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 INDICE

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.~ .. Introducción ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 13
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1. El sistema internacional y sus actores principales ... ... ... ... ... 16
1. El sistema internacional y sus subsistemas regionales, 16.-2. Ac-
tores internacionales, 23.-3. Las organiZaciones internacionales, 29.-
Bibliografía, 31.
2. Las organizaciones interguhernamentales ... ... ... ... ... ... ... ... 33
1. Antecedentes, 33.-2. Las primeras formas de organización inter-
nacional: comisiones fluviales y uniones administrativas, 36.-3. La
Sociedad de Naciones, 42.--4. La ONU y el sistema actual de orga-
nizaciones internacionales, 46.-5. Elementos estructurales comunes
a las organizaciones intergubernamentales, 53.-6. Régimen jurídico
de las organizaciones intergubernamentales, 57.-Bibliografía, 65.
3. Las funciones de la organización internacional en el sistema político
mundial ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 67
@ Manuel Medina 1. El sistema político mundial: Modelos históricos, 68.-2. Las or-
ganizaciones internacionales como subsistema del sistema político
@ Alianza EditOrial, S. A., Madrid, 1976
mundial, 71.-3. Exigencias del sistema polftico mundial a la orga-
Calle Milán, 38; ~ 200 00 45 nización internacional, 74.--4. Aportaciones de la organización al
ISBN: 84-206-2170-6 sistema político mundial, 76.-5. Apoyos del sistema político mun-
Depósito legal: M." 31.916-1976 dial a la organización internacional, n.-Bibliografía, 78.
Compuesto en Fcrnández y Velázquez, S. L. 4. El sistema de las Naciones Unidas ... ... ... ... ... ... ... '" ... 80
T11I
preso en Ediciones Castilla, S. A. Maestro Alonso, 21. Madrid 1. Fines y principios de la ONU, 80.-2. Composición y estructu-
Printed in Spain , " ~"
. ,P .~.'
;"!i ra, 85.-3. Evolución general de la Organización, 96.--4. Principa-
7

ClpilUlo 1
EL SISTEMA INTERNACIONAL '.
Y SUS AGrORES.PRINCIP.ALES.!
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'i
Vivimos en un mundo de, Estados soberanos. El globo terrá-
queo se representa normalmente como un parcheado multicolor de
pequeñas divisiones territoriales a las que llamamos Estados. No
cabe, sin embargo, reducir la vida política internacional a los Esta-
dos y a sus interacciones. Por debajo del Estado existen fuerzas po-
derosas que manipulan el aparato de gobierno y condicionan su ac-
tuación en la esfera, internacional. En ocasiones, estas fuerzas salen
a la superficie y actúan directamente en la esfera internacional a tra-
vés de organizaciones de partidos o sindicatos transnacionales, de
sociedades multinacionales, de iglesias establecidas o de ideologías
con aspiraciones universalistas. La ciencia política actual representa al
Estado como un continuo o proceso social en el que las autoridades
gubernamentales son sólo parte de un complejo mucho más amplio.
También en la esfera internacional conviene señalar la existencia de
actores no estatales. El sistema internacional de nuestro tiempo ofre-
ce, por ello, una gran complejidad.
1. El sistema internacional y sus subsistemas regionales
Por sistema internacional entendemos un sistema social en el
que se establecen relaciones de poder que trascienden las fronteras
nacionales. Por definición casi, el centro del sistema internacional lo
ocupan los Estados soberanos. Hemos de recordar que el Estado es
16
1. El sistema interuaciona! y sus actores principales 17
una forma política relativamente reciente, que surge a finales de la
Edad Media, como producto típico de la civilización europeo-occi-
dental, y que sólo a partir de los siglos XVIII y XIX comienza a ser
exportado a otras regiones y civilizaciones: el continente america-
no, T~rquía, Extremo Orienle, el mundo árabe y, finalmente, el
Africa subsahariana. Con anterioridad al Estado han existido otras
,,'
formas políticas, como la polis o ciudad-Estado de Grecia y Roma,
el sistema polílico feudal de la Edad Media cristiana o la organiza-
ción poJítico-religiosa unjversalista del Islam. Sólo en un sentido
muy amplio. podemos aplicar el calificativo de Estado a entidades
políticas como la ciudad-Estado griega o los reinos medievales. Tam-
bién en este sentido amplio e intemporal podemos hablar de siste-
mas internacionales anteriores a la apariciÓn del Estado moderno;
tales sistemas sólo son internacionales en cuanto abarcan reJaciones
entre entidades políticas independientes. Así, podemos hablar de un
sistema internacional de las ciudades griegas, en el que determina-
das ciudades (Esparta, Atenas, Tebas) asumen en distintos 'momen-
tos un papel hegemónico, constituyendo ligas de Estados que se en-
frentan entre sí debidu a la opo)sición de StlS intereses estratégicos o
comerciales. Los sistemas internacionales existentes con anterioridad
a la formación del Estado son, desde luego, muy numerosos y di-
versos, pero todos ofrecen la particularidad de no haber conseguido
extenderse sobre la totalidad de la su¡:;erficie terrestre. Incluso los
«imperios universales» chino y romano sólo cubrieron una parte re-
ducida del planeta: el Asia Oricntal y el MediterT<Ítleo. Ahora, en
cambio, vivimos en una sociedad internacional glohal, en la quc los
acontecimientos de una zona limitada, cumo Indochina o Palcstina,
encu~ntran ecos en regiones muy distantes.
