¿INGENIERIA SOLAMENTE O TAMBIEN PLANIFICACION

SISMICA?
Esteban Fernández
Lahv Incihusa Cricyt CONICET
jeferna@lab.cricyt.edu.ar

Margarita Gascón
Incihusa Cricyt CONICET
gascon@lab.cricyt.edu.ar

INTRODUCCIÓN

En el siglo XX los terremotos mataron a más de un millón y medio de personas y ocasionaron

enormes pérdidas económicas. Los daños están relacionados con la magnitud, con la calidad
de las estructuras de los edificios, la naturaleza del suelo y con los efectos secundarios tales
como los incendios y los deslizamientos de tierra. Pero el crecimiento de las ciudades y su
planificación hoy se incluyen también como elementos que amplifican tales daños, porque
una deficiente planificación urbana aumenta la vulnerabilidad de una ciudad ante una
catástrofe natural.

En América Latina, la vulnerabilidad se ha incrementado por planificaciones que han tendido

a dar respuestas rápidas a los problemas urgentes de las necesidades habitacionales. En la
nómina del incremento de la vulnerabilidad debemos ubicar a pobladores de bajos recursos
que han hecho asentamientos en sitios de riesgo y frente a los cuales el Estado no encuentra
soluciones seguras. Los Estados también han autorizado edificios que responden a maximizar
los beneficios económicos y se han construido represas hidroeléctricas y otras obras de
infraestructura al servicio del crecimiento urbano que, en conjunto, consideran que el evento
sísmico es tan raro que su inclusión en la planificación es un lujo innecesario. La ciudad de
Mendoza ilustra cómo los terremotos han alterado tanto la construcción de sus edificios como
influido en su planificación. Nuestro trabajo explicará las relaciones entre estas experiencias
colectivas, el conocimiento sobre los terremotos y la planificación urbana.

CONOCIMIENTO y POLÍTICA

En la década de 1990 Naciones Unidas advirtió los escollos para las ciudades menos
vulnerables ante los desastres naturales, porque los políticos podían ver en el desastre una
oportunidad de cosechar favores a través de la distribución del socorro y desviar la ayuda de
la emergencia hacia otros usos. ¿Se puede planificar una represa ignorando el peligro para las
poblaciones aguas abajo? ¿Se puede vender un conjunto residencial edificado en un cono de
deyección o en el cauce de un río seco? ¿Se puede fomentar el crecimiento urbano que
dificulte la evacuación en caso de catástrofe? ¿ Se puede priorizar la ganancia sobre la calidad
constructiva? La respuesta es sí, se puede, pero se pagará un precio muy alto tanto en término
de vidas como en costos materiales.

La OEA por eso ha concluido en que el impacto de los peligros naturales puede ser reducido,
ya que existen información y métodos para minimizar los efectos de eventos peligrosos y aun
de los más repentinos como las erupciones y los terremotos. Y organismos multilaterales de

1
crédito como el Banco Mundial han advertido que los países que retrasen obras de
infraestructura destinadas a mitigar los efectos de las catástrofes, tendrán restringido el acceso
a créditos para la reconstrucción en caso de que tal catástrofe acontezca1 Con respecto a los
terremotos, ocurren unos 30.000 por año a nivel mundial, pero la mayoría son relativamente
moderados o acontecen en áreas deshabitadas. Los expertos, sin embargo, estiman que hay un
promedio de un terremoto desastroso por año en zonas pobladas y anuncian que terremotos
mayores a 8 en Richter ocurrirán en áreas de alta densidad poblacional, ocasionando así
pérdidas de más de 200.000 millones de dólares.

Pero hay dificultades para predecirlos con precisión. Lo que sabemos también es que si un
terremoto destructivo ocurre en un país rico, podría disparar efectos que se sientan en el resto
del mundo, porque se necesita dinero para la emergencia y para la reconstrucción. Un
terremoto destructivo en Tokio, por ejemplo, obligaría a los japoneses a traer sus recursos
monetarios desde el exterior, lo que ocasionaría un caos económico global, porque el producto
bruto interno del área metropolitana de Tokio es mayor al de Gran Bretaña.

