MOBBING, ACOSO Y DISCRIMINACIÓN

EN EL EMPLEO PÚBLICO
Diario La Ley-Publicado 16/05/12
Dra. Miriam Mabel Ivanega

El hostigamiento físico y sicológico merecen especial atención tanto por los

efectos, las sanciones y las reparaciones exigibles, como por las medidas de prevención
que deben adoptarse para evitarlos. Estamos frente a situaciones que involucran un
análisis multidisciplinario; interactúan con el contexto jurídico la medicina, la siquiatría,
la biología, la psicología, entre otros.
A su vez, el análisis de acciones y omisiones que suelen encuadrarse bajo el
término general de mobbing, también se ha convertido en un elemento determinante
para interpretar los derechos y los deberes que surgen de los vínculos de trabajo.
El ambiente laboral y la necesidad de preservar al trabajador de
comportamientos agresivos que afectan su salud física y síquica y su seguridad, es
materia principal de estudio de la doctrina del derecho laboral1 y causa de decisiones
judiciales de ese fuero, que establecen responsabilidades y resarcimientos.
Esa preocupación parece no haberse extendido con el mismo énfasis (por lo
menos en cuanto a la especificidad que el problema requiere) al ámbito del empleo
público (en especial el vinculado con las normas generales de función pública)
circunstancia que, sin embargo, no implica negar la existencia de ese tipo de conductas
ilegítimas en esa relación jurídica. Los planteos ante la justicia contenciosa

1
Entre otros estudios: Airasca Ivana María, "Reflexiones sobre la doctrina de las cargas probatorias
dinámicas". LLLitoral, 2003-543; Assad Sandra La reparación de los daños laborales. Discriminación en
la ley de contrato de trabajo: "El Mobbing", La Ley 2005-B, 1312; Aquino Claudio Discriminación
laboral, Sup. Act. 19/08/2008, 1; Díaz Silvia E., El mobbing como causal de despido, La Ley 2005-E,
824; Carcavallo Esteban Acoso psicológico. Vías de reparación de sus secuelas en la salud del trabajador,
J 20/08/2008, 1065; Ferreirós Estela M., "Nuevo enfoque de la discriminación". Doctrina Laboral y
Previsional, Tomo XXI, N° 265, Editorial Errepar, Buenos Aires 2007; Foglia Ricardo Acoso laboral e
indemnización del daño moral La Ley 2008-A, 448; Godio Leopoldo Mario Adolfo, El Mobbing: una
silenciosa discriminación laboral Sup.Act 08/08/2006, 2; González Pondal Tomás Ignacio, entre sus
trabajos: Cuestiones en torno al bossing, Sup. Act. 13/11/2007, 1; El stress en el banquillo, LA
LEY 2008-D, 109; Mobbing horizontal, La Ley 2008-E, 64; "Mobbing" y daño moral LA LEY 2008-A;
Mobbing en caso de maternidad, La Ley 2009-E, 335; Poder, contrapoder, violencia y acoso laboral,
Sup. Act. 26/04/2011, 1; Livellara, Silvina María. El mobbing o acoso psicológico del trabajador en la
experiencia comparada y su aplicabilidad en nuestro derecho interno, LLGran Cuyo 2002, 646; El
síndrome de burnout (o de desgaste profesional) y su recepción como infortunio laboral, La Ley 2008-F,
457; Rodriguez Saiach Luis A. Admisión del daño moral en el despido, La Ley 2009-E, 351; Sardegna,
Paula C. Violencia laboral, La Ley 2004-D, 1494; Stortini Daniel E., "Carga dinámica de la prueba y
proceso laboral". DT 2006; 813.

1
administrativa, apuntaron mayoritariamente, a los excesos en el ejercicio de actividad
discrecionales y a la afectación de la estabilidad.
En este último sentido, repárese que una de las consecuencias de la división
tajante con el empleo privado, produjo que durante décadas el derecho administrativo
estudiara los efectos del empleo público en la organización burocrática, las potestades
públicas, la garantía de la estabilidad -con las variables de su carácter absoluto y
relativo- y las sanciones disciplinarias.
Incluso, las diferencias entre las regulaciones y los consiguientes estudios
doctrinarios, dejaron entrever la perspectiva de que el empleado público se presentaba
con una condición de privilegio en relación con el trabajador que se desempeñaba en el
ámbito privado. Su estabilidad, se traducía en una serie de derechos y reconocimientos,
que lo ubicaban en un plano preferente y diferenciador, solo quebrado en décadas
pasadas por la irrazonabilidad de las normas de prescindibilidad.
El mismo modelo de administración burocrática, fue objeto de severas críticas
por quienes entendían que una de las consecuencias negativas de su implementación,
consistía en la apropiación del cargo por parte de los funcionarios. Lo cierto, es que más
allá de ser un “racimo de paradojas”, como lo identificó Alejandro Nieto 2, este tipo de
organización une a su noción el sentido de la permanencia en el cargo, condición que
sufrió los embates de variadas políticas públicas que terminaron por producir más
ineficiencia que la que se pretendía eliminar.
Pero la separación entre “lo público” y “lo privado”, a veces llevada al extremo
y justificada en la diferente naturaleza de las relaciones de trabajo, se fue transformando
por influencia de reformas económicas, políticas y administrativas. La precarización y
laboralización del empleo público, por ejemplo, mostraron una revisión de los criterios
tradicionales, necesitando los estudiosos del empleo público abrevar en las aguas del
derecho del trabajo y de la jurisprudencia laboral, para encontrar explicación a las
nuevas realidades y defender los derechos de los agentes públicos.
En este nuevo camino, la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los últimos
años trajo una mirada compatible con ambos vínculos de empleo, fundada en los
principios generales y derechos del hombre vinculados a su dignidad3.

2
Nieto García Alejandro, La Burocracia- I. El pensamiento burocrático, Editorial Instituto de Estudios
Administrativos, Madrid, 1976, 67 y ss.
3
CSJN-Fallos 334:398; 333:2306; 333:311; 330:1989; 330:685; 327:3677.

2
 Ahora bien, en materia de mobbing, acoso y discriminación producidas en el
marco del empleo público, también debe seguirse, principalmente, a la doctrina laboral
que profundizó las causas y las consecuencias que se ciernen sobre ese tipo de
conductas y a las interpretaciones de la Corte Suprema respecto de la aplicación de la
Ley 23.592. Por eso, permítanos el lector comenzar el abordaje de este tema, partiendo
de dicha disciplina y de la jurisprudencia del fuero.
Por último, dos cuestiones a puntualizar. La primera, que la noción de empleo
público no está limitada al vínculo regido por la Ley 25.164 y el Convenio Colectivo de
Trabajo aprobado por Decreto 214/06, ya que consideramos que esa relación jurídica se
define por el empleador, la organización en la que se desarrolla y la función que se
cumple4.
La segunda particularidad, radica en que las escasas sentencias judiciales que
involucran principalmente a organismos descentralizados de la Administración Pública,
corresponden al fuero laboral por aplicarse a sus empleados la Ley de Contrato de
Trabajo.
Estas consideraciones llevan a su vez a las primeras incertidumbres: que
“aparentemente” en la Administración Pública regida por el sistema general de empleo
público (léase no sujetos a la Ley de Contrato de Trabajo –LCT-) no se configuran
supuestos de mobbing, acoso o discriminación; o que en realidad el propio agente no ha
valorado que determinadas conductas pueden constituir dichas figuras; o, también, que
existen factores propios de esa organización que dificultan determinar la naturaleza de
ciertos hostigamientos hacia el empleado público.
A ello se suman ciertas características que deben ser objeto de un análisis más
profundo, como la determinación de la responsabilidad del empleador público, la que
tendría naturaleza de “contractual” (a partir del criterio de contrato administrativo que
se otorga al empleo público); cuestión no menor, si consideramos que la justicia laboral
aplica en el artículo 1113 del Código Civil. Por supuesto que merecerán especial
consideración algunos supuestos como el del agente público que acosa a otro y no lo
hace bajo la figura de abuso de autoridad o ejercicio irregular de sus atribuciones, sino
como una actitud personal, ajena a las funciones, dado que generaría dudas la extensión
de la responsabilidad a la Administración, salvo que hubiera facilitado la agresión o no
hubiese adoptado las medidas de prevención y de seguridad.

