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ESTUDO 25: URBANIZAÇÃO E COMUNIDADES POPULARES

Pesquisador

Eduardo Cesar Leão Marques

Coordenador

Eduardo Cesar Leão Marques


INTRODUÇÃO

Este artigo discute a questão da habitação precária no Brasil urbano e,


sobretudo, metropolitano. A presença de várias soluções precárias de habitação é
constitutiva das cidades brasileiras, tendo sido produto de um padrão de urbanização
marcado por intensa migração do rural para o urbano. Esses largos contingentes
migrantes que não conseguiam inserção nos mercados de trabalho urbanos,
resultando em um cenário de elevada pobreza aliada à ineficiência do provimento
estatal de moradias. Como conseqüência, uma parcela considerável da população das
cidades brasileiras habita locais marcados por diversos tipos de precariedade. Tanto o
volume quanto a heterogeneidade de situações representam desafios de vulto em
termos políticos e para as políticas públicas.

O presente artigo produz um balanço na situação atual da habitação, assim


como das soluções disponíveis em termos de ação pública, quantificando e
caracterizando o problema com base nos estudos existentes, apresentando
sucintamente o balanço das capacidades administrativas e financeiras disponíveis e
das alternativas de solução passíveis de aplicação. O texto se inicia pela discussão da
dimensão do fenômeno da precariedade no Brasil recentemente. Após breve
discussão histórica, são definidos os tipos principais de precariedade e as dimensões
metodológicas envolvidas na sua quantificação, para depois apresentar um quadro
quantitativo e qualitativo da precariedade habitacional, baseado em estudo
desenvolvido pelo Centro de Estudos da Metrópole para o Ministério das Cidades em
2008. Em seguida, são problematizadas as diferenças entre precariedade, déficit e
demanda de políticas, a partir do que estabeleceu recentemente o Plano Nacional de
Habitação de Interesse Social e levantamento do Déficit, elaborado pela Fundação
João Pinheiro também para o Ministério das Cidades. Por fim, são discutidas as
perspectivas abertas no momento presente, em especial a partir do Plano Nacional da
Habitação, dos investimentos do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC) e do
programa federal Minha Casa Minha Vida. Serão também destacados os principais
constrangimentos presentes no setor e que podem dificultar o enfrentamento da
precariedade em horizonte próximo.
Parte 1

1.1. Atividade 1: Diagnóstico Socioeconômico Geral

A aceleração dos processos de urbanização no Brasil, a partir da década de


1950, ocorreu concomitantemente à manutenção de elevados patamares de pobreza
absoluta e relativa, tanto no campo quanto nas cidades. Em um cenário de intensa
migração rural-urbano e entre regiões, as políticas habitacionais federais
permaneceram residuais – como no caso da Fundação da Casa Popular –, e
submetidas à lógica da cidadania regulada (Santos, 1979), como nos casos das
carteiras habitacionais dos Institutos de Aposentadorias e Pensões e mais tarde do
Banco Nacional da Habitação (Azevedo e Andrade, 1981; Maricato, 1987).
Conseqüentemente, a grande maioria da população que não conseguia acessar a
habitação pela via do mercado, permaneceu também fora do horizonte das iniciativas
públicas. De forma concomitante, a quase completa ausência de políticas de gestão
do território, em especial a ausência de política fundiária nas cidades brasileiras,
estabeleceu padrões duradouros de segregação residenciais. Essas dinâmicas
contribuíram para constituir o “modelo metropolitano brasileiro”, uma forma urbana
caracterizada por crescente precariedade à medida que transitamos em direção às
bordas da cidade, com ricos e classe médias residindo em áreas centrais bem
equipadas, e pobres localizados em regiões periféricas despovoadas de amenidades,
atividades econômicas e equipamentos públicos (Santos e Bronstein, 1978).

O resultado articulado desses processos foi a prevalência de amplos espaços


de informalidade, ilegalidade e, sobretudo, precariedade habitacional e urbana a que
passou a ser submetida uma parcela considerável ou mesmo majoritária da população
de nossas cidades. Às soluções precárias tradicionais, como os cortiços,
predominantes desde as primeiras décadas do século XX nas áreas centrais de
nossas metrópoles, somaram-se a ampliação das favelas e o surgimento e a
disseminação dos loteamentos clandestinos e irregulares, a maioria deles segregados
e muitos em situações de extrema vulnerabilidade urbana e ambiental (Kowarick,
2009).

A precariedade habitacional no Brasil tem assumido diversas formas em


cidades diferentes e mesmo no interior dessas, dependendo basicamente da
disponibilidade de terras, de parque habitacional prévio (usualmente degradado) que
possa ser ocupado de alguma forma para habitação de baixa renda, e das posturas do
poder público, tanto no provimento de unidades ou lotes, quanto na repressão a
ocupações. A seguir, caracterizamos de uma maneira geral as diversas alternativas
precárias de habitação, para além das acepções regionais. O entendimento desse
quadro é importante, pois precariedades diferentes devem ser objeto de intervenção
pública distinta. Esse quadro é necessariamente geral, pois as soluções precárias
apresentam grande heterogeneidade de condições, inclusive dentro de um mesmo tipo
de solução, levando diversos autores a sugerir a necessidade de falarmos sobre
favelas ao invés de favela (Valladares e Preteceille, 2000 e Saraiva e Marques, 2005),
ou mais genericamente periferias ao invés de periferia (Marques e Torres, 2005).

A solução precária mais antiga historicamente é o cortiço. Trata-se


genericamente de uma habitação coletiva, na qual as chamadas áreas molhadas da
habitação – banheiro, cozinha e área de serviço –, são coletivas, e cada cômodo é
ocupado como uma unidade domiciliar. Na maior parte das vezes, trata-se de
edificações adaptadas e em grau avançado de degradação, mas em alguns casos
podem ser ocupadas construções feitas para serem habitações coletivas. Em termos
espaciais, normalmente se localizam em áreas centrais, mas não apenas na área do
centro histórico, podendo se localizar em centralidades secundárias ou mesmo
periféricas. Na verdade, hoje se encontram também em periferias e mesmo no interior
de favelas. Dadas características de densidade habitacional, insalubridade e falta de
privacidade impostas pelos cortiços, com grande freqüência representam a solução
precária de mais dramáticas condições de moradia. Isso é especialmente verdadeiro
na ocupação de cômodos que originalmente não foram construídos para tal, como
porões, áreas sem janelas ou de elevada umidade.

A solução precária mais amplamente conhecida, por outro lado, são as favelas.
Embora haja diversas definições, gerando problemas de mensuração, segundo a mais
amplamente aceita definição favela é um assentamento no qual os moradores não são
os proprietários legais da terra que ocupam. A sua origem está em uma cessão por
parte do proprietário (mais raramente) ou (muito mais comumente) em processos de
invasão, coletiva ou individual. As edificações evidentemente foram autoconstruídas e
na maior parte das vezes se encontram em desacordo com as regulamentações.
Entretanto, a existência de precariedade habitacional e a ausência de infra-estrutura,
assim como o padrão urbanístico característico, estão usualmente presentes, mas não
são características constitutivas das favelas, pois como veremos a seguir, também
estão presentes em muitos loteamentos. Tampouco é constitutiva das favelas a
inserção urbana, uma vez que em diferentes cidades brasileiras as favelas se
localizam em morros, fundos de vale, beiras de córrego, à beira mar, etc. Em geral, o
que explica essa localização é o mercado de terras, visto que os moradores ocupam
as áreas remanescentes disponíveis, e as ações do poder público, que ao longo de
décadas se dedicou a remover favelas em áreas melhor localizadas, tolerando outras
onde o mercado imobiliário tinha menor interesse. Quando observamos a distribuição
de favelas em uma dada cidade, portanto, temos um retrato do resultado (provisório)
de um processo de seleção e a ausência de favelas em locais centrais em cidades
como São Paulo, por exemplo, não é um resultado “natural”, mas foi produzido pelo
Estado.

