UNA APROXIMACIÓN A UN NUEVO SISTEMA REGISTRAL-CATASTRAL
Gilberto R. Swanston U.C.V. - Ingeniería
Resumen
La gestión catastral en Venezuela se encuentra enmarcada
dentro de la Ley de Geografía, Cartografía y Catastro
Nacional (GO.37.002-28/07/2000) que da primacía
ejecutiva al municipio, pero descansa sobre el particular la
obligación de inscribir al inmueble en un Registro
Catastral, suministrando un plano de mensura, vinculado al
Sistema Geodésico Nacional, y elaborado a sus propias
expensas. Dicha Ley crea al IGSBV y le atribuye
facultades para oficializar la normativa técnica catastral y
velar por su aplicación, sin proveer al cambio real y
tangible de la situación registral actual, ni la dotación de
una red de densificación, para elaboración de cartografía
básica y catastral, sobre la cual pudiera vincularse el Plano
de Mensura individual.
El Registro Público de la propiedad inmueble responde a
normativa creada por la Ley de Registro Público y depende
de una institución de derecho público separada del
Catastro, con fines y atribuciones muy distintas. El
Registro Público en Venezuela descansa en un asiento
voluntario de transacciones, es de carácter subjetivo y
opera ajena al Catastro.
Se requiere una coordinación perfecta entre Catastro
Registro Público, que además de garantizar la exactitud
registral del asiento (seguridad jurídica del tráfico
inmobiliario), provea un instrumento base, que asegure la
permanente y automática actualización del contenido
catastral.
El trabajo presentado se corresponde a una propuesta de
transformación del Sistema Registral actual, hacia otro que
tenga como base el asiento del inmueble (objetivo), en un
“Libro de Tierras”, y que se establezca la obligación al
particular de solicitar, ante la Agencia catastral una
certificación de la existencia del bien, descrita por una
Cédula Catastral derivada de un “Mapa Catastral”,
elaborado por órgano oficial.
Summary
The cadastre administration in Venezuela is framed by the
“Ley de Geografía y Catastro Nacional” (G.O. 37002-
28.07.2000) whereupon credits superiority to municipality,
but rely on private individuals the obligation of real estate
register on a Cadastre registry handing over a map linked
on the national geodetic system an generated by this own
expenses. The law creates IGVSB with attribution to make
official the technical rules and regulations in Cadastre, and
take care for its application, but without neither a real and
tangible change on the present official land register nor a
provision of a densification net for surveying and basic
cadastral cartography whereupon link individuals maps.
The real estate register responds to rules and regulations
contained in the “Ley de Registro Público” and depends on
a Institution of private rights, separated from Cadastre and
very distinct aims and attribution. The real estate register in
Venezuela rely on voluntary entry of transaction, with
subjective character and carried out devoid cadastre.
Its requires a perfect coordination Cadastre-Real estate
register, whereupon guarantee the exactness of the entry
(real estate lawfullness) and provides a basic instrument for
permanent and automatically up to date of Cadastre.
This paper contents a technical proposal for transformation
on the present official land register toward another one on
the basics of “regal leaf”, with entry of the real estate
(objective) into a “ground book” and the obligation to the
private individuals to request from the real estate agency
any certification of the existence of the real estate assets,
traced by a Cadastral identification card, derived from an
“official cadastral map”
Introducción
La fuente mas importante de los problemas que se observan
con respecto al Registro de la propiedad inmueble,en el
àmbito rural se asocia a la falta de seguridad jurídica
sobre la tenencia de la tierra (violación del principio de
exactitud registral), cuyos efectos directos se manifiestan
en mercados imperfectos de tierra, con elevada presencia
de conflictos e incertidumbres, y donde se distinguen,
a. Una baja productividad, que se deriva de las dificultades
de acceso al crédito institucional y de la condicionada
motivación de parte del tenedor, al apego razonable a su
porción de territorio, para su dedicación intensiva a la
explotación y cultivo, en términos que mejoren los ingresos
del productor y la calidad de vida de la familia del campo.
b. La deserción y abandono de las actividades y tareas
típicas de la producción agraria, por esquemas de
subsistencia precaria o en éxodos hacia los cordones
urbanos de miseria.
Diversos estudios científicos de microeconomía en centros
universitarios de investigación bajo los auspicios de
Fundaciones soportadas por los Gobiernos y financiados
por instituciones de la Banca Multilateral prestamista, han
logrado evidenciar algunas contradicciones sobre los
efectos directos de la falta de seguridad jurídica sobre la
tenencia de la tierra, pero no se descarta la hipótesis, de la
 Transformación Registral
gran contribución que tal seguridad aporta al incremento
sustancial de la eficiencia en la producción rural.
La Seguridad Jurídica
La “Seguridad Jurídica” se concibe en términos de la
garantía al propietario legítimo, de que ejerza sanamente el
derecho de propiedad registrado, oponible a terceros a todo
evento,y se expresa en la garantía de que cada predio ocupe
realmente la porción territorial, que se describe en la
documentación formal inscrita.A traves de Documentos se
acuerdan los derechos reconocidos a un titular, con precisa
descripción de ubicación geográfica, que debe asegurar, al
mismo tiempo, los componentes geométricos (internos),
tanto de extensión territorial como de la definición
inequívoca de linderos (cabida, rumbos, alineamientos y
coordenadas), junto con las relaciones del entorno de
ubicación catastral.
La falta de seguridad jurídica se manifiesta indistintamente
en las tres categorías de tierras contempladas en el esquema
legal venezolano, a saber, Privados, Ejidos y Baldíos.
