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História da Política Exterior do Brasil

(Amado Cervo e Clodoaldo Bueno)

Capítulo 1 – 1822-1889

1. Política Externa à Época da Independência

A soberania não foi efeito abrupto da declaração de independência.


Quatro variáveis condicionaram a elaboração e execução da política externa brasileira no
período inicial:
1) O jogo de forças que compunham o sistema internacional no período. Após o
Congresso de Viena, em 1815, as alianças de retorno ao absolutismo – Santa
Aliança e Quádrupla Aliança – e o concerto europeu – hegemonia coletiva que
propiciou paz duradoura no continente – serviram ao interesse do capitalismo
industrial. O endurecimento da mão estatal serviu-se a reprimir movimentos
sociais derivados da acumulação capitalista, a paz permitiu os desenvolvimentos
locais. Inglaterra, à frente no processo de industrialização, via nas Américas livres
possibilidade de, primeiro, furar o bloqueio continental napoleônico. Depois, a
possibilidade de expandir o comércio exterior sem intermediação das colônias.
Em contrapeso, havia o legitimismo monarquista, defendido, sobretudo, pela
Rússia czarista e cujo exército, sob o estandarte da Santa Aliança, fora bem-
sucedido em intervenções na Espanha e Nápoles. A influência da aliança, no
entanto, não alcançava as Américas. O sistema internacional, assim, determinado
pela evolução material e ideológica e pela liderança inglesa, era favorável aos
ideais americanos e por si só impediria o retorno ao colonialismo clássico
pretendido pelas nações conservadoras.
2) A inserção do continente americano no sistema. Os EUA, cuja política externa no
tocante às independências no continente se orientava para a fixação de uma área
de influência e de desafio ao poderio inglês, ofereciam ao mesmo tempo um
paradigma da ex-colônia e apoio político. A mensagem do presidente Monroe,
mais tarde justificativa para políticas intervencionistas, veio em primeiro
momento reconhecer e sustentar as independências. Por outro lado, as Américas
tornaram-se área de disputa internacional dentro do crescente sistema capitalista.
3) A herança colonial brasileira. Na transição de colônia para Estado independente, a
política externa constituía um instrumento apto a transformar as condições de vida
material dos povos. Os EUA souberam preservar, nos embates exteriores, os
interesses sócio-econômicos e políticos, tirando proveito da favorável conjuntura.
No outro extremo, Brasil e Colômbia cederam mais que o necessário e criaram,
por meio de tratados com as potências, condições de dominação que se
perpetuaram. A esse respeito, conforme algumas análises, pesa a influência
política das elites herdadas da colônia nos processos de decisão: o Estado
brasileiro, cooptado por grandes comerciantes de exportação e por grandes
latifundiários, manteve a antiga fórmula: manter a pauta primária de exportação e
importar produtos industrializados.
4) O enquadramento luso-brasileiro no sistema, sua submissão à potência inglesa. A
Aliança histórica que permitiu a ingerência inglesa sobre Portugal foi herdada
pelo país.

Pressões externas e metas nacionais

José Bonifácio de Andrada e Silva – Negócios Estrangeiros, 1822. Marquês de Paranaguá


– Secretaria de Negócios Exteriores, 1823.
Confronto entre interesse nacional e interesses externos. Entre 1822 e 1828 – rompimento
político, jurídico e econômico com Portugal; guerras de independência; luta pelo
reconhecimento da nacionalidade e concessões aos estrangeiros.
Articulações internacionais para defender ou atacar a independência nunca passaram das
fases de negociação.
- Para defender a independência: Correa da Câmara, em 1822, foi a Buenos Aires
negociar apoio Argentino; Silvestre Rebelo, em 1824, foi negociar apoio estadunidense.
- Para atacar: Conversas entre Portugal, Espanha e França em 1823 e conferências da
Quádrulpa Aliança.
= Não houve, no entanto, de lado algum, tomada de armas para sustentar acordos.
Portanto, o rompimento foi uma decisão política sem apoio externo nem entravas de uma
coligação.
- Dado o quadro político da época, conclui-se que o reconhecimento a ser obtido a
qualquer preço foi um grave erro de cálculo político. Foi a principal meta e paralisou
decisões até a década de 1840. Além disso, cedeu a outras nações o poder de barganha
nas relações internacionais, que elas não teriam de outra forma. Mas havia outras
preocupações na política externa.
- Outras preocupações:
1) Nas Américas: defesa da monarquia constitucional perante o republicanismo no
continente e da unidade nacional nas escaramuças de fronteira, sobretudo ao sul, onde
estavam em jogo o fornecimento do charque ao mercado brasileiro e o controle das vias
fluviais da bacia do Prata, pelo lado brasileiro, e as pretensões argentinas e os
movimentos nacionais internos da banda oriental.
2) Na Europa: abrir mercados aos produtos brasileiros; a manutenção do abastecimento
de mão-de-obra para a economia agrícola, opondo-se à proibição inglesa ao tráfico de
escravos, por um lado, e tomando medidas de imigração livre, por outro; proteger a
navegação e os comércios interno e externo do país dos domínios português e inglês; e
obter empréstimos para saldar dívidas de guerra.