La deficiencia en la planificación urbana ha agravado los efectos en los países con

dificultades económicas y fuertemente endeudados, a pesar de que el conocimiento científico
y la información técnica requerida están disponibles tanto en países industrializados como en
la ciudad de Mendoza. No obstante, quienes toman las decisiones políticas junto con los
inversores tienen escasa consideración por tales indicadores de riesgos a la hora de planificar.
Tal vez se trate de una distorsión keynesiana, ya que sabemos que cada dólar invertido en
mitigación del sismo significará un ahorro de otros diez dólares que deberían invertirse en la
emergencia y reconstrucción. Pero acá está la clave: esos diez dólares significan también
inversión y negocios para el rubro de la construcción. Son diez dólares que deberán invertirse
en la reconstrucción después de un terremoto. Paradójicamente, la reconstrucción, a su vez,
permite modernizar una ciudad incluso con menos costo que el de tener que pagar
indemnizaciones y expropiaciones. La renovación urbana repentina tras la catástrofe de un
terremoto, por lo tanto, tiene un efecto modernizante ya que brinda oportunidades para una
nueva planificación y construcción con un uso mas adecuado del suelo.

Los efectos de los terremotos pueden mitigarse con una eficiente gestión del riesgo sísmico, la
educación social, la construcción y control de la aplicación del código, la evaluación de la
vulnerabilidad de sistemas y subsistemas urbano. En esta gestión el análisis debemos también
considerar los materiales de muros y techos, el número de pisos, la antigüedad, la estructura,
el suelo y la colindancia en relación a los efectos entre los edificios. La incorporación del
concepto del riesgo sísmico por medio de matrices de variables intervalos y valores en la
planificación urbana mejoraran la seguridad de los subsistemas, el manejo de la emergencia,
el comportamiento termo energético, y el uso eficiente del suelo urbano. En realidad son
numerosos los factores influyen en el impacto del sismo en una ciudad por lo que trataremos
solo algunos de ellos:

- Tipo de Suelos: Los sismos pueden amplificar su energía en valores mayores a los de su
origen debido a las características de los suelos. Así, terremotos ocurridos lejos de una
ciudad se amplifican destructivamente cuando encuentran suelos blandos, compuestos por
sedimentos de relleno aluvial de tipo torrencial y por la influencia de una falla geológica
cercana. Los estudios de suelo en zonas sísmicas activas deben incorporar los efectos
inducidos por la infraestructura de la distribución del agua para riego agrícola y el

1
Ver www.gtz.de /basin

2
 arbolado público, como es el caso de Mendoza, porque el agua es un constituyente del
suelo notablemente dinámico y sus movimientos por saturación provocan erosiones
localizadas y migración de partículas en los sectores aledaños a instalaciones de servicios
de agua y riego, que generalmente han sobrepasado su vida útil, se encuentran
deterioradas y con pérdidas permanentes. En los suelos arenosos saturados de gradación
uniforme, puede ocurrir el fenómeno de licuación, que consiste en su hundimiento súbito
por causa del aumento de la presión del agua contenida en el suelo ante la vibración
sísmica. También pueden ocurrir asentamientos de suelos poco consolidados o apoyados
en capas que hayan sufrido licuación o sean de relleno de cuencas aluvionales. Por su
parte, los terrenos montañosos pueden sufrir deslizamientos o derrumbes como
consecuencia del empuje sísmico. Los movimientos en masa no siempre ocurren
inmediatamente después del sismo. Pueden suceder al cabo de varias horas o días.

- Obras de infraestructura. Lo más grave es la falla de represas, centrales atómicas,

destilerías o plantas industriales que trabajan con elementos tóxicos. Si colapsa una
represa para aprovechamiento hidroeléctrico, por ejemplo, se potencian los efectos
destructivos del sismo en las poblaciones localizadas aguas abajo del embalse. Las
represas hidroeléctricas en zonas sísmicas, además, producen sismisidad inducida, es
decir, amplifican la onda que se transmite ahora a través de suelos blandos por la
humedad. Técnicamente, las represas provocan la revinición de los suelos por presión
artesiana, lo que potencia la licuación de suelos incrementando el peligro de las
poblaciones aguas abajo.

Tomemos en particular el caso de los Grandes Aprovechamientos Energéticos GAE.2 Desde