En realidad, sólo contamos con una socicdad internacional glo-
bal a partir de los últimos doscientos años. Esta sociedad internacio-
nal global se gestó en los siglus xv y XVI, cuando los Esta-
dos de la Europa occidental emprendieron Ja aventura colonial, a la
conquista del mundo. El sistema internacional que hoy conocemos
' constituye en realidad una ampliación del sistema europeo de Esta-,
dos existente a finaJcs de la Edad Media y comienzos de la Edad
Moderna, pues tanto el Estado soberano como el sistema de rela-
dones entre entidades estatales independientes fueron «exportados»
de la Europa occidental al resto del mundo. La pcculiaridad del sis-
tema internacional de comienzos de la Edad Moderna la daba la
existencia de varias entidades estatales independientes y de un peso
aproximadamente igual: España, Francia, Inglaterra, los Estados
Pontificios, el Imperio. Cuando Carlos V trató de afirmar la hege-
18 Las organizacione~ internacionales
manía del Imperio de los Aw¡trias, fusionado con España en su per-
sona, se encontró con una coalición de otras potencias. Francisco 1
de Francia llegó incluso a concertar un acuerdo con los turcos, tra-
dicionales enemigos de la Cristiandad, para enfrentarse a las pre-
tensiones hegemónicas de Carlos V. En consecuencia, la idea impe-
rial no pudo afirmarse en este momento decisivo de la histo1"Ía de
Europa. A mediados del siglo XVI, tras la escisión religiosa entre ca-
tólicos y protestantes, el sistema de Estados nacionales quedó con-
solidado en Europa, y los tratados de \Vestfalia de 1648 dieron ree
conocimiento jurídico a la nueva situación. Del siglo XVI al XIX se
producirán alteraciones sustanciales en el mapa de Europa: inde-
pendencia de los Países Bajos, expansión y decadencia de Suecia, ex~
pansión de Prusia, decadencia de España; ete. Pero el sistema de
r~st¡)dos soberanos subsiste hasta nuestros díflS. Dentro del sistema
de Estados se producen altibaj05 en las relaciones hegemónicas, que
h<1ccnalterar el cuadro de potencias princip<11es.Así, tras su indepen-
dencia, los Países Bajos juegan un papel muy dinámico en el si-
glo XVII) para eclipsarse en el XVIII. E5pañn declina desde finales del
siglo XVII) mientras Ingbterr<1 adquiere reconocimiento como gran
potencia por estas mismas fechas. Suecia adquiere un papel hegemó-
nico en el norte de Europa durante el siglo XVII, mientras que Pru-
sía y Rusia sólo ncceden <11primer plano de la política internacional
en el XVIII. Se producen también cambios en la estructura del siste-
ma. Durante los siglos XVI y XVII la principal preocupación de las
potencias es evitar la hegemonía de la Casa de Austria, y esto da
lugar a un sistema de alianzas rígidas dirigidas contra ésta. Cuando,
a comienzos del XVIII, los Borbones parecen d{:'5tinados a heredar
la hegcmonía en Europa, Inglaterra organiza un sistema de alian-
zas reversiblcs dirigido a mantener en jaque a lo.; franceses sin en-
grandecer a los Austria.
Un cambio sustancial en el sistema europeo de Estados tiene lu-
gar coo las guerras de la Revolución y del Imperio, entre finales del
siglo XVIII y comienzos del siglo XIX. Los ejércitof> de m¡¡sas de la
República francesa y de Napoleón dan al traste con el sistema de
alianz¡¡s rcversibles, y sólo una «Gran Coalición» logra poner fin a
1:1hegemonía napoleónica en Europa. El Congreso de Viena y la
S¡¡nta AJian;~a tratan de asentar un nuevo orden europeo sobre la
hegemonía colectiva de las grandes potencias. Surge, de este modo,
el sistema llamado del «Concierto europeo», en el que las principa-
les cuestiones internacionales son resueltas mediante conferencias in-
ternacionales a las que acuden representantes de las cinco o seis po-
tencias principales: Inglaterra, Francia, Austria, Ptusia y Rusia, con
]a incorporación de Italia a fines del siglo XIX.