O enquadramento brasileiro no sistema internacional do capitalismo industrial


como dependente

A política internacional à época da independência produziu as situações de dependência e


dominação entre o Brasil e as potências, ao definir os papéis dentro do sistema capitalista
internacional. O Estado teve importância preponderante nas decisões do período.
Houve três fases para a integração brasileira ao sistema internacional: a portuguesa, a
inglesa e a ocidental.
1) A portuguesa. O rompimento com Portugal foi feito em três dimensões – político-
jurídica, militar e diplomática – e aconteceu em duas fases: uma nacionalista e
outra contra-revolucionária.
a) Desde o início de 1822, José Bonifácio e dom Pedro tomaram medidas no
sentido de reafirmar sua autonomia e rejeitar a autoridade portuguesa,
criando o esboço de um estado nacional. Anistiaram antigos opositores,
instituíram um conselho dos procuradores-gerais das províncias e a
Constituinte, expulsaram funcionários portugueses em cargos no Brasil,
entre outros.
b) As guerras de independência. Constituídas mais de demonstrações de
força que de conflitos, empreendidas entre 1822 e 1823, sem apoio direto
externo, salvo o de mercenários estrangeiros. Foram financiadas com
recursos internos.
c) A diplomacia. Houve três momentos nas negociações: 1822 e 24, em
Londres, e 1825 no Rio de Janeiro. Conduzidas por Caldeira Brant, as
negociações de 1822 não chegaram a termo pela imposição inglesa quanto
ao fim do tráfico de escravos. Em 1824, tratou-se de uma mediação
inglesa ao conflito gerado pelos interesses portugueses de restaurar a
colônia e a independência brasileira. Novo impasse. Em 1825, diante da
perspectiva de ver expirar o acordo comercial que beneficiava a Inglaterra,
George Canning enviou representação ao Rio para garantir a vigência do
acordo até novo tratado e uma resolução do problema.
A posição da Inglaterra: a manutenção dos Bragança no trono brasileiro; a
manutenção da monarquia na América do Sul; o reconhecimento português à
independência. Em 29 de agosto de 1825, a Inglaterra conseguiu, além disso, a
promessa de que o Brasil não se envolveria politicamente com as colônias
africanas e o pagamento de 2 milhões de esterlinos.
2) A Inglaterra. Os planos da potência industrial para o Brasil não se alteraram
desde 1808 (a vinda dos Bragança, patrocinada pelos ingleses), pois o projeto de
supremacia também não se alterara. Eram eles: o comércio favorecido, o fim da
escravidão, a reciprocidade fictícia e privilégios para os súditos.
- A diplomacia brasileira atuava em duas frentes que comportavam uma dualidade
política. As tentativas de aproximação da América levava no bojo ideais do sistema
americano, liberal e constitucional, um chamado à integração ideológica e à cooperação
econômica em bases igualitárias. A aproximação da Europa fazia emergir os aspectos
mais retrógrados da formação nacional. Essa dualidade correspondia à própria natureza
do Estado: uma monarquia constitucional e liberal exercida com autoritarismo e
assentada sobre o modo de produção escravista.
3) A ampliação do sistema. Até 1828, o governo firmou acordos cedendo
benefícios comerciais às principais potências. Uma das primeiras medidas contra esse
sistema de privilégios foi a lei de 24 de setembro de 1828, em que o Parlamento
estabeleceu a igualização dos direitos de todos os produtos importados,
independentemente da procedência. Era a universalização dos tratados desiguais,
abrindo-se o Brasil para a concorrência industrial, mas sacrificando-se os instrumentos
internos de defesa.
O espaço das relações periféricas

A política externa brasileira dos primeiros tempos se balizava entre duas zonas de pressão
e algumas aberturas periféricas. As duas zonas de pressão consistiam nas relações com a
Europa e na região do Prata. Os espaços periféricos: o americanismo, as relações Brasil-
EUA, a possibilidade africana, a utilidade paraguaia e os primeiros contatos com outras
nações hispano-americanas.

1) Os conflitos platinos. Os planos de Dom João, a partir de 1808, de constituir um


império americano, incluíam a anexação de Buenos Aires e Montevideo. Mas, obstado
pelas oposições européia, e estadunidense e pelos movimentos internos argentinos e
uruguaios, limitou-se a incluir em 1821 a província Cisplatina. Em 1825 a situação
regional se agravou. Buenos Aires decretou a incorporação da Cisplatina, em resposta a
uma declaração de independência uruguaia (congresso da Flórida). Dom Pedro reagiu
com a declaração da Guerra e com o bloqueio naval. Buenos Aires, tocou a guerra
também no terreno diplomático, enviando missões a Bolíviar, que não conseguiu aliciar;
à Grã-Bretanha, a quem não interessavam guerras no continente; aos EUA, cujo governo
insistia em manter uma neutralidade. Em meio ao conflito entre os dois grandes latino-
americanos, desenvolveu-se o germe da nacionalidade uruguaia.
Os países, já desgastados, recorreram então à mediação britânica. A paz de 27 de agosto
de 1828 obrigava Brasil e Argentina a reconhecerem a independência uruguaia e
assegurava a livre navegação do Prata e de seus afluentes para os súditos das partes.

2) O americanismo é um grupo de movimentos distintos que agitaram o universo sócio-


político, mas tiveram menos importância nas relações interamericanas de fato, à época
das independências. Houve três tipos de americanismo. O brasileiro, pouco mencionado,
tratou-se de iniciativas práticas em 1822-23 e 1828. Primeiro, sob José Bonifácio, havia o
desejo de integração para a defesa da independência, baseada no compartilhamento de
um sistema americano de instituições liberais. Mais tarde, aconteceu a reação parlamentar
contra o sistema de vinculações européias baseadas nos tratados desiguais.

3) O bolivarismo e a doutrina Monroe (monroísmo) tiveram um ponto em comum: a


percepção das Américas como esfera jovem e moderna e da Europa como espaço
retrógrado. O bolivarismo, apregoado por Simon Bolívar, defendia a integração
americana e a construção de um sistema jurídico supra-nacional, que unificasse a conduta
externa e garantisse o entendimento das nações americanas. Para isso, articulou-se o
Congresso do Panamá (1826) que naufragou, sem as presenças de Brasil, Argentina e
EUA. O Brasil chegou a enviar representante, que não chegou a tempo, e a Grã-Colômbia
de Bolívar rivalizava com a Grã-Argentina. O monroísmo limitava-se a um conjunto de
intenções, de não intervir em questões européias e não permitir que as colônias
americanas já livres fossem re-colonizadas. Tratava-se de postura afinada aos interesses
ingleses.