hace décadas hablamos del impacto ambiental de los GAE y de las necesidades energéticas y
la regulación de los ríos en Argentina. Oímos explicaciones que asocian los GAE con la
expansión con la agricultura bajo riego, el desarrollo industrial regional. Invariablemente se
asocia la construcción de mega empresas, la energía barata y limpia, y el aumento de la
agricultura en zonas desérticas y semidesérticas. Cada emprendimiento prometió resolver las
consecuencias negativas de crecidas o de sequías, auguró desarrollo, turismo y miles de
puestos estables de trabajo. A varios años de estos emprendimientos es válido realizar una
evaluación. El Chocón era el nudo de una estrategia de desarrollo de la Patagonia Norte, este
GAE sobre el río Limay nunca dejó la energía producida en la zona, tampoco se construyeron
canales de riego y lo que iba a ser un beneficio para los agricultores terminó obrando en su
perjuicio porque elevó el nivel las napas y salinización de suelo disminuyo la rentabilidad de
20 mil hectáreas cultivadas. El caso de Yacyretá es el ejemplo más notorio de cómo
emprendimientos que comienzan con buenas intenciones terminan sin cumplir con todos sus
objetivos iniciales respecto a “la generación de energía, el mejoramiento de la navegabilidad,
la atenuación de crecidas y facilitar el desarrollo de riego”. Si cumplió con el objetivo
energético que es que primó a la hora de discutir su privatización, obviamente: a que empresa
privada le puede interesar como beneficio económico mejorar el régimen de un río o el
aumento del área irrigada.

Por supuesto, no se debe despreciar la importancia que tiene la generación de energía barata
en el desarrollo. Entre la energía térmica, la nuclear y la hidroeléctrica esta última es también
limpia porque no contamina la atmósfera. Sin embargo produce otro tipo de efectos negativos
en el ambiente y perjuicios en la sociedad que supuestamente beneficia. Hay que partir del

2
E. Fernández, M. Gascón y otros. “Los Grandes Aprovechamientos Hidroeléctricos (GAH) en la Republica
Argentina. Un poco de historia. Revista Proyecto Energético IAE. Edición Nº 45 Buenos Aires 1998.

3
estreno de que no todos los GAE son absolutamente positivos o absolutamente negativos ya
que el desarrollo históricamente tuvo sus costos. La ejecución de un GAE debe estar sujeta a
cuidadosas evaluaciones de impacto ambiental que acompañen los cálculos de beneficios
energéticos, el aumento de la disponibilidad de agua para la agricultura, la seguridad y la
salud de la población porque cuesta millones de dólares mitigar los impactos negativos.

Otra cuidadosa evaluación económica se refiere a la seguridad porque cada alarma obliga a
relocalizar temporariamente a una población, lo que implica costos adicionales en los
presupuestos municipales. Estados Unidos, por ejemplo, preventivamente en el siglo XX
rediseño su estrategia hídrica para el siglo XXI en las regiones semidesérticas como
California. Entre los considerandos está la proyección del aumento de la actividad sísmica en
la falla de San Andrés, esto obliga a recalcular y auscultar los actuales embalses, considerados
absolutamente seguros conforme a los lineamientos sismo resistentes de hacia una década.

Los cálculos sismo resistentes pueden ser exactos, pero se basan en un comportamiento
geológico estable, lo cual no es aplicable a fallas activas. Uno podría pensar que es imposible
que se construya un GAE con informes geológicos negativos, pero no es asó. Angra Dos Reis
en Brasil fue construida sobre “piedra podrida”3 y la sociedad supo que había pagado seis
veces más del valor original por una represa más peligrosa que útil. El especialista brasilero,
H. Hagemann, afirmó que una evaluación costo beneficio de un emprendimiento es certero
solamente si los costos que la población pueda llegar a pagar son también medibles y están
incluidos en esa evaluación.

La seguridad ha pasado a tener una importancia crucial en el Primer Mundo. Ya en 1978, el

Programa de la UN para el Medio Ambiente (PNUMA)4 decía que en una evaluación útil del
impacto de comunicarse en términos entendibles para la comunidad y para quienes tomen
decisiones y que los beneficios y perjuicios deben identificarse sobre la base de criterios
relevantes para cada una de las regiones afectadas teniendo en cuenta que esta evaluación
socio ambiental se basa en que se realizan con fondos públicos, por lo tanto es de interés
social más amplio el que debe primar. En los últimos 50 años en el mundo han habido 3,5
accidentes por año debidos a varias: errores humanos, mal emplazamiento, fallas de diseño,
este número adquiere verdadera significación cuando se analizan las conclusiones de las
Jornadas sobre Seguridad de las Obras Hidráulicas y Protección Pública en la región del
Comahue (Neuquen 1988)5 se concluye que a valores de octubre de 1992, salvar a Chipolletti
de la onda de aguas que arrasaría la ciudad, costaría 42 millones de dólares. Y este costo
aumenta si se incluyen las 530 mil personas que viven en el Valle de Río Negro y que serian
afectadas en distinto grado por una falla de las represas que van llegando al término de su vida
útil. En suma, cualquier proyecto que una sociedad tenga sobre el futuro de su desarrollo
debe coincidir con la decisión política que lo implemente, si el modelo de desarrollo
propuesto asume las experiencias, entonces es de esperar que el debate que acuerde el manejo
del agua y la estrategia energética no sacrifique la seguridad, la integridad y el bien común.