O terceiro conjunto de soluções habitacionais precárias envolve os loteamentos


clandestinos e irregulares. Trata-se talvez da situação mais prevalente no país,
embora em muitos casos a necessidade de levantamentos detalhados impeça a
distinção entre favelas e loteamentos, não nos permitindo separar categoricamente as
duas soluções precárias em nível nacional. No caso dos loteamentos, o processo de
produção do loteamento não foi concluído em alguma etapa, fazendo com que a gleba
não tenha sido parcelada e que os moradores não tenham títulos individuais de
propriedade. Usualmente, o processo não se completou porque o loteador não
construiu as infra-estruturas necessárias ou não seguiu o projeto apresentado
originalmente à prefeitura (no caso dos irregulares), ou nem foi mesmo submetido a
esta (no caso dos clandestinos). Contrariamente às favelas, entretanto, os moradores
estiveram envolvidos em algum processo de compra de seus lotes e, na maior parte
das vezes, esses direitos de propriedade podem ser reconhecidos após um processo
de regularização física e/ou urbanística. Por vezes, a aparência dos loteamentos não
se diferencia substancialmente das favelas em termos construtivos e de implantação.

Embora possamos construir definições tão claras quanto as apresentadas


acima, diversos problemas surgem quando tentamos mensurar cada um desses
fenômenos, como será discutido na próxima seção.

A mensuração precisa da precariedade habitacional já se apresenta como


problema em nível local, quando podemos dispor de vistorias de campo e acesso a
registros administrativos, mas se coloca de maneira ainda mais intensa para a
construção de números nacionais comparáveis e confiáveis, como os discutidos nesse
artigo.
O primeiro conjunto de problemas diz respeito à padronização de fontes e
metodologias, sendo muito difícil trabalharmos com a mera agregação de informações
geradas de forma descentralizada em governos locais. Assim, ficamos restritos a
dados gerados de forma centralizada e padronizada, o que para o conjunto do país
envolve quase sempre as informações do IBGE: Pesquisa Nacional por Amostragem
de Domicílios (PNAD), Perfil dos Municípios Brasileiro (MUNIC) e Censos
Demográficos1.

A PNAD, por ser amostral, não permite a desagregação espacial necessária


para discriminar os fenômenos de precariedade. Embora, como veremos, as PNADs
possam fornecer informações muito importantes para o cálculo do déficit em nível
agregado, não permitem a desagregação espacial (muito menos intra-urbana), nem a
especificação das várias formas de precariedade. A MUNIC, por outro lado, inclui
informações gerais no nível dos municípios.

Os censos, por fim, apresentam informações bastante desagregadas e suas


unidades de análise são compatíveis com o tamanho dos núcleos de precariedade
associados a favelas e a loteamentos, mas não a cortiços. Além disso, suas
informações incluem a delimitação dos chamados setores subnormais, além de
indicadores sociais e de infra-estrutura que podem ser usados para caracterizar a
precariedade. A questão, entretanto, é que a delimitação de setores subnormais não
tem por objetivo gerar informações para estudo, mas organizar o processo de coleta
de dados dos recenseamentos, visto que o recenseador é remunerado
diferenciadamente considerando o tipo de setor trabalhado. A definição dos setores
subnormais, portanto, é prévia ao trabalho de campo do Censo, sendo classificado
como subnormal o setor como um todo, e não as edificações individualmente. Na
verdade, esse problema se origina na utilização de uma informação para um objetivo
diferente do original e, conseqüentemente, as informações dos setores subnormais
estão sempre desatualizadas (já que definidas com base no último censo) e tendem a
ser imprecisas para áreas heterogêneas. Nestas, tanto podem ser considerados como
subnormais setores com apenas uma parcela de precariedade, quanto podem não ser

1
Em período recente, tem sido desenvolvidos estudos para caracterização automática de assentamentos a
partir de imagens, mas os resultados por enquanto não permitem a disseminação do uso da técnica, ficando
o uso de imagens restrito à checagem de resultados obtidos por outros métodos, como em Marques et al
(2008), ou ao reconhecimento individualizado e manual, como em Bom Jr (2005).
considerados núcleos precários de pequenas dimensões. O erro tende a se
concentrar, portanto, em locais de maior crescimento demográfico, pequenos
assentamentos e regiões heterogêneas (Saraiva, Marques e Gomes, 2006). Apesar
disso, a informação gerada pelo IBGE referente aos setores subnormais é a única
padronizada nacionalmente e com coleta de dados confiável sobre o tema.

De maneira a tirar proveito das características positivas dos setores


subnormais, tentando evitar alguns de seus problemas, o Centro de Estudos da
Metrópole desenvolveu, sob encomenda do Ministério das Cidades, uma metodologia
específica para a delimitação de áreas precárias em nível intra-municipal para o
conjunto do país, a partir de dados secundários gerados pelo IBGE (Marques et al,
2007). Com essa metodologia, pretendia-se gerar não apenas estimativas da presença
do fenômeno no país e caracterizar sua variabilidade em termos sociais, mas também
construir bases cartográficas intra-urbanas que delimitassem os assentamentos
precários de forma aproximada. As bases assim construídas seriam disponibilizadas e
poderiam ser checadas e especificadas em campo diretamente pelos municípios,
criando uma espiral crescente de capacitação local e refinamento da informação
nacional. O estudo abrangeu os 561 municípios com mais de 150 mil habitantes ou
que pertenciam a regiões metropolitanas, independente do tamanho. Esse conjunto
envolvia, em 2000, 98% dos setores subnormais de todo o país.

Basicamente, a hipótese norteadora do método considerou que as informações


do IBGE estão corretas, embora subestimem o fenômeno pela não consideração do
crescimento da precariedade no período intercensitário e pela desconsideração dos
pequenos núcleos. O método comparou então os conteúdos sociais médios dos
moradores de setores subnormais com os de moradores de setores não especiais,
reclassificando-os como precários quando se assemelhassem aos primeiros (Ferreira
et al, 2007). Considerando a grande variabilidade do fenômeno, as comparações
foram feitas no interior de 21 regiões, pois organizavam genericamente a variabilidade
das situações. No interior de cada uma dessas regiões, portanto, setores não
especiais e subnormais foram comparados por meio de uma análise discriminante,
levando à reclassificação de unidades e à sua posterior delimitação territorial. Como
qualquer método que não inclua o levantamento fundiário dos assentamentos e visitas
de campo, entretanto, não há como diferenciar favelas e loteamentos, pois para isso
teríamos que dispor de informações sobre propriedade, como vimos nas definições
anteriores. Todos os resultados foram checados posteriormente em imagens de
satélite, de forma a reduzir erros gerados tanto pela classificação quanto pelo desenho
dos setores. Entretanto, como o estudo não alterou o desenho desses últimos, os
resultados permanecem sensíveis aos problemas contidos na sua delimitação pelo
IBGE.2

Para o ano de 2000, o estudo obteve um total de 12,4 milhões de habitantes e


3,2 milhões de domicílios, o que representada 13% dos domicílios. O estudo
virtualmente dobrou a estimativa de precariedade, visto que considerando apenas os
setores subnormais do IBGE teríamos 6,4 milhões de habitantes e 1,6 milhão de
domicílios, ou 6,6% dos domicílios. A Tabela 1, a seguir, apresenta um resumo das
informações de precariedade para cada uma das regiões e para o conjunto do país.
Os resultados do estudo estão publicados de forma integral em Marques (2007) e as
bases cartográficas e a íntegra do estudo estão disponíveis em
http://www.centrodametropole.org.br/mc/.