4) A relação com os EUA. Os estadistas norte-americanos, embora divergissem, eram


coerentes quanto às coordenadas de uma política externa que pouco se alterou no
período: não se envolver nos conflitos entre colônias e metrópoles; manter neutralidade
em guerras de independência; dissuadir a reconquista européia; buscar facilidades
comerciais que neutralizassem privilégios britânicos. A abertura dos portos em 1808 foi o
início do interesse estadunidense pelo Brasil. Em 1816, o número de navios americanos
só perdia para o de ingleses e portugueses. Ainda que não tenha havido estreitamento
político entre as nações, também não houve conflito, o reconhecimento deu-se em 1824 e
o tratado de Amizade, Navegação e Comércio foi firmado em 1828.

5) A África. As colônias portuguesas na África à época da independência estavam mais


ligadas ao Brasil que a Portugal. O comércio bilateral era intenso, bem como os laços
culturais, sociais e humanos. Chegou a haver alvoroço ano continente, após a sublevação
brasileira. Após a assinatura do acordo mediado pela Inglaterra, em 1825, em que o
Brasil comprometeu-se a não interferir na África, houve distanciamento e esforço
português para readaptar a colônia africana.

6) O Paraguai. Sem política de reconhecimento, o Estado pôde fechar-se e não ser


enquadrado no Sistema internacional. A função estratégica de manter-se o Paraguai
independente da Argentina foi percebida desde 1822 por Correa da Câmara, que em 1825
foi o primeiro representante estrangeiro oficialmente recebido em Assunção. No decorrer
dos anos, no entanto, as relações se reduziram a contatos. Em suma, as relações originais
entre Brasil e Paraguai não correspondiam a uma política de boa-vizinhança, porque
eram, ao contrário, ditadas por interesses estratégicos e concretos.

7) Com os outros países do Continente as relações eram precárias, quando não


inexistentes. As boas disposições recíprocas tiveram início na efetividade dos contatos
com a Grã-Colômbia, o Peru e o Chile.

Um balanço negativo e pedagógico: interpretações disponíveis

As decisões políticas que regularam as relações externas por meio do sistema de tratados
viabilizou a submissão ao esquema de desenvolvimento capitalista desigual, mas não
foram consentidas pelas elites representadas no Parlamento, aberto em 1826. As
explicações devem ser procuradas em outras instâncias. Os interesses unilaterais das
nações mais desenvolvidas prevaleceram devido à eleição de uma meta nacional de
natureza política – o reconhecimento – que não era um contrapeso às metas econômicas
estabelecidas de fora.

2. Administrando o imobilismo

O período de 1828 a 1844 envolve uma contradição fundamental. Por um lado, a política
externa se movia pelas regras do jogo, limitando-se a vigiar. A administrar a
dependência. Por outro lado, foi o tempo em que ocorreu uma reação lenta, mas vigorosa,
sobretudo no plano dos discursos políticos. Essa reação preparou a base da autonomia
externa inaugurada em 1844.
Dom Pedro, cujo prestígio declinara depois dos tratados desiguais, de seu envolvimento
na sucessão do trono português e de se mostrar dissociado do Brasil, atraindo para si
grande oposição, sobretudo no Parlamento, renunciou em 1831. A regência que se seguiu
foi um período de amadurecimento institucional, com impulsos de forças liberais e de
forças conservadoras.
- Influências liberais no quadro institucional: a criação da Guarda Nacional em 1831, do
Código Criminal em 1832 e na reforma Constitucional de 1834.
- Os conservadores – defendiam a manutenção da ordem e a autoridade do poder central
– fundaram o Partido Conservador, que chegou ao poder em 1837, sob o comando de
Bernardo Pereira de Vasconcelos. Instalou-se um regime de gabinete que prevaleceria até
o fim do império.
- Centralização e fortalecimento do Estado nacional: interpretação do Ato Adicional,
proclamação da maioridade de Dom Pedro II em 1840, a restauração do Conselho de
Estado e a reforma do Código de Processo Criminal, em 1841. Erradicação das revoltas
regionais (1848-49), Lei de Terras e a reforma da Guarda Nacional.
- Em termos de política externa – evolução institucional não adveio do embate entre os
partidos, mas do fortalecimento do Estado nacional.
- Primeiro passo: Parlamento estabelece mais controle sobre a política externa
a) lei de 15 de dezembro de 1830, que estabelece o Relatório da Repartição de Negócios
Estrangeiros. O documento instruía o debate sobre o orçamento do órgão. As ações eram
esmiuçadas no momento de votar os gastos, e com isso se estabelecem mecanismos de
pressão e controle, pelo Parlamento, da política externa, que se verificará até o fim do
império.
b) lei de 14 de junho de 1831, que define a competência dos regentes. Tratados passam
pela aprovação da Assembléia antes da ratificação. Depois da maioridade de Dom Pedro
II, essa atribuição passa ao Conselho de Estado, mas permanece no Parlamento por tempo
suficiente para que o sistema original fosse destruido.
- 1834: primeiro regimento consular e das legações.
- 1842: primeiro regulamento da Secretaria de Estado dos Negócios Estrangeiros.