4
Ivanega Miriam M., Las relaciones de empleo público, la Ley, Buenos Aires, 2009.

3
I. Mobbing y acoso
1. Introducción. El supuesto del estrés laboral.
Es difícil encontrar un concepto jurídico que permita una completa descripción
del mobbing, aspecto que creemos redundaría en beneficio de la tutela del trabajador.
El origen de la palabra se atribuye al etólogo austríaco Konrad Zacharias Lorenz,
quien se centró en el estudio del comportamiento agresivo de algunos animales con el
objeto de echar a un intruso de su ámbito. Luego extrapoló estos estudios a la conducta
humana.
Ya en la década del 80 retoma estas nociones, Heinz Leymann, psiquiatra
alemán nacionalizado sueco, que en 1984 publicó su primer estudio sobre la violencia
psicológica en el trabajo. Han pasado casi tres décadas, lapso que puede ser considerado
suficiente o no según el ángulo desde que se lo analice, porque como bien se ha
sostenido, no se trata de nuevas realidades, sino de viejos problemas frente a los cuales
el ordenamiento jurídico trata de reaccionar5.
Leymann identificó al mobbing como un maltrato, una forma de comunicación
hostil, carente de ética, producida por uno o varios individuos en forma sistemática,
contra otro, quien es arrastrado a una posición de indefensión y desvalimiento. Su
configuración suponía que estas actividades fueran frecuentes (por ejemplo, por lo
menos una vez a la semana) y durante largo tiempo (para el autor durante seis meses
como mínimo) siendo susceptibles de lesionar mental, psicosomática y socialmente a la
víctima. En el análisis de la figura describió objetivamente, en forma de cuestionario,
cuarenta y cinco (45) actividades características, listado conocido como “inventario de
Leymann”, que en 1999 fuera ampliado por el Instituto de Psicoterapia e Investigación
Psicosomática de Madrid con otras 15 conductas6.
Se suelen encuadran bajo la noción de mobbing, diferentes tipos de conducta que
en sentido estricto no lo son, aunque involucran comportamientos o situaciones hostiles
que producen un efecto negativo sobre la salud física y síquico, sin perjuicio de las
afecciones morales. Por ello, incluso las legislaciones se inclinan por prever la mayor
cantidad de supuestos, como la Ley 23.598.
De ahí entonces, que el concepto que maneja la sicología y la siquiatría deba
convertirse en un referente que contribuya a la construcción de un concepto jurídico, al

5
En ese sentido, Pérez Machio Ana I., Concreción del concepto jurídico de “mobbing”, bien jurídico
lesionado y su tutela jurídico-penal Revista Electrónica de Ciencia Penal y Criminología, Nº 06-06; 2004
p. 3/4
6
Cerutti Gabriela R., Mobbing, discriminación y carga de la prueba, Diario La Ley, 04/02/11, p. 4.

4
carecerse de disposiciones normativas específicas, aun cuando no puedan extrapolarse
las particularidades que esas disciplinas utilizan para caracterizar este fenómeno7.
La palabra proviene del inglés del verbo to mob que significa atacar en tumulto,
atropellar por confusión, atropellar y como se indicó supone el continuo y deliberado
maltrato verbal y modal que recibe un trabajador, de parte de otro. Por ende, traduce un
comportamiento cruel, con el objeto de lograr su aniquilación o destrucción sicológica y
así lograr su salida del ambiente laboral, atentando contra la dignidad humana.
La particularidad es que con este tipo de conductas se trata de excluir al
trabajador de su puesto de trabajo, por vía de la humillación, acoso general, abuso
emocional y/o terror, hostigándolo.
Una de las perspectivas desde la que ha analizado este tipo de comportamientos,
es la caracterizada como “estrés en el trabajo”, aun cuando éste no se produce solo por
causas que tiene relación directa con el rendimiento laboral, sino que se origina en las
relaciones interpersonales que se establecen entre los integrantes de la organización.
En realidad, no se trata de la situación de sobrecarga de trabajo (dentro de
parámetros de razonabilidad y por períodos determinados) y de la adaptación del
individuo a ello, ya que ese estrés puede ser superado desapareciendo dicho exceso.
Aludimos al concepto que se encuentra vinculado directamente con la salud y la
salud mental y cuyo interés en el ámbito laboral, radica en que se configura como causa
de un menoscabo a la integridad psicofísica del trabajador, que merece ser reparado8.
En efecto, el estrés laboral puede aparecer frente a un acontecimiento
extraordinario o traumático específico (el despido, un accidente laboral), en razón del
tipo de tarea o frente a situaciones diarias disvaliosas que vive el trabajador (sobrecarga
de trabajo, mal trato del superior, presión laboral, etc.). Estas situaciones afectan
emocionalmente al trabajador repercutiendo en su salud física y metal. Las
consecuencias negativas son múltiples, deterioro de su rendimiento, cambio de hábitos,
alteraciones en los sistemas fisiológicos, afectación de su conducta, pérdida de su
atención, entre otros9.

7
Pérez Machio Ana I, op.cit., p. 5.
8
Tosto Gabriel. La responsabilidad por daño a la salud (mental) del trabajador. Estrés laboral: ¿es un
hecho que justifica responsabilidad? elDial DC 163C
9
Castagnino Laura C. Estrés laboral y resarcimiento de daños ocasionados por el trabajo, elDial.com-
DC1655, entre otros.

5
 Se trata entonces, de un factor que provoca daños físicos, síquicos y/o moral,
que ha dado lugar al debate en torno al alcance del resarcimiento que origina y su
consideración bajo el sistema de la Ley de Riesgos del Trabajo (ley 24.557)10.
La intimidación u hostigamiento psicológico en el trabajo constituye una de las
causas del estrés laboral. El acoso moral es uno de los factores estresantes, pero el estrés
laboral es consecuencia de un conjunto de elementos, entre otros de la violencia
psicológica11.
Incluso la Organización Internacional del Trabajo ha entendido que la violencia
en el lugar de trabajo, tiene como una de sus consecuencias al estrés, a pesar de que este
concepto no pueda definirse claramente12.
También se incluye como estrés laboral a la figura del Burn-out o síndrome del
quemado, que implica el agotamiento emocional, la fatiga, disminución o pérdida de
energía, la despersonalización o deshumanización y baja realización personal, entre
otros.
Se produce una cierta frustración derivada de la forma y las condiciones del
trabajo, es la propia actividad laboral la que desencadena la afectación síquica, de ahí la
diferencia con el acoso, pues éste se presenta como consecuencia de relaciones
personales que dan lugar a un hostigamiento13. En realidad, muchas de estas figuras se
presentan como riesgos psicosociales, que involucra múltiples factores en el ámbito del
trabajo. Estos riesgos, en todas sus variantes, son considerados en la actualidad, una
verdadera epidemia laboral14.
Estos riesgos se encuadran situaciones dañinas y peligrosas originadas en la
organización laboral que sí afectan la salud psicofísica, son considerados infortunios y
por lo tanto deben ser reparados. Ejemplos de ellos son: el tipo de tarea (monótona,
repetitiva, excesiva o escasa responsabilidad); la estructura de la organización
(conflictos de competencia, información escasa o distorsionada) caso éste con ciertas
particularidades en el empleo público, por la desorganización que presenta la
Administración Pública; factores externos (problemas familiares, sociales, etc.).
2. Los responsables del acoso. El bossing.
10
Ibidem.
11
Livellara Carlos Alberto, Enfermedades ocasionadas por los riesgos psicosociales derivados del trabajo.
Su encuadre legal, elDial.com - DC1650.
12
Repertorio de recomendaciones prácticas en el lugar de trabajo en el sector de los servicios y medidas
para combatirla, emanada de la Reunión de expertos, Ginebra, octubre de 2003.
13
Ibidem
14
Abajo Olivares Francisco Javier, El Karoshi, los riesgos psicosociales y la estrategia del avestruz
elDial.com - DC1654

6
 En el mobbing el sujeto que acosa es otro trabajador, cuyo empleador dá su
anuencia o deja hacer o hasta estimula dicha actitud hostil15.
Es decir que el empleador no se libera de responsabilidad, por el hecho de no ser
el autor material de aquel comportamiento.
El incumplimiento de los deberes que le impone el régimen legal (vgr. artículos.
4, 62 y 63 LCT), al permitir que uno de los trabajadores tenga un trato desconsiderado,
desagradable y descortés con otro, hace responsable al empleador por los daños
sufridos. Constituye un mandato derivado del principio de buena fe, exigible al buen
empleador y lo esperable de éste16.
Más allá de las interpretaciones y el casuismo, coincidimos en la plena vigencia
del principio de la buena fe que informa todo el orden jurídico y que debe regir la
relación laboral.
Este principio significa que el hombre cree y confía que una determinada
declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales; los mismos
efectos que ordinaria y normalmente produjo en casos iguales. El juez, al dirimir una
controversia, debe preguntarse qué significado hubiera asignado a la declaración una
persona honorable y correcta. Considerando que la interpretación de los actos jurídicos
consiste en desentrañar la voluntad de las partes, a través del prisma de su declaración,
destacada doctrina civilista17 analiza la buena fe como principio fundamental que debe
presidir aquella tarea, con sustento en el artículo 1198 del Código Civil18.
Esta disposición se complementa con el artículo 107119, que refleja el principio
que veda el ejercicio antifuncional de los derechos20.

