina y Brasil han percibido

distintos cambios en lo que atañe a la política energética. Es de nuestro interés
contrastar dichas políticas con el objetivo de identificar las principales diferencias entre
ambos países.

Para ello se trabajará sobre informaciones de carácter oficial que comprenden el

período mencionado. Se tomarán en cuenta los antecedentes históricos y principales
características de las compañías petroleras “de bandera” de Brasil y Argentina; haciendo
hincapié fundamentalmente, en el valor instrumental que ha tenido el petróleo en cada
uno de estos países.

De esta problemática planteada, se desprenden una serie de interrogantes,

¿Qué política energética emplearon Argentina y Brasil, en el período

comprendido entre 1999-2007? ; ¿Cuál fue el rol del Estado de ambos países en estudio,
en el proceso de regulación normativa?; ¿Cuáles fueron los fundamentos en los que se
basaron Argentina y Brasil, durante el período 1999-2007 para implementar sus distintos
políticas energéticas?

Objetivo General

Realizar un análisis comparativo sobre la política de exploración y producción de

hidrocarburos de Brasil y Argentina, durante el período comprendido de 1999-2007

Objetivos Específicos

 Establecer las principales causas de un posicionamiento regional privilegiado de

Brasil sobre Argentina en el período 1999-2007.

 Analizar los modelos de política energética de Brasil y Argentina, empleados en el

período comprendido entre 1999-2007.

 Describir el rol de cada estado nación en el proceso de regulación normativa.

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Hipótesis

La hipótesis central de nuestro trabajo gira en torno a la concepción de que el

estado Brasilero llevó adelante políticas públicas estratégicas en materia energética, que
permitieron del mencionado país, ubicarse en una situación de privilegio en comparación
con la Argentina. Asimismo, el quantum de esta disparidad se expresa en reservas
comprobadas.

Metodología implementada

 Trabajo descriptivo de carácter exploratorio

 Estudio Comparativo

 Estrategias de análisis de datos cuantitativos. Implementación de índices

econométricos de la industria hidrocarburífera.

 Teoría fundamentada en autores oficialmente reconocidos académicamente

 Implementación de fuentes secundarias de información: bases de datos oficiales.

Fuentes de Información Secundaria

Para el abordaje del presente estudio, se trabajó sobre variables cuantitativas,

específicamente estadísticas de los últimos 15 años, derivadas del análisis comparativo
de las reservas comprobadas de petróleo de cada país y las diferencias que se
evidenciaron en dicho período.

Instituciones que brindaron la información requerida

1. Flacso Argentina – Biblioteca de Ciencias Sociales “Enzo Faletto”

2. Iaraf - CEMA

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 3. Instituto Argentino de Petróleo y Gas - IAPG

4. Instituto de Gas y Petróleo UBA

5. UTN – Universidad tecnológica Nacional – Diplomatura en Tecnología y Gestión

de la Energía

6. Secretaria de Energía de la República Argentina – Ministerio de Planificación.

Estado del Arte

La desregulación y privatización del mercado de hidrocarburos durante la década

de los noventa ha sido ampliamente estudiada bajo diversos puntos de vista: desde
las consecuencias económicas de la enajenación de la empresa estatal Yacimientos
Petrolíferos Fiscales (YPF), hasta sus impactos laborales, regionales y sociales
donde YPF desenvolvía su actividad.

En cambio, dada su proximidad y complejidad, la política petrolera del

período de la posconvertibilidad ha sido objeto de un menor número de
investigaciones.

Frecuentemente, ha sido analizada como una mera continuidad respecto al

esquema neoliberal y han sido minimizadas las novedades en materia normativa y
fiscal . También ha sido descuidada la sinuosa relación entre Estado y petroleras
privadas, que alternó entre la armonía y el conflicto en forma permanente hasta
desembocar en la expropiación del 51% de las acciones de YPF pertenecientes a
Repsol.

Para el presente trabajo fue realizada una búsqueda sobre estudios anteriores
que abordaran la política petrolera argentina y brasileña de forma comparada. Así se
pueden observar estudios como los realizados por Gabriela Laura Artinian que
sistematiza de forma detallada la cuestión histórica.

9
 En el caso particular de la historia del petróleo en Argentina, es posible contar con
trabajos de autores como Diego Mansilla que, centra su trabajo de la importancia
estratégica y el valor económico del petróleo, entendiendo que en la historia política
Argentina el proceso de desregulación y privatización de los hidrocarburos juega un rol
fundamental.

En el caso de la política exterior brasileña, se partió de distintos análisis como el

de la autora Soares Limas, quien aborda ejes analíticos y conflictos de paradigmas de
dicho país.

También se utilizó como referencia los trabajos de Haroldo Lima sobre El Petróleo
en Brasil: la situación, el modelo y la política actual, quien analiza la industria de
hidrocarburos y sus perspectivas futuras, y El crepúsculo del Petróleo de Mauro Porto, los
que permitirán el hecho específico que brindará la opción al lector de la presente tesina
referenciada de dar cuenta de una serie de elementos orientados a comprender las bases
de la esencia del mismo a la hora de, si se quiere, generar conciencia acerca de la
importancia de contar con trabajos que puedan dar un carácter global profesionalmente.

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Marco Teórico - Capítulo 1: Políticas públicas de hidrocarburos en clave
comparada

Partiendo de la idea fundante de que los recursos energéticos y específicamente

los recursos hidro-carburíferos son de interés estratégico para el desarrollo de las
naciones, abordaremos de manera exploratoria el siguiente trabajo; con el objeto de
establecer los lineamientos que puedan acercarnos a una racionalización del sector y una
concepción adecuada sobre las políticas que se llevaron a cabo en materia de recursos
energéticos tanto en el caso Nacional como para el caso del Estado de Brasil, tomando
como referencia la primer década del siglo XXI.

Entendemos que un estudio de políticas comparadas, a su vez, pone de

manifiesto la situación Argentina en un marco Internacional y particularmente en relación
a los estados Latinoamericanos.

Si bien excede a nuestro estudio realizar un abordaje de tipo institucional, es

menester esbozar además, un análisis de los organismos encargados de la ejecución y el
monitoreo de las políticas energéticas en cuestión, para comprender cuál fue el papel que
asumió el Estado en cada caso, en el periodo que nos compete. A partir de lo dicho, la
hipótesis central de nuestro trabajo gira en torno a la concepción de que el estado
Brasilero llevo adelante políticas públicas estratégicas en materia energética, que
permitieron del mencionado país, ubicarse en una situación de privilegio en comparación
con la Argentina. Por lo tanto estudiaremos las medidas tomadas respecto a la industria
petrolera durante el periodo 1999-2007 para el caso nacional.

De esta forma, se intentara determinar cuáles fueron las posibles causas de esta
disparidad visible respecto de los dos países estudiados.

La exploración y la producción de hidrocarburos se han convertido en un eje

central para los estados y como tal determinante de sus vínculos y relaciones a nivel
global. La gran crisis de la década del 70’ conllevo transformaciones estructurales que
afectaron en el orden de la vida, en todas sus dimensiones. La importancia del sector en
la economía de un país, impacta en la producción industrial y agrícola y en el consumo
popular, entre otros aspectos. Este punto hace hincapié en el valor estratégico que tiene
el petróleo para cualquier estado nación.