Los efectos y consecuencias se evidencian de variadas
maneras sobre cada categoría: En el ámbito privado, es
fuente de permanentes conflictos, que con frecuencia
derivan hacia los órganos jurisdiccionales; pero, el mayor
efecto se percibe bajo las formas de incertidumbres, que
frenan la inversión y el desarrollo, dada la baja motivación
que se causa en los titulares.Algunas veces hay reiterativos
procesos de invasión.
En el caso de la tierras públicas (Baldíos, y en menor grado
Ejidos),existe una ocupación indiscriminada, que consolida
una informalidad perniciosa en su uso,por los vicios
generados de la ineficiencia del aparato estatal para
proteger sus tierras en ausencia de un esquema formal
eficaz de detección, control y administración y de una
definición política auténtica, respecto al desprendimiento
de derechos de propiedad a favor de interesados en la
adjudicación; así como, por las modalidades de
actualización debido a la falta de una efectiva vinculación
catastral-registral.
Algunas gestiones para la reducción de la informalidad del
uso de la tierra (públicas y/o privadas del IAN) se han
estructurado a través de programas de reforma agraria, en
procesos específicos de regulación de la tenencia de la
tierra, en parcelamientos o en núcleos espontáneos de
ocupación. No se conocen planes o programas de
normalización de la tenencia en ámbitos diferentes a los de
la reforma agraria.
Existen todavía muchas rémoras acerca de la función real
del Estado, con relación al control, y regulación de la
adjudicación de propiedad en las tierras públicas; por
cuanto, se percibe la idea generalizada dentro del poder
público, de que desprenderse de la riqueza que provee la
propiedad inmueble, lesiona los intereses del Estado, y del
resto de la comunidad nacional que no resulte favorecida,
además, de que afecta la capacidad de control para
planificar y ordenar el territorio, para la construcción de
obra pública y la ejecución de variados programas de
interés social, que aseguren el mejor aprovechamiento de
los recursos tierra y agua.
El desprendimiento por parte del Estado de la propiedad de
la tierra pública (a cualquier título) facilitaría la creación de
un verdadero, ágil y transparente mercado de tierras, que
pudiera exhibir entre otras virtudes, la tendencia de que a la
larga, la tierra concurriría hacia manos más calificadas, que
las exploten mas racionalmente, haciéndolas más
productivas, y que el mercado excluiría a los menos aptos
para las actividades y tareas del campo, quienes podrían
utilizar los fondos derivados de la venta de sus derechos de
propiedad, como capital de inicio para otras actividades,
apropiadas a sus capacidades y habilidades.
La falta de seguridad jurídica tiene su causal más
importante en la forma como se realiza el Registro Público
del inmueble, sin vínculo catastral institucional que
morigere los efectos nocivos que se derivan del propio
sistema registral.
El Sistema registral es de corte subjetivo, adaptación del
antiguo modelo Francés, donde la inscripción tiene un
carácter declarativo, de realización de un acto producido
fuera del registro, para formalizar alguna modificación
jurídica de la propiedad, sin que el hecho registral mejore
los derechos adquiridos, por cuanto, el sistema de registro
no es constitutivo ya que solo es de transcripción.
Supuestos de hecho
Para tomar conciencia del alcance y magnitud de cuánto
afecta la falta de seguridad jurídica, se presenta un Cuadro
resumen sobre la tenencia de la tierra rural, tomado de
diferentes publicaciones de parte del Ministerio de
Agricultura y Cría, del IAN y del Ministerio del Ambiente.
La magnitud de la extensión en millones de hectáreas de
Baldíos ocupados en áreas no protegidas, y sujetos a
distintos tipos de ocupación y régimen de tenencia se
manifiesta por la diferencia 45.6 MM Há – 24.3 MM Há =
21.3 MM Há. En ella se notan los más variados efectos de
informalidad en el uso de esas tierras públicas, los cuales
sugieren una proposición de cambio sustantivo tendente a
eliminar tal informalidad, a través de modalidades y
procedimientos registrales, que incorporen la participación
directa de la ejecución catastral, como base y soporte del
proceso ordinario de inscripción y modificación jurídica de
la propiedad, por ante el Registro Público.
CUADRO Nº 1. Tenencia de la Tierra Rural (Hectáreas)
 Transformación Registral

Superficie total del País
Areas protegidas
Superficies ocupadas
Conformación Baldíos
Ocupaciones privadas
Areas bajo dominio IAN
Baldíos (sup Total)
Protocolizados
No Protocolizados
Otras situaciones
90.437.201 gobiernos regionales, y que además, se contemplen actos de
disposición a favor de privados particulares, realizables
44.846.520 dentro de un sistema nacional homogéneo y universal, bajo
45.590.681 premisas planificadas de equidad y justicia social.
6.592.786
24.305.290 El marco para la administración y control será un sistema
14.692.605 registral transformado, de características similares al
7.566.580 Germano-Español, donde la inscripción refuerza el modo
5.512.185 de adquirir el dominio y los demás derechos reales sobre el
2.054.395 bien inmueble (Folio Real), como entidad única, autónoma
7.126.025 e individualizada de derecho.

Se requiere darle frente a la situación de la tenencia de la
tierra a través de dos vertientes fundamentales: a)
Transformación del esquema registral para alcanzar la
deseada seguridad jurídica y b) Toma de decisiones
ejecutivas, de alto Gobierno, para aminorar la informalidad
en el uso de las tierras públicas, fundamentadas en procesos
sanos y eficientes de transferencia de Baldíos a los
gobiernos regionales, con destino terminal a favor de
privados, en propiedad plena, pura y simple, perfecta e
irrevocable.