1. El sistema internacional y sus actores principales 1.9
Durante el siglo XIX se va a producir otro cambio importante
en el sistema de Estados, con la incorporación de Estados no eu-
ropeos. Durante la Edad Moderna, el sistema europeo de Estados
terminaba en el Atlántico, y se hallaba asediado ppr los musulma-
nes, desde Turquía, en los Balcanes, a los reinos berberisco s del
',i" norte de Africa. Sólo ocasionalmente participaban los musulmanes en
.'Ii el sistema europeo, mediante treguas o alianzas. China y la India
estaban demasiado alejadas de la Europa occidental, y separ<1das de
ésta por el Islam. Los pueblos africanos y americanos víctimas de la
colonización.rm eran actores de la sociedad internacional, sino suje-
tos pasivos de la expansión occidental. Desde finales del siglo XVIII
se inicia, sin embargo, una progresiva incorporación de organizacio-
nes políticas no europeas al sistema occidental de Estados. Estados
Unidos conquista la independencia en el último tctcio de! siglo XVIII
y participa en la diplomacia europea, aunque no se incorpora a la
política de alianzas hasta la primera guerra mundial. Turquía entra
definitivamente en el sistema europeo de Estados a raíz del Tratado
de París en 1856. Japón adquiere estatuto de gran potencia tras la
guerra ruso-japonesa de 1904-1;905. China sólo consiguió e! recono-
cimiento como potencia tras su participación en la primera guerra
mundial. Los Estados iberoamericanos, que consiguieron la indepen-
dencia durante el primer tercio del siglo XIX) participan activamen-
te en la diplomacia europea coh las Conferencias de la Paz de La
Haya en 1899 y 1907. En todo caso, el sistema de Estados siguió
siendo un sistema eurocéntrico hasta bien entrado e! siglo xx. La
primera guerra mundial es todavía una guerra «curopea», a la que
se adhieren algunas potencias' no europeas, como los Estados Uni-
dos, Turquía, China y Japón. Incluso en e! período de entreguerras,
cuando los Estados Unidos vuelven a su política de aislacionismo,
son las potencias europeas las que mueven los hilos de la política
internacional. Japón adquiere notable protagonismo en la década de
los treinta, con su expansión militar en China. Pero los Estados T:1ni-
dos no se reincorporan decididamente al sistema político internacio-
nal hasta después de comenzada la segunda guerra mundial. Con
ésta se instaura el ~istema internacional de nuestro tiempo, que es.
plenamente universal, y en el que las potencias europeas han perdido
su protagonismo. Francia, Alemania y e! Reino Unido son hoy po-
tencias de segundo orden. El poder está en la actualidad en manos
de dos superpotencias (los Estados Unidos y la Unión Soviética), de
las cuales sólo una es parcialmente europea. Con e! reciente des-
arrollo político de China y la India, parece que el poder internacio-
nal se desplaza definitivamente de las riberas del Mediterráneo y el
Mar del Norte hacia los grandes océ~nos: Atlántico, Pacífico e Indi-
20 Las organizaciones internacionales

ea. Por primera vez en la historia de la humanidad tenemos una po-

lítica internacional auténticamente global. .
Aunque el sistern,.a internacional es hoy fundamentalmente uni-
versal, cabe señalar la existencia de varios subsistemas regionales.
Estos subsistemas no están, desde luego, aislados del sistema inter-
nacional global. Pero las. relaciones entre sus actores internos ofre-
cen un mayor grado de intensidad relativa que las que dichos acto-
res tienen con potencias exteriores.. A grandes rasgos podemos ha-
blar de los siguientes subsistemas regionales, que, por razones de
simplificación, designaremos sencillamente como «sistemas»:
~
1.0 . Sistema europeo, que incluye a los Estados de Europa oc- ~
'U
cidental y oriental y, entre éstos, a la Unión Soviética. Aunque los .11
...
..t:>
Estados Unidos no se encuentran situados geográficamente en el ::t
...
área del sistema, mantiene una formidable presencia militar, políti- ~
ca y económica. Cabe hablar de dos subsistemas principales dentro ~
Q,
del sistema europeo: el europeo-occidental y el europeo-oriental, con 't;
;:
el predominio en cada uno de ellos de los Estados Unidos y la .~
Unión Soviética respectivamente, aunque en el primero de estos ...
::t
...
subsistemas nos encontramos con tres potencias de una cierta im- ....
portancia militar, económica y diplomática (Reino Unido, Francia ~;:
y Alemania Occidental). <::>

2.° Sistema americano, bajo la indiscutida hegemonía de los .~

Estados Unidos. Dentro de este sistema continental se pueden iden- t;
...
tificar varios subsistemas derivados, aunque todos íntimamente re- .~
.-' ~
lacionados con el sistema general. El sistema de la América septen- ~
'U
...
trional, que aharca a los Estados Unidos, Canadá, México y, posi- .:::¡
blemente, Cuba, está muy sometido a la presencia de los Estados
Unidos. También los Estados Unidos ejercen influencia directísima
.'.' ...
tii
l.
.....
en los sistemas del Caribe yla América central. En los dos subsis-
temas principales de la América del Sur, el cono-sur y la región
andina, sólo Brasil se perfila en este momento como gran potencia,
aunque siempre a la sombra del poder económico y diplomático de ~
10s Estados Unidos. .