15
CNAT, Sala VIII Vazquez Gabriela Nora c/P.A.M.I.Instituto Nacional de Servicios Sociales para
Jubilaciones y Pensionados, 09/08/10. En dicho fallo, se determina que para configurarse el mobbing es
necesaria la figura de un líder (que puede ser cualquier empleado de la empresa) que utiliza el colectivo
de trabajadores como instrumento de hostigamiento –con el asentamiento del empleador-
16
CNAT Sala I, R.B.L.B. c/ G:E: Lombardozzi y otro s/ despido del 22/11/11.
17
Borda Guillermo A., Tratado de derecho civil, Parte General, T. II, Editorial Perrot, Buenos Aires,
1996. p. 130/136
18
Texto según la reforma del decreto-ley 17.711 (B.O. 26/04/68): Los contratos deben celebrarse,
interpretarse y ejecutarse de buena fe y de acuerdo con lo que verosímilmente las partes entendieron o
pudieron entender, obrando con cuidado y previsión. En los contratos bilaterales conmutativos y en los
unilaterales onerosos y conmutativos de ejecución diferida o continuada, si la prestación a cargo de una
de las partes se tornara excesivamente onerosa, por acontecimientos extraordinarios e imprevisibles, la
parte perjudicada podrá demandar la resolución del contrato. El mismo principio se aplicará a los
contratos aleatorios cuando la excesiva onerosidad se produzca por causas extrañas al riesgo propio del
contrato. En los contratos de ejecución continuada la resolución no alcanzará a los efectos ya cumplidos.
No procederá la resolución, si el perjudicado hubiese obrado con culpa o estuviese en mora. La otra
parte podrá impedir la resolución ofreciendo mejorar equitativamente los efectos del contrato.
19
El ejercicio regular de un derecho propio o el cumplimiento de una obligación legal no puede
constituir como ilícito ningún acto. La ley no ampara el ejercicio abusivo de los derechos. Se considerará

7
 En el derecho laboral la buena fe tiene una significación muy especial, por el
componente personal que existe en él, pues el contrato de trabajo no crea sólo derechos
y obligaciones de orden exclusivamente patrimonial, sino también personal21.
Por eso, el empleador se encuentra legitimado para tomar medidas de resguardo
de la integridad de sus dependientes. Pesa sobre él, la obligación de respeto a las
personas, que adquiere relevancia en las relaciones privadas donde existe desigualdad
real como en el ámbito laboral, situación que implica la tutela de la dignidad humana en
todas sus manifestaciones22.
Este supuesto es diferente al “bossing”, es decir los casos en los que la conducta
disvaliosa es ejercida por el jefe -hacia sus subordinados-23.
También denominado acoso vertical, y mobbing descendente, se configura
cuando un individuo que se encuentra en una cierta situación de poder dentro de la
escala jerárquica, acosa a uno o varios individuos que se encuentran subordinados a él24.
Como se ha sostenido, si bien es cierto que la mayoría de las veces con el
bossing se pretende el renunciamiento del trabajador, lo que configura su esencia es la
pretensión directa del enervamiento mental del empleado. Es decir, nos pone en
presencia de esta figura, no la finalidad que se pretende “sino el daño efectivamente
causado (…) no se da porque "yo pretenda despedirlo", sino por los perjuicios de orden
psíquico que "yo le he producido" como consecuencia de alguna finalidad buscada”25.
Es interesante el llamado “poder de dirección desquiciado” relacionado con el
modo en virtud del cual se manifiesta el mandato; el acosador manda al inferior a
realizar, o no, determinada cosa, pero lo hace a través de modalidades bajas e
injuriantes, que tienden a un mismo fin: perjudicar psicológicamente a la víctima26.

tal al que contraríe los fines que aquélla tuvo en mira al reconocerlos o al que exceda los límites
impuestos por la buena fe, la moral y las buenas costumbres
20
Ivanega Miriam M., El principio de buena fe en los contratos administrativos, Ediciones RAP Nº 360,
Buenos Aires, 2008.
21
CNAT, Sala X, Justo Patricia Verónica c/Latin Panel Argentina S.A., 27/12/10.
22
CNTrab, C.O.G. c/ Editorial La Capital S.A. s/ despido- 29/12/20122 con cita de la causa Leguizamón
Irma c/ Instituto de Investigaciones Metabólicas SA y otro s/ Accidente-Ley especial del 31/08/11.
23
Entre otras decisiones ver CNAT, Sala VI, Lúquez María Concepción c. Mario A. Sallez S.A. y otro S/
accidente - acción civil, 22/12/200. En España, por ejemplo se utiliza el término “mobbing” para
identificar ambos supuestos.
24
Francisco Javier Abajo Olivares, Mobbing. Acoso psicológico en el ámbito laboral, Abeledo Perrot, 3ra.
Edición, Buenos Aires, 2010, p. 21.
25
Gonzalez Pondal Tomás I.,Cuestiones en torno al bossing, Sup. Act. LL del 13/11/2007,p.1
26
Ibidem.

8
 La jurisprudencia laboral aún cuando no siempre los diferencia, valora la
condición de superior jerárquico a la hora de atender a las pruebas colectadas y al
derecho afectado.
Éste es el criterio que optamos para los casos de acoso en la Administración
Pública, dado lo dificultoso que resulta en esta organización identificar los funcionarios
superiores y su ubicación en la escala jerárquica, cuando varios de ellos están sometidos
a relaciones de empleo precarias. O lo que es mucho peor, se desempeñan en
organismos cuyas estructuras de cargos y responsabilidades no han sido aprobadas,
formando parte de una especie de “limbo organizacional”. Estas características se
pueden verificar mejor, en los supuestos del ejercicio irrazonable del “ius variandi” y el
ambiente hostil que aquella representa.
Lo aquí apuntado es extensivo a todos los supuestos de discriminación y
violencia.
3. Sintetizando
El mobbing se caracteriza por:
1. Comportamientos contrarios a la dignidad humana: con la intencionalidad de
causar daño, que perjudican la integridad física y síquica del trabajador. Hay por
lo tanto una relación directa con el derecho a la salud. Se traduce en
comportamientos, palabras, actos, gestos o escritos que ponen en peligro su
empleo o degradan su trabajo27.
2. Esas conductas se manifiestan en el ámbito laboral.
3. Los comportamientos persecutorios que perjudican al trabajador, deben ser
habituales, reiterados28. La repetición y sistematización las convierte en
destructivas29. Por ello, es improcedente tener por acreditado este tipo de acoso,
si la conducta que se considera injusta e injuriosa no se produjo en forma

27
Los autores remiten a Hirigoyen Marie-France, El acoso moral. Maltrato en el trabajo. Distinguir lo
verdadero de lo falso, Paidós, Barcelona, 2001.
28
La justicia laboral ha entendido que “la intimación de la actora destinada a que cese el acoso laboral y
sexual ejercido por el personal jerárquico dela accionada en el marco de su delicado estado de salud,
requería de la empleadora una actuación más diligente, respetuoso de la integridad sicofísica y de su
dignidad como dependiente y como persona humana…” CNAT, Sala VI, A.R.H., c/Hipódromo Argentino
de Palermo SA del 21/09/10.
29
CNAT, Sala IX, L.D.,L.N. c/Colegio de Escribanos de la Ciudad de Buenos Aires, del 30/09/09, que
cita a Hirigoyen Marie-France, El acoso moral en el trabajo. Traducción de Núria Pujol i Valls.
Barcelona-Buenos Aires-México,Paidós Ibérica S.A., 2001.