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Sección 1: El abordaje de políticas Públicas

Según William Ascher (1994) el surgimiento del Análisis de Política Pública se

ubica en las décadas de 1920 y 1930 en Estados Unidos, en el contexto de una creciente
crítica a los estudios sociales de la época, los que eran caracterizados como
excesivamente formalistas y legalistas. La crítica también señalaba que era necesario
abordar el mundo real, tal cual era, y que había que prestar apoyo al gobierno en sus
procesos de toma de decisiones. A partir de esa reacción los estudios de políticas
públicas se han desarrollado con dos enfoques o énfasis: por un lado, una aproximación
que asume que los actores relevantes de las políticas públicas desarrollan conductas
racionales y, por otro lado, una aproximación que enfatiza una visión de las políticas
públicas como el resultado de un proceso político.

La aproximación racional – llamada inicialmente como conductismo, que resurge

en la segunda mitad de la década de 1940 como neoconductismo, y que más tarde es
denominada, por Charles Lindblom, como corriente sinóptica, fuertemente emparentada
con el conductismo original – se centra en el análisis de la conducta humana y asume
que las decisiones públicas o colectivas pueden ser analizadas asumiendo la misma
racionalidad que desarrollan las personas al tomar decisiones individuales. Esta
aproximación se ha orientado al análisis e interpretación de sistemas de acción
(economía de la salud, de la educación, del medioambiente, por ejemplo), se ha centrado
en los análisis empíricos, para lo cual se ha basado en metodologías estadístico –
cuantitativas, y ha establecido como criterio de decisión de las políticas públicas la
maximización del beneficio neto. Las expresiones más claras de esta aproximación son la
teoría de la elección pública (“Public Choice”), en la cual las políticas públicas son vistas
como decisiones colectivas de individuos egoístas, y la teoría de juegos, donde las
políticas públicas son vistas como una decisión racional en situaciones competitivas.

Dada su pretensión universalista – la explicación de la conducta humana desde la

racionalidad económica, cuestión no asociada a las definiciones de ningún sistema
político en particular –, este enfoque no requeriría de adaptaciones dependiendo de la
realidad a analizar.

La aproximación política – llamada inicialmente pluralista, luego neopluralista y,

más tarde, antisinóptica (de acuerdo a la denominación de Lindblom), como reacción de
los neopluralistas a la corriente sinóptica – ha argumentado acerca de la imposibilidad
que el conocimiento racional pueda abordar sistemas completos de acción, que los
valores juegan un rol central en el proceso de la política pública, que las políticas públicas
no son intervenciones neutras, pues ellas surgen en un proceso político y se deciden

12
políticamente, y que las decisiones de política pública son más bien incrementales y
responden a factores críticos de la contingencia política. A partir de ello, esta
aproximación se ha identificado con el marco conceptual del pluralismo, el análisis de
casos como método de análisis y ha establecido como criterio de decisión de las políticas
públicas a la racionalidad social, entendida ésta como la integración de intereses
diversos. Así, las políticas públicas son estudiadas como un proceso – que va mucho
más allá de lo que se denomina estudio racional de las políticas públicas – en el que los
Análisis de Política Pública racionales, científicos y cuantitativos son vistos como un
argumento entre varios que los participantes usan para promover los problemas que ellos
reivindican y alternativas preferidas de política pública. Conforme a ello, el “proceso de
política pública” está muy asociado a definiciones institucionales y prácticas políticas
propias de cada comunidad.

Para el presente trabajo y en función de nuestros propósitos analíticos, nos

parece más adecuado enmarcar nuestro estudio hacia un enfoque en el cual las políticas
públicas son entendidas como procesos, resultantes de la yuxtaposición de diferentes
sectores e intereses, que fundan la base de las estrategias en la conducción de un país.
A su vez estos análisis no pueden estar escindidos de la contextualización histórica, que
da marco y condición de posibilidad. De esta forma, a partir de lo dicho sostendremos
que una política pública es un curso de acción (o inacción) que el estado toma en
respuesta a problemas sociales, orientadas a mantener u alterar el estado actual de las
cosas.

Sección 2: Hidrocarburos como recurso estratégico

Cuando se menciona a los hidrocarburos como insumos estratégicos, se hace

referencia al peso de su consumo en la producción y en la misma vida cotidiana. No sólo
el combustible que se utiliza para el transporte y la industria, sino también que de ellos
dependen la calefacción de los hogares y cocción de alimentos, la misma electricidad
(cuya generación se realiza principalmente de la quema de hidrocarburos), todos los
productos plásticos, el asfalto de las calles y hasta la producción agrícola (por el uso de
fertilizantes). Es decir, la vida cotidiana depende en gran medida y directamente de
subproductos de hidrocarburos.

Además de ser insumos de uso generalizados de los cuales depende gran parte
de la economía de un país, los hidrocarburos son recursos naturales no renovables cuya
distribución mundial es inequitativa. Los grandes consumidores no pueden
autoabastecerse.

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 Los hidrocarburos, principalmente el petróleo, son recursos naturales no
renovables. En el caso argentino, debido al proceso de cambio que se inicia en los años
90, los hidrocarburos dejaron de considerarse como insumo industrial y combustible
dentro de la organización económica para transformarse en bienes que se llevan al
mercado sin valor agregado, exportables en el mercado internacional con un precio
estandarizado (también conocido como commodities).

Con respecto a las reservas, se entenderá como la cantidad de petróleo y gas en

el suelo o mar. El término de reservas comprobadas se refiere específicamente a las
reservas naturales que son efectivamente encontradas y cuya extracción es
económicamente rentable según la tecnología existente. Las reservas comprobadas se
refieren, a los volúmenes de hidrocarburos existentes efectivamente en el subsuelo, y
que pueden ser extraídos en condiciones económicamente rentables. Sobre estas
reservas se tiene fiel conocimiento de su existencia (o razonable certeza superior al 90%
de probabilidades, según la definición oficial e internacionalmente aprobada) y las
características técnicas y económicas actuales permiten su utilización. Se dejan de lado,
entonces, las reservas probables y las posibles. Las reservas posibles son las que, a
pesar de no haberse encontrado fehacientemente, las características geológicas del
terreno hacen suponer que existen yacimientos de hidrocarburos.

En cuanto a las reservas probables, éstas están demostradas como existentes

pero su puesta en producción no es posible ya sea por las características del yacimiento
o por problemas tecnológicos o económicos (con por lo menos un 50% de probabilidades
de recuperación). Los yacimientos contienen normalmente tanto gas natural como
petróleo. Lo que los hace petroleros o gasíferos, es la proporción en que se encuentran
estos hidrocarburos.