O jogo das regras

Desde os acordos de independência até 1844, o Brasil ficou em posição desfavorável. O


retraimento internacional era conseqüência de iniciativas mal conduzidas. Era também
aconselhável, visto o re-ordenamento interno que se processava.
- O liberalismo não foi favorável ao comércio exterior brasileiro. O déficit do comércio
contribuía para o do Tesouro, que tinha suas receitas diminuídas devido às baixas tarifas,
quando os direitos alfandegários eram a maior fonte de receita.
- Com a Inglaterra – 48% das importações provinham de lá, apenas 28% das exportações
iam para lá.
- Com os EUA – exportações eram mais que o dobro das importações.

Em dois terrenos a diplomacia do Brasil enfrentou a prepotência das nações


desenvolvidas:
a) No conflito com a Inglaterra quanto ao tráfico de escravos, proibido em 1830 nos
termos da convenção de 1826, mas mantido devido à opinião pública ser
favorável, à participação de americanos e portugueses no comércio e na abstenção
do governo brasileiro em tomar providência enérgica contra a prática.
b) Reclamações diversas, prevalecendo pedidos de indenização relativos às presas
feitas na época do bloqueio do Prata. Várias nações reclamaram e receberam, até
que o país passou a negar alguns dos pedidos por improcedentes e designou ao
Conselho de Estado, em 1842, a tarefa de decidir sobre o assunto. As lições que
ficavam: era preciso resistir à prepotência das nações fortes e sobretudo não
compactuar com elas.

Entre a independência do Uruguai, em 1828, e 1843, a posição brasileira em relação à


região platina foi de neutralidade. A partir de 1835, quando Rosas, governador de Buenos
Aires, estabeleceu um protecionismo rigoroso e o monopólio sobre o interior, com o
fechamento dos rios, o Brasil estabeleceu suas metas de urgência em relação à região:
concluir o tratado definitivo de paz, previsto em 1828; assegurar a livre navegação e o
comércio com a Argentina; definir os limites do Uruguai; pacificar o Rio Grande do Sul.

A reação no discurso

Nessa fase, o discurso flui livremente. Ele promoveu uma nova leitura do interesse
nacional, estabeleceu consenso em torno da política externa e despertou o desejo pela
autogestão nesses assuntos, restabeleceu a unidade do Estado cindido ante à política
externa desde as concessões à Independência.
Preparava-se o terreno para as conquistas da fase posterior: a destruição do sistema de
tratados desiguais, o fim da influência externa direta sobre o processo decisório,
autonomia alfandegária, de comércio e navegação, fim dos privilégios a súditos
estrangeiros.
Ao longo da década de 30 os tratados foram derrubados, e em 1842, do sistema original
do primeiro reinado, restava em vigor apenas o tratado inglês, que devia expirar em
novembro, mas foi prorrogado por dois anos depois da pressão inglesa.

Em suma, o discurso político reivindicava a ruptura com o sistema estabelecido desde a


época da independência em função de diretrizes distintas. Um dos maiores
inconvenientes, reconhecidos pelo Parlamento, foi a impossibilidade, no período, de
definir uma política externa de comércio que preservasse a autonomia do tesouro e
pudesse influir no sistema produtivo interno.

3. Economia, população e política externa

A ruptura dos anos 1840 e a nova política externa

Com o fim do sistema de tratados, inaugurou-se, em 1844 e até 1876, um período


caracterizado pelo rompimento com a fase anterior e pelo robustecimento da vontade
nacional.
Essa nova política orientou-se por quatro grandes parâmetros e uma estratégia.
Parâmetros:
a) A decisão de controlar a política comercial – que gerou o debate quanto a proteger
a produção interna ou abrir o país ao liberalismo internacional;
b) A decisão de equacionar o fornecimento de mão-de-obra, pelo fim do tráfico
escravista e estímulo às imigrações;
c) Sustentar as posses territoriais, regulamentar em definitivo as fronteiras nacionais
e defender a Amazônia;
d) Presença decisiva no subsistema do Prata, com interesses econômicos, políticos e
de segurança.
A estratégia foi o uso intenso da diplomacia, maximizando os ganhos nacionais e
evitando a toda custa conflitos armados – salvo em última instância, e em áreas onde
houvesse possibilidade de vitória – para conduzir as tensões entre a vontade de resistir a
toda forma de ingerência externa e as pressões dos interesses externos.
Algumas características do período eram condições ideais para a definição e sustentação
das diretrizes externas: as instituições eram estáveis; o conservadorismo político
predominou; houve a conciliação de partidos antagônicos (cujas diferenças ideológicas
eram pequenas e, diante de questões internacionais, havia uma quase-unanimidade); o
processo de elaboração da política externa passou a envolver o conjunto das instituições.
Os mesmos nomes perpetuavam-se nos quadros institucionais, movendo-se pela
hierarquia e pelos órgãos.
O Estado não era um produto da Nação, mas pairava sobre ela, com autonomia. O
importante, para a política externa, é a constatação da sua coesão, força e vontade.
O Ministério de Negócios Estrangeiros adaptou-se e, com sucessivas reformas (1847,
1851, 1852, 1859), obteve normas adequadas e quadros qualificados.

Havia dois tipos gerais de concepções de política externa. O primeiro era contrário à ação
pela força, voltado para a negociação e o superdimensionamento da diplomacia. O
segundo, mais realista, era voltado para ações e movido pela força de vontade. Os dois
grupos pouco divergiam e muito se articulavam.
Para realizar as missões, o Brasil contava com um corpo permanente e missões especiais.
O imperador não tinha autonomia para conduzir pessoalmente a política externa.
O embate entre o protecionismo e o liberalismo produziu oscilações na condução da
política, que levaram, por um lado, ao processo de modernização desencadeado nos anos
1850. Por outro lado, acabou prevalecendo o liberalismo radical nas relações econômicas,
e manteve-se o enquadramento dependente no sistema capitalista.