2
É de esperar uma melhora significativa na disponibilidade de dados proximamente, visto que o IBGE reviu
amplamente a delimitação dos setores subnormais para o Censo de 2010, utilizando inclusive os resultados
desse estudo. Além disso, o próximo censo incluirá um conjunto de informações específicas para os setores
subnormais, cobrindo dados urbanísticos referentes ao sítio físico, à presença de risco e ao padrão de
ocupação (trata-se de uma caderneta especial para setores subnormais).
Tabela 1. Distribuição de pessoas e domicílios por precariedade e regiões, 2000.

Domicílios Pessoas
Região AS AP AS+AP AS AP AS+AP
Total 6,7 6,3 13,0 7,2 6,9 14,1

Região Norte 15,4 13,7 29,1 15,8 13,8 29,7


RM de Belém 32,0 18,0 50,0 33,0 18,3 51,3
Demais Municípios 5,8 11,3 17,1 5,9 11,3 17,2

Região Nordeste 7,0 10,1 17,1 7,2 10,4 17,6


RM de Maceió 4,4 3,8 8,2 4,5 4,0 8,4
RM de Salvador 8,3 14,7 23,1 8,6 15,4 24,0
de Fortaleza 12,2 12,2 24,4 12,7 12,8 25,4
RM de São Luiz 8,0 19,7 27,7 8,1 19,8 27,9
RM de Recife 6,9 9,4 16,3 7,0 9,7 16,7
Municípios Nordeste - Litoral 4,3 7,8 12,0 4,4 7,9 12,2
Municípios Nordeste - Interior 4,3 5,9 10,2 4,4 6,1 10,5

Região Centro Oeste e Sudeste 6,8 5,2 12,0 7,4 5,6 13,0
Distrito Federal e RM de Goiânia 1,2 1,4 2,7 1,3 1,5 2,8
RM de BH e Colar Metropolitano 8,5 8,5 17,0 9,2 9,1 18,3
RM do Rio de Janeiro 10,9 8,8 19,6 11,6 9,4 21,0
RM de São Paulo 8,4 5,0 13,4 9,5 5,5 15,0
RM de Campinas 5,4 3,4 8,8 6,2 3,7 9,9
RM da Baixada Santista 11,6 4,8 16,3 13,0 5,2 18,1
Demais Municípios de MG e CO 1,2 4,0 5,2 1,3 4,3 5,7
Demais Municípios do RJ e ES 4,0 2,9 6,9 4,2 3,0 7,2
Demais Municípios de SP 1,0 1,3 2,3 1,2 1,4 2,6

Região Sul 3,7 4,6 8,4 3,3 4,6 7,9


RM de Curitiba 2,9 4,2 7,2 6,6 6,0 12,7
RM de Porto Alegre 5,9 5,6 11,5 5,8 6,0 11,8
Sul 5,0 5,3 10,3 0,6 3,3 3,9

Fonte: Ministérios das Cidades/Centro de Estudos da Metrópole, 2008.


Nota: AS – Assentamentos subnormais - Setores classificados pelo INGE como setores subnormais; AP –
Assentamentos precários – Setores classificados pelo CEM como assentamentos precários
Como vemos, o tamanho do problema é muito considerável, embora varie de
importância entre metrópoles e regiões. As metrópoles em pior situação são Belém,
com a metade dos domicílios em precariedade, seguidas das metrópoles nordestinas
– São Luiz (27,7%), Fortaleza (24,3%), Salvador (23,1%) – e do Rio de Janeiro
(19,6%) e de Belo Horizonte (17%). Quando observado sob o ângulo do estoque de
precariedade, no entanto, os volumes mais importantes estão nas regiões
metropolitanas de São Paulo e do Rio de janeiro com quase o mesmo volume, 662 mil
e 630 mil domicílios, respectivamente. A presença do problema, portanto, deve ser
observada tanto como proporção como no que diz respeito ao tamanho do problema.

Entretanto, outra dimensão importante diz respeito às diferentes condições a


que estão submetidos os moradores de assentamentos em cada um desses locais,
visto que o fenômeno se apresenta de forma bastante distinta em cidades com
características, porte e localizações diferentes. Os gráficos a seguir apresentam as
características médias dos assentamentos presentes em diferentes regiões. No
primeiro gráfico, podemos observar as diferentes rendas médias e falhas de
coberturas de serviços de abastecimento de água, assim como a presença relativa de
precariedade (no tamanho dos pontos).

Gráfico 1. Renda do chefe, inexistência de abastecimento de água e presença de


assentamentos e subnormais nas regiões. Brasil, 2000

W Distrito Federal e R % precário


700,00
A
A
2,80 49,30

600,00
renda chefe (R$)

W Estado de São Paulo


500,00

WEstado
RM de São Paulo SulWdo Rio de Jan
WW W RM W de Campinas
RM de Curitiba RM da Baixada Santis
400,00 WW
RM do Rio de Janeiro
RMWde Porto Alegre
MG/Centro Oeste W RM de Belém
W RM de Belo Horizonte W W Norte
RM de São Luiz
W Nordeste-Litoral
W W RM de Recife
300,00 RM de Salvador
W RM de Fortaleza
W Nordeste-Interior

W RM de Maceió
200,00

20,00 40,00 60,00

% sem água

Fonte: Ministérios das Cidades/Centro de Estudos da Metrópole, 2008.


O gráfico considera a ausência de uma infra-estrutura muito básica e
amplamente disseminada no contexto brasileiro nos dias de hoje, estabelecendo,
portanto, um padrão bastante básico de comparação entre áreas. Como podemos ver,
as regiões onde os assentamentos têm as condições mais precárias são os municípios
da região Norte e as regiões metropolitanas de Belém, de São Luiz do Maranhão e do
Distrito Federal. Vale notar que a renda média dos chefes no Distrito Federal é muito
mais elevada do que em todas as demais regiões. Vale acrescentar que, apesar das
coberturas nas demais regiões se situarem acima de 80%, há grande heterogeneidade
também aí, com algumas próximas de 95% como Curitiba, Rio de Janeiro, Belo
Horizonte e São Paulo, e outras com apenas 80%, como Maceió, Recife, Fortaleza e
os demais municípios do Nordeste-interior.

Gráfico 2. Renda do chefe, ausência de banheiro e presença de assentamentos e


subnormais nas regiões. Brasil, 2000.

W Distrito Federal e R % precário


700,00
A
A
2,80 49,30

600,00

Estado de São Paulo


renda do chefe (R$)

W
500,00
Estado do Rio de Jan
W Sul
W
RM de Curitiba W
WW W
RM
RM deRM
São
Cam
daPaulo
pinas
Baixada Santis
RM de Porto Alegre
RM de Belém
400,00
RM do Rio de Janeiro W W Norte
MG/Centro Oeste W W
W RM de Belo Horizonte
W W
RM de São Luiz
RM de Recife
W Nordeste-Litoral
W
300,00
W RM de Salvador
W RM de Fortaleza

W Nordeste-Interior

W RM de Maceió
200,00

0,00 5,00 10,00 15,00 20,00

% sem banheiro

Fonte: Ministérios das Cidades/Centro de Estudos da Metrópole, 2008.

O Gráfico 2 complementa essa informação geral sobre a heterogeneidade entre


assentamentos de regiões distintas, indicando a renda do chefe e a ausência de
banheiro, um indicador que também aponta para precariedade habitacional extrema,
com graves conseqüências sanitárias e sociais. Como se pode ver, há aqui um claro
viés regional (e sócio-econômico), com a situação mais dramática se apresentando
nos demais municípios do Nordeste-interior, em Maceió, em São Luiz, no Norte, nos
demais municípios do Nordeste-litoral e nas outras três metrópoles nordestinas –
Salvador, Recife e Fortaleza.

Portanto, qualquer solução nacional deve dar conta da gravidade e


heterogeneidade do problema, o que necessariamente exige a adoção de um leque
variado de alternativas de políticas. Vale dizer que esse patrão de heterogeneidade se
reproduz intensamente no interior de dada região e município, e mesmo no interior de
núcleos de precariedade, seguindo o que autores já haviam destacado (Valladares e
Preteceille, 2000 e Saraiva e Marques, 2005).

