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Continuidade de políticas públicas e o caso do Programa

Nacional de Alimentação Escolar (PNAE)


EDUARDO DE LIMA CALDAS*
MÁRIO LÚCIO ÁVILA**

Resumo: Este artigo apresenta a trajetória da Política Nacional de


Alimentação Escolar no Brasil e recorre aos elementos teóricos da
continuidade de políticas públicas para construir a análise. A análise
indica que a trajetória da Alimentação Escolar como Programa de
Política Pública tem seus aspectos discursivos e o próprio entendimento
sobre sua execução alterados ao longo do tempo. As alterações decorrem
da incorporação de novos atores e da introdução de novos dispositivos.
A entrada de novos atores implica na introdução de novos objetivos, mas
não necessariamente na substituição dos objetivos anteriores. Assim,
apesar das alterações, os objetivos maiores do Programa são mantidos.
Palavras-chaves: alimentação escolar; políticas públicas; continuidade.
Abstract: This paper presents the history of the National Policy School
Food in Brazil and uses the theoretical elements of continuity of public
policies to build the analysis. The analysis indicates that the trajectory of
the School Food Programme like Public Policy has its own
understanding and discursive aspects of its implementation changed over
time. The changes result from the incorporation of new actors and the
introduction of new elements. The entry of new actors implies the
introduction of new goals, but not necessarily in the substitution of the
above goals. Thus, despite the changes, the major objectives of the
program are maintained.
Key words: school feeding; public policy; continuity.

*
EDUARDO DE LIMA CALDAS é bolsista de Pós-Doutorado da CAPES no CIRAD-
França. É professor em Gestão de Políticas Públicas (EACH-USP). É economista (FEA-USP), Mestre em
Administração Pública e Governo (EAESP-FGV) e em Ciência Política (FFLCH-USP), e Doutor em
Ciência Política (FFLCH-USP).

**
MÁRIO LÚCIO ÁVILA é Professor Adjunto na Universidade de Brasília, campus
Planaltina-DF. Doutor em Desenvolvimento Sustentável.

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Introdução trabalhadores envolvidos e
população beneficiada?
Um argumento recorrente dos
candidatos, principalmente a cargos do O texto que segue tem caráter
Poder Executivo, diz respeito à exploratório, e está organizado em duas
continuidade ou descontinuidade das seções: a primeira na qual apresenta
políticas públicas. Não é por menos que, uma narrativa do longo processo de
a cada dois anos, transcorridas as continuidade do Programa Nacional de
eleições, beneficiários, parceiros e Alimentação Escolar; a segunda na qual
agentes públicos envolvidos apresenta reflexões sobre o significado
diretamente com políticas, programas e de “continuidade” e sobre os fatores que
projetos de ação pública ficam poderiam justificar o longo período de
inseguros com relação à continuidade continuidade.
das atividades das políticas, programas O Programa Nacional de
e projetos com as quais estão Alimentação Escolar
envolvidos. Será que os novos
governantes, ou mesmo os antigos O Programa Nacional de Alimentação
governantes com novas equipes (no Escolar (PNAE) teve sua origem na
caso de reeleição) darão continuidade às década de 40 do século XX. O Instituto
ações iniciadas? de Nutrição à época defendia que o
Governo Federal deveria oferecer
Apesar disso, há, no Brasil, poucos alimentação aos escolares, porém por
estudos que procuram compreender os falta de recursos o projeto não pode ser
fatores que favorecem a continuidade concretizado.
e/ou a descontinuidade das políticas
públicas, bem como suas consequências Na década de 50, foi elaborado o Plano
(COLLARES, MOYSES E GERALDI, Nacional de Alimentação e Nutrição
1999; ESTEVAM, 2010; denominado “Conjuntura Alimentar e o
GASPARONI, 2005; MENICUCCI E Problema da Nutrição no Brasil”. Em
MACHADO, 2007; NOGUEIRA, 2006; 1954, ocorreu a primeira liberação de
ROCHA, 2011; SPINK, 1987; SPINK, recursos do Fundo Internacional de
1999; SPINK, 2001; ZARPELLON, Socorro a Infância (Fisi), atualmente
2011). Grosso modo, essa literatura, denominado Fundo das Nações Unidas
com riqueza de estudos de caso e para a Infância (Unicef), para financiar
diferentes metodologias, procura a alimentação nas escolas1.
responder questões como as seguintes: Em 1955, por meio do Decreto
 O que significa manter 37.106/55, o Ministério da Educação
uma política, programa e projeto (Governo Federal) instituiu a Campanha
de política pública? de “Merenda” Escolar (CME). Em
1956, por meio do Decreto 39.007/56, a
 Será que candidatos da Campanha de “Merenda” Escolar
oposição (e mesmo os da (CME) passa a ser chamada de
situação), se eleitos, mantêm as Campanha Nacional de “Merenda”
políticas, programas e projetos Escolar (CNME).
iniciados anteriormente?
Em 1965, após o golpe militar, outro
 Quais os impactos da Decreto (Decreto 56.886/65) altera o
descontinuidade de uma política, nome do Programa, que passa a ser
programas e projetos de políticas chamado de Campanha Nacional de
públicas para as organizações e Alimentação Escolar (CNAE). O