En el análisis de la vulnerabilidad debemos también considerar los materiales constructivos, el

diseño, el número de pisos, la colindancia de los edificios y las redes de servicios energéticos.
Las tecnologías de las redes urbanas de suministro de gas y las instalaciones domiciliarias en
3
http://www.antenna.nl/wise/esp/584/5498.html 25/06/03 14:30 hs.
4
“Draft Guidukine for Assesing Industrial Environmental Impact and Environmental Criteria for the Siting of
Industry” PNUMA 1978
5
H. E. FRARE y A. FAINBERG, Seguridad de Presas. Aspectos Jurídicos y Técnicos de la Protección Pública y
la Seguridad de las Obras Hidroeléctricas, publicado por la Municipalidad de Chipoletti en 1992

4
zona sísmica deben asegurar sistemas que prevengan la no-ocurrencia de explosiones e
incendios, estos riesgos potenciales tienen un alto efecto en los daños observados. Los
organismos encargados de la planificación han aprovechado escasamente los estudios y mapas
de micro zonificación sísmica para mitigar la vulnerabilidad. En general, se ha descargado la
responsabilidad de mitigar en la ingeniería, en el cálculo y en la dirección técnica de las
estructuras. Se supone así que la ciudad funciona como si fuese un agregado de unidades
cuánticas, donde cada edificio, aislado y por su cuenta, funciona bien o mal, absorbiendo las
vibraciones sísmicas. La ciudad es así vista como un conglomerado, en lugar de ser vista
como un sistema interrelacionado cuya planificación, por lo tanto, debiera ser integral. En
otras palabras, más allá del cálculo y el control de la construcción de cada edificio, la ciudad
es menos vulnerable si cuenta con una planificación adecuada para enfrentar la ocurrencia de
terremotos.

El crecimiento de las ciudades sin planificación en vistas a una catástrofe natural de

envergadura es uno de los tantos errores políticos de Argentina, donde hay también una gran
dosis de improvisación frente a la emergencia y a la reconstrucción. Factores de conveniencia
política se amalgaman perfectamente con intereses económicos y esta combinación que deja
bastante espacio a la corrupción suele tomar la conducción de los sucesos, tanto en la fase de
la emergencia como de la reconstrucción. Pareciera normal en Argentina que la planificación
opere después del desastre, en lugar de evitarlo. Esta actitud negligente o indiferente con
respecto a la planificación urbana de los funcionarios gubernamentales se acentúa cuando el
desastre es un terremoto, debido a que los intervalos de recurrencia son largos. Entonces,
otras necesidades sociales y económicas arman la agenda de los gobernantes. Entre la
necesidad y la urgencia, la decisión es siempre empezar por lo inmediato, que además, deja
réditos electorales. Así se postergan, o se van abandonando, las políticas de prevención en la
planificación de la ciudad. A su vez, otros intereses económicos ocupan ese espacio vacío de
la escena política, por lo que incluso están siempre listos para operar directa o indirectamente
cuando ocurre la tragedia, la cual se convierte en una oportunidad de hacer negocios.

TRAGEDIA Y NEGOCIOS

La tragedia también es un negocio porque moviliza factores inesperados. Pone recursos a

disposición inmediata para la emergencia y la reconstrucción. Abre líneas de crédito y de
ayuda excepcional en el ámbito internacional. Cambia los tiempos y los ritmos de ejecución,
aceitando ciertos mecanismos de aprobación de obras públicas y mejoras en edificios
públicos. Veamos algunos ejemplos.

El terremoto más recordado de la historia Argentina es el que destruyó a la ciudad de San

Juan a principios de 1944, porque fue percibido aproximadamente en un radio de 1.000
kilómetros y causó alrededor de 10.000 muertos en una población de 90.000 habitantes. Unos
16.000 heridos fueron atendidos en Mendoza debido al colapso de la estructura sanitaria de
San Juan. La solidaridad expresada en esa colecta alcanzó la suma de 38.242.913,96 pesos
corrientes de la época, y para poner esa cifra en perspectiva, el diario Los Andes de Mendoza
publicaba avisos en esos días ofreciendo casas de dos dormitorios en $3.000. La cifra de la
colecta, por lo tanto, era ciertamente importante y la disponibilidad de aproximadamente
$70.000.000 para la reconstrucción significó el auge de la construcción en San Juan.6 Pero el
terremoto también generó una nueva actitud en Mendoza donde avisos de prensa comenzaron