Se esses números fornecem um quadro geral do problema da precariedade,


tanto nacional quanto desagregado no nível no intra-urbano, não chegam a delimitar o
volume da demanda a ser atendida por programas públicos. Isso porque nem todas as
moradias em assentamentos precários, ou mais especificamente em favelas e
loteamentos, devem ser substituídas por unidades habitacionais novas, visto que uma
grande parte pode ser adequada se a área for urbanizada, recebendo infra-estrutura
em alguns casos, regularização fundiária em outros, ou ambos em uma grande
quantidade de situações, como será visto. Por outro lado, podem existir famílias que
morem em unidades com adensamento excessivo ou, em outra situação, em unidades
de qualidade aceitável, mas que despendam uma proporção muito elevada de sua
renda em aluguéis.

Para a obtenção de tais informações, é preciso estudar o chamado déficit


habitacional. No caso brasileiro, a melhor estratégia para o cálculo do déficit foi
desenvolvida pela Fundação João Pinheiro, que já consolida uma série histórica sobre
o tema incluindo 1991, 2000, 2004, 2005, 2006 e 2007. Nos últimos anos, o Ministério
das Cidades tem encomendado o cálculo anual do déficit, sempre tendo como base os
dados da PNAD, exceto para 2000, quando se usou o Censo Demográfico (Ministério
das Cidades, 2009). Conseqüentemente, essas informações não podem ser
desagregadas em contextos intra-urbanos e por vezes intra-estaduais.

Na metodologia utilizada, são considerados déficit e inadequação, incluindo no


primeiro a necessidade de moradias novas e no segundo aquelas que podem ser
aproveitadas, mas apresentam algum tipo de problema, devendo ser objeto de
políticas complementares à provisão direta de moradias. No déficit, são considerados
como componentes os domicílios a prover para reposição de estoque (caso de
domicílios rústicos e depreciados) e para incremento de estoque (incluindo os
domicílios improvisados, os sujeitos a co-habitação e adensamento excessivo, assim
como as situações onde há comprometimento excessivo da renda com aluguel). Na
inadequação, estão considerados os domicílios próprios com adensamento excessivo,
os com carência de infra-estrutura, os com inadequação fundiária, aqueles sem
banheiro e também os com cobertura inadequada.

Considerando esses conceitos e as necessárias adequações às informações


disponíveis na PNAD – que torna algumas informações menos confiáveis do que
outras, como, por exemplo, no que diz respeito à situação fundiária e à infra-estrutura
–, a Fundação João Pinheiro chegou a um conjunto de 6,3 milhões de unidades,
sendo 5,2 milhões localizados em áreas urbanas. Nas áreas urbanas, a distribuição do
déficit por tipo de situação tem a seguinte distribuição:

• 0,7 milhões por precariedade da unidade,

• 2,2 milhões por coabitação,

• 2 milhões por ônus excessivo de aluguel e

• 0,3 milhão por adensamento excessivo de unidades alugadas.

Nas áreas não urbanas, a importância relativa da precariedade se eleva


relativamente, mas como a ênfase desse artigo é na precariedade urbana, me aterei
às características do estudo relativas a cidades.

O ônus excessivo de aluguel se concentra na região Sudeste e, em especial,


na Região Metropolitana de São Paulo. O déficit é, evidentemente, muito concentrado
nas faixas de renda mais pobres, e nas áreas urbanas, visto que nessas 89% dos
habitantes recebe até 3 salários mínimos de renda familiar mensal, enquanto 6,5% do
déficit concentram-se nas famílias com renda entre 3 e 5 salários mínimos mensais.
Em termos quantitativos, o déficit se concentra mais fortemente nas regiões Nordeste
e Sudeste. Esses números indicam que as políticas de combate à precariedade e as
soluções públicas de provimento de moradia devem se concentrar fortemente nas
faixas de renda mais baixa. Porém, essa não é a prática das políticas habitacionais no
Brasil e a questão se mantém como um grande desafio para o futuro, como veremos.

Embora tenha havido modificações da metodologia com relação à última


PNAD, o que talvez produza efeito na comparação intertemporal, os resultados do
estudo indicam uma queda do déficit, quando se compatibiliza a metodologia
(utilizando a de 2006). A Tabela 2 a seguir apresenta a informação para áreas urbanas
em geral e apenas para áreas metropolitanas.
Tabela 2. Evolução do déficit em áreas urbanas.

Anos Unidades % dos domicílios particulares permanentes

Brasil

1991 3.743.594 13,8

2000 5.469.851 14,6

2004 6.340.292 14,5

2005 6.414.143 14,3

2006 6.543.469 14,1

2007 5.989.236 12,5

Áreas metropolitanas

1991 - -

2000 1.785.167 13,0

2004 2.199.030 13,9

2005 2.226.730 13,7

2006 2.213.859 13,2

2007 2.025.922 11,8

Fonte: Ministério das Cidades, 2009.

Como se pode ver, o período foi marcado por piora da situação do início da
década de 1990 até os primeiros anos dos anos 2000, mas por melhora a partir de
2004, tanto para o Brasil como um todo quanto para as áreas metropolitanas. As áreas
não urbanas apresentam a mesma dinâmica, embora em patamares mais altos, e a
tendência não se concentra em região alguma, sendo geral para o país. Esses
resultados são condizentes com a dinâmica da maior parte dos indicadores de
pobreza baseados nas PNADs do período, que indicam deterioração da situação na
segunda metade dos anos 1990, mas uma substancial melhora da situação social
após 2003.

No que diz respeito à inadequação, o estudo indica 15,3 milhões de unidades


no país, assim distribuídas nos diversos tipos:

• Inadequação fundiária – 1.879.907

• Domicílios sem banheiro – 928.777

• Carência de infra-estrutura – 10.454.947

• Adensamento excessivo – 1.500.709

• Cobertura inadequada – 543.066

A trajetória relativa dos componentes da inadequação apresentada na Tabela


3, a seguir, indica melhora da situação também nessa dimensão, embora o problema
ainda atinja uma grande parcela dos domicílios urbanos no país. A maior parte da
melhora se concentrou na redução do adensamento, dos domicílios sem banheiro e
das carências de infra-estrutura. A carência de infra-estrutura é o componente mais
presente, mas é também o que mais se reduziu. Vale destacar a falta de avanço das
questões relativas à inadequação fundiária, o que aponta para a necessidade de
políticas específicas de regularização e de gestão fundiária em termos mais amplos,
como será discutido.

Tabela 3. Evolução dos componentes da inadequação, Brasil (% dos domicílios)

Anos Inadequação Domicílios Carência de Adensamento Cobertura Total


fundiária sem banheiro infra-estrutura excessivo inadequada

2004 3,8 2,3 25,4 3,9 - 3


5,4

2006 3,9 2,0 24,1 3,3 1,0 3


4,3

2007 3,9 1,9 21,7 3,1 1,1 3


1,7

Fonte: Ministério das Cidades, 2009


Portanto, a situação de precariedade envolve uma grande proporção de nossas
cidades e para ser enfrentada seriam necessários grandes volumes de produção, seja
de unidades novas, para combater o déficit, quanto de programas públicos de combate
à inadequação. Nos últimos anos a situação tem melhorado, mas permanece bastante
preocupante.