Un cambio de tal naturaleza justificarìa una definición de
políticas de Estado, que consagren en un texto legal los
siguientes principios y acciones fundamentales:
i. Disposición de parte del alto gobierno (Estado) para
desprenderse de las tierras de origen Baldío, para
categorizarlas bajo régimen privado particular.
ii. Definiciones por parte de la Naciòn sobre la
recuperación de Baldíos ocupados, mediante
negociaciones creativas frente a los ocupantes de buena
fe, para sanearlas y disponerlas a transferencias .
iii. Disposiciones formales a propósito de la reivindicación
de Baldíos, como alternativa de recuperación para su
redistribución en función social.
iv. Programas regionales para la distribución y ocupación
de Baldíos, bajo criterios de equidad y justicia, de la
mas adecuada función social, propendiendo al uso
mejor y mas productivo, bajo desarrollo de un
esquema apropiado para la protección del ambiente, la
debida regulación y la delimitación puntual de fronteras
agrícolas.
v. Acciones efectivas de parte del alto gobierno, para
evidenciar las extensiones que en principio pudieran
categorizarse de origen privado y/o Ejidos, para
proceder a la transferencia de competencias sobre
Baldíos a los gobiernos regionales en cumplimiento de
lo consagrado en la nueva Carta Magna (1999).
Aproximación a una solución eficaz
Todos estos principios y acciones podrán ser recogidos en
un instrumento legal, que desarrolle lo pautado en el
Artículo 164º de la Constitución del año 1999, para que se
garantice la mas ágil y transparente transferencia de
competencias en la administración de Baldíos hacia los
La inscripción de cualquier acto de modificación jurídica
del derecho de propiedad, tendrá como requisito
indispensable la elaboración de una CEDULA
CATASTRAL para cada inmueble, acompañada de un
CERTIFICADO PLANO, por parte de la agencia catastral
municipal de la localidad .La esencia del sistema registral
sera la finca inmatriculada y el derecho inscrito se
constituye en lo accesorio y accidental, junto con el nombre
del titular.
Para subsanar las dificultades técnicas y financieras que
confrontan la mayoría de las municipalidades, y cuyos
efectos conspiran contra la ejecución de transformación del
sistema registral, y al mismo tiempo, para evitar la
atomización del proceso, se estima de necesidad absoluta la
participación efectiva del Gobierno Nacional, mediante un
programa nacional masivo de catastro físico, que facilite la
categorización preliminar de cada predio, por contraste con
la georeferenciación de todos y cada uno de los actos
registrados de desprendimiento de tierras públicas.Se deben
aprovechar los elaborados cartográficos recién adquiridos
(ortofotomapas PITSA 1999-2001) que cubren una
extensión importante desarrollada al Norte del Río Orinoco
(22.0 MM Há) junto con la elaboración de derivados de la
restitución, fundamentados en los avances tecnológicos y
en las economías de escala que se derivan de la ejecución
centralizada.
En resumen, cada municipalidad debe prepararse para
recibir, de parte del Gobierno Central, el Mapa Catastral y
la Base de Datos correspondiente, del territorio rural de su
jurisdicción, acompañados de las Cédulas catastrales
individualizadas, levantadas por cada predio, junto con el
respectivo Certificado Plano.
Debe recibir además el apoyo técnico e institucional en
materia de programas computacionales (Software) para
organizar, implantar y mantener la Base de Datos Catastral
(BDC), como soporte de la inscripción y de modificación
jurídica de los derechos sobre inmuebles, que permita la
actualización automática del régimen catastral-registral,
implementado por la municipalidad a sus propias y únicas
expensas, incluyendo la elaboración de las nuevas cédulas
catastrales y de los certificados planos, que en lo adelante
se generen.
 Transformación Registral
La actualización automática catastro-registro se lograrà, en
la medida en que se obligue legalmente a presentar, por
ante el Registro Público, constancia de la existencia de la
Cédula Catastral y del Certificado Plano, para acompañar al
documento que consolide el acto registral.
La Cédula Catastral y el Certificado Plano serán provistos
y/o elaborados por la agencia catastral municipal, a
expensas del solicitante, o en su defecto por el propio
interesado, ajustados a la normativa oficial, avalados por un
profesional público de Agrimensura, refrendados e
incorporados a los archivos, libros y Base de Datos
Catastral de la municipalidad, en aquellos casos en que se
produzcan mutaciones al inmueble ya registrado. Nuevas
inscripciones serán de la exclusiva competencia de la
Agencia Catastral municipal,
El desarrollo para una solución viable,tendrà una primera
aproximación con la posición georeferenciada de Baldios
plasmada en la data base cartográfica catastral existente,
bien sea en ortofotomapas o en mapa de líneas, con la
anotación de accidentes naturales o culturales,
identificables durante una visita de reconocimiento de
campo, para cotejar la información producida con la
realidad actual, mediante una investigación que incluya
consulta a lugareños, expertos o prácticos inteligentes, a
propietarios actuales, baquianos del lugar.
La visita de campo tendrá como única y exclusiva finalidad
el cotejo de la información documental y gráfica, levantada
durante la confección del plano que acompaña la
transacción realizada en el pasado remoto, y cuyos efectos
seràn la seguridad de la delineación gráfica sobre la
cartografía base. Esta delineación, debidamente ajustada
con criterio profesional, pasa a constituir fuente primaria
actualizada para elaborar un nuevo Plano de Mensura
perfectamente georeferenciado y el cual será considerado
en los sucesivo, como base legitimada y legal, para todo
efecto, en virtud de la normativa especial que se genere y
promulgue a propósito.