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financiamento deste programa continua formulação, financiamento e
contando com a colaboração gerenciamento da alimentação escolar.
internacional (americana): Alimentos
para a Paz, financiada pela United Os processos de aquisição dos gêneros
States Agency for International alimentícios mantiveram-se
Development (Usaid), e o Programa centralizados e os alimentos formulados
Mundial de Alimentos, financiado pela e industrializados passaram a ser
Organização das Nações Unidas para comprados por intermédio de licitações
Alimentação e Agricultura públicas. Os inconvenientes de uma
(FAO/ONU). política centralizada eram muitos, desde
logísticos relacionados com
Em 1973 foi criado o Programa dificuldades em armazenar e distribuir
Nacional de Alimentação e Nutrição os gêneros alimentícios, até culturais
(Pronan) e executada sua primeira fase. relacionados às diferenças de hábitos
Os públicos beneficiários deste alimentares locais.
programa eram gestantes, nutrizes e
crianças de até sete anos na população Apesar da inconveniência da
de baixa renda e os escolares de sete a centralização da política de alimentação
14 anos. A segunda fase do programa, escolar, em 1983, quando da criação da
executada entre 1976 e 1979, além da FAE e no bojo do processo de
alimentação escolar, também continha redemocratização do país, pôde-se
outros 10 programas. observar um primeiro esforço/tentativa
para descentralizar a alimentação
Segundo Carvalho da Silva (1995), o escolar.
Pronan ofereceu o primeiro modelo de
uma política integrada de alimentação Em 1983, pela primeira vez, tentou-se
que de alguma forma articulava descentralizar o PNAE, por meio da
produtor e consumidor. Tratava-se de: municipalização da gestão da
alimentação escolar nos Estados de São
“Uma política nacional incluindo
suplementação alimentar, amparo Paulo (governo Franco Montoro), e do
ao pequeno produtor rural, combate Rio de Janeiro (governo Brizola). No
às carências específicas, caso específico do Estado de São Paulo,
alimentação do trabalhador e apoio o Programa de Descentralização da
à realização de pesquisas e Alimentação Escolar estava inserido em
capacitação de recursos humanos”. dois eixos de ação do governo: na
chamada “Batalha da Alimentação” e na
A partir de 1976, a alimentação escolar chamada “Batalha da Democracia e da
passou a ser financiada com recursos Descentralização”.
públicos alocados no Ministério da
Educação (MEC). Em 1979, o nome do A FAE, entre 1986 e 1988, estimulou a
programa foi novamente modificado. A descentralização do PNAE por meio de
partir de então passou a se chamar sua municipalização, firmando
Programa Nacional de Alimentação convênios diretos com 81 municípios do
Escolar (PNAE). país (CARVALHO, 2009: 98). Os
Em 1983, foi criada a Fundação de municípios se responsabilizavam pelo
Assistência ao Estudante (FAE), gerenciamento e pela operacionalização
vinculada ao Ministério da Educação e do programa, e fundamentalmente pela
Cultura, que dentre outras atribuições é, aquisição de alimentos básicos in
desde sua criação, responsável pela natura.