9
 sistemática y por un tiempo prolongado30. Una sola agresión puede dar lugar a
una figura de violencia, pero no de acoso laboral31.
4. La intención es que el afectado, abandone su trabajo, o como sostiene la
siquiatra Marie-France Hirigoyen, degradar su trabajo. De ahí que si no existe
este objetivo, o se persiguen otras finalidades distintas como la venganza, no
habrá mobbing32 aquel que agrede, acosa, no busca el daño por el daño mismo,
sino un resultado específico; tiene una actitud motivada por el afán de destruir a
otro, alejándolo de su lugar de trabajo.
5. Las manifestaciones habituales suelen ser: aislamiento, incomunicación o
interferencias en la comunicación; maltrato; privar a la víctima de su capacidad
de expresión; desacreditarlo; falta de reconocimiento por el trabajo realizado y
logros obtenidos; desvalorización hacia su persona o su labor; falsas
acusaciones, aislamiento y/o excesivo control; desestabilización mentalmente;
aplicación de sanciones disciplinarias injustas; magnificar las consecuencias de
errores en el trabajo, asignarle más cantidad de tarea y responsabilidad que a sus
pares o funciones por debajo de su calificación profesional; etc.
A ello se suman otras consecuencias, por ejemplo las identificadas por Piñuel y
Zabala: dificultad que tiene la víctima para hacer valer sus derechos, comunicar
en forma inmediata las agresiones o violencias por temor a que la propia
denuncia produzca un aumento del ataque o que termine perdiendo su trabajo
por el simple hecho de formularla.
En consecuencia el mobbing y el bossing, suponen la repetición de
comportamientos hostiles, técnicas de desestabilización, e intrigas contra una persona
que desarrolla, como reacción, graves problemas psicológicos más o menos duraderos,
desequilibrios emocionales. Es un proceso destructivo que puede ser muy sutil33.
Se discute si es posible incluir en esas figuras los supuestos de víctimas
múltiples; quienes apoyan esta última posibilidad, sostienen que la destrucción
psicológica padecida por una persona se opera en forma independiente de si otras,

30
CNAT, Sala X, Justo Patricia Verónica c/Latin Panel Argentina S.A., 27/12/10.
31
En esto coinciden todos los autores citados en nota 1. Además, Ardoy, Juan José, Mobbing. Bossing.
Daño moral. Ilícito extracontractual. Medico asistente. Despido directo. Responsabilidad Civil.
Responsabilidad del Funcionario Público. Violencia en el Empleo Público. Derecho Administrativo.
Derecho del Trabajo. Responsabilidad del Estado y los Tratados de Derechos Humanos, en La Ley Litoral
2009 (diciembre), p.1195.
32
Foglia Ricardo, Acoso laboral e indemnización del daño moral, La Ley 2008-A-448.
33
En sentido similar Ardoy Juan José, op.cit.

10
trabajando en un mismo lugar, también son víctimas de comportamientos avasallantes e
insufribles34. Sin embargo, la doctrina mayoritaria (y la jurisprudencia) consideran que
hay acoso psicológico si se marca a una "presa en concreto", y no, si los perjudicados
son una generalidad de personas35.
4. Acoso moral y psicológico. El hostigamiento.
Aunque el vocablo mobbing es entendido como un anglicismo muy extendido
gramaticalmente hablando, tal como se desprende de lo hasta aquí indicado, existen dos
términos que engloban los comportamientos descriptos: acoso moral y acoso
psicológico.
Acosar, en su tercer acepción del Diccionario de Lengua Española es Perseguir,
apremiar, importunar a alguien con molestias o requerimientos. (RAE 22° edición).
La calificación como “moral”36, puede abordarse como un ataque a las buenas
costumbres, en el que se esconde una situación donde los sentimientos y sufrimientos
son humillantes, degradantes y envilecedores, como una constante a lo largo de todo el
proceso de sometimiento al acosador: Pero no está orientado a consideraciones médicas,
o a tratamientos sicológicos, estos no siempre resultan necesarios y dependen muchas
veces de las características personales del individuo37.
La sustitución del término moral por el de “psicológico”, limita las conductas38,
pues no encaja en todos los supuestos. Piñuel y Zabala precursor del término39, alude a
que el sustrato esencial que subyace en esta clase de comportamientos, es la falta de
respeto al derecho a la dignidad humana, admitiendo que no todas las prácticas que
adquieren la condición de mobbing tiene carácter sicológico, aún cuando implique un
ataque directo a dicha dignidad. Por ello, se prefiere el término “acoso moral”,
relegando el concepto de “acoso sicológico” para los supuestos que se dirigen en forma
exclusiva a la esfera sicológica o mental de la persona40.

34
En ese sentido, Abajo Olivares Francisco J., op. y p. cit.
35
Ver la doctrina citada en Nota 1, de Gonzalez Pondal Tomás Ignacio.
36
Tal como se expone en el punto anterior, este enfoque es el desarrollado fundamentalmente por la
siquiatra francesa Marie France Hirigoyen.
37
Pérez Machio Ana I., op.cit., p. 6
38
El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, utilizó ese término para traducir “harcèlemt
moral”, en la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 23 de enero de 2002 en el asunto T-237/00,
Patrick Reynolds/Parlamento Europeo.
39
Este profesor español creó un modelo denominado Barómetro Cisneros, consistente en un cuestionario
individual sobre psicoterror, negación, estigmatización y rechazo en las organizaciones sociales.
40
Pérez Machio Ana I., op.cit., p. 3

11
 Subyace la idea de comportamientos vinculados a la provocación de violencia
sicológica41, proyectada sobre el estado emocional, perturbando el necesario equilibrio
que la persona necesita para su bienestar. Existe por ende, un hostigamiento sicológico,
es decir un conjunto de actuaciones que configuren una atmósfera de maltrato síquico,
lesivo para su salud.
En realidad, se unen una serie de situaciones y conductas, cuyas definiciones no
presentan límites definidos y así, la ausencia de normas legales específicas en esta
materia ha obligado a recurrir a regulaciones más genéricas. Nos referimos a la
discriminación, la violencia, el acoso, el hostigamiento, el vaciamiento del puesto,
“gangsterización”, vaciamiento del contenido del contrato laboral, castigo incorporado,
sicoterror laboral42.
A la cantidad de situaciones incluidas en el mobbing, se suma que en los hechos,
en las denuncias y los litigios se entremezclan situaciones de malestar laboral o
desavenencia con verdaderos acosos, convirtiéndose el acosado en instigador e
invirtiendo los términos de una supuesta acción defensiva en agresión ofensiva.
Respecto a ello, el Parlamento Europeo subrayó que las falsas acusaciones de acoso
moral pueden transformarse en un temible instrumento de acoso moral (Resolución
2001/2339 –INI- Considerando F.5°).
Por último, otros de los aspectos que generan cierta incertidumbre a la hora de
analizar esta figura, son los supuestos de conductas que podrían ser consideradas como
acoso, pero que terminan constituyendo simples incumplimientos contractuales.
Por ello, no toda desavenencia profesional implica acoso moral, sino solo
aquella que implica una reiteración de actitudes, palabras y conductas. Las omisiones
formales, equivocaciones que no pueden ser tachadas de injuriosas o incluso la
asignación de salarios menores en comparación con otros trabajadores que se
desempeñaban en el mismo sector que el reclamante, configuran incumplimientos del
contrato laboral43.
II. Discriminación y violencia
1. Discriminación

41
CNAT, Sala II Reinhold Fabiana c/ Cablevisión S.A. s/despido del 12/10/2007.
42
Ibidem. Ver también Kahale Carrillo Djamil T., El acoso moral en el trabajo (mobbing): solución a un
antiguo problema desde una nueva perspectiva jurídica en Boletín de la Facultad de Derecho, Num.
Monográfico 23, UNED, 2003
43
CNAT, Sala IX, L.D.,L.N. c/ Colegio de Escribanos de la Ciudad de Buenos Aires, del 30/09/09.