La falta de normativa legal constituye determinante para
completar el proceso descrito. Cualquier dificultad para
poner en evidencia lo reflejado en cada plano de
transacción dentro del sistema cartográfico actual, deberá
subsanarse durante la investigación; en caso que aparezcan
diferencias aparentemente insalvables, se dejará constancia
provisional en línea de trazos, hasta tanto se provea opinión
de expertos calificados, para definir hitos o contornos de
manera definitiva, que pudiera incluir consulta o decisión
de un órgano jurisdiccional.
En cuanto al manejo de información que pueda ser
levantada en los índices del Archivo General de la Nación,
se sugiere su utilización de acuerdo a los siguientes
propósitos:
• Comprobación de las transacciones efectivamente
realizadas, cuya documentación reposa en el archivo de
expedientes del MPC. En los casos que no se localicen
expedientes o planos, orientar la búsqueda en el
Registro Público para comprobar la existencia del plano
agregado al Cuaderno de Comprobantes, o acceder a la
descripción documental plena del lote cedido. La fecha
de la Resolución oficial será el mejor indicativo.
• En caso que exista solo la descripción documental,
construir plano del lote cedido, mediante labor física de
replanteo, a partir de la interpretación del documento y
comprobación topográfica de campo.
A pesar de que se tiene conciencia plena sobre las
dificultades materiales, para alcanzar una representación
totalmente fiel y confiable de los linderos e hitos
originarios, el buen juicio o criterio profesional de un
verdadero experto investigador, podrá combinar los
recursos provistos por mapas históricos, secuencias
aerofotográficas y contenidos de documentos sucesivos de
mutaciones, relativas al inmueble y a sus colindantes o
vecinos más próximos, para formular una buena
aproximación sobre el espacio geográfico que en la
actualidad debería estarse ocupando, en virtud del acto
remoto de desprendimiento del baldío. Se estima, que la
declaración oficiosa que asuma como válida la ocupación
geográfica actual, podrá contribuir a establecer la
legitimidad del Plano de Mensura
El Análisis de Agrimensura Legal
Se recomienda dar mayor peso testimonial al levantamiento
de evidencias gráficas para individualizar el origen de la
propiedad privada, en franca oposición a la metodología
universal del estudio tradicional de Agrimensura Legal, que
tiene el análisis del tracto sucesivo documental, para
conocer el hilo retrospectivo que conduzca a la transacción
realizada por el Poder Nacional (o el municipal o por la
Corona Española) con el causante remoto, y que da origen
a los derechos de propiedad sobre el inmueble.
Con los estudios de Agrimensura Legal se pretende llegar a
la transacción originaria constitutiva de derechos de
propiedad privada a travès de las operaciones y negocios
jurídicos realizados sobre el inmueble, y que a través de la
acción registral, conformarían los títulos que justifican
debidamente tal propiedad.
El estudio de Agrimensura Legal puede establecer la
solución de continuidad en el tracto que conecta la
transacción remota originaria con el actual tenedor que
alega la propiedad o permitiendo determinar la existencia
de saltos, lagunas o inconsistencias en el hilo documental o
bien con la imposibilidad material o jurídica para
evidenciar tal conexión que desvirtúe el derecho de
propiedad alegado. El estudío considera la investigación
 Transformación Registral
sobre los elementos descriptivos que individualizan cada
predio, particularmente la cabida y el alinderamiento,
dejando en claro la ubicación geográfica del inmueble,
como factor incontrovertible de exactitud registral; o bien
dejando en evidencia cualquier conflicto eventual, que
emane del estudio y confrontación de los señalados
elementos descriptivos, con relación a los de predios
colindantes, o a las características geográficas del lugar. El
trabajo del experto investigador deberá apoyarse en los
documentos que asientan los diferentes negocios jurídicos
relativos al inmueble, teniendo como clave la secuencia de
cada nota marginal, donde se pone en evidencia la
referencia al acto que revierte la transacción de transmisión
precedente; pero además, la consistencia en la descripción
de linderos y cabida, considerados en general o como parte
de mayor extensión.
Para analizar la ubicación geográfica de cada hito o lindero,
se tendrá que recurrir al estudio sobre la información
gráfica existente en aerofotografías, elaborados
fotogramétricos y cartográficos, que bien pudiera incluir un
conjunto de mapas históricos y el acervo toponímico de las
inmediaciones del lugar en estudio.
El Informe Final del estudio que presenta el experto debe
poseer el contenido informático de naturaleza jurídica y
técnica – topográfica, con la suficiente claridad, fidelidad y
confiabilidad, para que sirva de apoyo a una decisión
administrativa, o para la formulación de una decisión de un
órgano jurisdiccional, o bien para arreglo entre partes en
conflicto.
Nótese que un estudio de tal naturaleza, en términos
retrospectivos, en una secuencia de situación actual hacia la
remota, pudiera introducir información superflua para los
fines de la detección y reconocimiento de los lotes de
baldíos, cuyos efectos más resaltantes son la laboriosidad
y costos requeridos y los indicios sobre el tenedor actual.
La administración deberá transferir la carga de la prueba al
sedicente propietario, y al mismo tiempo, colaborara través
de medios técnicos – topográficos para que éste último
disponga de recursos para elaborar una prueba concluyente.
Transformación del Sistema Registral
Existe una premisa generalizada, de que los mercados
imperfectos de tierra son fuente importante de ineficiencia
en la agricultura y de que la seguridad jurídica sobre la
tenencia de la tierra, introduce mejoras a la productividad,
y consecuentemente, a los ingresos del productor de campo,
por sus efectos sobre las garantías de acceso al crédito
institucional y porque se intensifica el apego y dedicación
al cultivo, por parte de los sujetos que resulten beneficiados
con un derecho de propiedad.