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Apesar dos benefícios da experiência de dos municípios com a FAE e para
descentralização do PNAE, como uso normatizar e institucionalizar o processo
de produtos regionais nos cardápios e de descentralização. Assim, no primeiro
promoção do desenvolvimento local por semestre de 1993 foram firmados
meio do estímulo e do aumento de convênios com 26 Estados e 24 capitais
demanda para os produtores locais, a de Estados (exceto São Paulo e Rio de
experiência padeceu com a lentidão na Janeiro que já haviam municipalizado a
liberação de recursos (o que implicava política de alimentação escolar); e no
em intermitência operacional) e com a segundo semestre do mesmo ano, com
dificuldade na prestação de contas por todos os municípios com população
parte dos municípios. igual ou superior a 50 mil habitantes.
Com a promulgação da Constituição Em 1994, foi promulgada a Lei 8.913
Federal de 1988 (CF-88), a alimentação (18/07/1994) que consagrou,
escolar passou a ser um direito de todos institucionalizou, normatizou,
os alunos matriculados no ensino oficializou o processo de
fundamental, por meio de programas de descentralização do PNAE. Segundo
suplementação alimentar a serem Carvalho (2009: 103):
desenvolvidos pelos três níveis de
“Em 1994, a descentralização do
governo: Federal, Estadual e Municipal. PNAE deixou de ser apenas
Segundo a CF-88, em seu artigo 208: vontade política do poder executivo
para se tornar determinação da
“O dever do Estado com a educação sociedade brasileira. A
será efetivado mediante a garantia promulgação da Lei nº 8.913, de 12
de: VII atendimento ao educando, de julho de 1994 oficializou o
no ensino fundamental, a partir de processo, valorizando os hábitos e
programas suplementares de práticas alimentares locais e
material didático-escolar, regionais. A Lei tornou possível aos
transporte, alimentação e municípios brasileiros a
assistência à saúde”. participação na chamada
Então, apesar das experiências de “municipalização da merenda”, e
descentralização, por meio da desde a criação da FAE em 1983,
municipalização do PNAE por pela primeira vez, as escolas
puderam contar com a alimentação
iniciativas estaduais e pelos convênios
escolar no mês de fevereiro”.
da FAE com diversos municípios, e do
direito à alimentação escolar garantido De acordo com a Lei 8.913/94, a
na CF-88, somente em 1993-94 se transferência de recursos do governo
observa o que se pode chamar de Federal para os governos municipais
consolidação de um patamar de esforços ficou condicionada à criação dos
para a descentralização do PNAE. Conselhos de Alimentação Escolar, com
funções de fiscalizar o Poder Executivo,
Em 1993, o Movimento da Cidadania
controlar a aplicação dos recursos
contra a Fome, a Miséria e pela Vida
financeiros e acompanhar a elaboração
conseguiu, por meio de intensa
dos cardápios.
articulação da sociedade civil e pressão
ao recém-empossado governo Itamar Além disso, para a assinatura de
Franco, instituir o Conselho Nacional de Convênio com a FAE, as prefeituras
Segurança Alimentar e Nutricional municipais deveriam apresentar um
(CONSEA), instrumento importante Plano de Trabalho, Declaração Negativa
para fortalecer o processo de convênios do Fundo de Garantia por Tempo de

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Serviço (FGTS), Declaração Negativa De acordo com o Artigo 14 da Lei
de Recolhimento da Seguridade Social, 11.947:
Declaração de aplicação dos 25% de
impostos no Sistema de Ensino no ano “Do total dos recursos financeiros
repassados pelo FNDE, no âmbito
anterior, e balancete e orçamento do ano
do PNAE, no mínimo 30% (trinta
em vigor. por cento) deverão ser utilizados na
Assim, além de consolidar um aquisição de gêneros alimentícios
diretamente da agricultura familiar
determinado patamar de esforços do
e do empreendedor familiar rural ou
processo de descentralização, a Lei de suas organizações, priorizando-
8.913/94 oficializa o processo de se os assentamentos da reforma
participação e controle da sociedade agrária, as comunidades
civil junto à política de alimentação tradicionais indígenas e
escolar. comunidades quilombolas”.

