LECCIÓN VIII - LA LEY COMO FUENTE DE DERECHO

De entre las funciones tradicionalmente atribuidas al Estado, la función legislativa puede

definirse como aquella cuyo objeto es la elaboración de normas, expresión de la voluntad
popular, y cuya fuerza prevalece sobre cualquier fuente jurídica, quedando sometida
únicamente a la constitución.
La Constitución española atribuye la función legislativa a las Cortes en su art. 66.2. En
su aparatado 1 reconoce a las Cortes como representantes del pueblo, y en su apartado 2,
establece que las Cortes ejercen la potestad legislativa.
La existencia de Comunidades Autónomas dotadas de autonomía política y con
Parlamento propios, hace que la Constitución atribuya también la potestad legislativa a
los Parlamentos de dichas Comunidades.
Las leyes del Estados y las de las Comunidades Autónomas presentan el mismo rango y
fuerza, pero tienen acotado un ámbito territorial de eficacia propia, así como un campo
material específico.
La ley es la única norma que goza de directa legitimidad democrática, puesto que es
producto inmediato de la actividad normativa de las Cortes. Por ello, junto con la
Constitución, es la vía por medio de la cual se legitiman el resto de instituciones del
Estado.

La ley y su relación con la Constitución

Como ya hemos dicho, la ley es fuente básica del ordenamiento, directamente
subordinada de la Constitución. Su relación con la Norma Suprema no es de mera
ejecución, sino que la obra del legislador goza de amplia libertad dentro del marco
constitucional, y puede manifestarse de distintas maneras según los diversos tipos de
preceptos constitucionales de que se trate. La abstracción y generalidad de estos hace que
la acción del legislador no sea un desarrollo puramente mecánico de la Constitución.
En cualquier caso, la ley no puede contradecir lo dispuesto en la Constitución, y debe
recoger una serie de valores y principios plasmados en la Constitución.
Esta doble relación de subordinación y libertad dentro del marco constitucional diferencia
la relación entre la Constitución y la ley, de la existente entre la ley y las normas
directamente subordinadas a ella.

La ley como categoría normativa

Tradicionalmente la ley ha constituido una categoría única, aunque en la actualidad se
manifiesta en pluralidad de formas. En el ordenamiento constitucional español dicha
función legislativa da lugar a varios tipos de leyes. Dichas formas de ley, tienen la misma
fuerza y rango, encontrándose todas directamente subordinadas a la Constitución.
La ley es la norma elaborada por el Parlamento por el procedimiento constitucionalmente
prescrito para ello. Va dirigida y vincula a la totalidad de ciudadanos y sujetos de derecho,
es el mismo ordenamiento para todos.

Reserva de ley
La Constitución reserva determinadas materias para ser reguladas por la ley: es lo que se
denomina reserva de ley. Se trata de una garantía constitucional para asegurar que
determinadas materias de especial importancia sean directamente reguladas por el titular
de la función legislativa. Esta puede ser de dos maneras, según requiera que la regulación
sea mediante ley en sentido estricto, o mediante normas de igual rango y fuerza (decreto-
legislativo, decreto ley). Por otro lado, puede ser más o menos intensa según la
intervención de la ley deba ser más o menos exclusiva, dejando un ámbito mayor o menor
a la presencia subordinada del reglamento.
El constituyente español rechazó, en cambio, la posibilidad de una reserva reglamentaria:
la existencia de un ámbito material que deba necesariamente regularse por reglamento,
sin que la ley pueda incidir en él. Ello hubiera supuesto una inversión del papel
hegemónico de la ley en beneficio del Gobierno, titular de la potestad reglamentaria, ya
que hubiera creado un ámbito material en el que no puede incidir el legislativo.

Leyes orgánicas y ordinarias

Una destacada innovación del constituyente español ha sido la creación de una categoría
de leyes denominadas leyes orgánicas. Son aquellas que versan exclusivamente sobre
determinadas materias prefijadas de antemano por la propia Constitución y que tienen un
procedimiento especial de aprobación.
Las leyes ordinarias constituyen el tipo genérico y común de las disposiciones
legislativas. Se trata pues de las normas básicas del ordenamiento, ya sean del Estado o
de las Comunidades Autónomas. Las relaciones entre ellas se rigen por el principio de
competencia.
Las leyes orgánicas se encuentran reguladas en el art. 81 CE, que contempla ambos
aspectos, material y formal, de este tipo de leyes. En cuanto al ámbito material
reservado a ellas, el apartado 1 establece que son leyes orgánicas aquellas relativas:
– Al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas
– Las que aprueban Estatutos de Autonomía
– El Régimen electoral general
– Y demás dispuestas en la Constitución
De aquí se deduce que se trata de una enumeración cerrada. Es decir, no puede regularse
con rango de ley orgánica cualquier materia, sino sólo aquellas constitucionalmente
reservadas a ese tipo de ley. No constituye un elenco abierto a la voluntad de legislador.
En lo que respecta a las leyes de desarrollo de los derechos fundamentales y libertades
públicas, el Tribunal Constitucional ha entendido que la reserva se refiere tan sólo a las
libertades y derechos comprendidos en la Sección Primera del Capítulo Segundo del
Título Primero. Además, el término “desarrollo” ha sido interpretado en un sentido
estricto, de tal manera que sólo se precisa ley orgánica cuando se trata de dictar una
regulación general del derecho, o bien cuando se afecta a cuestiones básicas y esenciales
de dicha regulación, pero no en cualquier supuesto en que se inicie de manera más o
menos directa en la esfera de un derecho fundamental.
En cuanto al concepto de régimen electoral general, el Tribunal lo ha definido como
normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas del
Estado en su conjunto y de las entidades territoriales en que se organiza a tenor del art.
137 CE, salvo excepciones que se hallen establecidas en la Constitución o Estatutos.
Las otras materias reguladas por la ley orgánica no plantean problemas interpretativos.
Hay que tener en cuenta que no todo lo que afecta a las mismas ha de ser regulado por
esta categoría normativa, sino solamente lo que constituye la regulación general de tales
cuestiones.