1.2. Atividade 2: Diagnóstico do Quadro institucional

Nessa seção é discutido o quadro institucional, problematizando os marcos


institucionais e legais, as estruturas de financiamento e gestão, assim como as falhas
institucionais. Embora o tema seja pouco estudado, dada a ausência de dados de boa
qualidade em nível nacional, o melhor mapeamento sobre capacidades técnicas,
administrativas e financeiras locais foi realizado em 2007 pelo Centro de Estudos da
Metrópole, sob encomenda do Ministério das Cidades (Arretche et al, 2007)3. O estudo
estudou as capacidades administrativas para tratar da questão da habitação, os
programas habitacionais implementados e as potencialidades de gastos dos
municípios brasileiros, partindo de informações do Perfil dos Municípios Brasileiro
(MUNIC), de dados do IBGE e de informações financeiras e fiscais disponibilizadas
pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). O estudo analisou a distribuição das
capacidades, medidas pela presença de órgão específico, conselho e fundo municipal,
cadastro e consórcio.

Os resultados indicam que a distribuição dessas capacidades é muito desigual.


Uma grande quantidade de municípios é desprovida de qualquer capacidade – perto
de 23% não apresentavam nenhuma institucionalidade ligada à política e 30% tinham
apenas cadastro. Ao mesmo tempo, um conjunto menor de cidades dispõe de um
amplo leque de capacidades institucionais. A observação das capacidades no tempo
– entre 1999 e 2004 e depois entre 2004 e 2005, considerando a comparabilidade das
informações –, sugeriu um aumento das capacidades, embora de forma bastante
incremental e descontínua, contando com casos de “morte” institucional de forma
relativamente freqüente. O cruzamento desse diagnóstico com a oferta de programas
e políticas sugeriu que a maior parte da produção habitacional se concentra nos

3
Também nesse caso a íntegra do estudo e as bases de dados estão disponíveis em
http://www.centrodametropole.org.br/mc/.
municípios com maiores capacidades (embora também nos maiores). O mesmo não
se verifica necessariamente com as maiores capacidades de gastos, sugerindo que a
constituição de capacidades é o elemento singular mais estratégico a ser desenvolvido
para aumentar a capacidade de ação dos governos locais nas políticas urbanas e
habitacionais. A presença dessas capacidades vem aumentando – no conjunto do
país, apenas 42% dos municípios contavam com órgão próprio para tratar da
produção habitacional em 2004, enquanto em 2008 esse número havia aumentado
para 70% (Ministério das Cidades, 2010). Mesmo assim, no final do período estudado
as capacidades ainda se mostravam muito inferiores ao necessário.

Com relação a isso, portanto, recoloca-se a importância das capacidades de


indução do governo federal, de maneira a fomentar o desenvolvimento instrumentos e
a capacidade técnica para enfrentar os problemas existentes. Embora esse esforço
tenha sido feito em período recente pelo Ministério das Cidades, é fundamental que
tenha continuidade no tempo e ganha maior escala, assim como continue a levar em
conta a grande heterogeneidade de situações existentes no país.

Os recursos federais do BNH disponibilizavam grandes volumes de recursos,


mas estabeleciam um padrão único de política centrado na construção de unidades
novas para venda financiada, em grandes conjuntos localizados nas áreas mais
remotas das periferias metropolitanas, onde terra pudesse ser convertida de rural para
urbana. A partir do declínio dos recursos ao longo da década de 1980, reduziu-se a
capacidade de indução das políticas federais (e do BNH, em particular), abrindo
espaço para que governos locais desenvolvessem assim políticas inovadoras
(Cardoso, 2007), como será visto na seção 2.1.

A nacionalização e a massificação das políticas habitacionais nas décadas de


1970 e 1980, em especial as desenvolvidas no interior do modelo do Sistema Federal
de Habitação (SFH) e do Banco Nacional da Habitação (BNH), ao invés de mudarem o
cenário de precariedade habitacional apontado anteriormente, tenderam a reforçá-lo.
Não cabe aqui uma descrição das políticas então implementadas, marcadas por
amplos problemas de corrupção, clientelismo e erros de foco, que já foram objeto de
larga e fundamentada crítica (Maricato, 1987). De uma forma geral, entretanto, dois
elementos nos interessam centralmente nesse artigo. Em primeiro lugar, apesar do
grande volume de produção, as políticas do regime militar não conseguiram nem
mesmo de longe fazer frente à demanda por moradia em um cenário de intensa
migração e elevada pauperização. Por outro lado, aquelas políticas incentivaram a
produção de um único produto habitacional: unidades novas para venda financiada,
em conjuntos habitacionais de grande porte localizados na periferia e submetidos a
elevados graus de segregação territorial.

A exemplo de outras instituições e políticas organizadas no regime militar, os


anos 1980 assistiram ao declínio do modelo do BNH, culminando com a sua extinção
em 1986. Os quinze anos seguintes representaram um longo período de instabilidade
institucional (Arretche, 1995) e a quase completa ausência de políticas habitacionais
ou urbanas em nível federal. Se, por um lado, isso representou uma significativa
redução dos recursos financeiros disponíveis para o setor, por outro abriu caminho
para inovações nas políticas. Durante o período, diversos governos locais deram início
a intenso processo de inovação nas políticas habitacionais, não apenas assumindo
protagonismo no financiamento da área, mas constituindo um leque de políticas mais
claramente orientado a fazer frente aos problemas habitacionais vividos nos vários
cenários locais. A autoria de diversas iniciativas esteve associada a certas
administrações, assim como a gestores e técnicos específicos, onde se
desenvolveram tanto experiências pioneiras de urbanização de favelas, regularização
de loteamentos e recuperação de cortiços, quanto a constituição de ferramentas
institucionais como fundos, conselhos e formas específicas de zoneamento com
características redistributivas urbanas, entre outros. Entretanto, essas iniciativas
específicas constituíram, em seu conjunto, um processo de aprendizagem coletivo do
setor de políticas urbanas e habitacionais que levou à constituição de um amplo rol de
instrumentos e produtos de política a serem aplicados de forma muito mais apropriada
a cada realidade local.

Mais recentemente, em 2003, a criação do Ministério das Cidades representou


o retorno do governo federal ao setor, elemento muito importante considerando o
elevadíssimo custo das políticas habitacionais e as conhecidas capacidades de
indução do governo federal no contexto do nosso federalismo. Após a criação do
ministério, uma parte significativa daquelas iniciativas inovadoras foi incorporada a
políticas federais organizadas de forma a incentivar capacidades locais, seja pela
indução direta, seja pelos incentivos produzidos pelo próprio enquadramento federal
do que significam políticas habitacionais.

Embora com estrutura não muito robusta, o ministério teve um papel importante
nos últimos anos em estabelecer uma agenda nacional para as políticas urbanas,
incluindo com força temas como a regularização fundiária e a urbanização e iniciando
a construção de um conjunto de instituições nacionais capazes de formular e
implementar políticas, como o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
(FNHIS), o seu conselho gestor e o Conselho das Cidades. Merece destaque também
a elaboração, a partir de 2007, do Plano Nacional da Habitação (PlanHab), com
horizonte até 2023. Além disso, o ministério constituiu de forma pioneira um conjunto
de informações e procedimentos básicos para o setor e vem incentivando a
constituição de capacidades técnicas e administrativas nos demais órgãos
responsáveis pelas políticas urbanas e de habitação.

A despeito dos avanços institucionais recentes, os obstáculos e desafios na


operação da política continuam grandes, podendo ser destacado três grandes
desafios. Em primeiro lugar, destacam-se as contradições políticas presentes na
própria política federal de habitação, influenciadas negativamente por dimensões mais
amplas das composições governamentais de nosso presidencialismo de coalizão
(Rolnik, 2009). Além disso, o estoque de precariedade urbana no país é muito amplo
(Marques, 2007), além de apresentar importantes associações com as estruturas
fundiárias e de segregação em nossas cidades, tornando a situação politicamente
conflituosa e operacionalmente lenta para enfrentar. Em terceiro lugar, políticas
habitacionais e urbanas são custosas e de difícil operacionalização, necessitando de
amplos recursos financeiros e da constituição de capacidades administrativas locais
que levam tempo para serem efetivadas. As estruturas administrativas e técnicas de
nossos governos, em especial em nível local, na maior parte das vezes não estão
capacitadas para fazê-lo (Arretche et al, 2007).