Quatro fatos eram variáveis importantes na política exterior da época:


a) O liberalismo econômico. Que pressionava para tratados de abertura das
economias mais frágeis.
b) A penetração do ocidente na Ásia. Que instituiu na China, Indochina e Japão uma
dominação ainda mais predatória que a sofrida pela América.
c) O expansionismo norte-americano. Que ao dominar a porção norte do continente
expandiu-se para a América Central e chegou a cobiçar a Amazônia.
d) As relações do Brasil com a Argentina de Rosas. Que, expansionista, consistia o
único obstáculo Latino-Americano.

As relações econômicas com o exterior: dúvidas de opção

Propostas fundamentais do projeto de 1844:


a) Preservar autonomia alfandegária para controlar a política comercial e as rendas
públicas;
b) Refutar ingerências exteriores ou interferências via acordos bilaterais;
c) Estabelecer os princípios da reciprocidade real nas relações comerciais;
d) Lançar as bases da indústria nacional por meio do protecionismo.

A origem projeto não tem explicação na demanda sócio-econômica, já que não havia
indústrias a proteger. A explicação tem, antes, três dimensões: a tradição antitratados,
resultante do trauma com os tratados da independência; o ensaio de uma autonomia
política; e o pensamento industrialista, baseado no reconhecimento da revolução
industrial que acontecia na Europa e Estados Unidos.

A proteção ao trabalho nacional, entretanto, desviou-se do caminho do mercado e tomou


a forma de subsídios às unidades de produção – a fábrica, a companhia, a empresa – e
estabeleceu o paternalismo estatal e o sistema de privilégios, que desestimulava a
expansão e diversificação dos empreendimentos.

Com o tempo, o projeto de alavancar o Brasil a potência econômica definhou. As


principais causas: a vontade de mudar cedeu à percepção de que a situação era
confortável e desaconselhava mudanças, e as elites políticas alienaram-se em ideologias
desviantes.

A modernização brasileira, ainda assim, teve início nessa época. Foi lenta e contínua, não
uma revolução, como a ocorrida no Japão a partir de 1868. Despidos de privilégios, os
ingleses responderam à concorrência internacional e tornaram-se agentes da
modernização. A força propulsora era o café, com a queda da indústria açucareira. A
cafeicultura proporcionou o surgimento de bancos e a construção de estradas de ferro, a
imigração e a formação de novos centros urbanos.

A balança comercial foi deficitária da independência até 1860. O quadro reverte-se e o


saldo é positivo nas últimas três décadas do império. O café, nos EUA, entrava livre de
impostos e foi responsável desde a década de 1830 por boa parte do saldo comercial. Em
suma, o quadro no comércio exterior era favorável ao modelo conservador e escravocrata.

Até 1844, os empréstimos com a Inglaterra eram pequenos – cerca de 5 milhões de


esterlinos. Entre 1852 e 1889, chegaram a 40 milhões de esterlinos. Por quê? Para cobrir
os déficits, modernizar o país e sustentar a política platina.

Debates protecionistas: política alfandegária não teve constância, mas oscilações bruscas
que prejudicavam a indústria. Em suma, a política de comércio exterior não foi tão liberal
a ponto de impedir surtos de industrialização, nem tão protecionista a ponto de a
alavancar de forma sustentada.

As atitudes liberais, apesar de se colocarem do lado dos interesses agrícolas,


economicamente hegemônicos, decorriam mais de convicções doutrinais e políticas que
de pressões sociais. O fracasso do projeto de 1844 deu-se não por pressões internas
irresistíveis ou conluio das elites, mas por ter sido abandonado pelos homens de Estado
sujeitos a uma situação que lhes parecia confortável, mas sujeitando certos interesses
nacionais ao liberalismo comercial.

O fornecimento externo de mão-de-obra

Na percepção de toda a sociedade brasileira e do próprio governo, a expansão da


economia agrícola, a interiorização econômica e a modernização estavam condicionadas
ao fornecimento externo de trabalho. Por isso não podia cessar o tráfico de escravos,
enquanto a imigração não o substituísse.

O tráfico e o conflito com a Inglaterra

Houve duas grandes fases: da independência até 1845, marcada por cooperação difícil,
pressões e decisões até 1831, e fracasso posterior; e a partir de 1845, com ruptura e
conflito, ação inglesa unilateral – ineficiente e violenta –, pela ação unilateral brasileira
em 1850, e as seqüelas posteriores do conflito.

O tráfico de escravo no Brasil, proibido desde 1830, com base na convenção de 1826, e
desde 1831 por decisão interna, mas prosseguia, tendo contra si as leis, as lideranças e a
marinha inglesa; e, a seu favor, os lucros e os apoios de fazendeiros. Em 1845, ao negar-
se a renovar os expirados acordos comerciais e de privilégios aos ingleses firmados em
1827, o governo brasileiro comunicou a cessação, também, da convenção sobre o tráfico
de 1826. Na Inglaterra, existia desde 1839 uma lei permitindo a prisão e julgamento, pelo
almirantado britânico, de navios portugueses destinados ao tráfico. Lei semelhante foi
aprovada contra o Brasil em 1845. Ruptura nas relações e protestos.

A decisão brasileira de extinguir o tráfico em 1850 explica-se por razões de política


interna e cálculos de política externa. Paulino José Soares de Souza (barão do Uruguai)
calculou que convinha eliminar o tráfico por razões humanitárias e sociais, mas também:
a) dissipar a fonte de tensão com a Inglaterra, que ameaçava evoluir para o conflito
armado;
b) viabilizar os planos de intervenção contra Rosas (governador de Buenos Aires), que
tinha o apoio do representante britânico;
c) eliminar o principal obstáculo ao incremento da imigração livre.