Existe la hipótesis que la seguridad jurídica contribuye
significativamente, tanto al aumento de la eficiencia en la
producción agrícola, como en la permanencia de los sujetos
en el sector, lo cual se manifiesta en el flujo de entrada y
salida de los agricultores en un régimen de producción
agraria. El tráfico inmobiliario por los correspondientes
derechos de propiedad, facilita la permanencia de los más
eficientes y permite que los menos eficientes salgan del
sistema, por medio de la venta de sus tierras y activos, para
dedicarse a otras actividades económicas, de su mayor
agrado y competencia apoyados en los ingresos derivados
de dicha venta.
Es decir, que existe una elevada probabilidad de conseguir
un aumento de fluidez del mercado inmobiliario rural, a
partir de la concesión de títulos de propiedad de la tierra,
sobre parcelas de extensión mínima económicamente
explotables, y que consecuentemente, podrá introducir
mejoras sustanciales a la calidad de vida de los agricultores,
que además satisfagan otras condiciones básicas mínimas,
como nivel de conocimientos, instrucción y capacidades de
administración y adaptación a un régimen agrario
productivo como factor importante para la aplicación de
insumos y de un nivel aceptable de inversiones,
relacionados directamente con la tierra y su explotación.
Las disposiciones que contribuirán al desarrollo de un
régimen agrario realmente productivo, guardan relación
con los efectos de los actos de desprendimiento de tierras
públicas o de la propiedad privada del Instituto Agrario
Nacional (IAN), a favor de ciudadanos particulares, bajo
modalidad de transferencia de la propiedad plena, pura y
simple, entendiéndose como un acto de justicia social, con
importantes implicaciones jurídicas y derivaciones
económicas positivas.
La disposición constitucional de transferir la administración
de baldíos a las gobernaciones de las entidades federales,
permite un relajamiento de las premisas señaladas, por que
se deja a discreción de la máxima autoridad civil del
estado, las formas de administrar esas tierras públicas, sin
proveer a señalar ningún precepto, que contribuya a definir
el interés de la República por la conservación o por
desprendimiento. Se estima perentorio, que en beneficio de
la igualdad en el tratamiento de la materia por parte de la
totalidad de las entidades federales, se provean unos
lineamientos generales para la administración de baldíos, a
través de un instrumento legal que puntualice aspectos
determinantes en la forma de administración, conservación,
enajenación o desprendimiento de los baldíos a favor de las
comunidades.
Igualmente, la acción de la transferencia de la
administración de baldíos debe revestirse de una
transparencia ejecutiva, que sin lugar a duda, ponga en
manos del Gobierno Regional, la identificación plena de los
lotes de baldíos transferidos. Gigantesca tarea que el
Ejecutivo Nacional està obligado a enfrentar, en beneficio
de la sana administración regional; la cual, por lo demás,
 Transformación Registral
carece de los recursos materiales, de la información y data,
que tradicionalmente manejó el poder nacional, y que en el
presente no está en condiciones de ser suministrada.
Se trata de proponer y establecer un cambio sustantivo de
los procedimientos de Registro Público y del Catastro
Rural, así como de asumir decisiones ejecutivas, que
aminoren la informalidad en el uso de las tierras públicas,
generando un proceso sano de transferencias de propiedad
al sector privado, y al mismo tiempo, la base fundamental
para desarrollar un catastro modernizado y eficiente de la
propiedad inmobiliaria rural del país. Sin embargo, se
estima que un cambio de tal naturaleza, podrá hacerse
viable, en la medida que logren definirse políticas de
estado, que consagren los principios fundamentales
descritos. Tales principios podrán ser recogidos en un
instrumento legal único, bajo la forma de Ley especial, para
desarrollar eficientemente lo pautado en el Artículo 164 de
la nueva Carta Magna, para que se garantice, además de la
más ágil, transparente y confiable transferencia de
competencias en la administración de baldíos hacia los
gobiernos regionales, se puedan aprovechar los efectos
positivos de la creación de un mercado apropiado de tierras
rurales, con la suficiente seguridad jurídica en la tenencia.
La proposición de transformación del Sistema Registral de
la propiedad inmueble, contempla un cambio estructural de
la base de registro público, al promover el uso de un
sistema de Folio Real, en sustitución del actual sistema de
Folio Personal, junto con la ejecución de un programa
único de catastro físico masivo, que facilite y sustente el
cambio propuesto y que acompañado de las disposiciones
legales e instrumentales que se formulen, sirvan de base
para establecer el Catastro definitivo de la tierra rural, con
atributos de permanente y fluida actualización, a través de
una estrecha y obligada vinculación con el acto registral.
Muchas y muy diversas serían las razones que justifican la
proposición En función de la reducción de los efectos de la
informalidad, para propender a la correspondiente
titulación se estima que se debe:
Favorecer la desconcentración de la gestión gubernamental,
y superar las faltas de asignaciones presupuestarias.
Aliviar la presión campesina sobre la ocupación anárquica
de selvas y bosques y las invasiones que sobrepasó la
capacidad de respuesta de la acción gubernamental de
resguardo de las tierras públicas y de las expectativas de
saneamiento y correcta administración.