Entretanto, a trajetória recente do setor parece ser positiva e, apesar dos


grandes desafios, aponta para avanços e dinâmicas que podem nos levar a enfrentar
de forma mais eficaz e equitativa o grande passivo de precariedade urbana e
habitacional a que está submetida uma parcela substancial da população brasileira.

1.3. Atividade 3: Perspectivas

Se ainda temos um longo caminho em direção à constituição de políticas


urbanas e habitacionais que consigam fazer frente ao problema, o governo federal nos
últimos anos visivelmente retomou protagonismo no tema. O principal desafio nesse
respeito é a manutenção dessa estratégia de construção institucional, tanto pelas
dificuldades de pessoal e recursos, quanto pelo seu baixo insulamento com relação ao
jogo político da formação de governo (Rolnik, 2009).
No que diz respeito à implementação das políticas, entretanto, no contexto do
nosso federalismo o nível mais importante de governo é sem dúvida alguma o
município. Isso porque só em nível local podem se articular as políticas urbanas como
um todo, organizadas no sentido de políticas de gestão do território, e não meramente
como ações setoriais isoladas. Além disso, apenas os governos locais podem articular
o conjunto de informações necessárias para precisar e localizar as demandas
existentes, assim como detalhar e especificar as alternativas de política a adotar. No
caso das políticas de habitação em geral, mas especialmente nas de combate à
precariedade, a importância dos governos locais cresce ainda mais pela difícil
operacionalização das políticas, que envolvem muitos detalhes, obras demoradas e
uma intensa interface com os moradores. Portanto, a questão relevante é se os níveis
locais de governo dispõem no país das capacidades técnicas e administrativas
necessárias para o enfrentamento do problema da precariedade.

Parte 2

2.1. Atividade 1: Políticas e Melhores Práticas - Experiências Nacionais


(municipal, estadual ou federal)

Nessa seção discuto as alternativas de política existentes e as capacidades de


que dispõe o poder público no Brasil para desenvolvê-las. Inicio a discussão pela
apresentação das alternativas de política desenvolvidas desde o final da década de
1980, a partir de iniciativas locais. Apesar da presença de grandes problemas em
nossas cidades, e da incapacidade do poder público de fazer frente à demanda (e
mesmo ao déficit acumulado), o campo das políticas de habitação no país viveu um
importante processo de policy learning.

Como apontado anteriormente, o declínio dos recursos federais do BNH abriu


espaço para experiências inovadoras no plano local. Essas envolveram ao menos
urbanização de favelas (Bueno, 2000; Denaldi, 2003, Abiko e Coelho, 2009 e Pamuk e
Cavalieri, 1998); mutirão autogestionário (Bonduki, 2000; Ronconi (1995) e Reinach
(1985), regularização de loteamentos (Silva, 1997 e Mori, 2000) e regularização
fundiária em favelas (Fernandes, 1995), além de reformas de cortiços. Além dessas, já
no final da década de 1990 desenvolveram-se políticas de locação social (Silva, 2001),
em grande parte sob inspiração da experiência francesa.
Em cada um desses casos, esteve envolvida a produção de procedimentos
técnicos particulares, assim como formas de organização e procedimentos
administrativos específicos. O setor das políticas de habitação no Brasil também
amadureceu um conjunto de instituições específicas, como fundos de financiamento,
arranjos financeiros e conselhos de governança com o objetivo de criar as instituições
necessárias para o desenvolvimento de tais inovações de políticas (Rossetto, 2003).
Embora não caiba detalhar aqui nem procedimentos nem estruturas institucionais,
gostaria de chamar a atenção, entretanto, para o fato de que essas experiências foram
produzidas coletivamente no interior de uma rede de técnicos e profissionais que
circularam por administrações públicas, em sua maioria de nível local.

A constituição desse leque de alternativas de política foi de grande importância


para o enfrentamento da precariedade urbana em nossas cidades, considerando o
legado das políticas anteriores – especialmente do sistema do BNH – de um único
produto habitacional. As iniciativas desenvolvidas incluíram políticas de recuperação
física, ambiental e urbanística de áreas; a solução dos mais importantes problemas
fundiários presentes, de forma a garantir a estabilidade da posse (se não a
propriedade); e a construção e a disponibilização de unidades novas, embora através
de arranjos inovadores. São elas:

• Urbanização de favelas. Embora as primeiras iniciativas remontem a


favelas cariocas urbanizadas nos anos 1960, como a de Brás de Pina, a
urbanização ganhou força nos últimos anos da década de 1980. Trata-se
de uma intervenção física, com o objetivo de dotar as favelas de infra-
estrutura básica e condições urbanísticas consideradas mínimas, mesmo
que em patamares menos exigentes do que para o restante da cidade. As
obras podem incluir abastecimento de água, esgotamento sanitário,
drenagem, canalizações de córrego, abertura de vias, pavimentação, etc.,
sempre tentando promover o mínimo possível de remoções. Após a
realização das obras, pode-se dar início a um processo de regularização
fundiária, embora diferente do relativo a loteamentos, visto que os
moradores nesse caso não são proprietários da área. Esse processo é,
evidentemente, muito diverso em favelas localizadas em áreas públicas ou
em áreas privadas, e usualmente visa conceder a área aos moradores
coletivamente, de forma onerosa ou não onerosa. Quase na totalidade das
vezes, o investimento é realizado a fundo perdido.
• Regularização de loteamentos. A exemplo da anterior, essa política
também inclui uma dimensão de resolução dos problemas físicos e
fundiários. Entretanto, usualmente as intervenções de intra-estrutura
tendem a ser mais simples do que nas favelas e, sobretudo, a apresentar
menores particularidades com relação a obras convencionais, sob o ponto
de vista da engenharia e das técnicas envolvidas. Como já citado, o fato de
os moradores terem, de alguma forma, adquirido a área em que moram
torna as atividades de regularização fundiária, que se seguem às obras,
bastante diferentes das executadas no caso das favelas. Ao final do
processo, idealmente, o loteamento é parcelado e os moradores recebem
os títulos de propriedade respectivos, e usualmente o loteador é
responsabilizado judicialmente pelo poder público.

• Reformas de Cortiços. Como já destacado, os cortiços são a solução


habitacional precária mais antiga no Brasil, mas, apesar disso, essa é a
política menos desenvolvida em termos de solução. Na maior parte das
iniciativas, que apresentam caráter experimental, trata-se de tornar menos
densa a ocupação e reformar a edificação, de forma a dotar cada unidade
habitacional dos equipamentos e padrões considerados mínimos para a
habitabilidade. Ao final, as unidades são alugadas, mas nesse caso a
política visa também garantir o acesso a localizações mais centrais, dado o
padrão de localização da maioria dos cortiços.

• Locação social. Esse tipo de produto habitacional tem sido crescentemente


utilizado no país. Nesse caos, o poder público constrói unidades para
alugar, ao invés de vender, resolvendo uma parte importante das
dificuldades presentes nas equações de financiamento para baixa renda.
Esses aluguéis podem conter volumes expressivos e regulares de
subsídios e incidir sobre edificações que eram previamente cortiços, ou
sobre unidades habitacionais novas.

• Construção de unidades novas por mutirão co-gerido. Além dessas


políticas e da construção de unidades novas produzidas de forma
convencional, desenvolveram-se diversas experiências no país de
construção de conjuntos por mutirão. Em sua versão tradicional, o mutirão
envolve os moradores como mão de obra gratuita (menos qualificada), de
forma a reduzir os custos das obras. Mas em um conjunto de experiências,
em parte impulsionadas pelos movimentos sociais de habitação, o mutirão
foi entendido como parte de um processo de co-gestão entre o poder
público e os futuros moradores.4 Esses se constituíam em organização civil
e passavam a receber repasses periódicos de recursos, com o quais
contratavam os profissionais responsáveis pelos projetos e pela supervisão
das obras, assim como materiais e equipamentos necessários. A
associação prestava contas regularmente dos recursos repassados.