A política migratória

O Império não foi bem sucedido em promover a imigração livre em grande escala até o
período 1880-1889, quando 450 mil estrangeiros livres chegaram ao Brasil – mais que em
todo o período anterior. Imigrantes foram trazidos como tropas para mitigar levantes
internos e depois se assentarem nas regiões; foram estimulados a formar colônias
autônomas; foram atraídos pelo sistema de parcerias nas fazendas de café e contratados
como mão-de-obra, no processo de substituição da mão-de-obra escrava por assalariada.
No entanto, o acesso à terra não era um estímulo consistente como o fora nos EUA. A lei
de terras de 1850 previa a venda das terras públicas e não pôde vencer a resistência dos
grandes proprietários à sua distribuição mais facilitada. A diplomacia encarregava-se por
sua vez, de melhorar a imagem de país escravista que o Brasil tinha no exterior.

4. As posses territoriais ou a intransigência negociada

A política brasileira de limites

O Brasil herdou da época colonial uma situação de facto confortável, mas de jure
delicada. A expansão das fronteiras deu-se naquele período, com a rendição dos textos
jurídicos aos fatos: Tratados de Tordesilhas, de Madri (1750) e Santo Idelfonso (1777).
Até meados do século XIX, não havia princípios e uma doutrina clara para a apolítica
territorial brasileira.

Não existiu, no Brasil, um mito da fronteira, como em outros países. Na Europa, por
exemplo, os mitos de fronteiras legítimas orientaram o Congresso de Viena. No país, o
conceito-chave é o de nacionalidade. No Brasil, a idéia de nacionalidade foi um dado
original, que triunfou sobre revoltas regionais e tentativas separatistas, e consolidou-se já
no início do segundo reinado. E criou o seu mito: o da grandeza nacional. Pela lógica, a
política de limites deveria portanto ser a de defesa do intransigente do patrimônio legado:
o uti possidetis.

A processualística envolvia quatro fases: a) a vontade bilateral de delimitar as fronteiras;


b) as negociações; c) o tratado de limites; d) a demarcação sobre o terreno, por comissões
mistas.

Até 1838, a definição dos limites não era uma das preocupações maiores da diplomacia.
Mas os sucessivos incidentes de fronteira trouxeram a questão à tona, assim como a
convicção de que a manutenção da paz com os vizinhos passava pela resolução do
problema. No tratado com o Peru, de 1841, pela primeira vez ficou assentada a doutrina
brasileira do uti possidetis. Duarte da Ponte Ribeiro foi o diplomata de maior
responsabilidade na doutrina e no conseqüente abandono dos tratados coloniais.

Visconde do Uruguai, Paulino José Soares de Souza, assumiu as relações exteriores em


1849. Ele: equacionou o contencioso com a Inglaterra acerca do tráfico de escravos, fez
passar a lei de terras, para estimular a imigração, decidiu pelas armas a tranqüilidade no
Prata (contra Rosas, Argentina; e Oribe, Uruguai). Desencadeou uma política
americanista: tratados de limites, comércio, navegação, paz e amizade, pretendia estreitar
os vínculos com os vizinhos. Manteve inalterado o princípio norteador da política de
fronteiras: o uti possidetis. Os vizinhos, com exceção da Argentina e Colômbia, irão
aceitá-lo.

O fato de a diplomacia empregada no período ser bilateral foi exigência estratégica, tendo
em vista manter o Brasil em posição de força e impedir o surgimento de força equivalente
por uma frente de países vizinhos.
Portanto, a política brasileira de limites no século XIX definiu-se:
a) Hesitações doutrinais e práticas até a metade do século;
b) Definição da doutrina do uti possidetis, pública e coerentemente mantida de 1851
a 1889;
c) Opção pela negociação bilateral como método para implementá-la;
d) Exclusão do arbitramento, a não ser em última instância;
e) Determinação ocasional de corolários à doutrina: i) referência aos tratados
coloniais, na ausência de ocupação efetiva; ii) ocupação colonial prolongada à
independência como geradora de direito; iii) permuta ou cessão de territórios em
favor de fronteiras mais naturais e interesses comerciais e de navegação.

Não se pode afirmar, entretanto, que a fronteira representou o maior interesse e esforço
principal da diplomacia brasileira no período, a menos que seja situada num quadro de
estratégia regional. O mito da grandeza, que ditava a política de limites, também permitia
usá-la como instrumento útil a outros fins de política exterior.

A defesa da Amazônia e o conflito com os EUA

O plano norte-americano de ocupação na Amazônia na década de 1850 representava uma


saída para a crise da economia escravista – com o traslado de colonos e escravos que se
ocupariam de produzir borracha e algodão. Também contribuiria no reequilíbrio da
balança comercial americana. O êxito da ocupação dependia de uma condição prévia: a
abertura do rio Amazonas à navegação internacional, reivindicação também apoiada
pelas potências européias. Estadistas e diplomatas avaliaram:
a) a experiência norte-americana de fronteiras baseada em quatro etapas: penetração
demográfica, provocação, conflito, anexação – que sugeria a primeira medida política, ou
seja, a proibição da vinda de imigrantes;
b) as novas doutrinas políticas de caráter expansionista adotadas pelo governo dos EUA.

A partir de 1850 – pressão dos vizinhos ribeirinhos e das potências. Estratégia defensiva:
a) criar companhia brasileira de navegação para garantir a exclusividade do comércio e
da colonização e impedir a ocupação estrangeira;
b) estudar a fundo o direito internacional dos rios para armar-se no campo jurídico;
c) conceder navegação aos ribeirinhos superiores, mediante convenção, para excluir os
estrangeiros não-ribeirinhos;
d) confrontar a ação americana pela diplomacia;
e) protelar a abertura do Amazonas até desaparecer o risco de dominação estrangeira.