Abordar una política definida y manifiesta de estado,
tendente a sentar la base estructural capaz de absorber el
incremento vegetativo de la población rural, cuyos efectos
se perciben en el desmesurado crecimiento de los cordones
de miseria de poblaciones y ciudades
Mejorar la base jurídica y la estructura orgánica y funcional
de Catastro y del Registro Público predial, para garantizar
agilidad y transparencia en las transmisiones de la
propiedad y exigencia formal de un estrecho y obligado
vínculo entre ambas instituciones; para evitar la anarquía en
la ocupación masiva y explosiva de grandes extensiones de
tierras públicas, principalmente bajo dominio del Instituto
Agrario Nacional (IAN) en la modalidad de baldíos
transferidos –protocolizados o en proceso de
protocolización- cuyos efectos más directos se perciben por
la inusual densidad y alto volumen de ocupación, con una
acelerada dinámica de cambios informales, alta movilidad
de pisatarios y frecuentes abandonos.
Aliviar la incertidumbre acerca de la conducta esperada de
la población rural desposeída actual. Bienestar y
productividad deberían ser la clave para motivar los
procesos de regularización de la tenencia, previo una
adecuada planificación.
La falta de logro de los objetivos de regularización de
tenencia con la consecuente titulación, mantienen vigentes
los mismos problemas y situaciones que se pretendieron
resolver con el desarrollo del PITSA, con la singular
ventaja actual, de que la administración dispone ahora de
una base cartográfica aerofotogramétrica actualizada y de
un Sistema de Información Georeferenciada (SIG),
establecido en el nivel central.
Un desarrollo de esta naturaleza requiere de un Plan bien
estructurado, con programas específicos y puntuales para
habilitar las cuantiosas inversiones que se necesitan, para la
captura catastral física primaria, para la transformación,
procesamiento y presentación, y para la consolidación de
un proceso eficiente de actualización permanente, además
de las garantías mínimas de preservación de la legalidad, de
la formalidad y seguridad jurídica sobre la tenencia y
propiedad de la tierra.
Planificación de la gestión catastral
El peso del levantamiento físico del inmueble, se hace
descansar sobre cada propietario, a quien se obliga a
inscribir el inmueble en un Registro Catastral,
suministrando un Plano de Mensura, elaborado a sus
propias expensas, vinculado al sistema geodésico nacional
(Artículos 29 y 31, numeral 1).
La proposición de administrar un proceso catastral, sobre la
base de levantamientos prediales individuales, ejecutados
por particulares y supervisados por el Instituto, constituye
una actividad prácticamente imposible de realizar. En las
condiciones actuales en que se encuentra la densificación
de la red geodésica y la cartografía básica y catastral
nacional no se puede obligar al usuario común a realizar el
plano de mensura y pretender que efectivamente lo va a
ejecutar dentro de plazos razonables, en tanto no se haya
provisto de la adecuada y satisfactoria densificación de
puntos de la red geodésica nacional y una cartografía básica
y catastral suficientemente confiable. Tampoco se puede
interferir ni paralizar el tráfico inmobiliario ni prolongar
indefinidamente la formación del catastro.
 Transformación Registral
Ni siquiera la solución normativa (Art. 32), de atribuir
condicionalmente a la oficina municipal de catastro, el
levantamiento de oficio de la información requerida, podrá
garantizar que los Planos de Mensura lleguen
oportunamente al Registro Público. En la medida en que la
elaboración del Plano de Mensura sea voluntaria, sin que
exista la debida base catastral, no podrá el Registro Público
exigir la presentación de la cédula catastral, ni mapa
catastral, ni plano de mensura, porque en la actualidad ello
colide con lo dispuesto en la Ley de Registro Público, que
no contempla tales requisitos para efectos registrales.
La situación registral y catastral se mantendrá inalterada, en
virtud que la propia Ley de Geografía remite a los
Registradores a mantener lo dispuesto en Ley de Registro
Público, hasta tanto se haya implantado el nuevo catastro.
La vinculación Registro – Catastro seguirá siendo una
necesidad insatisfecha.
Coordinación Catastro – Registro Público
Un nuevo sistema registral considerará la necesidad de
implantar una modalidad de catastro, que se actualice en
forma permanente y automática. Esto se haría mucho más
fácil y sencillo, en la medida en que se tome en cuenta al
inmueble como objeto del registro y que se establezca una
coordinación perfecta entre el catastro y el registro público
de inmuebles.
Coordinación que obliga concurrir previamente a la oficina
de catastro, para solicitar determinada certificación, que
garantice la ubicación geográfica o la seguridad física del
posicionamiento del predio, al momento de proceder al
registro de cada transacción alrededor del mismo. En
realidad, se estima conveniente que tales instituciones
deben continuar separadas, por la especificidad de
funciones que cada una realiza por las considerables
dificultades materiales para realizar la fusión en una sola
unidad. Pero además, se deberá considerar también, que la
función de registro se haga extensiva a situaciones distintas
a las relativas a derechos de propiedad de la tierra, para
abarcar otros derechos adquiridos asociados a un predio,
tales como los referidos a variantes de la posesión legítima.
La coordinación podrá lograrse por la vía legislativa,
considerando un instrumento legal que provea a la creación
de un sistema registral, cuyos elementos principales pueden
describirse sobre las siguientes bases componentes: 1)
ambiente, 2) objeto, 3) sujeto y 4) medios.
Componentes del Nuevo Sistema Registral
Ambiente:
El ambiente general puede referirse a las funciones,
actividades y tareas propias, junto con el conjunto de
principios y normas dispositivas que fundamentan y
articulan la institución del registro; así como, la
implementación material que asegure fè pública de
derechos sobre inmuebles , las modalidades para ejercerlos
y defenderlos ante pretensiones de terceros para evidenciar
las características esenciales que distinguen a un inmueble
y a sus relaciones jurídicas con un sujeto tenedor y con las
entidades de administración de territorio y del ambiente en
la respectiva jurisdicción. El ámbito material de aplicación
será el territorio nacional venezolano, considerando las
zonas rurales y las urbanas. Aún cuando el foco de
atención sea prioritariamente el terreno, las partes relativas
a edificaciones, bienhechurías y mejoras incorporadas a la
tierra, forman un conjunto digno de consideración
alrededor del cual, se aplicarán de forma subsidiaria
cualquier vínculo de propiedad y/o posesión.