12
 Una relación de género a especie existe con la discriminación, que comprende
también otros supuestos contra la dignidad humana, y un vínculo con otras
manifestaciones deplorables, como las que se engloban dentro del término genérico de
violencia (física, moral, de género, etc.).
Sin ser el objeto del presente ahondar en estas distinciones -aun cuando
admitamos que cada una de ellas contempla diversas situaciones, que merecen ser
estudiadas en particular para verificar sus efectos sobre los derechos- aportaremos
algunas características generales.
Este tipo de conductas aparece como un componente de los casos de mobbing,
pero no existe uniformidad acerca de si pueden presentarse separados o unidos.
Por un lado se defiende que todo acoso es discriminatorio, aun cuando pueda
existir discriminación sin acoso; por el otro, que pueden aparecer separados o unidos44.
Discriminar implica diferenciar, distinguir, separar, excluir. Es una situación en
la que una persona es tratada de manera prejuiciosa, persecutoria que traduce una forma
de violencia pasiva; convirtiéndose, a veces, este ataque en una agresión física.
Aquellos que discriminan aplican un trato inferior, diferencial, distinguen a las personas
por razones de raza, género, edad, cultura, nacionalidad, religión, incapacidad o
ideología.
La discriminación ha llegado a extremos significativos en todo el mundo,
resultando muchas veces insuficiente las medidas preventivas o sancionadoras que los
países adoptan. La necesidad de un mayor compromiso de los líderes políticos y de la
sociedad, encuentra su base en el centro de los derechos humanos; la discriminación
destroza las comunidades, e incluso llega a afectar las necesidades básicas, esenciales,
de la persona como la que se produce por la manipulación de la distribución de
alimentos, o la obstrucción de ayuda humanitaria, motivada en disputas y exclusiones
políticas45.
La protección contra la discriminación encuentra su fundamento en el principio
de igualdad consagrado en el artículo 16 de la Constitución Nacional, que reconoce
antecedentes en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de Francia y
que se completa con el artículo 20 que protege una categoría sospechosa de violar la

44
Gonzalez Pondal Tomás I., Comentario al artículo La discriminación y el acoso psicológico en la
administración pública (Revista española de derecho administrativo Nº 138) La Ley 2009-E-1361. Este
autor defiende el enfoque de que “no hay acoso que no sea discriminatorio”, con el que coincidimos.
45
Ver las estadísticas en Revista de Derechos Humanos de Amnistía Internacional Nº 97 (junio/julio
2009) y 101 (febrero/marzo 2010).

13
igualdad46. Esta norma reconoce a los extranjeros iguales derechos civiles que a los
ciudadanos47.
A su vez, el artículo 37 2do. párrafo CN también garantiza la igualdad "de
oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a los cargos..." y atribuye al Poder
Legislativo Nacional –conforme al artículo 75º inc. 23- la atribución "... legislar y
promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y
de trato y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por la Constitución y los
tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los
niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad".
Las disposiciones legales y reglamentarias vinculadas al cupo femenino integran
un tipo de acciones afirmativas o de discriminación inversa o benigna en las que una
categoría sospechada, fundada en el sexo, se emplea para superar una desigualdad
cultural y hasta tanto sea superada48.
La protección se completa con los tratados internacionales de jerarquía
constitucional que contemplan dicho principio: Declaración Americana de los Derechos
y Deberes del Hombre (artículo II); Declaración Universal de Derechos Humanos
(artículos 2° y 7°); Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículos 2.1 y
26); Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículos 2° y
3°) y Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículos 1.1 y 24);Convención
sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial; Convención sobre
la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (artículos 2°, 3° y
5° a 16) y Convención sobre los Derechos del Niño (artículo 2°); más los Pactos y
Convenciones supralegales como, por ejemplo, el Protocolo en Materia de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales Adicional a la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (Protocolo de San Salvador, artículo 3°); Convención
Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer

46
CSJN Fallos 331:1715: Si los extranjeros, en su carácter de habitantes de la Nación, están, en
principio, habilitados para el empleo público -conforme a la cláusula genérica del art. 16 de la
Constitución Nacional-, sin que la demandada haya aportado los elementos demostrativos de los fines
que intentaba resguardar y los medios que había utilizado al efecto, al exigir la ciudadanía del país para
acceder a un empleo público, corresponde declarar inconstitucionales los arts. 11 del Reglamento para
la Justicia Nacional y 11, punto 1.3, de la Resolución 1331/2004 de la Corte Suprema y nula la
resolución por la cual se denegó al actor la inscripción en el concurso para el cargo auxiliar en la
Biblioteca del Tribunal. -Del dictamen de la Procuración General, al que remitió la Corte Suprema-.
47
Gelli Maria Angélica, Constitución de la Nación Argentina, comentada y concordada, 4ta. Edición
ampliada y actualizada T-I, La Ley, 2008, p. 231/245. Analiza también otras categorías igualmente
sospechosas, que merecieron protección constitucional como la mujer.
48
Ibidem

14
(artículo 6° a); la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las Formas
de Discriminación contra las Personas con Discapacidad.
El Convenio N° 111 de la OIT, sobre Discriminación en Materia de Empleo y
Ocupación, de jerarquía supralegal, obliga a los Estados a formular y llevar a cabo una
política nacional que promueva, a través de métodos adecuados a las condiciones y a la
prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y
ocupación, con el fin de eliminar cualquier discriminación.
Respecto al empleo público, el principio de igualdad ha sido elemento de
interpretación en el análisis de diversas condiciones de dicho vínculo, en cuanto a su
ingreso y al desarrollo de la relación49.
En lo concerniente a la relación entre la discriminación y el mobbing, es cierto
que no se los puede identificar en forma absoluta50, pero si partimos de la noción de
este último como una figura que afecta directamente la dignidad del hombre y que viola
el principio de igualdad, es indudable que el trato denigrante, destructivo, que supone y
el fin perjudicial para la victima que se persigue, llevan en sí mismo un acto
discriminatorio.
Conforme a la jurisprudencia laboral no todo trato diferenciado, arbitrario,
reprochable, de revancha, puede conceptualizarse como discriminación ilegítima
conforme a la legislación positiva. Y ello, porque no es lo mismo adoptar una conducta
o temperamento peyorativo en razón de algún factor que sea susceptible de generar
prejuicios en la sociedad (como lo es, por ejemplo conceder o no beneficios, negar
oportunidades, disponer el despido en razón del sexo, la raza o la religión) que actuar en
determinado sentido -aún en perjuicio del otro- sin que medien tales factores. Es en el
primer supuesto donde se encuentra un comportamiento "deleznable" y por lo tanto,

49
CSJN Fallos 329: 2986; 330; 447; 330:1987; 330:3853; 332:2741.
50
Como se expresó puede haber discriminación sin mobbing. Sobre el tema de discriminación ver
también de la CNAT, Sala VII: Rybar, Héctor Hugo c/Banco de la Nación Argentina s/despido del
08/06/2007 y Pérez Cortez, Estela María del Valle c/Goldman Christian Ezequiel s/despido, del 25/07/08.
La Sala VII de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo en la causa Antoñana, Vanesa c/ Falabella
S.A. s/ despido, CNTRAB, SALA VII, 15/02/2012, sostuvo que no se le reconoce a toda trabajadora que
sea madre una estabilidad propia, sino que se la protege de todo despido discriminatorio que pueda sufrir
como consecuencia de su condición de madre. Aguilar Elena María de los Ángeles c/ Nacelim S.R.L. s/
despido”, CNTRAB, SALA VII del 30/11/2011: Si bien la demandada está autorizada para despedir
dentro del periodo de prueba, ello no la habilita para encubrir bajo dicho manto una conducta
discriminatoria.

15
amparado por el marco protectorio constitucional e internacional de los derechos
fundamentales del hombre51.
Un caso para recordar es “Fundación de Mujeres en Igualdad y otro c/Freddo
SA” del año 2002, decidido por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil52 del
cual se han extraído tres reglas53: 1) que en materia laboral la protección contra la
discriminación comprende el acceso, la permanencia y la finalización de la relación
laboral; 2) el control estricto de las razones de la diferenciación sexual, en la política de
empelo privado; 3) que el sexo, debe constituir una categoría “neutra” en materia de
contratación laboral.
Los principios en esta materia, han sido puntualmente considerados por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación en el caso “Álvarez Maximiliano y otros c/Cencosud
S.A. s/ acción de amparo” del 7 de diciembre de 201054.
Allí trae a colación la interpretación de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos en la Opinión Consultiva OC-18/03, y recalca que aquel principio tiene un
carácter imperativo, que rige en el “derecho internacional general”. Entre otros aspectos,
tal naturaleza acarrea obligaciones erga omnes de protección, que incluyen a los
Estados y a los particulares; respecto de los primeros porque les impone el deber de
abstenerse de realizar acciones que en forma directa o indirecta creen situaciones de
discriminación de hecho o de derecho, a los que se suman las medidas positivas que
deben adoptar para revertir situaciones discriminatorias.
La Ley 23.592 establece en el artículo 1º: Quien arbitrariamente impida,
obstruya, restrinja o de algún modo menoscabe el pleno ejercicio sobre bases
igualitarias de los derechos y garantías fundamentales reconocidos en la Constitución
Nacional, será obligado, a pedido del damnificado, a dejar sin efecto el acto
discriminatorio o cesar en su realización y a reparar el daño moral y material
ocasionados. A los efectos del presente artículo se considerarán particularmente los
actos u omisiones discriminatorios determinados por motivos tales como raza, religión,
nacionalidad, ideología, opinión política o gremial, sexo, posición económica,
condición social o caracteres físicos.