Sección 3: Argentina y Brasil. La divergencia entre dos matrices energéticas

similares

El crecimiento y el desarrollo de toda economía no pueden estar disociados de

un aumento creciente en la demanda de energía tanto para el abastecimiento industrial
como para el uso de los ciudadanos en sus vidas cotidianas. Por consiguiente cuanto
mayor fue el crecimiento económico de los países en cuestión, mayor la demanda de
petróleo. Siendo esta una de las fuentes principales de energía, seguida de los recursos
hídricos y de otras fuentes energéticas no convencionales.

Bittán (2010) afirma que “el petróleo es un recurso natural no renovable que
aporta el mayor porcentaje del total de la energía que se consume en el mundo”. Es
preciso señalar que el petróleo es uno de los recursos fundamentales en la sociedad

14
global actual. Es un recurso de tal magnitud que inclusive genera conflictos bélicos con
el objetivo de tener el control, de dicho recurso.

Si bien la historia energética de los dos países en estudio, Brasil y Argentina,

poseen cuestiones en común, Brasil en los últimos años progresó en lo que respecta a su
política energética. Ambos países coinciden en que el autoabastecimiento energético es
fundamental para el desarrollo de sus economías. Y también, en ambos casos, se asocia
la propiedad de los recursos con la idea de la Nación y soberanía, descuidando analizar
criterios de eficiencia y/o rentabilidad. La delimitación de una clara política energética es
relevante en todo país. Mansilla (2007) afirma que, antes de los años 90, Brasil y
Argentina coincidían en la misma política energética, basada en que la propiedad que
respecta a los recursos hidro-carburíferos debía revestir el carácter de propiedad estatal,
en que dichos recursos debían ser inalienables, y que la explotación y producción se
debía realizar exclusivamente, a través de una empresa estatal. El punto de inflexión
comenzó a fines de 1989 y se acentuó con la reforma de la Constitución Argentina de
1994, con la fuerte desregulación de la industria petrolera y con la falta de regulación
estatal en Argentina en lo que respecta a la política energética.

En el caso de Argentina, se verá como este cambio en la función asignada a los

hidrocarburos desde la posición ideológica dominante, tuvo también un fuerte impacto en
la renta petrolera, cuya mayor porción dejó de ser apropiada por el Estado para
trasladarse a los particulares. Tema que también será analizado en comparación con las
políticas impulsadas por Brasil en la materia.

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Capítulo 2: Contexto Geopolítico

La explotación energética de los Estados Latinoamericanos en las últimas dos

décadas.

Entendemos que para analizar de forma comparada tanto Argentina como Brasil,
es preciso realizarlo en un marco regional, ya que de ello se derivan parte de las
condiciones que sujetan el desenvolvimiento de estos estados.

Para caracterizar Latinoamérica en vinculación a la producción y consumo de

hidrocarburos, es preciso señalar que nuestra región es exportadora neta de petróleo y
energía en general. Brasil en particular se encuentra encabezando el primer lugar como
consumidor, habiendo llegado en el año 2006 a la autosuficiencia petrolera. Tanto
Venezuela como Brasil junto con México acumulan el 90% de las reservas de la región.
En los tres, el mercado está dominado por sus petroleras de bandera PDVSA, Petrobras
y PEMEX, respectivamente. Mientras tanto, el resto de los países de Latinoamérica se
encuentran en una situación desigual en la cual su posición es la de importadores netos
de energía.

Durante la década de los 90 la región se vio inmersa en las exigencias producto

de las políticas neoliberales del Consenso de Washington y sus empresas petroleras
fueron unos de los principales objetivos de las reformas. Luego de la salida de la crisis de
la deuda (padecida particularmente por Brasil, México y Argentina), la intervención de los
organismos internacionales de crédito (especialmente el Fondo Monetario Internacional)
lograron, imponer las políticas neoliberales1.

Tanto el FMI como el Banco Mundial presionaron por la apertura en los mercados
de petróleo y gas, hacia la privatización (total o parcial) de las empresas estatales y la
derogación de las regulaciones de cada país, permitiendo que las petroleras
internacionales tuvieran la libertad de obtener ganancias extraordinarias, desconociendo
sus características de recurso natural no renovable e insumo económico básico. En el
país donde esto resultó más evidente fue en Argentina, donde las reformas no sólo
rechazaron el valor estratégico de los hidrocarburos transformándolos en
meros commodities para su exportación, sino que además este objetivo fue explicitado.

Si bien sólo dos países permitieron la extranjerización total de sus hidrocarburos y

la privatización de sus empresas públicas (Argentina y Bolivia), el resto sufrió grandes

1
El neoliberalismo es conceptualizado como un conjunto de políticas y articulaciones
gubernamentales que fueron rectoras durante la década de los 90 en los países de la región
Latinoamericana, con mayor o menor grado de intervención por parte de los organismos
internacionales de regulación financiera. Poniendo la centralidad en el mercado y bajo una
economía de apertura, con menor grado de participación o regulación publico institucional.

16
transformaciones en sus estructuras, ganando participación el sector privado
(preponderantemente extranjero). En este proceso, si bien continuaron manteniendo la
mayoría estatal, tanto PDVSA como Petrobras fueron expuestas a la desregulación y a la
entrada de capitales privados extranjeros. Sin embargo, la participación de ambas
petroleras en los procesos privatizadores del resto de los países de Latinoamérica fue
distinta ya que Petrobras, aprovechó las desregulaciones de los mercados energéticos
latinoamericanos para trans-nacionalizar sus operaciones.

Desde una política estatal activa, se realizaron diversas medidas para minimizar la
dependencia brasilera al petróleo importado a la vez que la industrialización pesada
exigía cada vez más energía. De esta manera, se generó tanto un importante desarrollo
de la energía hidroeléctrica (que hoy representa el 65% de la electricidad brasilera) y la
utilización de agrocombustibles como el alconafta proveniente de la caña de azúcar.

Ante la necesidad de importar gran parte del petróleo, Petrobras adoptó la

estrategia de realizar inversiones en el exterior con el fin de garantizarse reservas,
operando en otros países que contaran con petróleo disponible para exportar a Brasil.
Esta idea se hizo particularmente importante en la década del 70, con el aumento del
precio internacional y la importancia geopolítica que comenzó a significar el acceso a
reservas luego de las nacionalizaciones y la aparición de los países de la OPEP como
“terratenientes mundiales”. De esta manera, Petrobras obtuvo concesiones y realizó
inversiones en países como Argelia, Colombia, Egipto, Irán o Irak. En la década del 80,
las inversiones externas privilegiaron regiones como el Golfo de México norteamericano y
el Mar del Norte. Mientras tanto, Petrobras seguía invirtiendo en exploración y explotación
del suelo brasilero con las ganancias obtenidas.

En 1990, si bien se habían generado grandes descubrimientos de reservas

(duplicando las de 1985 y triplicando las de Argentina), Brasil continuaba importando el
66% del petróleo.

A comienzos de la década del 90, se llevó adelante un cambio en la política

energética pública, destinada a bajar la dependencia de la matriz energética brasilera al
petróleo importado y a la generación de hidroelectricidad que producía recurrentes crisis
por sequías. Además de continuar con el desarrollo de los agrocombustibles, se decide
convertir parte de su demanda de petróleo al gas natural e incentivar su uso en la
generación termoeléctrica.