Se mantendrá inalterado el carácter informativo de asiento
o transcripción que en la actualidad distingue al registro,
eximiéndose de que éste aborde cualidad de institución
constitutiva.
Objeto
El objeto de registro será el INMUEBLE, considerado éste
como una porción de territorio, perfectamente delimitado,
descrito e identificado bajo una denominación o
codificación inequívoca Siendo el predio la unidad material
de registro, éste deberá distinguirse con la mayor claridad
posible, como una porción de territorio, bien inmueble por
su naturaleza, representativo de una función social capaz de
ser fuente de riqueza y sobre el cual se pueden ejercer
derechos, perfecta y legítimamente constituidos, y
transferibles como objeto de comercio (tráfico
inmobiliario) sobre el uso, goce y disposición, en los
términos que señalen en la ley. La función registral será
extensiva al asiento de transacciones relativas a todos y
cada uno de los indicados derechos, diferenciándose
expresamente los actos de disposición de terreno, de
aquellos relativos a su uso, goce y disfrute.
El terreno debe ser física y materialmente descrito por sus
atributos y dimensiones y codificación inequívoca e
indubitable, dentro de un esquema único y uniforme de
alcance nacional, pero también de fácil localización
regional, municipal y local.
No existe el ambiente adecuado, ni previsión inmediata,
para hacer operativo al sistema en base a las coordenadas
de los vértices.
El instrumento legal consideraría discriminadamente
distintas clases de inmuebles: i) por pertenencia: privados,
ejidos y públicos; ii) por ocupación: ocupado, yermo,
vacante catastral; iii) por densidad de ocupación del
territorio: urbano y rural; iv) por su naturaleza: terreno,
edificación, bienhechurìas y mejoras incorporadas a la
tierra. La normativa tambièn tomarà en cuenta el
 Transformación Registral
amojonamiento como acciòn legitimante voluntaria entre
las partes colindantes
Asociada a las características determinantes del inmueble, y
para todo efecto relativo a la administración del territorio,
incluyendo la materia fiscal, se tendrá que considerar la
relación de tenencia, la propiedad y la posesión de cada
inmueble como derechos adquiridos sobre éste, de acuerdo
al fundamento jurídico predominante en el país, para dejar
en evidencia a perpetua memoria y frente a pretensiones de
terceros.
Sujeto
El sujeto central en la operación del sistema será el
PROPIETARIO y/o POSEEDOR del inmueble, catalogado
indistintamente en su condición de persona natural o
jurídica, tanto del ámbito privado como del público.
Cada sujeto representará uno o más predios o inmuebles, y
tendrá la garantía sobre el ejercicio de derechos, así como,
obligaciones registrales y catastrales, que le vinculan a la
mejor administración de la riqueza predial. Gozará del
conjunto de acciones, deberes y derechos que le vinculan
con el inmueble, tanto desde el punto de vista de
cooperación tributaria, como de los efectos de
administración y control del espacio territorial. Se tendrá
en cuenta una clasificación que distinga cualidades de
propietario y/o poseedor a cualquier título, y en el
instrumento legal se expresarán claramente las atribuciones
y derechos propios de cada uno, que califiquen la condición
de contribuyente.
Medios:
En virtud de que se trata de provocar un cambio radical en
el sistema registral inmobiliario, y el cual a su vez afecta y
resulta afectado por el sistema catastral, serán considerados
ambos como subsistemas, relacionados entre sí por un
esquema expeditivo, confiable y seguro, de coordinación
funcional.
En su condición de subsistemas tendrán características
básicas comunes, diferenciándose en los términos
complementarios, que derivan de las funciones específicas
de cada institución, dentro del ámbito único de
administración del territorio y su riqueza inmobiliaria
La función de Registro Público corresponderá
sensiblemente con las que en la actualidad se realiza, por
atribución de la Ley de Registro Público. Los objetivos
institucionales serán definidos para señalar la acción
cotidiana en la prestación del servicio (tácticos) y también
para poner en evidencia el futuro, para la mejor
administración del territorio (estratégicos).
Los objetivos tácticos tratarán, por lo menos de:
Asegurar la exactitud registral (seguridad jurídica).
Evidenciar en relación detallada, cada objeto de tributación,
vinculado a la propiedad individual inmueble, por deberes
y derechos en materia fiscal.
Proveer referencia legítimamente, pública y formal, sobre
los derechos, limitaciones y restricciones al uso de la
propiedad y posesión de bienes inmuebles.
Entre los objetivos estratégicos se garantizara la
coordinación perfecta catastro – registro público, para
contribuir a la permanente actualización del acervo
catastral.
Contribuir al fomento de la tributación y colaborar en la
erradicación de la evasión fiscal y de la legitimación de los
capitales de fuente dudosa.
La metodología que se instrumente a tales efectos, exigirá
la confección de un “Libro de Tierras” y otro “Libro de
Transacciones”. En el “Libro de Tierras” se hará asiento
definitorio de cada inmueble, mediante una formalidad de
llenado de una Ficha del Inmueble, para constituir
prontuario de fácil y rápida consulta. La data de la ficha de
inmueble corresponde exactamente a la de la “cédula
catastral” elaborada por la institución del catastro, y
transcrita con absoluta fidelidad a un folio del Libro de
Tierras. Cada asiento considerará cada una de las sucesivas
transacciones que se operen sobre el inmueble, anotando en
forma referencial, el resumen de la data del documento
registral de la operación, cuya transcripción y asiento
corresponde al Libro de Transacciones.
