Política de Saneamiento Fiscal y Financiero de Los Entes Territoriales PDF

DIRECCIÓN DE ESTUDIOS
SECTORIALES
POLÍTICA DE SANEAMIENTO FISCAL Y FINANCIERO DE LOS ENTES

TERRITORIALES
Elaboró: Orlando Meneses Lombana
Yilber Amado Gutiérrez
Gloria Cecilia González Vivas
Jhon Jairo Vergel Bayona
Álvaro Acevedo Gutiérrez
Álvaro Uriel Bueno
Armando Arias Pulido
Fecha: 3 de Diciembre de 2008
Ubicación: SCGES 141/d/Compartida
Revisión # 1: Alfredo José Delgado Dávila
Fecha de la Revisión: 20 de Enero de 2009
Revisión # 2: Laura Emilse Marulanda Tobón
Fecha de la Revisión: 09 de febrero de 2009
TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
1 RESULTADOS DE LA POLÍTICA DE SANEAMIENTO FISCAL Y
FINANCIERO DE LOS ENTES TERRITORIALES ................................................... 4
1.1 Antecedentes ............................................................................................. 4
1.2 Análisis de los Resultados de la Aplicación de la Ley 550 de 1999 .......... 12
1.3 Análisis y Resultados de la Ley 617 de 2000 ............................................ 33
1.3.1 Categorización de los Entes Territoriales ................................................... 33
2 EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS TERRITORIALES 2002-2007 ............. 48
2.1 Estructura Tributaria.................................................................................. 48
2.1.1 Contexto Nacional ..................................................................................... 48
2.1.2 Contexto Internacional .............................................................................. 50
2.2 Los Ingresos en los Entes Territoriales ..................................................... 51
2.2.1 Comportamiento de los Ingresos Totales .................................................. 53
2.2.2 Ingresos Departamentales........................................................................ 54
2.2.3 Ingresos Municipales ................................................................................ 63
2.3 Gastos de los entes territoriales ............................................................... 77
2.3.1 Evolución de los gastos en la muestra seleccionada en el estudio............ 79
2.3.2 Composición del gasto en los municipios .................................................. 85
2.4 Superávit o Déficit Fiscal .......................................................................... 87
2.5 Deuda Pública Interna Territorial .............................................................. 92
2.6 Regalías ................................................................................................. 104
3 PASIVO PENSIONAL DE LOS ENTES TERRITORIALES ..................... 108
4 DEMANDAS Y CONDENAS ................................................................... 114
4.1 Las demandas ........................................................................................ 115
4.1.1 Evolución de las demandas por monto .................................................... 115
4.2 Las condenas ......................................................................................... 116
4.3 El pago de las condenas ........................................................................ 118
5 RESULTADOS DE AUDITORÍAS VIGENCIAS 2006 Y 2007 ................. 119
6 SANEAMIENTO CONTABLE ................................................................. 124
7 CONCLUSIONES: ................................................................................. 137
BIBLIOGRAFIA .................................................................................................... 140
1
SECTORIALES
INTRODUCCIÓN
Objetivos
Evaluar el impacto y resultados de la Política Pública adelantada con base en

las Leyes 550 de 1999, de reestructuración de pasivos, y 617 de 2000, de
Saneamiento Fiscal.
Analizar el estado actual de las finanzas territoriales y establecer si la

estructura tributaria de los entes territoriales es consistente y acorde con la
política fiscal definida para estos entes y su recaudo.
Analizar la estructura del gasto de los entes territoriales y su correspondencia

con las fuentes de financiación.
Analizar la situación del pasivo pensional y los resultados del proceso de

saneamiento contable.
Alcance
Los temas tratados en este estudio son circunscritos a los entes territoriales
que se acogieron a reestructuración de pasivos establecido en la Ley 550 de
1999 o firmaron un programa de saneamiento fiscal y de fortalecimiento
institucional conforme a la Ley 617 de 2000; los temas relacionados con
deuda interna, regalías, auditorías y demandas fueron abordados en forma
general para todos los entes territoriales, por ser temas que directamente
afectan sus finanzas. Se incluyen finalmente los resultados del proceso
auditor para algunas entidades territoriales.
Metodología
El trabajo se estructuró a partir de las diferentes denuncias y quejas que

llegan a la Delegada de Gestión Pública e Instituciones Financieras, de los
informes públicos con problemas planteados que la Dirección de Apoyo
Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público publica en su portal
institucional, de los altos índices de incumplimiento de los topes sobre gastos
de funcionamiento de las entidades territoriales que se evidencian a través
de los informes de la Delegada de Economía y Finanzas Públicas, y sobre el
alto número de entidades que la Contaduría General de la Nación debe
categorizar y de los resultados de las auditorías realizadas por nuestra
Contraloría Delegada.
2
SECTORIALES
Por lo anterior y con base en la normatividad existente y de la información

recopilada de estudios e información provenientes de entidades como el
DNP, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Contaduría General de la
Nación, la Delegada de Economía y Finanzas Públicas, y de los entes
territoriales, obtenida a través de solicitud directa a cada entidad, se analizó
la situación financiera de cada ente, de manera general, para evidenciar su
estado financiero actual y determinar si la política pública ha arrojado
resultados favorables en su aplicación.
El análisis contempló un comparativo histórico sobre el estado de las

finanzas y cumplimiento de compromisos, para conocer si se ha producido un
mejoramiento o una persistencia en e manejó de gastos.
Las conclusiones del estudio servirán de apoyo para la toma de decisiones

gubernamentales en torno a la problemática financiera de los entes
territoriales.
3
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1 RESULTADOS DE LA POLÍTICA DE SANEAMIENTO FISCAL Y

FINANCIERO DE LOS ENTES TERRITORIALES
1.1 Antecedentes
La continuación del proceso de descentralización administrativa y fiscal del

Estado colombiano durante la década del ochenta y posteriormente con las
reformas contenidas en la Constitución Política de 1991, marcan uno de los
aspectos más interesantes de la historia de la democracia colombiana.
La elección popular de las autoridades locales abre nuevas posibilidades de

acercamiento entre la ciudadanía y la clase política, permitiendo el
surgimiento de otras alternativas de participación política encarnadas en
nuevos partidos y movimientos1. Con ello, se alteraban implícitamente las
reglas de juego tradicionales, ancladas en viejas prácticas de sujeción
patriarcal y de centralismo político, administrativo y fiscal.
Esta nueva situación en el panorama político colombiano incluye aspectos

tan importantes como la reforma en la administración local y el proceso de
descentralización2 y frente a lo cual, el Estado tiene retos relacionados con la
modernización del sistema político y administrativo 3.
De acuerdo con Bobbio4, las sociedades modernas deben generar espacios

y mejores medios para transitar hacia un modelo de organización política, en
el que la democracia formal se vuelva cada día más real, la democracia
política se extienda a la sociedad y, la democracia representativa se
complemente con verdaderos mecanismos de democracia directa5.
Los primeros esfuerzos de descentralización fiscal tuvieron lugar en 1968,

cuando mediante Acto Legislativo No. 1 se otorgaron transferencias
denominadas Situado Fiscal mediante las cuales, los departamentos y
municipios debían atender los servicios de salud y educación primaria. En la
misma línea, se posibilitó la participación en el recaudo del impuesto a las
ventas, (ley 33 de 1968).6
1
García Ricardo. “Las elecciones de Congreso: Entre el viejo y nuevo país”. Revista Foro Nacional por
Colombia. Bogotá, D. C. No. 16. Diciembre de 1991. Pp3-7
2
Op. Cit. P3.
3
Sánchez, Ricardo. “La organización del Estado en la Constitución”. Revista Foro Nacional por
Colombia. Bogotá, D. C. No. 16. Diciembre de 1991. pp. 9-14.
4
Bobbio, Norberto. El Futuro de la Democracia. F. C. E. México, 1986.
5
Velásquez. Fabio. Una democracia participativa para Colombia. Revista Foro Nacional por Colombia.
Bogotá, D. C. No. 16. Diciembre de 1991. p 63.
6
Análisis de la descentralización fiscal en Colombia, Documento Banco de la República, versión
preliminar, 2001, p. 5
4
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Es importante mencionar un conjunto de normas emanadas a partir de 1983

cuando se expidió la Ley 14 de ese año, “por medio de la cual se fortalecen
los fiscos de las Entidades Territoriales y se dictan otras disposiciones”,
donde se estableció una descentralización fiscal en lo pertinente a impuesto
predial, industria y comercio e impuesto de renta y complementarios, de
circulación y tránsito y de timbre sobre vehículos automotores, impuesto al
consumo de licores y de cigarrillos, impuesto a la gasolina, así como las
sanciones pertinentes a los evasores.
Esta Ley, se adelanta al proceso de descentralización política aprobada a

partir del Acto Legislativo No. 01 de 1986 donde se aprueba la elección
popular de alcaldes; así mismo, la Ley 76 de 1985 avanzó en el tema de la
regionalización del país.7
Entre los que se consideran como avances más importantes logrados con la
Constitución Política que nos rige desde 1991, está la definición del Estado
Social de Derecho, y dentro de éste, la organización del Estado como una
“República Unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entes
territoriales”8
A partir de allí, se les otorgaron competencias y recursos a los llamados

entes territoriales así como autonomía para el manejo de sus recursos y para
establecer los tributos requeridos para cumplir sus funciones.
Según la Constitución Política de Colombia, artículo 286, “Son entidades

territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y territorios
indígenas.” De igual manera, en el artículo 287 se afirma que las “entidades
territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de
los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes
derechos: 1. Gobernarse por autoridades locales.2. Ejercer las competencias
que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones y 4. Participar en las
rentas nacionales.”
A los municipios se les fijó como responsables de la ejecución de las políticas

sociales relacionadas con la prestación de los servicios públicos
principalmente salud, educación y saneamiento básico, mientras que los
departamentos deben cumplir funciones de coordinación y de articulación
con el nivel central y el local.
7
Esta ley creó la Región de Planificación de la Costa Atlántica conformada por el territorio
correspondiente a los Departamentos de Atlántico, Bolívar, Córdoba, Magdalena, Sucre, Guajira, Cesar
y San Andrés. Las Regiones de Planificación constituían divisiones del territorio en materia de
planificación y desarrollo económico.
8
Constitución Política de Colombia, artículo 1º.
5
SECTORIALES
Es así como a través de la ley 60 de 1993, se asignaron competencias y

recursos a las entidades territoriales estableciendo su participación en los
Ingresos Corrientes de la Nación, en cumplimiento de los artículos 356 y 357
de la Constitución
Por su parte, la ley 136 de 1994 dicta normas tendientes a modernizar la

organización y el funcionamiento de los municipios, estableciendo las
funciones generales del alcalde municipal entre ellas las relacionadas con la
administración de los recursos.
Sin embargo, en menos de diez años de entrar en vigencia el nuevo

esquema de descentralización, los entes territoriales presentaron cifras
negativas en sus indicadores, ante el elevado endeudamiento y el rápido
crecimiento del gasto, hasta el punto, que fue necesaria la intervención del
gobierno nacional.
"Bajo el nuevo esquema, y especialmente a partir de 1995, se empieza a

evidenciar un deterioro en las finanzas del gobierno nacional y de los
gobiernos territoriales: mientras el déficit de los gobiernos territoriales pasó
del 0.3% del PIB en 1990 al 0.6% del PIB en 1999, el del gobierno central
pasó del 1.0% de PIB al 6.8% del PIB en el mismo período”. 9
Cuadro 1
Gobierno Nacional y Gobiernos Subnacionales
Déficit o superávit como porcentaje del PIB nacional
Algunos indicadores de la difícil situación de las finanzas territoriales, fueron

10
los siguientes para 1998 y 1999:
9
Análisis de la descentralización fiscal en Colombia, Documento Banco de la República, versión
preliminar, 2001, p. 2
10
Fuente: Contraloría General de la República, Contraloría Delegada para Economía y Finanzas
Públicas
6
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 Los ingresos tributarios municipales cubrían solo el 20% de los gastos

totales.
 Las ciudades capitales tenían un déficit fiscal del 0,4% del PIB
 La deuda de las ciudades capitales fue del 1.2% del PIB
 El endeudamiento de los municipios como porcentaje de los ingresos
tributarios fue del 120% en 1999.
Ante esta situación el Gobierno Nacional, implementó una serie de medidas

que buscaban controlar el manejo fiscal y financiero por parte de los entes
territoriales, proceso que se inició con la Ley 358 de 1997 que reglamenta el
artículo 364 de la Constitución Política en materia de endeudamiento tanto
de la Nación como de los entes territoriales. La Ley 358, se convierte en la
norma marco en lo pertinente al control y manejo del endeudamiento y la
capacidad de pago de los municipios, que sería complementada a través de
la Ley 819 de 2003.
La Constitución Nacional establece que “El endeudamiento interno y externo

de la Nación y de las entidades territoriales no podrá exceder su capacidad
de pago. La Ley regulará en materia”. La ley determina el concepto de
capacidad de pago a partir del flujo mínimo de ahorro operacional 11 y el
establecimiento de la metodología conocida como del semáforo.
Para garantizar la capacidad de pago y el mejoramiento de los indicadores

de endeudamiento de las entidades territoriales, estas debían remitir
trimestralmente la información correspondiente a la evolución de los planes
de desempeño, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección
General de Apoyo Fiscal-DAF.
La norma estableció los indicadores de Liquidez y Solvencia 12, los cuales no

podían ser superiores a 60% y 80% respectivamente, caso en el cual debían
aplicar planes de desempeño, hasta recuperar la solvencia y no podían
contratar nuevos créditos.
Otro aspecto de suma preocupación, lo constituía el elevado pasivo

pensional, de los entes territoriales, que para 1999, se estimaba en $64
billones, es decir, el 39% del PIB.
Según Juan Camilo Restrepo, “(los departamentos)...dedican la mayor parte

de los ingresos corrientes al pago de las mesadas pensionales, y algunos de
11
El ahorro operacional, según el artículo 2 de la ley, consiste en el resultado de restar los ingresos
corrientes, los gastos de funcionamiento y las transferencias pagadas por las entidades territoriales.
12
El Indicador de Liquidez es la relación entre los intereses de la deuda y el Ahorro Operacional; el
Indicador de Solvencia relaciona el saldo de la deuda con los Ingresos Corrientes.
7
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ellos se enfrentan todos los meses al dilema de pagar los salarios a sus
funcionarios activos o pagar las mesadas a los pensionados, porque sus
ingresos corrientes no les alcanzan para las dos cosas.”13
Para atender este frente, fue expedida la Ley 549 de 1999, que establece las
normas para financiar el pasivo pensional territorial en un horizonte de 30
años, creando como instrumento para ello al Fondo Nacional de Pensiones
de las Entidades Territoriales, el cual se alimentará de diversas fuentes tanto
del nivel nacional como territorial.
En el marco del proceso mencionado, en 1999 se expide la Ley 550, de

intervención económica, que sustituyó los mecanismos concursales, en la
que fueron incluidos los entes territoriales, y que reglamenta los acuerdos de
reestructuración de pasivos de dichos entes.
En virtud del Acuerdo de Reestructuración, se determinan la forma de

atender los gastos corrientes, de acuerdo al siguiente orden de prioridades:
 Mesadas pensionales.
 Servicios personales,
 Transferencias de nómina,
 Gastos generales,
 Otras transferencias.
 Intereses de deuda, amortización de deuda.
 Financiación del déficit de vigencias anteriores e inversión.
Igualmente, la norma prevé un conjunto de medidas para facilitar el

cumplimiento de los acuerdos, entre las que se destacan:
 Suspensión del término de prescripción y no opera la caducidad

de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad
territorial.
 No habrá lugar a la iniciación de procesos ejecutivos ni
embargos.
 De hallarse en curso tales procesos o embargos, se
suspenderán de pleno derecho.
 No se le puede suspender la prestación de servicios públicos.
 Los créditos que se originen con posterioridad a la iniciación del
acuerdo, no dan derecho a voto, pero se pagarán con
preferencia.
13
Restrepo, Juan Camilo, Intervención en el Foro Nacional de Secretarios de Hacienda
Departamentales, Ibagué, febrero 19 de 1999
8
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Los efectos prácticos de la Ley que son objeto del presente estudio, tienen
limitaciones surgidas de la misma ley, pues no fija un adecuado régimen
sancionatorio por incumplimiento.
“Al no fijarse sanción alguna para castigar el incumplimiento de los acuerdos

de reestructuración, ni señalar el ente gubernamental encargado de
imponerla, se generó un vacío jurídico, permitiendo que su cumplimiento
quedara a discreción de los administradores de los entes acogidos a ella.” 14
La política de ajuste y saneamiento de las finanzas territoriales, continuó con

la expedición de la Ley 617 de 2000, donde “se reforma parcialmente la Ley
136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley
Orgánica de Presupuesto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a
fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del
gasto público nacional”.
La ley entre otras cosas reglamentó la categorización de las entidades

territoriales; el saneamiento fiscal de las entidades territoriales; la creación de
municipios y la racionalización de los fiscos municipales y departamentales;
reglas para la transparencia de la gestión departamental, municipal y distrital;
alivios a la deuda territorial; régimen para el Distrito Capital y disposiciones
finales.
La categorización de los municipios y departamentos se establece de

acuerdos con el nivel de ingresos corrientes de libre destinación y la
población, y los gastos de funcionamiento quedan atados a dicha categoría;
así mismo, se limitan los gastos de asambleas, concejos, contralorías y
personerías.
En caso de incumplimiento de los límites señalados en esta ley, los entes

territoriales deben adelantar un programa de saneamiento fiscal tendiente a
lograr los porcentajes autorizados.
En relación con lo anterior, un programa de saneamiento fiscal debe tener

en cuenta lo expuesto en la Ley 617 de 2000, en lo relacionado con el
fortalecimiento de la descentralización y la racionalización del gasto público.
De igual manera en lo establecido en el artículo 11 del Decreto 192 de 2001,
donde se refiere a los Programas de Saneamiento Fiscal y Financiero.
Como controles al incumplimiento se establecieron los siguientes:
1. Descenso de una categoría.
14
Arias P, Armando. Borrador sobre el Contenido y Alcances de la Ley 550 de 1999
9
SECTORIALES
2. La Contraloría General de la República certificará el cumplimiento de los

límites. En estos casos la CGR gozará del control extendido sobre las E.T.
3. Restricción al apoyo financiero de la Nación.
4. Acción de cumplimiento.
5. Calificación como falta gravísima.
6. Prohibición de créditos del sector financiero.
Otro de los aspectos a evaluar, consiste en las fuentes de financiamiento de

los entes territoriales, como es el caso de la Ley 715 de 2001, donde se
dictan disposiciones para organizar la prestación de los servicios de
educación y salud, entre otras.
En la señalada ley, se reglamenta el Sistema General de Participaciones, el

cual reemplaza el anterior régimen de transferencias previsto en la Ley 60 de
1993 y se encuentra constituido por los recursos que la Nación transfiere por
mandato constitucional, según los artículos 356 y 357, a las entidades
territoriales para la financiación de los servicios cuya competencia se le
asigna en la misma ley. Dichas asignaciones son de destinación específica
para los sectores de educación, de salud y de propósito general; este último
incluye los recursos para agua potable y saneamiento básico, como se
señala en el artículo tercero de la ley.
El Sistema General de Participaciones se convirtió en la principal fuente de

ingresos de las entidades territoriales; sin embargo, fue objeto de una nueva
reforma mediante el Acto Legislativo 004 de 2007, la cual tendrá efecto a
partir de la vigencia 2008.
Entre los cambios introducidos, se destaca la priorización del tema del

saneamiento básico, como uno de los componentes más importantes junto
con el de salud y educación; así mismo, se prevé la implementación de una
estrategia de control y seguimiento por parte del gobierno nacional;
igualmente, se modificaron los porcentajes de incremento anual de los
recursos, atándolos al crecimiento de los Ingresos Corrientes de la Nación.
Por su parte, la Ley 819 de 2003, dicta normas orgánicas en materia de

presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y otras disposiciones,
donde es importante resaltar la obligatoriedad para gobernadores y alcaldes
de presentar ante las respectivas asambleas y concejos, un Marco Fiscal de
Mediano Plazo junto con el proyecto de presupuesto. El Marco Fiscal, se
convierte en una herramienta fundamental en el proceso de saneamiento
fiscal de las entidades territoriales y como se reseña en los artículos 14 y 16
de la Ley, permite medir la capacidad de pago y la calificación de crédito
territorial.
10
SECTORIALES
En relación con el saneamiento fiscal y financiero de las entidades

territoriales, es importante comprender también la legislación pertinente a
otras fuentes de financiamiento de dichas entidades, como son los recursos
condicionados, créditos, regalías y recursos de cooperación internacional
que tienen su propio marco normativo15.
En el caso de las Regalías, que se definen como una contraprestación

económica por la explotación de un recurso natural no renovable y son
autorizadas y reglamentadas por la ley, existe la Ley 141 de 1994 que regula
lo pertinente a la materia y crea el Fondo Nacional de Regalías y la Comisión
Nacional de Regalías, norma que fue modificada y complementada por la
Ley 756 de 2002.
A su vez el Plan Nacional de Desarrollo en los artículos 5 y 6 de la Ley 812

de 2003, estableció una vinculación y armonización del Plan Nacional de
Desarrollo con la inversión territorial y su distribución se efectuará de manera
plurianual por programas y regiones como también por programas
específicos y región de trabajo.
La cofinanciación, se convierte en otro de los recursos importantes de los

entes locales mediante la participación de entidades como: el Fondo
Financiero de Proyectos de Desarrollo-FONADE, Fondo Nacional Ambiental-
FONAM, y Financiera de Desarrollo Territorial-FINDETER.
Para los programas de inversión a largo plazo, las entidades del orden
territorial acuden a los Recursos del Crédito, reglamentados por la Ley 80 de
1993 y por los decretos 1222 y 1333 de 1986 donde se reglamenta las
operaciones de crédito público interno de los departamentos y los municipios
respectivamente, y el decreto 2681 de 1993 que reglamenta parcialmente la
Ley 80 de 1993 en lo pertinente a las operaciones crédito público.
De manera similar las entidades territoriales acuden como otra alternativa de

financiación de sus programas a los recursos provenientes del Crédito
Externo. Estos tienen como características los de tipo bilateral con los
gobiernos o de país a país, los de la banca multilateral o de organismos
internacionales de fomento como el Banco Internacional de Reconstrucción y
Fomento-BIRF, Banco Interamericano de Desarrollo-BID, Corporación
Andina de Fomento-CAF y Banco Europeo de Inversiones.
15
Departamento Nacional de Planeación. “ Oferta de Financiación a Entidades Territoriales”. Dirección
de Desarrollo Territorial. Bogotá, D. C. 2004.
11
SECTORIALES
También se acude a la banca privada o comercial, a proveedores de

servicios y a la emisión de bonos, como medios directos de financiación de
las entidades territoriales.
En cuanto al Crédito Interno las entidades territoriales buscan recursos en

los bancos locales, la banca oficial de desarrollo16, las corporaciones
financieras, compañías de financiamiento comercial, cooperativas financieras
y la llamada banca de segundo piso.
1.2 Análisis de los Resultados de la Aplicación de la Ley 550 de 1999
PROCESOS DE REESTRUCTURACION DE PASIVOS LEY 550 DE 1999
Con los acuerdos de reestructuración de pasivos establecidos por la ley 550,

las entidades se comprometen a cumplir con los plazos estipulados en el
mismo para pagar las diferentes acreencias pecuniarias establecidas a la
fecha de suscripción del acuerdo, las cuales se dividen en cuatro grupos así:
1 Obligaciones laborales
2 Entidades públicas y de seguridad social
3 Entidades financieras
4 Otros acreedores externos.
En este mismo orden se establecen las prioridades para la cancelación de

las obligaciones.
A julio de 2008 se firmaron 1.273 Acuerdos de Reestructuración de Pasivos,

la composición se puede observar en el siguiente cuadro sinóptico:
16
Se destacan entidades como el Fondo de Financiamiento del Sector Agropecuario-FINAGRO,
Instituto de Fomento Industrial-IFI, Banco de Comercio Exterior de Colombia S.A.-BANCOLDEX,
Financiera Energética Nacional-FEN, Financiera de Desarrollo Territorial-FINDETER y el Fondo
Nacional de Desarrollo-FONADE.
12
SECTORIALES
Gráfica 1
LEY 550 DE 1999
1.273 empresas y entidades firmaron

Acuerdos de Reestructuración de Pasivos.
1.202 Acuerdos de Empresas Privadas 71 Acuerdos de Entes Territoriales
53 Acuerdos en Ejecución 18 Acuerdos Finalizados
12 Acuerdos con Éxito
6 Acuerdos por
Incumplimiento
Teniendo en cuenta que para los Acuerdos de Reestructuración de Pasivos

que suscriben las Entidades Territoriales el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público además de acreedor actúa como promotor del mismo, desde la
promulgación de la Ley 550 y hasta julio de 2008, ese Ministerio recibió 79
solicitudes de entes territoriales para la promoción de acuerdos en el marco
de la Ley 550 de 1999, correspondientes a 11 Departamentos y 68
17
Municipios o Distritos . De estas 79 solicitudes, 71 han logrado finalmente la
suscripción del respectivo acuerdo, en otros 5 casos fracaso la etapa de
negociación del acuerdo y los 3 casos restantes aun se encontraban en
etapa de negociación a julio de 2008.
De los 71 acuerdos suscritos seis han fracasado en su ejecución por el

incumplimiento de lo pactado en el acuerdo por parte del ente territorial, 12
terminaron con éxito y 53 se encuentran en ejecución.
17
www.minhacienda.gov.co, Acuerdos de reestructuración de pasivos. Es decir, los 71 acuerdo
mencionados inicialmente corresponden a los acuerdos efectivamente suscritos por los entes
territoriales, los ocho (8) restantes corresponden a tres (3) entes territoriales que a julio de 2008
estaban preparando la reunión de determinación de acreencias, donde se establecerá si el acuerdo
finalmente se suscribe, correspondientes al Departamento de Córdoba y a los municipios de
Casablanca (Tolima ) y La Jagua de Ibiríco (Cesar); los otros cinco (5) son aquellos en los cuales se
solicito al MHCP la promoción del acuerdo pero el proceso fracaso en la etapa de negociación, es
decir, el acuerdo nunca se concreto.
13
SECTORIALES
Los Entes Territoriales que lograron terminar exitosamente el Acuerdo de

Reestructuración lo hicieron en un plazo promedio de 6 años (2001-2007),
mientras que 30 de los 53 acuerdos que actualmente están en ejecución (con
o sin modificaciones), han establecido un lapso de ejecución del acuerdo de
11 años en promedio, con casos como el de Salamina, Riohacha y Tolú,
donde la ejecución de los acuerdos se proyectó para un plazo de 30, 23 y 16
años, respectivamente.
Es importante resaltar que la suscripción de acuerdos de reestructuración

con plazos de ejecución mayores a cuatro años implica que tanto
gobernadores como alcaldes recién elegidos, en diferentes periodos,
encuentren las entidades a su cargo dentro de la Ley 550, ya que sus
antecesores comprometieron al departamento o municipio en un acuerdo de
pagos con los acreedores. Con esto, los nuevos mandatarios tienen
garantizado que los diferentes acreedores no acudirán al mismo tiempo para
reclamar sus acreencias, sino con los plazos establecidos en el acuerdo.
Sin embargo, esto implica que los mandatarios recién posesionados deben
afrontar que buena parte de los ingresos corrientes del ente territorial,
excepto los de destinación especifica, como los recibidos por el Sistema
General de Participaciones -SGP- para salud, educación, agua potable y
saneamiento básico, se encuentran reorientados al pago de las deudas,
reduciéndose tanto el margen de inversión como de gestión administrativa y
financiera para el gobernante en ejercicio.
ACUERDOS DE REESTRUCTURACIÓN EJECUTADOS EXITOSAMENTE
El grupo de entidades que han culminado exitosamente la ejecución del

acuerdo de reestructuración por haber realizado el pago de todas las
acreencias, se relacionan en el siguiente grafico. Ver grafico 2.
14
SECTORIALES
Fuente: www.minhacienda.gov.co
En su mayoría, los entes territoriales que terminaron exitosamente la

ejecución de los acuerdos de reestructuración de pasivos iniciaron el proceso
en el 2001 y lo culminaron entre 2006 y 2007, es decir, cumplir con los
compromisos del acuerdo les tomo entre 5 y 6 años. Estos entes (12 en total)
cancelaron pasivos reestructurados por un valor de aproximadamente
18
$140.000 millones . Sin embargo, a pesar de haber culminado exitosamente
la ejecución del acuerdo, a junio de 2007 tres de estos entes territoriales ya
presentaban resultados financieros desfavorables. Ver cuadro 2.
Cuadro 2: Acuerdos de reestructuración de pasivos terminados

exitosamente, cifras en $millones y %
Pasivos Composición de los ingresos Ley Ley Súper
Bal. Aho Super
Reestr. Trans. Trib. No Cap. 617 358 Total
P/tal Cte. Prim.
(2) trib. (3) (3) (4)
DPTO GUAINIA
(1) 7,682 77% 3% 3% 17% NO SI + + + +
DPTO VICHADA 12,493 53% 4% 0% 43% SI SI + + + +
BECERRIL 1,715 ND ND ND ND ND ND ND ND ND ND
BELEN DE LOS
ANDAQUIES 1,469 87% 12% 1% 0 SI NO - - + -
CAUCASIA 29,722 56% 12% 7% 12% SI SI + + + +
CONDOTO 4,942 42% 4% 0 54% SI SI + + + +
CORDOBA 726 52% 6% 2% 40% SI SI + + - +
18
Este valor fue tomado principalmente de los informes de viabilidad financiera elaborados por el
MHCP-DAF. En el caso del Departamento de Guainía se tomo el informe a diciembre de 2006, para
Becerril y Belén de los Andaquies se utilizó la información contenida en las actas de terminación de los
acuerdos y para el resto de los casos los informes con corte a junio de 2007.
15
SECTORIALES
LETICIA 6,190 48% 45% 6% 1% SI SI + + + +

MAICAO 34,186 87% 5% 1% 7% SI NO - - - -
MARIQUITA 9,321 41% 24% 1% 34% SI SI + + + +
PROVIDENCIA 14,000 66% 2% 1% 31% SI SI + + + +
CARTAGO 17,959 64% 26% 3% 7% NO NO - - + -
TOTAL 140,406
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, DAF, Informes de Viabilidad Financiera de
departamentos y municipios a junio de 2007. (1) Para el Departamento de Guainía se utilizo el
Informes de Viabilidad Financiera con corte a diciembre de 2006. (2) En pesos corrientes
correspondientes al año en que se suscribió el respectivo acuerdo. (3) indica si cumple con los
indicadores establecidos por la respectiva norma. (4) el signo (+) indica superávit y el signo (–) indica
déficit. ND: No disponible.
Como se puede observar, el municipio de Maicao presenta déficit total,

presupuestal, corriente y primario, en igual situación se encuentran los
municipios de Belén de los Andaquies y Cartago, salvo que estos dos últimos
19
presentaron ahorro corriente a junio de 2007 . Estos tres municipios no
presentan capacidad de endeudamiento a junio de 2007, y adicionalmente
Cartago no cumple con los límites a los gastos de funcionamiento
establecidos por la Ley 617. Ver cuadro 2.
Respecto a la composición de los ingresos, se observa que una gran parte

de los mismos se concentran en las transferencias que reciben los
municipios y departamentos. En este sentido se observa que la participación
de las transferencias dentro de los ingresos totales de este grupo va, desde
un mínimo del 41% hasta un 87%, mientras que los recursos propios
(tributarios y no tributarios) solo alcanza una participación máxima del 29%
(en el caso de Cartago), con la excepción del municipio de Leticia, donde
representan el 51%, mientras que en el resto de los casos la participación de
los recursos propios oscila entre 4% y 25%. Es decir, el hecho de haber
culminado con éxito la ejecución del acuerdo no implicó que en el proceso se
hubiera presentado una mejora en el recaudo de recursos propios, como
podría esperarse, dado que una mayor generación de recursos propios
permite al ente territorial una menor dependencia de los recursos de capital y
de las transferencias, generando por tanto una mayor estabilidad en los
ingresos territoriales.
Con base en lo anterior, resulta valido plantear el interrogante sobre si los

acuerdos de reestructuración suscritos por los entes territoriales en el marco
de la Ley 550 inculcan en los entes territoriales una disciplina fiscal y
financiera permanente, que evite que en el mediano y largo plazo se incurra
nuevamente en los errores que en el pasado llevaron al departamento o
municipio a una situación de inestabilidad financiera, o si por el contrario los
19 www.minhacienda.gov.co: Tomado de los informes de viabilidad financiera de departamentos y

municipios con corte a junio de 2007, así como los respectivos acuerdos de reestructuración
correspondientes a los entes territoriales.
16
SECTORIALES
efectos de la aplicación de los acuerdo son solo transitorios y se disuelven

una vez culmina la ejecución del mismo.
ACUERDOS DE REESTRUCTURACIÓN EN EJECUCIÓN SIN

MODIFICACIÓN
Actualmente hay 44 entidades con acuerdos de reestructuración de pasivos

en ejecución sin que se les haya realizado ninguna modificación, lo cual está
relacionado con una proyección adecuada del escenario financiero, un
manejo adecuado de las obligaciones propias del ente territorial y el
cumplimiento de lo inicialmente acordado para cada grupo de acreedores. La
mayoría de estos entes territoriales iniciaron sus procesos de
20
reestructuración entre el año 2000 y 2004 .
Entre los entes territoriales con Acuerdo de Reestructuración sin modificación

se encuentran 4 departamentos y 40 municipios, como se observa en el
cuadro 3.
Cuadro 3: Acuerdos en ejecución sin modificación.

DEPARTAMENTOS
Amazonas Magdalena Nariño Tolima
MUNICIPIOS
Zaragoza - Antioquia Achí - Bolívar Salamina -Caldas Patía el Bordo - Cauca
Popayán - Cauca Agustín Codazzi - Cesar Astrea - Cesar Bahía Solano - Chocó
Novita - Choco Nuquí - Choco Pto. Libertador - Córdoba Cereté - Córdoba
Montería - Córdoba Inírida - Guainía Distracción - Guajira El Molino - Guajira
Fonseca - Guajira Villanueva - Guajira Fundación - Magdalena Santa Ana -Magdalena
El Reten - Magdalena Santa Marta - Magdalena Aracataca - Magdalena Tumaco - Nariño
Sandoná - Nariño Pamplona -N. Santander Puerto Asís - Putumayo Galeras – Sucre
Guaranda - Sucre Majagual - Sucre Tolú - Sucre Tolú Viejo - Sucre
Ambalema - Tolima Lérida - Tolima Líbano - Tolima Rovira - Tolima
Palmira - V. del Cauca Pradera - V. del Cauca Dagua - V. del Cauca Ciénaga – Magdalena*
Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. *El municipio de Ciénaga Magdalena fracaso
inicialmente en 2005 un proceso de negociación de acuerdo de reestructuración de pasivos, sin
embargo, a principios de 2007 inicio nuevamente el proceso y para mediados de 2008 el acuerdo
finalmente se suscribió. Por lo anterior se observara que mas adelante en este estudio el municipio de
Ciénaga también es incluido dentro de los casos en los cuales fracasó la promoción de los acuerdos en
su fase de negociación.
Los pasivos reestructurados por este grupo de entes territoriales ascienden a

un monto aproximado de $1.05 billones21 y a junio de 2007 se habían
realizado pagos por alrededor de $570.349 millones, con lo cual el saldo
20
En este periodo se registraron un total de 38 casos así: 2 en 2000, 14 en 2001, 6 en 2002, 7 en 2003
y 9 en 2004. En 2005 y 2006 se registraron 2 casos en cada año.
21
Para el cálculo de este monto se utilizo la información registrada en los informes de viabilidad
financiera del MHCD-DAF con corte a junio de 2007, con la excepción de los casos de Bahía Solano,
Cereté y Lérida, en los cuales se utilizo los informes a diciembre de 2006. Este monto no incluye el
valor de los pasivos reestructurados por los municipios de El Molino y Puerto Libertador.
17
SECTORIALES
pendiente por pagar a esa fecha ascendía a aproximadamente $482.334

millones22.
ACUERDOS DE REESTRUCTURACION EN EJECUCIÓN – MODIFICADOS
Se han presentado casos en los que el acuerdo de reestructuración

inicialmente pactado debió ser modificado por la aparición de eventos no
previstos, o por el incumplimiento de lo acordado derivado generalmente de
una mala proyección del escenario financiero. Es de resaltar que las
modificaciones se realizan cuando se han presentado incumplimientos del
acuerdo por parte del ente territorial, y que eventualmente, si el comité de
acreedores no aprueba las modificaciones propuestas, el acuerdo se termina
23
por incumplimiento ; es decir, el hecho que origina la modificación implica el
riesgo de que el acuerdo fracase. A continuación se presentan los acuerdos
que han tenido modificación a julio de 2008, y las razones comunes en estas
modificaciones. Ver cuadro 4.
Cuadro 4: Acuerdos vigentes con modificación, cifras en millones de $

ACUERDOS EN EJECUCIÓN CON MODIFICACIONES
FECHA
RESOLUCIÓN FECHA DE PASIVO
NOMBRE DE LA ENTIDAD
DE INICIO MODIFICACION REESTRUCTURADO
DEL PROCESO
DEPARTAMENTO DE BOLIVAR 10/07/2000 20/10/2005 167,568
DEPARTAMENTO DEL CAUCA 25/04/2000 27/06/2005 113,573
DEPARTAMENTO DE SAN ANDRES 11/07/2000 26/03/2007 74,000
BARRANQUILLA (ATLÁNTICO) 12/02/2001 28/12/2004 724,667
BUENAVENTURA (VALLE DEL C.) 05/02/2001 16/07/2004 77,000
LA PAZ (CESAR) 04/02/2002 21/07/2005 6,092
MAGANGUE (BOLIVAR) 14/05/2001 24/05/2006 35,570
RIOHACHA (GUAJIRA) 04/10/2000 05/10/2007 50,000
SAN BENITO ABAD (SUCRE) 29/06/2004 19/12/2007 5,940
TOTAL 1,254,410
El monto total de los pasivos reestructurados por este grupo de entidades

asciende a un valor aproximado de $1.25 billones (ver cuadro 3), de los
cuales el 58% corresponden a los pasivos reestructurados por Barranquilla
($724.667 millones)24. No fue posible determinar el valor del saldo total actual
de estos pasivos debido a que no se encontró la información correspondiente
22
El cálculo de estos valores se determinó a partir de las cifras registradas en los informes de viabilidad
financiera del MHCD-DAF con corte a junio de 2007, con la excepción del caso de Bahía Solano en el
cual se utilizó el informe a diciembre de 2006. Este monto no incluye el valor de los pagos realizados
por los municipios de Cereté, El Molino, Lérida y Puerto Libertador.
23
Art. 35, Ley 550 de 1999.
24
Este valor fue calculado con base en la información reportada en los informes de viabilidad financiera
del MHCP-DAF, con corte a 2006 para los casos de San Andrés, Barranquilla y Buenaventura, y con
corte a junio de 2007 para el resto de los casos.
18
SECTORIALES
a los pagos realizados por San Andrés, Barranquilla y Buenaventura. Sin

incluir estas entidades el valor del pasivo de este grupo ascendía a junio de
2007 a $108.653 millones.
Las causas de las modificaciones a los acuerdos se pueden resumir de la

siguiente manera:
- Asunción del pago de mesadas pensiónales de jubilados y pensionados de

entidades descentralizadas (Bolívar-Industria Licorera de Bolívar)
- Incorporación de nuevas acreencias como producto del proceso de

saneamiento contable (Bolívar, Cauca y Magangue)
-Asunción del pago de sentencias judiciales (decisiones judiciales en firme)

cuyo monto supera las provisiones del fondo de contingencia con el cual
deben atenderse (Cauca)
-Generación de déficit corriente (Magangue y Riohacha)
- Incumplimiento de los límites de gastos de funcionamiento establecido por

la Ley 617 de 2000 (Barranquilla, La Paz, Riohacha San Benito Abad)
-Deficiente proyección del escenario financiero: lo cual se refleja en hechos

como la Incorporación de nuevas fuentes de financiación para cumplir con lo
pactado en el acuerdo (Buenaventura), utilización de recursos destinados al
cumplimiento del acuerdo para pagar otros gastos (San Benito Abad),
Incumplimiento de los compromisos adquiridos en el acuerdo (Riohacha y
San Benito Abad).
Como consecuencia de las causas anteriores en todos estos entes

territoriales se hizo necesaria la realización de ajustes al escenario financiero
planteado inicialmente en el acuerdo de reestructuración.
ACUERDOS DE REESTRUCTURACIÓN FRACASADOS
Por las exigencias de la Ley para acogerse a los Acuerdos de

Reestructuración de Pasivos, algunos entes territoriales han fracasado tanto
en el proceso de negociación del acuerdo (por lo cual finalmente no se
firmó), como en la ejecución del mismo.
19
SECTORIALES
Fracasos por Incumplimiento:
En el siguiente cuadro se observa el listado de entidades territoriales en las

cuales fracasó la ejecución del acuerdo de reestructuración de pasivos. Ver
cuadro 5.
Cuadro 5: Entes territoriales donde fracaso la ejecución del acuerdo.