Para abastecer a la importante demanda potencial que significaba la generación

de termoelectricidad por gas (plantas que fueron creadas por la propia Petrobras) y el
consumo industrial y domiciliario de los grandes centro urbanos del sur del país,

17
Petrobras firmó a comienzos de la década (por intermedio de su subsidiaria Gaspetro) un
acuerdo con la estatal boliviana Yacimiento Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB) para
la construcción de un gasoducto que uniera los dos países. El gasoducto que conecta
Santa Cruz (Bolivia) y San Pablo (Brasil) fue comenzado en 1996 y terminado en 1999.
En el lado boliviano, el gasoducto pertenece a Ashmore (originariamente Enron), Shell y
Gaspetro (Petrobras) mientras que en el lado brasilero Petrobras tiene el 51% y el resto
repartido entre Ashmore (ex Enron), Shell, British Gas y otras.

18
Capítulo 3: Estudios de casos

El caso Brasilero

Ya desde las primeras décadas del siglo XX Brasil demuestro un interés marcado
en pos de la nacionalización de los hidrocarburos. En 1938, toda la actividad petrolífera
pasó a ser obligatoriamente realizada por capitales de origen brasileños y en ese mismo
año se creó el Consejo Nacional del Petróleo (CNP).

El decreto que instituyó el CNP también declaró de utilidad pública el

abastecimiento nacional de petróleo y reguló las actividades de importación, exportación,
transporte, distribución y comercio de petróleo y derivados, así como el funcionamiento
de la industria de refinación.

La creación del CNP marca el inicio de una nueva fase de la historia del petróleo
en Brasil. El 3 de octubre de 1953, el presidente Getúlio Vargas firmó la Ley, que instituyó
el monopolio estatal de la investigación y explotación, refinación y transporte del petróleo
y sus derivados, y creó la compañía Petróleo Brasileño S.A.. - Petrobras. El monopolio
se sostuvo hasta el año 1967 en donde el presidente Fernando Enrique Cardoso
sancionó la ley 9478 que permitió la presencia de otras empresas en el país.

Durante la década del 50 se creó en Brasil un andamiaje institucional acorde a la

determinación nacionalista del gobierno Vargista. De esta manera podemos destacar la
creación del Ministerio de Minas y Energía, al cual Petrobras pasó a estar subordinada.
Desde el inicio de la creación de Petrobras, la producción nacional no llegaba a 1,6% del
consumo interno. Esta consiguió implantar un aumento constante de las reservas,
además de ampliar el sector de refinación existente con el objetivo de reducir los costos
de importación de los derivados de petróleo constituida con capital y mano de obra
exclusivamente brasileños, Petrobras resulta de una firme política nacionalista en el
terreno económico. El estado Brasilero otorgo las facilidades para expandir la industria
petrolífera en el país. Al mismo tiempo, la nueva empresa trató de formar y especializar
su propio cuerpo técnico para atender a las exigencias de la naciente industria brasileña
de petróleo. Se optó inicialmente por construir nuevas refinerías, buscando la reducción
de los costos de importación de derivados, y por crear una infraestructura de
abastecimiento con la mejoría de la red de transporte e instalación de terminales en
puntos estratégicos del país.

19
 Ya para el año 1961, Petrobras alcanzó uno de sus objetivos principales: la
autosuficiencia en la producción de los principales derivados, con la puesta en
funcionamiento de la Refinería Duque de Caxias (Reduc), en Río de Janeiro. Para
principios de los años 70, el consumo de derivados de petróleo se había duplicado, de
esta forma Petrobras se vio ante la necesidad de reformular su estructura de inversiones
para atender a este incremento de la demanda interna. Data de ese período el inicio de la
construcción de la Refinería de Paulínia (Replan), en São Paulo, la modernización de la
RPBC y el inicio de la construcción de la unidad de lubricantes de Reduc.

Sección 1: La reforma petrolífera

En 1974, el descubrimiento del campo de Garoupa, en el litoral del Estado del Río
de Janeiro, anunció una nueva fase para la producción del país. Era la línea de largada
para los constantes éxitos conseguidos en la cuenca de Campos, que luego se
transformó en la más importante región productora.

Como importante cliente de las compañías estatales de los países de la OPEP,

Petrobras consiguió mantener el abastecimiento al mercado brasileño, resultado de años
de buenas relaciones comerciales con aquellas empresas.

Para superar las dificultades en el mercado de cambio, el Gobierno adoptó

medidas económicas, algunas directamente vinculadas a las actividades de Petrobras:
reducción del consumo de derivados, aumento de la oferta interna de petróleo.

Datan de ese período la adopción de los contratos de riesgo, firmados entre

Petrobras y compañías particulares, para intensificar la investigación de nuevos
yacimientos, y el desarrollo de nuevas fuentes de energía, capaces de sustituir los
derivados de petróleo.

Para superar el desafío de producir en aguas a 120 metros de profundidad,

Petrobras se valió de tecnología disponible en el exterior. Así fue implementada la
primera fase de producción de la cuenca de Campos, que permitió a Brasil aumentar
substancialmente la producción de petróleo. Al mismo tiempo, Petrobras amplió la
utilización de los sistemas anticipados, que permitieron logros fundamentales como la
posibilidad de anticipar ingresos y el dominio gradual de la tecnología de producción
submarina. La producción pasó así a marcar sucesivos récords, alcanzando 675.135
barriles diarios en diciembre de 1989.

La empresa decidió desarrollar en Brasil la tecnología necesaria para producir en

aguas de hasta mil metros. El éxito fue total. Menos de una década después, Petrobras
dispuso de tecnología comprobada para la producción de petróleo en aguas muy

20
profundas. El último récord fue obtenido en enero de 1999 en el campo de Roncador, en
la cuenca de Campos, produciendo a 1.853 metros de profundidad.

Brasil es un claro ejemplo de crecimiento sostenido en lo que se refiere a la

producción y a las reservas comprobadas de petróleo. En efecto, la producción creció
más de un 188,6%, desde los 36,543 MMm3 en 1992 hasta unos 105,45 MMm3 en 2008
con más del 90% (94,9 MMm3) producidos en campos ubicados costa afuera, en gran
parte proveniente de pozos con profundidades de agua que superan los 2.000 metros,
habiéndose alcanzado los 2.853 metros en un pozo perforado no productivo.

Las reservas comprobadas de petróleo pasaron de 789,48 MMm3 en 1992 a unos

2.100 MMm3 estimados para 2008, con un aumento del 165%. De manera similar que la
producción, el 93% de las reservas se encuentran costa afuera.

El número de pozos en producción pasó de 6.341 en 1992 a unos 8.700 en 2008

creciendo un 37%, y la producción media por pozo pasó de 15,75 hasta 33,2 m3/día en
2008. Si analizamos estas cifras en forma independiente podremos ver que los campos
más antiguos en tierra firme tienen el 90,7% del total de pozos en producción, y su
madurez es evidente al pasar a producir de 5,25 m3/día a 3,99 m3/día, en tanto la
productividad de los 781 pozos costa afuera se ha incrementado de 101,3 m3 diarios
hasta más de 316,9 m3/día.