• Recuperação de conjuntos habitacionais. Considerando a baixa qualidade


construtiva e arquitetônica da grande maioria dos conjuntos habitacionais
construídos no Brasil, é cada vez mais importante promover políticas de
reforma de conjuntos. Em alguns casos trata-se de completar a infra-
estrutura e os equipamentos, que foi construída apenas parcialmente ou já
se deteriorou, mas em muitos casos diz respeito à reforma das próprias
edificações.

Mas de quais capacidades técnicas e operacionais dispõe o poder público no


Brasil para implementar políticas dos tipos indicados acima? A questão envolve
evidentemente os três níveis de governo, mas sob o ponto de vista da implementação,
diz respeito mais claramente aos governos locais.

2.2. Atividade 2: Políticas e melhores práticas – Experiências internacionais

Nesse artigo não são discutidas experiências internacionais, visto que


considero que a especificidade do tema dos assentamentos precários não “viaja bem”,
sendo inapropriado o transporte de experiências entre realidades nacionais distintas.
Vale anotar que essa não é a postura de certos autores, em especial ligados aos
órgãos financeiros multilaterais, que disseminam a crença de que soluções aplicadas
na África ou no Sudoeste da Ásia podem ser usadas no Brasil. É evidente que o
conhecimento de outras realidades sempre ajuda, inclusive por oposição, mas pelo
menos dois problemas se colocam para a transposição de soluções em sentido forte.
Em primeiro lugar, políticas para assentamentos são muito específicas com relação
aos padrões construtivos, à ocupação, à topografia, assim como às capacidades
estatais – sobretudo locais – responsáveis pela solução do problema. Além disso, a

4
Ou mutirões com co-gestão. Essa iniciativa surgiu dos movimentos sociais e da experiência das
cooperativas uruguaias ligadas aos sindicatos. Ver Ronconi (1995) e Reinach (1985).
questão não se resume à descoberta de novas tecnologias (como esgoto condominial
ou a técnicas de geoprocessamento com uso de imagens, por exemplo), mas à
constituição de forma sustentada de ações públicas com tecnologias relativamente
conhecidas em ritmo compatível com as habitações presentes nos assentamentos. A
presença de inovações, tanto em termos de soluções, quanto organizacionais, pode
contribuir, mas não representa a solução dos principais desafios à solução do
problema. Esta passa necessariamente pela construção de alternativas locais, tanto
em termos de implementação, quanto de adequação de padrões às situações
específicas, sem descurar do papel de indução, padronização e coordenação do
governo federal.

Parte 3

3.1. Atividade 1: Identificação de necessidades de modificações e inovações


institucionais

Essa terceira e última seção, por fim, discute os desafios colocados para o
setor, assim como as potencialidades trazidas por mudanças recentes. Acredito que o
setor passa por um momento muito importante, pleno de oportunidades, mas também
de desafios. Considerando que se trata de processos em curso e ainda escassamente
estudados, essa seção se baseia em documentos oficiais. Além disso, dado o caráter
do presente momento em termos dos investimentos para o setor, apresenta um
enfoque necessariamente especulativo e, infelizmente, datado.

Podemos dizer que o setor apresenta dois grandes desafios. Em primeiro lugar,
produzir uma espiral positiva de construção de capacidades técnicas e administrativas
em nível local que permita executar as ações necessárias para o enfrentamento do
problema, centrando a atenção em um enfoque de gestão do território, o que
pressupõe superar visões estritamente setoriais, assim como centradas em
planejamento territorial passivo. O enfrentamento desse desafio começou a ser feito,
em especial pelo ciclo de construção de capacidades impulsionado pelo Ministério das
Cidades nos últimos anos. Como vimos, ainda resta muito a fazer, mas o principal
desafio aqui não é nem mesmo o pequeno avanço absoluto alcançado, mas o elevado
risco de descontinuidade presente nessas políticas. Essa preocupação emana da
pequena institucionalização do setor, mas também do baixíssimo insulamento que os
agentes federais responsáveis pelo setor têm do jogo político que cerca a formação e
a dinâmica do governo (Rolnik, 2009). Considerando o potencial de indução das
políticas federais, a institucionalização e o insulamento das estruturas responsáveis
pela política nacional me parecem condições necessárias, mesmo que não suficientes,
para que se enfrentem os problemas.

3.2. Atividade 2: Identificação de oportunidades de investimento

Mas considerando o tamanho do problema e o elevado custo das políticas


habitacionais, o setor enfrenta também o desafio de disponibilizar um grande volume
de recursos para a área de forma articulada e continuada no tempo. Isso está sendo
enfrentado ao menos de forma momentânea com os grandes volumes de recursos
disponibilizados pelos programas Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e
Minha Casa Minha Vida.

O PAC representou um grande conjunto de obras reunidas em 2006 sob um


único rótulo, com os objetivos associados de recompor a infra-estrutura econômica do
país sucateada após um longo período de baixos investimentos federais, e reforçar o
ciclo de crescimento econômico intenso, gerando conseqüências econômicas e
políticas para o país e para o governo ao longo da segunda administração Lula. Na
área da habitação, o programa previa a aplicação de um volume de 106,3 bilhões de
Reais para o período 2007/2010, ou 26,6 bilhões/ano de várias fontes, assim como
outros 40 bilhões para o mesmo período em saneamento, recursos que também
impactariam a precariedade habitacional e urbana. Segundo a previsão oficial durante
a formulação do programa, seriam beneficiadas quatro milhões de famílias pelos
investimentos na área da habitação.

Do total a ser investido, estavam previstos 21,5 bilhões para urbanização de


assentamentos precários distribuídos de forma proporcional à sua presença no estudo
do CEM citado anteriormente (Ministério das Cidades, 2010), envolvendo 785
contratos com governos locais, sendo R$ 15,5 bilhões do OGU e R$ 5,9 bilhões do
Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e do Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT), impactando 1,85 milhões de habitantes. Dentre os recursos
aplicados, 67% das iniciativas envolviam urbanizações com a manutenção das
famílias na própria área e apenas 6% envolviam a remoção total das moradias para
outra área da cidade. A baixa presença relativa de remoções totais sugere que a maior
parte das iniciativas se encaixa nos parâmetros das iniciativas de urbanização
desenvolvidas em período recente e discutidas anteriormente. No caso do Rio de
Janeiro, isso incluiu as urbanizações das favelas da Rocinha, do Complexo do
Alemão, Pavão-Pavãozinho e de Maguinhos. Na cidade de São Paulo, estavam
previstas as urbanizações de Heliópolis, Paraisópolis, entre outras de menor porte,
assim como um maciço investimento na bacia da represa Bilings. Em cidades como
Belo Horizonte, Recife, Brasília, Porto Alegre, Salvador, Fortaleza, Belém, Natal, Nova
Iguaçu e Santos, entre outras, foi incluída no programa a urbanização de favelas de
grande e médio porte. Enquanto a Casa Civil e o Ministério das Cidades coordenaram
as iniciativas, a Caixa Econômica Federal e o BNDES financiaram e os governos
locais, tanto municipais quanto estaduais, executaram as obras, desde a escolha da
área a intervir até a execução física. 5

O Programa Minha Casa Minha Vida, por sua vez, acrescentou um volume
muito significativo de recursos para a produção de unidades novas a serem
produzidas por um desenho de implementação diferente dos vigentes no setor até
então 6. O ambicioso programa, lançado em 2008, tem por objetivo declarado a
construção de um milhão de moradias para famílias com renda de menos de 10
salários mínimos de renda familiar mensal, mas também objetiva reforçar a atividade
econômica e servir de apoio à geração de empregos em um momento de deterioração
do cenário macro-econômico internacional.