FRACASO POR INCUMPLIMIENTO DEL ACUERDO
FECHA RESOLUCIÓN DE
INICIO DEL PROCESO
DEPARTAMENTO DE CHOCO 29/03/2001
COROZAL (SUCRE) 28/02/2001
MALAMBO (ATLÁNTICO) 20/09/2004
PLATO (MAGDALENA) 14/05/2001
ISTMINA (CHOCO) 06/11/2002
TADO (CHOCO) 14/06/2001
En los entes territoriales donde fracasó la ejecución del acuerdo de

reestructuración de pasivos se pueden destacar las siguientes situaciones
como las causas más comunes:
-Incumplimiento de las cláusulas establecidas en el acuerdo de

reestructuración por parte del ente territorial, tales como:
-Generación de déficit corriente con posterioridad a la suscripción del

acuerdo (Corozal, Malambo, Tadó);
-Incumplimientos relacionados con los plazos establecidos para realizar

el encargo fiduciario así como pagos y manejo de los ingresos
redireccionados realizados por fuera de éste (Malambo, Tadó);
-Incumplimientos de los límites de gasto de funcionamiento establecidos

en el escenario financiero (Plato);
-Retraso en el pago a los acreedores, en parte por el crecimiento de los

gastos y porque la provisión de las rentas reorientadas se realizaban
por debajo de lo contemplado (Plato, Tadó);
-Información incompleta e inexacta que impedía la aceptación por parte

de los acreedores de una modificación al acuerdo.
20
SECTORIALES
- Fallos de tutela que han obligado al ente territorial a cancelar obligaciones

no incorporadas en el acuerdo, y a cancelar obligaciones reestructuradas con
remuneraciones no previstas (como intereses, sanciones, etc.),
- Fallos de tutela para asumir mesadas pensionales (como en el caso de la

fábrica de licores del Chocó), impidiendo la utilización de los recursos
disponibles para la financiación de las acreencias reestructuradas.
- Iniciación, contra expresa prohibición legal, de procesos ejecutivos y

embargos contra las rentas del ente territorial, obligándolo a cancelar
obligaciones que afectaban las condiciones pactadas en el acuerdo (Chocó,
Tadó, Corozal).
Estos últimos factores afectaron los escenarios financieros desarrollados por

la entidad con el fin de dar cumplimiento al cronograma de pagos que fue
establecido en el acuerdo de reestructuración de pasivos, ocasionando que
dicho cronograma no se pudiera cumplir a cabalidad.
Fracasos en la negociación del Acuerdo:
Los entes territoriales donde fracasó la negociación del acuerdo de

reestructuración de pasivos se relacionan en el cuadro 6.
Cuadro 6: Entes territoriales donde fracasó la negociación del acuerdo

FRACASÓ EN LA NEGOCIACIÓN DEL ACUERDO
FECHA RESOLUCIÓN DE INICIO
DEL PROCESO
GUAPI (CAUCA) 30/06/2004
CIENAGA (MAGDALENA)* 01/09/2004
MOCOA (PUTUMAYO) 07/11/2001
SABANALARGA (ATLÁNTICO) 27/09/2004
SOLEDAD (ATLÁNTICO) 06/09/2004
Fuente: www.minhacienda.gov.co. *como se menciono anteriormente, en 2007 el municipio de
Ciénaga inicio nuevamente un proceso de negociación de acuerdo el cual termino exitosamente en
2008 con la suscripción del acuerdo de reestructuración de pasivos.
Entre las causas más comunes para el fracaso del proceso de negociación
del Acuerdo en estos entes territoriales se destacan:
- Inexistencia de información básica requerida por la ley 550/99 para suscribir

un acuerdo de reestructuración de pasivos, como por ejemplo el estado de
relación de acreedores, el inventario de acreencias y los estados financieros
de la entidad presentados conforme con los requerimientos establecidos por
el sistema general de contabilidad pública, lo cual es indispensable para
21
SECTORIALES
establecer las acreencias y los derechos de votos de los correspondientes

acreedores.
Con respecto a lo anterior, la Contraloría General de la República se ha

pronunciado a través de un control de advertencia que, aunque fue dirigido al
alcalde de Ciénaga, Magdalena, es aplicable para todos los casos de
25
negociación de un acuerdo de reestructuración de pasivos . En términos
generales el control de advertencia hace referencia a la necesidad de que el
ente territorial tenga certeza del monto de sus acreencias y contingencias al
momento de la negociación, verificando la existencia de los soportes
26
necesarios y realizando la depuración pertinente , para evitar el fracaso en
la negociación del acuerdo por deficiencias en la información o que una vez
aprobado este tenga que ser sometido a modificaciones por la misma razón.
- Incumplimiento de los compromisos acordados en el acta de determinación

de actividades, suscrita entre la administración territorial y el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público en la que se establecen las recomendaciones
para el ajuste institucional y financiero.
- Incumplimiento de los límites de gasto establecidos por la ley 617
- Falta de priorización del gasto conforme a lo establecido en la ley 550, en

el sentido de limitar su gasto al nivel estrictamente necesario para garantizar
su normal funcionamiento y operación.
- Inviabilidad del escenario financiero presentado por las administraciones

para cumplir con los límites de gasto establecidos por la ley 617 y/o que los
ICLD o rentas reorientadas eran insuficientes para financiar el acuerdo de
reestructuración de pasivos.
- En algunos casos se agotan los términos establecidos por la ley 550 sin
que se haya suscrito el respectivo acuerdo, debido a que la propuesta
presentada por el ente territorial no ofrece incentivos a los acreedores para la
formulación del acuerdo de reestructuración, ya que en las proyecciones
realizadas no se registran fuentes ciertas y sostenible de financiamiento de
acreencias exigibles y de las contingencias.
25
Oficio N° 2008EE29565 del 6 de mayo de 2008, originado por la Contraloría Delegada para el Sector
Social.
26
Ibíd.
22
SECTORIALES
EL ENCARGO FIDUCIARIO EN LA LEY 550 DE 1999
La Ley 550 de 1999 permite la realización de diversas actividades por parte

de las entidades fiduciarias, por ejemplo el artículo 35 de la misma, que trata
sobre las “causales de terminación del acuerdo de reestructuración” para el
caso de entidades privadas, inclusive confía la administración de las
sociedades en trámites concursales y de promoción empresarial a
sociedades fiduciarias en caso de remoción de los administradores “cuando
el incumplimiento del acuerdo tenga su causa en el incumplimiento grave del
código de conducta empresarial, o en el incumplimiento grave del empresario
en la celebración o ejecución de actos previstos en el acuerdo...”27.
De igual forma, para el caso de la los entes territoriales, la ley 550 en su

artículo 58 establece que para garantizar la prioridad y pago de estos gastos,
el acuerdo puede prever que la entidad territorial constituya para el efecto
una fiducia de recaudo, administración, pagos y garantía con los recursos
que perciba, el cual generalmente es aprobado previamente por la Nación a
través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Mediante esta figura, la fiduciaria administra unos determinados bienes de la
entidad pública, sin transferencia de la propiedad, con el fin dar cumplimiento
a los acuerdos de reestructuración de obligaciones suscritos por los
fideicomitentes con sus acreedores, bajo el marco de la ley 550 de 1999. En
desarrollo del fideicomiso la Fiduciaria realizará los pagos de funcionamiento,
y el pago de los acreedores establecidos en el acuerdo.
En general, la actuación de las Fiduciarias en los acuerdos de

reestructuración de pasivos de los Entes territoriales ha permitido el
cumplimiento del recaudo de los dineros correspondientes a los Ingresos
entregados por el fideicomitente, la Constitución de los Fondos con los
recursos y porcentajes previstos en el Acuerdo, entre ellos el Fondo de
Contingencias destinado a cubrir los pasivos contingentes y litigiosos
discriminados en los acuerdos y el Fondo de Cuentas Por Pagar, de igual
forma, efectuar el pago del servicio de la deuda a cargo del fideicomitente en
los términos y condiciones establecidas en el acuerdo y el pago a los demás
acreedores atendiendo la prelación establecida en el Acuerdo de
Reestructuración de Pasivos.
Sin embargo, los inconvenientes en el cumplimiento de los contratos de

Encargo Fiduciario radican principalmente en falencias de los Entes
Territoriales, dentro de las que se pueden resaltar las siguientes:
27
Ley 550 de 1999; CAPITULO V. Terminación de los Acuerdos de Reestructuración, Artículo 35,
parágrafo 3.
23
SECTORIALES
 El Ente Territorial no efectúa las consignaciones en las cuentas

destinadas para el manejo de los recursos establecidos en el Acuerdo de
Reestructuración de Pasivos, como por ejemplo el municipio de Malambo
-Atlántico- que suscribió un primer contrato de encargo fiduciario con la
Fiduciaria del Banco Popular el 26 de enero del año 2006, el cual no entró
a operar y posteriormente suscribió un segundo contrato de Encargo
Fiduciario con la Fiduciaria de Occidente S. A. firmado el 23 de mayo del
año 2007, el cual no se cumplió debido a que el Municipio no realizó los
aportes monetarios estipulados; el Acuerdo de este municipio finalizó por
los incumplimientos presentados.
De igual forma, en el municipio de Tadó -Chocó- no se giraron los

recursos necesarios, situación que impidió dar cumplimiento a lo
acordado en el encargo fiduciario, en el cual se estableció como
remuneración mensual por la gestión fiduciaria el equivalente de 4
SMMLV, por lo cual al 9 de julio de 2007 el municipio adeudaba por
concepto de comisiones la suma de $48.4 millones28.
 En el contrato fiduciario generalmente se estipulan reuniones periódicas

de seguimiento por parte del Comité Fiduciario, sin embargo los entes
territoriales no cumplen con las reuniones, en el Departamento de Chocó,
por ejemplo, el Encargo Fiduciario se suscribió en junio de 2002 y en él
se establecieron reuniones mensuales de seguimiento, para julio de 2007
solo se habían llevado a cabo 8 reuniones, situación que debilitó el
control de la ejecución tanto del Acuerdo de Reestructuración como el del
Encargo Fiduciario.
 El contrato de encargo fiduciario es de recaudo, administración, garantía

y pagos de acreencias incluidas en el Acuerdo de Reestructuración de
Pasivos, sin embargo se han presentado pagos efectuados directamente
por los Entes Territoriales violando la prelación establecida en la Ley
550/99, por ejemplo en el 2004 el Gobernador del Chocó, autorizó
desembolsos sin el visto bueno del Comité de Vigilancia ya que los
beneficiarios presentaron reclamación administrativa y a la vez,
renunciaron a intereses de mora, pero estos pagos no se efectuaron por
mandato judicial, violaron la prelación establecida y contravinieron las
cláusulas tanto del acuerdo de reestructuración como del Encargo
Fiduciario.
 Las fiduciarias cumplen con la rendición periódica de Informes sobre

ingresos y pagos efectuados en virtud del Acuerdo de Reestructuración
28
Informe de evaluación y seguimiento al cumplimiento del programa de saneamiento fiscal y
financiero CGR, vigencia 2006, Abril de 2008.
24
SECTORIALES
de Pasivos, sin embargo, los Entes Territoriales presentan deficiencias en

el análisis de los informes al no conciliar los saldos de las cuentas para
retroalimentar y subsanar las diferencias de cifras con las Fiduciarias, por
ejemplo en el Departamento del Magdalena al comparar los ingresos
totales de la ejecución presupuestal, frente a los reportados en el informe
de la Fiduciaria para las vigencias 2006 y 2007, se presentan diferencias
como se observa en el cuadro No. 7
CUADRO 7: DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA

COMPARATIVO DE INGRESOS TOTALES
En millones de pesos
INGRESOS INGRESOS SEGÚN
CONCEPTO EJECUCIÓN INFORME DIFERENCIAS
PRESUPUESTAL (*) FIDUCIARIA
Ingresos Totales 2006 69.201 58.970.4 10.230.6
Ingresos Totales 2007 72.962.9 73.240.4 277.5
Fuente : Informe Fiduciario y presupuesto del Departamento
Elaboró: Equipo Auditor CGR
(*) Se toman los ingresos sin las transferencias.
De igual forma, se presentan diferencias entre la Gobernación de Chocó y la

Fiduciaria Fiduagraria como se evidencia en el cuadro No. 8
CUADRO 8: DIFERENCIAS EN LOS VALORES REGISTRADOS

ENTRE LA FIDUCIA Y LA GOBERNACIÓN DE CHOCÓ
Cifras en millones de pesos
REGISTRO REGISTRO
AÑO FIDUCIA (1) GOBERNACIÓN (2) DIFERENCIA
2004 $1,185 $8,381 -7,196
2005 $1,086 $1,086 0
2006 $2,454 $2,616 -162
2007 $2,215 $2,036 179
Fuente: Informe Fiduagraria S. A (1) -Informe Gobernación del Chocó (2)
Elaboró: Equipo Auditor CGR, marzo de 2008
LA LEY 550 DE 1999 Y LOS EMBARGOS
Con la Ley 550 de 1999, se pretendió garantizar un lapso de administración

de las finanzas de los Entes Territoriales sin la presión jurídica de los
acreedores, con el propósito de superar los problemas económicos
inmediatos generando viabilidad financiera a largo plazo, sin la interrupción
de la prestación adecuada de los servicios sociales que le competen a los
mismos, por tanto, el artículo 58 de la Ley 550 estableció que “Durante la
negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración...no habrá lugar a la
iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de
25
SECTORIALES
la entidad. De hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán

de pleno derecho”29. Es preciso aclarar que la prohibición de ejecución y
embargo aplica a los créditos causados y exigibles con anterioridad a la
iniciación de la negociación.
Sin embargo, no siempre los jueces toman en consideración que la entidad

territorial está en un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos y proceden a
fallar las demandas con embargos, inclusive contraviniendo la jurisprudencia
y sentencias de la Corte Constitucional que ha reiterado que la Acción de
Tutela no procede para obtener el pago de obligaciones contractuales a
cargo de las Entidades Territoriales que hayan suscrito Acuerdos de
Reestructuración de Pasivos bajo la Ley 550 de 1999 y que la ley no
constituyen una forma de extinción de las obligaciones a cargo de los
departamentos, distritos y municipios sino un mecanismo para poder cumplir
con ellas como lo expresó en el análisis de constitucionalidad del texto
consignado en el numeral 13 del artículo 58 de la 550, mediante Sentencia
C-493 de 2002, de cuyo texto se destaca lo siguiente:
“…las medidas del numeral 13 en referencia, es decir, la suspensión de

términos de prescripción, la no operancia de la caducidad de las acciones
respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, la no iniciación de
procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad, y
la suspensión de tales procesos o embargos, lejos de configurar la
vulneración del derecho a la igualdad, el incumplimiento de las obligaciones
del Estado y el desconocimiento de derechos adquiridos de los
extrabajadores, son medidas razonables y proporcionadas, coherentes con la
finalidad de la Ley 550 y con la necesidad de recuperación institucional de
las entidades territoriales, encargadas de garantizar la atención de las
necesidades básicas de la población. Además, estas medidas no constituyen
una forma de extinción de las obligaciones a cargo de los departamentos,
distritos y municipios sino un mecanismo para poder cumplir con ellas, en la
medida en que se recupere la capacidad de gestión administrativa y
financiera de la respectiva entidad territorial. De esta forma, considera la
Corte que el legislador atiende adecuadamente la tensión que pudiese existir
entre la prevalencia del interés general y los derechos que asisten a los
acreedores del respectivo ente seccional o local que, en aplicación de la Ley
550, acude a un acuerdo de reestructuración…”
De igual forma, el Consejo de Estado en sentencia del 5 de mayo de 2005

manifestó: “Durante la Negociación y ejecución del acuerdo de
reestructuración no hay lugar a iniciar procesos ejecutivos, ni embargos de
los activos y recursos de la entidad”.
29
Ley 550 de 1999, Capitulo V, artículo 58, numeral 13
26
SECTORIALES
Generalmente los fallos judiciales, además de contravenir la Ley y la

jurisprudencia, ocasionan mayores costos para los Entes Territoriales ya que
ordenan el pago de intereses, costas e indexaciones que podrían evitarse si
las acreencias producto de los fallos estuvieran contempladas en el Acuerdo
de Reestructuración de Pasivos, para lo cual podría efectuarse una
modificación del Acuerdo en los términos previstos en el parágrafo 3° del
artículo 29 de la Ley 550 de 1999.
La Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito

Público ha emitido oficios dirigidos a los jueces para que dentro de los
términos constitucionales y legales contribuyan con el cumplimiento de los
objetivos previstos en la Ley 550 de 1999, sin embargo, los fallos se siguen
profiriendo.
Por ejemplo, el municipio de Santiago de Tolú se ha visto avocado a la

modificación de la prioridad y montos de las acreencias establecidas en el
acuerdo, por los fallos judiciales en los cuales se ha tutelado derechos
fundamentales, ordenando la cancelación inmediata de las acreencias, en
contravía de lo previsto en el acuerdo.
Con estas actuaciones judiciales se han embargado inclusive los recursos

provenientes del Sistema General de Participaciones que tienen una
destinación específica, contraviniendo lo establecido en el artículo 21 del
Decreto 028 de enero de 200830.
Esta situación genera, entre otras, las siguientes consecuencias:
 Violación de la prelación pactada en el Acuerdo de Reestructuración de

Pasivos para el pago de las obligaciones de acuerdo con los grupos
establecidos.
 Violación del principio de igualdad de los demás acreedores que hacen
parte del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, ya que en el
Acuerdo se determina el momento en el cual se iniciaron los pagos de
los grupos establecidos.
 Riesgo de terminación del Acuerdo debido a que los recursos de rentas
reorientadas destinadas a cumplir con el Acuerdo de Reestructuración
de Pasivos, son embargadas y deben ser destinadas al cumplimiento de
los fallos judiciales proferidos.
 Riesgo en la continuidad, cobertura y calidad de los servicios
financiados con cargo a los recursos del SGP comprometidos con
medidas cautelares adoptadas por las autoridades judiciales.
30
Decreto 028 de enero de 2008, Capítulo VII, Artículo 21. Inembargabilidad: Los recursos del Sistema
General de Participaciones son inembargables...
27
SECTORIALES
Lo anterior, se agrava con las deficiencias de archivo y registro contable de

los Entes Territoriales que les impiden conocer los procesos judiciales que
cursan en contra, el estado de cada uno de ellos y por ende estimar
adecuadamente las pretensiones pecuniarias de los accionantes y realizar
las actuaciones pertinentes contra las sentencias proferidas, así como la
aplicación de los procedimientos promulgados por la Contaduría General de
la Nación a fin de revelar adecuadamente estas situaciones.
Por ejemplo, en Santa Marta D.T., existen 102 procesos judiciales en contra
de la Administración, en los cuales se evidencia que no se ha determinado el
valor de las pretensiones, actuaciones efectuadas e instancias que surtieron,
estableciendo el monto del proceso cuando ya se va a cancelar con base en
la sentencia en firme, así mismo, no existe comunicación entre la oficina
jurídica y el área contable31.
Finalmente, en los contratos de Encargo Fiduciario generalmente se

contempla la constitución de un Fondo de Contingencias para atender, entre
otros, fallos judiciales y reajustes sobre pasivos proferidos con posterioridad
al inicio del Acuerdo de Reestructuración, previa revisión por parte del
Comité de Vigilancia del Acuerdo, pero si los fallos judiciales que
eventualmente se presenten superan los recursos del Fondo de
Contingencias, los Entes Territoriales deben afectar su presupuesto corriente
mediante adiciones presupuestales a fin de cubrir los montos necesarios y
evitar el embargo de las cuentas que administran recursos reorientados al
cumplimiento del Acuerdo, lo que termina debilitando aun más las finanzas
del Ente Territorial.
El municipio de Montería se ha visto afectado con Sentencias y Tutelas

durante la vigencia del acuerdo, situación que no ha afectado el normal
funcionamiento y cumplimiento del Acuerdo de Reestructuración de pasivos
debido a que se han utilizado los recursos del Fondo de Contingencias, sin
embargo, municipios como Santiago de Tolú -Sucre- y Sandoná -Nariño- se
han visto abocados a modificar la prioridad y montos de las acreencias
establecidas en el acuerdo o realizar adiciones presupuestales con el fin de
atender las obligaciones derivadas de fallos judiciales a través del Fondo de
Contingencias, además de presentar los problemas derivados de la falta de
seguimiento de los procesos judiciales.
Por lo anterior, se hace prioritario que los Entes Territoriales fortalezcan las
oficinas jurídicas a fin de estructurar adecuadamente la Defensa Técnica
contra los eventuales procesos judiciales que puedan afectar el cumplimiento
de los acuerdos suscritos.
31
Informe evaluación y verificación del cumplimiento del programa de saneamiento fiscal y financiero y
acuerdo de reestructuración de pasivos, municipio de Santa Marta D.T., Vigencia 2007, Julio de 2008.
28
SECTORIALES
EL ESCENARIO FINANCIERO EN LOS ACUERDOS DE LA LEY 550 DE

1999
Con la realización de un análisis prospectivo es factible formular escenarios

financieros futuros para evaluar el impacto y resultados que tendrán las
políticas, planes y decisiones de una empresa o ente territorial sobre la
situación financiera en el mediano y largo plazo y por tanto verificar el
cumplimiento de lo estipulado o realizar los ajustes que se consideren
pertinentes para conseguirlo.
La Ley 550 de 1999 exige para el desarrollo de la negociación y

determinación de los derechos de voto de los acreedores que se entregue un
estado de inventario en donde se detallen y valúen los activos y pasivos, de
igual forma, exige la presentación del Escenario Financiero32 con la
proyección de recaudos y pagos a realizarse durante los años que dure el
acuerdo de pasivos, para lo cual los entes territoriales pueden solicitar
asistencia técnica a la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público.
Sin embargo, debido a las falencias de orden administrativo que presentan la

mayoría de entes territoriales, es común que incumplan las metas planteadas
en el procesos de planeación del escenario financiero del acuerdo, tanto por
sobrestimación como por subestimación de las partidas que contempla el
mismo.
Por ejemplo, el municipio de Santa Marta que suscribió un acuerdo de

Reestructuración de Pasivos en enero de 2004 para cancelar acreencias en
un escenario financiero a 14 años (2004-2017), proyectó para la vigencia
2007 obtener Ingresos Corrientes de Libre Destinación por $18.490 millones
de los cuales se obtuvieron $32.699.8 millones, es decir, un 76.85% más de
lo propuesto como se relaciona a continuación:
32
Ley 550 de 1999, artículo 20 Estado de relación de acreedores e inventario de acreencias
29
SECTORIALES
Cuadro 9
Municipio de Santa Marta
Comportamiento Ingresos Vigencia 2007
En millones de pesos
ESCENARIO RECAUDADO %
DEPURADO VARIACIÓN
Total Ingresos Corrientes de Libre Destinación 18.490.00 32.699.80 76.85
Ingresos Tributarios 17.064.00 27.800.26 62.92
Ingresos no Tributarios 1.426.00 4.899.54 243.92
Total Rentas Reorientadas 4.766.00 11.454.32 140.33
TOTAL INGRESOS CTES LIBRE 23.566.00 44.154.12 89.86
DESTINACIÓN Y RENTAS REORIENTADAS
Fuente: Escenario y Ejecución Presupuestal, Informe evaluación y verificación del cumplimiento del
programa de saneamiento fiscal, CGR, Julio de 2008
En lo que respecta a los gastos de funcionamiento, el municipio de Santa

Marta en el escenario financiero proyectó $13.016 millones, de los cuales
fueron ejecutados $15.632 millones, presentándose un incremento del
20.1%.
De igual forma, se presentan casos en que los ingresos proyectados en el

escenario financiero no se logran recaudar, como evidencia el Informe sobre
la Viabilidad Fiscal y Financiera a 30 de junio de 2007 del municipio de San
Sebastián de Mariquita (Tolima) en el cual se estableció:
“De acuerdo con la ejecución presupuestal, con corte a 30 de Junio de 2007

se recaudaron ICLD por $1.568 millones, 85% de la meta del Escenario
Financiero. Por gastos de funcionamiento (sector central y órganos de
control) se han causado $836 millones, 65% de la meta para toda la vigencia.
La relación entre GF (incluyendo órganos de control) / ICLD se ubicó en el
53% dando cumplimiento al límite del Acuerdo (70%). No obstante el
cumplimiento del porcentaje señalado en el Acuerdo, el cual se debe al buen
comportamiento del recaudo de los ingresos tributarios, el Municipio registra
una ejecución de gastos del sector central mayor a lo estipulado en el
Acuerdo, especialmente en lo referente a los gastos generales, los cuales
llevarán a que al finalizar la vigencia no se cumpla con límite proyectado en
el escenario financiero”.
Cuando en el desarrollo del Acuerdo, los Municipios superan las metas frente
a los ingresos proyectados en el escenario financiero del Acuerdo, se han
atendido oportunamente el pago de los pasivos e inclusive se han
adelantado los pagos de acuerdo con los grupos de acreedores que se han
establecido, como es el caso de Villanueva -Guajira, que a Junio de 2007
había atendido el 85% del pasivo establecido en el Acuerdo de
reestructuración lo cual equivalía a 18 puntos porcentuales por encima de lo
previsto en el Acuerdo.
30
SECTORIALES
Sin embargo, cuando no se superan las metas de ingresos propuestos en el

acuerdo, si no que por el contrario son los gastos los que sobrepasan lo
proyectado, el municipio se ve obligado a realizar ajustes al escenario
financiero, realizando nuevamente diagnósticos sobre los objetivos,
estrategias y metas de ingresos y gastos a fin de cumplir lo establecido,
como en el caso de Santa Marta D.T. o el del municipio de Santiago de Tolú
–Sucre, donde el seguimiento efectuado por la CGR para las vigencias 2006
y 2007 refleja un porcentaje inferior en ingresos y superior en los gastos con
respecto al escenario financiero planteado, como se observa a continuación:
Cuadro 10
Municipio de Santiago de Tolú
Escenario Financiero
(en millones de Pesos)
%
Conceptos Escenario Ejecución de
Ejecución
2006
Ingresos corrientes de Libre 538 1.055 196.0
Destinación
Gastos de Funcionamiento 431 1.053 244.3
Gastos Órganos de Control 108 163.0 150.9
2007
Ingresos Corrientes de Libre 560 862.0 153.9
Destinación
Gastos de Funcionamiento 448 1.394.0 311.1
Gastos Órganos de Control 112 147.0 131.2
Fuente: Secretaria de Hacienda Municipio de Santiago de Tolú
Elaboró: Equipo Auditor CGR, Julio de 2008
Esta situación pone en riesgo el cumplimiento del Acuerdo de

Reestructuración de pasivos y compromete la viabilidad del Municipio en el
corto y mediano plazo, además evidencia las falencias que presentan los
entes territoriales en la estimación tanto de Ingresos como de Gastos, debido
en general a la inexistencia de bases de datos actualizadas sobre
contribuyentes, gestiones de recaudo y ausencia de políticas de austeridad
del gasto.
31
SECTORIALES
Análisis al Proyecto de Ley 155 de 2008

Comentario del Proyecto de Ley 155 “por la cual se dictan disposiciones en
relación con los Acuerdos de Reestructuración de Pasivos adelantados por
las entidades territoriales”
Actualmente cursa en el congreso el proyecto de ley 155 de 2008 el cual

comprende dos artículos, con los cuales se pretende que las entidades
territoriales que han fracasado en la negociación o ejecución de acuerdos de
reestructuración de pasivos en el marco de la Ley 550 de 1999, puedan
iniciar nuevamente y por única vez la promoción de un acuerdo de este tipo.
Pretende además, otorgarle a los promotores de los acuerdo, además de las
atribuciones conferidas por la Ley 550, las otorgadas por el Estatuto
Orgánico del Sistema Financiero y el Decreto 1122 de 2007 a los agentes
especiales en los procesos de intervenciones técnicas con fines de
administración, con lo cual se busca que el promotor tenga un papel más
activo en la promoción y ejecución del acuerdo de reestructuración de
pasivos.
Adicionalmente, el proyecto de Ley contempla que, si el acuerdo de

reestructuración finaliza por incumplimiento o la entidad territorial agota el
trámite sin suscribirlo, el Gobierno Nacional podría intervenir para asegurar la
continuidad en la prestación de los servicios a cargo de la respectiva entidad
territorial financiados con recursos de destinación especifica, ejerciendo las
atribuciones correspondientes a la formulación, aprobación y ejecución
presupuestal, ordenación del gasto, competencia contractual y
administración del personal con cargo a los respectivos recursos.
En la actualidad, cuando un ente territorial fracasa en la ejecución de un

acuerdo de reestructuración de pasivos, lo cual se ha dado en varias
ocasiones, queda, por un lado sin opciones legales para negociar sus
acreencias de forma que obtenga una viabilidad a mediano y largo plazo, y
por otro lado, no puede volver a negociar un acuerdo en el marco de Ley 550
de 1999, perdiendo los beneficios que ofrece esta norma, especialmente la
protección contra procesos judiciales, lo cual tiende agravar aún más la
situación fiscal del ente territorial ya que generalmente mediante las
decisiones judiciales se obliga a pagar los fallos en contra, los cuales, de no
ser cancelados oportunamente, genera un costo adicional representado por
los intereses de mora.
Por lo anterior, se considera pertinente que los entes territoriales cuenten con
una segunda oportunidad para acogerse a un acuerdo de reestructuración de
pasivos. Sin embargo, en el proyecto de Ley se debe establecer condiciones
rigurosas tales como la depuración de la información contable, compromisos
con el cumplimiento de los límites del gasto, entre otras, para evitar que se
32
SECTORIALES
puedan presentar de parte del ente territorial un menor grado de seriedad y

compromiso para cumplir con lo pactado en el acuerdo, bajo el entendido de
que en caso de fracaso se puede negociar nuevamente otro acuerdo.
Por otra parte, el proyecto de Ley establece la intervención del Gobierno

Nacional, lo cual va en contravía del proceso de descentralización territorial
que se viene fortaleciendo desde la década del 80, atentando contra la
autonomía e independencia de los entes territoriales. Además el proyecto no
especifica el tiempo durante el cual la administración central intervendría en
los asuntos administrativos y financieros del ente.
Finalmente, nada garantiza que, aun con la intervención del Gobierno

Nacional se logra recuperar la situación financiera y fiscal del ente territorial,
una vez las autoridades locales recuperen plenamente el control y la gestión
de sus recursos la situación no se deteriorará nuevamente, teniendo en
cuenta que la viabilidad de los entes territoriales depende en gran medida de
que estos sean capaces de gestionar sus recursos con responsabilidad,
eficiencia y eficacia.
1.3 Análisis y Resultados de la Ley 617 de 2000
1.3.1 Categorización de los Entes Territoriales
A partir de la vigencia de la Ley 136 de 1994, los municipios y distritos están

obligados a categorizarse y con la expedición de la Ley 617 de Octubre de
2000, la obligación se extendió a los departamentos; por lo cual los
mandatarios locales expedirán mediante decreto, a más tardar al 31 de
octubre de cada año, la categoría que regirá para el siguiente año, teniendo
en cuenta dos variables del año anterior: población certificada por el Dane e
ingresos corrientes de libre destinación certificados por la Contraloría
General de la República33. Estos últimos fueron definidos en el parágrafo
primero del art. 3º de la Ley 617 como los ingresos tributarios y no tributarios
que se perciben en forma regular y que no tienen destinación específica por
Ley o acto administrativo.
Cuando el Gobernador o el Alcalde no cumplen con la expedición del

decreto, el Contador General de la Nación es quien debe expedir en el mes
de noviembre la certificación sobre la categoría a la cual pertenece la
respectiva entidad territorial34.
33
Art. 1 y 2 de la Ley 617 de 2000.
34
Competencia otorgada al Contador en los parágrafos 4 y 5 de los artículos 1 y 2 de la Ley 617 de
2000
33
SECTORIALES
La categorización de los departamentos, distritos y municipios se constituye a

partir del 2002, y exclusivamente con Ley 617 a partir del 2004, siempre y
cuando no sobrepasen los límites previstos en el artículo 89 de la Ley 617 de
200035.
Departamentos:
De acuerdo con el artículo 1º de la Ley 617, los departamentos pueden

clasificarse en cinco (5) categorías, así:
Cuadro 11
Requisitos para Categorización de Departamentos
CATEGORÍA POBLACIÓN INGRESOS S.M.L.V.

ESPECIAL Mayor a 2.000.000 Hab. Superiores a 600.000
PRIMERA Entre 700.001 y 2.000.000 Superiores a 170.001 y
Hab. Hasta 600.000
SEGUNDA Entre 390.001 y 700.000 Superiores a 122.001 y
Hab. Hasta 170.000
TERCERA Entre 100.001 y 390.000 Superiores a 60.001 y
Hab. hasta 122.000
CUARTA = 0 y menor a 100.000 No superiores a 60.000
Hab.
Fuente: Ley 617 de 2000
Si bien los Decretos 3202 de 2002 y el 3968 de 2004 reglamentarios de la

Ley 617 de 2000, establecieron el procedimiento36 para categorizar y remitir
la información de los entes territoriales al Ministerio del Interior y de éste a la
Contaduría, no estableció el responsable de la consolidación definitiva,
situación que dificulta realizar un análisis integral, ó hacer seguimiento ó
establecer responsabilidades.
En general los departamentos no han dado cumplimiento al parágrafo cuarto

del artículo 1 de la Ley 617 de 2000, sobre la expedición del decreto de
categorización de su departamento y el envío de este al Ministerio del
Interior, es así, que para el 2008 de los 32 Departamentos, el 71.8% (23) no
lo hizo.
35
Indica que los Entes Territoriales que a la entrada en vigencia la Ley, tuvieran gastos por debajo de
los establecidos, no podían aumentarlos aunque los límites se los permitiera.
36
El artículo 3ª del Decreto 3202, a la letra dice: “El Ministerio del Interior consolidará la información
remitida por los gobernadores, alcaldes y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y con fundamento
en la misma, enviará a más tardar dentro de los primeros cinco (5) días del mes de noviembre de cada
año, al Contador General de la Nación, la relación de los departamentos, distritos y municipios y su
categoría vigente, así como los que omitieron la obligación legal de categorizarse para que dicho
funcionario los categorice”, A su vez, el art. 4º refiere que los categorizados por el Contador General,
serán publicados en el diario oficial.
34
SECTORIALES
Así las cosas, se efectuó un cuadro que integra la información suministrada

por el Ministerio del Interior y la contenida en las resoluciones emitidas por la
Contaduría General de la Nación37 de las vigencias 2002 al 2007 obteniendo
los siguientes resultados:
Cuadro 12
Categorización de los Departamentos 2002-2007
DEPARTAMENTO 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Amazonas 4 4 4 4 4 4 4
Antioquia E 1 E E E E E
Arauca 4 4 4 4 4 4 4
Atlántico 1 1 1 1 1 1 1
38
Bolívar N 2 1 1 3 2 2
Boyacá 1 1 1 1 1 1 1
Caldas 1 2 2 2 2 2 2
Caquetá 4 4 4 4 4 4 4
Casanare N 4 4 3 4 3 4
Cauca 3 3 3 3 3 3 3
Cesar N 3 3 3 3 3 3
Choco N 4 4 4 4 4 4
Córdoba N 2 2 2 2 2 2
Cundinamarca N E E E E E E
Guainía 4 4 4 4 4 4 4
Guaviare N 4 4 4 4 4 4
Huila 2 2 2 3 3 3 3
La Guajira N 3 4 4 4 4 4
Magdalena N 4 3 3 3 3 3
Meta N 2 2 2 2 2 2
Nariño 3 2 1 1 1 1 1
39
Norte de Santander 2 2 2 2 2 2 2
Putumayo 4 4 4 4 4 4 4
Quindío N 3 3 3 3 3 3
Risaralda 2 2 2 2 2 2 2
San Andrés Y N 3 3 3 3 3 3
Providencia
Santander 2 1 1 1 1 1 1
Sucre 3 3 3 3 3 3 3
Tolima N 3 2 2 2 2 2
40
Valle del Cauca N E E N E E E
37
Contaduría General de la Nación, Resoluciones: 415 de noviembre de 2002, 576 y 596 de noviembre
de 2003, 494 de Noviembre de 2004 y 2005, 544 de Noviembre de 2006 y 523 de Noviembre de 2007.
Se precisa que la categoría rige para la siguiente vigencia de la fecha de expedición; Para la vigencia
2002, no hay dato oficial por parte de la Contaduría General de la Nación para algunos
departamentos
38
Bolívar para la vigencia 2006, Según Resolución 494 de Noviembre de 2005 se encuentra en
categoría 1, no obstante el Departamento cuenta con el Decreto 578 de 2005 categorizándolo en 3.
39
Norte de Santander y Valle se acogieron al artículo 1° del decreto 192 de 2001 para efectos de su
categorización. Nota de la Certificación presentada por la Delegada de Economía y Finanzas.
40
Ídem
35
SECTORIALES
Vaupés 4 4 4 4 4 4
Vichada N 4 4 4 4 4 4
Fuente: CGR, con información del Ministerio del Interior y Contaduría General
N= No reportaron
Del cuadro anterior, se infiere:
 El Departamento de Nariño presenta crecimiento al pasar de categoría

3 en 2002, a 2 en 2003, y a 1 para las siguientes vigencias;
Magdalena pasó de categoría 4 en 2003, a 3 para las siguientes
vigencias; contrario ocurrió con Huila que de categoría 2 que tenía
hasta el 2004, quedo en categoría 3 para los siguientes años.
 Los Departamentos más inestables han sido Bolívar y Casanare, el

primero estaba en categoría 2 en 2003, pasó a 1 por 2 vigencias, para
el 2006 por decreto de la Gobernación se ubicó en categoría 3 y luego
regresó a 2 en 2007 y 2008, y el segundo ha variado entre las
categorías 4 y 3.
 A partir del 2004, la variación en categoría fue limitada, básicamente

cambiaron 3 departamentos Bolívar, Huila y Casanare, los dos
primeros pasan a categoría inferior, indicando la inestabilidad de sus
finanzas, caso especial es Casanare, que aparece en 2004 en
categoría 4 y pasa a 3 en las tres siguientes vigencias, finalmente en
2008, vuelve a ubicarse en categoría 4.
Composición de los departamentos por categorías
A continuación se presenta el número de departamentos ubicados en cada

una de las categorías a partir de 2004 y hasta 2008, donde se muestra que
en general han permanecido estables. El cuadro 13 y la Gráfica 4, muestran
esta composición.
Cuadro 13
Número de Departamentos por categorías 2004-2008
CATEGORIA 2004 Part 2005 Part 2006 Part 2007 Part 2008 Part Prom. % Part.
% % % % % en No. Prom.
Especial 3 9% 3 9% 3 9% 3 9% 3 9% 3 9,38
Categ. 1 5 16% 5 16% 5 16% 4 13% 4 13% 5 14,38
Categ. 2 7 22% 6 19% 6 19% 7 22% 7 22% 7 20,63
Categ.3 6 19% 8 25% 7 22% 8 25% 7 22% 7 22,50
Categ. 4 11 34% 10 31% 11 34% 10 31% 11 34% 11 33,13
Totales 32 100 32 100 32 100 32 100 32 100 32 100%
Cálculos: CGR – DES Gestión Pública
36
SECTORIALES
Al agrupar el número de departamentos en cada una de las categorías se

obtiene que para el 2008, el 56.25% (18) de los departamentos corresponden
a las categorías 3 y 4, seguido por el 21.7% (7) departamentos que
pertenecen a la categoría 2; 12.50% (4) a la categoría 1 y sólo el 9.38% (3)
son de categoría especial, indicando que en Colombia, la gran mayoría de
departamentos no alcanzan a percibir en ICLD los 60.000 S.M.L.V.41
reflejando el bajo nivel de ingresos.
Gráfica 3
Elaboró: CGR –DES Gestión Pública
Límite a los gastos en los departamentos:
De acuerdo a la categoría en que se ubique el departamento para una

vigencia fiscal, sus gastos de funcionamiento para esa vigencia no pueden
superar los límites señalados en el artículo 4 de la ley 617 de 2000 en
relación con los Ingresos Corrientes de Libre destinación, para las vigencias
fiscales 2001, 2002 y 2003 tanto para Departamentos como para Municipios
y Distritos se aplicó un régimen gradual y diferencial por categorías, hasta
llegar a los porcentajes de 2004 aplicables para las siguientes vigencias;
estos porcentajes se presentan en el cuadro 14:
41
Para el 2006, el tope es de $24.480 millones, dado que la categorización para el 2008, depende de
los Ingresos Corrientes de Libre Destinación certificados para el 2006.
37
SECTORIALES
Cuadro 14
% Límite de Gasto para los Departamentos
Categoría 2001 2002 2003 2004 y
Siguientes
Especial 65 60 55 50
Primera 70 65 60 55
Segunda 75 70 65 60
Tercera y 85 80 75 70
Cuarta
Fuente: Ley 617 de 2000
Teniendo en cuenta la regla anterior y la categorización del cuadro 12 42,

a continuación se presenta para cada uno de los departamentos y para
las vigencias 2001 a 2007 la relación de los gastos frente a los ingresos
corrientes de libre destinación enfrentado con el límite establecido según
la categoría. Cuadro 15
Cuadro 15
Cumplimiento a Límites de Gastos en los Departamentos 2001-2007
Cumplimiento de Límites al Gasto Según Ley 617 de 2000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
DEPARTAMENTO Relación Relación Relación Relación Relación Relación Relación

Limite S/N Limite S/N Limite S/N Limite S/N Limite S/N Limite S/N Limite S/N
Gasto/ICL Gasto/ICL Gasto/ICL Gasto/ICL Gasto/ICL Gasto/ICL Gasto/ICL
Categ. Categ. Categ. Categ. Categ. Categ. Categ.
D D D D D D D
AMAZONAS 104 85 64 80 93 75 65 70 60 70 75 70 79% 70

ANTIOQUIA 67 65 57 60 50 55 44 50 48 50 46 50 49% 50
ARAUCA 77 85 71 80 63 75 65 70 55 70 55 70 65% 70
ATLANTICO 58 70 55 65 53 60 51 55 52 55 51 55 53% 55
BOLIVAR 89 70 63 65 57 65 53 55 57 55 59 55 69% 55
BOYACA 63 70 63 65 58 60 52 55 48 55 44 55 42% 55
CALDAS 70 70 58 65 59 65 53 60 58 60 52 60 53% 60
CAQUETA 57 85 64 80 68 75 68 70 70 70 78 70 64% 70
CASANARE 84 85 58 80 53 75 62 70 67 70 77 70 56% 70
CAUCA 68 85 67 80 64 75 61 70 53 70 56 70 53% 70
CESAR 85 85 74 80 50 75 43 70 41 70 43 70 43% 70
CHOCO 66 85 96 80 104 75 70 70 70 70
CORDOBA 41 75 56 70 65 65 59 60 60 60 57 60 59% 60
CUNDINAMARCA 61 65 51 60 54 55 49 50 43 50 41 50 49% 50
GUANIA 63 85 74 80 71 75 66 70 70 70 69% 70
GUAVIARE 71 85 63 80 74 75 60 70 65 70 50 70 54% 70
HUILA (*) 75 75 83 70 56 65 55 60 59 70 60 70 61% 70
LA GUAJIRA 60 85 98 80 110 75 70 70 66 70 75 70 87% 70
MAGDALENA 97 85 64 70 62 75 64 70 58 70 60 70 73% 70
META 69 75 68 70 64 65 63 60 60 60 57 60 59% 60
NARIÑO 69 75 54 70 45 65 33 55 46 55 49 55 53% 55
NORTE DE SANTANDER 56 75 51 70 52 65 57 60 57 60 52 60 48% 60
PUTUMAYO 104 85 103 80 94 75 86 70 86 70 87 70 94% 70
QUINDIO 73 85 70 80 63 75 56 70 58 70 59 70 67% 70
RISARALDA 39 75 36 70 44 65 31 60 37 60 38 60 41% 60
SAN ANDRES Y PROVID. 67 85 77 80 58 75 59 70 66 70 67 70 62% 70
SANTANDER 54 70 60 65 52 60 51 55 55 55 55 55 60% 55
SUCRE 57 85 60 80 65 75 68 70 54 70 51 70 48% 70
TOLIMA 86 70 73 80 67 75 60 60 66 60 72 60 72% 60
VALLE 64 65 58 60 56 55 48 50 47 50 48 50 48% 50
VAUPES 92 85 122 80 69 75 50 70 51 70 50 70 42% 70
VICHADA 77 85 104 80 102 75 54 70 46 70 48 70 42% 70
Fuente: Información presupuestal de los Departamentos Cálculos: DESGP - CGR
42
Para efectos de establecer los límites para las vigencias 2001 y 2002, se tomo la categoría
suministrada por la Delegada de Economía y Finanzas de la CGR.
38
SECTORIALES
Del cuadro anterior se deducen los departamentos que incumplieron los

limites al sobrepasar los gastos de funcionamiento frente a lo permitido por la
ley, además, que los departamentos de Santander, Caquetá, Córdoba y Meta
en 2004, 2005 y 2006 cumplieron los límites pero en la relación 1 a 1, esta
situación demuestra la carencia de planes que mitiguen el saneamiento de
las finanzas territoriales.
A continuación se presentan los departamentos que incumplieron los límites

de gastos en cada una de las vigencias:
Cuadro 16
Departamentos que han incumplido los límites
2001 – 2007
Vigencias
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Amazonas Amazonas Amazonas Amazonas
Antioquia
Choco Choco Choco* Choco* Choco* Choco*
Bolívar Bolívar Bolívar Bolívar
Huila Huila
Departamentos Que Incumplieron
Caquetá Caquetá
Casanare
Córdoba
Guajira Guajira Guajira Guajira Guajira
Guainía * Guainía*
Meta Meta
Magdalena Magdalena
Putumayo Putumayo Putumayo Putumayo Putumayo Putumayo Putumayo
Tolima Tolima Tolima Tolima Tolima

Santander Santander Santander
Vaupés Vaupés
Vichada Vichada
Valle
Total Dptos. 8 6 6 5 9 9 8
% 25% 19% 19% 16% 28% 28% 25%
* Choco y Guainía, no reportaron información a la Delegada de EC de la CGR Elaboró: DES GPEIF-
CGR
Los departamentos que merecen atención debido a los incumplimientos

reiterativos son en su orden: Chocó, Putumayo, Guajira, Tolima, Bolívar,
Amazonas y Santander. El Chocó, en 2002 y 2003 incumplió los limites y a
39
SECTORIALES
43
partir de 2004 no ha reportado información , caso parecido ocurre con
Guainía que no incumplió limites, no obstante para las vigencias 2005 y 2006
no reportó información.
Entre las vigencias 2001 al 2007, el porcentaje de departamentos que

incumplieron los limites fue en promedio del 23% (7) con una variación entre
el 16% y el 28%, evidenciando el mayor porcentaje de inobservancia a la Ley
en el período 2005 y 2006.
De otra parte, el 30% de los departamentos han estado en Acuerdo de

Reestructuración Ley 550 de 1999, ellos son: Amazonas, Bolívar, Cauca,
Choco, Guainía, Magdalena, Nariño, San Andrés, Tolima y Vichada, los
mismos que han incumplido los limites exceptuando a Cauca, Nariño y San
Andrés.
Al exceder los límites de los gastos establecidos para los Departamentos y

Municipios se genera gran parte de los incumplimientos en el pago de los
pasivos y obligaciones que dan origen a la suscripción de programas de
saneamiento fiscal y a un posible acuerdo de reestructuración.
Consecuencias por Incumplimientos
Frente a los incumplimientos presentados, la Ley 617 de 2000, estableció las

siguientes consecuencias:
a) Obligación de clasificarse en una categoría inferior a la resultante de la

aplicación de las variables ordinarias –Población –Ingresos en SMLV- con
efectos sobre los salarios de gobernadores y alcaldes y los que dependan
de éstos.(parágrafo 2 del artículo 1, Parágrafo 3 del artículo 2 )
b) Adelantar un programa de saneamiento, durante una vigencia fiscal como
mínimo, por parte de la respectiva entidad territorial. (Arts. 19 y 26).
c) Restricción al apoyo financiero de la Nación.(Art.80)
d) Sometimiento al control fiscal ejercido por la Contraloría General (Art. 81)
e) Acciones de cumplimiento por parte de terceros (Art. 83)
f) Aplicación del régimen disciplinario por incurrir en falta gravísima (Art. 84)
g) Limitación al otorgamiento de créditos por parte del sector financiero (Art.
90)
Obligación de disminuir de Categoría
No obstante las consecuencias mencionadas, el número de Departamentos

que incumplen los límites es cada vez, lo anterior considerando que al
43
Según las cifras mostradas e indagación con la Contraloría Delegada para Economía y Finanzas.
40
SECTORIALES
ubicarse en una categoría menor, en lugar de ser un obstáculo para el E.T. a

la postre y dependiendo de sus ingresos podría resultarle mejor, por cuanto
el porcentaje que puede utilizar para los gastos de funcionamiento es mayor.
Así por ejemplo: un departamento ubicado en la categoría 1 en el 2005,

puede gastar el 55% de sus ICLD, es decir de 100 pesos puede gastar 55,
pero si lo sobrepasa entonces puede estar en categoría 2 ó 3 para la
siguiente vigencia, esto es para el 2006, si se categoriza en 3, podrá gastar
el 70% de sus ICLD, indica que tiene la posibilidad de gastar 70 en lugar de
55.
Lo anterior se evidenció con el departamento de Bolívar, que incumplió los

límites en 2005 estando en categoría 1, el gobernador expidió el Decreto 578
en tercera categoría para el 2006, al realizar los cálculos de crecimiento tanto
de ICLD como de gastos y teniendo en cuenta que para determinar el
incumplimiento en 2005 se tomó como referencia los ICLD de 2004, se tiene
que los ICLD crecieron el 22.47% del 2004 al 2006 pasando de $79.586
millones a $97.472 millones; mientras que los gastos de funcionamiento
crecieron en un 37% en el mismo período al pasar de $42.158 millones a
$57.815 millones.
Programa de Saneamiento Fiscal
La adopción de un programa de saneamiento fiscal con las exigencias de ser

integral, institucional, financiero y administrativo para restablecer la solidez
económica y financiera de la misma, reorganizándose administrativamente,
racionalizando el gasto, reestructurando las deudas y fortaleciendo sus
ingresos, no fue legislado como de obligatorio cumplimiento.
Al respecto, el Ministerio de Hacienda ha realizado seguimiento a los que le

han sido presentados, a agosto de 2008, se encontraba realizando
44
seguimiento a Atlántico, Valle, Santander y Guajira
Debe entenderse que las entidades que a la entrada en vigencia de la Ley

617 de 2000 tenían suscritos convenios o planes de desempeño de
conformidad con la Ley 358 de 1997 o suscribieron acuerdos de
reestructuración en virtud de la Ley 550 de 1999, se encontraban en
programas de Saneamiento Fiscal y Financiero, siempre y cuando tuvieran
concepto favorable del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para su
adecuada ejecución; en este sentido no se concentró en dejar un solo
programa que reuniera las tres leyes, por el contrario el nombre se utiliza
44
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Apoyo Fiscal –Relación de entidades
Territoriales en Ajuste Fiscal, Agosto de 2008.
41
SECTORIALES
indistintamente pero con objetivos diferentes que tiende a confundir, y un

mismo ente territorial puede estar en las tres leyes en una vigencia.
Ahora bien, la Ley 617 de 2000, en el segundo párrafo del artículo 26,
establece que: “A partir de 2001, el congreso de la República, a iniciativa del
Presidente de la República, procederá a evaluar la viabilidad financiera de
aquellos departamentos que en la vigencia fiscal precedente hayan
registrado gastos de funcionamiento superiores a los autorizados en la
presente ley. Para el efecto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
identificará los departamentos que se hallen en la situación descrita, sobre la
base de la valoración presupuestal y financiera que realice anualmente”.
Si bien el Ministerio ha evaluado la viabilidad financiera de los departamentos

que han incumplido los límites, no se han tomado medidas efectivas que
detengan los incumplimientos reiterados de algunos departamentos como
son: el Putumayo, Chocó, Guajira, Tolima, Bolívar y Guainía. Como ejemplo
citamos lo expresado en el informe de viabilidad financiera de los
departamentos45 respecto a Putumayo: “El Departamento suscribió un
Convenio de Desempeño el 18 de julio de 1995, el cual ha sido modificado
en cuatro oportunidades. En marzo de 2001 suscribió con la Nación un
contrato de reestructuración de créditos de presupuesto, mediante el cual se
modificaron las condiciones del pago de los créditos. Posterior a esta fecha,
se realizaron amortizaciones a través de recursos del FAEP y regalías”.
“Al cierre de la vigencia 2005 el Departamento presentó superávit total,

presupuestal y primario, mejoró el perfil de la deuda y recuperó la capacidad
de pago. No obstante, se reiteró el incumplimiento de los límites de gasto de
funcionamiento tanto para su sector central como para sus órganos de
control, así como con las transferencias al Fonpet. Entre las causas de
incumplimiento se encuentra el incremento de los gastos de servicios
personales y mesadas pensionales”. En el informe 2007, la situación es la
misma.
Lo anterior evidencia la falta de efectividad en las medidas adoptadas y la

toma de decisión por parte del gobierno Nacional para los departamentos
reiterativos en los incumplimientos.
De otra parte, los departamentos no han ejercido las acciones que la misma
ley les dio en el artículo 25, donde el legislador los autoriza para contratar
con otros Departamentos o con la Nación para la prestación de los servicios
a su cargo, la ejecución de obras, o el cumplimiento de funciones
45
Página web del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Entes territoriales, Informe de Viabilidad
Financiera de los Departamentos 2006.
42
SECTORIALES
administrativas, de forma que su atención resulte más eficiente y a un menor

costo.
Así mismo, en el artículo 74, se les dio la potestad a los gobernadores y

alcaldes en ejercicio de las funciones establecidas en los Artículos 305
numeral 7º y 315 numeral 7º de la Constitución Política respectivamente,
tanto de crear, pero también de suprimir y fusionar los empleos de sus
dependencias.
Consolidado ICLD y gastos de funcionamiento de los departamentos
No obstante, los casos particulares de falta de cumplimiento a los límites de

los gastos, el panorama de los ICLD comparado con los gastos de
funcionamiento del total de los Departamentos para las vigencias 2001 a
2006, muestra que en términos reales los ingresos han ido creciendo,
mientras que los gastos han menguando, teniendo su mejor comportamiento
en el 2004, cuadro 17, gráfica 4
Cuadro 17
Comparativo Total Ingresos Corrientes Libre Destinación Vs. Gastos de
Funcionamiento 2001 –2007
Millones $ Precios Constantes 2008
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Total I C L D 2.397.468 2.413.334 2.613.154 2.971.293 2.862.124 2.866.142 3.159.604
Total Gastos de Func. 1.572.747 1.439.330 1.452.519 1.416.696 1.449.069 1.436.554 1.699.553
Relación Gastos/ICLD 66% 60% 56% 48% 51% 50% 54%
Fuente: CGR, Delegada de Economía y Finanzas, Cálculos: Des Gestión Pública
43
SECTORIALES
Gráfica 4
INGRESOS CORRIENT ES LIBRE DEST INACION VS. GAST OS DE
FUNCIONAMIENT O
3.500.000
3.000.000
2.500.000
MILLONES $
2.000.000
T otal I C L D
T otal Gastos de Func.
1.500.000
1.000.000
500.000
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Categorías Distritos y Municipios
De conformidad con el artículo 2º de la Ley 617 de 2000 (que modifico la ley

136 de 1994) la categorización de los distritos y municipios se estableció en
siete categorías, así:
Cuadro 18
Categorías de los Municipios
CATEGORÍA POBLACIÓN INGRESOS S.M.L.V.