Fatores externos que colaboraram para o sucesso brasileiro:


- As importantes relações comerciais e políticas entre EUA e Brasil, no sistema
americano;
- As tensões internas nos EUA, que levariam à guerra civil;
- As revoluções na Europa (1848);
Finalmente, em 1866, já distante do risco invasor, o Brasil autorizou a abertura do rio a
todas as nações, excluídas apenas as embarcações de guerra. A concessão era útil,
considerada a guerra que o país travava no sul.

5. O controle do Prata

Fases da política brasileira para o Prata entre 1822 e 1889:

a) tentativa de cooperação e entendimento para defesa das independências (1822-


1824);
b) guerra da Cisplatina (1825-1828);
c) política de neutralidade (1828-1843);
d) passagem rumo à intervenção (1844-1852);
e) presença ativa (1852-1864);
f) retorno à política intervencionista (1865-1876);
g) retraimento vigilante (1876-1889).

Na década de 1840, as pretensões hegemônicas argentinas (com Rosas) e brasileiras em


relação ao Prata chocaram-se, e a ausência de definição de uma política brasileira clara
em relação à região, que se confundia com neutralidade, tornar-se-ia insustentável.
Assim, a passagem ruma à intervenção teve três curtos períodos: o desejo de mudanças e
iniciativas de 1844; o recuo diante da intervenção franco-inglesa em 1845 e a derrota e
retirada destas em 1849; e a decisão de intervir diretamente e as operações de 1851-52.

Em 1844, o Império chegou a firmar tratado com o Paraguai, mas não o ratificou. Tanto o
Brasil quanto o Paraguai buscavam contatos alternadamente entre si, com as potências
estrangeiras e ainda não descartavam aliança a Rosas. Com a aliança entre Rosas e Oribe
(Uruguai), no entanto, o então chanceler visconde do Uruguai (Paulino de Souza) decidiu
intervir, a partir de 1849. Considerou que Rosas estava fortalecido pelas vitórias contra os
europeus e pela aliança com Oribe, e não tardaria a levar a cabo as intenções
expansionistas na região, com vistas a restabelecer o vice-reino do Prata. Para ser efetivo,
Paulino tratou de melhorar as relações com os ingleses, para garantir a isolação de Rosas
no continente, ao abolir o tráfico de escravos, como queriam os ingleses, e acionar, com o
imperador Pedro II, a diplomacia familiar. Depois, fechou alianças na região (Paraguai e
outras províncias uruguaias), para derrubar Oribe e atrair a intervenção de Rosas, em
primeiro momento, e voltar a aliança contra ele, em segundo. Rosas caiu na cilada e
aguardou pela ajuda inglesa, que não veio. Acabou destituído por Urquiza e o Brasil,
temporariamente hegemônico na região (1852).

O Brasil então se movia no Prata com objetivos:


a) econômicos, notadamente em relação ao comércio do charque e à navegação dos rios
interioranos, mas também em relação a empréstimos ao Uruguai;
b) estratégicos, por causa do acesso ao Mato Grosso pelo estuário, pela indefinição
jurídica das fronteiras;
c) políticos, a manutenção de uma economia liberal e suas instituições era do interesse
brasileiro.
Enquanto isso, com o Paraguai as relações deterioravam. Os tratados de limites eram
assinados e quebrados, o Brasil exigia a liberdade de navegação, ameaças e
demonstrações de força se sucediam. Quando Solano Lopez ascendeu, em 1862, armou-
se acima das conveniências, adotou o discurso do equilíbrio dos Estados do Prata e
aceitou o convite dos blancos uruguaios para compor um eixo.

Mitre venceu Urquiza na Argentina em 1861, e isso significou a vitória do liberalismo


unitário de Buenos Aires sobre o Confederalismo do interior. Isso deu a Solano Lopez a
ilusão de que Urquiza interferiria.

Somava-se a isso o rancor paraguaio ao pequeno papel conferido a ele nas relações
internacionais, uma próspera economia e efetivos militares extraordinários. Ao declarar a
guerra, superestimou os aliados blancos, no Uruguai; subestimou a facilidade com que
seria fechada a Aliança Argentino-Brasileira-Uruguaia; e dispersou o exército, em vez de
tomar Montevidéu, Buenos Aires e negociar em condições de força.

A guerra foi bancada com recursos do próprio tesouro brasileiro e de banqueiros ingleses.

A paz veio em 1870 e a desocupação em 1876.

Do ponto de vista econômico, as ações foram muito ruins – desviaram da modernização


enorme fluxo de capital.

6. Distensão e Universalismo – a política externa ao final do império

Por um lado, a intenção era melhorar relações com os vizinhos (sem novas guerras), por
outro, participar de conferências, feiras, envolver-se em um pan-americanismo com os
EUA e destacar-se como potência regional. Por um lado, o país precisava de paz para
voltar-se aos problemas internos (abolição da escravatura, campanhas republicanas,
necessidade de mão-de-obra e o reaparelhamento do Estado em conformidade com os
novos grupos hegemônicos, decorrentes da expansão do café); por outro, não convinha
retrair-se da época de apogeu da expansão colonial européia. Por isso, as duas tendências
do título da sessão.

A dívida do Paraguai estabelecida nos tratados de 1872, não seria coercitivamente


cobrada.