Em 1998, a Lei 9.649 extinguiu a FAE e Portanto, observa-se, a partir de 2009,


transferiu suas competências para o um esforço para incorporar o produtor
Fundo Nacional de Desenvolvimento da familiar à política de alimentação
Educação (FNDE). escolar. Se, por um lado, há políticas
para organizar a oferta da produção, por
Foi editada uma série de Medidas meio de facilitação do crédito bancário,
Provisórias (MP), dentre as quais, a MP da qualificação técnica, do apoio
1.784/98, reeditada como MP 2.178- técnico, dentre outras; por outro havia
36/01, que exigia a aplicação de 70% necessidade de organizar e direcionar a
dos recursos transferidos da União para demanda governamental como forma e
os Municípios e Estados em produtos estratégia de apoio a agricultura
básicos, respeitando os hábitos familiar. Além do “mercado
alimentares locais e a vocação agrícola institucional” institucional criado,
do município, fomentando o observa-se também o fortalecimento dos
desenvolvimento econômico local. circuitos curtos de produção,
Em 2003, por meio da Resolução conectando o produtor, que se apropria
15/2003 (FNDE) foi definida em âmbito de forma mais plena do valor agregado
nacional uma lista de 72 produtos no processo produtivo; com o
considerados básicos, e que consumidor final (comunidade escolar),
compreendia tanto produtos regionais a quem se garante alimentação de
como o açaí e o queijo coalho, quanto melhor qualidade com conhecimento de
produtos nacionais como o arroz e origem e procedência.
feijão. Continuidade de Políticas Públicas
Finalmente, em 2009, a Lei 11.947/09 O que é continuidade de uma política
regulamentada pela Resolução 38 pública? Uma hipótese sobre as
(FNDE), ampliou o PNAE para todo o
políticas que continuam é a seguinte:
Ensino Infantil, Educação Fundamental,
são aquelas que no período de transição
Ensino Médio e Educação para Jovens e
entre um governo e outro são
Adultos (EJA) e tornou obrigatório o
consideradas pelo novo governo
gasto de pelo menos 30% dos recursos
empossado como políticas de Estado.
financeiros transferidos pelo FNDE em
Nesse caso, pode ocorrer que embora
aquisição de gêneros alimentícios
haja a manutenção da política não há o
diretamente do agricultor familiar.
reconhecimento discursivo sobre a