6
Revista del Centenario del Diario Los Andes, p.132.

5
a aclarar que las casas con mejor valor de mercado tenían vigas antisísmicas.7

Había un antecedente de terremoto destructivo en Argentina que obligó a reconstruir la

totalidad de la ciudad. Fue el terremoto que derribó a Mendoza el 20 de marzo de 1861. Los
edificios públicos quedaron en ruinas y las calles estaban intransitables por los escombros y el
desborde de agua por la rotura de los canales de distribución del agua de riego. Sin embargo,
los sobrevivientes se negaban a abandonar las ruinas de lo que había sido su propiedad, aun a
riesgo de su salud, debido al temor a los saqueos. Durante la emergencia, los conflictos
sociales y políticos se aplazaron, pero pasada esa fase, y a la hora de la planificación de la
reconstrucción, numerosos intereses generaron conflictos y especulaciones. No hay nada de
disfuncional en la presencia de conflictos después de la catástrofe. Solucionados los asuntos
inmediatos que garantizan el abastecimiento, la atención médica y el refugio para los que
perdieron propiedades, surgen temas sobre la seguridad, la continuidad del abastecimiento y
la reconstrucción. El acceso a fondos especiales, los lobbys para acceder a los contratos de
construcción, las oportunidades de figuración política, el fijar el nuevo valor y uso del suelo
urbano y, en fin, toda una gama de oportunidades puso –y pone- en movimiento a agentes
inmobiliarios, constructores, funcionarios, políticos, técnicos, asesores e incluso científicos
que ven el momento oportuno de hacerse escuchar.

Después de 1861 Mendoza fue reconstruida en el emplazamiento que tiene en nuestros días y
repitió un diseño urbano bastante antiguo, originario de España, con una amplia plaza central
y cuatro plazas más pequeñas que brindarían amplios espacios para el refugio de las personas.
Las avenidas también serían amplias para dejar espacio para que los edificios que se
desplomaran evitasen aplastar a la gente que hubiese salido de su vivienda. Una década más
tarde, aquella plaza central no era más que un baldío cubierto de malezas donde pastaban
caballos. El diseño para la reconstrucción de la nueva ciudad tampoco había contemplado otro
lado oscuro de los proyectos de inversión ya que solamente se había favorecido a la
especulación inmobiliaria: lotes que el gobierno había vendido en $50 para que la gente se
instalara en la ciudad reconstruida seguían vacíos diez años después, aunque habían adquirido
un valor de $2.000. Peor aun había resultado que la planificación apenas si había tenido en
cuenta la reticencia de la gente a abandonar los sitios tradicionales. En la ciudad vieja,
bastante gente había decidido permanecer y reconstruir su casa, fabricando los adobes con
tierra que sacaba directamente de las calles públicas. En algunos sectores, las calles ya
estaban un metro por debajo de la calzada. Esto había comenzado a provocar severos
anegamientos durante las fuertes lluvias estivales.

Nuevamente en 1944 se pudo apreciar la relación entre la reconstrucción y los oportunos

negocios que podían salir del desastre natural. Y no solamente en San Juan. Quizás hasta es
más interesante lo que ocurrió en Mendoza, porque acá se activó una campaña contra el adobe
a través del diario Los Andes y lógicamente fue a beneficiar al lobby de la construcción. La
campaña contra el adobe comenzó el 16 de enero y señaló que el 90% de las casas que se
habían caído en San Juan eran de adobe. A partir de febrero, esta campaña procuró influir en
la reglamentación local que prohibiera construir en adobe. El 17 de febrero se prohibió la
edificación de adobe en la ciudad de Mendoza por Decreto 57 del Comisionado Municipal. La
estadística publicada el 18 de febrero, cuyo objetivo era impactar decididamente en la opinión
pública, sin embargo, es paradójica. Especificaba que un 100% de las casas de dos
departamentos del Gran Mendoza (Guaymallén y Las Heras) eran de adobe. Un 80% de las

7
Diario Los Andes, 1 enero de 1944, p.5, col.1; 2 de enero de 1944, p.7, col. 2; y 21 de enero de
1944, p.7, col. 2.

6
casas de la capital estaban construidas en adobe. La paradoja es que si el adobe era el único
culpable de los derrumbes y de las muertes, el 100% de las casas de Guaymallén y de Las
Heras debieron haber colapsado en terremotos y sismos anteriores a 1944. Como esto no
había ocurrido, esa estadística bien podría haber servido para favorecer las construcciones en
adobe demostrando que habían sido capaces de resistir una serie de movimientos telúricos
desde 1861 a 1944.8