ESPECIAL > o = 500.001 hab. Más de 400.000
PRIMERA Entre 100.001 y 500.000 hab. >100.000 y hasta 400.000
SEGUNDA Entre 50.001 y 100.000 hab. > 50.000 y hasta 100.000
TERCERA Entre 30.001 y 50.000 hab. > 30.000 y hasta 50.000
CUARTA Entre 20.001 y 30.000 hab. > 25.000 y hasta 30.000
QUINTA Entre 10.001 y 20.000 hab. > 15.000 y hasta 25.000
SEXTA = o < a y 10.000 hab. No >15.000
44
SECTORIALES
 Categorización de los distritos y municipios46
Categorización por la Contaduría General de la Nación: De conformidad con

el parágrafo 5 del artículo 2 de la ley 617 de 2000 “Si el respectivo Alcalde no
expide la certificación en el término señalado en el presente parágrafo, dicha
certificación será expedida por el Contador General de a Nación en el mes
de noviembre”.
Adicionalmente y en concordancia con lo anterior el artículo primero del

Decreto 3968 de 26 de noviembre de 2004, estableció que cuando el
Contador General de la Nación deba ejercer la potestad de categorizar los
Departamentos, Distritos y Municipios, que no han procedido a ello antes del
31 de octubre de cada año, adoptará la respectiva categoría con fundamento
en la última información que exista en la base de datos de la Contaduría
General de la Nación – CGN, respecto a los Ingresos Corrientes de Libre
Destinación de la vigencia fiscal inmediatamente anterior, y en el
Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE, referente a la
población para el año anterior.
Cuadro 19
Municipios por categorías 2003-2008
MUNICIPIOS CATEGORIZADOS POR LA CONTADURIA GENERAL DE LA NACIÓN POR RESOLUCIÓN (1)
% Munic. % Munic. % Munic. % Munic. % Munic. % Munic.
Categ. por Categ. por Categ. por Categ. por Categ. por Categ. por
CATEG. 2003 CGN 2004 CGN 2005 CGN 2006 CGN 2007 CGN 2008 CGN
ESP 2 0,18% 3 0,27% 1 0,09% 3 0,27% 2 0,18% 1 0,09%

1 7 0,64% 10 0,91% 5 0,45% 6 0,55% 7 0,64% 7 0,64%
2 5 0,45% 11 1,00% 6 0,55% 8 0,73% 5 0,45% 3 0,27%
3 8 0,73% 7 0,64% 4 0,36% 5 0,45% 6 0,55% 5 0,45%
4 11 1,00% 9 0,82% 4 0,36% 7 0,64% 5 0,45% 9 0,82%
5 14 1,27% 8 0,73% 14 1,27% 14 1,27% 18 1,64% 14 1,27%
6 539 49,04% 494 44,95% 678 61,69% 709 64,51% 716 65,15% 674 61,33%
TOTALES 586 53,32% 542 49,32% 712 64,79% 752 68,43% 759 69,06% 713 64,88%
MUNICIPIO
S DANE (2) 1099 1099 1099 1099 1099 1099
(1) Resolución que expide la C.G.N. para la vigencia tabulada en este cuadro
(2) Cantidad de Municipios de conformidad con las cifras del DANE
Fuente: Resoluciones Contaduría General de la Nación
Del cuadro se deduce que en promedio en los últimos cinco años (2004-
2008) el 63.29% de los municipios han sido categorizados por la Contaduría
General de la Nación y se infiere que ese mismo porcentaje de Alcaldes
incumplen el parágrafo 5 del Artículo 2 de la Ley 617 que expresa “Los
alcaldes determinarán anualmente, mediante decreto expedido antes del
46
La ley determina que los alcaldes determinarán anualmente, mediante decreto antes del 31 de
octubre, la categoría en la que se encuentra clasificado para el año siguiente, el respectivo distrito o
municipio.
45
SECTORIALES
treinta y uno de (31) de octubre, la categoría en la que se encuentra

clasificado para el año siguiente, el respectivo distrito o municipio”. Por lo
anterior falta aplicar con rigor el Artículo 84 de la Ley 617 que determina “El
incumplimiento de lo previsto en la presente Ley constituirá falta gravísima,
sancionable disciplinariamente de conformidad con la ley”.
Con base en lo precedente la Contraloría General de la República informará

a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia.
Analizada la categorización de los municipios para el periodo 2002 al 2007 y

la información suministrada por el Ministerio del Interior y de Justicia y la de
Contaduría General de la Nación, se presentan entidades territoriales que
están incluidas en las categorizadas por decreto y al mismo tiempo en las
Resoluciones de la C.G.N. Por lo anterior no se logro consolidar la
información para establecer cuál había sido el comportamiento de
categorización en los últimos seis años.
Cuadro 20
Categorización para el año 200747
CANTIDAD DE DISTRITOS
CATEGORÍA O MUNICIPIOS
ESPECIAL 4
PRIMERA 18
SEGUNDA 18
TERCERA 19
CUARTA 19
QUINTA 32
SEXTA 989
TOTAL 1099
Para el 2007 se determinó que los municipios categorizados como

especiales y de categorías primera, segunda, tercera, cuarta y quinta fueron
ciento diez (110) municipios y dado que el DANE informa que hay mil
noventa y nueve (1.099) municipios se infiere que novecientos ochenta y
nueve (989) están en categoría sexta.
Del 89.99% de municipios en categoría sexta se deduce que los entes

territoriales para el 2007 no contaron con ingresos corrientes de libre
destinación que superaran los 15.000 SMLMV ($6.505,5 millones por
municipio)
47
Revisando y depurando la información del Ministerio del Interior y la Resolución 544 de 30 de
noviembre de 2006(Que rige para el año 2007), por cuanto existen municipios que expidieron decreto
para categorización y también están incluidos en la resolución de la CGN.
46
SECTORIALES
De la información se determino que para el año 2007 hay 40 municipios o

distritos que están en categorías especial, primera y/o segunda; y la ley 48 les
permite tener Contralorías y que existe el 96.36% (Categorías 3ª, 4ª, 5ª y 6ª)
de los municipios del país a los cuales la norma no les permite tener
Contralorías.
Con lo analizado de la ley 617 de 2000, en cuanto a categorización y

cumplimiento a los limites del gasto establecido para los departamentos
podemos decir que esta ley les permitió ajustar los gastos de funcionamiento
a un 78% (25) de ellos y ello explica la recuperación fiscal de los mismos
vistos en su conjunto; el restante 22% (7) son los que por más de 3 vigencias
han incumplido y necesitan de una política de gobierno eficaz para su
viabilidad.
48
Artículo 21 de la ley 617 de 2000
47
SECTORIALES
2 EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS TERRITORIALES 2002-2007
2.1 Estructura Tributaria
2.1.1 Contexto Nacional
Los entes territoriales no cuentan con un estatuto unificado; cada

Departamento y Municipio aprueba uno para su región basado en las normas
que la constitución y la ley les permiten, en él se integran las normas
sustanciales y procedimentales de los impuestos, contribuciones y
sobretasas, ordenan exenciones tributarias y establecen sistemas de
retención y anticipos con el fin de garantizar el efectivo recaudo de aquellos.
Los elementos sustanciales para los tributos deben ser fijados por ley de
acuerdo a la Constitución y se refieren al sujeto activo y pasivo, la base, la
tarifa y el hecho generador; en la práctica, la ley autoriza unos rangos de
tarifa para cada impuesto y los entes territoriales a través de las Asambleas y
los Concejos determinan la tarifa que debe estar entre los rangos fijados.
La gestión, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, devolución y

cobro de los tributos es deber de las administraciones municipales y
departamentales.
La CGR realizó visitas a cinco departamentos y cinco municipios de

diferentes categorías, evidenciando en ellos debilidades para la
administración tributaria, debido al gran número de impuestos a manejar y a
la complejidad para la liquidación, recaudo y distribución de los mismos, en
algunos casos se vieron forzados a ceder en terceros la administración de
uno o varios de los tributos, perdiendo el control y adecuado manejo de ellos.
La nación implementa normas y recauda impuestos, parte de los cuales gira

a departamentos y municipios para que éstos los administren en la
prestación de servicios de salud, educación, agua potable y propósito
general en porcentajes determinados por la Ley; los E.T. por su parte,
aplican y expiden normas generales y locales, también recaudan tributos y
distribuyen para los gastos de funcionamiento e inversión; situación que
conlleva a que el control de los recursos no sea unificado y por ende pueda
evadirse la vigilancia de los mismos.
Un ejemplo de lo compleja que es la norma para comprender y aplicar la

distribución de un solo impuesto, así como la dificultad y pérdida de control
por parte de los órganos de fiscalización la observamos en el parágrafo 2 del
48
SECTORIALES
numeral 10 del artículo 35, adicionado al Estatuto Tributario como artículo

463-3, el cual dispone: “a partir del 1o. de enero de 2003, el servicio de
telefonía móvil está gravado con la tarifa del 20%. El incremento del 4% a
que se refiere este parágrafo será destinado a inversión social y se distribuirá
así: 75% al nivel nacional y el 25% restante será girado a los departamentos
y al Distrito Capital para apoyar los programas de fomento y desarrollo
deportivo, atendiendo los criterios del Sistema General de Participación
establecido en la Ley 715 de 2001 y también, el fomento, promoción y
desarrollo de la cultura y la actividad artística colombiana”
La falta de implementación de procedimientos unificados no ha permitido

tener regulaciones homogéneas en el manejo tributario que ayude a los E.T.
a obtener y administrar sus recursos de forma óptima; así por ejemplo, en el
departamento del Cesar el contrabando es una práctica que afecta los
recaudos del impuesto al consumo; por el contrario, en el departamento de
Caldas, los controles implementados para hacer frente al contrabando les
permiten obtener resultados superiores frente al tributo del consumo de
licores y sus derivados.
No obstante, los objetivos de las últimas reformas de racionalizar el sistema

tributario, neutralizar la asignación de recursos y aumentar la recaudación,
las facultades para los gobiernos territoriales son limitadas, en cuanto a la
determinación de bases imponibles, la introducción de nuevos gravámenes y
el destino de los recursos; es decir, la atribución encomendada se centra en
la administración tributaria, por cuanto la asignación previa es determinada
por el nivel central y no se les permite reflejar las necesidades de la
ciudadanía que conforman el territorio local.
Esta complejidad y delicado manejo del sistema tributario fue observado por
el Banco Mundial en su informe anual Doing Bussines en el 2006, el mismo
estudio clasificó a Colombia como uno de los países con mayor número de
impuestos, ubicándolo en el puesto 148 de los 155 calificados con mayores
impuestos49. También recomendó: “instaurar regulaciones que fomenten la
creación de empresas como factor clave en la creación del empleo, y con ello
promover un mayor crecimiento económico”50 .
El profesor Jorge Iván González, en uno de sus libros hace la siguiente

reflexión: No es posible que la totalidad de los recursos se obtenga de una sola
fuente de financiación 51 y cita a los autores Musgrave y Musgrave, así: “Aunque el
49
Doing Bussines: El sistema tributario Colombiano es demasiado complejo y engorroso para las
empresas, Estudio Doing Business 2006, en línea: www.actualicese.com, consultada el 15 de octubre
de 2008.
50
Ibídem.
51
González Jorge y Bonilla Edna, “El Principio de Capacidad de Pago y la Financiación de las
Universidades Públicas”, Universidad Nacional, Ministerio de Educación, Bogotá 2006, Página 7,
49
SECTORIALES
principio de beneficio puede ser aplicado directamente a la financiación de ciertas

funciones gubernamentales, no resuelve el problema general del diseño de la
estructura tributaria. La gama de gastos a los que puede aplicarse los impuestos
específicos sobre el beneficio es relativamente limitada y el grueso de los ingresos
tributarios no se deriva (ni es derivable) de una base específica de beneficio... Así
pues, es preciso aplicar un principio alternativo de imposición equitativa. Dicho
principio establece que la gente debería contribuir al coste de la administración de
acuerdo con su capacidad de pago (Musgrave y Musgrave, 1989, p. 271)”.
Los continuos cambios normativos causan inestabilidad e inequidad en los

contribuyentes, tanto directos como indirectos y complejidad para su
interpretación.
Concluimos que es necesario modificar la estructura tributaria de los entes

territoriales con un estatuto, integral y uniforme, con un reducido número de
tributos, tener simplicidad para entenderse, adecuado manejo de los
gravámenes, tener equidad, sistemas expeditos para las administraciones
locales como para los contribuyentes y aún para el ejercicio del control;
además, de mejorar los ingresos totales de las regiones, esta
implementación podría favorecer el crecimiento económico del país.
Para sustentar lo anterior, a continuación presentamos un panorama a nivel

internacional que muestra ejemplos de países que han logrado resultados
favorables en la recaudación y por ende en la economía con el manejo de un
reducido número de impuestos e incentivos tributarios.
2.1.2 Contexto Internacional
Un panorama muy similar presentan los países latinoamericanos, donde la

estructura tributaria local continúa siendo bastante precaria, con excesivos
tributos, obsoletos y difíciles de administrar. Dos casos que merecen
mencionarse son Paraguay con 40 gravámenes y República Dominicana que
tiene cerca de 70 tributos locales, el 90% tienen muy bajo potencial
recaudatorio52.
Contrario al caso colombiano y latinoamericano, Europa, goza de unos

sistemas tributarios que han tenido éxito como el Irlandés por la combinación
quienes citan a Musgrave y Musgrave, 1989, p. 271. En línea: www.lablaa.org/bibliotecavirtual.htm,

consultada en Octubre de 2008.
52
Gabriel Aghón, Economista de la Universidad de Los Andes (Colombia), con especialización en la
misma institución. Hasta su fallecimiento se desempeñó como especialista de la CEPAL en
Descentralización Fiscal y Experto Principal del Proyecto CEPAL/GTZ «Descentralización y Desarrollo
Económico Local en América Latina». En línea con página web femica.org, consultada el 28 de
noviembre de 2008.
50
SECTORIALES
de efectivos incentivos tributarios, junto a un elevado nivel de capital

humano, y un alto nivel de apertura económica.
Así también, las economías de Suecia, Rusia y Australia se destacan por sus
sistemas tributarios que favorecen el crecimiento, sin embargo, tienen
distintos niveles de recaudación tributaria e intervención en la economía.
Según la revista Forbes, la productividad laboral en Suecia aumentó en un

47% entre 1991 y 1999, mientras que en Estados Unidos y la Unión Europea
aumentó en un 37% y 31% respectivamente, se presume que estos
resultados positivos se debieron a los cambios en la composición de la
recaudación tributaria.
Otro modelo de recaudación tributaria es el Ruso, que a pesar de las

constantes reformas que han tenido a partir del 2000, año en que
centralizaron los ingresos de provincias al gobierno federal, en el 2001,
simplificaron la categorización de los ingresos al pasar de un sistema
progresivo de tres categorías donde la mayor tasa marginal era del 30% a un
solo impuesto al ingreso del 13%. En el 2002, se redujo el impuesto
corporativo de un 35% a un 24%. Los resultados han sido favorables, su
economía creció cerca del 9% en el 2000 y sobre el 4% desde entonces53.
Australia, Hong Kong, China y Suecia también son países con incentivos
tributarios, desgravaciones fiscales, aplazamiento en el pago de impuestos,
reducción general en el sistema progresivo de impuestos al ingreso, medidas
que le permitieron atraer inversión financiera en diferentes sectores incluido
los de investigación y desarrollo, así mismo, incrementó la oferta laboral,
ahorro interno, y aumento de producción.
2.2 Los Ingresos en los Entes Territoriales
Con la Constitución de 1991 y La ley 60 de 1993 se asignaron competencias

y responsabilidades a los entes territoriales, con esta nueva estructura de
funcionamiento el ámbito nacional se encargaría de la orientación,
coordinación y dirección general de la política social, mientras que los entes
territoriales dado el proceso de descentralización asumirían la ejecución de
los programas en materia de salud, educación, servicios públicos (agua
potable, saneamiento básico y energía), así como los derechos económicos,
sociales y culturales de los ciudadanos
Uno de los retos de la descentralización ha sido el de aumentar la eficiencia

en la prestación de los servicios públicos, teniendo en cuenta que los
53
Ibídem, pág. 2.
51
SECTORIALES
proyectos se pueden estructurar mejor desde una perspectiva local en la que

se tiene un acercamiento real con las necesidades de la población.
Con el Acto Legislativo 01 de 2001, se modificó el sistema

intergubernamental de transferencias dada la inestabilidad de los Ingresos
Corrientes de la Nación desvinculándolas de esta base fijada por la
Constitución y se conformo el Sistema General de Participaciones (SGP)
definiendo claramente las competencias territoriales de acuerdo con los
niveles de población, pobreza y eficiencia.
Sin embargo, para que los Entes Territoriales cumplieran con su función
social debieron incrementar de forma sostenida el gasto público destinado a
cubrir las necesidades básicas de la ciudadanía.
Con el Acto Legislativo 04 de 2007, nuevamente se realizó una reforma al

Sistema General de Participaciones, ratificando su destinación para la
prestación de los servicios básicos a cargo de los Entes Territoriales dando
prioridad al servicio de salud, los servicios de educación, preescolar,
primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua
potable y saneamiento básico.
De igual forma, este Acto Legislativo estableció la forma en la que se

incrementarán anualmente los recursos del SGP, condicionándolos al
crecimiento de los ingresos corrientes de la Nación.
Para sostener los niveles de gasto los Entes Territoriales han estructurado
unas fuentes de recursos que les permiten asegurar el flujo de caja necesario
para cumplir con sus funciones.
En esencia los Ingresos que perciben los Entes territoriales se pueden

clasificar así:
Gráfica 5
INGRESOS ENTES
TERRITORIALES
RECURSOS PROPIOS APORTES Y

PARTICIPACIONES
CORRIENTES NO CORRIENTES SGP REGALIAS

O DE CAPITAL
DIRECTOS
TRIBUTARIOS
INDIRECTO
S
NO TRIBUTARIOS
52
SECTORIALES
Los Recursos Propios se refieren a aquellos ingresos que dependen de la

gestión del municipio, mientras que los Aportes y Participaciones son los
recursos pertenecientes a entidades estatales entregados a otra entidad
pública sin carácter de contraprestación y en virtud de una norma, para cubrir
las necesidades de prestación de servicios determinados por la ley. Las más
representativas para los municipios son las transferencias (del Sistema
General de Participaciones) y las Regalías.
La fuente de recursos financieros más importante de los municipios es, sin

lugar a dudas, la Participación en los Ingresos Corrientes de la Nación
(transferencias) hoy conocida como el Sistema General de Participaciones.
Aunque se tiene esta estructura de ingresos, los desequilibrios financieros

han sido la constante en los entes territoriales, para subsanarlos se han
utilizado herramientas legales, administrativas y financieras orientadas al
manejo y control de un excesivo gasto público.
De igual forma, la estructura de ingresos tributarios es inadecuada,

constituyéndose en un tema pendiente en los procesos de ajuste de las
entidades territoriales, con problemas para administrarlos y que no permite
que los Entes Territoriales garanticen su autonomía y fortalezcan la calidad y
cubrimiento en la prestación de servicios.
Por ello el Saneamiento fiscal en la última década se ha enfocado en lograr

que las entidades territoriales recuperen su solvencia a fin de garantizar su
viabilidad financiera y administrativa54.
2.2.1 Comportamiento de los Ingresos Totales
Los Ingresos Totales percibidos por los Entes Territoriales para el período
2002-2006 presenta el siguiente comportamiento:
54
El procesos de saneamiento fiscal inició con la expedición de la Ley 358 de 1997 sobre
endeudamiento, Ley 549 de 1999 que creó el FONPET, la Ley 550 de 1999 con los acuerdos de
reestructuración de pasivos y la Ley 617 de 2000 para la racionalización del gasto público territorial
53
SECTORIALES
Gráfica 6
Fuente: Situación de las Finanzas del Estado, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006 – CGR
*Los indicadores son calculados por la CGR a partir de una muestra significativa en general
de 21 Dptos. y municipios capitales
Es evidente el crecimiento más dinámico en los municipios que en los

Departamentos, de 2002 a 2006 estos últimos crecieron en un 28.5%,
mientras que los municipios lo hicieron en un 150%.
2.2.2 Ingresos Departamentales
Para el desarrollo de este estudio se seleccionaron 15 Departamentos

teniendo como criterio de selección aquellos que han tenido procesos de
reestructuración de pasivos de acuerdo con la Ley 550 de 1999 o
incumplimiento de la Ley 617 de 2000.
Entre las principales fuentes de ingresos de los Departamentos se tiene que

las transferencias constituyen en promedio un 56%, los ingresos corrientes
un 30% (compuesto por un 26% de ingresos tributarios y un 4% de no
tributarios), regalías un 11%, y un 3% de otros ingresos, como se observa a
continuación:
54
SECTORIALES
Gráfica 7
Fuentes de Ingresos en los Departamentos
Otros
Regalías Ingresos
11% 3%
I. No Tributarios
4%
I. Tributarios
26% Transferencias
56%
Fuente: DNP – CGR
A continuación se presenta el comportamiento de los Ingresos Totales de los

departamentos seleccionados:
Cuadro 21
INGRESOS TOTALES - INDEXADOS A PRECIOS DE 2007
Cifras en Millones de Pesos
Departamento Cat. 2002 2003 2004 2005 2006 2007
VALLE DEL CAUCA E - 869.668,83 1.063.351,35 971.184,63 932.427,94 1.100.387,00
ATLANTICO 1 339.894,57 340.853,20 377.594,33 404.282,75 460.886,52 487.971,00
NARIÑO 1 296.112,27 351.474,51 469.633,82 483.860,17 516.613,26 483.932,00
SANTANDER 1 675.144,85 546.156,97 619.556,56 641.356,83 735.024,14 810.026,00
BOLIVAR 2 311.971,47 286.989,73 402.562,46 481.272,35 511.128,82 525.824,00
CALDAS 2 318.368,62 242.670,79 300.434,26 312.426,14 339.614,46 349.216,00
TOLIMA 2 454.097,97 436.725,64 486.508,94 543.812,74 494.257,86 528.945,00
CAUCA 3 283.229,31 262.941,13 381.687,84 409.776,13 363.305,46 434.833,00
CESAR 3 281.038,81 267.308,31 324.038,63 384.233,95 433.339,18 471.807,00
MAGDALENA 3 218.442,46 231.717,36 310.151,01 385.240,46 386.832,16 314.016,00
SAN ANDRES 3 78.032,98 87.504,16 78.333,71 78.275,82 89.054,84 89.186,00
AMAZONAS 4 58.156,54 61.118,85 70.083,29 73.884,45 73.632,90 72.891,00
CHOCO 4 133.844,01 200.420,95 176.204,35 227.135,56 224.271,62 182.837,00
GUAINIA 4 85.913,89 43.671,88 58.317,97 60.480,00 56.210,74 42.897,00
VICHADA 4 84.250,65 57.170,57 67.608,37 93.361,26 52.972,44 66.484,00
Fuente: DNP
El comportamiento de los ingresos totales que recibieron los departamentos

demuestran un esfuerzo fiscal por parte de ellos para mejorar sus ingresos,
no obstante, departamentos como Amazonas, Vichada y Tolima no
presentaron un incremento significativo. Así mismo, se observan diferencias
marcadas entre los departamentos, condicionadas entre otras cosas, por la
concentración en algunas regiones de las actividades económicas de las
cuales derivan en parte los ingresos.
55
SECTORIALES
La composición de los Ingresos Totales recibidos por los departamentos de

la muestra, se observan en el siguiente cuadro (22):
Cuadro 22
Composición de los Ingresos Totales
En los Departamentos Seleccionados 2002-2007
INGRESOS CORRIENTES APORTES Y PARTICIPACIONES
% del total de Ingresos
DEPARTAMENTO Cat. 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2002 2003 2004 2005 2006 2007
VALLE DEL CAUCA E - 47,4 50,4 50,4 48,0 45,6 - 50,5 48,5 47,0 50,8 52,5
ATLÁNTICO 1 54,1 54,1 52,5 52,8 54,2 56,5 42,7 45,2 46,3 44,0 41,8 41,7
NARIÑO 1 26,7 27,9 34,2 33,2 25,5 25,0 69,5 70,4 65,0 66,1 73,1 74,4
SANTANDER 1 23,0 32,1 38,5 40,9 31,3 34,3 67,7 54,0 46,3 47,9 47,9 44,4
BOLIVAR 2 33,3 41,6 38,1 27,8 26,5 28,7 59,1 52,7 57,4 64,7 66,6 62,8
CALDAS 2 20,5 29,8 34,5 30,9 29,6 26,6 68,0 61,7 55,7 59,0 52,6 55,3
TOLIMA 2 19,1 25,4 24,0 25,7 22,0 25,3 69,9 58,9 58,9 58,8 59,3 55,3
CAUCA 3 18,3 18,3 14,4 16,8 16,3 15,1 73,4 75,4 82,0 75,3 73,2 79,5
CESAR 3 14,9 20,6 16,8 15,6 16,0 17,2 64,8 52,4 60,7 57,0 48,6 41,6
MAGDALENA 3 21,9 24,5 23,5 19,4 17,7 25,8 77,0 75,4 67,4 64,1 74,5 70,7
SAN ANDRES 3 57,3 64,2 60,5 55,3 34,8 36,7 41,7 34,3 39,2 43,6 63,8 61,8
AMAZONAS 4 19,9 20,1 18,0 21,1 12,4 5,5 64,6 79,1 81,3 77,8 87,2 90,1
CHOCO 4 13,3 8,0 11,0 11,6 10,0 13,8 83,9 91,8 88,8 88,2 90,0 85,1
GUAINIA 4 10,0 21,7 18,4 16,1 14,6 9,4 54,0 69,6 61,4 56,4 85,3 89,3
VICHADA 4 12,9 14,6 16,7 13,6 17,8 7,3 51,3 84,6 80,2 83,6 82,2 90,3
Fuente: DNP
Efectivamente, la principal fuente de financiación de los entes territoriales

corresponde a los recursos provenientes de aportes y participaciones (SGP y
regalías) seguido por el recaudo de rentas propias (Ingresos corrientes).
Los mayores ingresos de los Departamentos se explican, en esencia, por los

Aportes y Participaciones, especialmente los recibidos vía transferencias. La
proporción entre ingresos corrientes e ingresos de capital en el periodo 2002-
2007 para departamentos como el Valle del Cauca y Atlántico en promedio
se mantiene en un 49% para ingresos corrientes y un 51% para los Aportes.
Para los demás Departamentos el promedio se encuentra en 24% para los

Ingresos Corrientes y 76% para los provenientes de Aportes y
Contribuciones, con un caso particularmente crítico en Chocó cuya relación
se encuentra en un promedio de 10% para ingresos corrientes y un 85% para
los Ingresos vía Aportes, reflejando las deficiencias de este Departamento
para generar rentas propias agudizado por una predominante cultura de no
pago arraigada en la población.
En cuanto a Departamentos como Guainía y Vichada que terminaron

exitosamente los procesos de reestructuración de pasivos en el cual tardaron
aproximadamente 6 años (2002-2007), la relación entre las fuentes de
ingresos está altamente inclinada a los Recursos que Provienen de los
Aportes y Contribuciones (transferencias) con un 84% y el restante 16% de
56
SECTORIALES
Ingresos Corrientes, en casos como Guainía el comportamiento de Ingresos

corrientes es decreciente pasando de un 21,69% en 2003 a un 14,62% para
2006, este comportamiento decreciente es una tendencia que aplica para los
demás Departamentos y evidencia la dependencia de los gobiernos locales
de los ingresos que son girados del nivel central.
Esta dependencia de las transferencias ha conllevado inclusive a deficientes

acciones de gestión de los entes territoriales para la generación de ingresos
propios ya que reciben transferencias de manera mecánica, por lo cual han
sido pocos los entes que han promovido un esfuerzo importante para
aumentar la recaudación de ingresos propios, especialmente de los
tributarios.
De igual forma, las regalías Directas recibidas por explotación de los

recursos naturales no renovables, como petróleo, carbón, esmeraldas, oro,
se han venido constituyendo en la primera o segunda55 fuente de
financiación del gasto. La siguiente tabla relaciona las entidades
territoriales que percibieron regalías directas en el 2006:
Cuadro 23
Departamentos que Recibieron Regalías en 2006
DEPARTAMENTO Millones de pesos
CASANARE 362.316,00
META 258.963,00
HUILA 190.061,00
ARAUCA 157.022,00
GUAJIRA 134.912,00
SANTANDER 114.507,00
CESAR 110.663,00
Tolima 75.815,00
BOYACA 55.658,00
CORDOBA 44.091,00
ANTIOQUIA 40.579,00
BOLIVAR 33.132,00
PUTUMAYO 27.183,00
N. DE SANTANDER 12.929,00
CUNDINAMARCA 10.338,00
CAUCA 5.329,00
SUCRE 5.308,00
VAUPES 539,00
NARIÑO 384,00
SAN ANDRES 208,00
Fuente: DNP
55
Desempeño Fiscal de los Departamentos y Municipios 2006, DNP
57
SECTORIALES
Debido a que los recursos recibidos por Regalías corresponden a la

explotación y venta de recursos naturales, generalmente en mercados
externos, los precios internacionales condicionan la cantidad de recursos
recibidos y distribuidos por el Gobierno Nacional, así que estos recursos
pueden presentar variaciones positivas o negativas y por tanto afectar el total
de recursos con los que puede contar el ente territorial.
Ingresos Tributarios y no Tributarios en Departamentos
Para todos los departamentos la mayor generación de ingresos propios

proviene de los Ingresos Tributarios los cuales se condicionan a su vez por el
consumo de bebidas alcohólicas, de cigarrillo, gasolina y la compra venta de
muebles y vehículos.
Las rentas en los Departamentos dependen aproximadamente de 14 ítems

integrados por impuestos, tasas y contribuciones, así:
Cuadro 24
IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES EN DEPARTAMENTOS
Impuestos 12 Tasas
Al Consumo de Cerveza Peajes y tasas por estación. ó x contam.
1 12.1
Vehicular
Al Consumo de Licores, vinos, aperitivos Contribuciones
2 13
y similares
3 Cigarrillos y tabaco elaborado 14 Monopolios
Consumo / ingreso M/cia extranjera -San Monopolio de licores
4 14.1
Andrés
5 Registro y anotación 14.2 Monopolios de juegos de suerte y azar
6 Sobretasa a la gasolina y al ACPM 14.3 Monopolio de loterías
7 Vehículos Automotores 14.4 Apuestas Permanentes
8 Degüello de ganado mayor 14.5 Juego de rifas
Loterías Foráneas y Premios de Loterías Juego de suerte y azar, promoción y
9 14.6
novedosos
Contribución sobre contratos de Obra Juego de suerte y azar, localizados
10 14.7
pública
11 Estampillas Departamentales 14.8 Juego Deportes, gallísticos
11.1 Pro desarrollo Departamental 14.9 Juegos Eventos Hípicos
11.2 Pro universidades (20 diferentes)
11.3 Pro hospitales (8 diferentes)
11.4 Pro Fomento Turístico
11.4 Otras (apoyan el desarrollo de sectores)
Fuente: Compilación de Normas Tributarias Territoriales, Tomo I, Minhacienda.
Los ingresos tributarios y no tributarios conforman los Ingresos Corrientes de

los entes territoriales. En el cuadro 26, se puede observar la
representatividad de los mismos para el periodo 2002-2007 de los
58
SECTORIALES
Departamentos que suscribieron acuerdos de reestructuración Ley 550 o que

incumplieron los límites del gasto:
Cuadro 25
INGRESOS TRIBUTARIOS INGRESOS NO TRIBUTARIOS
% del Total de ingresos Corrientes
DEPARTAMENTO Cat. 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2002 2003 2004 2005 2006 2007
VALLE DEL CAUCA E - 79,6 69,6 86,9 88,7 86,7 - 20,4 30,4 13,1 11,3 13,3
ATLÁNTICO 1 82,7 90,1 86,6 88,4 83,6 79,8 9,1 9,9 10,9 11,4 16,4 20,2
NARIÑO 1 87,3 81,8 70,7 72,5 66,0 65,0 12,4 18,2 21,1 27,4 33,9 34,9
SANTANDER 1 99,3 93,6 83,2 79,2 92,6 90,6 0,7 4,3 8,1 7,6 7,4 9,4
BOLÍVAR 2 98,3 88,4 75,5 90,4 97,8 96,7 1,7 0,8 18,6 2,6 2,2 3,3
CALDAS 2 96,9 95,4 70,3 75,3 81,4 92,8 3,1 4,3 25,3 24,7 17,9 7,2
TOLIMA 2 90,8 95,6 86,0 81,6 90,9 79,2 9,2 3,1 13,5 18,1 9,0 20,7
CAUCA 3 82,3 99,1 97,0 84,7 97,1 97,0 17,7 0,9 3,0 3,6 2,9 3,0
CESAR 3 98,6 98,5 91,9 98,5 88,5 81,0 1,4 1,5 8,1 1,5 11,5 19,0
MAGDALENA 3 99,0 99,3 89,0 99,3 99,2 99,1 1,0 0,7 1,6 0,7 0,8 0,9
SAN ANDRES 3 37,2 29,5 43,0 45,1 92,0 79,4 62,8 70,5 20,2 15,8 8,0 20,6
AMAZONAS 4 31,9 43,8 32,3 51,7 42,3 85,4 19,1 13,7 18,0 1,8 3,8 14,6
CHOCÓ 4 68,6 98,5 96,4 71,9 97,8 97,6 0,9 1,5 3,6 1,5 2,2 2,4
GUAINÍA 4 30,0 41,9 32,3 31,7 23,6 66,0 17,5 16,3 17,4 6,7 22,9 34,0
VICHADA 4 36,4 23,2 32,5 34,3 45,1 93,6 6,2 2,2 1,5 2,4 3,9 6,4
Fuente: DNP – CGR
A pesar de la estructura tributaria que disponen los departamentos, el

recaudo de los 32 departamentos del país en el período 1998 – 2006, se
concentró básicamente en los gravámenes al consumo de cerveza, licores,
tabaco, y en el impuesto de registro y anotación, como se muestra en el
siguiente cuadro:
Cuadro 26
Participación de los Tributos en el Total Recaudado de los

Departamentos 1998-2006
Precios Constantes 2006
Participación
Tributos Mínimo Máximo Suma Media
en el total
Total cerveza 1.750 1.044.742 7.675.252 239.851 33,82%
Total licores 2.356 1415999 6.602.810 206.337 29,10%
Total otros ind. 4.711 514.899 3.663.807 114.493 16,15%
Total timbre vehículos 0 513.964 2.074.524 64.828 9,14%
Total _otros dir 1.444 693.592 2.676.157 83.629 11,79%
Total 22.692.550 100,00%
Fuente: Bases de Datos CGR, CDEF, Cálculos: CD Gestión Pública
59
SECTORIALES
El rubro de otros impuestos indirectos y otros directos incluye 10 tributos que

no son representativos como fuentes de financiación, en cambio requieren
esfuerzo administrativo y de recursos para su manejo y control.
Los estudios y estadísticas realizados por diferentes entidades y en distintos

períodos sobre el tema tributario, muestran que la evolución en este aspecto
no ha cambiado sustancialmente desde 1984, en relación con impuestos
departamentales, así lo constatan estudios como el de Jorge Iván
González.56
El autor consideró en 1996, que la razón del bajo ritmo de los recaudos
impositivos era la verificación de problemas en la gestión, como: falta de
sistematización, escasa capacitación del personal, ausencia de metas en
volumen de recaudos, falta de mecanismos de control, recaudo pasivo,
registro manual de operaciones de tesorería e informalidad en los soportes
de las mismas, interferencia política en la administración de las licoreras,
entre otras.
Estos mismos aspectos fueron constatados en las visitas realizadas a los