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mesma. Caso exemplar é a política Pode-se observar que, inicialmente, não
econômica do Governo Fernando era um “Programa”, mas um “Plano”,
Henrique Cardoso (FHC), mantida em depois “Campanha”, e finalmente
termos de Metas de Inflação, política “Programa”.
cambial e política monetária no governo
O que se observa é que de meados dos
subsequente (governo Lula), muito
anos 40 a meados dos anos 70, a
embora, do ponto de vista discursivo
política de alimentação escolar tinha
tenha sido tratada como “herança
caráter assistencialista e dependente de
maldita”.
recursos e doações internacionais.
Neste sentido, observa-se que o debate Nos anos 70, o Programa de
sobre a continuidade de políticas Alimentação Escolar consolidou-se
públicas pode ser desdobrado em dois como programa nacional, tornou-se
níveis: o nível de ação pública e o nível menos focalizado e mais universalizado
da construção discursiva. em termos de público, e passou a ser
Uma política que teve continuidade na financiado com recursos públicos
história recente do país foi a da alocados no Ministério da Educação
agricultura familiar, por meio do (MEC). Como muitos programa de
Programa Nacional de Agricultura políticas públicas estruturados e/ou
Familiar (Pronaf), iniciada também no reestruturados (e resignificados) ao
Governo FHC. Neste caso, o que se longo dos anos 70, o Programa de
observa é que a política foi acrescida de Alimentação Escolar era centralizado e
vários outros elementos inexistentes no verticalizado, o que gerou problemas
primeiro momento e fortalecida pela operacionais.
ampliação de recursos e beneficiários. O gigantismo do programa, sua
Nesta medida, observa-se um esforço de centralização, os problemas logísticos
articulação entre dispositivos2 relacionados à compra, estocagem e
previamente existentes e outros criados transporte foram importantes fatores de
para complementar a política já desgaste do programa.
iniciada. Observa-se também a No esteio do processo de
ampliação dos atores envolvidos com a redemocratização, foram feitos esforços
política. para a descentralização do programa.
No caso do Programa Nacional de No entanto, a pressão da indústria
Alimentação Escolar, o que se observa alimentícia foi um fator de desgaste de
ao longo de mais de 60 anos de história, qualquer tentativa descentralizadora e
é um conjunto de mudanças ao longo do de reafirmação dos processos
tempo, tanto em termos de dispositivos centralizadores, uma vez que seus
quanto em termos discursivos: interesses (interesses da indústria
inicialmente fora um discurso alimentícia) eram diretamente afetados
assistencialista, depois um discurso pela descentralização dos recursos
focado na descentralização, em seguida financeiros e das compras públicas3.
um discurso em que prevalece a Apesar da referida pressão, os esforços
democratização e finalmente um e as experiências subnacionais
discurso relacionado à articulação entre indicavam possiblidades reais de
políticas públicas. descentralização.
Mesmo o substantivo “Programa” só Tanto a descentralização quanto a
passa a ser usado a partir dos anos 70. exigência de formação dos Conselhos

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Locais para o controle social dos entrada de novos atores na execução das
recursos transferidos do governo políticas.
Federal para os governos municipais Deste modo, o que se pode dizer é que a
foram conquistas dos anos 90. O continuidade de uma política pública
Movimento da Cidadania contra a não implica que ela permaneça a
Fome, a Miséria e pela Vida conseguiu, mesma. Pode-se concluir que a
nos anos 90, por meio de mobilização continuidade de uma política pública é
da sociedade civil e pressão ao recém- quando ela mantém seus objetivos
empossado governo Itamar Franco, iniciais. Isso não implica que não se
instituir o Conselho Nacional de podem agregar outros objetivos a ela,
Segurança Alimentar e Nutricional até porque para sua continuidade haverá
(CONSEA). que incorporar novos atores,
Finalmente, a partir do ano 2000, foram provavelmente com objetivos diferentes
construídos novos dispositivos para essa e complementares.
política pública (Programa Nacional de Conclui-se também que manter o
Alimentação Escolar) e inseridos outros objetivo não implica em manter o
atores ao processo. A partir desse discurso. Parece esquizofrênico, mas
período, percebe-se que a referida muitas vezes o que se observa é um
política, que começara em perspectiva discurso completamente desarticulado
absolutamente assistencialista, da prática. No caso do Programa de
introduzira elementos importantes Alimentação Escolar o que se observa é
referentes à descentralização da gestão o contrário: um discurso completamente
(anos 80 e 90) e à democratização e articulado com a valorização do
controle social (anos 90), ganhou uma programa, com sua ampliação e com a
dimensão sócio-econômica ao valorizar agregação de novos objetivos.
a agricultura familiar (anos 2000). Nesta
medida, além de favorecer a
capilaridade e a circulação de recursos Referências
financeiros no território BALABAN, Daniel Silva. A importância de
(local/municipal), também favorece o conselhos de alimentação escola: o controle de
modo de produção familiar, que políticas públicas sob a ótica da cidadania. In:
contrasta com o modo de produção SOUSA, Donaldo Bello (Org.).
capitalista tradicional. Acompanhamento e controle social da
educação: fundos e programas federais e seus
Conclusão conselhos locais. São Paulo: Xamã, 2006.
BELIK, Walter e SOUZA, Luciana. Algumas
Spink et all (2001) apontam que os reflexões sobre os programas de alimentação
fatores políticos (compromissos de escolar na América Latina. Planejamento e
campanha), fatores técnicos (apoio da Políticas Públicas. Nº33. Brasília, IPEA,
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outras organizações, impacto positivo Itamar: políticas e programas de alimentação e
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grupos locais são os principais
argumentos para a manutenção de CARVALHO, Daniela Gomes de. O Programa
programas e projetos e em poucas vezes Nacional de Alimentação Escolar e a
sustentabilidade: o caso do Distrito Federal
o argumento político sozinho foi (2005-2008). 2009. 238 f. Dissertação
determinante para a descontinuidade. (Mestrado em Desenvolvimento Sustentável) –
Esses fatores estão relacionados com a Universidade de Brasília, Brasília, 2009.