51
CNAT, Sala II, Fernández Carlos Horacio c/Transporte Sargento Cabral S.C. s/acción de amparo, del
29/05/09.
52
CNACIV Sala H del 16/12/2002; La Ley 2003-B-970
53
Gelli Maria A., op.cit., p. 251.
54
CSJN-Fallos 333:2306. En sentido similar ver Dictamen de la Procuración General en a causa
“Pellejero”, -Fallos 333: 2296. Sin embargo, la CSJN consideró que en este caso, no se configuraba el
supuesto de la Ley 23.592 y por lo tanto no correspondía la reincorporación de la actora.

16
 En el citado precedente judicial, se acepta la aplicación de dicha ley al ámbito
del derecho individual del trabajo, pues nada hay en el texto de la ley, ni en la finalidad
que persigue, que indique lo contrario. Es indudable que la proscripción de la
discriminación no admite salvedades, ámbitos de tolerancia, que se reprueban en todos
los casos, y porque la prestación de uno de los celebrantes, el trabajador, está
constituida nada menos que por la actividad humana, la cual resulta, per se,
inseparable de la persona humana y, por lo tanto, de su dignidad (Considerando 6).
Esa decisión, que abunda en citas e interpretaciones respecto de la
discriminación, deja en claro, entre otros aspectos, que pesa sobre el Estado con
independencia de cualquier circunstancia o consideración, la obligación de no tolerar
situaciones de discriminación en perjuicio de los trabajadores, en sus relaciones
laborales privadas, ni permitir que los empleadores violen los derechos de aquellos o
que la relación contractual vulnere los estándares mínimos internacionales. Respecto de
los particulares, el carácter erga omnes establece una obligación de respeto de los
derechos humanos en los vínculos inter-privatos, la cual, se especifica -en el marco de
la relación laboral- en el deber del empleador de respetar los derechos humanos de sus
trabajadores (Considerando 5).
Por último, los aspectos salariales no son menores a la hora de determinar las
causas de discriminación; por ello si el sueldo que percibía un empleado como jefe, era
inferior al que percibían otros de igual jerarquía, se viola el principio de igualdad y el
deber a cargo del principal (fijado por el artículo 81 de la LCT) de igualdad de trato a
sus dependientes en “identidad de situaciones”. Si existe un tratamiento diferenciado,
debe demostrarse que no resulta violatorio de los derechos del trabajador55.
En el empleo público, con sustento en las declaraciones de emergencia y los
consecuentes congelamientos de vacantes, la remuneración ha sido uno de los elementos
de la relación más afectados en los últimos veinte años, e incluso se los ha analizado
dentro del ejercicio de la potestad de ius variandi56.

55
CNTRAB, SALA VI, Order Daniel Alejandro c/ INC. S.A. s/ diferencias de salarios del 13/12/2011.
En sentido similar: CNTRAB, SALA X, Dominguez Vallejos Lidia Yolanda c/ Galeno Argentina S.A. s/
diferencias de salarios del 23/02/2012. En cuanto a la discriminación salarial y la aplicación de la Ley
23.592 también ver CNTRAB, SALA III, Coronel Nicolás Gastón c/KraftFoods Argentina y otros S.A.
s/juicio sumarísimo, 21/12/2011.
56
Ivanega Miriam M., Las relaciones de empleo…op.cit., p. 147/155.CSJN Fallos 323:1566; 325:2059;
326:1138; 322:1726324: 2535; 327:2111. Ver también Fallos 330:4770 en el cual se sostuvo que Si bien
el 6% de reducción salarial fijado en la ley 7173 de la Provincia de Salta no supera los porcentajes que
tradicionalmente se han tomado en cuenta para decidir que, más allá de ellos, se incurre en ilegítima
confiscación, la discriminación entre los empleados públicos establecida en ella es arbitraria, al incluir
dentro de su ámbito de aplicación únicamente a quienes adhirieron al régimen previsional de

17
 2. La violencia
Toda manifestación de discriminación es también una forma de violencia, si bien
no toda violencia es discriminación57.
Ya sea que la violencia en el lugar del trabajo incumba a la gestión de los
recursos humanos o se trate de cuestiones de seguridad y salud laboral, es indudable que
la promoción de la igualdad de trato entre hombres y mujeres contribuiría a reducirla,
tal como lo señala la OIT.
Se ha sostenido que el más claro ejemplo surge de la discriminación como forma
de lograr que otro cambie lo que no puede o no tiene por qué cambiar, violencia que
suele generarse casi solapadamente y que genera estados de crisis58.
La OIT define la violencia laboral como toda acción, incidente o
comportamiento que se aparta de lo razonable, mediante el cual una persona es
agredida, amenazada, humillada o lesionada por otra en el ejercicio de su actividad
profesional o como consecuencia directa de ésta. Se la denomina violencia interna en el
ámbito laboral, cuando tiene lugar entre los trabajadores, incluidos directores y
supervisores. La violencia externa ocurre entre trabajadores (y directores y
supervisores) y toda otra persona presente en el lugar de trabajo59.
La Ley 26.485 (de protección integral para prevenir, sancionar y erradicar
la violencia contra las mujeres en los ámbitos en que se desarrollen sus relaciones
interpersonales) contiene una definición de violencia, perpetrada por los
particulares, el Estado o sus agentes, contra las mujeres60.

capitalización, mientras que los que optaron por el de reparto conservaron el derecho a su remuneración
sin restricción alguna, llevando a la consagración del absurdo criterio de reducir la remuneración de
agentes que perciben un salario significativamente menor al de otros de categorías superiores que la
norma local excluye de su alcance por su sola pertenencia al régimen de reparto (Disidencias de los
Dres. Ricardo Luis Lorenzetti y E. Raúl Zaffaroni y del Dr. Carlos S. Fayt).
57
En opinión de la Dra. Ferreirós todas las formas de violencia consisten en "...distintas formas de
discriminación hostil que van desde el acorralamiento paulatino constituido por pequeños actos
descalificantes, hasta hechos únicos instantáneos y definidamente descalificantes...". Ver su voto en el
caso Rybar Héctor H. c/ Banco Nación Argentina la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, sala
VII, del 08/06/07.
58
CNAT, Sala VII, Bonder Silvina Fabiana c/ Perevent Empresa de Servicios Eventuales S.A. y otro” del
30/09/10. Voto de la Dra. Ferreirós.
59
Repertorio de recomendaciones prácticas sobre la violencia en el lugar de trabajo en el sector de los
servicios y medida para combatirla, Ginebra, octubre de 2003.
60
La Sala VIII de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo en la causa P. M. E. c. Osplad
Obra Social para la Actividad docente s/acción de amparo del 11/11/2011 (nota a fallo de Juan José
Étala (h.) DT 2012 (febrero), 289) sostuvo que: La acción de amparo incoada por una trabajadora
tendiente a que el empleador disponga su traslado a la sucursal sita en la provincia en la que reside su
pareja, a fin de contraer matrimonio y formar una familia, debe ser admitida, pues tanto de los
tratados internacionales con rango constitucional, como de la ley 26.485 surge el reconocimiento a la
mujer de su derecho a planificar su familia, a punto tal que, la ley 24.635 considera como violencia