Departamentos en la vigencia 2008, es decir que doce años más tarde el
problema no ha sido resuelto.
De otra parte se analizaron los recaudos de impuestos desde 1998 al 2006,

de los 32 Departamentos del país teniendo como fuente la base de datos de
la CGR para identificar el índice de dispersión entre los departamentos,
resultado que se muestra en la siguiente gráfica:
56
González, Jorge Iván, diez años de descentralización, Resultados y Perspectivas, 1996 publicado por
la Biblioteca Luis Ángel Arango; en línea pagina WEB biblioteca Luis Ángel Arango, esta pagina se
consulto en Octubre de 2008.
60
SECTORIALES
Grafica 8
Dispersión y Concentración Recaudo Departamentos
1998 – 2006 Indexado al 2006
Índice de dispersión
La gráfica anterior, permite observar que los departamentos que se alejaron

más por el nivel de ingresos fueron Antioquia, Valle y Cundinamarca, debido
a que son de categoría Especial y concentran un mayor recaudo, Boyacá,
Atlántico, Santander y Nariño componen el segundo nivel de recaudo que
son de categoría uno; muy cercanos a ellos quedaron, Caldas, Meta y Tolima
que se clasifican en la categoría dos, los demás correspondientes a las
categoría tres y cuatro su nivel de ingresos obviamente es el menor y es muy
similar entre ellos.
De otra parte, el comportamiento para los departamentos que han

presentado Acuerdos de Reestructuración o incumplimiento de límites de la
Ley 617, se presenta en el cuadro 28:
61
SECTORIALES
Cuadro 27
Recaudados por impuesto de Cerveza, Licores y Tabaco como %
de los Ingresos Tributarios
Departamento Categ. 2002 2003 2004 2005 2006 2007
VALLE DEL CAUCA E * 80,3 69,8 66,0 70,9 46,4
ATLÁNTICO 1 65,7 60,5 58,4 52,4 47,8 43,6
NARIÑO 1 75,4 72,7 53,0 88,4 - 70,1
SANTANDER 1 66,4 59,3 55,2 51,0 55,2 46,0
BOLIVAR 2 73,9 68,9 67,8 65,3 61,2 56,8
CALDAS 2 70,4 69,6 66,5 65,4 64,8 62,5
Tolima 2 79,5 71,8 78,1 69,2 82,4 74,7
CAUCA 3 73,4 72,0 85,6 83,3 71,1 72,1
CESAR 3 76,6 68,1 70,9 67,5 67,3 64,8
MAGDALENA 3 78,9 102,6 74,7 66,3 66,3 69,1
SAN ANDRES 3 19,0 13,6 17,3 11,8 9,5 5,7
AMAZONAS 4 67,9 48,0 65,8 0,0 61,3 56,2
CHOCO 4 91,1 90,6 * * * 86,2
GUAINIA 4 34,7 24,2 40,7 * * 39,1
VICHADA 4 19,5 50,4 41,9 49,5 58,5 60,4
Fuente: Contraloría Delegada para Economía y Finanzas
* no reportaron información a la CGR
Las situaciones de recesión económica afectan negativamente la actividad

industrial y comercial de los departamentos y esta situación ha incidido en los
niveles de recaudo de Ingresos Tributarios de los entes territoriales.
Como se evidencia en el comportamiento de los Ingresos de los

departamentos tomados como análisis para este estudio, la situación de
disparidad regional en el ingreso parece ser una constante.
Con estas marcadas diferencias, los Entes Territoriales afectados por bajos
niveles de recaudo de ingresos propios, han optado por la pignoración de los
ingresos futuros de actividades comerciales con el propósito de tener los
recursos de forma inmediata para atender las necesidades de
funcionamiento e inversión necesarios en la región.
En algunos casos la pignoración de recursos sobrepasa los periodos de

gobierno ya que se hacen a 6 o más años, por ejemplo el Valle dio como
garantía las rentas de su licorera por 5 años y Santander que tiene varios
tributos pignorados por períodos superiores a 10 años, inclusive, el
Departamento del Tolima llego a pignorar los gravámenes por consumo de
cerveza, cigarrillos y licores por 5 años, esta situación afecta directamente la
autonomía en el manejo de sus finanzas y lleva a que cada gobierno busque
62
SECTORIALES
fuentes de financiación que pueden derivar en mayores índices de

endeudamiento.
Fenómenos como el desplazamiento masivo de ciudadanos entre regiones,

debido especialmente a razones de orden público, incrementan la población,
especialmente en zonas urbanas, las cuales requieren del cubrimiento de
servicios públicos generalmente prestados por las administraciones
regionales y municipales las cuales en últimas se ven abocadas al
endeudamiento para satisfacer estos propósitos.
Por lo tanto, desde el punto de vista financiero y de función social la situación

de los entes territoriales es complicada, ya que deben cumplir con las
responsabilidades señaladas en la Constitución y la Ley en el sentido de
garantizar la prestación de los servicios básicos como la salud, la educación,
la vivienda y saneamiento básico.
2.2.3 Ingresos Municipales
Para este estudio se seleccionaron 87 Municipios teniendo como criterio de

selección aquellos que han tenido procesos de reestructuración de pasivos
de acuerdo con la Ley 550 de 1999 o incumplimiento de la Ley 617 de 2000.
De los 87 municipios el 26% de la muestra (23 municipios) están clasificados

entre las categorías Especial y quinta y el 74% restante en la última
57
categoría, es decir, en sexta categoría .
Ingresos Totales
Para facilitar el análisis de los Ingresos Totales, se han agrupado por

categorías de acuerdo con la Ley 617 de 2000, así:
Cuadro 28

Municipio Categ. 2002 2003 2004 2005 2006 2007
CALI E 622.525,41 813.667,35 896.568,29 1.070.408,10 1.067.358,32 1.116.734,00
B/QUILLA 1 498.473,65 488.261,74 532.191,54 594.846,26 608.915,97 612.225,00
BELLO 1 75.846,16 99.528,54 124.552,27 140.919,99 157.743,15 168.407,00
CARTAGENA 1 496.430,73 483.076,08 521.325,16 534.298,96 541.097,34 572.589,00
IBAGUE 1 115.821,45 188.903,37 202.233,66 204.880,94 8.735,42 235.696,00
PALMIRA 1 95.128,12 128.185,89 132.660,07 144.539,71 147.124,56 147.490,00
PIEDECUESTA 1 19.499,49 16.471,44 18.983,74 20.858,67 26.733,59 23.810,00
TOTAL 1.923.725,01 2.218.094,41 2.428.514,73 2.710.752,64 2.557.708,34 2.876.951,00
Fuente: DNP
57
Clasificación establecida en la Ley 617 de 2000
63
SECTORIALES
Cuadro 29
Municipio Categ. 2002 2003 2004 2005 2006 2007
B/VENTURA 2 90.997,67 111.244,26 146.766,78 160.068,16 185.186,48 189.504,00
MONTERIA 2 72.993,43 145.358,25 157.670,48 184.344,26 235.965,01 230.663,00
RIONEGRO 2 46.314,91 44.806,39 47.275,81 57.023,89 64.863,13 91.038,00
SANTAMARTA 2 - 137.920,54 210.661,05 175.256,41 185.779,76 196.920,00
SOLEDAD 2 67.181,05 76.569,09 - - 120.692,20 129.042,00
JAMUNDI 3 20.689,31 22.207,00 20.942,14 25.810,94 29.359,50 25.833,00
POPAYÁN 3 53.239,88 96.324,75 98.872,10 101.652,20 118.660,50 128.285,00
MAICAO 4 34.009,82 33.118,32 32.187,02 69.647,03 119.903,89 92.447,00
MALAMBO 4 19.618,96 15.207,76 17.129,86 - 21.285,78 19.833,00
RIOHACHA 4 26.746,66 29.697,02 24.936,20 27.608,68 32.752,20 52.121,00
TUMACO 4 - 67.582,96 62.486,80 69.389,98 79.536,90 91.467,00
CARTAGO 5 29.381,05 45.242,02 45.587,11 49.194,83 53.385,18 52.486,00
CAUCASIA 5 22.247,45 21.402,42 29.549,65 29.458,55 29.271,58 31.450,00
ESPINAL 5 - 17.362,09 16.575,48 19.683,63 20.950,24 24.833,00
GIRARDOTA 5 18.541,29 16.207,04 15.174,41 16.374,12 19.319,40 24.232,00
SANGIL 5 13.075,15 10.714,20 15.984,37 13.608,18 13.696,33 14.448,00
TOTAL 515.036,61 890.964,11 941.799,27 999.120,85 1.330.608,09 1.394.602,00
Fuente: DNP
Como se observa, en los municipios de categoría Especial a quinta en

términos de precios de 2007, los ingresos totales han presentado un
crecimiento real que oscila en una tasa promedio anual del 9%.
Existen significativas variaciones en los ingresos entre un municipio y otro,

por ejemplo en Piedecuesta (Santander) los ingresos totales para el 2006
alcanzaron 26 mil millones y en 2007 decrecieron a 23 mil millones, mientras
que en San Gil llegaron a 13 mil millones en 2006 y se incrementaron a 14
mil millones para 2007, condicionado entre otros factores por la cantidad de
población que en San Gil alcanza aproximadamente los 46.000 habitantes,
mientras que en Piedecuesta llega a los 103.000 habitantes en promedio.
En cuanto a los municipios clasificados en sexta categoría, se presentaron

variaciones más marcadas para el periodo 2002-2007, los casos en los que
el recaudo de un año a otro disminuyo considerablemente fueron más
recurrentes, el comportamiento se observa a continuación:
64
SECTORIALES
Cuadro 30
Municipio Categ. 2002 2003 2004 2005 2006 2007
AMBALEMA 6 3.869,35 3.503,44 3.263,87 3.980,38 4.085,61 4.337,00
ARACATACA 6 9.086,10 7.593,87 10.278,18 9.243,66 9.788,18 9.268,00
ASTREA 6 8.055,33 6.504,05 7.191,66 7.655,36 8.341,98 10.699,00
BAHIASOLANO 6 4.301,58 3.778,32 4.527,76 4.245,62 4.787,99 5.520,00
BECERRIL 6 6.731,89 5.328,00 6.890,74 2.863,99 6.820,71 9.651,00
BELENANDAQUIES 6 4.169,58 3.484,98 4.364,56 3.443,52 2.640,23 4.880,00
CAJAMARCA 6 5.934,54 5.721,40 5.601,70 6.460,71 5.775,48 6.369,00
CARAMANTA 6 2.944,58 4.085,90 3.671,09 4.356,73 3.735,33 4.975,00
CERETE 6 21.674,08 16.792,78 24.212,46 19.220,85 21.281,06 20.390,00
CHARALA 6 4.908,25 4.137,03 5.259,65 5.284,21 5.008,12 6.495,00
CHINCHINA 6 18.789,67 15.383,22 15.964,27 17.484,25 17.455,93 19.080,00
CIENAGA 6 35.345,87 56.465,11 64.667,78 70.458,97 66.271,04 66.264,00
CONDOTO 6 6.996,22 6.856,29 7.287,10 6.844,46 7.341,60 7.037,00
CORDOBA 6 7.949,49 3.145,34 3.214,91 3.111,52 2.958,97 6.047,00
COROZAL 6 15.200,07 14.132,85 13.020,56 11.020,65 13.567,04 14.548,00
DAGUA 6 10.430,62 11.883,34 9.989,99 8.770,65 10.083,88 8.974,00
DISTRACCION 6 3.343,60 2.838,77 2.433,88 3.760,67 5.762,34 4.915,00
ELCOPEY 6 8.354,20 5.935,23 6.348,81 8.036,78 8.998,70 10.745,00
ELRETEN 6 6.372,30 5.066,71 6.660,29 5.828,75 6.859,05 6.723,00
FILANDIA 6 4.677,75 4.571,18 5.371,31 5.292,51 6.081,85 5.908,00
FONSECA 6 6.331,17 5.736,71 7.442,20 7.057,71 8.791,88 6.962,00
FUNDACION 6 14.822,17 10.248,07 7.185,65 12.043,86 13.878,55 14.383,00
GALERAS 6 6.493,38 6.375,15 5.322,13 4.280,89 5.365,20 5.182,00
GUACARI 6 9.098,56 7.153,08 7.792,71 9.092,47 9.713,31 10.286,00
GUAMO 6 10.558,43 8.686,06 9.993,39 9.033,65 10.264,75 10.417,00
GUAPI 6 8.356,60 6.270,17 7.351,51 6.122,44 7.201,42 8.871,00
GUARANDA 6 - 3.965,98 5.108,61 5.216,81 6.353,76 8.933,00
ICONONZO 6 8.051,56 3.582,87 4.073,10 5.226,18 6.755,52 5.281,00
ISTMINA 6 11.483,91 5.547,97 9.106,41 8.149,89 7.167,01 8.143,00
LAPAZ 6 4.022,59 3.241,94 3.570,76 3.467,89 8.901,13 3.875,00
LERIDA 6 - 2.707,86 4.661,51 5.598,88 6.332,33 6.045,00
LETICIA 6 12.351,74 13.071,21 16.537,01 13.305,14 14.213,67 18.663,00
LIBANO 6 9.845,42 9.298,61 9.989,39 9.700,27 10.371,27 12.267,00
65
SECTORIALES
MAGANGUE 6 36.689,91 43.249,87 54.820,25 59.995,47 59.096,91 66.570,00
MAJAGUAL 6 13.328,99 8.984,74 10.900,20 11.317,20 13.798,60 16.129,00
MARIALABAJA 6 17.460,60 9.827,51 10.838,76 10.100,63 11.819,17 -
MARIQUITA 6 9.025,41 7.880,59 8.264,19 9.788,89 8.825,62 11.754,00
MOCOA 6 9.819,45 10.465,87 10.945,39 10.687,01 12.164,77 13.851,00
NOVITA 6 2.441,08 3.010,00 5.010,12 3.587,22 4.523,72 3.903,00
NUQUI 6 3.434,73 4.048,41 3.736,14 3.890,13 3.013,78 4.346,00
PACHO 6 10.309,85 8.611,89 8.440,69 8.811,73 8.372,51 9.908,00
PALESTINA 6 7.889,74 7.833,39 7.066,41 7.825,32 7.515,42 7.901,00
PAMPLONA 6 9.953,39 11.088,74 9.572,16 11.128,61 12.163,85 14.988,00
PATIA(ELBORDO) 6 8.550,17 7.072,38 8.549,14 9.020,96 9.876,66 10.383,00
PRADERA 6 12.600,95 12.137,38 11.009,71 12.457,10 12.557,05 13.068,00
PROVIDENCIA 6 3.478,61 11.341,02 13.536,50 11.890,92 12.913,49 4.668,00
PUERTOASIS 6 - 16.270,62 16.359,93 16.502,63 19.396,65 22.143,00
PTO INIRIDA 6 16.380,43 7.389,37 9.930,75 23.927,92 15.810,47 19.414,00
PTO LIBERTADOR 6 - 10.670,06 14.434,03 14.974,65 9.189,07 6.907,00
QUIBDO 6 28.348,70 22.059,00 28.157,63 26.916,62 31.100,53 27.679,00
ROVIRA 6 6.959,45 5.911,55 5.598,46 6.706,30 7.644,72 7.997,00
SABANALARGA 6 - 18.740,58 15.761,05 19.915,67 16.314,56 5.960,00
SALAMINA 6 5.388,47 4.480,00 6.137,25 5.735,54 4.554,72 6.986,00
SANBENITOABAD 6 7.257,60 7.344,75 7.446,40 8.605,17 8.735,42 8.609,00
SANDIEGO 6 6.863,35 6.510,30 6.361,61 6.192,24 5.643,90 5.762,00
SANDONA 6 7.156,66 7.173,89 6.837,98 7.393,35 5.777,19 7.988,00
SANTAANA 6 8.296,15 6.731,85 6.507,66 5.807,87 6.165,39 7.172,00
TADO 6 6.432,75 5.830,98 - 4.703,08 5.036,55 5.953,00
TOLU 6 15.268,29 22.430,22 20.860,14 - 6.353,76 12.322,00
TOLUVIEJO 6 8.347,77 6.806,10 8.495,90 8.837,38 13.798,60 9.899,00
VILLAMARIA 6 10.972,83 9.822,38 8.153,36 9.053,61 9.574,13 10.903,00
VILLANUEVA 6 7.049,64 5.683,97 5.262,79 5.325,50 8.610,65 5.481,00
VILLARICA 6 3.847,06 5.394,69 5.864,10 7.656,14 9.729,48 8.390,00
ZARAGOZA 6 11.363,68 9.951,05 8.544,62 12.069,56 10.680,00 12.400,00
TOTAL 585.466,28 597.846,62 651.758,23 666.484,70 703.712,20 721.567,00

Fuente: DNP
Como se puede observar las variaciones en el recaudo total de los

municipios de sexta categoría es más recurrente y evidencia los problemas
que presentan para mantener recaudo creciente para cubrir sus funciones
administrativas y sociales.
66
SECTORIALES
En el gráfico siguiente se observa el comportamiento del recaudo total por

categoría y se observa la tendencia de los mismos:
Gráfica 9
Fuente: DNP
Elaboró: CGR
Corresponde al total de ingresos por categoría de los 87 municipios analizados anteriormente
La estructura de Ingresos en los Municipios obedece en promedio a las

siguientes participaciones:
Gráfica 10
Ingresos en los Municipios

I. Tributario s
30%
I. No Tributario s
4%
Regalías
4%
Transferencias Otro s Ingreso s

60% 2%
Fuente: DNP - CGR
67
SECTORIALES
Los principales ingresos de los municipios provienen de las transferencias,

seguidas de los Ingresos Corrientes especialmente de los tributarios, la
relevancia dentro del total de los Ingresos de estos factores se observa a
continuación:
Cuadro 31
Como % de los Ingresos Totales

Municipio Categ. 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2002 2003 2004 2005 2006 2007
CALI E 62,44 58,02 54,94 51,76 55,06 54,47 37,56 41,98 45,06 48,24 44,94 41,13
B/QUILLA 1 40,51 40,92 43,56 40,97 45,46 46,07 59,49 59,08 56,44 59,03 54,54 50,54
BELLO 1 47,59 41,11 36,59 35,50 42,29 38,72 52,41 58,89 63,41 64,50 57,71 54,72
CARTAGENA 1 37,03 38,61 35,44 40,93 39,81 35,29 62,97 61,39 64,56 59,07 60,19 55,12
IBAGUE 1 56,40 34,29 34,83 36,44 9,95 33,65 43,60 65,71 65,17 63,56 90,05 62,30
PALMIRA 1 64,40 59,16 48,00 43,40 46,97 44,87 35,60 40,84 52,00 56,60 53,03 53,82
PIEDECUESTA 1 46,45 55,95 61,27 54,04 60,79 60,65 53,55 44,05 38,73 45,96 39,21 36,27
Fuente: DNP
Ciudades como Cali clasificada en categoría Especial según la Ley 617 de

2000, presenta una autonomía financiera promedio anual de 54% lo cual
radica en que una parte significativa de su financiación se da por medio de
ingresos propios, especialmente de los impuestos municipales, evitando una
mayor dependencia de los recursos por aportes y participaciones,
especialmente del SGP, transferidos por el Gobierno Nacional.
Para los municipios de categoría 1, la relación de sus ingresos está más

inclinada hacia los recibidos por concepto de aportes y participaciones los
cuales representan en promedio un 55% salvo en Palmira y Piedecuesta en
donde los ingresos propios han sido más importantes como fuente de
financiación al representar en promedio un 54% frente a un 46% de aportes y
participaciones.
Esta relativa eficiencia está determinada por la cantidad de habitantes en

cada municipio y por la concentración de actividades productivas
generadoras de recursos propios los cuales le permiten al ente territorial
mejorar constantemente su capacidad para generar ingresos y evitar una
excesiva dependencia de los recursos recibidos del gobierno nacional.
Para los municipios clasificados en las categorías segunda a quinta, La

participación en los Ingresos Totales en el periodo 2002 a 2007 se presenta
a continuación:
68
SECTORIALES
Cuadro 32
Municipio Categ. 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2002 2003 2004 2005 2006 2007
B/VENTURA 2 32,50 31,78 21,84 24,21 24,28 28,42 67,50 68,22 78,16 75,79 75,72 63,80
MONTERIA 2 49,86 31,17 34,36 25,97 19,87 24,19 50,14 68,83 65,64 74,03 80,13 63,32
RIONEGRO 2 68,32 70,02 71,85 70,42 73,46 69,11 31,68 29,98 28,15 29,58 26,54 12,24
SANTAMARTA 2 * 28,31 41,46 20,78 28,08 24,91 * 71,69 58,54 79,22 71,92 69,22
SOLEDAD 2 37,30 18,77 * * 17,30 20,92 62,70 81,23 * * 82,70 78,56
JAMUNDI 3 39,36 40,50 48,12 61,10 58,88 62,34 60,64 59,50 51,88 38,90 41,12 34,12
POPAYAN 3 51,85 27,79 30,35 30,15 30,50 33,76 48,15 72,21 69,65 69,85 69,50 64,61
MAICAO 4 11,28 24,89 9,34 10,96 4,78 6,95 88,72 75,11 90,66 89,04 95,22 78,51
MALAMBO 4 23,61 34,45 29,99 * 37,31 36,05 76,39 65,55 70,01 * 62,69 60,19
RIOHACHA 4 29,14 36,44 29,98 40,51 34,84 16,45 70,86 63,56 70,02 59,49 65,16 43,52
TUMACO 4 * 20,90 11,28 15,70 15,91 9,92 * 79,10 88,72 84,30 84,09 76,49
CARTAGO 5 56,25 32,74 31,12 31,49 30,20 27,65 43,75 67,26 68,88 68,51 69,80 66,51
CAUCASIA 5 41,32 29,62 34,87 28,63 30,39 29,68 58,68 70,38 65,13 71,37 69,61 51,31
ESPINAL 5 * 40,13 42,23 44,34 50,29 51,97 * 59,87 57,77 55,66 49,71 32,13
GIRARDOTA 5 44,74 50,86 67,31 61,90 58,70 50,38 55,26 49,14 32,69 38,10 41,30 23,66
SANGIL 5 58,32 56,32 48,60 57,17 59,63 60,74 41,68 43,68 51,40 42,83 40,37 36,77
Fuente: DNP
En este grupo de municipios los recursos provenientes de Aportes y

Participaciones tienen una mayor trascendencia como componente de los
ingresos totales oscilando en promedio entre el 60% y el 70% mientras que
los ingresos tributarios no alcanzaron participaciones superiores en promedio
al 40%, esta situación evidencia el problema que representa para este grupo
de municipios generar nuevas posibilidades que les permitan incrementar
sus ingresos propios y los deja con una mayor dependencia de los recursos
recibidos por el gobierno nacional.
Sin embargo, la mayor dependencia de recursos de aportes y contribuciones

la presentan los municipios clasificados en sexta categoría, en donde la
generación de recursos propios es mínima como se observa a continuación:
Cuadro 33
Municipio Categ. 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2002 2003 2004 2005 2006 2007
AMBALEMA 6 26,23 36,45 29,62 27,36 31,43 25,96 73,77 63,55 70,38 72,64 68,57 55,18
ARACATACA 6 13,52 16,17 15,00 14,09 15,60 16,42 86,48 83,83 85,00 85,91 84,40 82,10
ASTREA 6 8,73 10,32 12,40 13,37 13,42 10,74 91,27 89,68 87,60 86,63 86,58 64,31
BAHIASOLANO 6 15,95 21,62 23,70 28,79 27,02 19,53 84,05 78,38 76,30 71,22 72,98 62,10
BECERRIL 6 14,63 28,47 24,45 55,46 24,89 17,49 85,37 71,53 75,55 44,54 75,11 52,99
BELENANDAQUIES 6 23,46 27,77 23,22 20,02 30,44 18,07 76,54 72,23 76,78 79,98 69,56 65,49
CAJAMARCA 6 24,63 35,07 28,64 30,47 29,57 29,41 75,37 64,93 71,36 69,53 70,43 64,44
69
SECTORIALES
CARAMANTA 6 22,75 30,73 23,78 22,55 27,31 20,08 77,25 69,27 76,22 77,45 72,69 44,84
CERETE 6 21,76 26,61 20,59 32,59 31,34 30,96 78,24 73,39 79,41 67,41 68,66 57,56
CHARALA 6 32,08 29,32 32,24 33,37 38,22 30,55 67,92 70,68 67,76 66,63 61,78 56,04
CHINCHINA 6 35,55 40,01 47,38 43,24 42,22 33,66 64,45 59,99 52,62 56,76 57,78 60,24
CIENAGA 6 19,86 8,12 9,08 8,88 9,13 9,86 80,14 91,88 90,92 91,12 90,87 64,43
CONDOTO 6 9,96 17,70 15,18 15,71 18,92 20,70 90,04 82,30 84,82 84,29 81,08 56,23
CORDOBA 6 21,32 20,66 21,53 23,43 19,83 19,71 78,68 79,34 78,47 76,57 80,17 78,30
COROZAL 6 20,20 23,23 20,41 23,37 20,44 20,93 79,80 76,77 79,59 76,63 79,56 62,52
DAGUA 6 28,48 34,92 35,54 38,72 41,98 44,17 71,52 65,08 64,46 61,28 58,02 49,24
DISTRACCION 6 16,32 20,15 24,79 19,71 15,77 20,00 83,68 79,85 75,21 80,29 84,23 70,27
ELCOPEY 6 12,04 17,03 16,07 16,11 15,72 13,48 87,96 82,97 83,93 83,89 84,28 59,00
ELRETEN 6 15,85 22,34 15,50 16,69 15,04 18,79 84,15 77,66 84,50 83,31 84,96 69,78
FILANDIA 6 28,36 29,45 30,12 30,46 33,03 30,08 71,64 70,55 69,88 69,54 66,97 66,03
FONSECA 6 16,84 25,81 37,00 18,63 14,36 18,40 83,16 74,19 63,00 81,37 85,64 69,76
FUNDACION 6 18,50 23,82 35,98 21,00 20,50 22,44 81,50 76,18 64,02 79,00 79,50 74,58
GALERAS 6 13,14 15,01 13,37 25,46 18,22 19,95 86,86 84,99 86,63 74,54 81,78 73,74
GUACARI 6 30,40 51,30 37,09 41,05 42,47 46,06 69,60 48,70 62,91 58,95 57,53 41,41
GUAMO 6 33,69 31,48 31,13 31,24 37,67 36,78 66,31 68,52 68,87 68,76 62,33 51,70
GUAPI 6 16,57 20,86 17,84 25,40 15,67 12,96 83,43 79,14 82,16 74,60 84,33 84,34
GUARANDA 6 * 13,27 10,43 16,27 17,20 14,13 * 86,73 89,57 83,73 82,80 54,00
ICONONZO 6 8,10 27,40 22,84 17,49 17,30 23,99 91,90 72,60 77,16 82,51 82,70 52,04
ISTMINA 6 15,07 31,96 22,78 31,80 34,22 43,56 84,93 68,04 77,22 68,20 65,78 49,81
LAPAZ 6 25,22 15,68 24,60 18,86 22,59 16,77 74,78 84,32 75,40 81,13 77,41 61,39
LERIDA 6 * 44,01 39,67 34,48 41,97 42,60 * 55,99 60,33 65,52 58,03 57,40
LETICIA 6 35,59 41,75 49,21 45,99 41,73 56,19 64,41 58,25 50,79 54,01 58,27 31,26
LIBANO 6 27,35 31,40 33,31 33,98 35,68 31,29 72,65 68,60 66,69 66,02 64,32 54,63
MAGANGUE 6 12,27 9,10 9,05 10,86 10,44 9,59 87,73 90,90 90,95 89,14 89,56 81,60
MAJAGUAL 6 6,19 9,91 8,67 9,41 10,13 8,11 93,81 90,09 91,33 90,59 89,87 54,23
MARIALABAJA 6 16,53 39,00 15,91 13,77 11,32 - 83,47 61,00 84,09 86,23 88,68 -
MARIQUITA 6 45,54 44,30 44,01 38,37 40,81 39,99 54,46 55,70 55,99 61,63 59,19 52,31
MOCOA 6 23,44 22,41 27,51 28,39 29,03 28,53 76,56 77,59 72,49 71,61 70,97 66,65
NOVITA 6 11,68 17,76 21,14 19,65 16,86 21,24 88,32 82,24 78,86 80,35 83,14 61,75
NUQUI 6 8,77 12,60 14,90 19,51 19,92 23,47 91,23 87,40 85,10 80,49 80,08 76,53
PACHO 6 24,76 32,02 34,67 30,93 35,20 32,21 75,24 67,98 65,33 69,07 64,80 47,74
PALESTINA 6 26,17 28,41 34,46 36,15 35,21 33,54 73,83 71,59 65,54 63,85 64,79 58,41
PAMPLONA 6 31,43 25,33 35,44 33,65 33,42 27,62 68,57 74,67 64,56 66,35 66,58 61,32
PATIA(ELBORDO) 6 16,95 41,07 22,39 25,12 29,65 23,69 83,05 58,93 77,61 74,88 70,35 73,34
PRADERA 6 34,77 32,81 31,37 33,94 39,46 38,58 65,23 67,19 68,63 66,06 60,54 53,76
PROVIDENCIA 6 18,10 4,46 87,63 75,15 81,44 25,41 81,90 95,54 12,37 24,85 18,56 74,59
PUERTOASIS 6 * 25,36 29,98 25,59 24,24 21,56 * 74,64 70,02 74,41 75,76 69,20
PUERTOINIRIDA 6 13,05 23,21 27,56 8,48 17,14 14,71 86,95 76,79 72,44 91,52 82,86 84,56
PUERTOLIBERTADOR 6 * 16,06 17,74 15,12 19,73 19,63 * 83,94 82,26 84,88 80,27 78,76
QUIBDO 6 20,51 18,88 19,84 17,72 22,51 21,40 79,49 81,12 80,16 82,28 77,49 77,58
ROVIRA 6 14,46 17,53 16,77 18,43 18,81 15,18 85,54 82,47 83,23 81,57 81,19 72,76
SABANALARGA 6 * 15,70 19,86 16,09 21,63 16,41 * 84,30 80,14 83,91 78,37 50,10
SALAMINA 6 28,52 28,80 25,10 20,63 29,79 17,52 71,48 71,20 74,90 79,37 70,21 74,19
SANBENITOABAD 6 15,79 7,24 9,11 10,94 9,95 10,95 84,21 92,76 90,89 89,06 90,05 57,74
SANDIEGO 6 17,19 23,40 37,15 27,05 44,54 18,93 82,81 76,60 62,85 72,95 55,46 73,22
SANDONA 6 13,61 16,09 18,41 22,78 23,00 17,45 86,39 83,91 81,59 77,22 77,00 80,36
SANTAANA 6 11,32 13,11 20,71 19,79 19,49 19,23 88,68 86,89 79,29 80,21 80,51 76,63
TADO 6 10,12 16,94 * 21,79 32,25 21,90 89,88 83,06 * 78,21 67,75 54,78
TOLU 6 20,56 9,74 11,65 * 17,20 16,10 79,44 90,26 88,35 * 82,80 32,73
70
SECTORIALES
TOLUVIEJO 6 24,41 29,96 23,25 28,37 10,13 24,87 75,59 70,04 76,75 71,63 89,87 54,19
VILLAMARIA 6 35,34 41,85 59,33 47,79 41,94 42,98 64,66 58,15 40,67 52,21 58,06 48,23
VILLANUEVA 6 9,87 20,78 25,32 19,59 15,40 17,41 90,13 79,22 74,68 80,41 84,60 74,53
VILLARICA 6 39,93 49,05 63,53 51,34 44,35 59,00 60,07 50,95 36,47 48,66 55,65 35,73
ZARAGOZA 6 23,13 16,44 28,45 24,43 30,34 13,24 76,87 83,56 71,55 75,57 69,66 45,89
Como se evidencia en estos municipios se acentúa mucho más las

dependencia de los recursos recibidos por aportes y participaciones los
cuales tienen una representatividad del total de los ingresos que oscila entre
el 75% y el 80% y en algunos casos alcanza el 90% de dependencia de los
recursos, especialmente del SGP.
En general, los ingresos por transferencias (SGP) participaron en promedio

con más del 40% del total de los ingresos de los municipios en categoría
Especial y primera, mientras que de la segunda a la sexta categoría oscilan
entre el 55% y el 80%, por lo cual se puede afirmar que los municipios de
Colombia presentan una altísima dependencia de las transferencias del
gobierno central, en contraposición con su capacidad para generar ingresos
propios que entre otros factores, están condicionados por la cantidad de
habitantes y la generación de actividades productivas.
En consecuencia, los Ingresos de los entes territoriales clasificados en quinta

y sexta categoría, presentan una mayor dependencia de los aportes y
participaciones del gobierno nacional y esta tendencia se mantendrá
mientras no encuentren formas de fortalecer las actividades productivas de
las regiones para la generación de Ingresos propios a través de la tributación
local.
En los Aportes y Participaciones se encuentran los recursos recibidos por

Regalías Directas las cuales para algunos municipios, se constituyen en otra
importante fuente de financiación del gasto, la siguiente tabla relaciona las
entidades territoriales que perciben regalías directas en 2006, por
explotación de los recursos naturales no renovables, como petróleo, carbón,
esmeraldas y oro:
Cuadro 34
DEPARTAMENTO MUNICIPIOS Millones de Pesos
CASANARE AGUAZUL 82.228,00
HUILA NEIVA 47.575,00
BOLIVAR CARTAGENA 46.656,00
META CASTILLA LA NUEVA 37.943,00
ARAUCA ARAUCA 33.008,00
SANTANDER BARRANCABERMEJA 31.881,00
BOYACA PUERTO BOYACA 30.160,00
META ACACIAS 29.002,00
CASANARE YOPAL 28.639,00
71
SECTORIALES
META PUERTO GAITAN 27.515,00

CASANARE TAURAMENA 25.669,00
META VILLAVICENCIO 25.271,00
CORDOBA MONTELIBANO 24.607,00
TOLIMA MELGAR 23.968,00
HUILA AIPE 23.498,00
GUAJIRA ALBANIA 22.695,00
MAGDALENA CIENAGA 21.113,00
GUAJIRA URIBIA 20.504,00
HUILA PALERMO 19.899,00
CORDOBA SAN ANTERO 18.761,00
SUCRE TOLU 17.794,00
BOLIVAR CANTAGALLO 17.628,00
GUAJIRA MANAURE 16.145,00
GUAJIRA HATONUEVO 15.168,00
ANTIOQUIA YONDO 15.063,00
CASANARE OROCUE 15.018,00
SANTANDER SABANA DE TORRES 14.081,00
CASANARE MANI 13.925,00
ARAUCA ARAUQUITA 11.935,00
CESAR LA JAGUA DE IBIRICO 11.714,00
TOLIMA PURIFICACION 11.418,00
HUILA YAGUARA 10.958,00
SANTANDER PUERTO WILCHES 10.926,00
GUAJIRA BARRANCAS 10.328,00
SANTANDER SAN VICENTE DE CHUCURI 10.276,00
ANTIOQUIA PUERTO NARE 8.278,00
SANTANDER GIRON 7.852,00
MAGDALENA SANTA MARTA 7.593,00
SUCRE SINCELEJO 7.554,00
CORDOBA PLANETA RICA 6.771,00
PUTUMAYO ORITO 6.771,00
ATLANTICO BARRANQUILLA 6.474,00
CORDOBA PUEBLO NUEVO 6.154,00
CASANARE SAN LUIS DE PALENQUE 5.779,00
META PUERTO LOPEZ 5.283,00
CORDOBA BUENAVISTA 5.180,00
CASANARE TRINIDAD 5.000,00
Fuente: DNP
Ingresos Tributarios y No Tributarios en Municipios
En los Municipios el número de rentas es aún mayor que en los

Departamentos, registramos 26, pero se podría llegar a 40 ó más si se tiene
en cuenta las divisiones de algunos de ellos como las estampillas, las tasas y
los monopolios rentísticos.
72
SECTORIALES
Los gobiernos municipales tienen la potestad sobre los impuestos descritos

en el cuadro 35, Bogotá D.C. cuenta con un régimen especial en el cual se le
otorgó la potestad de asumir además de estos impuestos, otros que son del
orden departamental como el del consumo de cerveza, sifones y refajos;
consumo de cigarrillos y tabaco elaborado de procedencia extranjera,
sobretasa a la gasolina motor y al ACPM, impuesto del fondo de pobres e
impuesto sobre vehículos automotores.
Cuadro 35
Impuestos, Tasas y Contribuciones en los Municipios
Impuestos
1 Industria y Comercio 19 Tasas - Recargos – Predial
Complementario de avisos y Sobretasa Consumo de gasolina Municipal
2 19,1
tableros
A la publicidad exterior visual Sobretasa Espec. con destino Corporac.
3 19,2
Autónomas Reg.
Predial y normas catastrales Sobretasa Especial para el Distrito de
4 19,3
Cartagena
Sobretasa Consumo de gasolina Sobretasa para Inversión en Cedelca
5 19,4
Municipal
Consumo al ACPM Sobretasa para financiar la actividad
6 19,5
Bomberil
7 Vehículos, circulación y tránsito 19,6 Tasas por ingresos a las minas de Zipaquirá
8 Espectáculos Públicos 19,7 Tasas retributivas y compensatorias
Espectáculos Públicos con destino Transferencias del sector eléctrico
9 20
al deporte
10 Al Transporte de Hidrocarburos 21 Peajes y Tasas
Telégrafos, teléfonos, Peaje Turístico
11 22
Empreléctricas, Gas
12 Degüello de Ganado Menor 23 Derechos de Tránsito
Contribuciones - Contratos De Contribución de la valorización
13 24
Obra
14 Alumbrado público 25 Participación en la Plusvalía
15 Delineación Urbana 26 Monopolios
Extracción, Arena, Cascajo y Monopolios de juegos de suerte y azar
16 26,1
Piedra
Nacional Explotación de Oro, Plata Monopolio de loterías
17 26,2
y Platino
18 Estampillas 26,3 Apuestas Permanentes
18,1 Prodotación Centros Ancianos 26,4 Juego de rifas
Pro universidad Distrital Juego de suerte y azar, promoción y
18,2 26,7
novedosos
18,3 Pro desarrollo Urbano 26,8 Juego Deportes, gallísticos
18,4 Pro Cultura 26,9 Juegos Eventos Hípicos
Fuente: Fuente: Compilación de Normas Tributarias Territoriales, Tomo II, Minhacienda.
73
SECTORIALES
En cuanto a los Ingresos Tributarios y no tributarios que conforman los

Ingresos Corrientes, a continuación se presentan su representatividad para el
periodo 2002-2007, de los Municipios en Acuerdos Ley 550 ó que
incumplieron límites de Ley 617.
Cuadro 36

Como % de los Ingresos Corrientes
Municipio Categ. 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2002 2003 2004 2005 2006 2007
CALI E 89,2 84,4 89,6 83,2 83,0 83,2 10,8 12,0 7,6 11,8 12,4 13,7
B/QUILLA 1 88,8 88,8 92,1 99,2 97,1 99,5 11,2 9,0 7,9 0,8 2,9 0,5
BELLO 1 81,9 80,1 83,9 89,6 75,5 80,4 18,1 14,2 15,8 10,4 24,5 19,6
CARTAGENA 1 88,0 84,4 96,0 95,6 84,6 72,6 3,7 8,6 4,0 4,4 15,4 27,1
IBAGUE 1 62,2 91,2 91,8 84,5 17,6 82,8 29,2 8,2 7,9 15,3 2,0 14,1
PALMIRA 1 86,6 74,7 86,1 87,9 88,9 90,4 11,8 12,8 11,5 11,2 10,1 8,6
PIEDECUESTA 1 77,7 76,9 60,8 81,4 87,2 92,4 11,3 11,5 16,1 12,1 11,4 6,6
B/VENTURA 2 91,66 84,30 97,21 92,78 92,75 75,03 8,34 15,70 1,03 6,88 5,80 24,49
MONTERIA 2 72,06 54,79 66,93 82,21 80,54 70,93 13,64 15,45 13,39 17,79 18,95 26,40
RIONEGRO 2 87,01 88,11 90,01 87,67 91,77 90,56 10,73 11,89 9,76 12,08 8,06 8,74
SANTAMARTA 2 * 52,22 33,74 83,79 90,79 87,00 * 17,98 65,64 16,21 7,60 13,00
SOLEDAD 2 78,38 98,71 * * 94,50 91,35 1,42 0,77 * * 3,95 3,65
JAMUNDI 3 95,64 82,99 88,66 74,48 84,27 86,98 4,36 17,01 11,34 20,64 10,18 11,71
POPAYAN 3 67,30 67,00 69,63 72,08 71,06 68,87 32,34 31,49 29,58 26,92 26,95 29,25
MAICAO 4 68,41 72,99 87,46 43,10 65,68 71,35 0,64 23,84 12,54 4,29 9,36 7,35
MALAMBO 4 96,38 94,22 73,03 * 80,77 75,87 3,62 3,73 8,60 * 6,50 7,19
RIOHACHA 4 43,20 84,48 69,53 57,97 68,27 78,37 30,34 3,64 11,26 22,04 3,26 6,05
TUMACO 4 * 49,85 100,00 86,78 65,61 97,67 * 2,43 0,00 0,00 0,00 0,00
CARTAGO 5 85,76 79,52 79,94 81,02 81,75 81,29 7,71 8,60 9,47 10,32 9,08 7,62
CAUCASIA 5 60,58 81,09 61,99 84,92 79,60 79,27 28,85 4,63 28,35 6,39 9,25 10,85
ESPINAL 5 * 76,33 78,19 65,11 74,07 76,23 * 22,74 21,63 26,16 17,59 10,00
GIRARDOTA 5 83,38 87,48 89,81 88,90 93,52 92,77 10,95 7,07 4,27 5,12 6,05 7,24
SANGIL 5 84,64 86,65 83,34 83,13 79,45 78,78 8,62 5,47 7,06 7,84 10,52 12,35
Fuente: DNP
En los Municipios clasificados en categoría Especial a quinta, los Ingresos

Tributarios tienen una significativa participación dentro de los Ingresos
corrientes, para el periodo 2002-2007 en promedio estos representaron entre
un 85% y 95%.
74
SECTORIALES
Cuadro 37
Como % de los Ingresos Corrientes
Municipio Categ. 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2002 2003 2004 2005 2006 2007
AMBALEMA 6 64,66 51,05 52,45 54,05 53,20 51,87 1,73 7,50 10,43 15,73 7,16 4,97
ARACATACA 6 26,97 22,52 37,00 30,03 36,42 39,22 0,01 0,00 0,46 0,78 1,35 0,46
ASTREA 6 5,64 9,91 7,46 19,84 22,83 26,89 5,65 4,62 5,04 2,16 3,26 2,96
BAHIASOLANO 6 44,31 55,62 54,49 59,80 55,02 44,43 15,15 6,59 5,75 0,13 0,39 8,72
BECERRIL 6 31,38 49,80 43,00 52,65 43,45 53,14 8,46 17,89 15,97 1,52 1,45 4,98
BELENANDAQUIES 6 24,66 26,69 32,38 37,86 44,17 35,60 10,52 15,61 11,01 12,47 11,15 7,60
CAJAMARCA 6 58,48 40,13 50,36 52,78 61,41 55,42 9,98 7,29 12,55 11,03 11,29 13,08
CARAMANTA 6 45,04 21,07 31,08 42,39 40,08 37,74 13,17 43,77 15,69 10,89 9,58 13,41
CERETE 6 65,28 69,72 70,63 77,14 79,93 75,48 8,31 6,04 5,63 6,02 4,91 7,97
CHARALA 6 41,83 52,82 39,88 40,70 37,97 40,47 37,72 9,31 30,46 32,26 34,03 30,80
CHINCHINA 6 70,66 81,76 82,42 71,34 76,92 64,40 3,09 4,89 7,24 16,65 10,83 22,81
CIENAGA 6 70,16 92,16 74,99 78,49 79,04 78,40 29,84 7,84 0,70 3,45 1,43 3,66
CONDOTO 6 17,44 37,31 24,42 25,72 36,03 37,54 2,59 2,50 5,90 4,06 4,15 7,69
CORDOBA 6 18,47 21,29 26,96 31,24 37,63 36,24 43,40 14,05 9,16 5,75 7,89 1,43
COROZAL 6 70,76 65,66 62,79 72,68 72,14 71,56 7,06 7,53 8,21 3,87 5,62 4,43
DAGUA 6 69,55 56,35 72,51 71,92 78,26 81,63 9,63 5,63 7,29 8,78 4,18 4,52
DISTRACCION 6 14,41 35,47 33,20 27,02 25,81 34,79 29,78 6,06 16,40 2,88 2,60 7,63
ELCOPEY 6 38,83 43,73 45,15 52,95 43,27 56,28 2,97 3,70 6,66 2,70 2,99 2,35
ELRETEN 6 36,97 43,69 33,28 24,49 27,94 39,59 0,10 0,01 0,08 0,04 0,51 0,00
FILANDIA 6 45,59 59,75 54,76 53,92 56,92 56,11 17,72 16,04 17,12 16,01 15,08 14,69
FONSECA 6 34,59 59,85 71,53 49,26 42,51 46,92 16,99 1,12 4,03 1,10 1,55 0,86
FUNDACION 6 55,35 57,42 58,01 60,15 57,37 61,09 12,88 3,54 3,85 2,74 7,60 9,01
GALERAS 6 25,30 34,52 34,86 37,42 42,31 37,23 14,85 1,55 6,60 3,59 1,93 2,13
GUACARI 6 75,53 68,61 75,50 76,34 77,11 73,13 9,75 4,97 9,59 7,57 11,58 13,53
GUAMO 6 54,52 73,27 60,19 69,62 80,72 74,89 30,55 9,97 21,57 6,84 5,04 9,89
GUAPI 6 32,18 42,37 49,34 43,70 39,32 41,57 0,59 12,31 8,27 14,27 2,07 1,22
GUARANDA 6 * 3,52 15,49 17,49 40,25 35,34 * 0,51 5,04 3,90 2,99 0,63
ICONONZO 6 23,88 26,72 30,03 35,11 38,01 40,25 24,98 23,74 12,59 8,14 12,75 17,60
ISTMINA 6 37,24 38,99 63,92 67,71 70,84 77,16 24,77 8,65 3,97 2,83 2,08 1,72
LAPAZ 6 14,57 31,73 40,01 26,13 68,91 31,08 39,26 4,85 3,73 13,82 2,55 8,31
LERIDA 6 * 60,89 56,06 68,09 80,87 68,43 * 9,72 27,46 4,50 3,06 8,47
LETICIA 6 83,51 83,10 73,25 72,03 65,80 58,47 2,86 2,79 1,60 15,35 20,24 11,40
LIBANO 6 64,17 67,62 68,71 69,43 67,29 68,94 12,20 9,24 8,65 9,34 12,50 12,35
MAGANGUE 6 48,13 47,66 58,43 71,00 68,31 69,90 4,12 6,72 6,09 5,74 5,39 4,76
MAJAGUAL 6 7,79 5,12 31,73 27,68 21,78 14,60 3,66 15,08 4,54 3,43 6,09 4,43
MARIALABAJA 6 15,86 12,73 36,03 33,51 29,11 - 44,13 4,18 5,44 2,12 2,93 -
MARIQUITA 6 58,40 55,14 57,84 68,33 81,13 81,20 29,62 2,68 19,18 2,93 3,65 4,49
MOCOA 6 63,40 61,66 75,83 65,35 72,37 70,97 9,23 8,98 5,00 13,94 7,04 7,77
NOVITA 6 0,44 0,97 2,81 15,56 7,98 8,69 3,63 4,73 2,50 4,99 7,21 9,53
NUQUI 6 7,30 15,26 33,00 25,44 21,69 38,24 0,76 0,20 3,23 1,82 2,89 0,00
PACHO 6 61,33 54,37 56,32 61,70 62,10 64,96 19,31 17,90 20,45 14,68 14,18 13,85
PALESTINA 6 73,97 70,11 70,34 72,92 68,99 71,17 5,85 5,87 3,84 5,33 5,84 4,23
75
SECTORIALES
PAMPLONA 6 66,74 92,07 74,55 67,06 66,31 67,90 14,44 7,93 5,40 11,06 9,47 7,71
PATIA(ELBORDO) 6 44,49 26,03 51,68 52,19 52,60 52,03 4,99 7,20 16,53 17,68 11,74 16,95
PRADERA 6 72,77 80,90 74,95 78,97 79,11 78,80 8,66 3,33 2,61 3,02 4,48 5,00
PROVIDENCIA 6 0,16 54,80 3,29 5,62 5,12 0,93 38,30 45,20 2,38 1,61 0,01 35,83
PTOASIS 6 * 75,03 69,06 74,41 73,48 72,30 * 3,64 6,03 0,58 0,00 3,58
PTOINIRIDA 6 29,21 45,18 51,60 36,51 58,73 56,39 30,64 13,29 21,63 24,93 11,50 10,93
PTOLIBERTADOR 6 * 70,88 66,65 60,42 62,97 58,33 * 1,29 4,72 2,29 0,06 0,37
QUIBDO 6 64,98 56,73 76,11 72,13 72,00 73,12 4,32 9,58 1,68 4,87 9,40 8,88
ROVIRA 6 27,90 25,53 34,54 25,83 40,40 44,56 13,14 14,89 13,94 20,01 8,92 11,04
SABANALARGA 6 * 63,93 64,36 65,12 69,46 15,34 * 3,54 5,55 2,46 4,29 36,30
SALAMINA 6 52,86 52,86 49,74 47,94 49,02 47,22 17,13 20,54 6,57 3,85 4,85 4,90
SANBENITOABAD 6 32,26 10,08 24,54 27,24 17,64 23,97 11,42 0,49 1,03 0,59 2,03 3,50
SANDIEGO 6 20,68 64,96 46,46 65,94 51,24 38,50 42,48 4,56 2,69 3,85 2,17 13,11
SANDONA 6 37,01 49,24 58,00 39,87 46,08 42,90 3,61 0,74 3,09 4,76 5,81 4,09
SANTAANA 6 14,79 10,70 43,42 46,85 51,34 41,70 7,39 0,75 10,28 1,87 0,49 1,81
TADO 6 11,28 3,53 * 51,68 64,57 50,46 0,15 20,17 * 0,08 1,52 0,92
TOLU 6 70,67 71,53 62,75 * 40,25 67,69 13,39 4,86 7,65 * 2,99 4,84
TOLUVIEJO 6 67,82 65,83 54,37 66,04 21,78 56,42 7,73 5,14 6,86 3,16 6,09 7,35
VILLAMARIA 6 68,17 68,91 53,36 73,06 75,30 80,35 13,27 10,23 6,68 6,30 6,90 5,27
VILLANUEVA 6 15,88 5,40 4,72 9,26 47,62 22,22 5,23 43,61 49,93 23,79 1,38 3,25
VILLARICA 6 95,48 75,41 79,00 74,55 75,11 76,46 4,52 3,02 11,98 5,92 3,22 10,97
ZARAGOZA 6 10,95 37,07 21,32 37,06 45,17 20,46 89,05 23,75 12,97 41,79 20,99 29,60
Fuente: DNP
Para los municipios clasificados en sexta categoría la participación de los