Aparte, las materias reservadas a la ley orgánica son materia excluidas de la iniciativa
popular (art. 87.3 CE); no pueden ser reguladas por decretos legislativos (art 82.1 CE) o
por decretos-leyes (art. 86.1 CE); su tramitación parlamentaria ha de incluir
necesariamente el paso por el Pleno de las Cámaras, estando excluida la delegación de su
aprobación a las Comisiones legislativas permanentes (art. 75.3 CE). Por último y pese
a que el art. 81 CE no es un precepto distributivo de competencias, las materias propias
de leyes orgánicas son competencia legislativa del Estado, puesto que sólo a éste
pertenece la potestad normativa para dictarlas.

Posee un procedimiento específico de aprobación. En el apartado 2 del art.81 se

establece que la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá
mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el texto final del proyecto. Por
lo tanto, exigirá, aparte de la exigencia normal para aprobar un proyecto de ley, una
mayoría absoluta por parte del Congreso. Dicha votación se realizará al finalizar la
discusión en la Cámara y antes de su envió al Senado, y ha de repetirse nuevamente tras
su paso por esta Cámara si en ella se ha producido una modificación del texto remitido
por el Congreso.
Es muy frecuente que se remitan leyes en las que tan sólo una parte se define como ley
orgánica. Ello es así porque no toda la materia sobre la que versa una ley debe ser
necesariamente regulada por este tipo de ley. En tal caso, sólo los preceptos que deben
poseer carácter han de ser sometidos al procedimiento agravado de aprobación de leyes
orgánicas.

Relación entre leyes orgánicas y leyes ordinarias

Ambos tipos de leyes poseen el mismo rango y fuerza de ley. La relación entre ambas
puede explicarse por medio del principio de competencia. De acuerdo con el citado
principio, ambos tipos de leyes se despliegan sobre un ámbito material específico,
previsto por la Constitución. De esta manera se justifica no solamente la imposibilidad de
que las leyes ordinarias modifiquen lo establecido por las leyes orgánicas, sino también
la paralela imposibilidad de que la ley orgánica regule materias no comprendidas en sus
reservas materiales. Así pues, la exclusión de ambos tipos de normas es recíproca, es
decir, que en los dos casos la proyección fuera de su ámbito material ocasiona vicio a la
norma invasora: bien invalidez de la ley ordinaria, bien la pérdida de carácter orgánico
de la ley indebidamente aprobada como tal.
En el supuesto de que una ley ordinaria se excediera en su materia, la ley orgánica podría
modificar a la ley ordinaria en esa parte en la que se ha excedido (art 28.2 LOTC). Sin
embargo, si una ley ordinaria intentará hacer lo mismo con una ley orgánica que se ha
excedido, se consideraría inconstitucional.
Luego nos encontramos con la materia conexa. Materia íntimamente conectada a la
materia reservada, pero que no por ello está reservada. Esta es propia de la ley ordinaria.
Según el Tribunal Constitucional, la ley orgánica puede regular materia conexa, siempre
y cuando se diga expresamente en la ley, los artículos que no tienen carácter orgánico.

Otros tipos de leyes

Leyes de presupuesto: tipo legal previsto en el art 134 CE se caracteriza por vehicular
el ejercicio de la función presupuestaria de las Cortes, que el texto constitucional enuncia
como una función de las cámaras, distinguible de la función legislativa genérica. Esta se
concreta en la aprobación de los presupuestos generales del Estado.
Los estatutos de autonomía: las leyes orgánicas que aprueban los estatutos de autonomía
(art 81.1 CE) tiene un carácter singular, determinado por la configuración de éstos como
la “norma institucional básica de cada Comunidad Autónoma”.
Las leyes del art. 150 CE: Se refiere a tres tipos de leyes estatales que articulan
determinadas relaciones competenciales y funcionales entre el Estado y las Comunidades
Autónomas: las leyes marco, las leyes orgánicas de transferencia y delegación y las leyes
de armonización.