El país ha logrado el autoabastecimiento de petróleo crudo gracias a un enorme

esfuerzo tecnológico aplicado a la explotación de las importantes reservas existentes en
aguas cada vez más profundas, depende por ahora del gas natural y el carbón
importados, y en energías no renovables, desde hace bastante tiempo se viene
desarrollando el etanol como sustituto de las motonaftas, siendo el primer productor
mundial de este combustible alternativo.

Los planes de Brasil incluyen seguir creciendo en todas las fuentes de energía,
incentivar el biodiesel, así como el desarrollo de la generación eléctrica con centrales
nucleares e hidráulicas, de modo de lograr el autoabastecimiento energético en 2012 y
aspirando a ser en 2025 una de las principales potencias energéticas mundiales.

Como hicimos oportunamente con el Mundo, sumando al petróleo y al gas natural,

veremos que la energía primaria que se consume en el Brasil está dependiendo de los
hidrocarburos tan solo en un 48,0%, y si agregamos al carbón dentro de los combustibles
fósiles ese valor se eleva a un 53,7%, lo que ubica al país en una posición bastante
cómoda por debajo de la media mundial.

21
El caso Argentino

Con la creación de YPF, Yacimientos Petrolíferos Fiscales en 1922, bajo el mando

del General Enrique Mosconi (Director General de dicha entidad), cuando el Estado toma
un papel activo en todas las fases del mercado petrolero, desde la extracción al
refinamiento y la comercialización de los derivados. El director promovía que el Estado
tuviera como responsabilidad proveer combustibles al ejército y a la industria para evitar
la dependencia que imponía al país no controlar la producción y distribución del petróleo
y sus derivados. Con esta nueva política petrolera se lograron grandes avances en poco
tiempo. En 1923 Argentina fabrica nafta de avión para la fuerza aérea y en 1925 YPF
inaugura la primera destilería nacional.

El primer presidente de YPF defendió desde un principio la idea de una empresa

mixta con capitales nacionales y sus principales ataques fueron a la estadounidense
Standard Oil más que a las empresas de capitales ingleses. Finalmente en el segundo
gobierno de Hipólito Yrigoyen (1928-1930), adoptó la idea de la nacionalización total de
los hidrocarburos ante los constantes problemas tanto con las empresas como con las
provincias. De esta manera, y gracias a los esfuerzos de Enrique Mosconi, la empresa
estatal argentina fue modelo sobre el cual muchos países latinoamericanos crearon sus
propias petroleras.

En 1930 se sucedió el primer golpe de Estado que derrocó al presidente

Yrigoyen. Tres días después del golpe eran detenidos Mosconi y el Coronel Alonso
Baldrich, primer administrador de Comodoro Rivadavia, principales propulsores de la
política petrolera y de YPF. Con ese golpe de Estado se abandona la idea de nacionalizar
los hidrocarburos y se produce el fin de una etapa de la política petrolera nacional.
Artinian G (1996)

Desde el descubrimiento del petróleo, las provincias presionaron por la

federalización de las reservas petrolíferas, negando la potestad del gobierno nacional
sobre las reservas.

Las contradicciones entre las provincias petroleras, que defendían el derecho de

disponer libremente las reservas y sus contratos con las petroleras internacionales, y el
Estado nacional, que buscaba la nacionalización de los yacimientos bajo el control de
YPF, se intensificaron durante la segunda presidencia de Yrigoyen. Luego de la entrada
definitiva de YPF en las provincias, se consolidó la participación de los gobiernos
provinciales en la renta por medio de las regalías. La federalización de las reservas
finalmente fue llevada a la práctica con la Constitución de 1994 provocando la
fragmentación del subsuelo.

22
 A partir de lo dicho, consideramos que el desarrollo de la explotación
hidrocarburífera es un ejemplo paradigmático de la expansión del capitalismo y la
configuración del Estado en términos de soberanía política nacional en nuestro país. A lo
largo del siglo XX, la explotación petrolera se ha enmarcado, -por tratarse de una
empresa de capital público-, en un modelo de Estado en particular, vinculado al proceso
de industrialización sustitutiva. A partir de la crisis del ´30 el Estado inicia un camino de
intervención directa en materia económica alentando el traslado de ingresos desde el
sector agrícola al sector industrial. Este proceso sustitutivo constituyó el modo en que se
implementaron las políticas del bienestar en el capitalismo periférico Hirsh (1997:12).
Para el caso argentino, el desarrollo y la continuidad del modelo de Estado basado en el
compromiso keynesiano o de regulación fordista ha visto avances y retrocesos, en parte
debido a la sucesión de golpes militares y a la incapacidad de abarcar la totalidad del
territorio y del espectro social. No obstante, consideramos que la asunción de este rol por
parte del Estado, es el eje a partir del cual podemos comprender el significado material y
simbólico que ha tenido YPF como empresa pública a lo largo de su desarrollo.

En lo económico, la explotación de hidrocarburos a través de una empresa pública

se instituyó bajo la lógica de sustitución de importaciones a fin de proveer al mercado
interno uno de los insumos básicos para poner en marcha las industrias y alentar así a la
burguesía nacional en el proceso de inversión de capital en las industrias. Respecto al
territorio, YPF sirvió a la consolidación de la soberanía política nacional en la fase de
modernización. El primer presidente de YPF, el General Enrique Mosconi, selló el perfil
de la empresa con un corte nacionalista de manera tal que la explotación hidrocarburífera
llevada adelante en los territorios particulares se asentaba sobre la idea de construcción
de polos petroleros que cumplieron las veces de política de poblamiento al interior del
país.

YPF, a través de su accionar económico, creaba polos productivos que irradiaban

una nueva dinámica regional a través de la generación de nuevas poblaciones, nuevas
actividades comerciales y de servicios vinculados a la industria y a la población en
general. De esta forma, la explotación del petróleo no sólo se restringe a su
consideración como un recurso económico sino también como un recurso político que
permite al Estado, tanto nacional como a los provinciales, implementar mecanismos de
distribución de las regalías determinantes para su propia consolidación en cada una de
las regiones. Esto es así sobre todo para el caso de la Patagonia, en donde la necesidad
de hacer efectiva la ocupación del territorio implicó que el despliegue empresarial no
necesariamente responda a criterios de rentabilidad propios de una empresa capitalista
privada.