Ingresos Tributarios en los Ingresos Corrientes oscila entre un 65% y un 85%
demostrando la dificultad que tienen estos entes para la administración y
recaudo de tributos.
Los impuestos más importantes para los municipios son el predial, industria y
comercio, sobretasa a la gasolina y circulación y tránsito, los cuales tienen en
conjunto una participación cercana al 85% del recaudo tributario municipal.
En el siguiente cuadro se observa la participación de estos tributos en el total

de ingresos tributarios para las ciudades capitales en este estudio:
76
SECTORIALES
Cuadro 38
Recaudos por impuesto de Industria y Comercio, Predial y Circulación
y Transito como % de los Ingresos Tributarios
Departamento Municipio Categ. 2002 2003 2004 2005 2006 2007
V. DEL CAUCA CALI E - 81,9 69,4 80,4 75,8 77,3
ATLANTICO B/QUILLA 1 65,6 65,4 67,2 66,5 67,0 58,8
BOLIVAR CARTAGENA 1 69,9 81,9 69,4 80,4 75,8 94,0
TOLIMA IBAGUE 1 64,3 62,9 68,4 65,2 - 74,3
MAGDALENA SANTA MARTA 2 - 49,4 60,2 - 44,1 58,3
CAUCA POPAYAN 3 0,0 0,0 0,0 0,0 - 57,6
LA GUAJIRA RIOHACHA 4 50,8 59,4 56,4 56,5 57,2 70,9
AMAZONAS LETICIA 6 64,3 62,9 68,4 65,2 51,2 76,0
Fuente: DNP
Corresponde a las capitales presentes en la muestra utilizada para el desarrollo de este estudio
Sin embargo, los municipios necesitan mejorar su eficiencia en el recaudo de

impuestos de tal forma que puedan incrementar sus ingresos propios para no
depender excesivamente de las transferencias y cumplir adecuadamente con
sus obligaciones constitucionales y administrativas, afectada especialmente
por las dificultades para el desarrollo de actividades económicas en estos
entes territoriales.
2.3 Gastos de los entes territoriales
Al cierre del año 2006, se revirtió la dinámica positiva que venían

presentando en el pasado reciente las finanzas del conjunto de las entidades
territoriales. En el caso de los departamentos y ciudades capitales se registro
en 2006 un déficit por valor de $1.19 billones de pesos (0.37%) del PIB,
derivado del mayor crecimiento nominal de los gastos (19%) frente al de los
58
ingresos (14.2%) . Por el lado de los gastos el crecimiento es explicado por
el incremento en cerca de $4 billones de las inversiones entre 2005 y 2006
(25.6%), mientras que el resto de los gastos tienden a compensarse e
incluso disminuyeron en conjunto $85.100 millones. Como resultado de lo
anterior la inversión paso de representar 76% de los gastos totales en 2005 a
59
80% en 2006 .
58
Contraloría General de la República, “Situación de las finanzas del estado 2006”, Bogotá, imprenta
nacional, Pág. 79. Estos datos se refieren a una muestra representativa de 22 gobiernos
departamentales y 24 ciudades capitales.
59
Ibíd.
77
SECTORIALES
En la Gráfica 13 se puede observar la evolución de los gastos en una

muestra representativa de departamento y municipios capitales para el
60
periodo 2002-2006 .
Gráfica 11
GRAFICA 13: GASTOS TOTALES - ENTES TERRITORIALES
27
24
Billones de pesos
21
18
15
12
0
2002 2003 2004 2005 2006
DEPARTAMENTOS 7,1 7,4 8,4 9,7 11,1

CAPITALES 6,3 8,1 8,7 11,0 13,5
TOTAL 13,4 15,5 17,0 20,7 24,6
% DEL PIB 7,4 8,5 6,8 7,25 7,7
DEPARTAMENTOS CAPITALES TOTAL
Como se observa en la gráfica, los gastos totales, tanto en los

departamentos como en los municipios capitales han venido
incrementándose. En el caso de los departamentos seleccionados este
incremento ha variado entre 15.5% (2005) y 4.2% (2003) y para los
municipios capitales entre 28.6% (2003) y 7.4% (2004). Para la totalidad de
este grupo de entidades, los gastos han mostrado variaciones significativas
que van desde 9.7% en 2004 a 21.8% en 2005, y aproximadamente 19% en
2006, mientras que como porcentaje del PIB pasaron a representar 7.2% en
2005 a 7.7% en 2006.
Para el resto de los municipios no capitales también se presento déficit al

cierre de 2006 por valor de $203.000 millones, correspondiente al 0.06% del
61
PIB . Lo anterior se presento no obstante a que estos municipios redujeron
60
La muestra Representativa de departamento y municipios capitales corresponde a la tomada por la
C.G.R. para los “Informes sobre la situación de las finanzas del estado”, vigencias 2005 y 2006.
61
Contraloría General de la República, “Situación de las finanzas del estado 2006”, Bogota, imprenta
nacional, Pág. 88. Para el caso de los municipios no capitales el estudio recoge una muestra de 190
municipios.
78
SECTORIALES
sus gastos con relación al 2005 en cinco puntos básicos del PIB, debido a
que al mismo tiempo los ingresos se redujeron seis puntos básicos del PIB,
62
incrementándose el déficit en un punto básico del PIB .
Según el Banco de la República, el deterioro fiscal observado entre los años

2005 y 2006 se presento en conjunto en todos los agentes del Sector Público
no Financiero Territorial (SPNFT), presentándose resultados deficitarios en
los Gobiernos Centrales Municipales y en las Entidades Descentralizadas
territoriales, mientras que en los Gobiernos Centrales Departamentales
también se observó deterioro fiscal, pero sin llegar a arrojar resultados
63
negativos . Entre 2005 y 2006 los gastos del SPNFT se incrementaron
16.6%, aunque la participación de sus componentes se mantuvo estable
correspondiendo a gastos corrientes el 79.1% y a gastos de capital el
64
20.9% .
2.3.1 Evolución de los gastos en la muestra seleccionada en el

estudio
Para efectos de la realización de este trabajo se analizaron 102 entes

territoriales, correspondientes a 15 departamentos y 87 municipios (dentro de
los cuales se incluyen algunas ciudades capitales) que han estado o están
involucrados en acuerdos de reestructuración de pasivos o han tenido
dificultades para cumplir con los limites a los gastos de funcionamiento
establecidos en la ley 617 de 2000. (Estas entidades se pueden observar en
los siguientes cuadros)
A continuación se presenta la evolución de los gastos en esta muestra de

entes territoriales. Para simplificar el análisis se divide la muestra en dos
partes, en la primera se analizan los gastos de los departamentos
involucrados en la muestra, mientras que en la segunda parte se analizan los
gastos de los municipios y ciudades capitales. En ambos casos los entes se
agrupan por categoría.
Nivel departamental
En los 15 departamentos seleccionados se recopilo información de los

gastos totales para el periodo 2002-2007. Para el análisis del
comportamiento de los gastos se opto por indexar todos los valores de la
62
Ibíd.
63
Banco de la República, Subgerencia de Estudios Económicos, Dirección de finanzas Publicas,
Medellín, “Boletín de finanzas publicas territoriales, cierre a diciembre de 2006”, Medellín, febrero de
2008, Pág. 4.
64
Ibíd., Pág. 5.
79
SECTORIALES
serie tomando como año base 2007. La información resultante se presenta

en el cuadro 39.
Cuadro 39
Comportamiento de los gastos totales en los Departamentos periodo 2002-2007

cifras en % y millones $ - precios constantes de 2007.
DPTO/ GASTOS TOTALES* VARIACIÓN % GASTOS
CATEGORIA 2002 2003 2004 2005 2006 2007 03/02 04/03 05/04 06/05 07/06
ESPECIAL
VALLE DEL C. 1,068,758 792,704 771,791 908,519 938,572 1.153.286 -26% -3% 18% 3% 23%
PRIMERA
ATLÁNTICO 322,201 336,718 348,924 333,230 507,467 554,987 5% 4% -5% 52% 9.4%
NARIÑO 279,360 325,698 452,272 439,179 511,350 501,739 17% 39% -3% 16% -1.9%
SANTANDER 669,091 547,490 608,440 721,325 762,413 825,614 -18% 11% 19% 6% 8.3%
SEGUNDA
BOLIVAR 306,705 341,257 398,501 427,616 457,046 525,025 11% 17% 7% 7% 14.9%
CALDAS 304,516 243,274 281,069 349,804 341,786 372,548 -20% 16% 25% -2% 9.0%
TOLIMA 434,151 403,591 389,637 435,736 515,135 574,481 -7% -4% 12% 18% 11.5%
TERCERA
CAUCA 272,709 257,235 343,215 408,493 351,310 431,886 -6% 33% 19% -14% 22.9%
-
CESAR 236,384 213,355 286,587 351,115 584,089 520,495 -10% 34% 23% 66% 10.9%
MAGDALENA 219,720 210,994 248,370 253,652 336,468 380,036 -4% 18% 2% 33% 12.9%
SAN ANDRES 75,521 52,721 83,695 68,740 83,769. 84,762 -30% 59% -18% 22% 1.2%
CUARTA
AMAZONAS 64,395 55,018 62,492 79,187 82,989 77,355 -15% 14% 27% 5% -6.8%
-
CHOCO 128,608 168,618 167,436 204,905 241,050 205,211 31% -1% 22% 18% 14.9%
GUAINIA 69,360 42,738 44,633 58,848 54,325 58,417 -39% 4% 32% -8% 7.5%
VICHADA 87,214 54,793 62,990 40,504 59,700 85,281 -38% 15% -36% 47% 42.8%
TOTAL 4,538,700 4,046,211 4,550,059 5,080,861 5,827,475 6,351,123 -11% 13% 12% 15% 9.0%
Fuente: DNP, cálculos C.G.R. Se utilizo la categorización correspondiente a 2008 según el
Ministerios del Interior y de Justicia y la Contaduría General de la Nación.
* Valores indexados tomando como año base el 2007.
Como se observa, a precios constantes de 2007 los gastos totales de los

departamentos pasaron de $4.54 billones en 2002 a $6.35 billones en 2006,
para un incremento de 40% en todo el periodo. Inicialmente, en 2003 los
gastos presentaron una disminución del 11%, sin embargo este
comportamiento no se mantuvo y posteriormente se observan incrementos
de 13%, 12%, 15% y 9% en los años 2004, 2005, 2006 y 2007,
respectivamente.
El Valle del Cauca es el único departamento de este grupo ubicado en la

categoría especial, los restantes 14 departamentos de la muestra se
80
SECTORIALES
encuentra distribuidos de manera más o menos homogénea entre las

categorías primera a cuarta. Se observa que solo los Departamentos de
Guainía y Vichada, departamentos de categoría cuarta, redujeron sus gastos
a precios constantes, pasando de $69.360 millones a $58.417 millones entre
2002 y 2007 en el caso de Guainía, y de $87.214 millones a $85.281
millones en el caso de Vichada.
No obstante lo anterior, analizando cada caso por separado se observan

variaciones importantes en el gasto (y en diferentes sentidos) entre un año y
otro, por lo cual no se puede identificar una tendencia clara en el
comportamiento de esta variable a nivel individual. Por ejemplo, en el
departamento de Vichada los gastos se redujeron 38% en 2003 y 36% en
2005, mientras que se presentaron incrementos del orden del 15% en 2004 y
superiores al 40% en 2006 y 2007.
Composición del gasto
En el cuadro 40 se presenta la evolución de la participación de los

componentes del gasto dentro del gasto total de los departamentos, durante
el periodo 2002-2007.
Cuadro 40:
Composición de los gastos totales en los Departamento periodo 2002-2007
cifras en %.
DPTO/ FUNCIONAMIENTO INVERSION
CATEGORÍA 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2002 2003 2004 2005 2006 2007
ESPECIAL
VALLE DEL C. 18.6% 38.2% 30.7% 26.8% 17.4% 22.0% 72.3% 56.5% 64.2% 68.1% 79.5% 76.0%
PRIMERA
ATLANTICO 32.0% 28.0% 28.5% 18.0% 17.7% 18.8% 64.8% 68.7% 68.0% 80.2% 81.4% 80.4%
NARIÑO 16.6% 14.5% 10.8% 14.8% 16.7% 13.7% 81.4% 84.0% 88.2% 84.1% 82.6% 85.7%
SANTANDER 16.7% 24.3% 27.1% 19.5% 12.5% 15.7% 77.1% 69.9% 68.7% 78.1% 85.2% 82.9%
SEGUNDA
BOLIVAR 24.3% 22.1% 16.6% 15.8% 16.9% 21.1% 72.6% 77.9% 81.4% 82.8% 82.1% 78.7%
CALDAS 14.0% 18.0% 16.4% 13.4% 13.2% 14.0% 84.7% 80.5% 82.6% 85.3% 85.8% 85.0%
TOLIMA 14.6% 21.0% 21.9% 14.9% 15.1% 19.0% 85.4% 79.0% 78.1% 85.0% 84.9% 80.1%
TERCERA
CAUCA 10.9% 12.1% 8.3% 9.3% 12.6% 14.4% 86.6% 85.6% 89.0% 89.0% 85.9% 84.8%
CESAR 10.2% 11.7% 7.3% 8.5% 4.1% 7.5% 88.2% 87.0% 92.6% 91.5% 95.5% 91.6%
MAGDALENA 15.1% 16.5% 11.9% 13.6% 13.1% 13.2% 84.5% 82.7% 84.8% 84.4% 82.0% 85.1%
SAN ANDRES 40.7% 37.9% 29.3% 32.2% 44.2% 46.9% 59.3% 62.1% 70.7% 67.8% 55.8% 52.1%
CUARTA
AMAZONAS 25.7% 87.1% 9.1% 7.2% 11.9% 10.6% 73.3% 8.2% 89.8% 92.4% 87.6% 89.1%
CHOCO 10.3% 8.6% 10.2% 6.7% 10.4% 15.0% 89.7% 91.4% 89.8% 93.3% 89.6% 85.0%
GUAINIA 22.6% 21.2% 13.6% 10.6% 12.2% 12.7% 77.3% 78.6% 86.2% 89.3% 87.8% 87.3%
VICHADA 13.6% 20.3% 17.3% 11.8% 13.0% 7.1% 84.3% 79.7% 82.6% 87.5% 86.7% 92.9%
Fuente: DNP, Cálculos C.G.R. Se utilizo la categorización correspondiente a 2008 según el Ministerios
del Interior y de Justicia y la Contaduría General de la Nación.
Como muestra el cuadro 40, entre el 2002 y 2003 la participación de los

gastos de funcionamiento e inversión dentro del gasto total de los
departamentos no muestra un comportamiento homogéneo, ya que mientras
en algunos departamentos los gasto de funcionamiento ganan participación,
al tiempo que se reduce la participación de la inversión, en otros sucede lo
81
SECTORIALES
contrario. Para el periodo 2003-2007 se observa en términos generales una

tendencia a reducir la participación de los gastos de funcionamiento mientras
se incrementaba la participación de los gastos de inversión.
Se destaca especialmente el caso del departamento de amazonas, donde los

gastos de funcionamiento pasaron de representar el 87% del gasto total en
2003 a 10.6% en 2007, mientras que en el mismo periodo la participación de
la inversión paso de 8% a 89%, es decir, se dio una verdadera
recomposición del gasto. También se presentan algunas excepciones, como
el caso del departamento de San Andrés, donde la participación de los
gastos de funcionamiento pasó de 38% en 2003 a 47% en 2007, mientras la
inversión se redujo de 62% a 52% en el mismo lapso.
Sin embargo, con relación a 2007 se evidencia un cambio en la tendencia

presentada en el periodo 2003-2006, ya que en 12 de los 15 departamentos
observados los gastos de funcionamiento recuperan participación dentro de
los gastos totales a expensas de la participación de los gastos de inversión.
Respecto al análisis anterior debe tenerse en cuenta que los entes

territoriales tienden a registrar como inversión todo el gasto social que
realizan, clasificando como tal tanto la formación bruta de capital fijo como
los gastos en formación de capital humano (educación y salud, por ejemplo),
lo cual podría estar afectando la participación de los gastos de
funcionamiento e inversión dentro de los gastos totales en los entes
65
territoriales . Finalmente se destaca que no se presentan diferencias
significativas en el comportamiento de los gastos entre las diferentes
categorías.
Nivel Municipal
Para el conjunto de los municipios seleccionados los gastos totales, a pesos

constantes de 2007, pasaron de $2.9 billones en 2002 a $5.5 billones en el
2007, para un incremento total del 85% en ese periodo. Por años, la mayor
variación se dio en el 2003, donde los gastos a precios constantes crecieron
aproximadamente 21%, mientras que entre 2004 y 2005 el crecimiento fue
más moderado, dentro de un rango del 5% al 10%. Finalmente, en 2006 y
2007 el gasto presento incrementos superiores al 15%. Ver cuadro 41.
Cuadro 41
Comportamiento de los gastos totales municipios 2002-2007
cifras en $millones* y %.
65
Contraloría General de la República, “Situación de las finanzas del estado 2006”, Bogotá, imprenta
nacional, Pág. 79.
82
SECTORIALES
ENTE Y VARIACIÓN % GASTOS TOTALES

GASTOS TOTALES
CATEGORIA
2002 2003 2004 2005 2006 2007 03/02 04/03 05/04 06/05 07/06
ESPECIAL
CALI 693,439.7 761,821.1 953,300.2 1,036,151.8 1,070,343.6 1.111.706 9.9% 25.1% 8.7% 3.3% 3.9%
PRIMERA
BARRANQUILLA 541,153.5 543,854.0 542,368.6 564,673.8 685,573.9 703,535.0 0.5% -0.3% 4.1% 21.4% 2.6%
BELLO 61,552.0 111,658.2 112,330.6 129,236.4 155,790.9 182,733.0 81.4% 0.6% 15.1% 20.5% 17.3%
CARTAGENA 378,592.8 432,923.4 444,487.3 516,209.6 602,589.6 659,119.0 14.4% 2.7% 16.1% 16.7% 9.4%
IBAGUE 95,199.3 185,664.4 193,867.3 159,878.6 - 253,151.0 95.0% 4.4% -17.5% - -
PALMIRA 74,711.6 137,439.6 133,860.2 147,856.4 152,890.7 168,005.0 84.0% -2.6% 10.5% 3.4% 9.9%
PIEDECUESTA 18,058.4 14,812.4 17,566.7 20,105.3 24,542.4 22,706.0 -18.0% 18.6% 14.5% 22.1% -7.5%
SEGUNDA
BUENAVENTURA 106,109.1 117,834.0 164,717.4 182,441.9 211,045.2 202,809.0 11.0% 39.8% 10.8% 15.7% -3.9%
MONTERIA 76,302.7 146,153.8 149,023.4 165,265.6 234,381.4 249,994.0 91.5% 2.0% 10.9% 41.8% 6.7%
RIONEGRO 50,183.9 42,590.8 35,848.3 54,323.1 95,520.2 103,979.0 -15.1% -15.8% 51.5% 75.8% 8.9%
SANTAMARTA - 122,348.7 339,167.8 161,292.2 210,537.4 222,556.0 - 177.2% -52.4% 30.5% 5.7%
SOLEDAD 55,056.9 62,212.1 - - 137,349.4 143,884.0 13.0% - - - 4.8%
TERCERA
JAMUNDI 16,522.6 20,083.2 18,518.6 26,854.4 32,208.8 33,616.0 21.5% -7.8% 45.0% 19.9% 4.4%
POPAYAN 71,632.1 91,926.8 94,302.0 95,284.6 114,988.9 124,601.0 28.3% 2.6% 1.0% 20.7% 8.4%
CUARTA
MAICAO 34,884.3 41,979.8 36,459.6 76,616.7 113,842.2 139,493.0 20.3% -13.1% 110.1% 48.6% 22.5%
MALAMBO 18,196.2 9,829.3 12,636.4 - 22,694.0 21,639.0 -46.0% 28.6% - - -4.6%
RIOHACHA 29,366.6 29,836.5 16,671.3 28,333.6 36,031.4 76,861.0 1.6% -44.1% 70.0% 27.2% 113.3%
TUMACO - 20,578.3 67,157.8 34,384.9 74,711.9 106,118.0 - 226.4% -48.8% 117.3% 42.0%
QUINTA
CARTAGO 24,963.5 47,892.3 44,014.7 48,524.0 53,040.9 53,913.0 91.8% -8.1% 10.2% 9.3% 1.6%
CAUCASIA 21,133.0 23,572.2 25,985.8 24,971.5 26,577.9 33,719.0 11.5% 10.2% -3.9% 6.4% 26.9%
ESPINAL 0.0 25,800.5 17,345.8 19,677.3 20,834.4 31,023.0 -32.8% 13.4% 5.9% 48.9%
GIRARDOTA 15,413.7 14,170.2 10,400.4 12,304.6 16,174.3 24,763.0 -8.1% -26.6% 18.3% 31.4% 53.1%
SANGIL 10,507.9 9,183.3 10,409.4 11,543.6 12,717.4 14,034.0 -12.6% 13.4% 10.9% 10.2% 10.4%
SEXTA
AMBALEMA 3,960.0 2,697.4 3,347.4 3,379.5 3,900.4 3,848.0 -31.9% 24.1% 1.0% 15.4% -1.3%
ARACATACA 7,850.2 7,473.5 9,102.9 10,295.7 10,680.9 10,245.0 -4.8% 21.8% 13.1% 3.7% -4.1%
ASTREA 7,641.3 7,033.6 7,187.0 7,524.7 7,989.1 11,704.0 -8.0% 2.2% 4.7% 6.2% 46.5%
BAHIASOLANO 4,030.3 3,831.4 4,183.7 4,730.7 5,046.1 5,689.0 -4.9% 9.2% 13.1% 6.7% 12.7%
BECERRIL 6,123.2 4,727.0 6,712.6 4,553.1 7,253.0 12,999.0 -22.8% 42.0% -32.2% 59.3% 79.2%
BELEN ANDA 3,927.1 4,748.9 4,514.8 3,311.6 4,380.8 3,724.0 20.9% -4.9% -26.7% 32.3% -15.0%
CAJAMARCA 4,831.8 5,773.0 5,044.7 6,176.7 5,838.2 7,252.0 19.5% -12.6% 22.4% -5.5% 24.2%
CARAMANTA 2,631.0 4,584.9 3,256.8 4,497.3 3,777.8 6,427.0 74.3% -29.0% 38.1% -16.0% 70.1%
CERETE 21,200.6 18,284.1 22,099.2 18,929.4 21,224.3 20,821.0 -13.8% 20.9% -14.3% 12.1% -1.9%
CIENAGA 25,070.1 54,376.8 39,865.8 64,017.5 66,073.1 63,066.0 116.9% -26.7% 60.6% 3.2% -4.6%
CONDOTO 5,532.8 7,072.4 5,877.1 6,729.8 6,438.0 8,686.0 27.8% -16.9% 14.5% -4.3% 34.9%
CORDOBA 8,800.8 3,131.8 2,756.6 3,287.3 3,254.8 5,540.0 -64.4% -12.0% 19.3% -1.0% 70.2%
COROZAL 16,443.6 13,824.8 8,784.9 13,174.9 11,989.6 20,100.0 -15.9% -36.5% 50.0% -9.0% 67.6%
CHARALA 5,152.4 4,315.2 4,182.1 4,510.1 4,863.0 6,956.0 -16.2% -3.1% 7.8% 7.8% 43.0%
CHINCHINA 14,860.9 17,285.6 14,534.2 17,265.6 17,396.0 15,483.0 16.3% -15.9% 18.8% 0.8% -11.0%
DAGUA 9,701.8 13,420.3 9,006.7 8,889.1 9,046.4 9,650.0 38.3% -32.9% -1.3% 1.8% 6.7%
DISTRACCION 3,676.5 3,328.0 2,639.3 4,562.5 4,589.7 6,445.0 -9.5% -20.7% 72.9% 0.6% 40.4%
ELCOPEY 7,212.8 4,919.6 5,474.8 7,110.8 8,254.7 11,202.0 -31.8% 11.3% 29.9% 16.1% 35.7%
ELRETEN 5,451.0 3,836.6 6,493.4 5,917.0 7,354.4 7,643.0 -29.6% 69.2% -8.9% 24.3% 3.9%
FILANDIA 5,547.6 4,696.8 4,403.7 4,875.9 6,288.6 5,908.0 -15.3% -6.2% 10.7% 29.0% -6.1%
FONSECA 8,313.3 8,756.1 7,931.0 8,704.4 10,578.6 12,132.0 5.3% -9.4% 9.8% 21.5% 14.7%
FUNDACION 13,821.7 11,047.3 10,637.8 12,127.1 13,936.4 16,943.0 -20.1% -3.7% 14.0% 14.9% 21.6%
GALERAS 6,427.3 7,275.8 4,140.9 5,574.9 5,380.7 7,123.0 13.2% -43.1% 34.6% -3.5% 32.4%
GUACARI 12,120.1 7,603.7 6,501.8 8,546.1 10,067.2 11,725.0 -37.3% -14.5% 31.4% 17.8% 16.5%
GUAMO 8,913.7 10,011.8 7,770.8 7,709.0 10,386.8 12,252.0 12.3% -22.4% -0.8% 34.7% 18.0%
GUAPI 6,257.0 5,314.9 5,419.8 9,176.5 10,174.7 11,896.0 -15.1% 2.0% 69.3% 10.9% 16.9%
GUARANDA - 2,435.5 4,175.6 4,295.9 7,237.6 10,482.0 - 71.4% 2.9% 68.5% 44.8%
ICONONZO 8,733.2 3,961.7 3,857.3 4,747.9 6,973.3 7,140.0 -54.6% -2.6% 23.1% 46.9% 2.4%
ISTMINA 13,775.8 8,987.4 6,245.3 8,183.0 6,404.0 7,191.0 -34.8% -30.5% 31.0% -21.7% 12.3%
LAPAZ 4,049.9 3,684.4 2,931.3 2,786.9 9,948.1 3,775.0 -9.0% -20.4% -4.9% 257.0% -62.1%
LERIDA - 3,787.4 4,078.4 4,263.5 4,820.2 5,138.0 - 7.7% 4.5% 13.1% 6.6%
LETICIA 13,675.5 12,974.1 14,404.2 13,248.8 27,863.2 29,651.0 -5.1% 11.0% -8.0% 110.3% 6.4%
LIBANO 8,388.3 9,462.4 9,433.1 10,224.4 9,978.8 12,044.0 12.8% -0.3% 8.4% -2.4% 20.7%
MAGANGUE 38,005.9 40,802.6 55,542.0 61,674.6 65,393.9 73,388.0 7.4% 36.1% 11.0% 6.0% 12.2%
MAJAGUAL 12,679.0 5,935.6 8,563.3 10,750.9 13,372.0 13,190.0 -53.2% 44.3% 25.5% 24.4% -1.4%
MARIALABAJA 15,340.3 11,550.0 10,640.8 9,673.3 10,188.8 0.0 -24.7% -7.9% -9.1% 5.3% -
MARIQUITA 7,864.5 9,302.3 5,548.8 6,543.5 5,290.2 13,060.0 18.3% -40.4% 17.9% -19.2% 146.9%
MOCOA 10,446.2 10,246.8 12,199.8 12,382.6 14,059.9 16,199.0 -1.9% 19.1% 1.5% 13.5% 15.2%
NOVITA 2,772.0 2,390.5 4,339.7 3,630.1 4,308.9 7,288.0 -13.8% 81.5% -16.3% 18.7% 69.1%
83
SECTORIALES
NUQUI 2,964.0 3,688.3 3,498.4 3,849.4 3,520.0 5,125.0 24.4% -5.1% 10.0% -8.6% 45.6%
PACHO 9,623.8 9,770.7 8,089.9 9,379.6 9,476.8 12,298.0 1.5% -17.2% 15.9% 1.0% 29.8%
PALESTINA 6,641.6 8,642.8 6,614.9 6,870.3 7,852.6 8,821.0 30.1% -23.5% 3.9% 14.3% 12.3%
PAMPLONA 10,629.1 8,353.9 10,118.1 11,064.6 14,327.6 13,043.0 -21.4% 21.1% 9.4% 29.5% -9.0%
PATIA 9,295.0 7,116.3 7,826.4 6,932.6 10,479.8 14,081.0 -23.4% 10.0% -11.4% 51.2% 34.4%
PRADERA 12,958.5 11,441.1 12,783.4 13,898.8 13,855.9 12,577.0 -11.7% 11.7% 8.7% -0.3% -9.2%
PROVIDENCIA 6,764.8 15,998.4 8,470.6 12,694.3 12,343.3 4,652.0 136.5% -47.1% 49.9% -2.8% -62.3%
PUERTOASIS - 14,191.8 16,537.3 11,591.7 25,050.5 26,938.0 - 16.5% -29.9% 116.1% 7.5%
PUERTOINIRIDA 10,170.0 10,297.6 8,516.3 24,527.1 14,068.9 5,684.0 1.3% -17.3% 188.0% -42.6% -59.6%
PUERTO LIBERT. - 8,654.7 15,616.0 18,447.6 7,311.0 6,934.0 - 80.4% 18.1% -60.4% -5.2%
QUIBDO 29,626.7 26,142.3 28,084.8 29,416.5 32,804.5 37,358.0 -11.8% 7.4% 4.7% 11.5% 13.9%
ROVIRA 6,206.4 6,152.3 4,548.3 8,393.4 8,542.8 8,840.0 -0.9% -26.1% 84.5% 1.8% 3.5%
SABANALARGA - 16,797.7 15,884.3 17,379.0 18,209.5 6,611.0 - -5.4% 9.4% 4.8% -63.7%
SALAMINA 3,581.3 6,124.8 4,564.4 5,472.8 6,566.7 7,003.0 71.0% -25.5% 19.9% 20.0% 6.6%
SANBENITOABAD 5,776.8 4,984.0 7,376.8 8,705.5 8,749.8 9,837.0 -13.7% 48.0% 18.0% 0.5% 12.4%
SANDIEGO 5,715.2 4,442.2 2,583.5 4,927.4 - 6,173.0 -22.3% -41.8% 90.7% - -
SANDONA 6,643.3 7,374.4 6,283.2 7,261.9 7,814.7 9,177.0 11.0% -14.8% 15.6% 7.6% 17.4%
SANTAANA 8,698.0 7,212.3 6,391.4 6,229.7 6,541.8 7,424.0 -17.1% -11.4% -2.5% 5.0% 13.5%
TADO 5,934.7 5,887.2 - 4,581.4 4,390.2 5,245.0 -0.8% - - -4.2% 19.5%
TOLU 15,345.9 7,425.0 - - 7,237.6 16,203.0 -51.6% - - - 123.9%
TOLUVIEJO 6,968.6 7,435.1 7,572.7 8,088.0 13,372.0 9,770.0 6.7% 1.8% 6.8% 65.3% -26.9%
VILLAMARIA 9,183.3 8,548.1 8,528.7 6,852.9 8,474.9 14,594.0 -6.9% -0.2% -19.6% 23.7% 72.2%
VILLANUEVA - 5,358.9 4,806.2 5,894.0 7,941.1 6,848.0 - -10.3% 22.6% 34.7% -13.8%
VILLARICA 3,337.5 5,420.2 6,106.4 7,513.3 11,536.1 9,607.0 62.4% 12.7% 23.0% 53.5% -16.7%
ZARAGOZA 13,628.2 14,830.1 7,098.4 13,037.2 11,936.2 12,447.0 8.8% -52.1% 83.7% -8.4% 4.3%
TOTAL 2,943,902.0 3,559,055.3 3,910,798.4 4,111,444.8 4,726,320.0 5,475,252.0 20.7% 9.9% 5.1% 15.2% 15.6%
Fuente: DNP, Cálculos C.G.R. Se utilizo la categorización correspondiente a 2008 según el
Ministerios del Interior y de Justicia. * Valores indexados tomando como año base el 2007.
Analizando la clasificación de los municipios por categorías, se observa que

Cali es el único ente territorial en categoría especial. En esta ciudad los
gastos crecieron a un ritmo menor al 10% en el periodo observado, con
excepción de 2004 donde se registro un incremento del 25%.
En los municipios de categoría primera las variaciones en el gasto son de

mayor magnitud y adicionalmente en algunos años se observan también
reducciones en el gasto. Las variaciones menos abruptas se presentaron en
Barranquilla y Cartagena, en Barranquilla la mayor variación se dio en el
2006 con un incremento del 21% y la menor en 2004 cuando los gastos se
redujeron 0.3%, mientras que en Cartagena las variaciones se mantuvieron
en un rango entre 16.7% y 2.7%. En el resto de los municipios de esta
categoría las variaciones van de 95% (Ibagué en 2003) a –18% (Piedecuesta
2003).
Para los municipios ubicados entre las categorías segunda a quinta también
se observan importantes variaciones en el nivel de gasto en el periodo
analizado, por ejemplo se observan incrementos del gasto de 226% y 117%
en Tumaco en 2004 y 2006, respectivamente, 177% en Santa Marta en 2004
y 91.5% en Montería en 2003, entre otros. Al mismo tiempo se observa entre
un año y otro reducciones del gasto superiores al 40%, como en los casos de
Santa Marta y Tumaco en 2005 (-52% y –48%, respectivamente), Riohacha
en 2004 (-44%) y Malambo en 2003 (-46%).
Finalmente, en la categoría sexta se agrupan 64 de los 87 municipios

seleccionados, es decir, el 74% de los seleccionados para el presente
84
SECTORIALES
estudio. Para los entes clasificados en la categoría sexta se aplica lo

observado para toda la muestra de municipios en general, es decir, grandes
variaciones en el nivel de gasto total (tanto en sentido positivo como
negativo) entre un año y otro.
Como conclusión, se puede señalar que en los municipios seleccionados, al

igual que en el caso de los departamentos, no existe una tendencia clara en
el comportamiento de los gastos, donde año a año se alternan importante
variaciones del gasto, tanto en sentido positivo como negativo, lo cual implica
que tampoco existe una política clara a nivel territorial referente al manejo y
control del gasto publico.
2.3.2 Composición del gasto en los municipios
Repitiendo el ejercicio realizado con los departamentos de la muestra, en el

cuadro 42 se presenta la evolución de la participación de los componentes
del gasto dentro del gasto total de los municipios seleccionados, durante el
periodo 2002-2007.
Cuadro 42
Composición Gastos Totales Municipios 2002-2007
cifras en %.
ENTE Y GASTO FUNCIONAMINETO INVERSION
CATEGORIA
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2002 2003 2004 2005 2006 2007
ESPECIAL
CALI 50.5% 31.3% 29.4% 28.0% 9.5% 18.9% 48.6% 59.5% 61.2% 66.3% 73.5% 76.1%
PRIMERA
BARRANQUILLA 22.7% 19.5% 7.6% 15.2% 6.0% 27.9% 73.6% 75.1% 89.4% 81.4% 80.5% 69.3%
BELLO 50.7% 30.0% 18.9% 23.0% 8.6% 13.3% 49.0% 68.4% 78.4% 75.2% 85.8% 86.1%
CARTAGENA 27.0% 29.2% 22.3% 15.8% 5.7% 18.3% 73.0% 70.3% 77.0% 83.5% 80.6% 79.7%
IBAGUE 37.1% 20.4% 19.0% 20.9% 7.8% 15.1% 55.2% 71.9% 76.8% 75.6% 90.5% 82.2%
PALMIRA 52.8% 35.5% 34.1% 29.8% 13.5% 28.9% 40.1% 51.2% 65.9% 68.4% 68.6% 70.5%
PIEDECUESTA 38.8% 38.3% 37.0% 32.5% 20.5% 33.5% 60.0% 54.5% 60.9% 66.8% 69.3% 66.5%
SEGUNDA
BUENAVENTURA 23.7% 23.9% 20.6% 16.0% 6.7% 11.7% 76.2% 74.1% 77.8% 82.4% 81.5% 85.3%
MONTERIA 31.1% 14.6% 10.0% 8.7% 2.2% 8.0% 66.1% 85.0% 89.7% 91.3% 92.2% 91.4%
RIONEGRO 24.7% 24.2% 27.1% 18.1% 5.8% 11.9% 67.6% 70.1% 69.1% 80.4% 88.9% 88.1%
SANTAMARTA - 14.5% 10.2% 11.2% 3.7% 23.5% - 85.4% 89.8% 87.6% 78.1% 76.1%
SOLEDAD 25.7% 16.0% - - 6.6% 10.8% 72.0% 82.7% - - 91.3% 89.2%
TERCERA
JAMUNDI 26.9% 27.2% 46.4% 35.2% 20.7% 25.9% 65.1% 55.0% 49.1% 63.1% 64.1% 71.9%
POPAYAN 40.1% 9.0% 9.1% 7.9% 4.5% 17.3% 57.2% 82.1% 87.0% 90.2% 82.6% 82.3%
CUARTA
MAICAO 8.9% 6.5% 5.3% 4.4% 1.6% 2.2% 91.1% 93.5% 94.7% 95.6% 97.5% 97.8%
MALAMBO 18.5% 43.2% 27.4% - 9.1% 17.5% 79.8% 56.4% 72.2% - 86.5% 81.4%
RIOHACHA 13.8% 19.5% 25.9% 16.4% 4.3% 7.9% 81.0% 79.1% 74.1% 83.6% 82.8% 90.4%
TUMACO - 29.4% 13.8% 14.0% 2.7% 4.9% - 70.6% 85.3% 85.7% 92.0% 95.1%
QUINTA
CARTAGO 23.8% 17.5% 21.9% 18.0% 7.9% 22.5% 72.5% 78.7% 77.8% 82.0% 83.2% 77.5%
CAUCASIA 26.4% 15.7% 12.2% 12.2% 6.6% 10.7% 70.4% 80.0% 83.8% 83.6% 87.2% 88.4%
ESPINAL - 31.1% 30.8% 27.6% 7.6% 22.4% - 67.0% 63.8% 71.8% 70.1% 77.2%
GIRARDOTA 38.1% 30.0% 33.6% 28.5% 16.2% 22.3% 59.6% 55.9% 59.7% 68.0% 69.1% 77.3%
SANGIL 42.8% 47.5% 27.1% 26.5% 13.7% 24.2% 56.9% 52.3% 70.1% 72.1% 74.0% 75.8%
SEXTA
AMBALEMA 23.4% 38.8% 31.3% 27.0% 12.6% 24.7% 75.0% 61.2% 57.6% 69.1% 70.8% 74.4%
ARACATACA 13.4% 16.5% 14.8% 13.3% 5.1% 13.0% 84.5% 80.1% 82.7% 84.8% 88.6% 84.2%
85
SECTORIALES
ASTREA 13.1% 8.3% 8.9% 8.5% 5.2% 5.2% 86.8% 91.7% 91.1% 91.5% 91.8% 94.6%
BAHIASOLANO 12.6% 12.2% 14.0% 13.5% 7.7% 26.4% 87.2% 87.6% 85.6% 86.5% 85.9% 73.6%
BECERRIL 15.4% 16.0% 18.9% 21.6% 8.7% 7.2% 84.1% 71.5% 81.0% 78.4% 86.3% 92.6%
BELEN ANDA 15.8% 15.8% 23.6% 25.8% 10.1% 30.7% 83.3% 81.7% 73.9% 72.6% 78.7% 69.3%
CAJAMARCA 17.4% 16.5% 17.7% 16.1% 10.7% 16.2% 79.4% 80.6% 80.9% 83.0% 83.2% 83.2%
CARAMANTA 26.8% 15.2% 24.3% 17.0% 11.2% 14.3% 67.1% 82.9% 73.3% 81.8% 76.8% 85.4%
CERETE 18.6% 22.6% 41.1% 17.3% 11.4% 16.6% 80.4% 76.3% 58.8% 81.9% 84.9% 83.4%
CIENAGA 20.5% 9.5% 16.5% 8.8% 5.6% 8.3% 66.7% 88.5% 83.5% 91.2% 91.4% 91.7%
CONDOTO 15.1% 14.5% 16.2% 12.1% 7.7% 12.8% 84.9% 85.5% 83.8% 87.9% 85.4% 87.2%
CORDOBA 11.1% 11.3% 15.6% 13.7% 10.2% 15.2% 88.9% 87.7% 83.9% 86.3% 86.3% 84.8%
COROZAL 15.1% 18.9% 17.5% 16.5% 9.6% 13.7% 84.9% 80.5% 82.5% 83.5% 81.8% 85.0%
CHARALA 31.3% 20.1% 17.7% 17.9% 12.2% 19.4% 67.1% 79.9% 82.3% 81.6% 76.7% 80.0%
CHINCHINA 36.6% 42.4% 47.0% 46.8% 14.6% 40.0% 60.7% 54.6% 49.6% 51.0% 63.5% 60.0%
DAGUA 29.5% 17.9% 26.9% 28.3% 12.8% 26.0% 70.5% 82.1% 72.8% 71.6% 71.4% 68.4%
DISTRACCION 18.0% 14.2% 16.4% 10.9% 14.1% 6.2% 79.5% 85.5% 83.6% 89.1% 82.8% 93.8%
ELCOPEY 14.0% 19.3% 14.2% 11.3% 13.5% 8.4% 79.2% 80.2% 85.8% 85.9% 81.7% 90.7%
ELRETEN 15.8% 25.5% 13.0% 11.5% 7.6% 9.8% 82.5% 73.5% 87.0% 88.5% 90.1% 89.5%
FILANDIA 27.3% 18.4% 19.2% 19.8% 9.3% 15.9% 65.7% 80.4% 80.3% 80.2% 84.7% 84.1%
FONSECA 21.5% 13.2% 30.9% 11.8% 5.3% 11.0% 78.2% 84.8% 66.7% 86.3% 89.5% 88.1%
FUNDACION 14.3% 13.4% 18.2% 12.5% 13.1% 14.9% 85.2% 85.8% 81.3% 87.0% 82.7% 84.1%
GALERAS 12.3% 19.5% 17.6% 16.4% 12.3% 11.8% 87.1% 74.8% 82.2% 83.6% 84.4% 88.2%
GUACARI 52.1% 16.7% 20.6% 16.2% 8.2% 17.4% 47.4% 77.9% 72.2% 79.6% 83.0% 80.2%
GUAMO 26.4% 20.2% 21.7% 28.9% 11.1% 20.7% 73.6% 72.8% 74.5% 68.6% 77.0% 79.3%
GUAPI 22.1% 24.1% 19.0% 12.1% 6.8% 8.5% 75.0% 74.1% 80.3% 87.9% 89.5% 91.5%
GUARANDA - 2.1% 14.1% 13.8% 7.1% 6.3% - 91.3% 85.9% 86.2% 89.7% 93.7%
ICONONZO 12.2% 16.3% 21.9% 12.1% 6.6% 14.3% 87.4% 81.6% 77.2% 87.5% 90.8% 84.8%
ISTMINA 13.0% 21.1% 28.2% 30.3% 12.3% 36.5% 87.0% 78.9% 71.8% 64.6% 73.0% 63.5%
LAPAZ 11.8% 10.6% 20.2% 21.5% 7.6% 11.4% 87.6% 89.0% 79.5% 78.5% 87.8% 88.6%
LERIDA - 46.6% 34.6% 39.9% 15.5% 33.4% - 53.4% 65.4% 60.1% 68.3% 66.6%
LETICIA 45.2% 39.5% 35.9% 21.3% 8.3% 10.5% 54.7% 58.7% 61.6% 77.3% 87.4% 89.3%
LIBANO 22.7% 19.9% 20.8% 19.7% 11.0% 17.1% 77.3% 80.0% 75.6% 74.6% 76.9% 81.3%
MAGANGUE 8.6% 5.2% 3.8% 3.4% 3.0% 3.2% 91.1% 94.6% 96.1% 96.3% 94.4% 95.5%
MAJAGUAL 8.2% 11.2% 7.9% 7.0% 4.4% 6.1% 90.9% 87.9% 92.1% 93.0% 93.8% 93.9%
MARIALABAJA 8.5% 9.1% 10.4% 8.6% 6.1% - 89.3% 82.8% 89.6% 91.0% 89.6% -
MARIQUITA 25.8% 20.0% 44.2% 27.1% 19.7% 12.7% 74.2% 79.2% 53.3% 71.4% 69.8% 87.3%
MOCOA 24.1% 22.0% 31.6% 22.1% 11.9% 13.7% 74.0% 77.0% 67.7% 77.4% 81.3% 86.2%
NOVITA 15.6% 19.0% 18.8% 16.8% 7.1% 5.3% 84.4% 81.0% 81.2% 83.2% 85.3% 94.7%
NUQUI 22.3% 18.3% 14.4% 16.3% 12.3% 27.6% 77.7% 81.3% 85.6% 83.7% 80.9% 72.4%
PACHO 23.3% 12.9% 14.8% 14.3% 8.1% 12.4% 75.6% 84.1% 85.1% 85.7% 83.9% 87.5%
PALESTINA 22.1% 17.9% 22.4% 21.0% 11.8% 21.4% 77.0% 77.8% 76.4% 78.1% 78.1% 78.5%
PAMPLONA 21.3% 24.4% 32.2% 20.1% 6.3% 17.3% 78.3% 75.6% 64.3% 76.6% 82.3% 80.6%
PATIA 14.9% 16.6% 15.3% 18.7% 8.6% 11.4% 84.2% 81.9% 84.7% 81.3% 87.5% 88.6%
PRADERA 23.4% 22.6% 17.7% 16.6% 8.8% 18.9% 75.1% 73.9% 78.8% 80.2% 80.0% 81.1%
PROVIDENCIA 7.2% 24.5% 52.5% 35.8% 19.1% 8.7% 92.7% 75.5% 39.4% 59.9% 58.2% 91.3%
PUERTOASIS - 35.2% 8.6% 25.4% 8.4% 9.5% - 56.6% 88.2% 71.5% 88.8% 89.7%
PUERTOINIRIDA 25.5% 19.0% 20.1% 6.4% 8.8% 27.6% 74.5% 81.0% 79.9% 93.6% 87.3% 72.4%
PUERTO LIBER. - 7.2% 28.5% 16.8% 9.6% 16.0% - 91.9% 71.3% 83.2% 85.7% 84.0%
QUIBDO 26.1% 16.2% 13.1% 12.4% 7.7% 11.8% 73.3% 82.8% 86.0% 87.4% 86.9% 88.2%
ROVIRA 12.3% 16.1% 21.0% 15.2% 4.7% 11.6% 86.7% 83.6% 79.0% 83.6% 84.4% 86.9%
SABANALARGA 16.2% 32.9% 14.5% 16.9% 9.2% 11.3% 82.0% 67.1% 85.4% 83.1% 86.7% 88.0%
SALAMINA 20.3% 36.3% 29.1% 21.3% 5.8% 17.2% 79.3% 63.2% 70.9% 78.7% 81.1% 82.7%
SANBENITOABAD 6.9% 20.8% 16.2% 8.2% 7.8% 9.4% 93.1% 78.6% 83.8% 91.8% 90.5% 90.0%
SANDIEGO 30.7% 36.7% 31.6% 14.9% 0.0% 12.1% 64.7% 58.8% 68.4% 83.0% 90.0% 87.9%
SANDONA 8.3% 10.8% 13.7% 10.0% 7.6% 10.2% 91.7% 89.2% 86.3% 90.0% 88.8% 89.8%
SANTAANA 13.7% 17.9% 13.5% 13.8% 6.7% 9.4% 85.0% 81.1% 85.8% 86.2% 88.5% 90.3%
TADO 19.2% 16.0% - 34.0% 16.0% 35.1% 80.8% 82.3% - 66.0% 64.0% 63.1%
TOLU 23.5% 24.1% 100.0% - 7.1% 15.4% 76.5% 74.2% 0.0% - 89.7% 84.5%
TOLUVIEJO 15.4% 12.6% 15.4% 14.8% 4.4% 12.5% 84.4% 86.1% 83.9% 85.2% 93.8% 87.0%
VILLAMARIA 44.6% 22.8% 23.6% 28.2% 17.5% 14.0% 49.9% 71.8% 74.5% 70.5% 72.4% 85.8%
VILLANUEVA 98.3% 21.4% 25.2% 11.9% 5.9% 10.9% 0.0% 78.4% 73.2% 87.1% 85.1% 89.0%
VILLARICA 25.4% 24.4% 22.8% 21.2% 6.7% 20.4% 74.0% 75.2% 76.5% 78.6% 83.5% 79.5%
ZARAGOZA 13.2% 14.0% 29.6% 19.7% 12.7% 21.0% 82.3% 81.0% 65.8% 78.6% 79.5% 79.0%
Fuente: DNP, Cálculos C.G.R. Se utilizo la categorización correspondiente a 2008 según el
Ministerios del Interior y de Justicia.
En el cuadro 42 se aprecia que, entre 2002 y 2006, al igual que en el grupo

de los departamentos analizados, en los municipios de la muestra se observa
la tendencia a reducir los gastos de funcionamiento como proporción de los
86
SECTORIALES
gastos totales, al tiempo que se incrementa la participación de los gastos de

inversión. Para 2007 la situación es diferente, ya que en términos generales
se observa una recuperación en la participación de los gastos de
funcionamiento, pero sin que esto implique una reducción en la participación
de los gastos de inversión, lo cual indica que para 2007 el rubro que redujo
su contribución dentro de los gastos totales fue “Otros Gastos”.
Este comportamiento se presenta en cada una de las diferentes categorías

establecidas para los municipios, por ejemplo, en la ciudad de Cali los gastos
de funcionamiento se redujeron de 50% en 2002 a 18.9% en 2007,
llegándose a reducir a 9.5% en 2006; mientras que en ese período la
inversión paso de 49% a 76%; en el mismo periodo en el municipio de Bello
los gastos de funcionamiento se redujeron de 51% a 13% (8.6% en 2006), al
tiempo que la inversión paso de 49% a 86%. Esta situación se repite en la
mayoría de los municipios relacionados en el cuadro 42.
Nuevamente se recalca la importancia de tener en cuenta el tipo de gasto

que los entes territoriales clasifican como gasto de inversión, debido a que
dicha clasificación puede estar afectando las participaciones del gasto de
funcionamiento y de inversión en el gasto total.
2.4 Superávit o Déficit Fiscal
Una vez analizada la situación de los ingresos y los gastos es imprescindible

analizar lo concerniente al comportamiento del Superávit o Déficit Fiscal que
básicamente se presenta al relacionar lo que ingresa con lo que se gasta el
Estado, siendo déficit cuando se gasta más dinero del que recibe y superávit
cuando se logra un ahorro.
Superávit o Déficit Total en los Departamentos
El comportamiento de esta variable se puede observar en el siguiente

cuadro:
Cuadro 43
DEFICIT / SUPERAVIT TOTAL
a precios constantes de 2007
Departamento Categoría 2002 2003 2004 2005 2006 2007
V. DEL CAUCA E 38.959,86 76.964,34 291.560,26 62.664,64 -6.144,82 -52.899,00
ATLANTICO 1 17.692,88 4.134,87 28.670,31 71.051,99 -46.581,07 -67.016,00
NARIÑO 1 16.752,08 25.775,61 17.360,97 44.680,38 5.262,90 -17.807,00
SANTANDER 1 6.052,97 -1.333,07 11.116,26 -79.969,12 -27.389,34 -15.588,00
BOLIVAR 2 5.266,47 -54.268,19 4.060,64 53.655,94 54.082,26 799,00
CALDAS 2 13.852,58 -603,69 19.365,00 -37.378,10 -2.171,94 -23.332,00
TOLIMA 2 19.946,38 33.134,46 96.871,26 108.076,06 -20.877,76 -45.536,00
CAUCA 3 10.520,07 5.705,53 38.472,04 1.283,09 11.994,96 2.947,00
87
SECTORIALES
CESAR 3 44.654,59 53.952,85 37.451,12 33.118,25 -150.750,35 -48.688,00