.'.w
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3.° Sistema nordatlántico, que 'engloba a los Estados Unidos, 1 .o.e
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Canadá y los países de la Europa occidental La supremacía nortea- ¡ ; E
...
mericana se encuentra parcialmente compensada por las tres po- ii
._ ..;f E ii
tencias europeas ya mencionadas, el Mercado Común y, en menor i §
medida, por el espíritu independentista de Canadá. '..~r j i
./
4.° Sistema asiático, cuyos miembros cuentan con las tres cuar- ~ n ¡;:'"
tas partes de la humanidad y se extienden sobre una amplia zona ~ LJ ~@
geográfica. Con una superpotencia dentro del sistema, y tres poten-
cias regionales importantes (China, Japón y la ~ndia), también cabe
(
22
Las organizaciones internacionales
destacar la influencia que en todo el sistema han ejercido los Esta-
dos Unidos. Por su enorme diversidad y escasa articulación, el sis-
tema asiático se comprende mejor a través de sus subsistemas, que
constituyen en muchos aspectos sistemas independientes: el sistema
del Asia meridional, con predominio indio; el sistema del Asia sud-
oriental, en el que convergen la Unión Soviética, China, Japón y los
.'
Estados Unidos; y el sistema del Asia oriental, en el que también
part.icipan Taiwán y las dos Careas, pero que se halla decidida-
mente determinado por las cuatro potencias antes mencionadas.
5.° Sistema mediterráneo, que engloba a los países de la Eu-
ropa meridional, norte de Africa y Oriente Medio. Cabe advertir,
al menos, la existencia de dos subsistemas dentro del mismo: Me-
diterráneo occidental (Maghreb, Libia y la Europa latina) y Medi-
tcrníneo oriental (Balcanes y Oriente Medio). La presencia nortea-
1l1<.:l'iC:HJ3
en el Mediterráneo se hace sentir a través de la NATO
v otros acuerdos militares y la estancia permanente de la VI Flota
r:n sus aguas, así como la íntima relación entre los Estados Unidos
e T<;racl.La Unión Soviética ha penetrado en esta zona tras las re-
petidas crisis árabe-israelíes como aliada del mundo árabe, en espe-
cj,1.1de agucJlos países de inspiración socialista, como Siria e Iraq.
TJ'~IILrodd sistem~, cabe advertir la presencia de una «gran poten-
ci:p. (Francia) y de algunas potencias intermedias, como Espafia,
/\ rgdia, Italia, Egipto y Yugoslavia; pero las fuerzas de los Estados
dc In zona no están en relación desproporcionada. La existencia de
la COlTlunidadeuropea, en la orilla norte del Mediterráneo, y de la
Liga árabe, en la orilla sur, da una cierta estructura institucional a
las relaciones entre países mediterráneos.
6.° Sistema africano" que' se descompone en varios subsiste-
mas: Africa septentrional y sahariana; Africa oriental; Africa oc-
cidental; Africa central; Africa austral. Cabría hablar, igualmente,
dd Africa subsahariana como un sistema autóctono, separado del
Africa septentrional. Quizás la característica más importante del sis-
tema africano sea la lejanía de las superpotencias, que sólo están
presentes en la zona mediterránea. Dentro de cada una de las zo-
nas, podemos sefialar la existencia de potencias intermedias, como
Sudáfrica, en el Africa austral, Nigeria, en el Africa occidental, o el
Cohgo (Zaír) en el Africa central. El Africa oriental se caracteriza
por ,un notable equilibrio de fuerzas, con una mayor inestabilidad
debida a problemas fronterizos.
Estos 'sistemas han de ser concebidos como sistemas de interac-
ciones, y no como simples zonas geográficas. En realidad, la enu-
meración que hemos hecho puede resultar muy limitada, pues he-
1. El sistema internacional y sus actores principales 23
mas prescindido de otras clasificaciones sistemáticas, como las rela-
tivas a las relaciones entre superpotencias, () las relaciones entre
paíscs industrializados, países en desarroJlo y entre estos dos grupos
de países. En muchos aspectos, l~s relaciones entre Estados Unidos
y la Unión Soviética son más imemas r¡ue las existcntes entre cada
una de estas potencias y sus aliados y vecinos. También las relacio-
nes entre países industrializados constituyen un denso nudo de co-
municaciones, que hacen que en muchos aspectos el Reino TJnido,
por ejemplo, esté más próximo a Australia que a su vecina Francia.
Pero, en u.n.esquema de las relaciones internacionales contemporá-
neas, es importante comprender la existencia de sistemas regionales
que determinan en un aspccto la política exterior de un país y cons-
tituyen la base de gran número de organizaciones de ámbito re-
gional.
2. Actores Internacionales
Llamamos actores internacionales a aquellos individuos o colec-
tividades que desempeñan roles o papelcs en un sistema internacio-
nal. El actor principal en el actual sist<.:mainternacional es el Es- .
tado. En el apartado anterior nos hemos referido principalmente a
los actores estatales. Junto al Estado existen, sin embargo, otros
actores internacionales, como las organizaciones internacionales, los
grupos de presión, las organizaciones políticas transnacionales, las
sociedades multinacionales, e incluso individuos particulares que pue-
den desempeñar un papel fundamental en la sociedad internacional.
Sefialaremos a continuación los rasgos más importantes de los dis-
tintos tipos de actores internacionales. .