23
 Sección 1: Las transformaciones en el sector

La crisis económica que se manifestó con la hiperinflación de 1989 generó un

marcado condicionamiento al nuevo gobierno por parte del establishment local e
internacional para ejecutar las reformas estructurales que las fracciones acreedoras
externas y los organismos multilaterales de crédito reclamaban desde hacía algunos
años. En este sentido, la privatización de las empresas del Estado y la desregulación de
los diversos mercados ingresaron en la agenda pública –sin grandes dificultades– como
una “cuestión socialmente problematizada”. Durante el primer año de gobierno, Carlos
Menem sancionó tres normas clave (Decretos N° 1.055, 1.212 y 1589, todos de 1989)
para el posterior desarrollo del mercado hidrocarburífero, que entre otras medidas
posibilitaron:

* Eliminar la intervención del Estado en el sector al suprimir la mesa de crudos

(por medio de la cual se asignaban las cuotas de petróleo que se procesaría en cada
refinería) y establecer la libertad de precios, en un mercado altamente concentrado

* Iniciar el proceso de concesión de áreas de interés secundario (aquellas que

desde 1988 YPF no explotaba o que tuvieran un volumen de extracción diaria inferior a
200m3), de las áreas centrales y la reconversión de los contratos en concesiones de
explotación con libre disponibilidad del crudo extraído

* Otorgar libertad para disponer del crudo extraído y del 70% de las divisas
obtenidas de la comercialización local o internacional del petróleo;6

* Suprimir la restricción para importar o exportar petróleo crudo y sus derivados;

* Licuar los límites precisos que fijaba la Ley N° 17.319 a la titularidad de permisos
de exploración o concesiones de explotación según la cual una persona física o
jurídica no podía ser simultáneamente titular de más de cinco permisos o
concesiones, ya sea directa o indirectamente. Esto posibilitó que mientras las
adquisiciones se realizaran con distinta composición, estarían facultados para
sortear las restricciones previas y, en este sentido, una empresa o persona física
podría adquirir más de permisos de exploración o concesiones de explotación.

Desde la percepción del gobierno la “desregulación” del mercado y la privatización

de la principal empresa estatal permitirían la concurrencia de capitales al sector que, en
competencia, generarían crecimiento de la producción de hidrocarburos, incremento de
las reservas del país y equitativa participación en la distribución de la renta petrolera que
se genera desde todos los sectores que contribuyen a su formación” (Decreto N°
1.212/89).

24
 Estas medidas se dieron en el marco de un “modelo privatizador” que implicó la
transferencia al sector privado de la casi totalidad de los activos estatales, sin considerar
el rol estratégico que pudieran cumplir dentro del entramado productivo nacional. Éstas
abarcaron no sólo al mercado de hidrocarburos sino al sector energético en su conjunto,
dado que se enajenaron las represas –con

excepción de las binacionales Salto Grande y Yaciretá-Apipé–, se concesionaron

las áreas de petróleo y gas natural y se vendió –entre otros activos estratégicos– la
principal firma del país y bastión del desarrollo hidrocarburífero doméstico, YPF (1993).
Desde la perspectiva oficial, la libre voluntad de actores privados maximizadores de
ganancias individuales en competencia propiciaría un funcionamiento más eficiente y
sustentable del sector, a partir del ingreso al país de inversiones de riesgo que
potenciarían la dinámica del mercado. Sin embargo, el análisis de las principales
estadísticas permite cuestionar esta premisa, dado que un acotado número de empresas
adquirieron una serie de activos estratégicos que les permitió integrarse en la cadena de
producción y controlar no sólo el sector hidrocarburífero –las primeras ocho empresas
concentraron hasta la actualidad más del 85% y del 91% de la extracción de petróleo y
gas natural, respectivamente– sino también el energético.

Sección 2: La lógica de la sub-exploración y la sobre-explotación

Cuadro 2: Relación entre exploración y explotación – Serie 1994 -2005

Relacion exploracion - explotacion de

posos petrolíferos en Arg.
2000

1500

1000

500

0
1994 1995 1999 2000 2001 2002 2005

Explotacion Avanzada Exploracion

Fuente: Elaboración propia. Datos: Secretaria de Energía

25
 Analizando la evolución y en cuanto a la creciente dependencia energética de
nuestro país durante las últimas décadas, es posible concluir que las inversiones que se
llevaron a cabo se efectuaron con el objetivo de aumentar la extracción y no de
acrecentar las reservas.

Las empresas privadas concentraron las inversiones en la extracción y no en la

exploración. Trataron de aumentar la utilización de los yacimientos ya encontrados antes
que buscar nuevas reservas. El aumento de las inversiones posterior a la desregulación y
privatización de YPF se dirige a las actividades con muy poco riesgo minero para
maximizar la extracción de petróleo y gas en los yacimientos encontrados por las
anteriores inversiones de riesgo de la petrolera estatal. Las empresas privadas se
dedicaron a invertir para lograr una mayor extracción antes de tomar riesgos de llevar a
cabo nuevas búsquedas. Con esto se demuestra que el sector privado, al hacerse cargo
de las reservas, llevó adelante una estrategia de agotamiento de los recursos energéticos
extensiva que sólo buscó maximizar el valor presente de sus concesiones, aumentando
la extracción y la inversión en pozos de explotación; relegando las inversiones de riesgo
de mediano y largo plazo, sin ninguna preocupación por la preservación del recurso.

A partir de las estadísticas, se puede observar que luego de la desregulación se

experimenta una importante caída de reservas tanto de petróleo como de gas natural. Sin
embargo, se sostiene que esta disminución fue provocada por el sector privado, que no
buscó la preservación futura del recurso sino que se limitó a aumentar la extracción en el
corto plazo gracias a las inversiones de riesgo ya realizadas por la petrolera estatal.

La caída relativa de las reservas no es un “accidente” ni indica un agotamiento de

las capacidades naturales totales de la Argentina (a pesar de su geología compleja). El
descenso es producto de la falta de inversiones de riesgo luego de la desregulación y
privatización de YPF. Al no estar la petrolera estatal para realizar las tareas de
exploración de nuevos yacimientos las reservas caen, ya que los privados se limitan a
maximizar sus beneficios en el corto plazo.

Con estos datos, se pone en evidencia que a partir de 1989, el petróleo y el gas
dejaron de tener la importancia estratégica que venían manteniendo desde los albores de
la industria petrolera nacional. Anteriormente los hidrocarburos eran concebidos como
recurso estratégico, por lo que eran totalmente regulados por el Estado (con el objetivo
de garantizar su “uso racional” y permitir apropiación pública de su renta). Como se
desarrolló previamente, las políticas petroleras fueron centro de varias discusiones a lo

26
largo de la historia, ya que eran un claro indicador del modelo de país que se deseaba
llevar adelante (la política petrolera de Uriburu, Frondizi o Illia, por ejemplo).

Cuadro 2: Relación entre importaciones y exportaciones de energía – 2003-2013

Balanza energetica - Arg.

20,000
Valor expresado en millones de $us

18,000 Importaciones de
16,000 Energia, 13282

14,000
12,000
10,000
8,000
6,000
Exportaciones de
4,000
Energía , 4,104
2,000
0
Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año Año
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

* Fuente: CIARA- CEC e INDEC.

El análisis del comportamiento del sector hidrocarburíferos argentino luego de la

desregulación y privatización demostró que cambió el papel del petróleo y el gas. Se ha
llevado adelante una estrategia de agotamiento mucho más extractiva donde prepondera
la extracción antes que la exploración por lo que el horizonte de reservas cae y no hay
inversiones de riesgo que permitan recomponer el nivel de reservas gracias a nuevos
descubrimientos.