El adobe fue expresamente prohibido en la ciudad de Mendoza; en la reconstrucción de San

Juan, sin embargo, las autoridades no detuvieron el espontáneo proceso de autoconstrucción
de viviendas de adobe ya que resultaba una solución inmediata a la fuerte demanda
habitacional. Nuevamente, muchas de esas viviendas que incorporaron tecnología mejorada
para la construcción en tierra se han comportado satisfactoriamente en los terremotos
posteriores que ha sufrido la ciudad de San Juan. Las ordenanzas que prohiben el uso del
adobe en Mendoza, por su parte, han tenido dos consecuencias que deben revisarse con
cuidado. Por una parte, no pudieron evitar que los sectores marginales siguiesen construyendo
en adobe, porque es un material tradicional y económico. Y por otra parte, lo que es más
grave en el largo plazo, la prohibición y marginación del adobe como material constructivo
solamente ha impedido su mejoramiento y la incorporación de tecnologías que hacen a su uso
efectivo en numerosos países de Europa y en Estados Unidos.

En otro sentido, las autoridades encuentran en la emergencia y la reconstrucción

oportunidades proselitistas, como sucedió en Mendoza tras el terremoto de 1985. Este sismo
ocurrió en la madrugada del 26 de enero a una profundidad de 12 Km y con una magnitud de
5.7 MM. La duración de la fase intensa fue menor a los 3,5 segundos, pero bastaron para
provocar severos daños en los departamentos de Godoy Cruz y de Las Heras del Gran
Mendoza, hasta en las estructuras de hormigón armado. Incluso colapsó un hospital, lo que
fue una advertencia sobre la seguridad de los edificios esenciales. De acuerdo al informe
técnico, el costo de la reconstrucción ascendía a 78 millones de dólares. Los sectores más
pobres de estos damnificados debieron padecer todo tipo de presencia de políticos, quienes
frecuentemente acompañados por cámaras de televisión, recorrían las carpas de refugiados,
tomando nota de pedidos y prometiendo ayuda. Se denunciaron 9.000 viviendas con daños y
el Poder Ejecutivo Nacional dispuso destinar 115 millones para ayuda.9 Poco después se
confirmó una línea de crédito del Banco Hipotecario de alrededor de 8.000 millones. Esa
repentina disponibilidad de fondos incentivó la especulación y pronto en otros municipios del
Gran Mendoza comenzaron a aparecer también damnificados para acceder a los créditos. En
Guaymallén hubieron 7.500 denuncias, pero hasta municipios alejados del Gran Mendoza se
sumaron a los pedidos de dinero para la reconstrucción. En tan solo un mes, el ladrillo
aumentó el 100%.10

¿NORMAS CONSTRUCTIVAS O PLANIFICACIÓN URBANA INTEGRAL?

A medida que ha aumentado nuestro conocimiento y desarrollo técnico hemos ido

disminuyendo el temor a la naturaleza y la “construcción antisísmica” nos ha hecho perder el
miedo. El concepto “antisísmico” tiene bastante de negación y de omnipotencia, porque no
existe nada, absolutamente nada, con garantía de no derrumbarse durante un terremoto

8
Diario Los Andes, 18 de febrero de 1944, p.6, col. 3 y 4.
9
Diario Los Andes, 29 de enero de 1985, p.1; col.1- 4:
10
Diario Los Andes 15 de febrero de 1985, p.1; col. 5-8: Se venden departamentos de dos dormitorios
por $ 2.000.000; casa de dos dormitorios en $ 2.300.000.

7
prolongado o de severa magnitud. Para la mayoría de los habitantes de Mendoza, sin
embargo, conque el edificio sea “antisísmico” es suficiente garantía de seguridad.