En primer lugar, el Estado, que ocupa el lugar central en la
escena internacional. En el mundo actual existen unas 150 entida-
des estatales, de dimensiones y características muy distintas en-
tre sí, y que juegan papeles distintos según su importancia y po-
sición relativa. Entre los diferentes tipos de actores estatales, nos
encontramos en primer lugar con las mperpotencias, los Estados
Unidos y la Unión Soviética, que ocupan varios millones de kiló-
metros cuadrados, cuentan cada una de ellas con más de doscien-
tos millones de habitantes y disponen de amplios recursos econó-
micos, así como de un arsenal militar apto para su aniquilación
mutua. Las superpotencias pueden ser definidas como los actores
estatitles que cuentan con medios cconómicos, militares y políti-
cos para defenderse por sí solas, sin necesidad de participar en
alianzas. Aunque los Estados Unidos, en medida importante, y la
 24 Las organizaciones internacionales
Unión Soviética, en menor medida, necesitan disponer también de
recursos económicos situados en otros países, su poder económico
y militar les garantiza el acceso a esos recursos en países situados
en su zona de influencia. La autosuficiencia militar supone la no
dependencia de una alianza determinada, y la posibilidad de impo-
ner condiciones a los aliados menores en los sistemas de alianza
en que participan las superpotencias.
Los restantes. actores estatales carecen de esa capacidad de au-
tosuficiencia de que goznn las grandes potencias. Su seguridad y su
economía dependen de la protección de u~a o de las dos potencias.
Esto ocurre incluso con países de gran extensión superficial y po-
blación, como China y la India, que sólo garantizan su indepen-
dencia a través del apoyo o la neutralidad de una o ambas super-
potencias. Países como Francia, Japón, el Reino Unido y la Ale-
mania Occidental, que gozan de un alto nivel de desarrollo econó-
mico y tecnológico, carecen de la base territorial y de población
necesaria para afirmar su independencia por sí sólos, por lo que
su seguridad se basa en las alianzas militares concertadas con los
Estf1dos Unidos. Ni siquiera la disponibilidad del arma nuclear bas-
ta para conferir a una de estas potencias intermedias autonomía
política. En primer lugar, el arma nuclear sólo resulta hoy eficaz
si se dispone de medios masivos de «entrega»: flotas de bombar-
deros de gran radio de acción, proyectiles dirigidos supraorbitales,
submarinos portaproyectiles, etc. En segundo lugar, la eficacia di-
suasoria del arma nuclear sólo existe cuando se cuenta con un po-
tencial nuclear suficiente para destruir a una de las superpotencias.
La tesis del General De Gaulle de que a Francia le bastaría una
pequeña fuerza nuclar «de choque» para disuadir a una superpo-
tencia de un ataque nuclear no "resulta convincente, y la. defensa
de Francia depende, en defin,itiva, del paraguas nuclear norteame-
ricano. Tampoco China puede confiar en sus recursos nucleares
frente a un ataque masivo soviético o norteamericano, y sólo el
equilibrio entre las dos superpotencias ha garantizado su indepen-
dencia en los últimos años.
Si descendemos un nuevo escalón y pasamos de las grandes
potencias a las potencias intermedias, como España, Brasil, Argen-
tina, Egipto, Indonesia, Polonia o Yugoslavia, su dependencia de
las superpotencias es aún más acusada. Egipto, por ejemplo, ha os-
cilf1dodesde una cuasi-dependencia del bloque socialista, con Nasser,
hasta la aproximación a los Estados Unidos del actual presidente,
Anwar Sadat. España pasó de la posición de aliado subordinado de
Alemania durante la segunda guerra mundial, a la de aliado subor-
dinado de los Estados Unidos después de la guerra. La Yugoslavia
1. El sistema interoaci,lOHI y sus actores principales 25
de Tito consiguió un cierto grado de independencia grr.cías a la ayu-
da masiva, económica y miHtar, de los Estados Unidos. en tanto que
Polonia pasó de la ocupación militar alemana a una situaciÓn de
dependencia polítiGl completa con respecto a la Unión Soviétka.
Las posibilidades Je autosuficiencia e indepcndencb dis'oinuyen
, con la reducción del territorio, población y recursos omurales. Así,
varios Estados centroamericanos y antillano~; son en la actualidad
prácticamente dependencias coloniales de los Estados Unidos: Pana-
má', Santo Domingo, Nicaragua, etc. T[1mbién la independencia de
muchos de 1.os-Estados africanos resulta mediatÍ?:ada por la existen-
cia de lazos económicos, e incluso militares, con la ;intiglla metró-
polis. Este es el caSo de los países francófonos del Africa central con
respecto a Francia, y de algunos de los países anglófunos ante el
Reino Unido. Finalmente, los llamados Estados diminutos, como la
Ciudad del Vaticano, Liechtenstein, San Marino, Mónaco, e incluso
Andorra, sólo pueden ser considerados como actores estatales en un
sentido impropio, ya que dependen de uno o dos Estados próximos
para su defensa y su supervivencia económica y política. Andorra
no es técnicamente un Estado, y el grado de autonomía y democracia
de que goza es sólo el resultado de su emplazamiento entre Francia
y España y su, aislamiento geográfico. La Ciudad del Vaticano es
una instrumentalidad de un actor no estatal, la Ig]esia Católica, y
depende pata su seguridad, economía e independencia de la benevo-
lencia del Estado italiano. También San Marino sólo puede subsistir
.~ en la medida en que lo tolere Italia, y Mónaco con el consentimien-
to de Francia. El más autónomo de los Estados diminutos, Liech-
..' tenstein, no cuenta siquiera con los recursos nccesilrios para estable-
cer un servicio exterior, que cubre su relativamente poderoso vecino
suizo. En los últimos años han aparecido, además, los llamados
«micra-Estados», que cuentan con una cierta superficie territorial
y población, pero que resultan escasos en comparación con las po-
tencias medias. Se trata de países con población inferior al millón
de habitantes, o extensión no muy superior a los mil kilómetros
cuadrados. Ya Islandia, en población, y Luxemburgo, en población
y territorio, apenas llenaban los requisitos mínimos para el recono- .