En este sentido, la estrategia de los extractores/exportadores cambia

considerablemente luego del 2001. Con posterioridad a la megadevaluación que siguió a
la caída de la convertibilidad, y a pesar de que el precio del petróleo sufriera una
significativa alza, producto, entre otras causas, de las acciones militares de Estados
Unidos con posterioridad al atentado del 11 de septiembre y la invasión a Irak, las
exportaciones cayeron. Además, también se redujo la proporción del petróleo que era
exportado.

Una de las razones de este hecho es que las ventas al exterior de petróleo crudo
y sus derivados son alcanzados por las retenciones a las exportaciones de manera
diferencial. Las retenciones (tanto las referidas al sector hidrocarburíferos como al resto
de los productos exportables, principalmente agrícolas) fueron impuestas por la Ley de
Emergencia N° 25.561 del 06/01/2002. Esta ley que modificó la Ley de Convertibilidad

27
significó el abandono del tipo de cambio fijo y la adopción de un tipo de cambio flotante
frente al dólar. Frente a esto, la misma ley impuso la pesificación de las tarifas
dolarizadas de las empresas privatizadas y retenciones a las exportaciones con el
propósito de captar parte de la ganancias extraordinarias provocadas por la devaluación
(sobre este punto se volverá más adelante).

De esta manera se impusieron retenciones al gas natural del 5% y al petróleo

crudo del 20%. En mayo de 2004 fue elevado a 25% para el petróleo. Finalmente, este
sistema fue modificado por la Resolución 532 del Ministerio de Economía y Producción
de agosto de 2004 que reemplazó este sistema por una escala de retenciones móviles,
motivado por el aumento del precio internacional del petróleo. Artinian, G (2009)

Estas son las razones por las cuales, desde 2002 las cantidades exportadas de
petróleo crudo vienen disminuyendo año tras año hasta la actualidad. Como contrapartida
a este hecho y para asegurarse una mayor rentabilidad, las empresas privilegiaron las
exportaciones de subproductos elaborados (como las naftas o gas oil), cuyos precios
internacionales se mueven junto al del petróleo pero que pagan una retención mucho
menor. De esta manera, a pesar de que las refinadoras operan con menores márgenes
que los internacionales, estas empresas obtienen mayores ganancias.

El aumento de los niveles de extracción petrolera se realizó con el objetivo de

vender el crudo sin elaboración previa en el mercado internacional. Recién cuando, por
motivos fiscales, se impuso una retención a las exportaciones del petróleo sin
elaboración, comenzaron a crecer las ventas de subproductos elaborados al exterior.

Es decir, se limitaron las existencias futuras de petróleo. Esta estrategia de

“agotamiento del recurso” fue radicalmente opuesta a la implementada por el resto de los
países. Por ejemplo, Estados Unidos que es uno de los más grandes productores e
importadores de petróleo del mundo, tenía en 1998 un horizonte de reservas de 9 años y
medio. En ese mismo año, Argentina mantenía un horizonte de 8 años y medio, no
obstante lo cual exportaba el 40% del petróleo extraído. Brasil era otro gran importador
de petróleo y es un caso más llamativo. El mismo año presentaba un horizonte de más de
20 años y sin embargo, Argentina (a pesar de tener un horizonte casi 3 veces menor) le
vendía el 14 % del petróleo crudo extraído.

Se comprueba que la estrategia argentina de exportación de productos sin

elaboración a costa de menores reservas es única. El resto de los países mantuvieron el
rol estratégico del petróleo al elegir la estrategia de exportación e importación del recurso.

28
Sección 3: Consideraciones finales

 En materia de importaciones se pasó de US$ 550 millones en 2003 a US$9.266

millones en 2012, es decir que se multiplicaron por 20 aproximadamente. Para el
corriente año existe la posibilidad que las importaciones de energía alcancen los
US$13.300 millones.

 Conjugando importaciones con exportaciones, se aprecia que el saldo comercial

fue positivo hasta el año 2010, cambiando a negativo a partir de ese año. Para
2013, el saldo negativo podría llegar a ser de US$9.200 millones.

 En efecto, el sector energía pasó de ser un aportante neto de dólares a la

economía a un demandante neto. El mayor aporte de dólares lo realizó en el año
2006 con US$6.081 millones y la mayor demanda la haría este año con US$9.200
millones.

 En el cuadro puede apreciarse que las importaciones de energía fueron

incrementando paulatinamente su importancia relativa. En efecto, de representar
un 6% en el año 2003, durante el corriente año 2013 equivaldrían al 45%, siendo
claro que el crecimiento del indicador se consolida a partir de 2011.

 Desde 2011 el indicador se hace negativo, pudiendo llegar este año a -32%. Esto
significa que el déficit comercial energético podría insumir este año casi la tercera parte
de los dólares que se generen por la liquidación de la cosecha de los cereales y
oleaginosas

Mercado Petrolero Argentino, evolución histórica

60 60
50 50
40 40
30 30
20 20
10 10
0 0
1950 1960 1970 1980 1990 2000

29
 Fuente : IAPG

Petróleo importado

Curva de demanda interna

30
Conclusiones

Las políticas llevadas a cabo por Argentina y Brasil son significativamente

diferentes En el caso brasileño se evidencian políticas a largo plazo y continuidad en las
mismas. Si bien a partir de 1997 ingresa en un proceso de apertura, el Estado continúa
controlando fuertemente la actividad. La historia de los hidrocarburos en el caso de
Argentina (desde su descubrimiento hasta la actualidad) muestra un camino “Ausentista”
de marchas y contramarchas en el valor estratégico del mismo. El punto de inflexión está
dado a partir de 1989 y acentuado con la reforma de la Constitución de 1994, con la
fuerte desregulación de la industria en general, de la actividad en particular, la
implementación de las nuevas leyes de reforma del Estado y la falta de regulación estatal
en la materia. El petróleo pierde su valor estratégico. Esto creó condiciones
desfavorables que fueron marcando la tendencia “depredadora” de la actividad en
Argentina. Primando al petróleo como commoditie, sin ningún tipo de valor diferencial. La
falta de regulación estatal marcó un cambio profundo en la industria en general y en el
sector de hidrocarburos en particular, que se ve traducido en la baja de reservas
comprobadas de petróleo durante el período seleccionado para este trabajo. Las
inversiones que se realizaron no fueron controladas por el Estado ni asumidas por las
empresas del sector. Se explotaron aún más los pozos maduros, sin generar nuevas
investigaciones exploratorias o inversiones de envergadura.