Duas questões merecem destaque. A primeira é o volume de recursos – 34


bilhões de reais, já incluindo cinco bilhões para a construção de infra-estrutura e outro
um bilhão para financiamento da cadeia produtiva, volume inédito no país há pelo
menos duas décadas. O programa se concentrava nas regiões metropolitanas, demais
capitais e municípios com mais de 150 mil habitantes, onde a grande maioria do déficit
se localiza, mas o jogo político levou à abertura de uma linha de financiamento para
construção de unidades em cidades com menos de 50 mil habitantes, envolvendo
cerca de um bilhão de reais. O segundo elemento a considerar diz respeito à
implementação. O arranjo de implementação envolveu a apresentação de projetos à
Caixa Econômica Federal para a obtenção de financiamento diretamente pelas
empreiteiras, e em associação com municípios, estados ou agentes da sociedade civil.

5
As informações relativas ao programa foram obtidas em documentos de divulgação e no site do Ministério
das Cidades – www.cidades.gov.br. Para um balanço do avanço das obras ver
http://www.brasil.gov.br/pac/.arquivos/pac2anos_socialeurbananovo.pdf e Ministério das Cidades (2010).
6
Sobre o programa ver http://www.minhacasaminhavida.com.br/ e http://www.cidades.gov.br/ministerio-das-
cidades/arquivos-e-imagens-oculto/minha_casa_minha_vida-1-1_-_CAIXA.pdf
Aos governos locais cabia principalmente a viabilização da questão da terra. Esse tipo
de desenho tinha por objetivo, obviamente, garantir uma rápida resposta em termos de
propostas e obras, o que não seria alcançado caso fosse reservado um protagonismo
maior para os poderes públicos municipais e estaduais. O programa se propunha a
reduzir 14% do déficit nacional de moradias.

A principal inovação institucional sob o ponto de vista distributivo, no entanto,


foi a previsão de elevado subsídio para as famílias com renda de até três salários
mínimos (R$ 1.395,00) e subsídio moderado para famílias com renda entre três e
cinco salários mínimos (de R$ 1.395,00 a R$ 2.790,00). Em seu conjunto, o governo
federal se propunha a aportar ao sistema 16 bilhões de subsídio para a faixa de até
três salários mínimos, onde seriam construídas 400 mil unidades, e outros 10 bilhões
(2,5 bilhões da União e 7,5 bilhões do FGTS) para a faixa de 3 a 6 salários mínimos,
onde se construiriam outras 400 mil unidades. O programa contaria com um fundo
garantidor e um sistema de compensação no caso de instabilidade de renda dos
mutuários.

Esse programa foi recebido ao mesmo tempo com entusiasmo e críticas pela
comunidade de políticas do urbano. As críticas incidiam sobre dois pontos em
especial. Em primeiro lugar, o programa concentrava apenas 40% das moradias a
serem produzidas na faixa de até três salários mínimos, que concentrava 91% do
déficit, sendo as estimativas da Fundação João Pinheiro. A observação do programa
após 3 anos permite matizar essa crítica. Foram recebidas propostas no valor total de
43,3 bilhões, sendo 47,1% do valor solicitado e 62,6% das unidades propostas para
entre zero e três salários mínimos. Até abril de 2010, 18,4 bilhões haviam sido
contratados, sendo 8,9 bilhões (48,4%) na faixa de entre zero e três salários mínimos.
Isso resultava em cerca de 201 mil unidades para essa faixa, ou 60% do total
contratado. Na operação do programa, portanto, a proporção de unidades executadas
para a faixa de maior concentração do déficit se mostrou mais alta do que previsto
anteriormente. Vale assinalar que os volumes de produção indicam que os incentivos
estabelecidos funcionaram para trazer empreendedores privados para esse mercado,
algo inédito no país e de grande importância para a melhora das condições
habitacionais entre os mais pobres. Isso é também visível no fato da faixa de menor
renda ser a que mais se aproximou da meta de produção de 400 mil unidades –
50,3%, enquanto a faixa entre três e seis salários mínimos havia contratado até abril
de 2010 24% da meta de 400 mil unidades e a superior apenas 18% da meta de 200
mil unidades (Ministério das Cidades, 2010). A segunda versão do programa – PAC 2
–, lançada em março de 2010, reformulava a meta para a primeira faixa de renda para
cima (e acima do realizado nos desembolsos) - 60% - mas ainda assim abaixo da
distribuição proporcional do déficit. A segunda versão do programa acrescentou mais 2
milhões de moradias, mas o detalhamento do programa ainda não havia sido
publicado quando da elaboração deste artigo.

Além disso, o programa estabelecia apenas um conjunto de características


básicas sobre os tipos de unidades e conjuntos a serem produzidas, com 42 metros
quadrados para apartamentos e 35 metros para casas térreas, mas não exercia um
controle mais forte sobre os conjuntos em si e sua localização. No entender de muitos,
isso levaria a mais um ciclo de produção de habitações de má qualidade em
localizações muito periféricas, em desacordo com o preconizado pelo Plano Nacional
de Habitação, reforçando a segregação social no espaço e repetindo, em certa
medida, as experiências do período BNH. As informações disponíveis no momento
não permitem que avaliemos o quanto a construção dos conjuntos seguiu ou não essa
lógica.

De qualquer forma, dois pontos são inegáveis com relação a esse programa.
Primeiramente, trata-se de volume de investimentos de vulto, o que vinha sendo
reivindicado pelos atores da comunidade há anos. Por outro lado, pela primeira vez o
governo federal tenta construir uma equação financeira que permita a produção de
moradias para faixas de renda efetivamente baixa pelo mercado, aportando um
volume considerável de subsídio.

3.3. Atividade 3: Exercício prospectivo com superação de “gargalos”


institucionais

Portanto, se ambos os programas – obras de infra-estrutura no PAC e Minha


Casa Minha Vida – se encontram longe do que se poderia considerar como ideal,
levando em conta os principais pontos defendidos pela comunidade, por outro lado
aportam volumes muito grandes de recursos para o setor, sendo que uma parte
expressiva destes foca sua ação nos grupos sociais de renda muito baixa mesmo que
em moradias novas, assim como nos assentamentos precários.

Como vimos anteriormente, o tamanho do problema da precariedade urbana é


grande e heterogêneo, demandando grandes esforços sob o ponto de vista político e
das políticas públicas. Como também pudemos observar, a comunidade de políticas
de habitação acumulou nas últimas décadas um razoável conhecimento sobre as
alternativas de política a serem desenvolvidas para o enfrentamento de cada problema
de precariedade específico. Sob o ponto de vista das capacidades locais, entretanto,
pudemos constatar a existência de uma situação ruim na maior parte dos municípios
do país, apesar da presença de grande heterogeneidade e da melhora que se tem
verificado ao longo da última década.

Por outro lado, os grandes volumes de recursos disponibilizados para o setor


em período recente também deve ser destacados positivamente, inclusive por se tratar
do maior volume de recursos para a questão habitacional desde o declínio do modelo
do BNH nos anos 1980.

3.4. Atividade 4: Exercício prospectivo com mudança de tendências

Entretanto, grandes desafios ainda se fazem presentes. Em primeiro lugar, há o


problema da continuidade e intensificação do ciclo de produção de capacidades
administrativas, considerando a baixa institucionalização que ainda marca o setor, em
especial no nível local, apesar dos avanços alcançados nos últimos anos. Por outro
lado, com relação aos dois programas citados em si. Considerando suas
características, apenas após a aplicação dos recursos poderemos analisar a sua
contribuição para o enfrentamento do problema da precariedade. Apenas se
conseguirem se integrar a políticas mais amplas de gestão do território das cidades,
assim como ser implementados por estruturas administrativas que garantam a
qualidade dos projetos e localizações físicas que não intensifique a segregação sócio-
espacial, poderão contribuir verdadeiramente para o combate à precariedade
habitacional.

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