Faltan, sin embargo, las medidas de prevención que deberían ser incorporadas como parte de
la planificación urbana integral. Existen unos pocos antecedentes de planificación integral
contra temblores. El más notable ocurrió después del terremoto de 1861 cuando las
autoridades plantearon una nueva ciudad, más segura a partir de su diseño. La ciudad tendría
calles anchas, una amplia plaza central, plazas periféricas y construcciones "contra
temblores". En enero de 1863 se eligió el predio de una vieja hacienda (San Nicolás) como
sitio para la reconstrucción y se convocó al agrimensor Julio Ballofet para trazar el llamado
"Pueblo Nuevo". Pasó un siglo hasta el siguiente momento significativo en la planificación
urbana integral. En 1958 se creó la Comisión Especial de Planeamiento Urbano y Código de
Edificación para que, según consta en un documento oficial: “ se resguardara su vida
material, sentimental y en todas las manifestaciones. Este magno problema que hace a la
esencia de la cultura de un pueblo y a la suerte de su porvenir, no puede ser afrontado sino
por el Gobierno que es el conductor y administrador responsable de la cosa p ú blica... por
desgracia, los resultados obtenidos con relació n al problema integral y de fondo, nos indican
que se está lejos de una solució n ideal y práctica a la vez. Esta acció n ha sido parcial y
aislada habiendo sufrido un deficiente enfoque respecto a la auténtica naturaleza de la
cuestió n, la que no ha sido entendida o justamente apreciada en su importancia y
trascendencia, postergándose el enfrentamiento de los hechos en vez de encararlos en toda su
magnitud y realidad(. Dicha actitud origina comú nmente problemas mayores que los que se
tratan de salvar, dilapidándose tiempo, energías y dinero, la obra de un Planeamiento serio
y por tanto eficaz y coherente tiene que ser integra, provocando incluso la revisió n de la
estructura social, econó mica y legal para permitir el condicionamiento físico del ambiente,
adecuándolo a las verdaderas necesidades de la sociedad"11.

Este espíritu se concretó finalmente en 1960 cuando el arquitecto Enrico Tedeschi se hizo
cargo de la Oficina de Planeamiento y su labor culminó en un grueso expediente con nuevas
normas, códigos y un programa para grandes obras de infraestructura que expresaban su
concepción de que la planificación debía expresar al mismo tiempo “el cariño por la ciudad y
su paisaje, el respeto para quienes la supieron no solo admirable sino amable, la crítica para
quienes no supieron comprenderla y mejorarla, el anhelo de que su futuro sea digno de ella y
de su pasado".

En el caso de los antecedentes sobre modificaciones a normativa constructiva, el primer

reglamento general de construcciones de Mendoza fue promulgado en 1902. En 1917 el
gobierno promulgó otro reglamento que hacía obligatorias las normas de cálculo "para
construcciones contra temblores" en edificios públicos, exigiendo encadenados de vinculación
en muros. Veinte años después, se extendió esta exigencia a los edificios privados (ordenanza
1101. En agosto de 1944, después del terremoto de San Juan, Mendoza modificó el
reglamento de 1902 y luego del terremoto del 1967, se creó una comisión para estudiar un
Código de Construcciones Antisísmicas para la Provincia de Mendoza. Pero recién en 1985 se
realizó el Estudio de Micro zonificación Sísmica del Gran Mendoza, cuyos resultados han
permitido conocer:

11
Raúl A. Panelo Gelly, “Creación y Labor de la Comisión Especial 1959-1961,” Mendoza, Talleres
Gráficos D´Accurzio,1962.

8
a) La distribución del peligro sísmico en la ciudad -un factor fundamental para realizar
planificación preventiva del uso del suelo y tecnologías constructivas adecuadas.
b) La distribución del riesgo sísmico ante diferentes alternativas de terremotos destructivos
base para la planificación de la emergencia y la reconstrucción

Lamentablemente, este conocimiento no ha sido incorporado hasta la fecha por los

responsables de la planificación estratégica del Gran Mendoza.

Por último, la planificación para la mitigación del desastre también reclama incluir las
grandes obras de infraestructura que, aunque ubicadas fuera del ejido urbano están en función
de la ciudad. Obras como las represas hidroeléctricas y las plantas de tratamientos de
residuos, o industrias que manipulan sustancias tóxicas, son necesariamente localizadas
alejadas de la ciudad, pero se las planifica en función de servir a una ciudad. Frente a un
terremoto destructivo, sus efectos amplificarán el daño de la catástrofe en la ciudad. Por
ejemplo, la ruptura de una represa significará que tras el terremoto, aguas abajo la ciudad
sufrirá un aluvión alrededor de diez minutos más tarde. Cualquier manejo de emergencia para
terremoto, hoy debe ser multi-catástrofe, es decir, debe incorporar al aluvión posterior al
sismo. Sin embargo, se ha hecho siempre más hincapié en las viviendas de adobe que quedan
como factor de riesgo sísmico. La palabra “progreso” ha sido el fetiche del discurso político
para erradicar el adobe por su riesgo sísmico, pero también para construir una represa que,
contradictoriamente, también aumenta el riesgo por sismicidad inducida y aumenta la
vulnerabilidad por un posible colapso de la estructura.