cimiento de la estatalidad. Algunos de los nuevos Estados indepen-
dientes, como Mauricio, Maldivas, Malta y Granada, reúnen aún
condiciones menos adecuadas para el ejercicio de las funciones es-
tatales en la sociedad internacional. Estos países sólo cuentan con
medios suficientes para establecer una o dos representaciones diplo-
máticas, y algunos de ellos, miembros de Naciones Unidas, no pue-
den siquiera enviar represcntf1ntes a la Asamblea General de

26 Las organizaciones internacionales
In ONU. Estamos, por tanto, en el caso limite del reconocimiento
de, lA,cstAtnlidad. ., .. . gubernamentales ofrecen un alto grado de visibilidad, y es posible
l..u incapacidad de muchos actorcs estatales para mantener su
indep<:ndc.ncia ,ha favorecido la formación de bloques de potencias,
que en muchos casos tienen mayor importancia política que los
Estndos que. los constituyen. Desde 1945 existen dos bloques prin-
cipales, agrupados en torno a los Estados Unidos y la Unión Sovié-
¡it:¡I: el bloque. occidental, «capitalista» o de «Estados libres»r y el
bloquc oriental, «socialista» o «soviético». La hegemonía de las
superpotcncias es clara en el interior de cada uno de los bloques,
y esto hace que los bloques actúen como portavoces o amplificado-
res de la diplomacia de la potencia hegemónica. Junto a los dos
blnques principales, cabe hablar también de otras agrupaciones de
Estados, aunque con contornos menos acusados y con menor signi-
ficación práctica. Este es el caso del «bloque afroasiático» o de los
«países no alineados», cuyos miembros pueden; de hecho, pertene-
cer a uno de los bloques hegemónicos y, encontrarse muy mediati-
zados por las superpotencias. Así, Cuba, y Perú han asistido a la
última Conferencia de países no alineados, a pesar de que la pri-
mera parece en la actualidad ser miembro del bloque socialista,
mientras Perú se mantiene dentro dd bloque occidental. Existen,
además, agrupaciones regionales, algo más definidas en su contorno
y con mayor impacto en la política internacional, como el «bloque
,írabe» y el «bloque europeo-occidental», el primero integrado, en
líneas generales, en los países no alineados, y el segundo como un
elemento del bloque occidental. Estos bloques regionales suelen cris-
talizar en organizaciones internacionales, como la Liga árabe, la Co-
munidad europea y el Consejo de Europa. También cabe decir lo
mismo del bloque socialista, que se puede identificar con el
r:/\EM y el Pacto de Varsovia. El bloque occidental ll1enta
con un amplio número de organizaciones, de las que quizás el Pacto
Allántico y la OCDE sean en la actualidad las más representativas.
Las organizaciones regionales no siempre coinciden con el bloque
hegemónico, por lo que a veces tienen que ser suplementadas con
acuerdos bilaterales adicionales. Este es el caso del Pacto del Atlán-
tico, que se completa con acuerdos militares bilaterales de los Esta-
dos Unidos con países como España, Japón y Taiwán, o con otros
acuerdos regionales, como la SEATO y el CENTO. Es posible la
inclusión en un acuerdo regional de países que no se ajustan exacta-
mente al bloque hegemónico. Así, Iraq está asociado al CAEM
y, a pesar de su proximidad ideológica con los países socialistas,
aparece como miembro de pleno derecho del bloque árabe, más que
del hloque socialista.
27
1. El sistema internacional y sus actores principales
Los Estados, los bloques de países y las organizaciones inter-
su identificación en un mapa con colores superpuestos. Existen, sin
embargo, otros actores internacionales de menor visibilidad. Este
es el caso de los grupos de presión o ideológicos. Un buen ejemplo
a este respecto lo dan las llamadas sociedades multinacionales. Jurí-
dicamente,' estas sociedades se configuran como una cadena de so-
ciedades nacionales enlazadas entre sí por relaciones contractuales
o sistemas de boldillg. La visibilidad de estas sociedades se' consigue
a veces con_clmantenimiento de un nombre común: Philips, Gene-
ral Eléctrica, Shell, Ford, Citroen, etc. Pero en muchos casos, la
denominación no sirve para identificar a una sociedad como miem-
bro de un grupo multinacional. Así, Standard Eléctrica y Marconi
dependen en España de la ITT, sin que tengan nada que ver con
otras sociedades transnacionales de denominaciones similares, como
la Standard Gil de Nueva Jersey o el grupo Marconi angla-italiano.