MAGDALENA 3 -1.278,12 20.722,97 61.780,44 131.587,88 50.363,78 -66.020,00
SAN ANDRES 3 2.511,00 34.782,83 -5.361,86 9.535,41 5.285,16 4.424,00
AMAZONAS 4 -6.239,10 6.100,80 7.591,02 -5.302,66 -9.356,62 -4.464,00
CHOCO 4 5.235,58 31.802,31 8.767,46 22.230,13 -16.778,74 -22.374,00
GUAINIA 4 16.553,41 933,03 13.684,25 1.631,21 1.885,74 -15.520,00
VICHADA 4 -2.963,97 2.376,99 4.618,09 52.856,27 -6.727,82 -18.797,07
fuente: DNP
El Ministerio de Hacienda en el informe sobre el estado financiero de los

municipios y departamentos indica que durante el cuatrienio 2004-2007, el
sector regional y local presentó un superávit promedio de 0.5% del PIB66, sin
embargo, analizados en forma individual algunos departamentos presentaron
periodos deficitarios durante ese lapso.
Guainía y Vichada que terminaron exitosamente la ejecución de acuerdos de

reestructuración de pasivos en el marco de la Ley 550 de 1999 a mediados
de 2007 presentaron déficit fiscal total en 2007, en el caso de Vichada el
déficit también se presentó en el periodo 2006.
Para el caso de los departamentos con Acuerdos de Reestructuración de

pasivos en ejecución sin modificaciones a los mismos, llama la atención los
casos de Amazonas y Tolima ya que en el primer caso se presentó déficit
fiscal total en el período 2005-2007 y para Tolima en 2006 y 2007; en cuanto
a Magdalena y Nariño luego de tener vigencias consecutivas de superávit
presentaron déficit fiscal en el año 2007.
En cuanto a aquellos que tienen acuerdos de reestructuración de pasivos

que han sido modificados durante su ejecución se encuentran Bolívar, Cauca
y San Andrés aunque han presentado superávit fiscal en las últimas
vigencias, este se ha caracterizado por una gran variabilidad, con una
tendencia decreciente.
El Departamento de Chocó en el cual fracasó el desarrollo del acuerdo de

reestructuración de pasivos presento déficit fiscal en las vigencias 2006 y
2007.
En cuanto al análisis de superávit o déficit llaman particularmente la atención

los departamentos de Caldas y Santander que aunque no tienen procesos
con la Ley 550/1999 han incumplido lo establecido en la Ley 617/2000
reiteradamente y presentan déficit fiscal consecutivo en el periodo 2005-
2007, lo que puede ocasionar un debilitamiento de sus finanzas.
66
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Informe sobre la Viabilidad Fiscal de los Departamentos, vigencia 2007,
página 21
88
SECTORIALES
Existen varios métodos utilizados por los gobiernos para poder pagar el
déficit fiscal, entre los más comunes se encuentran la disminución del gasto,
el aumento en los impuestos y un aumento del endeudamiento en el exterior
o a nivel nacional.
Aunque se han presentado periodos de déficit fiscal en varios departamentos

del país, el comportamiento de la deuda territorial ha sido decreciente en los
últimos años (el análisis detallado de la misma es presentado en el siguiente
capitulo), de acuerdo con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público “(…)
desde una perspectiva histórica, el saldo de la deuda territorial sigue siendo
bajo: llegó a 5.3% del PIB en 2007, cuatro puntos del PIB inferior al máximo
histórico registrado en 1999. Aunque en 2007 la deuda como proporción del
PIB aumentó, ello obedeció enteramente al sector descentralizado territorial,
cuyo saldo pasó de 2.8% del PIB en 2006 a 3.5% del PIB en 2007. En las
alcaldías y Gobernaciones el endeudamiento creció a un ritmo equivalente al
de la actividad económica y se mantuvo en 1.8% del PIB 67”.
Sin embargo, recuperar la solvencia es crucial para preservar la

sostenibilidad de las finanzas territoriales, ya que una expansión desmedida
del gasto y/o de la deuda podría llevar a que se acentúen los resultados
fiscales deficitarios y consecuentemente la inviabilidad a largo plazo.
Superávit o Déficit Total en los Municipios
Teniendo en cuenta que para el estudio se han tomado 87 municipios se

presenta el comportamiento de esta variable en los municipios dividida en
dos cuadros advirtiendo que es por el manejo de información y no por la
uniformidad de la misma relacionada con su categoría:
A continuación se presenta el Déficit o Superávit de los municipios de

categoría especial a quinta:
Cuadro 44
DEFICIT/SUPERAVIT TOTAL
a precios constantes de 2007
Municipio Categoría 2002 2003 2004 2005 2006 2007
CALI E -70.914,31 51.846,27 -56.731,95 34.256,30 -2.985,24 5.027,42
BARRANQUILLA 1 -42.679,86 -55.592,22 -10.177,06 30.172,51 -76.657,92 -91.310,00
BELLO 1 14.294,12 -12.129,66 12.221,68 11.683,58 1.952,21 -14.325,96
CARTAGENA 1 117.837,90 50.152,69 76.837,89 18.089,35 -61.492,30 -86.530,23
IBAGUE 1 2 0 . 6 2 2 , 1 5 3.239,02 8.366,36 45.002,34 16.564,91 -17.455,64
PALMIRA 1 20.416,48 -9.253,75 -1.200,14 -3.316,72 -5.766,14 -20.515,48
67
Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Informe sobre la Viabilidad Fiscal de los Departamentos, vigencia 2007,
página 21
89
SECTORIALES
PIEDECUESTA 1 1.441,06 1.658,99 1.417,08 753,42 2.191,17 1.104,18

BUENAVENTURA 2 -15.111,38 -6.589,75 -17.950,58 -22.373,72 -25.858,71 -13.305,32
MONTERIA 2 -3.309,25 -795,58 8.647,07 19.078,65 1.583,61 -19.331,61
RIONEGRO 2 -3.868,99 2.215,59 11.427,54 2.700,76 -30.657,05 -12.941,56
SANTAMARTA 2 - 15.571,84 -128.506,76 13.964,20 -24.757,67 -25.636,00
SOLEDAD 2 12.124,12 14.356,98 - - -16.657,23 -14.841,24
JAMUNDI 3 4.166,65 2.123,85 2.423,55 -1.043,50 -2.849,30 -7.782,59
POPAYAN 3 -18.392,23 4.397,96 4.570,08 6.367,59 3.671,60 3.683,39
MAICAO 4 -874,50 -8.861,50 -4.272,63 -6.969,65 6.061,66 -47.046,66
MALAMBO 4 1.422,77 5.378,47 4.493,42 - -1.408,27 -1.806,01
RIOHACHA 4 -2.619,91 -139,51 8.264,87 -724,94 -3.279,18 -24.740,69
TUMACO 4 - 47.004,69 -4.671,05 35.005,07 4.825,00 -14.651,15
CARTAGO 5 4.417,52 -2.650,28 1.572,45 670,85 344,29 -1.426,99
CAUCASIA 5 1.114,49 -2.169,76 3.563,81 4.487,08 2.693,67 -2.269,72
ESPINAL 5 - -8.438,43 -770,28 6,34 115,88 -6.189,59
GIRARDOTA 5 3.127,57 2.036,85 4.774,01 4.069,52 3.145,10 -531,16
SANGIL 5 2.567,28 1.530,87 5.575,01 2.064,55 978,96 413,75
fuente: DNP
De este grupo de municipios se pueden resaltar casos como el de

Barranquilla, Palmira, Buenaventura, Maicao y Riohacha han presentado
estados de déficit persistentes en el periodo 2002-2007 lo que evidencia la
debilidad financiera de estos entes territoriales, así como la necesidad de
mantener e incrementar los niveles de endeudamiento como opción para
financiar el déficit (esta situación se analiza en el siguiente capítulo).
En cuanto a los demás municipios, 19 de los 23 analizados, es decir el 83%

presentó déficit total en el año 2007, situación que puede empeorar si se
tiene en cuenta que para el año 2008 los efectos de la desaceleración
económica pueden afectar aun más la generación de ingresos propios.
Los municipios de categoría sexta presentan el siguiente comportamiento:
90
SECTORIALES
Cuadro 45
DEFICIT/SUPERAVIT TOTAL
a precios contantes de 2007
Municipio Categoría 2002 2003 2004 2005 2006 2007
AMBALEMA 6 -90,65 806,08 -83,51 600,86 185,25 489,04
ARACATACA 6 1.235,92 120,33 1.175,30 -1.052,08 -892,70 -976,52
ASTREA 6 413,99 -529,57 4,69 130,69 352,87 -1.004,80
BAHIASOLANO(MUTIS) 6 271,29 -53,11 344,05 -485,10 -258,10 -169,54
BECERRIL 6 608,71 600,97 178,09 -1.689,11 -432,25 -3.347,82
BELENANDAQUIES 6 242,52 -1.263,95 -150,28 131,92 -1.740,60 1.155,36
CAJAMARCA 6 1.102,77 -51,56 556,97 283,97 -62,69 -882,21
CARAMANTA 6 313,60 -499,03 414,29 -140,59 -42,45 -1.452,22
CERETE 6 473,51 -1.491,32 2.113,27 291,49 56,79 -430,61
CHARALA 6 -244,12 -178,11 1.077,59 774,07 145,09 -460,94
CHINCHINA 6 3.928,79 -1.902,41 1.430,05 218,61 59,93 3.596,36
CIENAGA 6 10.275,79 2.088,33 24.802,04 6.441,43 197,89 3.197,49
CONDOTO 6 1.463,44 -216,08 1.410,01 114,65 903,56 -1.648,89
CORDOBA 6 -851,35 410,47 292,66 162,41 791,16 506,94
COROZAL 6 -1.243,54 308,01 4.235,65 -2.154,28 1.577,48 -5.552,17
DAGUA 6 728,82 -1.537,00 983,33 -118,41 1.037,47 -676,48
DISTRACCION 6 -332,94 -489,22 -205,40 -801,81 1.172,69 -1.530,71
ELCOPEY 6 1.141,44 1.015,58 873,98 925,95 744,02 -457,11
EL RETEN 6 921,29 1.230,10 166,89 -88,25 -495,31 -919,81
FILANDIA 6 -869,88 -125,64 967,66 416,60 -206,77 0,41
FONSECA 6 -1.982,13 -3.019,44 -488,78 -1.646,71 -1.786,68 -5.169,53
FUNDACION 6 1.000,52 -799,22 -3.452,11 -83,26 -57,90 -2.560,11
GALERAS 6 66,12 -900,70 1.181,21 -1.294,01 -15,52 -1.941,34
GUACARI 6 -3.021,59 -450,59 1.290,88 546,32 -353,87 -1.439,33
GUAMO 6 1.644,71 -1.325,78 2.222,54 1.324,65 -122,05 -1.834,90
GUAPI 6 2.099,59 955,23 1.931,76 -3.054,02 -2.973,29 -3.024,97
GUARANDA 6 - 1.530,44 932,97 920,91 -883,81 -1.548,75
ICONONZO 6 -681,67 -378,82 215,76 478,28 -217,82 -1.859,18
ISTMINA 6 -2.291,87 -3.439,46 2.861,09 -33,14 763,06 951,61
LAPAZ 6 -27,30 -442,44 639,49 680,97 250,38 100,37
LERIDA 6 - -1.079,53 583,13 1.335,37 1.512,11 906,59
LETICIA 6 -1.323,74 97,07 2.132,85 56,39 -13.649,56 -10.987,83
LIBANO 6 1.457,07 -163,79 556,29 -524,14 392,49 223,00
MAGANGUE 6 -1.316,03 2.447,25 -721,79 -1.679,16 -6.297,02 -6.818,35
MAJAGUAL 6 650,03 3.049,14 2.336,85 566,35 426,65 2.939,33
MARIALABAJA 6 2.120,26 -1.722,44 197,96 427,35 1.630,40 -
MARIQUITA 6 1.160,93 -1.421,72 2.715,40 3.245,42 3.535,39 -1.305,44
MOCOA 6 -626,75 219,06 -1.254,39 -1.695,61 -1.895,15 -2.347,78
NOVITA 6 -330,95 619,52 670,46 -42,92 214,84 -3.384,58
NUQUI 6 470,76 360,12 237,78 40,69 -506,27 -779,18
PACHO 6 686,09 -1.158,83 350,78 -567,87 -1.104,28 -2.390,34
PALESTINA 6 1.248,17 -809,44 451,53 954,98 -337,13 -919,84
PAMPLONA 6 -675,73 2.734,88 -545,97 64,00 -2.163,79 1.944,23
PATIA(ELBORDO) 6 -744,80 -43,93 722,78 2.088,37 -603,18 -3.697,82
PRADERA 6 -357,52 696,23 -1.773,64 -1.441,71 -1.298,84 491,37
PROVIDENCIA 6 -3.286,20 543,78 131,33 17,80 225,89 16,18
91
SECTORIALES
PUERTOASIS 6 - 2.078,82 -177,37 4.910,96 -5.653,87 -4.794,63

PUERTOINIRIDA 6 6.210,46 -2.908,27 1.414,48 -599,20 1.741,54 13.730,15
PUERTOLIBERTADOR 6 - 2.015,38 -1.182,02 -3.472,91 1.878,05 -26,98
QUIBDO 6 -1.278,02 -4.083,30 72,85 -2.499,86 -1.703,95 -9.679,41
ROVIRA 6 753,05 -240,72 1.050,22 -1.687,05 -898,05 -843,11
SABANALARGA 6 -4.864,30 39,50 408,50 881,08 536,25 -651,89
SALAMINA 6 1.807,14 -1.644,76 1.572,81 262,77 -2.011,99 -16,38
SANBENITOABAD 6 1.480,82 2.360,76 69,57 -100,32 -14,34 -1.228,01
SANDIEGO 6 1.148,13 2.068,11 3.778,15 1.264,84 5.462,58 -411,21
SANDONA 6 513,35 -200,46 554,74 131,42 -2.037,55 -1.189,18
SANTAANA 6 -401,84 -480,49 116,24 -421,81 -376,40 -252,12
TADO 6 498,07 -56,17 - 121,71 646,35 707,84
TOLU 6 -77,65 15.005,25 20.858,01 - 21.203,62 -3.880,28
TOLUVIEJO 6 1.379,13 -629,04 923,24 749,42 518,62 128,86
VILLAMARIA 6 1.789,58 1.274,24 -375,39 2.200,74 1.099,27 -3.691,04
VILLANUEVA 6 6.351,81 325,03 456,57 -568,51 -1.288,67 -1.367,56
VILLARICA 6 509,58 -25,51 -242,35 142,85 -1.806,68 -1.217,30
ZARAGOZA 6 -2.264,56 -4.879,06 1.446,23 -967,65 -1.256,18 -46,99
Fuente: DNP
De los municipios que se encuentran en categoría sexta se analizaron 64 en

total y de estos 46 presentaron déficit en el año 2007, es decir, el 72% de
estos municipios realizó gastos por encima de sus ingresos, que
necesariamente conllevo a mantener procesos de endeudamiento y aunque
estos han disminuido (como se evidencia en el análisis de deuda en el
capitulo siguiente) en el periodo 2002-2007, pueden aumentar debido a
periodos consecutivos de déficit como se evidencia en el cuadro anterior, que
consecuentemente debilitan la capacidad financiera de los entes territoriales
y los hace inviables a mediano y largo plazo.
2.5 Deuda Pública Interna Territorial
Como ya se ha expuesto, lo altos niveles de endeudamiento de los entes

territoriales se constituyeron en una de las materias de preocupación de las
autoridades gubernamentales, hacia finales de la década de los noventa,
hasta el punto que con la expedición de la ley 358 de 1997 se inició todo un
proceso de regulación orientado al saneamiento de sus finanzas y a
reglamentar sus niveles de endeudamiento, como lo ordena el artículo 364
de la Constitución Nacional.
Por ello, es importante verificar diez años después cuál ha sido el resultado
de estas medidas, por lo que inicialmente se examina el comportamiento de
la Deuda Interna partiendo de la base del endeudamiento existente en 1997,
cuando fue expedida la norma mencionada anteriormente.
92
SECTORIALES
Se observa que entre 1997 y 2007 el endeudamiento interno total se redujo

en un 30% en términos reales al pasar de $7.4 billones a $5.1 billones,
donde los municipio no capitales y los departamentos, son quienes más han
contribuido a dicha reducción, mientras que los municipios capitales sólo
redujeron su deuda interna en un 9%.
Por lo anotado, la participación en el total del nivel de deuda cambió durante

el periodo analizado, pues mientras en 1997 los más endeudados fueron los
departamentos, cuya deuda representaba el 44% del total, en 2007 son los
municipios capitales quienes absorben la mayor parte del volumen de la
deuda. (Ver Cuadro)
Cuadro 46
Total Deuda Pública Interna Territorial 1997 - 2007
1.997 2002 2.003 2.004 2.005 2.006 2.007
DEPARTAMENTOS 3.257.467 44,1% 3.052.775 44,3% 2.653.072 42,5% 1.986.610 37,2% 1.840.986 33,8% 1.647.880 31,4% 1.819.610 35,4%
CAPITALES 2.783.567 37,6% 3.027.547 43,9% 2.828.912 45,3% 2.685.494 50,2% 2.939.108 53,9% 2.915.536 55,6% 2.534.441 49,2%
NO CAPITALES 1.353.269 18,3% 810.308 11,8% 763.719 12,2% 673.678 12,6% 671.078 12,3% 676.628 12,9% 792.804 15,4%
TOTAL 7.394.303 100,0% 6.890.630 100,0% 6.245.702 100,0% 5.345.783 100,0% 5.451.171 100,0% 5.240.045 100,0% 5.146.855 100,0%
Fuente: CGR con base en Contralorias departamentales, Distritales y Municipales.
Cifras en millones de pesos de 2007
2.5.1 Análisis por Departamentos
La deuda total de los departamentos se redujo en 44% entre 1997 y 2007.

Con relación a 1997, 2/3 de la deuda estaba concentrada en 5
departamentos (Valle del Cauca, Antioquia, Santander, Cundinamarca y
Casanare), siendo los dos primeros los que mantenían mayor volumen de
deuda, seguidos bastante lejos por Santander, Cundinamarca y Casanare.
Para 2007, estos mismos departamentos, excepto Casanare, siguen

ocupando los primeros cinco lugares, ingresando en el quinto lugar Boyacá,
que ha visto incrementar su deuda considerablemente.
A pesar que como ya se indicó, en términos del total la deuda departamental

disminuyó, se registran algunos que la han aumentado de manera
significativa, como es el caso de Cundinamarca, Boyacá, San Andrés,
Quindío, Sucre y Guaviare, todos ellos con incrementos superiores al 30% de
la deuda que tenían en 1997.
Se destaca el caso de Cundinamarca, que mientras en 1997 participaba con

el 5.9% en el total de la deuda departamental, para 2007 incrementó su
participación al 20.2%; por el contrario, Valle y Antioquia, que registraron
importante reducción en su volumen de deuda, también disminuyeron su
participación.
93
SECTORIALES
Es importante anotar que entre 2006 y 2007 se registró un incremento

importante en el volumen de deuda, al pasar de $1.65 billones a $1.82, es
decir, un aumento del 10%.
Análisis por categorías
Para efectos de este análisis se han dividido los departamentos en dos

grupos de categorías: en el primer grupo, aquellos de Categoría Especial y
Primera, mientras que en el segundo, los de Segunda, Tercera y Cuarta
categorías.
Cuadro No. 47
Evolución Deuda Pública Interna Departamentos
Categorías Especial y Primera millones de $ de 2007
Departamento 1997 % 2002 2003 2004 2005 2006 2007 VARIAC % CAT.
Cundinamarca 193.420 5,9% 390.494 12,8% 381.498 14,4% 314.336 15,8% 320.568 17,4% 238.023 14,4% 367.719 20,2% 90,1% E
Valle del Cauca 759.321 23,3% 777.317 25,5% 657.953 24,8% 499.340 25,1% 451.679 24,5% 371.709 22,6% 313.840 17,2% -58,7% E
Antioquia 642.027 19,7% 408.298 13,4% 325.735 12,3% 116.875 5,9% 99.382 5,4% 95.121 5,8% 195.000 10,7% -69,6% E
Santander 225.668 6,9% 315.955 10,3% 267.851 10,1% 244.658 12,3% 211.599 11,5% 228.129 13,8% 179.141 9,8% -20,6% 1
Boyacá 48.320 1,5% 28.903 0,9% 18.607 0,7% 9.671 0,5% 71.960 3,9% 79.590 4,8% 81.659 4,5% 69,0% 1
Atlántico 154.107 4,7% 128.807 4,2% 117.256 4,4% 81.250 4,1% 105.273 5,7% 85.580 5,2% 69.004 3,8% -55,2% 1
Nariño 57.220 1,8% 128.437 4,2% 118.085 4,5% 55.961 2,8% 48.449 2,6% 39.589 2,4% 30.300 1,7% -47,0% 1
2.080.084 63,9% 2.178.211 71,4% 1.886.986 71,1% 1.322.091 66,6% 1.308.910 71,1% 1.137.740 69,0% 1.236.662 68,0% -40,5%
Fuente: Contraloría Delegada para Economía y Finanzas, cálculos DES Gestión Pública e I.F
Como se observa, el primer grupo son siete departamentos que en su

conjunto concentran el 68% del total de la deuda, entre los cuales se
destacan Cundinamarca y Boyacá por ser los únicos de este grupo que han
incrementado su deuda en términos reales con respecto a 1997; sobresalen
como es lógico, los de categoría Especial por ser los que presentan mayor
volumen de endeudamiento. Este grupo ha ampliado su participación en el
total de la deuda departamental, al pasar de 64% en 1997 al 68% en 2007, al
tiempo que la reducción de su deuda entre 1997 y 2007 equivale al 40%.
94
SECTORIALES
Gráfica 12
Evolución Deuda Interna Departamentos Cat. 1 y E
2.500.000
2.000.000
1.500.000
VALORES
1.000.000
500.000
0
1997 2002 2003 2004 2005 2006 2007
AÑOS
Fuente: Contraloría Delegada para Economía y Finanzas, cálculos DES Gestión Pública e IIFF
El segundo grupo, lo conforman 25 departamentos de Segunda, Tercera y

Cuarta categorías, el cual compone la tercera parte de la deuda
departamental a 2007, la cual se ha disminuido en un 50% desde 1997 al
pasar de $1.2 billones a $0.6 billones, lo cual significa, que este grupo es el
que más ha contribuido en la reducción de la deuda total de los
departamentos.
De otra parte, los entes con mayor volumen de endeudamiento son en su

orden, Arauca, Casanare, Huila, Magdalena y Meta, que suman casi la mitad
de la deuda del grupo en consideración.
Los departamentos de San Andrés, 39%, Quindío, 43%, Sucre, 28% y

Guaviare, 306% se destacan como los que presentan un mayor incremento
en su deuda durante el periodo considerado; los casos de Quindío y Sucre
indican que su deuda se incrementó notablemente a partir de 2005.
95
SECTORIALES
Cuadro 48
Evolución Deuda Pública Interna Departamentos
Categorías segunda, tercera y cuarta 1997- 2007
Departamento 1997 % 2002 2003 2004 2005 2006 2007 VARIAC % CAT.
Arauca 73.356 2,3% 23.414 0,8% 18.189 0,7% 12.804 0,6% 27.854 1,5% 92.165 5,6% 70.059 3,9% -4,5% 4
Casanare 191.014 5,9% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 58.041 3,2% -69,6% 3
Huila 82.816 2,5% 54.780 1,8% 40.412 1,5% 32.459 1,6% 33.991 1,8% 37.349 2,3% 54.051 3,0% -34,7% 3
Magdalena 46.963 1,4% 78.431 2,6% 74.749 2,8% 67.609 3,4% 61.065 3,3% 55.845 3,4% 51.102 2,8% 8,8% 3
Meta 73.626 2,3% 43.909 1,4% 45.094 1,7% 64.999 3,3% 37.584 2,0% 48.490 2,9% 50.449 2,8% -31,5% 2
San Andrés y Providencia
30.069 0,9% 64.271 2,1% 61.312 2,3% 50.335 2,5% 42.254 2,3% 35.927 2,2% 41.840 2,3% 39,1% 3
Cesar 46.200 1,4% 24.310 0,8% 2.687 0,1% 899 0,0% 0 0,0% 10.461 0,6% 40.377 2,2% -12,6% 3
Risaralda 87.175 2,7% 48.187 1,6% 33.598 1,3% 17.059 0,9% 5.204 0,3% 15.607 0,9% 36.599 2,0% -58,0% 2
Caldas 46.049 1,4% 32.380 1,1% 26.738 1,0% 43.443 2,2% 32.769 1,8% 39.251 2,4% 33.637 1,8% -27,0% 2
Norte de Santander 66.641 2,0% 22.850 0,7% 15.610 0,6% 7.510 0,4% 4.706 0,3% 2.497 0,2% 32.500 1,8% -51,2% 2
Cauca 47.395 1,5% 93.574 3,1% 69.296 2,6% 58.945 3,0% 48.813 2,7% 38.969 2,4% 23.196 1,3% -51,1% 3
Córdoba 47.359 1,5% 62.214 2,0% 55.601 2,1% 30.507 1,5% 38.252 2,1% 29.779 1,8% 17.648 1,0% -62,7% 2
Quindío 12.067 0,4% 14.879 0,5% 13.264 0,5% 8.551 0,4% 3.610 0,2% 12.721 0,8% 17.206 0,9% 42,6% 3
Sucre 11.897 0,4% 7.455 0,2% 8.564 0,3% 6.503 0,3% 16.278 0,9% 17.700 1,1% 15.179 0,8% 27,6% 3
La Guajira 64.194 2,0% 39.124 1,3% 14.616 0,6% 3.362 0,2% 0 0,0% 0 0,0% 15.000 0,8% -76,6% 4
Caquetá 13.839 0,4% 5.425 0,2% 4.484 0,2% 3.542 0,2% 2.702 0,1% 11.402 0,7% 10.126 0,6% -26,8% 4
Tolima 95.398 2,9% 90.608 3,0% 85.086 3,2% 74.179 3,7% 36.894 2,0% 16.728 1,0% 5.119 0,3% -94,6% 2
Putumayo 24.062 0,7% 41.145 1,3% 11.627 0,4% 6.055 0,3% 5.775 0,3% 5.527 0,3% 5.113 0,3% -78,7% 4
Guaviare 613 0,0% 1.098 0,0% 2.527 0,1% 2.103 0,1% 2.987 0,2% 2.066 0,1% 2.493 0,1% 306,6% 4
Amazonas 4.512 0,1% 7.877 0,3% 7.397 0,3% 7.012 0,4% 6.444 0,4% 5.348 0,3% 1.919 0,1% -57,5% 4
Chocó 21.900 0,7% 22.908 0,8% 72.144 2,7% 68.383 3,4% 65.220 3,5% 1.039 0,1% 983 0,1% -95,5% 4
Guainía 623 0,0% 1.042 0,0% 609 0,0% 578 0,0% 380 0,0% 330 0,0% 312 0,0% -49,9% 4
Bolívar 89.574 2,7% 94.522 3,1% 102.327 3,9% 97.539 4,9% 59.155 3,2% 30.939 1,9% 0 0,0% -100,0% 2
Vaupés 41 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% -100,0% 4
Vichada 0 0,0% 163 0,0% 153 0,0% 145 0,0% 138 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0,0% 4
TOTAL 1.177.383 36,1% 874.564 28,6% 766.086 28,9% 664.519 33,4% 532.076 28,9% 510.141 31,0% 582.949 32,0% -50,5%
Gráfica 13
Evolución Deuda Interna Departamentos Cat. 2, 3, 4
1.400.000
1.200.000
1.000.000
VALORES
800.000
600.000
400.000
200.000
0
1997 2002 2003 2004 2005 2006 2007
AÑOS
96
SECTORIALES
2.5.2 Municipios Capitales
Tal como se explicó anteriormente, el nivel de deuda de los municipios

capitales ha tenido una mínima reducción que no alcanza al 9%, lo cual ha
implicado que mientras algunos municipios han reducido su nivel de deuda
de manera drástica, otros como Bogotá, Cúcuta, Armenia, Valledupar, Yopal
y Riohacha lo aumentaron en proporciones importantes, donde sobresalen
casos como el de Cúcuta que se incrementó en 622% y Yopal, que casi la
duplicó.
La mayor concentración de la deuda se ha venido dando entra las ciudades

de Bogotá y Cali que en 1997 absorbían más de la mitad del total, mientras
que en 2007 incrementaron su participación al 64%, hecho que se explica
por el notable aumento que experimentó la deuda de Bogotá, que ella sola
representa el 42% del total.
Entre los municipios capitales que registraron importantes reducciones,

tenemos a Medellín, Bucaramanga, Cartagena y Arauca, que por ello
disminuyeron su participación.
Se han agrupado los municipios capitales en tres grupos: en el primero,

están los de categoría Especial y Primera; en el segundo los de Segunda y
Tercera categorías y en el tercero, los de Cuarta, Quinta y Sexta categorías.
Cuadro 49
Evolución Deuda Interna Municipios Capitales
Categorías Especial y Primera 1997 – 2007
Capitales 1997 2002 2003 2004 2005 2006 2007 % VARIAC. % CAT.
Bogotá 792.210 28,5% 1.113.397 36,8% 1.121.780 39,7% 1.099.209 40,9% 1.444.099 49,1% 1.419.388 48,7% 1.075.087 42,4% 35,7% E
Santiago de Cali 666.786 24,0% 800.867 26,5% 696.965 24,6% 659.925 24,6% 640.090 21,8% 607.364 20,8% 552.704 21,8% -17,1% E
Barranquilla 215.302 7,7% 336.861 11,1% 266.166 9,4% 278.260 10,4% 276.859 9,4% 254.684 8,7% 240.698 9,5% 11,8% E
Medellín 338.433 12,2% 199.086 6,6% 225.695 8,0% 200.546 7,5% 223.637 7,6% 213.002 7,3% 190.536 7,5% -43,7% E
Cúcuta 13.421 0,5% 18.594 0,6% 22.627 0,8% 34.230 1,3% 32.831 1,1% 88.910 3,0% 97.002 3,8% 622,8% 1
Pereira 52.318 1,9% 14.643 0,5% 22.090 0,8% 27.805 1,0% 28.072 1,0% 30.255 1,0% 46.034 1,8% -12,0% 1
Manizales 73.545 2,6% 83.751 2,8% 83.401 2,9% 80.523 3,0% 48.413 1,6% 44.374 1,5% 39.811 1,6% -45,9% 1
Villavicencio 41.049 1,5% 12.590 0,4% 9.009 0,3% 13.686 0,5% 30.114 1,0% 33.322 1,1% 29.223 1,2% -28,8% 1
Bucaramanga 105.745 3,8% 24.863 0,8% 28.904 1,0% 20.188 0,8% 14.156 0,5% 21.189 0,7% 27.967 1,1% -73,6% 1
Ibagué 69.397 2,5% 91.700 3,0% 80.434 2,8% 66.066 2,5% 55.247 1,9% 35.402 1,2% 27.437 1,1% -60,5% 1
Cartagena 149.566 5,4% 103.126 3,4% 61.093 2,2% 43.668 1,6% 0 0,0% 0 0,0% 27.125 1,1% -81,9% 1
TOTAL 2.517.772 90,5% 2.799.477 92,5% 2.618.166 92,6% 2.524.105 94,0% 2.793.519 95,0% 2.747.889 94,2% 2.353.624 92,9% -6,5%
El primer grupo, lo conforman 11 municipios capitales que representan el

93% del total de la deuda de estos entes territoriales, donde se destacan
Bogotá y Cali como los que tienen una mayor participación; igualmente, se
97
SECTORIALES
observa que los de Categoría Especial (Bogotá, Cali, Barranquilla y Medellín)

absorben el 80% del total de la deuda.
De igual manera, vale la pena destacar el caso de Cúcuta, que entre 1997 y
2007 septuplicó su deuda y por tanto aumentó su participación al pasar de
0.5% en 1997 a 3.8% en 2007, manteniendo un crecimiento sostenido, pero
que ha sido muy notorio en las dos últimas vigencias.
De otro lado, los municipios de Medellín, Manizales, Bucaramanga, Ibagué y

Cartagena presentan importantes disminuciones en su nivel de deuda lo cual
se manifiesta en una menor participación con respecto a 1997.
Como balance se puede decir, que el nivel de deuda de este grupo entre
1997 y 2007 no se ha reducido de manera significativa, pues mientras la
mayoría de los entes que lo conforman, redujeron su deuda, otros como
Bogotá, Barranquilla y Cúcuta la aumentaron notablemente.
Gráfica 14
Evolución deuda interna capitales cat Especial y I
2.900.000
2.800.000
2.700.000
2.600.000
VALORES
2.500.000
2.400.000
2.300.000
2.200.000
2.100.000
1997 2002 2003 2004 2005 2006 2007
AÑOS
El segundo grupo de municipios capitales de categorías Segunda y Tercera,

está conformado por once entes, que en conjunto representa el 6.4% de la
deuda total. Este grupo ha reducido su deuda en 22% con relación a 1997;
sin embargo, sobresalen Armenia, Valledupar y Yopal como los que más
incrementaron su deuda, así como su participación en el periodo señalado.
98
SECTORIALES
Cuadro 50
Evolución Deuda Pública Interna Territorial Municipios capitales
Categorías segunda y tercera 1997 – 2007
Neiva 35.197 1,3% 16.181 0,5% 15.325 0,5% 10.822 0,4% 17.809 0,6% 29.610 1,0% 38.967 1,5% 10,7% 2
Armenia 17.569 0,6% 36.627 1,2% 29.010 1,0% 25.411 0,9% 17.451 0,6% 31.749 1,1% 23.033 0,9% 31,1% 2
Valledupar 12.800 0,5% 24.017 0,8% 18.705 0,7% 14.809 0,6% 14.391 0,5% 17.995 0,6% 20.786 0,8% 62,4% 2
Yopal 9.350 0,3% 11.455 0,4% 9.289 0,3% 3.622 0,1% 5.038 0,2% 10.315 0,4% 17.656 0,7% 88,8% 3
Tunja 23.120 0,8% 13.082 0,4% 13.874 0,5% 10.252 0,4% 7.007 0,2% 4.054 0,1% 13.468 0,5% -41,7% 2
Santa Marta 24.464 0,9% 8.434 0,3% 5.645 0,2% 20.102 0,7% 17.420 0,6% 14.556 0,5% 12.481 0,5% -49,0% 2
Pasto 21.423 0,8% 25.712 0,8% 33.331 1,2% 8.508 0,3% 8.418 0,3% 11.169 0,4% 12.222 0,5% -42,9% 2
Montería 23.650 0,8% 16.980 0,6% 15.917 0,6% 15.087 0,6% 16.162 0,5% 15.010 0,5% 10.851 0,4% -54,1% 2
Popayán 21.697 0,8% 33.119 1,1% 31.101 1,1% 23.481 0,9% 17.498 0,6% 11.840 0,4% 6.689 0,3% -69,2% 2
Florencia 8.957 0,3% 7.918 0,3% 6.305 0,2% 3.763 0,1% 2.166 0,1% 1.251 0,0% 4.229 0,2% -52,8% 3
Sincelejo 8.805 0,3% 8.355 0,3% 7.846 0,3% 3.626 0,1% 1.723 0,1% 3.528 0,1% 1.799 0,1% -79,6% 3
TOTAL 207.031 7,4% 201.880 6,7% 186.348 6,6% 139.482 5,2% 125.082 4,3% 151.078 5,2% 162.180 6,4% -21,7%
El tercer grupo, lo integran nueve municipios capitales que son lo que menos
peso tienen en el total de la deuda de los entes territoriales, pero son a su
vez los que mayor disminución del volumen de deuda presentan en relación
a los demás grupos; por ello, su participación pasó del 2.1% en 1997 a 0.7%
en 2007.
Dentro de este grupo sobresale Riohacha porque presenta un notable

incremento en su deuda entre 1997 y 2007; así mismo, Arauca como la
capital que más la redujo.
Cuadro 51
Evolución Deuda Pública Interna Territorial Municipios capitales
Categorías cuarta, quinta y sexta 1997 – 2007
Riohacha 10.560 0,4% 15.051 0,5% 13.629 0,5% 12.919 0,5% 12.321 0,4% 10.736 0,4% 14.570 0,6% 38,0% 4
Quibdó 8.858 0,3% 5.054 0,2% 4.269 0,2% 3.968 0,1% 3.183 0,1% 2.731 0,1% 2.493 0,1% -71,9% 6
San José del Guaviare 6.244 0,2% 1.983 0,1% 1.362 0,0% 947 0,0% 2.681 0,1% 2.002 0,1% 1.455 0,1% -76,7% 5
Mocoa 2.681 0,1% 1.028 0,0% 743 0,0% 483 0,0% 281 0,0% 218 0,0% 53 0,0% -98,0% 6
Puerto Carreño 72 0,0% 45 0,0% 42 0,0% 40 0,0% 38 0,0% 36 0,0% 34 0,0% -51,9% 6
Leticia 1.425 0,1% 482 0,0% 2.308 0,1% 2.046 0,1% 1.767 0,1% 846 0,0% 32 0,0% -97,8% 6
Arauca 28.086 1,0% 2.547 0,1% 2.043 0,1% 1.504 0,1% 237 0,0% 0 0,0% 0 0,0% -100,0% 4
Mitú 423 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% -100,0% 6
Puerto Inírida 415 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% 0 0,0% -100,0% 6
TOTAL 58.765 2,1% 26.189 0,9% 24.397 0,9% 21.907 0,8% 20.507 0,7% 16.570 0,6% 18.637 0,7% -68,3%
99
SECTORIALES
Gráfica 15
EVOLUCIÒN DEUDA INTERNA CAPITALES

categorias 2-3-4-5-6
250
200
VALORES
150
Cat 2-3
100
Cat 4-5-6
50
0
1997 2002 2003 2004 2005 2006 2007
AÑOS
Fuente: Contraloría Delegada para Economía y Finanzas, cálculos DES Gestión Pública e I.F
2.5.3 Municipios no Capitales
Con base en la información suministrada por la Contraloría Delegada para