La ausencia de la planificación estatal implicó, por un lado, una proliferación de

inversiones de corto plazo por parte del capital privado que le permitió obtener un rápido
retorno del capital hundido y, por el otro, la cancelación de nuevas obras de
infraestructura vinculadas a las represas hidroeléctricas y a las centrales nucleares (como
la detención de la construcción de Atucha II) que hubieran permitido la diversificación de
la estructura energética, lo que convergió en la consolidación de una matriz dependiente
de los hidrocarburos. Mientras que en 1990 el 88% de la producción primaria de energía
correspondía al gas natural y al petróleo, diez años después esta situación se había
acentuado en tres puntos porcentuales al arribar al 91%

En lo sustancial, esta consolidación fue posible por una serie de factores que
coadyuvaron en dicha resolución: en primer lugar, la eliminación de la regulación estatal
que permitió una marcada explotación de los recursos y su posterior exportación (desde
1997 en el caso del gas natural), sin tener la bligación de reponer las reservas extraídas;
en segundo lugar, la emergencia a mediados de la década de 1990 de las centrales
eléctricas de ciclo combinado que, por una parte, poseen rendimientos mayores que las
demás formas térmicas de producción de energía (turbogas, turbovapor y diesel) y, por la
otra, tienen bajos costos de instalación y una maduración de la inversión elativamente

31
más corta, comparada con las demás fuentes de generación de energía. A valores
internacionales de 2009, el costo por KW instalado considerando las usinas de ciclo
combinado era de entre 900 y 1.200 dólares, mientras que el de la energía nuclear
oscilaba entre los 3.300 y 4.000 dólares, la hidroeléctrica se encontraba en derredor de
los 4.000 y 7.000 dólares y la solar fotovoltaica

La actividad petrolera posee tiempos largos en cuanto a exploración, explotación y

producción se refiere. Para ello se requieren políticas sólidas a largo plazo, y grandes
inversiones en conocimiento y tecnología para detectar los recursos. Esto no se dio en
Argentina, sobre todo en los últimos 20 años, generando los índices que arrojan las
estadísticas presentadas. Por otra parte Brasil, si bien poseía condiciones adversas en
materia de hidrocarburos en tierra, invirtió dinero, recursos y tecnología para generar las
condiciones necesarias de nuevos descubrimientos en el mar. Su empresa de bandera,
se fortaleció en explorar aguas profundas en busca de petróleo. Este proceso estuvo
acompañado de un importante rol del Estado en materia de regulación y control de
hidrocarburos, que recientemente está comenzando a dar frutos en petróleo (no así
todavía en energía eléctrica). Las estadísticas demuestran que las reservas probadas de
petróleo en Brasil han sufrido un incremento en el período delimitado para este trabajo.
La tendencia en Brasil sería en alza y en Argentina a la inversa.

Nuestro sector energético se encuentra en una persistente declinación productiva

la misma no es ni accidental ni obedece a una situación de coyuntura que pueda
superarse con el mero transcurso del tiempo, lo que queremos significar es que el
problema es estructural y multidimensional. Esto se manifiesta en cinco planos
fundamentales: político; institucional; legal; técnico y tarifario. Es entonces necesario
idear y acordar un mecanismo de preservación de las políticas nacionales permanentes
que resguarden el interés nacional de largo plazo en sectores que como el caso del
energético revisten el carácter de estratégicos para cualquier país. Los hidrocarburos que
representan casi el 90 % del total de la energía primaria consumida por Argentina
presentan una situación altamente comprometida: la producción de crudo disminuye
desde 1998. La producción gasífera disminuye desde 2004; lo que obliga a importaciones
crecientes sin que existan proyectos desarrollados para tal fin. Argentina se encamina
hacia la pérdida del autoabastecimiento con consecuencias para sus cuentas fiscales y
externas.

Si bien la crisis de fines de 2001 obligó –con buena lógica- a declarar la “situación
de emergencia”, este estado se prolongó en forma arbitraria e innecesaria hasta el
presente, dando lugar a fuertes distorsiones: a) no se cumple la legislación de fondo del
sector y la misma es reemplazada por una cantidad excepcional de normativa

32
complementaria de dudosa eficacia; b) las instituciones están debilitadas; c) los usuarios
no pagan por los productos energéticos las tarifas previstas en los contratos de concesión
firmados por el Estado, y falta de transparencia en el funcionamiento sectorial. La
inversión privada genuina en sectores de riesgo se retrajo esperando la intervención de la
inversión estatal, insuficiente, y no siempre oportuna. En síntesis no se visualiza para el
periodo estudiado una Planificación Energética Estratégica de largo plazo, y por lo tanto
este problema con consecuencias directas en la economía, no es solucionable en el
corto plazo ni con medidas de emergencia como la “restricción a las importaciones”. Es
necesario un trabajo sostenido que aumente las inversiones en exploración y también lo
haga en la producción.

Por lo dicho, podemos entonces definir que en el sector energético se precisa

planificación y acuerdo intersectorial; ningún país podría tener éxito si se cambian
permanentemente los criterios de desarrollo. Por eso es preciso contar con una estrategia
y políticas de mediano y largo plazo, que acompañen las metas fijadas,
independientemente de los cambios políticos a través de los años. La planificación en el
sector está estrechamente vinculada con el valor instrumental que se le quiere dar al
recurso en una Nación.

Es decir, son la capacidad de planificación a mediano y largo plazo, sostén de las

políticas en el tiempo y flexibilidad para incluir adaptaciones o cambios si las condiciones
lo requieren. El alineamiento político y el soporte de la opinión pública son también
Importantes en un tema tan complejo.

33
Referencias Bibliográficas

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Willian, A. (1994), “La evolución de las Ciencias de Políticas”, en Luis Aguilar (comp.) , “El
estudio de las políticas públicas”. México: MAP; Primera

34
 ANEXO

Tablas de referencia cuadro 1

Cantidad de pozos Perforados por año, en términos absolutos.

AÑOS 1994 1995 1999 2000 2001 2002 2005

Explotación Petróleo 826 1328 386 769 1148 916 868
Gas 47 44 49 71 80 46 132
Productivos 873 1372 435 840 1228 962 1000
Improductivos 26 102 20 46 34 19 32
Totales 899 1474 455 886 1662 981 1032
Avanzada Petróleo 105 116 28 73 80 97 78
Gas 6 9 7 15 10 5 15
Productivos 111 125 35 88 90 16 93
Improductivos 23 24 8 24 24 102 9
Totales 134 149 43 112 114 118 102
Exploración Petróleo 44 60 14 31 7 19 45
Gas 13 19 3 7 7 0 10
Productivos 57 79 17 38 14 149 55
Improductivos 82 86 16 16 17 12 7
Totales 139 165 33 54 31 31 62
Fuente: Elaboración propia. Datos: Secretaria de Energía

Tablas de referencia cuadro 2.

Argentina - Exportaciones e importaciones de energía expresado en millones $US

Saldo
Exportaciones Importaciones
Balanza
de Energía de Energía
Energética
Año 2003 5.417 550 4.867
Año 2004 6.181 1003 5.178
Año 2005 7.150 1545 5.605
Año 2006 7.813 1732 6.081
Año 2007 6.949 2845 4.104
Año 2008 7.848 4333 3.515
Año 2009 6.457 2626 3.830
Año 2010 6.525 4765 1.760

35
Año 2011 6.629 9413 -2.784
Año 2012 6.528 9266 -2.738
Año 2013 4.104 13282 -9.178
TOT 71.601 51360 /////////
Fuente: CIARA- CEC e INDEC.

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