La situación puede aún resultar más confusa cuando la .sociedad
multinacional no se especializa en un sector determinado (electróni-
ca, informática, combustibles, automóviles), sino que constituye un
«conglomerado» de industrias que abarcan varios sectores. Así, 'la
ITT no se limita al sector electrónico, sino que cuenta también con
filiales en el ramo inmobiliario. Incluso' los cárteles internacionales,
basados en contratos entre empresas independientes, ofrecen una
cierta impenetrabilidad para el público en general. Al objeto de
evitar la aplicación de las disposiciones legales en materia de mono-
polios, las prácticas paralelas son preferidas a los acuerdos explíci-
tos, de modo que no existe prueba documental de la existencia de
este tipo de acuerdos. En general, las organizaciones industriales
suelen eludir la publicidad, y tienden a no constituir organizaciones
formales fácilmente identificables. Sólo en contados casos estable-
cen organizaciones no gubernamentales: conferencias marítimas, con-
sejos de productores de materias primas, Confederación europea de
productores agrícolas, etc. .
Los grupos ideológicos, así como algunos otros' grupos de pre-
sión, adoptan sin dificultad la forma de organizaciones no guberna-
mentales. Las confesiones religiosas pueden adoptar la forma de
una organización internacional no gubernamental, como el Consejo
Mundial de las Iglesias, las confederaciones misionales baptistas,
y la misma Iglesia Católica. La Organización Islámica ofrece en es-
tos momentos la anómala situación de estar a medio camino entre
la organización intergubernamental y la organización no guberna-
mental, pues a sus reuniones acuden representantes guberna-
mentales juntamente con líderes religiosos, siguiendo la tradicional

28 Las organizaciones internacionales
identificación del Islam entre poder temporal y poder espiritual.
Ahora bien, al. igual que ocurre con las organizaciones económicas,
nos encontramos con organizaciones .religiosas e ideológicas de es-
cnsn transparencia. Este fue el caso en el pasado de la Compañía
de Jesús y de la masonería, y, .más recientemente, del Opus Dei.
Pero en el sector religioso predominan hoy las organizaciones abier-
tas. También las confederaciones sindicales e internacionales de par-
tido prefieren en la actualidad la transparencia al secreto o la clan-
destinidad, sobre todo al obteneJ,"sesu reconocimiento legal en la
mayor parte de los países. La clandestinidad sindical y de partido
sólo se practica en países de estructura dictatorial. Tanto la Inter-
nacional Socialista como la Federación Sindical Mundial, la Confe-
deración Internacional de Sindicatos Libres y la Confederación Sin-
dical Europea, gozan hoy de amplio reconocimiento legal y actúan
a la luz pública, recurriendo incluso a la moderna técnica de las
relaciones públicas. Estamos muy lejos de las internacionales clan-
destinas del último tercio del siglo XIX.
Para que un grupo ideológico, económico o político actúe en la
esfera internacional no es necesario que se' constituya como orga-
nización internacional. Grupos nacionales pueden ejercer gran in-
fluencia internacional, de forma voluntaria o involuntaria. Así, los
miembros de la Bolsa de Nueva York (Wal! Street) pueden decidir
de modo efectivo sobre los asuntos económicos de muchos países.
Duranto la segunda guerra mundial, el fascismo, que no constituyó
propiamente organizaciones internacionales, consi.guió una' acción
concertada a través de los órganos del Reich, del Estado italiano
y del Imperio japonés encargados de las relaciones exteriores, ac-
tuando de concierto con organizaciones fascistas nacionales, como
la «Acción francesa» o los «rexistas» belgas. Las llamadas «socie-
dades multinacionales» son, en realidad, la prolongacién de. socie-
dades nacionales, controladas a su vez por un reducido grupo de
accionistas y administradores. En ocasiones, una familia, a través de
su poder político o económico nacional, puede influir decisivamente
en los asuntos mundiales: la familia Rothschild, la familia Krupp,
la familia Ford, la familia Rockefeller, o la familia Kennedy, son
ejemplos de la proyección internacional de un grupo basado en la-
7.0Shiológicos, sin necesidad de remontarnos a otras familias que
históricamente han revestido gran importancia, como los Medici, los
Habsburgo o los Borbones.
Ciertos individuos pueden desempeñar un papel fundamental en
la evolución de la sociedad internacional~.Buda, Cristo, Mahoma,
Carlomagno, Napoleón, Marx o Hitler han ejercido más influencia
en la historia que poderosos grupos sociales, económicos y políticos.
1. El sistemt\ internacional y sus actores principales 29
El poder político de los individuos puede depender de una base de
poder político propio, herq:lada (Carlomagno, Carlos V, Luis XIV)
o adquirida (Napoleón, Hitler, Stalin, Mussolini), pero a veces es
independiente de toda organización política y se basa en el simple
carisma (Gandhi). Grandes ministros o asesores, como Metternich,
Kissinger, Talleyrand o Marshall, no han necesitado carisma ni base
.1"~~
política propia para ejercer una acción internacional, bastándoles ]a
confianza de los detentndores del poder político nacional. En defi-
nitiva, hoy, con la concentración del poder militar y político en las
manos de élite~ reducidas y de personalidades destacadas, el Secre-
tario general -del Partido comunista de la Unión Soviética y el Pre-
sidente de los Estados Unidos reúnen en sus manos mayor cantidad
de poder que ningún otro organismo u organización.