Economía y Finanzas, se estableció que existen registros de 1.054
municipios, de los cuales un porcentaje importante no tiene saldos de deuda,
bien porque no la tenía o porque posiblemente no reportaron información. Tal
es el caso de Soledad (Atlántico) y Tumaco (Nariño) entre otros.
Como ya se dijo, los municipios no capitales son los que presentan la mayor
reducción en su volumen de deuda, que en 1997 ascendía a $1.3 billones y
en 2007 arroja un saldo de $793 mil millones, lo cual equivale a una variación
del 41% en términos reales.
No obstante, se encontraron 140 municipios que aumentaron su

endeudamiento en cuantías superiores al 100%, destacándose que el total
de la deuda de estos entes se incrementó en 260%, al pasar de $75.730
millones en 1997 a $272.224 millones en 2007, valor este que representa el
34.3% del total de la deuda de los no capitales lo cual significa que este
grupo de municipios concentran una parte importante de la deuda,
incrementándola mientras que la gran mayoría la redujo. (Ver anexo)
En el Cuadro No. 47 se presenta una muestra de doce municipios donde se

exponen los que registran una mayor variación absoluta; allí se aprecian
100
SECTORIALES
casos como el de Chía (Cundinamarca) que pasó a deber $21.143 millones

en 2007, frente a $8.046 millones en 1997; Providencia (San Andrés) que
pasó de $261 millones en 1997 a casi $7.000 millones en 2007; o Mosquera
(Cundinamarca) que tenía 140 millones en 1997 y pasó a $4.189 millones en
2007; en la mayoría de los casos el incremento se registra principalmente a
partir de 2005.
Cuadro 52
Municipios No Capitales
Mayor Variación Saldo Deuda 1997-2007
DEPARTAMENTO MUNICIPIOS CAT. 1997 2002 2003 2004 2005 2006 2007 VARIAC %
CUNDINAMARCA CHIA 2 8.046 1.045 512 5.095 3.247 1.727 21.143 13.097 162,8%
CORDOBA SAN ANTERO 6 2.030 4.423 4.153 2.868 8.354 4.603 12.476 10.446 514,4%
ANTIOQUIA TURBO 5 8.067 7.535 7.061 6.163 4.611 12.553 18.493 10.426 129,2%
ANTIOQUIA APARTADO 4 6.937 4.507 6.904 6.843 9.568 15.358 15.817 8.880 128,0%
VALLE DEL CAUCA BUGA 3 1.115 1.310 2.477 1.880 4.326 6.544 9.636 8.521 764,3%
SAN ANDRES Y PROVIDENCIA
PROVIDENCIA 5 261 8.008 7.153 6.125 4.682 2.473 6.991 6.730 2579,4%
ANTIOQUIA CHIGORODÓ 6 822 2.953 2.336 1.666 5.006 5.022 7.183 6.361 774,0%
ANTIOQUIA AMALFI 6 566 490 540 1.057 2.881 2.844 5.572 5.006 884,5%
TOLIMA MELGAR 6 1.766 988 1.630 998 400 7.438 6.719 4.953 280,5%
CORDOBA BUENAVISTA 6 1.304 1.042 675 313 3.338 3.793 5.524 4.220 323,6%
CUNDINAMARCA MOSQUERA 3 140 0 4.021 5.845 4.736 0 4.189 4.049 2887,4%
CUNDINAMARCA LA MESA 6 26 631 294 842 747 453 1.248 1.222 4721,2%
TOTALES 31.080 32.932 37.756 39.694 51.895 62.808 114.991 83.911
En el cuadro 52 se muestran los diez municipios no capitales con mayor

volumen de deuda a 2007, los cuales representan el 23.5% del total de la
deuda; se observa que de los diez, cinco son de Antioquia, dos de
Santander, uno de Cundinamarca, uno de Bolívar y uno de Córdoba. Así
mismo, es importante destacar que dentro de estos diez, Itagüí,
Barrancabermeja, Envigado, Bello y Magangue se encontraban como los
más endeudados en 1997, lo cual significa que si bien todos disminuyeron
considerablemente su deuda, siguen siendo los que acuden a mantenerla en
altos niveles.
Cuadro 53
Evolución Deuda Pública Interna Municipios no Capitales
DEPARTAMENTO MUNICIPIOS CAT. 1997 2002 2003 2004 2005 2006 2007 VARIAC %
1 SANTANDER BARRANCABERMEJA 1 46.001 7.979 2.522 2.708 14.726 13.674 29.224 -16.777 -36,5%
2 CUNDINAMARCA CHIA 2 8.046 1.045 512 5.095 3.247 1.727 21.143 13.097 162,8%
3 SANTANDER FLORIDABLANCA 1 15.597 3.902 992 276 2.761 13.551 21.103 5.506 35,3%
4 ANTIOQUIA ENVIGADO 1 32.220 21.005 24.392 23.121 22.051 21.106 19.970 -12.250 -38,0%
5 ANTIOQUIA TURBO 5 8.067 7.535 7.061 6.163 4.611 12.553 18.493 10.426 129,2%
6 ANTIOQUIA BELLO 1 31.842 15.491 14.616 28.669 23.480 13.365 17.395 -14.447 -45,4%
7 ANTIOQUIA ITAGUI 1 70.684 30.224 21.542 12.773 9.008 5.974 16.222 -54.462 -77,1%
8 ANTIOQUIA APARTADO 4 6.937 4.507 6.904 6.843 9.568 15.358 15.817 8.880 128,0%
9 BOLIVAR MAGANGUE 6 17.382 11.574 14.863 13.942 12.792 16.458 14.712 -2.670 -15,4%
10 CORDOBA SAN ANTERO 6 2.030 4.423 4.153 2.868 8.354 4.603 12.476 10.446 514,4%
TOTAL 238.806 107.685 97.557 102.457 110.598 118.369 186.555 -52.251 -21,9%
101
SECTORIALES
Para este análisis, se establecieron los tres grupos por categorías tal como
se hizo para los municipios capitales.
Cuadro 54
Evolución Deuda Pública Interna Municipios no capitales
Categoría Primera
VARIAC. PART.
POS DEPARTAMENTO MUNICIPIOS CAT. 1997 2002 2003 2004 2005 2006 2007 VARIAC % 2007
1 SANTANDER BARRANCABERMEJA 1 46.001 7.979 2.522 2.708 14.726 13.674 29.224 -16.777 -36,5% 3,7%
3 SANTANDER FLORIDABLANCA 1 15.597 3.902 992 276 2.761 13.551 21.103 5.506 35,3% 2,7%
4 ANTIOQUIA ENVIGADO 1 32.220 21.005 24.392 23.121 22.051 21.106 19.970 -12.250 -38,0% 2,5%
6 ANTIOQUIA BELLO 1 31.842 15.491 14.616 28.669 23.480 13.365 17.395 -14.447 -45,4% 2,2%
7 ANTIOQUIA ITAGUI 1 70.684 30.224 21.542 12.773 9.008 5.974 16.222 -54.462 -77,1% 2,0%
17 VALLE DEL CAUCA PALMIRA 1 38.455 38.823 35.196 31.031 25.605 15.608 6.387 -32.068 -83,4% 0,8%
20 RISARALDA DOS QUEBRADAS 1 1.775 6.017 5.650 3.947 6.321 6.050 5.724 3.949 222,4% 0,7%
28 SANTANDER GIRON 1 8.384 3.335 2.306 1.431 161 5.285 5.000 -3.384 -40,4% 0,6%
697 VALLE DEL CAUCA BUENAVENTURA 1 19 12 11 10 10 9 9 -10 -51,7% 0,0%
717 VALLE DEL CAUCA YUMBO 1 16.203 0 0 0 5.743 5.496 0 -16.203 -100,0% 0,0%
722 SANTANDER PIEDECUESTA 1 8.812 4.857 4.402 2.266 2.353 2.252 0 -8.812 -100,0% 0,0%
TOTALES 269.992 131.645 111.630 106.232 112.219 102.370 121.034 -148.958 -53,9% 15,3%
Los municipios de primera categoría son once con una participación del 15%
en el total de la deuda, la cual con relación a 1997 se redujo en más de la
mitad, 54%; en este grupo están algunos de los municipios con el mayor
nivel de deuda como son Barrancabermeja, Floridablanca, Envigado, Bello e
Itaguí, los cuales hacen parte del ranking de los diez más endeudados a
2007, visto anteriormente. Sobresale igualmente el caso de Dos Quebradas
por ser el único municipio del grupo que incrementó su deuda con relación a
1997, en un porcentaje significativo, 222%, es decir que la triplicó.
Cuadro 55
Evolución Deuda Pública Interna Municipios no capitales
Categorías segunda y tercera
VARIAC. PARTIC
POS DEPARTAMENTO MUNICIPIOS CAT. 1997 2002 2003 2004 2005 2006 2007 VARIAC % . 2007
2 CUNDINAMARCA CHIA 2 8.046 1.045 512 5.095 3.247 1.727 21.143 13.097 162,8% 2,7%
11 VALLE DEL CAUCA BUGA 3 1.115 1.310 2.477 1.880 4.326 6.544 9.636 8.521 764,3% 1,2%
13 VALLE DEL CAUCA JAMUNDI 3 7.133 11.237 9.236 6.500 3.561 1.351 7.030 -103 -1,4% 0,9%
18 VALLE DEL CAUCA CANDELARIA 3 14.553 6.650 5.033 3.461 2.440 2.166 6.355 -8.198 -56,3% 0,8%
24 BOYACA DUITAMA 3 6.095 248 2.357 664 1.038 1.470 5.399 -696 -11,4% 0,7%
36 CUNDINAMARCA MOSQUERA 3 140 0 4.021 5.845 4.736 0 4.189 4.049 2887,4% 0,5%
46 CUNDINAMARCA FUSAGASUGA 3 4.777 259 419 1.859 1.877 2.507 3.520 -1.257 -26,3% 0,4%
69 ANTIOQUIA COPACABANA 2 8.283 465 793 633 1.009 1.557 2.615 -5.668 -68,4% 0,3%
74 BOYACA SOGAMOSO 3 9.699 1.559 679 391 3.348 3.430 2.405 -7.294 -75,2% 0,3%
83 CUNDINAMARCA GIRARDOT 2 10.151 3.672 4.527 4.074 3.509 2.790 2.194 -7.957 -78,4% 0,3%
227 CUNDINAMARCA FUNZA 3 1.080 756 1.359 2.106 1.691 1.246 785 -295 -27,3% 0,1%
233 ANTIOQUIA CALDAS 2 3.972 2.896 2.727 2.153 1.733 613 755 -3.217 -81,0% 0,1%
253 CUNDINAMARCA FACATATIVA 3 2.804 626 588 2.200 1.656 1.163 700 -2.104 -75,0% 0,1%
295 ANTIOQUIA LA ESTRELLA 2 4.373 426 1.831 1.485 1.143 1.005 562 -3.811 -87,1% 0,1%
384 ATLANTICO MALAMBO 2 1.385 1.252 595 432 412 394 373 -1.012 -73,1% 0,0%
586 BOYACA SOCHA 2 69 90 45 0 0 174 105 36 51,6% 0,0%
615 CUNDINAMARCA TOCANCIPA 3 2.014 4.248 3.719 2.452 2.121 230 77 -1.937 -96,2% 0,0%
707 ANTIOQUIA SABANETA 3 6.340 9.098 6.624 4.777 2.816 950 3 -6.337 -100,0% 0,0%
715 ANTIOQUIA RIONEGRO 2 23.510 26.663 18.572 10.799 2.852 0 0 -23.510 -100,0% 0,0%
718 VALLE DEL CAUCA TULUA 3 15.466 11.149 10.470 1.386 0 0 0 -15.466 -100,0% 0,0%
719 ANTIOQUIA GIRARDOTA 3 13.354 8.509 7.039 6.541 3.737 0 0 -13.354 -100,0% 0,0%
790 ATLANTICO PUERTO COLOMBIA 3 649 864 812 769 734 702 0 -649 -100,0% 0,0%
956 ATLANTICO SOLEDAD 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0,0%
1047 NARIÑO TUMACO 3 0 8.835 8.296 7.864 3.367 0 0 0 0,0%
TOTALES 145.009 101.858 92.730 73.365 51.352 30.020 67.846 -77.163 -53,2% 8,6%
102
SECTORIALES
En cuanto a los municipios de segunda y tercera categoría, el subgrupo está

conformado por 24 municipios cuya participación en el total de la deuda es
baja, 8.6%; de él hace parte Chía que como se vio es el segundo municipio
no capital más endeudado y por tanto el de mayor participación en el total de
la deuda, 2.7%, seguido por Buga, 1.2%.
A su vez Buga y Mosquera se destacan como los entes que registraron un

notable incremento de la deuda entre 1997 y 2007; llaman la atención los
casos de Soledad y de Tumaco que no registran deuda.
El subgrupo de municipios de cuarta, quinta y sexta categoría es la gran

mayoría, 1.019, que representan el 76.2% del total de la deuda del grupo.
Aquí el volumen de deuda se redujo en más de la tercera parte entre 1997 y
2007 al pasar de $938 mil millones a 604 mil millones.
En el siguiente cuadro se puede observar el comportamiento de la deuda de

20 municipios del subgrupo en mención, los cuales incrementaron su
endeudamiento entre 1997 y 2007, de manera sostenida hasta alcanzar un
incremento promedio de 186%, lo cual significa que casi triplicaron su deuda
y tiene una participación del 17% en el total del grupo. Se destacan por sus
notables incrementos Providencia, 2579%, Amalfi, 884% y Dagua, 654%.
Cuadro 56
Evolución Deuda Pública Interna Municipios no Capitales
Categorías cuarta, quinta y sexta
VARIAC. PARTIC.
POS. DEPARTAMENTO MUNICIPIOS CAT. 1997 2002 2003 2004 2005 2006 2007 VARIAC % 2007
5 ANTIOQUIA TURBO 5 8.067 7.535 7.061 6.163 4.611 12.553 18.493 10.426 129,2% 2,3%
8 ANTIOQUIA APARTADO 4 6.937 4.507 6.904 6.843 9.568 15.358 15.817 8.880 128,0% 2,0%
10 CORDOBA SAN ANTERO 6 2.030 4.423 4.153 2.868 8.354 4.603 12.476 10.446 514,4% 1,6%
12 ANTIOQUIA CHIGORODÓ 6 822 2.953 2.336 1.666 5.006 5.022 7.183 6.361 774,0% 0,9%
14 SAN ANDRES Y PROVIDENCIA PROVIDENCIA 5 261 8.008 7.153 6.125 4.682 2.473 6.991 6.730 2579,4% 0,9%
15 TOLIMA MELGAR 6 1.766 988 1.630 998 400 7.438 6.719 4.953 280,5% 0,8%
16 ANTIOQUIA YARUMAL 6 2.862 1.784 5.171 4.958 5.686 5.771 6.497 3.635 127,0% 0,8%
21 ANTIOQUIA AMALFI 6 566 490 540 1.057 2.881 2.844 5.572 5.006 884,5% 0,7%
22 CORDOBA BUENAVISTA 6 1.304 1.042 675 313 3.338 3.793 5.524 4.220 323,6% 0,7%
23 CORDOBA PUEBLO NUEVO 6 2.195 522 165 0 1.505 3.125 5.434 3.239 147,5% 0,7%
25 ANTIOQUIA ANDES 6 1.850 2.840 2.311 2.292 3.818 4.806 5.383 3.533 190,9% 0,7%
27 ANTIOQUIA SAN PEDRO DE URABA 6 1.157 2.293 1.890 1.565 1.769 2.135 5.145 3.988 344,8% 0,6%
30 ANTIOQUIA LA CEJA 5 3.867 3.085 2.936 6.084 5.109 5.895 4.943 1.076 27,8% 0,6%
31 ANTIOQUIA CAREPA 6 1.851 4.438 4.143 4.037 3.043 3.816 4.753 2.902 156,8% 0,6%
35 VALLE DEL CAUCA LA PRADERA 6 3.749 7.115 5.809 5.506 5.251 4.713 4.457 708 18,9% 0,6%
37 ANTIOQUIA NECOCLÍ 6 1.075 3.630 3.409 2.818 3.534 2.173 4.188 3.113 289,7% 0,5%
38 ANTIOQUIA SAN PEDRO 6 3.212 2.193 1.767 1.340 894 2.904 4.013 801 24,9% 0,5%
39 BOYACA PAIPA 5 1.422 505 198 36 0 1.860 3.922 2.500 175,9% 0,5%
40 VALLE DEL CAUCA DAGUA 6 517 2.765 4.889 4.677 4.420 4.242 3.894 3.377 653,7% 0,5%
42 ANTIOQUIA CIUDAD BOLIVAR 6 1.764 3.600 2.912 2.010 2.228 2.102 3.775 2.011 114,0% 0,5%
47.273 64.715 66.050 61.356 76.097 97.627 135.179 87.906 186,0% 17,1%
Igualmente, se destaca que entre los veinte entes, once son municipios de
Antioquia.
103
SECTORIALES
Con base en el Gráfico No. 18 donde se muestra la evolución de la deuda del

grupo de municipios no capitales, se puede concluir que en conjunto el
volumen de deuda se redujo considerablemente entre 1997 y 2002 y que de
allí en adelante se ha mantenido en los niveles de 2002, con una clara
tendencia a incrementarse entre 2005 y 2007.
Sin embargo, como se verifica en el análisis expuesto, existen numerosos

casos de municipios que ha elevado su nivel de endeudamiento incluso por
encima de los guarismos que tenían en 1997, lo que indicaría una
propensión a un endeudamiento estructural como alternativa para mantener
ciertos niveles de inversión.
Gráfica 16
EVOLUCIÓN DEUDA MUNICIPIOS NO CAPITALES 1997-2007
1.000.000
900.000
800.000
700.000
600.000 1 CATEGORIA
500.000 2 Y 3 CATEGORIA
400.000 4, 5 Y 6
300.000
200.000
100.000
0
1997 2002 2003 2004 2005 2006 2007
2.6 Regalías
Las regalías en Colombia están reguladas principalmente por la Ley 141 de

1994 y la Ley 756 de 2002. Por medio de Ley 141 se crea el Fondo Nacional
68
de Regalías – FNR-, la Comisión Nacional de Regalías , se regula el
derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos
68
La Comisión Nacional de Regalías fue suprimida por el Decreto 149 de 2004.
104
SECTORIALES
naturales no renovables, se establecen las reglas paras su liquidación y

69
distribución y se dictan otras disposiciones . Por su parte la Ley 756 de
2002 modifica la Ley 141 de 1994 en temas relacionados con la naturaleza
del FNR, monto, criterios de distribución y liquidación de las regalías, entre
70
otros aspectos .
2.6.1Fondo Nacional de Regalías (FNR)

71
El Fondo Nacional de Regalías fue creado mediante la Ley 141 de 1994,
en desarrollo del artículo 361 de la Constitución Política en el cual se
establece la creación del FNR y se determinan los sectores de inversión. El
FNR es un fondo cuenta que se constituye con los recursos no asignados
directamente a los entes territoriales productores o portuarios y que son
recaudados y administrados por la Dirección General del Tesoro Nacional del
MHCP. Es un establecimiento público con personería jurídica adscrito al
DNP, no cuenta con planta de personal y sus funciones son desempeñadas
por funcionarios del DNP.
2.6.2 Problemática de las regalías
Entre 1995 y 2007, a precios constantes de 2007 se pagaron por regalías

$33.3 billones (86% de los cuales fueron generados por la explotación de
hidrocarburos, 10% por la explotación del carbón y el restante 4% por la
72
explotación de otros recursos) . Por otra parte tan solo en 2006 se giraron a
los entes territoriales $2.34 billones por regalías generadas por la producción
de petróleo y los principales beneficiarios fueron el departamento de
Casanare (24.6%), Meta (15.7%), Huila (12.7%), Arauca (8.8%), Santander
(8%), Tolima (5.2%) y La Guajira (3.7%). Por carbón se giraron regalías en
2006 del orden de $375.000 millones, beneficiando principalmente a los
departamentos de La guajira (47.7%) y Cesar (41.1%). También se generan
regalías por la explotación de níquel, hierro, esmeraldas y piedras preciosas,
73
y sal, entre otros .
Las anteriores cifras explican porque estos recursos se constituyen en una

importante fuente de ingresos para los entes territoriales, razón por la cual se
debe procurar porque se les de buen uso bajo los principios de
69
Ley 141 de 1994.
70
Ley 756 de 2002.
71
Art. 1 Ley 141 de 1994.
72
Contraloría General de la Republica, revista Economía Colombiana N° 324, “Caos en la regalías”,
Bogota, agosto de 2008, Pág. 11.
73
DNP, Cartilla: “las regalías en Colombia”, Bogota D.C., noviembre de 2007
105
SECTORIALES
transparencia, eficiencia, eficacia, impacto y equidad, de tal forma que

efectivamente a través de estos recursos se logre mejorar el cubrimiento de
las necesidades básicas de la población, a través de la inversión en
proyectos que permitan incrementar las coberturas en los servicios de
educación básica, salud, agua potable, alcantarillado y saneamiento
ambiental74.
Ello por cuanto la Constitución y la Ley establecieron que los departamentos

y municipios receptores deben destinar por lo menos el 60% y 75%
respectivamente de estos recursos a alcanzar y mantener las coberturas
básicas en salud de la población pobre, educación, agua potable y
alcantarillado y a disminuir la tasa de mortalidad infantil de acuerdo a los
niveles exigidos en los Decretos 1747 de 1995 y la Ley 1151 de 2007.
Sin embargo, se presentan algunos inconvenientes en el manejo de estos

recursos ocasionando que los resultados sociales obtenidos hasta la fecha
no sean los esperados, por ejemplo, para 2005 los departamentos más
beneficiados por las regalías (Casanare, Arauca, Guajira, Huila y Cesar)
presentaban índices de necesidades básicas insatisfechas muy por encima
del promedio nacional75. Corresponde a la Contraloría General de la
República, en cumplimiento de los artículos 13 y 14 de la Ley 756 de 2002,
ejercer control fiscal en todo el país sobre los recursos provenientes de las
regalías. De esta forma, a través de los estudios e informes realizados por la
CGR se han identificado los principales problemas que afectan el buen uso
de estos recursos76.
Por un lado, en las entidades territoriales beneficiadas por las regalías

presentan deficiencias en los procesos de planificación territorial, lo cual
impide identificar las verdaderas necesidades de la población y los proyectos
acordes a dichas necesidades, lo que implica además que no se realiza una
asignación adecuada de los recursos disponibles; los recursos se invierten
en un gran número de pequeños proyectos de bajo impacto sobre los cuales,
por su cantidad, dificulta las labores de control y vigilancia de parte de los
órganos de control, y se despilfarran recursos en la ejecución de obras
suntuosas, de mala calidad o que no se terminan (al respecto se aduce que
la metodología utilizada para la priorización de proyectos de inversión del
Fondo Nacional de Regalías presenta limitaciones técnicas y conceptuales
que impiden el logro de los propósitos del FNR, lo cual permite una
inequitativa asignación de recursos en términos de desarrollo y pobreza 77).;
74
Ibíd., Pág. 37.
75
Contraloría General de la Republica, revista Economía Colombiana N° 324, “Caos en la regalías”,
Bogota, agosto de 2008, Pág. 16.
76
Ibíd.
77
Documento Conpes 3523: “Evaluación de la distribución de los recursos del Fondo Nacional de
Regalías y nueva propuesta de priorización”, Bogota D.C., 9 de junio de 2008, Pág. 11, 15,
106
SECTORIALES
existe inequidad en la distribución territorial de las regalías debido a que

estas se asignan con base al tipo de recurso explotado y el volumen de
producción, sin tener en cuenta factores como la población, el índice de
necesidades básicas insatisfechas y el desempeño fiscal de los entes
territoriales; con frecuencia, los recursos que se deben invertir en salud,
educación, agua potable y alcantarillado se desvían hacia otros sectores o
hacia gastos de funcionamiento; utilización de cuantiosos recursos del FNR
para inversiones en títulos TES; casos de corrupción que ocasionan la
malversación de los recursos, e irregularidades presentadas en las
inversiones realizadas con los excedentes de liquidez de regalías por parte
de algunas entidades territoriales, entre otros problemas78.
De otra parte, los recursos por regalías se concentran en los principales

departamentos productores de hidrocarburos y carbón con sus respectivos
municipios. Del valor total de las regalías generadas entre 1995 y 2007, el
19% fue percibido por el departamento del Casanare, 8% por el Meta, 7%
Arauca, 7% Huila, 6% Guajira, y 4% Cesar, Córdoba y Santander en cada
caso, es decir, en ese periodo de tiempo el 59% de las regalías se distribuyo
entre 8 departamentos, mientras que el restante 41% se distribuyo entre el
FNR (al cual ingreso el 20% del valor total, pero debe atender las
necesidades de todo el país), el FONPET y el resto de departamentos,
indicando un desequilibrio entre regalías directas e indirectas 79. Esta
concentración también genera en los entes más beneficiados una alta
dependencia de los recursos de las regalías, al tiempo que los recursos
propios representan una baja participación dentro de los ingresos totales.
Las situaciones planteadas anteriormente han llevado a que la Contraloría

General de la República se pronuncie a través de comunicados de prensa y
controles de advertencia, sobre temas como: denuncias que se han realizado
sobre presuntas alianzas corruptas para lograr que se embarguen
ilegalmente cuantiosos recursos de regalías; ineficiencia e irregularidades
presentadas con las inversiones realizadas con excedentes de liquidez
provenientes de regalías y el SGP, en parte como resultado de la ejecución
tardía de las interventorías administrativas y financieras realizadas por el
DNP. Por las mismas razones el DNP se ha visto obligado a suspender giros
de regalías correspondientes a entidades territoriales sancionadas por
diferentes motivos80, y cuyo valor a diciembre de 2007 ascendía a $222.000
millones.
Finalmente, otro importante elemento a tener en cuenta es el alto grado de

incertidumbre que existe en cuanto a la proyección del valor de los recursos
78
Ibíd., Páginas 17 a 19.
79
Ibíd., Pág. 12.
80
Ibíd., Pág. 11.
107
SECTORIALES
provenientes de las regalías, debido a que en el cálculo de dicho valor

participan variables externas sobre las cuales no se tiene ningún control a
nivel local, como la tasa de cambio y los precios en el mercado internacional
de los productos explotados; mientras que a nivel local influyen factores
como el nivel de producción, el agotamiento paulatino de los recursos
explotados y el hallazgo de nuevos puntos de explotación de los diferentes
productos.
Al originarse estos ingresos en la explotación de recursos agotables no

renovables, las regalías tienden a disminuir, pues una vez que los proyectos
de explotación llegan a su tope máximo de extracción estos recursos
naturales comienzan a agotarse. De ahí la importancia de que los entes
territoriales generen otras fuentes de ingresos con el fin de disminuir su
dependencia sobre las regalías, para garantizar su sostenibilidad a largo
plazo y con esto evitar a futuro la desfinanciación de sus inversiones.
3 PASIVO PENSIONAL DE LOS ENTES TERRITORIALES
La principal normatividad es la Ley 549 de 28 de diciembre de 1999, a través

de esta ley se creó El Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades
Territoriales –Fonpet-, se determinaron los recursos para financiar el pasivo
pensional de las entidades territoriales y se dictaron otras disposiciones en
materia prestacional. A partir de la Ley se han expedido decretos
reglamentarios y otras leyes para normar lo correspondiente a los pasivos
pensionales de los entes territoriales.
Conforme a la normatividad extensa y la variabilidad de aspectos sobre los

pasivos pensionales, analizamos los aspectos relevantes a los pasivos
pensionales, lo pertinente al actual cálculo actuarial y mencionaremos lo
estructural de la administración de los recursos.
PASIVO PENSIONAL
De conformidad con el artículo 1º de la Ley 549 de 1999 los pasivos

pensionales a cargo de las entidades territoriales deberán cubrirse en la
forma prevista en la ley, en los plazos y en los porcentajes que señale el
Gobierno Nacional. Dicha obligación debe cumplirse a partir de la entrada en
vigencia de la ley 549 de 1999. Los pasivos pensionales deberán estar
cubiertos en un cien por ciento (100%) en un término no mayor de treinta
(30) años.
Por lo anterior y dado que la Ley entro en vigencia el 28 de diciembre de

1999, el pasivo pensional debe estar provisionado al 100% el 27 de
108
SECTORIALES
diciembre de 2029; conforme a lo preceptuado el promedio a provisionar

anualmente es de un 3.33%
FONDO NACIONAL DE PENSIONES DE LAS ENTIDADES

TERRITORIALES
El Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales, Fonpet, fue

creado por el artículo 3º de la Ley 549 de 28 de diciembre de 1999, es un
fondo sin personería jurídica, administrado por el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. Tiene por objeto recaudar de la Nación y de las entidades
territoriales los recursos definidos en la Ley 549 de 1999, asignarlos en las
cuentas respectivas, y administrarlos a través de patrimonios autónomos en
los términos normativos, actualmente especialmente del decreto 1044 de 13
de junio de 2000.
RECURSOS PARA EL PAGO DE LOS PASIVOS PENSIONALES
Los recursos para el pago de los pasivos pensionales fueron definidos

inicialmente por el artículo 2º de La ley 549 de 1999, artículo que ha sido
modificado y reglamentado a través de los decretos 1584 de 17 de julio 2002,
946 de 30 de marzo de 2006 y por las leyes 715 de 31 de diciembre de 2001
y 1151 de 24 julio de 2007; conjunto de normatividad que ha determinado los
principales recursos para el pago de los pasivos pensionales.
CÁLCULOS ACTUARIALES
De conformidad con el artículo 9 de la ley 549 de 28 de diciembre de 1999

deberá elaborarse un cálculo actuarial respecto de cada entidad territorial y
sus entidades descentralizadas de acuerdo con la metodología y dentro del
programa que diseñe la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con
cargo a sus recursos. Este programa deberá comprender el levantamiento de
historias laborales y el cálculo del pasivo y podrá contar con la participación
de los departamentos en la coordinación de sus municipios.
La Contaduría General de la Nación verificará la existencia de los recursos y

reservas necesarios para responder por los pasivos pensionales en la forma
prevista en la presente ley.
Sin embargo el artículo 9 de la Ley 549 se ha flexibilizado bastante, hasta

llegar al punto plasmado en el artículo 5 del decreto 1266 de 26 de junio de
2001 que determina:
”CÁLCULOS ACTUARIALES. Mientras se termina el proceso que permitirá

obtener los cálculos actuariales a que hace referencia el artículo 9o. de la
109
SECTORIALES
Ley 549 de 1999, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con base en la

información que le sea remitida por cada entidad territorial, elaborará un
cálculo de referencia, el cual enviará a las respectivas entidades territoriales,
para que en un plazo no mayor a un mes, a partir de su recibo, realice las
observaciones pertinentes sobre el mismo. Si el Ministerio recibe
observaciones, ajustará el cálculo si es procedente, y lo adoptará como dato
de referencia. Vencido este plazo sin observaciones, el cálculo efectuado por
el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se tomará como dato de
referencia para los diferentes aspectos de la administración del FONPET”.
(Subrayado nuestro).
INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL.
El artículo 18 de la ley 549 de 1999 determina que la Inspección, vigilancia y

control sobre las entidades administradoras de los recursos del Fonpet será
ejercida por la Superintendencia Bancaria81, la cual velará por el correcto
manejo de los recursos administrados. Esta entidad estará en la obligación
de informar periódicamente a la opinión pública y mínimo dos (2) veces al
año, a través de medios masivos de comunicación, sobre el manejo de los
recursos del Fonpet y debe exigir periódicamente a las administradoras de
fondos de pensiones y cesantías, sociedades fiduciarias o sociedades de
seguros de vida, que administren el patrimonio autónomo de cada órgano,
información fidedigna sobre los indicadores financieros, de gestión y de
resultado que revelen el correcto manejo y demuestren su sana
administración.
ADMINISTRACIÓN DE RECURSOS
El artículo 2º del decreto 1044 de 13 de junio de 2000 determina que los

recursos del Fonpet serán administrados a través de patrimonios autónomos
que se constituirán para el efecto en las sociedades administradoras de
fondos de pensiones y cesantías, sociedades fiduciarias o en compañías de
seguros de vida que estén facultadas para administrar los recursos del
sistema general de pensiones y de los regímenes excepcionados del sistema
por ley.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en su condición de administrador

del Fonpet, seleccionará los administradores de dichos patrimonios mediante
un proceso de licitación pública que se desarrollará de conformidad con las
reglas de la Ley 80 de 1993, sus normas reglamentarias, y del decreto 1044
de 2000. Así mismo, el Ministerio celebrará los contratos respectivos.
81
Actualmente se denomina Superintendencia Financiera
110
SECTORIALES
ADMINISTRACIÓN DE CUENTAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES.
El Decreto 1044 de 13 de junio de 2000 determina que corresponderá a las

entidades administradoras, directamente o mediante los mecanismos que
para el efecto se establezcan en el pliego de condiciones y en los contratos
respectivos, realizar el registro de los recursos asignados por la Nación a
cada entidad territorial y los que se reciban de las mismas, de acuerdo con la
ley, así como de los rendimientos obtenidos.
Los recursos correspondientes a cada entidad territorial se registrarán tanto

en pesos como unidades del Fonpet en las cuentas respectivas.
Los rendimientos financieros de los recursos administrados se distribuirán

entre las cuentas de las entidades territoriales, con base en el valor de las
unidades correspondientes a cada entidad.
Las entidades administradoras registrarán en cuentas separadas los

recursos correspondientes a cada entidad territorial. En la cuenta de cada
entidad territorial se establecerán subcuentas para cada uno de los sectores
que generan pasivos pensionales separados y sus fuentes específicas de
financiación, si fuere el caso.
Una vez elaborados los cálculos actuariales a que hace referencia el artículo
9º de la Ley 549 de 1999, las entidades administradoras deberán registrar el
valor de dicho cálculo, teniendo en cuenta también los sectores que generan
pasivos pensionales separados.
Para efectos de determinar la cobertura del cálculo actuarial, se tendrán en

cuenta, además de los recursos que efectivamente hayan ingresado al
Fonpet, los que existan en los fondos territoriales de pensiones y en los
patrimonios autónomos constituidos por las entidades territoriales para la
garantía y pago de obligaciones pensionales, y en el caso de las entidades
descentralizadas, los activos liquidables que respalden el pago de las
obligaciones pensionales.
Para el cumplimiento de lo anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito

Público, como entidad encargada de la administración del Fonpet, impartirá
las instrucciones técnicas correspondientes.
FUNCIONAMIENTO DEL FONPET
La Ley 549 de 1999 en el artículo 7º determina las reglas para el

funcionamiento del Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades
Territoriales.
111
SECTORIALES
COMITÉ DIRECTIVO DEL FONPET
La Ley 549 de 1999 en el artículo 8º determina El Comité Directivo del

Fondo conformado de la siguiente manera:
El Ministro de Hacienda y Crédito Público, quien lo presidirá, o su delegado,

el Ministro de Trabajo y Seguridad Social o su delegado, el Director del
Departamento Nacional de Planeación o su delegado, el Ministro del Interior
o su delegado, dos representantes de los departamentos, dos representantes
de los municipios, un representante de los distritos y un representante de los
pensionados designado por los presidentes de las organizaciones de
pensionados de las entidades territoriales, que estén en vigencia legal.
El Comité Directivo del Fondo tendrá las siguientes funciones:
 Determinar las políticas generales de administración del Fondo de

acuerdo con la ley.
 Aprobar los estados financieros del Fondo.
 Aprobar la sustitución de activos por parte de entidades territoriales de
conformidad con el artículo 5o. de esta ley.
 Darse su propio reglamento.
PASIVO PENSIONAL MUNICIPAL
Analizada la información que suministra la Dirección de Apoyo Fiscal a través

de su página institucional82, el pasivo pensional a 31 de diciembre de 2007
para los 87 municipios de la muestra de este estudio de la DES de la
Delegada de Gestión Pública e Instituciones Financieras es de $10.868.970
millones y los aportes que se tienen en las Fiducias es de solo $1.100.446
millones, falta provisionar $9.768.524 millones.
Lo anterior indica que falta por provisionar el 90% del cálculo del pasivo
pensional con corte a 31 de diciembre de 2007, en su defecto solo se ha
provisionado lo correspondiente al valor de tres años de los ocho años que
se deberían tener en provisiones.
82
www.minhacienda.gov.co
112
SECTORIALES
Transcurrido el 27% del tiempo (8 años de 30) para realizar las provisiones,
es preocupante que solo se haya realizado lo correspondiente a tres años,
con el agravante que las finanzas de los entes territoriales no son las
mejores, aunque en otros aspectos como el nivel de la deuda se ha
estabilizado y no se ha aumentado en términos generales.
PASIVO PENSIONAL DEPARTAMENTAL
La información obtenida de la página de la Dirección de Apoyo Fiscal para el

pasivo pensional a 31 de diciembre de 2007 para los 15 departamentos de la
muestra de estudio es de $16.143.824 millones y los aportes que se tienen
en las Fiducias es $2.089.556 millones, falta provisionar $14.054.267
millones.
Porcentualmente falta el 87% por provisionar del cálculo del pasivo pensional
con corte a 31 de diciembre de 2007, por lo anterior solo se ha provisionado
lo correspondiente al valor de 3.9 años de los ocho años que se debería
tener en provisiones.
Cuadro 57
Pasivo Pensional Departamentos
A 31 de diciembre de 2007
En pesos $
Fecha de
Entidad Corte del Pasivo Pensional NO %
Territorial Pasivo Pensional Total Pasivo Aportes en Pesos Provisionado Cubrimiento
AMAZONAS 114.237.394.924,98 31/12/2007 22.283.308.037,59 91.954.086.887,39 19,51%
ATLÁNTICO 813.967.947.251,22 31/12/2007 174.029.165.547,72 639.938.781.703,50 21,38%
BOLÍVAR 1.021.715.139.029,76 31/12/2007 186.310.009.814,28 835.405.129.215,48 18,24%
CALDAS 608.709.873.070,83 31/12/2007 118.972.930.924,81 489.736.942.146,02 19,55%
CAUCA 558.628.913.175,89 31/12/2007 136.201.508.260,88 422.427.404.915,01 24,38%
CESAR 158.215.553.904,33 31/12/2007 127.434.170.368,07 30.781.383.536,26 80,54%
CHOCÓ 190.647.309.902,03 31/12/2007 66.104.123.235,99 124.543.186.666,04 34,67%
GUANÍA 145.028.267.461,83 31/12/2007 20.776.168.585,55 124.252.098.876,28 14,33%
MAGDALENA 462.532.931.051,94 31/12/2007 113.324.960.472,32 349.207.970.579,62 24,50%
NARIÑO 746.457.832.687,19 31/12/2007 166.397.067.806,12 580.060.764.881,07 22,29%
SAN ANDRÉS 337.883.610.107,28 31/12/2007 38.783.358.835,84 299.100.251.271,44 11,48%
SANTANDER 1.665.873.300.034,35 31/12/2007 258.288.096.305,37 1.407.585.203.728,98 15,50%
TOLIMA 1.121.257.760.717,39 31/12/2007 166.872.097.597,71 954.385.663.119,68 14,88%
VALLE DEL
CAUCA 8.024.433.986.619,05 31/12/2007 467.975.470.657,20 7.556.458.515.961,85 5,83%
VICHADA 174.234.192.800,16 31/12/2007 25.804.264.546,68 148.429.928.253,48 14,81%
TOTALES 16.143.824.012.738,20 2.089.556.700.996,13 14.054.267.311.742,10 12,94%
Fuente: Página Fonpet- Minhacienda
113
SECTORIALES
4 DEMANDAS Y CONDENAS
Las demandas y condenas en contra de la Nación representada en sus entes

y entidades territoriales aumentan sostenidamente y ponen en riesgo la
sostenibilidad de las finanzas territoriales. El monto de estas demandas y
condenas en contra de la administración es un reflejo de su gestión, pues,
nacen de fallas en que incurren las entidades o funcionarios públicos
obligados constitucional y legalmente a cumplir con los fines del Estado, los
cuales, por su acción u omisión, causan supuestos o reales daños a terceros,
quienes demandan al Estado buscando recuperar el derecho vulnerado.
Tales fallas no terminan con la sentencia, sino que suelen extenderse a la
gestión que debe realizarse para obtener su pago. En efecto, en muchos
casos, problemas de descoordinación entre las entidades, políticas de
restricción del gasto, impiden que se paguen oportunamente, generándose
los correspondientes intereses de mora hasta la fecha de su pago real.
En la mayoría de estos procesos la Nación cuenta con un alto riesgo de ser

condenada. En este sentido se evidencia no sólo fallas en su gestión
administrativa, incluida la de su aparato judicial, sino, el incumplimiento de
mandatos constitucionales y legales, que continuamente socavan su
patrimonio y su legitimidad. En contraste, el Estado no parece haber tomado
conciencia de la verdadera magnitud del problema. Tanto, que no cuenta con
medios técnicos ni bases de datos centralizadas con los datos mínimos
necesarios que le permitan establecer la verdadera dimensión actual o futura
del mismo, ni sobre sus posibles causas, estado actual de los procesos,
partes, pretensiones, entre otros aspectos. Se evidencia así, no solo un vacío
institucional para coordinar las actuaciones de los diferentes entes
territoriales sino, para la elaboración de una verdadera política de Estado
para hacer frente a este aspecto que impacta negativamente las finanzas
territoriales.
Con base en la información reportada a la Contaduría General de la Nación

(CGN) por las entidades centralizadas y descentralizadas del nivel territorial,
este acápite pretende mostrar la evolución de las demandas, las condenas y
las sumas que por tales conceptos se han cancelado en los últimos años, en
especial, en el transcurso de la presente década. Pese a las notorias
deficiencias en la información relacionada con este tema, se considera
importante su estudio, ya que se evidencia con base en ella un incremento
alarmante en dicho gasto, que en un futuro cercano, y de no tomarse
acciones administrativas y legales correctivas, puede llegar a comprometer
aún más las finanzas del Estado.
114
SECTORIALES
Baste con señalar que aún teniendo en cuenta la información suministrada a

la Contaduría General de la Nación –CGN- relacionada solamente con 300
entes y entidades del nivel territorial, el valor de las contingencias, es decir,
de las pretensiones en contra del Estado, ascendió a $13.2 billones a
diciembre 31 de 2007.
4.1 Las demandas
4.1.1 Evolución de las demandas por monto
Las demandas en contra de la Administración nacen cuando un tercero que

considera vulnerados uno o más de sus derechos acude al aparato judicial
en demanda de que se le indemnice por la vulneración de esos derechos,
dándose así un resquebrajamiento de ese contrato social que obliga a la
Administración a respetar y hacer respetar los derechos de sus
administrados.
Una vez admitida la demanda, el juez profiere un auto “admisorio de la

demanda”. A partir de ese momento, surge para la Administración, la
obligación de constituir una cuenta de orden denominada
“Responsabilidades Contingentes - litigios o demandas”, en la cual se debe
relacionar el valor de dichas pretensiones. La sumatoria de los montos de las
demandas, solicitudes de tribunales de arbitramento y propuestas de
conciliación, representa el monto total de las contingencias por litigios o
demandas en contra de la Nación.
Si bien las demandas admitidas por sí solas no representan un gasto para el

Estado, si comportan un alto riesgo de llegar a serlo si se tiene en cuenta
que la Nación pierde un altísimo porcentaje de las demandas en contra en
opinión de la Dirección de Defensa Judicial de la Nación del Ministerio del
Interior y de Justicia83 y de la CGN, actualmente se está perdiendo un 70%
de los procesos. Adicionalmente, aquellas demandas que reciben fallo
condenatorio definitivo deben ser indexadas, esto es, actualizadas al valor
del día que efectivamente son pagadas y, en múltiples ocasiones,
acrecentadas con el valor de los intereses generados por la mora en su
pago.
El gráfico 17, permite observar el incremento sostenido de las contingencias

del nivel territorial desde 1998 a 2007; en ocho (8) años, aumentaron $10.1
billones al pasar de $3.2 billones en 2000 a $13.3 billones en 2007.
83
Elnuevosiglo.com/política. Julio 14 de 2008. La nación pierde casi el 70% de las demandas en su
contra. Gobierno busca mecanismos para blindarse ante demandas contra la Nación.
115
SECTORIALES
Gráfico No. 17. Contingencias - litigios o demandas (nivel territorial)
Billones $ 2007
16,0 14,8
13,3
14,0 12,3
11,7
12,0
10,0 8,9
8,0
5,1
6,0 4,4
3,2
4,0
1,2
2,0 0,4
0,0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Fuente: Contaduría General de la Nación. Cálculos: CGR. DES – Gestión Pública
Del total de demandas incoadas en contra de la Nación, un porcentaje

bastante representativo nace en el nivel territorial. De los $76.7 billones de
contingencias en contra de la Nación (a diciembre de 2007), $13.3 billones
(17.2%), corresponden a entidades centralizadas y descentralizadas del nivel
territorial.
Bogotá D.C. y cerca de cuarenta (40) de sus entidades (centralizadas y

descentralizadas) reportaron a la CGN demandas por $8.8 billones, es decir,
el 66.3% del total reportado por las entidades del nivel territorial ($13.3
billones). De éstas destacan por su cuantía: Transmilenio ($1.62 billones),
Bogotá D.C. ($1.53 billones), Empresa de Acueducto de Bogotá ($0.98
billones), Instituto de Desarrollo Urbano IDU (0.57 billones), Lotería de
Bogotá ($0.43 billones) y Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá ($0.37
billones), las cuales, por su naturaleza, involucran unas muy altas
pretensiones económicas.
En el caso de Bogotá D.C. el panorama es más alarmante si se tiene en

cuenta que la cifra reportada a la CGN no involucra acciones constitucionales
como las Populares o de Grupo.
4.2 Las condenas
La sumatoria de la provisión para el pago de demandas, el pasivo por

créditos judiciales y el valor de los laudos y conciliaciones falladas, en los
niveles nacional y territorial, reflejan el monto de las condenas proferidas en
contra de la Nación en un período determinado. La evolución 1998-2007 de
esta sumatoria, en valores reales, se registra en el gráfico No. 18. En la
actual década el promedio anual de pasivos por este concepto ha
permanecido por encima del billón de pesos a precios de 2007.
116
SECTORIALES
A 31 de diciembre de 2007, se fallaron en primera instancia demandas por

$7.89 billones, de las cuales $6.74 billones corresponden al nivel nacional y
$1.4 billones al nivel territorial. El monto es preocupante pues si bien no son
fallos definitivos tienen un alto riesgo de serlo.
Gráfico No. 18 Condenas (nivel territorial) – Millones $ 2007
Fuente: Contaduría General de la Nación. Cálculos: CGR. DES – Gestión Pública
Al igual que las demandas, las condenas presentan similar situación; de los
407 entes y entidades que reportaron información ($1.14 billones), el pasivo
se concentra en cinco (5) entidades con el 54% ($0.62 billones), distribuido
en la Empresa de Teléfonos de Bogotá ($0.30 billones), Departamento del
Tolima (0.09 billones), Empresas Municipales de Cali ($0.09 billones),
Dirección Departamental de Salud del Cauca ($0.07 billones) y Bogotá D.C.
($0.07 billones).
Las condenas definitivas, es decir, aquellas que ya no admiten apelación

suman $0.99 billones ($0.78 billones reportados por 66 entidades del nivel
nacional y $0.21 billones a cargo de 308 entidades y entes del orden
territorial. De este nivel, sólo cinco (5) entes y entidades asumen el 52% del
pasivo ($0.11 billones): Valle del Cauca ($0.05 billones), Empresa de
Teléfonos de Bogotá ($0.03 billones), Medellín ($0.01 billones), Santa Marta
($0,01 billones) y Buenaventura ($0.01 billones).
117
SECTORIALES
Gráfica 19
4.3 El pago de las condenas
Durante el periodo 1998-2007, en términos reales (2007), el nivel territorial

destinó para pago de sentencias y conciliaciones $0.7 billones84, recursos
que dejaron de canalizarse hacia sectores importantes como salud, vivienda
y educación.
84
El valor fue calculado con la información reportada a la CGN por las entidades (cuentas “cero”),
algunas de las cuales forman parte del PGN.
118
SECTORIALES
Gráfico No. 20 Pagos condenas con recursos públicos (Nación y propios),

cruce de cuentas y TES
Fuentes: Contaduría General de la Nación. Cálculos CGR. DES – Gestión Pública.
Se evidencia que el gasto ejecutado por este concepto crece

sostenidamente, sin que se identifique política pública clara para el control
del mismo. Ello, derivado en gran parte de la falta de un sistema consolidado
y centralizado de información relacionada con los procesos que en un
momento determinado se siguen en contra de la Nación.
5 RESULTADOS DE AUDITORÍAS VIGENCIAS 2006 Y 2007
La Contraloría General de la República a través de la Delegada de Gestión