El concepto de los riesgos naturales debe ser incorporado en la planificación del desarrollo
sustentable si este es su objetivo estratégico en cuanto a lo sustentable. Esta temática se ha
incorporado en la planificación de un desarrollo sostenible, según los expertos en el período
1990-2000 las victimas mortales por los riesgos naturales en el mundo se ha elevado a
407.682, tantos como los decesos de un conflicto bélico importante. Las pérdidas económicas
se estiman superiores a los 800.000 millones de euros solo en España se calculan en 9.053
millones de euros, en el último decenio del siglo XX. Ningún espacio geográfico escapa a los
peligros naturales que, con frecuencia y localización diversas, tienen lugar sobre la superficie
terrestre. La Reducción de Desastres, tanto en su dimensión social como económica, es, en la
Sociedad del Riesgo, objetivo imprescindible de cualquier estrategia de desarrollo sostenible.
Cualquier medida racional de mitigación de los daños causados por un peligro natural debe
perseguir la prevención y la alerta temprana como mecanismo de defensas frente al riesgo.
Para ello es preciso un conocimiento exhaustivo de los episodios y de rango extraordinario,
aspecto previo al diseño de medidas de atenuación de la vulnerabilidad y la exposición que
padecen los grupos sociales que ocupan territorios de riesgo. En la medida en que muchos
peligros naturales son insuficientemente previsibles como para posibilitar la evacuación de
una localidad, la ordenación territorial se presenta como el mecanismo más racional,
económico y ambientalmente sostenible, de reducción del riesgo. Las experiencias europeas y
norteamericanas abordan, en este sentido las siguientes cuestiones en la gestión de los riesgos
naturales:

a) La valoración, cuantitativa y cualitativa del impacto socioeconómico de los peligros

naturales en el mundo.

b) La situación actual de la predicibilidad espacio-temporal para los principales riesgos

naturales.

9
c) La importancia de la ordenación del territorio en la mitigación del riesgo.

d) El papel de las modernas herramientas de trabajo (teledetección, sistemas de emergencias

por parte de las Administraciones Públicas.

CONCLUSIÓN

Los terremotos provocan cambios materiales en las ciudades. Amplifican las luchas sociales y
políticas, llevan a la superficie los intereses de los grupos de presión y los lobbys,
redireccionan las tendencias del crecimiento y redistribuyen los elementos esenciales como la
tierra al especificar el uso del suelo urbano. Los terremotos afectan, en definitiva, a la
planificación urbana en diversos sentidos.

Pero a su vez, la planificación es también una herramienta que está disponible para la
mitigación de los daños que pueden ocasionar los terremotos, tanto a las obras de
infraestructura como a los habitantes. Pero como vimos, la tragedia puede rápidamente
devenir en negocio, lo cual a su vez, distorsiona severamente el proceso de planificación de
una ciudad. En el caso de Mendoza, hubo terremotos que afectaron distintos aspectos de la
planificación y del crecimiento. El más decisivo fue el de 1861, porque la reconstrucción
tomó en consideración la planificación integral como su mejor herramienta para reducir la
vulnerabilidad frente al sismo. En el caso de las consecuencias locales de los terremotos de
1944 y 1985, otras fuerzas –más políticas y económicas- se hicieron presentes y nos muestran
cómo pueden operar los intereses y las ambiciones cuando hay una repentina disponibilidad
de fondos para la reconstrucción.

Mas en general, sin embargo, las autoridades locales han preferido trabajar sobre códigos de
construcción antes que sobre la planificación integral. Si bien la actualización de los códigos
es importante en la medida en que esto ha permitido ir incorporando adelantos científicos y
tecnológicos, es a todas luces una acción insuficiente. Es más, su misma concepción de que la
ciudad es un conglomerado de unidades que actúan separadamente, o que actúan solamente
desde el punto de vista de la respuesta de las estructuras en caso de terremoto, es un error. Y
tal vez tal actitud puede también ser clasificada de reduccionista, porque considera a la ciudad
casi exclusivamente en su materialidad edilicia y en sus obras de infraestructura. La
planificación integral, en cambio, tiene los beneficios de actuar sobre la base de criterios que
procuran minimizar los daños materiales que los terremotos ocasionan en una ciudad. Pero
por otra parte -y esto es lo más importante- la planificación integral se orienta a reducir los
daños físicos y emocionales que los terremotos ocasionan a quienes habitan en las ciudades.

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