18
 El artículo 4º determina que la violencia (diferenciando la que se practica
en forma directa de la indirecta) es toda conducta, acción u omisión, que de manera
directa o indirecta, tanto en el ámbito público como en el privado, basada en una
relación desigual de poder, afecte su vida, libertad, dignidad, integridad física,
psicológica, sexual, económica o patrimonial, como así también su seguridad
personal. Quedan comprendidas las perpetradas desde el Estado o por sus agentes. Se
considera violencia indirecta, a los efectos de la presente ley, toda conducta, acción
omisión, disposición, criterio o práctica discriminatoria que ponga a la mujer en
desventaja con respecto al varón61.
Se distinguen cinco tipos de violencia: física, sicológica, sexual, económica y
patrimonial; simbólica. A su vez las formas en que se manifiestan los distintos tipos son
identificadas como: doméstica, institucional, laboral contra libertad reproductiva,
obstétrica, mediática.
Violencia laboral es aquella que discrimina a las mujeres en los ámbitos de
trabajo públicos o privados y que obstaculiza su acceso al empleo, contratación,
ascenso, estabilidad o permanencia en el mismo, exigiendo requisitos sobre estado
civil, maternidad, edad, apariencia física o la realización de test de embarazo.
Constituye también violencia contra las mujeres en el ámbito laboral quebrantar el
derecho de igual remuneración por igual tarea o función. Asimismo, incluye el
hostigamiento psicológico en forma sistemática sobre una determinada trabajadora
con el fin de lograr su exclusión laboral.
De las decisiones judiciales que abordan el tema, destacamos la causa “V.G.A.
c/Comisión Nacional de Regulación del Transporte y otros s/ despido" (CNTRAB, Sala
del 23 de febrero de 2012), en la que se determinó que acreditado un trato laboral
violento, discriminatorio, lesivo e injurioso, al que fue sometida una trabajadora en los
últimos años de la relación laboral, el menoscabo recibido y la lesión de sus derechos
humanos fundamentales -como la garantía de igualdad y no discriminación y el derecho
a condiciones dignas y equitativas de labor (es decir su derecho a un trabajo decente)
determinan la responsabilidad del empleador (un organismo descentralizado) que

laboral la que obstaculiza su permanencia en el empleo, por lo tanto de acuerdo con las normas
mencionadas, el empleador deberá adoptar las medidas necesarias para satisfacer el pedido de la
trabajadora, no advirtiéndose que constituya una razón fundada para denegar el pedido la supuesta
inexistencia de vacantes.

19
generó dichos daños que debe responder personalmente, y la de su principal, según lo
establece el artículo 1113 primer párrafo del Código Civil, imponiéndose receptar el
reclamo de daño moral (Art.1078 del Código Civil).

III. Algunas situaciones a considerar: ejercicio del ius variandi; prescindibilidad y

los efectos del deber de obediencia. La situación en la Administración Pública.
1. Ius variandi y discrecionalidad administrativa
A. Una breve mención nos merecen los casos del ejercicio facultades
modificatorias de la relación de trabajo, por parte del empleador.
Dentro de los variados tipos de discriminación que derivan en situaciones de
violencia, se ubican las vinculadas al ejercicio arbitrario del ius variandi que también
han dado lugar al reconocimiento judicial, en el fuero laboral, de daño moral a favor del
empleado afectado.
En ese sentido, si el trabajador estuvo sometido a diversos cambios en sus
funciones y condiciones de trabajo que le significaron, además, un descenso de nivel
jerárquico en la compañía (aun cuando fueran soportadas por la generalidad de los
empleados) se justifica dicho resarcimiento por el agravio moral que le ocasiono aquel
comportamiento62.
Interesa destacar los límites específicos del ejercicio de la modificación del
contrato laboral, que son: de orden contractual (deben respetarse los elementos
esenciales del contrato); de orden funcional (los cambios no deben ser arbitrarios) y
derivados del deber de indemnidad (en cuanto a los intereses materiales y morales del
subordinado). Por ende, son ilegítimas las modificaciones que produzcan un perjuicio
de grave entidad al trabajador63.
Sin embargo, el traslado dispuesto como consecuencia de la facultad del
empleador no siempre configura una actitud de acoso o discriminación. Así por ejemplo
la Sala VIII de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, en una causa contra el
P.A.M.I, que declaró improcedente el daño moral a favor de una trabajadora, sustentado
en la configuración del mobbing laboral, si no pudo acreditar de qué forma el traslado

62
CNTRAB – SALA IV – 19/12/2011, L.K.M. S.A. c/ G. D. A. s/ consignación. En el ámbito
universitario se entendió abusiva la modificación de las condiciones esenciales de la prestación laboral,
por la supresión de horas de cátedra y la repercusión desfavorable en la remuneración. CNTRAB,
Marchetti Nilda Rosa c/ Fundación Universidad de la Marina Mercante s/ despido, del 30/11/2011.
63
CNAT, Sala X, Justo Patricia Verónica c/Latin Panel Argentina S.A., 27/12/10.

20
decidido por su empleador, como consecuencia de un reescalofamiento, implicó un
ardid organizado para desplazarla de su cargo64.
B. En cuanto a la Administración, el ius variandi que tiene atribuido para
ordenar sus funciones y adecuar su estructura, ha sido interpretado a la luz los principios
de razonabilidad y proporcionalidad y la potestad para establecer las políticas de empleo
más convenientes.
El artículo 40 del Decreto 214/06 –Convenio Colectivo de Trabajo General para
la Administración Pública- establece en cuanto al personal permanente, que para la
movilidad geográfica se requerirá el consentimiento expreso del trabajador. Y que: “En
ningún caso se podrá afectar moral o materialmente al trabajador”. El artículo 41,
regula respecto de la movilidad de personal, que se puede disponer la afectación
definitiva para prestar servicios en otra dependencia dentro o fuera de la jurisdicción
presupuestaria mediante el traslado del agente, siempre que se cuente con la
conformidad del empleador. Se deberá respetar la ubicación escalafonaria que aquel
tenía en el organismo de origen, o su equiparación y asignarse funciones acordes con su
situación de revista en el escalafón.
La jurisprudencia nos brinda interesantes ejemplos de las consecuencias del
ejercicio abusivo de esta potestad. Valen mencionar algunos de ellos. La A.F.I.P.
(Organismo de la Administración descentralizada) fue condenada por violación del ius
variandi (conforme a la LCT) al dar por finalizadas las funciones que le fueran
asignadas al empleado, sin atribuirle ninguna otra, destinándolo a depender de gente con
menor jerarquía y antigüedad en la Institución pública.
A criterio del Tribunal, constituyó una degradación en su carrera profesional y
respecto de su persona, lo que le provocó una gran angustia, sumado al “agravio moral
que le provocó un fuerte cuadro de angustia, preocupación, incertidumbre y depresión,
afectándolo en su vida social, familiar y profesional...". En el caso, el empleador estatal
debió haber encontrado otros caminos para solucionar la situación planteada, pero no
estaba facultada a afectar las condiciones esenciales de la relación laboral existente
entre las partes. Este razonamiento se adapta –a criterio del Tribunal- a la actual
jurisprudencia de la C.S.J.N. y a los principios del derecho de trabajo, “en especial al de
indemnidad, pero también guarda relación con los derechos humanos que integran el

64
CNAT, Sala VIII Vazquez Gabriela Nora c/P.A.M.I. Instituto Nacional de Servicios Sociales para
Jubilaciones y Pensionados, del 09/08/10. En sentido similar: Cámara de Apelaciones en lo Civil,
Comercial, Laboral y Minería de Neuquén –Sala I, Barrionuevo Claudia Cecilia c/Provincia de Neuquén,
del 01/06/10. CNAT, Sala X, Justo Patricia Verónica c/Latin Panel Argentina S.A., 27/12/10.