Pública e Instituciones Financieras realizó durante el año 2007 y 2008 treinta
y dos auditorías de Evaluación y seguimiento al cumplimiento de los
programas de Saneamiento Fiscal y Financiero y/o del acuerdo de
reestructuración de pasivos.
Unas auditorías se realizaron para la vigencia 2006, otras para la vigencia

2007 y varias abarcaron las dos vigencias 2006 y 2007, resultado de cada
una de la Auditorías se presentó un informe a cada ente territorial que
contiene los principales hallazgos administrativos del proceso auditor, varios
de esos hallazgos con incidencia fiscal o disciplinaria.
En este documento se destacan los principales hallazgos por cada ente

territorial que inciden en las finanzas territoriales y en especial aquellos que
resaltan las debilidades de las entidades que necesariamente aumentan los
119
SECTORIALES
riesgos para el no cumplimiento de los acuerdos de reestructuración o

incumplimiento en los programas de Saneamiento Fiscal y Financiero.
Los hallazgos administrativos que consideramos importante recapitular de los

treinta y dos informes son los siguientes: los entes territoriales que
incumplieron los acuerdos de reestructuración de pasivos, los hallazgos que
inciden en los acuerdos de reestructuración, los de incumplimiento a los
gastos de funcionamiento, los de exceso de transferencias a las Contralorías
territoriales, el no registro del cálculo actuarial, el no registro de las
provisiones de los pasivos pensionales y las debilidades de los Estados
Contables,
Es necesario resaltar que es casi una constante las debilidades en la

información contable por falta de programas adecuados o ausencia de
programas contables, por falta de libro mayor de contabilidad, falta de libros
diarios o libros auxiliares, ausencia de soportes contables por falta de
archivos, inexistencia de procedimientos contables, etc.
Una debilidad para los entes territoriales es el no registro de las provisiones

para pasivos pensionales y la inexistencia del cálculo actuarial en sus libros
contables.
 Acuerdos de Reestructuración de Pasivos
Los entes territoriales que presentan debilidades en los acuerdos de

reestructuración de pasivos fueron: Departamento del Cauca y los
municipios de El Molino (Guajira), Malambo (Atlántico), Lérida (Tolima),
Quibdó (Chocó) y Riohacha (La Guajira).
 Gastos de Funcionamiento
Los entes territoriales que incumplieron los topes de los gastos para la
vigencia 2006 y/o 2007 fueron: Los departamentos de Santander,
Magdalena, Chocó y Guajira; y los municipios de Cereté, Ciénaga, el Retén
(Magdalena), Fundación (Magdalena) Galeras (Sucre), Santiago de Tolú
(Sucre), Malambo (Atlántico), Quibdó (Chocó) y San Carlos (Antioquia)
 Transferencias a Contralorías
El departamento de Santander incumplió excediendo los límites a las

transferencias a la Contraloría Territorial para las vigencias 2006 y 200785
85
Ver informe de evaluación y seguimiento al cumplimiento del programa de Saneamiento Fiscal y
Financiero, años 2006 y 2007 Dpto. de Santander
120
SECTORIALES
 Cálculo Actuarial
Se resalta que tanto en los departamentos como en los municipios se

presentan diferencias entre lo reportado a la Contaduría con las cifras que
maneja el Ministerio de Hacienda y Crédito Público o se presenta el no
registro del Cálculo actuarial
En Santander hay una diferencia del orden de $510.737 millones en lo

reportado a la Contaduría y las cifras que maneja el Ministerio de Hacienda;
en Magdalena la cuenta de pasivos estimados genera incertidumbre, debido
a que no se evidencia el registro de la amortización del cálculo actuarial, lo
mismo sucede para Nariño.
El no registro en los estados contables se presenta en Cereté, Charalá

Ciénaga, Fundación (Magdalena), Galeras (Sucre), Santiago de Tolú (Sucre),
Malambo (Atlántico), Lérida (Tolima), Montería (Córdoba), Santa Ana
(Magdalena), Corozal (Sucre), Sandoná (Nariño) y San Carlos (Antioquia)
En el municipio de Pradera (Valle del Cauca) se posee la cuantificación y

cálculo actuarial del pasivo pensional realizado por la empresa Proseguros
Ltda., sin embargo no están registrados en los Estados Contables y que se
estimo en $35.644,1 millones al 30 de abril de 2007. El Ministerio de
Hacienda estima el pasivo en $91.626.8 millones.
Para el municipio de Fonseca (La Guajira) el informe de la DAF a 31 de

diciembre de 2006 identifica el riesgo relacionado con el Pasivo de los
aportes Pensionales de exfuncionarios, como consecuencia de la no
afiliación del personal al sistema obligatorio de pensiones.
En el municipio de Quibdó (Chocó) desde la vigencia del 2004, los Balances

registran el mismo saldo de $927 millones.
En Riohacha (La Guajira) el pasivo pensional no provisionado asciende a

$101.531.2 millones aproximadamente, debido a que no se conocen datos
reales de las acreencias por este concepto.
 Incumplimientos en los Acuerdos de Reestructuración de Pasivos
Hubo incumplimientos en los acuerdos de reestructuración en los

Departamentos de Magdalena y Chocó86 y en el municipio de Tadó (Chocó)
86
Informe de evaluación y seguimiento al cumplimiento del programa de Saneamiento Fiscal y
Financiero año 2007 Dpto. del Chocó
121
SECTORIALES
 Estados Contables
Existen varias debilidades en este aspecto, como la no presentación de los

libros oficiales, no actualización de avalúos, no registro de deuda, diferencias
de la información al cruzarla con otras entidades, otras áreas del ente
territorial u otros soportes; no registro de bienes recibidos o dados en
comodato, no registro de la deuda, no registro de demandas en contra de los
entes territoriales, los inventarios no están discriminados, no presentan Notas
a los estados Financieros, etc.
Casi la totalidad de los entes territoriales visitados presentan observaciones

a los Estados contables por una o por varias razones entre los que
presentaron más debilidades fueron: Magdalena, Cereté, el Departamento
del Chocó, Nariño, Charalá, Ciénaga, el Retén (Magdalena), El Molino
(Guajira), Fundación (Magdalena), Galeras (Sucre), Pradera (Valle del
Cauca), Santiago de Tolú (Sucre), Malambo (Atlántico), Montería (Córdoba),
Santa Marta (Magdalena), Santa Ana (Magdalena), Quibdó (Chocó), Corozal
(Sucre), Sandoná, la Guajira, Palmira, Tadó (Chocó) y San Carlos (Antioquia)
 Gestión Tributaria
Se presentan debilidades en los entes territoriales en cuanto a la

actualización de los estatutos tributarios, no realizan la actualización
catastral oportunamente, han delegado el cobro de los tributos, existe
morosidad en la cartera, se presentan debilidades en el cobro de los
impuestos del predial, de industria y comercio,
Los entes territoriales que presentan una o varias de las debilidades

anteriores son: Cereté, el departamento del Valle del Cauca, el Retén
(Magdalena), Magangué (Bolívar), Lérida (Tolima), Quibdó (Chocó) y
Sandoná (Nariño)
Gestión de Cartera:
No se depura la cartera para declarar la prescripción de acuerdo al artículo 8

de la ley 1066 de 2006, no existe un reglamento de recaudo, no cuentan con
procedimientos de cobro coactivo, o se carece de bases de datos de la
cartera a cobrar.
122
SECTORIALES
Los entes territoriales que presentan una o varias de las anteriores

debilidades son: Cereté, el Departamento de Nariño, Charalá, El Molino
(Guajira), Fundación (Magdalena), Montería (Córdoba), Sandoná y el
Departamento de la Guajira.
 Fiducias
Algunos entes territoriales no exigen información oportuna y adecuada a la

fiducia contratada, con algunas la información no se concilia oportunamente
o se presentan diferencias de información que no es fácil conciliar por la
falta de registros contables adecuados.
Los entes territoriales que presentaron debilidades con las fiducias fueron: El
Departamento del Chocó, Bolívar, Pradera (Valle del Cauca), Sandoná y
Palmira
 Control Interno
El Sistema de Control Interno en las entidades territoriales presenta serias

debilidades y el grado de confiabilidad es bajo, el nivel de riesgo es alto y los
procedimientos que se tienen no son eficientes y no se generan informes por
inexistencia de la oficina o del encargado de las funciones de Control Interno.
Los entes territoriales que presentaron varias debilidades fueron: En

Departamento de Magdalena, Cereté, Nariño, Charalá, Ciénaga, el Retén
(Magdalena), el Molino (Guajira), Sandoná, la Guajira y San Carlos
(Antioquia)
 Defensa Judicial
En los departamentos de Magdalena, Cauca y Bolívar se presentan

debilidades y deficiencias en la supervisión y seguimiento de la defensa
judicial.
Los siguientes municipios presentan debilidades en la defensa de los

intereses: Cereté, Magangué (Bolívar), Fundación (Magdalena), Malambo
(Atlántico) y en Corozal (Sucre)
 Análisis Presupuestal
A varios entes territoriales se les realizaron observaciones por no

constitución adecuada de reservas, por fallas en la utilización del PAC
mensualizado, por errores en los reporte a la Contraloría General de la
República, por errores en los registros presupuestales y los reportes de la
ejecución presupuestal tiene datos incoherentes.
123
SECTORIALES
Los entes territoriales que presentaron una o varias de las anteriores

observaciones fueron: El Departamento de Magdalena, Bolívar, Charalá,
Ciénaga, Fundación (Magdalena), Galeras (Sucre), Santiago de Tolú
(Sucre), Quibdó (Chocó) y Tadó (Chocó)
 Actas de Empalme:
Se presentan deficiencias y debilidades en el proceso de empalme 87 entre el

mandatario saliente y el entrante, con sus respectivos equipos de gobierno,
dado que no se realizaron actas de los procesos de empalme respectivos,
contraviniendo lo establecido en los artículos 5, 10 y 11 de la Ley 951 de
2005
Los entes que presentaron esa debilidad fueron: Ciénaga, Fundación

(Magdalena), Santa Ana (Magdalena), Sandoná, y San Carlos (Antioquia)
6 SANEAMIENTO CONTABLE
La Contabilidad Pública en Colombia comprende, además de la Contabilidad

General de la Nación, la de las entidades u organismos descentralizados,
territorialmente o por servicios y la de cualquier otra entidad que maneje o
administre recursos públicos.
Al analizar la forma en la que en las últimas décadas se ha tratado la

contabilidad pública, se puede establecer que esta tiene una historia
relativamente reciente ya que formalmente inicia con la constitución de 1991
y se materializa finalmente desde 1995, es decir, tan solo hace 13 años.
Para aplicar el mandato constitucional de 1991, se nombra al primer

Contador General de la Nación en 1995, con lo cual se empieza a
fundamentar un adecuado Sistema Nacional de Contabilidad Pública,
orientado por una entidad debidamente estructurada y con funciones y
responsabilidades clara y concretas frente al manejo de la contabilidad
pública del país, avanzando rápidamente en regulación y cobertura gracias a
la utilización de herramientas tecnológicas de punta, con reportes a través de
Internet sobre plataformas como el Consolidador de Hacienda Pública - CHIP
Sin embargo, por los problemas que presento desde el inicio el sistema
contable de los entes públicos, ya que la información presentada ante la
87
Informe de evaluación y seguimiento al cumplimiento del programa de Saneamiento Fiscal y
Financiero, años 2006 y 2007 Dpto. de Magdalena.
124
SECTORIALES
Contaduría General de la Nación demostraba dificultades para identificar de

forma adecuada algunos bienes y obligaciones de las entidades en los
balances contables con soportes contables inadecuados y/o inexistentes,
desde el año 2000 se ordeno la identificación de partidas por depurar y
posteriormente en el año 2001 en forma conjunta con la Contraloría General
de la República, se elaboró el Proyecto de Ley sobre Saneamiento Contable,
avalado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público el cual se concretó
con la expedición de la Ley 716 de 2001, denominada “Ley de Saneamiento
Contable”,
Con la promulgación de la ley 716 de 2001, las entidades del sector central y
las entidades territoriales iniciaron los procesos necesarios para la revisión
de los soportes que sirvieron para el registro contable de sus transacciones,
a la par se inició la estimación de la validez jurídica de los mismos, sin
embargo la Ley 716 estimo que las entidades podrían realizar estos
procedimientos administrativos en un periodo de 2 años, transcurridos parte
de este tiempo la Contaduría General de la Nación evidencio que el procesos
no seria completado en este periodo Por ello mediante la Ley 863 de 2003 y
la ley 901 de 2004 se prorrogo la vigencia de la Ley 716 hasta el 31 de
diciembre de 2005 e incluso fue necesario prorrogar la vigencias hasta
diciembre de 2006 con la Ley 998 de 2005 (Ley de Presupuesto) el cual fue
objetado por la corte constitucional por unidad de materia en Junio de 2006 y
por tanto el proceso de saneamiento contable bajo la Ley 716 de 2001
termino en esta fecha.
Sin embargo, antes de la ley 716 de “Saneamiento Contable”, la Ley 550 de

1999 obligaba a las entidades a realizar procesos de saneamiento contable
si querían someterse a las condiciones y beneficios de un acuerdo de
reestructuración de pasivos, esto se evidencia en el artículo 20 de esta Ley el
cual establece: “Para el desarrollo de la negociación y, en particular, para la
determinación de los derechos de voto de los acreedores externos e internos
y de las correspondientes acreencias, el representante legal del empresario
entregará al promotor un estado de inventario elaborado con base en los
estados financieros ordinarios o extraordinarios del empresario o ente
económico respectivo, cortados al último día calendario del mes
inmediatamente anterior a la fecha de solicitud de la promoción por parte del
empresario, o de la iniciación de la negociación en los demás casos, y
pondrá a su disposición todos los libros, papeles y documentos que le sirvan
de soporte (...) En dicho inventario, previa comprobación de su existencia, se
detallarán y valuarán sus activos y pasivos, con indicación precisa de su
composición y de los métodos de su valuación (....)”
De igual forma, el artículo 21 establece las sanciones en caso de presentar

información incompleta o que no corresponda a la realidad económica del
ente, así: “Sin perjuicio de lo dispuesto en otras normas, serán sancionados
125
SECTORIALES
con prisión de uno (1) a seis (6) años quienes suscriban y certifiquen los
estados financieros o el estado de inventario o la relación de acreedores
internos y externos a que se refiere el artículo anterior, a sabiendas de que
en tales documentos no se incluye a todos los acreedores, se excluye alguna
acreencia cierta o algún activo, o se incluyen acreencias o acreedores
88
inexistentes (...) ”
Con lo anterior, la ley 550 de 1999 busca garantizar que las entidades que
firmen acuerdos de reestructuración de pasivos reflejen adecuadamente la
realidad económica del ente al momento de comprometerse en un acuerdo y
que todas las acreencias que se contemplen estén debidamente registradas
y soportadas y que no se omita información, por lo cual los entes interesados
en acogerse a los acuerdos de pago, deben realizar procesos de análisis y
saneamiento contable ya que es en especial con base en los estados
financieros que se determinan los derechos de voto de los acreedores
reconocidos en el acuerdo.
Una vez se promulgo la Ley 716 de 2001 sobre el Saneamiento Contable la

Contaduría General de la Nación realizó esfuerzos continuos de asesoría a
las entidades del Sector Público Territorial con el fin de lograr que la
información financiera se registrara y revelará adecuadamente, para que se
constituyera en herramienta de control y soporte de las decisiones
económicas y sociales de los entes.
Con corte diciembre 31 de 2002, la Contaduría General de la Nación evaluó

los informes presentados en el Nivel Territorial, de un total de 262 entidades
se estableció lo siguiente89:
Se crearon Comités de Saneamiento Contable en 129 entidades que

correspondían al 49%;
Tenían determinadas las partidas a castigar o incorporar un 21%;
El grado de avance del saneamiento contable informado por las entidades

territoriales ascendía a un 32%;
Dentro de las entidades que presentaron el mayor porcentaje de avance en

el proceso de saneamiento contable se encontraban:
88
Ley 550 de 1999
89
Contaduría General de la Nación, situación y resultados de las finanzas públicas consolidadas del
nivel territorial a 31 de diciembre de 2002
126
SECTORIALES
Cuadro 58
DEPARTAMENTO ENTIDAD PORCENTAJE

Antioquia Itagüí 80
Empresa Metro de Medellín 70
Huila Infihuila 80
Bogotá Bogotá D.C. 61
Quindío Universidad del Quindío 60
Armenia 50
Valle del Cauca Tulúa 75
Fuente: Contaduría General de la Nación - 2002
Igualmente de las 262 entidades de la muestra el 3.82% informó que no

requerían adelantar el proceso de saneamiento contable, por ejemplo el
municipio de Alpujarra, en el departamento del Tolima.
A diciembre de 2002, luego de un año de promulgación de la Ley de

Saneamiento Contable los principales problemas se relacionaban con la
carencia de recursos técnicos y profesionales para adelantar las actividades
de saneamiento por lo cual las entidades estaban apenas iniciando el
proceso de saneamiento contable.
El año 2003 la Contaduría General de la Nación realizó valiosos esfuerzos

para motivar a las entidades públicas a realizar las actividades necesarias
para cumplir con lo establecido en la Ley 716/01 sobre el saneamiento
contable, sin embargo, al cierre de la vigencia de 2003 muchas entidades ya
habían iniciado el saneamiento pero no todas podían culminarlo ese año,
razón por la cual se modifico la Ley ampliando el plazo para finalizar las
actividades de saneamiento hasta el año 2005.
Para diciembre 31de 2005, la información financiera de las entidades

territoriales ya tenia grandes cambios y ajustes, como consecuencia de las
incorporaciones y eliminaciones efectuadas en atención al proceso de
Saneamiento Contable que debía terminar en ese año pero que fue ampliado
con la Ley 998 de 2005 hasta diciembre de 2006.
El efecto del saneamiento contable se evidenciaba básicamente en las

siguientes cuentas contables:
1996 - Bienes y derechos en investigación administrativa

1997 - Provisión para bienes y derechos en investigación administrativa
2996 - Obligaciones en investigación administrativa
3138 y 3258 - Efecto del Saneamiento Contable
8330 – Bienes pendientes de legalizar
127
SECTORIALES
Aunque las disposiciones de Saneamiento Contable fueron impartidas para

aplicarlas en todas las entidades del sector público, de las 3059 entidades
que conformaban en 2005 el nivel territorial, solo 1.119 entidades, es decir, el
36.6% informaron a la Contaduría General de la Nación el estado de avance
90
de este proceso , así:
Cuadro 59
ESTADO DE AVANCE DEL PROCESO DE SANEAMIENTO
A DICIEMBRE 31 DE 2005
Entidades que terminaron el proceso 165
A 31 de diciembre de 2005 64
Otros Periodos 101
Avance del 01% al 49% 92
Avance del 50% al 99% 777
Entidades en liquidación 85
TOTAL 1.119
fuente: Contaduría General de la Nación
En 394 entidades fueron aclarados y soportados contablemente Bienes,

derechos y obligaciones que no estaban registrados y se incorporaron a la
contabilidad de la entidad.
Así mismo, 549 entidades reportaron la legalización de inmuebles, de

acuerdo con la Ley 901 de 200491, y en relación con los bienes muebles e
inmuebles, en 508 entidades manifiestan tenerlos registrados de manera
individual y de éstas, 492 registran de manera individual sus respectivas
cuentas valuativas92.
Otro de los aspectos positivos del proceso de saneamiento contable fue la

realización de toma física de inventarios, proceso que hasta entonces no se
efectuaba o se realizaba deficientemente, según la Contaduría General de la
Nación en 829 de las reportadas se adelantó la toma física de los bienes y
se procedió a su correspondiente valoración.
90
La CGN incluyó 941 entidades que enviaron diligenciado el formato relacionado con el Avance del
Saneamiento Contable a 31 de diciembre de 2005 e Igualmente, las entidades que en otros períodos
habían reportado un avance del 100%, y las entidades que se encuentran en proceso de liquidación.
91
Ley 901 de 2004-artículo 2-Literal g- “los inmuebles que carecen de título de propiedad idóneo y
respecto de los cuales se deba realizar el proceso de titularización para incorporar o eliminar de la
información contable, según corresponda”
92
Contaduría General de la Nación, situación financiera y de resultados del nivel territorial a 31 de
diciembre de 2005
128
SECTORIALES
De igual forma, el desarrollo del proceso de saneamiento contable sensibilizo

a las directivas de las entidades sobre las necesidad de mantener esquemas
de control para que el sistema de contabilidad refleje información confiable,
oportuna y real.
Para el año 2005 se destacaron las actividades de saneamiento contable

con efecto en los activos y pasivos en investigación administrativa realizados
por entes como Cartagena, Tulúa, la Gobernación del Valle del Cauca,
Santiago de Cali, la Gobernación de Cundinamarca, Medellín, Barranquilla,
Maicao, Manizales y la Gobernación de Bolívar.
Con las actividades del Saneamiento el valor del Patrimonio de los Entes
Territoriales presento variaciones tanto positivas como negativas por efecto
de la incorporación o retiro de bienes, derechos y obligaciones por las
actividades de saneamiento realizadas, hasta esa fecha, según la Contaduría
General de la Nación el patrimonio se había afectado positivamente en
$4.777,1 MM, lo cual indicaba que hasta el 31 de diciembre de 2005 fueron
mayores las incorporaciones de activos y las eliminaciones de pasivos, que
las eliminaciones de activos y las incorporaciones de pasivos.
Teniendo en cuenta que los avances del Saneamiento Contable a Diciembre

31 de 2005, aunque óptimos, no eran los esperados y que muchas entidades
que iniciaron el procesos en años anteriores aun consideraban que las
actuaciones por realizar no se podrían cumplir dentro del tiempo estipulado
en la Ley 901 de 2004, con el artículo 79 de la Ley 998 del 29 de noviembre
de 2005 se prorrogo la vigencia del “Saneamiento contable” hasta diciembre
de 2006, sin embargo, el 7 de junio de 2006 la corte constitucional declaro
Inexequible la prorroga teniendo en cuenta que esta fue incluida en la Ley de
Presupuesto lo que llevó a vulnerar el principio de unidad de materia según
lo expresado en la sentencia C-457/06.
Por lo tanto, el proceso de saneamiento contable bajo lo establecido en la

Ley 716 de 2001 y demás normas que la reglamentaron y complementaron
estuvo vigente hasta junio de 2006, posteriormente la Contaduría General de
la Nación expido la Resolución 119 de 2006 por la cual se adoptaba el
Modelo Estándar de Procedimientos para la Sostenibilidad del Sistema de
Contabilidad Pública determinando las actividades mínimas que debían
realizar los responsables de la información financiera, económica y social en
los entes públicos, para garantizar la producción de información razonable y
oportuna.
Con la Resolución 357 de julio de 2008 “Por la cual se adoptó el

procedimiento de control interno contable y de reporte del informe anual de
evaluación a la Contaduría General de la Nación”, se estableció la
129
SECTORIALES
implementación y evaluación de la efectividad de las acciones mínimas de

control que deben realizar los responsables de la información financiera,
económica, social y ambiental en los entes públicos, con el fin de garantizar
razonablemente la producción de información contable confiable, relevante y
comprensible.
La actualización normativa que se ha dado desde al año 2001 en el caso del

saneamiento contable busca que efectivamente las entidades públicas
conozcan y reflejen su realidad económica de acuerdo con el Régimen de
Contabilidad Pública establecido en la Resolución 354 de 2007.
El Saneamiento Contable y la Ley 550 de 1999
Los entes territoriales que se han visto abocados a someterse a Acuerdos de

Reestructuración de Pasivos en el marco de la Ley 550 de 1999 presentan
grandes falencias tanto en los registros y soportes contables como en la
consolidación y presentación de informes financieros, por esta situación es
común observar tanto al inicio de la negociación de los acuerdos como en el
desarrollo de los mismos, el establecimiento de condiciones de mejoramiento
de la información contable y financiera manejada por el ente territorial,
generalmente plasmados en el cuerpo del Acuerdo de Reestructuración.
Tal es el caso del municipio de Santa Marta D.T., el cual suscribió el 16 de

enero de 2004 un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos, con el
compromiso de cancelar las acreencias en un escenario financiero a 14 años
comprendidos entre el 2004 y el 2017, en el cual la cláusula 33 señala que el
Distrito, ajustará en un plazo no superior a seis (6) meses contados a partir
de la suscripción del acuerdo, las prácticas contables y de divulgación de la
información financiera a las normas y procedimientos expedidos hasta la
fecha por la Contaduría General de la Nación- CGN (16 de enero de 2004).
De igual forma, el acuerdo planteaba la necesidad de llevar a cabo una

evaluación documental de los bienes muebles e inmuebles, incluyendo
aquellos recibidos de terceros para confrontarlos con los saldos arrojados en
las respectivas cuentas del balance, con el fin de reclasificar, ajustar o
corregir las diferencias que pudieran resultar.
No obstante, de acuerdo con el Informe de evaluación y verificación del

cumplimiento del programa de saneamiento fiscal y financiero y acuerdo de
reestructuración de pasivos vigencia 2007 de la CGR, en las notas de
carácter específico de los Estados Financieros de la vigencia 2007, respecto
del grupo Propiedades Planta y Equipos, Bienes de beneficio y uso Público,
se indica que se encuentra en proceso de depuración.
130
SECTORIALES
Así mismo, la certificación suscrita por el Contador manifiesta que el

Inventario no se encuentra debidamente actualizado, cuantificado, valorizado
y cualitativamente ejecutado de acuerdo a los estándares dados por la
Contaduría General de la Nación.
En cuanto al Pasivo Pensional indica que la entidad debe dar cumplimiento

integral al instructivo No 008/98, expedido por la Contaduría General de la
Nación o la norma que los sustituya, relacionado con el procedimiento para el
reconocimiento de los pasivos pensionales, finalmente el informe concluye
que el por estas circunstancias el Distrito de Santa Marta no ha dado
cumplimiento a lo estipulado en la citada cláusula 3393.
Según las notas a los Estados Financieros de la vigencia 2007 y la

certificación suscrita por el Contador, los saldos se encuentran en depuración
y la nota específica sobre Racionalidad de las cifras, se indica que: “Es
importante mencionar que el Distrito está adelantando un proceso de
sistematización integral, el cual se encuentra en un 100% de su ejecución,
aprobado por el Concejo Distrital para que la administración pueda aplicar la
Ley 716 del 2001, sobre saneamiento de la información contable y la ley 550
de 1999, la cual se encuentran actualmente en su ejecución”.
Como se explico anteriormente, al cierre de la vigencia 2007, la Ley 716,

había perdió vigencia.
De igual forma, según el informe de seguimiento de la CGR, la nota 4,

señala: “Los saldos de la vigencia anterior se encuentra en proceso de
Depuración Contable permanente”. Situación que es preocupante dado que
los saldos de la vigencia de 2006, también generan incertidumbre.
Al momento de la visita el grupo de la Contraloría General de la República

evidenció que el área contable presenta debilidades debido a que no se
estaban realizando acciones tendientes a depurar la información.
De acuerdo con el informe presentado por la Dirección de Vigilancia Fiscal

de la Contraloría General de la República, existe una comunicación del
Contador dirigida al Secretario de Hacienda Distrital con fecha 10 de junio de
2008, de la cual el grupo de la CGR destacó los siguientes aspectos:
 No se realizó el proceso de homologación de tal forma que no se están

siguiendo los lineamientos y parámetros que exige el Régimen de
Contabilidad Pública. Que el área de contabilidad no dio cumplimiento a
lo establecido por la CGN en lo referente a la aplicación del régimen de
93
CGR, Informe evaluación y verificación del cumplimiento del programa de saneamiento fiscal y
financiero y acuerdo de reestructuración de pasivos, Santa Marta D.T., vigencia 2007, Julio de 2008
131
SECTORIALES
transición, en el cual se observan registros de hechos financieros y

económicos sobre partidas y cuentas que no tienen aplicabilidad
distorsionase de esta forma la información revelada en los estados
contables que se rinden a los Organismos de Control y Vigilancia.
 No existe un informe final del proceso de Saneamiento Contable que

permita establecer que actuaciones administrativas se deben seguir para
determinar la razonabilidad de bienes derechos y obligaciones del
Distrito.
 Que el Inventario no se encuentre debidamente actualizado, cuantificado,

valorizado y cualitativamente ejecutado de acuerdo a los estándares
dados por la Contaduría General de la Nación.
 Esto conlleva a la presentación de informes a los órganos de control y

vigilancia que no reflejan la realidad de los hechos, por otro lado no se
tiene claridad sobre cuáles son los bienes, derechos y obligaciones que
afectan el patrimonio de la entidad.
Aunado a lo anterior el Municipio no ha efectuado la homologación al nuevo

PUC adoptado con la Resolución 356 del 5 de septiembre de 2007, expedida
por la Contaduría General de la Nación la cual debió a aplicar a partir del 1º
de enero de 2007.
No se utiliza la cuenta Provisión para Pensiones, dado que el pago de las

pensiones se registra directamente contra el gasto, lo cual contraviene lo
establecido por la Contaduría General de la Nación en el Régimen de
Contabilidad Pública - Manual de procedimientos; y en consecuencia afecta
la situación financiera al no revelarse el monto de la provisión.
A diciembre 31 de 2007, el saldo de la cuenta Pasivos Estimados – Litigios y

demandas, fue de $13.247 millones y el saldo en Cuentas de Orden de
$102.013 millones. En el auxiliar de la cuenta de Pasivo Estimado, generado
por el aplicativo SIIAF, las causaciones se realizan de manera global a
nombre de la Secretaría de Hacienda Distrital, y el pago se contabiliza
individualmente por cada beneficiario; por lo tanto, no es posible establecer a
que procesos corresponde el saldo de $13.247 millones. De otra parte, de
acuerdo con el libro auxiliar de terceros figura a cargo de la Secretaría
Distrital $15.129 millones.
La Oficina Jurídica no cuenta con el valor de las pretensiones de los 102

procesos relacionados, establecen el monto del proceso cuando ya se va ha
cancelar con base en la sentencia, igualmente, no existe comunicación con
la oficina de contabilidad, dado que no informan sobre la admisión de la
132
SECTORIALES
demanda y del mandamiento de pago o la instancia en que se encuentra

en el proceso.
Todas estas circunstancias encontradas en la visita que realizó la CGR se

convierten en aspectos que puede afectar el desarrollo del proceso de
reestructuración de pasivos y que ponen en riesgo la credibilidad de las cifras
presupuestales y contables manejadas por el Municipio de Santa Marta.
En el Municipio de Cereté (Córdoba) el informe evaluación y seguimiento al

cumplimiento del programa de saneamiento fiscal y financiero año 2007 de la
CGR relaciona en los hallazgos 5 al 9 falencias en aspectos contables que
debilitan la razonabilidad de las cifras contables y de los informes financieros
del municipios, por ejemplo el Hallazgo No. 7 Inventarios de inmuebles del
Municipio establece “A los inmuebles de propiedad del municipio, no se les
ha realizado el avalúo catastral, por lo tanto no se muestran cifras reales en
los estados contables. Lo anterior, debido a que no se evidenció el
cumplimiento del Capítulo III -Procedimiento contable para el reconocimiento
y revelación de hechos relacionados con las Propiedades Planta y Equipos
del Régimen de Contabilidad Pública, que en su numeral 20 contempla la
frecuencia de las actualizaciones de las Propiedades Planta y Equipos con
una periodicidad de tres (3) años a partir de la última realizada.
Adicionalmente, se le suministró a la CGR un inventario bienes inmuebles
conformado por barrios y lotes, sin señalar el uso que el municipio le esté
dando”94.
Esta situación sumada a las inconsistencias en los estados contables del

municipio a diciembre de 2007, llevaron a que el hallazgo Número 8 finalice
mencionando lo siguiente: “...Los anteriores hechos, generan incertidumbre
respecto a la realidad financiera del Municipio y afectan la razonabilidad de
sus Estados Financieros, máxime cuando no presentaron las notas a
estos”95.
En el municipio de Charalá (Santander) el informe de la CGR en el Hallazgo

No. 4 trata sobre el registro de la depreciación y advierte el problema en la
siguiente forma: “La Depreciación del grupo Propiedad Planta y Equipo
presenta el cálculo de manera global, además, no se lleva control sobre los
bienes totalmente depreciados, razón por la cual se corre con el riesgo de
depreciar los bienes más allá de su vida útil”96.
94
informe evaluación y seguimiento al cumplimiento del programa de saneamiento fiscal y financiero
año 2007, Octubre de 2008
95
informe evaluación y seguimiento al cumplimiento del programa de saneamiento fiscal y financiero
año 2007, Octubre de 2008, hallazgo No. 8
96
financiero año 2006 y 2007, Municipio de Charalá, septiembre de 2008
133
SECTORIALES
Otro caso analizado por la CGR, corresponde al municipio de Ciénaga

(Magdalena), en este municipio la situación actual de la información contable
genera mucha más incertidumbre ya que no se reduce a falencias en
algunos registros del municipio sino que comprende el consolidado de los
Estados Financieros de 2007 los cuales no fueron facilitados al grupo auditor
como se estableció en el Informe de Evaluación y Seguimiento en el acápite
“Diagnostico Contable” en los siguientes términos: “Terminada la visita fiscal
y efectuados los requerimientos respectivos a la fecha de elaboración del
informe preliminar, el Municipio no proporcionó los Estados Financieros
debidamente certificados de la vigencia 2007, únicamente allegó la impresión
del libro mayor y balance a 31 de diciembre de 2007, proveniente del
Software contable de la administración municipal... Al elaborar el Balance
General con los datos suministrados del Libro Mayor y Balances a 31 de
diciembre de 2007, se presenta diferencia de $7.161.9 millones, la cual no es
posible constatar debido a que el Municipio no cuenta con los documentos y
archivos que soporten los Estados Financieros, razón por la cual el Contador,
para la vigencia 2008, tuvo que tomar los saldos de la información enviada a
la Contaduría General de la Nación”97.
Otro de los aspectos en el que la administración municipal de Ciénaga

presenta falencias se refiere al que inexistencia del cálculo actuarial, la falta
de Notas a los Estados Financieros y el acta de empalme con el contador
saliente entregando la información y soportes contables.
Según el informe de la visita al municipio por parte de los funcionarios de la

CGR se evidencio que se cuenta con un Software Sistema de Información
Integrado Administrativo y Financiero Estatal “SIIAFE”, pero que este es
manejado exclusivamente por el Contador y a diciembre de 2007 se
encontraba en proceso de actualización.
Con respecto a los Departamentos el manejo de la información contable

presenta deficiencias en varios de ellos, en la visita efectuada por la CGR al
departamento del Magdalena98, en el numeral 2.3 “Diagnostico contable” se
resaltan los aspectos contables en los que mayor deficiencia presenta el
Departamento, así:
“El Departamento no presentó los Estados Financieros de las vigencias 2006

y 2007, sino que entregó el movimiento del último trimestre enviado a la
Contaduría General de la Nación, de igual manera no presentó los libros
oficiales de contabilidad de los cuales tomó las cifras registradas en los
97
financiero vigencias 2006 – 2007, septiembre de 2008
98
financiero vigencias 2006 – 2007, octubre de 2008
134
SECTORIALES
mismos, ni auxiliares que permitieran verificar su veracidad y suficiencia,

contraviniendo lo establecido en el Plan General de Contabilidad Pública
Numeral 9.2.9. Normas técnicas relativas a los soportes comprobantes y
libros de contabilidad: así como, el numeral e) del artículo 3o de la Ley 87 de
1993 características del control interno”.99
De igual forma, en la visita efectuada por la CGR se pudo establecer que En

total el Departamento del Magdalena maneja 165 cuentas entre ahorro y
corriente, situación inmanejable que dificulta el control y conciliación de las
mismas100.
En el informe de evaluación y seguimiento, el grupo de la CGR, presenta en

el numeral 4.1 “riesgos de incumplimiento del programa” los falencias que
está afrontando el Departamento del Magdalena y que pueden llevar a un
incumplimiento del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos que el
Departamento de Magdalena firmo el 23 de julio de 2001 en los términos de
la Ley 550 de 1999, de la siguiente forma: “(...) la sostenibilidad de las
finanzas del Departamento se ve afectada (...)como también por no tener
implementada su contabilidad de manera confiable y no llevar los libros
oficiales y conciliaciones que le permitan contar con cifras confiables.”101
Se visitó también el Departamento de Nariño y el informe de evaluación y

seguimiento en el Hallazgo No. 5 Registro Contable del pasivo Pensional
establece: “El Departamento de Nariño no ha dado cumplimiento total al
procedimiento contable para el reconocimiento y relación del pasivo
pensional establecido en el Capítulo VIII de la Resolución 356 de 2007 de la
Contaduría General de la Nación, al omitir revelar en Notas a los Estados
Contables el monto total del cálculo actuarial del pasivo pensional, la fecha
de corte del cálculo actuarial, la metodología técnica utilizada, la reserva
contable, el tiempo que resta para amortizar dicho cálculo y la información
102
general de la reserva financiera que sustenta la obligación pensional.”
En el Departamento de Santander, el Informe de evaluación y seguimiento

estableció falencias en la parte contable en los hallazgo No. 3, 4, 5, 6 y 7 de
los cuales se resaltan el hallazgo No. 4 “rentas por cobrar y deudores: Los
saldos a 31 de diciembre de 2007 de las cuentas Rentas por cobrar por
$16.921.4 millones y Deudores por $421.377.9 millones presentan
99
financiero vigencias 2006 – 2007, Departamento del Magdalena, octubre de 2008
100
Ibídem
101
Ibídem
102
informe de evaluación y verificación al cumplimiento del programa de saneamiento fiscal y
financiero y del acuerdo de reestructuración de pasivos vigencias 2006 – 2007, Departamento de
Nariño, octubre de 2008.
135
SECTORIALES
incertidumbre, toda vez que la Administración no cuenta con información

conciliada especialmente para el caso de los deudores, ya que se registran
partidas desde el año 1999 que no se han depurado (según información
remitida al grupo auditor). Situación que se debe a deficiencias en la gestión
por parte de la Gobernación para el proceso de depuración y por ende
103
mostrar saldos reales.”
Y el hallazgo No. 5 “Propiedad Planta y Equipo: El saldo de la cuenta 16

Propiedad Planta y Equipo a 31 de diciembre de 2007, presenta
incertidumbre, debido a que la Gobernación no ha adelantado gestiones
conducentes a la titularización de algunos bienes inmuebles, ocasionando
que se registren como pendientes de legalizar y no estén debidamente
valorizados; este hecho afectó de manera significativa la razonabilidad de las
cifras de los Estados Financieros.”104
Como se puede observar, las falencias tanto en los registros como en los
soportes contables de las transacciones de los entes territoriales, no fueron
solucionadas por los procedimientos establecidos en virtud de los procesos
de Saneamiento Contable bajo la Ley 716 de 2001 y 901 de 2004.
Por tanto, en muchos de los entes territoriales, actualmente se presenta una

incertidumbre sobre la realidad financiera de los mismos que además
desvirtúa la función de apoyo de la contabilidad en los procesos de toma de
decisiones.
Finalmente los entes territoriales son responsables de la información

contable y financiera que administran y la misma debe cumplir con los
principios, objetivos y características cualitativas de la información contable
contemplados en el Régimen de Contabilidad Pública adoptado con la
Resolución 222 del 2006, por lo tanto deben realizar todas las actuaciones
que consideren pertinentes dentro de ese marco para depurar la información
contable y financiera (aunque no exista Ley de Saneamiento) de forma que
se garantice la oportunidad, confiabilidad y razonabilidad de la Información
Contable Pública.
103
informe de evaluación y verificación al cumplimiento del programa de saneamiento fiscal y
financiero y del acuerdo de reestructuración de pasivos vigencias 2006 – 2007, Departamento de
Santander, septiembre de 2008.
104
ibídem
136
SECTORIALES
7 CONCLUSIONES:
 Los acuerdos de Reestructuración de Pasivos han afrontado problemas

relacionados con información financiera poco confiable e incompleta, que
generó problemas en la etapa de negociación, debilidad en la proyección de
escenarios financieros, modificación de los Acuerdos e inclusive el fracaso en
la ejecución de estos.
 La Ley 617 de 2000 estableció las alternativas de solución para los

incumplimientos de los límites establecidos para los Departamentos, no
obstante, no fue efectiva y las medidas adoptadas no han evitado estos
incumplimientos, es una tarea pendiente de legislar y hacer cumplir.
 Los Departamentos del Putumayo, Chocó, Guajira, Tolima, Bolívar,

Santander y Guainía merecen especial atención por parte del Gobierno
Nacional y los órganos de control, debido a reiterativos incumplimientos a los
límites del gasto establecidos en la Ley 617 de 2000.
 La Ley 617 de 2000 obliga a los entes territoriales que incumplan los
límites del gasto establecidos a implementar un programa de saneamiento
fiscal por una vigencia; sin embargo, no estableció como proceso obligatorio
el registro en el MHCP, razón por la cual solo se realiza seguimiento a los
programas que voluntariamente se inscriben.
 Los procesos ejecutivos y embargos contra las rentas de los entes

territoriales acogidos a la Ley 550, iniciados contra expresa disposición legal,
han afectado el normal desarrollo de los acuerdos.
 La Ley 550 no ha generado en los entes territoriales disciplina fiscal y

financiera permanente, dado que al 2008, algunos que culminaron
exitosamente la ejecución del acuerdo mostraban resultados fiscales
negativos.
 El deterioro de las finanzas territoriales llevó a algunos entes a proyectar

el Acuerdo de Reestructuración con plazos de ejecución hasta de 30 años.
 Los contratos de Encargo Fiduciario han presentado incumplimientos en

razón a que los Entes Territoriales no giran los recursos necesarios para
cumplir con las obligaciones, efectúan pagos directamente, no cumplen con
las reuniones de seguimiento, y no concilian la información contable y de
tesorería con la fiducia.
137
SECTORIALES
 En el período 2004-2008, el 63.29% de los municipios obtuvieron la

certificación de categorización de la Contaduría General de la Nación, lo cual
significa que los respectivos alcaldes no la expidieron en el término señalado
por la Ley 617.
 La excesiva normatividad puede inducir a errores en los cálculos de los

ingresos de libre destinación afectando la información manejada por los
entes territoriales y por lo tanto la reportada a los órganos de control.
 La estructura tributaria a nivel departamental y municipal es compleja, con

constantes cambios, excesivo número de impuestos y una administración
tributaria deficiente que impacta negativamente el recaudo.
 Las reformas tributarias territoriales que se presenten deben simplificar los

procesos de gestión, administración y cobro de tributos con el fin de mejorar
el recaudo y por ende fortalecer los entes territoriales.
 Los niveles de recaudo de Ingresos Tributarios de los entes territoriales se

ven afectados por la desaceleración de las actividades industriales y
comerciales.
 En los Departamentos los ingresos recibidos por aportes y contribuciones

representan en promedio el 76% del total de ingresos, evidenciándose la
dependencia del nivel central, con excepción del Valle del Cauca y Atlántico.
 Los Departamentos afectados por bajos niveles de ingresos propios, han

optado por la pignoración de los ingresos futuros de actividades comerciales,
con el propósito de obtener los recursos de forma inmediata para atender las
necesidades de funcionamiento e inversión necesarios en la región.
 En los municipios de categoría especial y primera los ingresos por

transferencias (SGP) participaron en promedio con más del 40% del total de
los ingresos, mientras que de la segunda a la sexta categoría la participación
de estos recursos oscila entre el 55% y el 80%, con lo cual los municipios de
Colombia presentan una altísima dependencia de las transferencias del
gobierno central, en contraposición con su capacidad para generar ingresos
propios
 En la mayoría de entes territoriales el recaudo de ingresos propios está

afectado por la cultura de no pago de impuestos, estimulada por la falta de
gestión de recaudo por parte de las administraciones locales y por la falta de
confianza de los contribuyentes en la adecuada aplicación de los recursos.
138
SECTORIALES
 El uso de los recursos de las regalías se ha visto afectada por deficiencias

en la planeación, ejecución de proyectos de bajo impacto, inversión
ineficiente de los recursos del FNR y desviación de los recursos hacia
sectores diferentes a los estipulados por la norma, entre otros aspectos.
 La normatividad adoptada desde 1997 controló el incremento

desmesurado de la deuda en los entes territoriales; el endeudamiento interno
total se redujo en un 30% en términos reales al pasar de $7.4 billones en
1997 a $5.1 billones en 2007, siendo los municipios no capitales y los
departamentos los que más contribuyeron con un 21%.
 Existe por parte de los entes territoriales una propensión a mantener

niveles de endeudamiento, que sin sobrepasar los límites establecidos
permiten adelantar programas de inversión, ante la insuficiencia de los
recursos propios.
 El monto del pasivo pensional territorial no está soportado en un Cálculo

Actuarial; existen cálculos de referencia que no reflejan con rigurosidad este
pasivo.
 Cualquier propuesta con el fin de propiciar el saneamiento de las finanzas

territoriales debe tener en cuenta que la viabilidad de los entes territoriales
depende en gran medida, que estos sean capaces de gestionar sus recursos
directamente con responsabilidad, eficiencia y eficacia, y en tal sentido todo
tipo de intervención en la gestión territorial debe ser concebida respetando la
autonomía territorial.
139
SECTORIALES
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Con los acuerdos de reestructuración de pasivos establecidos por la ley 550,

En este mismo orden se establecen las prioridades para la cancelación de

A julio de 2008 se firmaron 1.273 Acuerdos de Reestructuración de Pasivos,