En el “Libro de Tierras” se dará cuenta de cualquier
modificación física o atributiva que experimente el
inmueble (mutación a expensas de sí mismo (segregación)
o en combinación con otro colindante (integración –
anexión); pero sólo a través de solicitud de parte interesada
y certificación expresa de la agencia catastral de la
municipalidad. Es decir, que al registro solo ingresarán
asientos que hayan sido certificados por la Oficina del
Catastro local, y donde los cambios físicos experimentados
se expresen en la confección de nuevas Cédulas
Catastrales, con la metodología y características señaladas
en la normativa que se provea al efecto, además de la
modificación puntual actualizada del Mapa Catastral.
En el “Libro de Transacciones” se hará asiento cronológico
detallado, mediante transcripción de todo documento donde
se manifieste acuerdo o voluntad de las partes, respecto a
derechos o restricciones relativos al inmueble. La
modalidad de estampar notas marginales, para señalar
revocatoria de acuerdos y acciones inscritas, tendrá la
misma importancia singular actual.
En el texto del documento que formaliza y otorga cualidad
institucional pública a la transacción, se hará señalamiento
de la codificación catastral – registral describiéndolo
mediante data procedente del “Libro de Tierras” a partir de
la Cédula Catastral asentada previamente.
 Transformación Registral
Atributos
El sistema registral mantendrá idénticos los atributos que
en la actualidad le distinguen, en función de los principios
universales de publicidad y de exactitud registral, relativos
a las evidencias de derechos de propiedad y las limitaciones
a su ejercicio.
En cuanto a propiedad de la tierra se refiere, deberá dar
inicio la discriminación a través de la Cédula Catastral, de
los bienes de propiedad privada, pública (baldíos) y ejidos
mediante estudio del origen constitutivo de derechos a
favor de privados o de las municipalidades, considerando
los actos de desprendimiento de baldíos en los que haya
incurrido la Corona Española o la República.
El estudio tendrá únicamente dos fines: establecer el origen
constitutivo de derechos privados, e identificar al actual
titular de tales derechos.
En cuanto al primer fin, será más seguro si el estudio se
inicia a partir del acto de desprendimiento asentado en los
archivos de la nación, bajo diversas referencias, y de los
contenidos de los tomos oficiales donde se conservan
componentes fundamentales de los actos administrativos
que dieron soporte a la enajenación, incluyendo precisas
descripciones documentales, y en elevadísimo porcentaje,
los Planos de Mensura, elaborados por Agrimensores
Públicos, a la usanza de cada época. Una adecuada
transformación a los sistemas de medida y orientación
actual, junto con investigaciones puntuales de campo
podrán validar la información geográfica remota y
establecer la posición georeferenciada actual de la porción
de territorio desprendida.
Conclusión
La seguridad jurídica de la tenencia de la tierra bajo la
administración del IAN(hoy Instituto de tierras y desarrollo
rural) tanto en asentamientos campesinos como en núcleos
espontáneos de ocupación requiere crear un soporte de
naturaleza técnica administrativa para analizar los actos
que el Estado realizò en el pasado remoto para constituir
derechos de propiedad a favor de particulares y de
municipalidades, a expensas de la enajenación de Baldìos,
para lo cual, hace falta una investigación amplia con base
en la Agrimensura legal, sobre las disposiciones oficiales
que afectaron el régimen de tierras publicas en diversas
èpocas y revisar formalidades de leyes vigentes y los
recaudos administrativos-documentales y gráficos que se
han producido para concretar el tràmite individualizado de
enajenación. Podrà ser extensiva a los predios otorgados
antes de la formación de la Repùblica, siempre y cuando se
disponga de información confiable y veraz inscrita en el
respectivo Registro Pùblico y denunciada por la parte
interesada.
Un proyecto de saneamiento y regularizaciòn de la tenencia
de la tierra rural presenta, entre otros escollos, la falta de
confiabilidad en la información que se posee sobre los
derechos de propiedad que asisten a vastas zonas donde se
implementan procesos sistematizados de desarrollo rural.
Ello esta motivado por ausencia de cumplimiento del
principio de exactitud registral en el Registro Pùblico de
la propiedad inmueble. La propia estructura del proceso
registral favorece las situaciones anormales que se
presentan respecto de las titularidades en el àmbito rural ,
por la falta de un historial transparente, expedito y seguro,
sobre las transacciones realizadas acerca de los derechos
de propiedad alegados , lo cual origina laboriosos estudios
para relacionar fehacientemente los componentes del tracto
sucesivo documental según la ocupación geográfica
descrita . Dichos estudios presentan complejidades que
pudieran ser resueltas mediante un proceso de
transformación del sistema registral de la propiedad predial
que permita crear las bases seguras para el saneamiento
jurídico y al mismo tiempo una permanente y automática
actualizacion del catastro.
Referencias
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Richter, Rolf: 1996. Entrevista publicada en la revista
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Llombart Bosch, María. 1.993, El Catastro ante el reto de
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(*).
Parejo, Alfonso Luciano, 1.993, La Coordinación entre el
Catastro y el Registro de la propiedad: Una política
correcta pero no suficiente. CT. p 18 (*)
(*) Revista CT, de la CGCCT. Año V (1993). Madrid
España.