Em termos de limites, havia os acordos firmados com Uruguai e Peru (1851), Venezuela
(1857), Bolívia (1867; em 1882, franqueou-se o uso da estrada de ferro Madeira-
Mamoré, a ser construída) e Paraguai (1872). Com a Argentina, o conflito se dava pela
região de Palmas (missões). Só foi resolvido via o arbitramento norte-americano em
1895.
Com a Argentina, nas duas últimas décadas do império, relações oscilavam entre tensão e
distensão. Aliança de 1865 foi acompanhada por tensão diplomática relativa a limites do
Paraguai vencido, até o protocolo de Montevidéo, de 1877 (garantia de preservação da
integridade e soberania do Paraguai). A partir de então, Paranhos (Brasil) e Alberdi
(Argentina) indicavam caminho da cooperação. No entanto, tensões persistiam em função
dos seguintes fatos:
- litígio fronteiriço na região de Palmas;
- armamentismo de ambas as partes;
- concorrência por imigrantes;
- disputas de imagem, comercial, e geopolítica; e
- inflamação das respectivas opiniões públicas.

Guerra do Pacífico (Chile X Peru e Bolívia; 1879-83): Brasil manteve neutralidade bem
vista pelos contendores, colaborou para não-envolvimento argentino e participou das
comissões arbitrais do pós-guerra.

Dom Pedro II e a diplomacia de prestígio

Últimas décadas do império: expansão colonial européia e imperialismo. D. Pedro II


busca resguardar interesses nacionais investindo seu prestígio pessoal: cientistas,
escritores e cortes européias.

Viagens: 1871, 1875, 1887. Quase todos os países Ocidentais, mais a Rússia, o Egito, a
Grécia, o Império Otomano e a Terra Santa. Por duas vezes, foi convidado para nomear
árbitros em disputas entre França e EUA (Guerra de secessão), e entre Itália, Grã-
Bretanha, Alemanha, Bélgica, França e Chile (Guerra do Pacífico).

Estabelecimento de relações diplomáticas regulares com a China em 1881. Intenção


inicial: resolver a questão da mão-de-obra. Mas houve oposição interna – argumentos
sociais e raciais – e externa – governo chinês era contra situação humilhante de seus
emigrados no mundo. Brasil buscou tratado desigual, que acabou não se concretizando.

As relações entre Brasil e EUA e o pan-americanismo

Brasil tinha enorme saldo comercial nas trocas com EUA, importante para financiar
outras despesas correntes.

Em 1870, EUA absorviam 75% das exportações de café, e o comércio bilaterial era
ligeiramente maior que o entre os EUA e o resto da América Latina. Em 1889, EUa
absorviam 61% das exportações totais e colocavam no mercado brasileiro apenas 5% das
importações.

Saldo excepcional auxilia e ao mesmo tempo cria obstáculos à diversificação pela


indústria: gera excedentes, mas, com situação externa favorável, desestimula inversões
diversificadas.
Pressões externas por mercado brasileiro chocavam-se com interesses nacionalistas em
favor das manufaturas. Oscilação das política tarifária brasileira:
- Tarifas liberais: 1860, 1867, 1869, 1870, 1874, 1882, 1888.
- Tarifas protecionistas: 1844, 1879, 1887.

Relações EUA – América Latina:


1) época da independência, com presença intensa dos EUA, em desafio à
preponderância européia;
2) desilusão entre 1826 a fim da guerra de secessão (1865) – distanciamento.
3) Vitória do norte – recriação da imagem dos EUA entre intelectuais latinos,
ressurgimento do pan-americanismo, usado pelos EUA de forma pragmática
(melhorar comércio de exportação).

Relações EUA – Brasil:


1) Desconfiança (monarquia X república)
2) Singularidade compartilhada ante o bloco hispânico
3) Resistência à Inglaterra em comum
4) Relações bilaterais pragmáticas (comércio)

Com isso, o Brasil conseguiu:


- manter e ampliar exportação de café,
- manter EUA distante das ações brasileiras no Prata,
- benevolência para situações eventuais de arbitramento (Brasil X Argentina em relação
às questões no Prata, em 1895).

Com os outros países americanos, Brasil preferiu encaminhar problemas de


relacionamento (limites, navegação, comércio, segurança) e só então, em 1888-89, tomou
assento em congressos americanos. Antes, desinteresse brasileiro derivava das diferenças
institucionais e da preocupação dos outros hispano-americanos com questões de
segurança (marcadamente, contra a Espanha). No entanto, Brasil nunca se opôs
categoricamente ao pan-americanismo, para evitar formação de foro hispânico e
antibrasileiro.

Agenda dos EUA para congresso de Washington (1889): estabelecer as condições para o
desenvolvimento capitalista no continente: garantir a paz, estabelecer infra-estrutura de
comunicações, uma união aduaneira, etc.

Conclusão: a política exterior do império

Até 1831: leitura do interesse nacional era feita sob ótica da herança social.
Período Regencial: foi a gestão da política externa brasileira, nacionalização do Estado.
Segundo reinado: consolidação das instituições, racionalidade e continuidade.

Fim do projeto de 1844: Estado cedeu a pressões imediatas, esmoreceu a vontade de


potência que se desviou para respostas altivas às provocações das potências e para a
hegemonia no Prata. Estratégia de potência sem amparo material e baseada no
expansionismo: “o Brasil era uma Rússia tropical”.

Mitos das interpretações:


1) Fatalismo da dependência. Sujeição aos interesses britânicos e da economia
fundiária escravista foi considerada conveniente, mas não era necessária nem
inevitável.
2) Interesse britânico na guerra do Paraguai e intervencionismo brasileiro benéfico e
civilizador. Podem ter figurado como elementos psicológicos ou paralelos, mas
não foram determinantes.
3) Expansionismo de fronteiras. Não era prioridade da ação externa brasileira, que
buscava a manutenção da herança histórica.
4) Insuperável rivalidade Brasil-Argentina. Nações tinham economia complementar,
e rivalizavam em concepções geopolíticas.

7. Política exterior da República

Reações ao novo regime

Não houve continuidade diplomática, após a instauração do novo regime.

Repúblicas americanas acolheram rapidamente o novo regime: Uruguai e Argentina


foram os primeiros países a reconhecê-lo.