3. Las organizaciones internacionales
En el apartado anterior hemos señalado la existencia de una plu-
ralidad de actores en la escena internacional, que van desde las su-
perpotencias y los bloques de países hasta las comunidades religio-
sas, la familia e individuos determinados. Entre estos actores inter-
nacionales se cuentan las organi;r,aciones internacionales, a las que
ya hemos hecho algunas referencias. Entendemos por organización
internacional todo' grupo o asociación que se extiende por encima
de las fronterns de un Estado y que adopta tina estructura orgánica
permanente. Dentro de esta amplia definición caben diferentes ti-
pos de entidades transnacionales: organizaciones intergubernamen-
tales, comunidades religiosas, confeder.lciones sindicales, internacio-
nales de partido, asociaciones profesionales y deportivas, etc. La
exigencia de una cierta estructura orgánica deja fuera las organiza-
ciones no formalizadas, como los bloques de potencias o los movi-
mientos ideológicos,. pero permite incluir a las sociedades multina-
cionales y a los cárteles internacionales a pesar de que su estructura
orgánica sea en muchos casos imprecisa.
Cabe distinguir dos categorías fundamentales de organizaciones
internacionales. En primer lugar, nos encontramos con las organi-
zaciones intergubernamentales, integradas por representantes de .los
gobiernos nacionales. Las organizaciones no gubernamentales se com-
ponen de personas particulares, gtupos d entidades que no consti-
tuyen gobiernos nacionales. Las organizaciones no gubernamentales
ofrecen mayores problemas de definición que las organizaciones gu-
bernamentales, que suelen contar con una carta y unos órganos per-
manentes fácilmente identificables. La distinción entre ambos tipos
30 Las organizaciones internacionales
de organizaciones no es siempre fácil, sin embargo. Ya hemos seña-
lado el caso de la Organización Islámica, compuesta por represen-
tantes gubernamentales y no gubernamentales. El Consejo Nórdico
está integrado por representantes de los parlamentos de los países
nórdicos, pero no de sus gobiernos; sin embargo, suele ser clasifi-
cado como organización «iniergubernamental», por el carácter «ofi-
cial» de sus miembros. En cambio, la lATA, de la que forman parte
compañías aéreas nacionales que en su mayoría son de carácter gu-
bernamental o semi-gubernamental, es con~iderada como organiza-
ción no gubernamental, ya que las compañías están en ella repre-
sentadas como sociedades mercantiles y no como órganos de sus
gobiernos respectivos. Es posible, incluso, que dentro de una orga-
nización gubernamental existan órganos integrados por personas que
-no son representantes gubernamentales, sino que asumen funciones
internacionales con carácter independiente. Este es el caso de los
secretarios generales de la mayor parte de. las organizaciones. Tam-
bién la Comisión de derecho internacional de las Naciones Unidas
y el Comité económico y social de las Comunidades europeas están
integrados por personalidades que son independientes, y no repre-
sentan a sus gobiernos respectivos. Pero la composición no guber-
namental de ciertos órganos no quita a una organización internacio-
nal su carácter intergubernamental.
Quizás uno de los fenómenos más característicos de nuestro
tiempo sea el del desarrollo de las organiz.¡ciones internacionales.
Entre 1945 y 1976 se han creado cientos de organizaciones intergu-
bernamentales, y vados millares de organizociones no gubernamen-
tales. La estrechez de las fronteras de los Estados nacionales ha
provocado, sin duda, esta enorme expansión de la cooperación inter-
nacional institucionalizada. Podríamos decir que junto al gobierno
visible de los Estados y sociedades nacionales se ha ido desarrollan-
do un gobierno invisible basado en la cooperadón permanente inter-
estatal y en la actuación de grupos sociales a 1ravés de las fronteras
nacionales. Por lo general, las sociedades nacionales han pasado a
ser sociedades abiertas en sus relaciones con otras sociedades nacio-
nales, y las organizaciones internacionales S01l la consecuencia na-
tural de ese fenómeno.
En esta obra s610 estudiaremos las organizaciones interguberna-
mentales. Esto se debe a dos razones principalts. En primer lugar,
cuando se habla de «organización internacional" se suele entender
por tal una «organización intergubernamental», loientras que las or-
ganizaciones no gubernamentales suelen ser concddas como «asocia-
ciones internacionales». En segundo lugar, lo org:tnizatorio ocupa un
lugar secundario en las organizaciones no gubenamentales, preocu.
1. El sistema internacional y sus actores principales 31
padasante todo por llevar a cabo una función eficaz en su campo
de actividad, mientras que las organizaciones intergubemamentales
se caracterizan por una notable preocupación por las cuestiones ju-
rídicas, orgánicas y formales.
.,'
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