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COLLARES, Cecília Azevedo Lima; e projetos econômicos e sociais: um ensaio
MOYSES, Maria Aparecida Affonso; sobre fatores que contribuem para esse
GERALDI, João Wanderley. Educação fenômeno na região centro-sul do Paraná,
continuada: a política da descontinuidade. Educ. Brasil. 3° Congresso Internacional de Educação.
Soc., Campinas, v.20, n 68, 1999. 2011.
ESTEVAM, D. O. A contínua descontinuidade
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Seminário de Ciências Sociais Aplicadas.
UNESC. Florianópolis 2010.
GASPARONI, Meirelaine Marques et alli-
Descontinuidade das ações e políticas sociais e
suas repercussões no “empoderamento” das
famílias – uma análise do programa de
erradicação do trabalho infantil (PETI) - 2°
Seminário Nacional de Estado e Políticas
Sociais no Brasil. Unioeste. 2005.
MENICUCCI, Telma Maria Gonçalves;
MACHADO, Moisés. Continuidade e Mudança:
comparação entre as trajetórias das políticas de
segurança alimentar de Belo Horizonte e Santos.
XXXI Encontro Anual da ANPOCS. Caxambu:
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MORMONT, Marc. Agriculture et
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dispositifs. Economie Rurale, v.236, p.28-36, Publicado em 2013-09-06
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NOGUEIRA, Fernando do Amaral.
Continuidade e Descontinuidade Administrativa
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ação pública ao longo dos anos. São Paulo:
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Políticas Públicas: a Constitucionalização
importa? Dissertação de Mestrado em
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Getulio Vargas. São Paulo, 2011. 1
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SPINK, Peter. Continuidade e descontinuidade papel nos Estados Unidos (país doador).
em organizações públicas: um paradoxo Segundo Belik e Souza (2009), o Public Law
democrático. Cadernos Fundap, São Paulo, Ano 480, aprovado em 1954, nos Estados Unidos,
7, n. 13, p. 57-65, abr. 1987. que visava à compra de excedentes de produção
dos agricultores americanos para doação aos
SPINK, Peter; CLEMENTE, Roberta; países pobres, “representava um subsídio ao
KEPPKE, Rosane. Governo local: o mito da agricultor e uma forma de estabilizar os preços
descentralização e as novas práticas de de mercado no mercado interno”.
2
governança. Revista de Administração, São Dispositivos são entendidos como arranjos e
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numa perspectiva de regulamentação.
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(MORMONT, 1996).
Administrativa: uma Análise de Fatores que 3
Segundo Fialho (1993, apud CARVALHO,
Contribuem para a Manutenção de Programas,
2009: 101-102), “após 1992, as empresas
Projetos e Atividades Públicas de Êxito em
Nutrimental (desde 1969), Nutrícia e Lioténica
Governos Locais Brasileiros. São Paulo. 2001.
(desde 1978) representavam 48% do
ZARPELLON. Sérgio Cristóvão. Continuidade fornecimento de gêneros alimentícios
e descontinuidade administrativa de programas encomendados pelo governo”.

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