21
Bloque Federal Constitucional, a través de los tratados internacionales de los derechos
humanos. El Estado empleador, de dependientes convencionados, queda alcanzado por
la L.C.T. in totum, y no puede excluirse de sus obligaciones el límite impuesto al
ejercicio del ius variandi, permitiendo su abuso, porque así lo establece la ley”65.
Es significativa esta solución en la medida que, sin mencionarlo, se está
evaluando la situación de un empleado público y de la Administración, a partir del
alcance de las potestades otorgadas a ésta en el marco de las relaciones de empleo y de
la discrecionalidad que posee para disponer el cambio de condiciones en el vínculo.
Si bien esta facultad encuentra similar sentido y alcance en ambos regímenes
laborales (privado y público) es indudable que en el análisis de una situación semejante
por el fuero contencioso administrativo –o incluso la propia Corte Suprema- hubiera
tenido gravitación la justificación de la decisión administrativa, a partir del control
judicial de la discrecionalidad y de los elementos del acto administrativo. Vale como
ejemplo, el caso resuelto por el Máximo Tribunal de Justicia en diciembre de 201166, al
que referiremos más adelante.
A ello, cabe agregar que incluso respecto de la AF.I.P. la solución puede
responder a parámetros idénticos pero aceptando el carácter público de la relación. Ello
es verificable en el caso “De Bernardi María Elena c/ Administración Federal de
Ingresos Públicos- Sumarísimo” del 20 de julio del 2011, en el cual la Cámara Federal
de Apelaciones de la Cuarta Circunscripción Judicial de Córdoba, decidió sobre una
medida cautelar solicitada por una agente para que se suspendieran los efectos de una
disposición, por la cual se dieron por finalizadas las funciones que cumplía hacía veinte
años y se la designaba en un cargo de menor jerarquía. En la Alzada se evaluó que en el
acto administrativo no se incluían los motivos de la decisión, agravado por que en la
misma se designaban en igual cargo a tres agentes. Reconociendo las facultades
discrecionales del organismo para estructurar y disponer las funciones y administración
de su personal, se puntualizó que no se encuentra eximido de cumplir con los recaudos
legales de los actos administrativos (causa y motivación suficientes).
Otro supuesto de exceso en el ejercicio de esta atribución tanto respecto al lugar
físico como en lo referente a los montos salariales, se presentó en la causa “C.M.L. –
Reservada-Inc.Med.c/Defensor del Pueblo” del año 2009 en el cual la Sala III de la

65
CNAT, Sala VII Isola Juan José c/ Administración Federal de Ingresos Públicos AFIP s/ daños y
perjuicios, del 31/03/10.
66
CSJN Fallos 334:1909

22
Cámara de Apelaciones del fuero contencioso administrativo federal, hizo lugar a una
medida cautelar presentada ante la modificación injustificada de las condiciones de
trabajo, del tipo de tareas y la disminución arbitraria de su remuneración, lo que
permitía sostener como probable la existencia de un supuesto de violencia en el ámbito
laboral. Se confirma la resolución de primera instancia que había ordenado al Defensor
del Pueblo de la Nación a restituir a la actora (en el término de dos días) las condiciones
de prestación de servicios anteriores a marzo de 2009 y a abonársele su remuneración
con el nivel salarial a dicha fecha, hasta que se dictara la sentencia definitiva. Aún
dentro de los límites que la medida cautelar impone, el análisis de los hechos conforme
a la Ley 26.485, su ponderación para determinar la verosimilitud del derecho, los
motivos de salud de la accionante y los efectos de la disminución salarial y el
cambio de funciones fueron determinantes para que la Cámara advirtiera
configurada un peligro particularizado en la demora.
El relato de los hechos contenidos en la sentencia67, traducen una verdadera
situación de acoso psicológico que pareciera reflejar un fin específico, el
alejamiento definitivo de la función. Sin querer pecar de casuísticos, es dable
inferir que el fondo del conflicto podría encuadrarse en caso típico de mobbing.
C. La discrecionalidad que involucra el empleo público –en cuanto a
nombramientos transitorios, aplicación de sanciones disciplinarias y el exceso de
punición68, disolución del vínculo por razones de interés público, la elección en los
procedimientos de selección o promoción- debe enmarcarse en el orden jurídico
administrativo: esa sujeción no significa que la Administración actúe rigurosamente
presionada por la normativa jurídica, pues “la proteica realidad administrativa impide el
estatismo normativo y el detallismo a ultranza”69.
Por eso, la búsqueda debe centrarse en un punto intermedio, bajo el lema:
“juridizar la Administración pero respetar la discrecionalidad”70.
En el ámbito de la Administración Pública, el ejercicio de la facultades
discrecionales -que tanto debate sigue generando en cuanto a sus límites y su encuadre

67
La accionante que trabajaba en un sitio con comodidades básicas, es trasladada al sector Biblioteca en
el subsuelo del edificio, caracterizado por graves deficiencias en las instalaciones y ambiente (lugar sucio,
ruidoso, frío, húmedo, insalubre, según se indica en el fallo). A ello se sumó una drástica disminución de
la remuneración sin que se observaran los motivos de dicha decisión.
68
Sobre el tema ver Comadira Julio R., Derecho Administrativo, T. I, Lexis Nexos, 2da. Edición,
reimpresión, Buenos Aires, 2007. Cap. III.
69
Sesin Domingo J., Administración Pública. Actividad reglada, discrecional y técnica, Lexis Nexis, 2da.
Edición, Buenos Aires, 2004, p. 77 y ss.
70
Sesin Domingo J., Administración…op.cit., p. 80.

23
dentro de la juridicidad- puede considerarse un ámbito “oscuro” a la hora de analizar los
supuestos de acoso y discriminación, en particular cuando la política influye
excesivamente en la estructura y las decisiones administrativas.
Entendemos que el acoso, la discriminación y la violencia en dicho contexto,
deben pasar por el tamiz de los límites de la discrecionalidad, pues bajo esta última el
empleador público puede actuar con cierta impunidad sin llegar a plasmarlo en
una sanción, sino escudándose en el ejercicio de facultades que el mismo
ordenamiento le otorga.
Ha sido doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el criterio de que
con el objetivo de lograr el buen servicio, debe reconocerse a la Administración una
razonable amplitud de criterio en el ejercicio de sus facultades discrecionales, sin que
las decisiones atinentes a la política administrativa constituyan una materia
justiciable, en tanto las medidas adoptadas no impliquen respecto de los agentes una
descalificación o una medida disciplinaria encubierta71.
En esa línea argumental, consideró que es de la esencia de la relación de empleo
público, la potestad del empleador de variar las funciones encomendadas por razones
concretas de necesidad del servicio, siempre que tales modificaciones se impongan de
modo razonable y no signifiquen la asignación de funciones impropias de la posición
escalafonaria que le corresponde al agente72.
Por ello, el límite del principio del ius variandi -que rige tanto en la relación de
empleo público como en la de carácter privado- radica que la forma y la modalidad de la
prestación del trabajo, no pueden ser modificadas por el empleador importando el
ejercicio irrazonable de tal facultad, causando un perjuicio moral o material al agente.
Incluso el traslado de un agente público puede afectar otro derecho, el de la
carrera administrativa, ya sea porque se lo puede privar de la estabilidad de un cargo
que poseía, como por significar un apartamiento de aquellos ámbitos que le permitieron
avanzar en dicha carrera conforme a sus antecedentes.
Respecto a este punto, el caso Schiavone73 pone en tela juicio la posibilidad de
arrimar puntos en común entre los agentes regidos por la ley de empleo público y los
comprendidos en la LCT.

71
CSJN Fallos 321:703
72
CSJN Fallos 318:500
73
CSJN Fallos 332:1413

24
 En ese precedente, el agente demanda la nulidad de dos resoluciones de su
empleadora (A.F.I.P.) que modificó las condiciones de trabajo, en uso de las facultades
del artículo 66 de aquella ley. El juez de primera instancia hizo lugar a la pretensión,
declaró nulos dichos actos y fijó una indemnización; esta decisión fue revocada por la
Cámara de Apelaciones que consideró que a dicha relación jurídica no se le aplicaban
las normas de derecho administrativo, sino la ley laboral. Por lo tanto, si el agente
entendió que las referidas resoluciones eran abusivas, debió denunciar el contrato de
trabajo, considerarse despedido sin causa y solicitar las reparaciones legales (artículo
242 y 245 LCT).
La Corte Suprema de Justicia denegó el recurso extraordinario y declaró
inadmisible también la queja (artículo 280 CPCC). La disidencia del Dr. Fayt, a nuestro
entender (al igual que el dictamen de la Procuración General) pone el análisis del
conflicto en el punto correcto: se trata de un empleado público que por el régimen al que
se sujetaba específicamente el actor (el convenio colectivo aprobado por Laudo 15/91)
preveía que todo agente tenía el derecho a conservar su empleo, la jerarquía y el nivel
alcanzados, por ende pudo defenderse de la afectación de estos derecho, asistiéndole el
derecho a la estabilidad del artículo 14 bis integrado también por el derecho a la carrera.
Sin embargo, fuera del régimen de la LCT el criterio es diferente. Así se
comprueba con un precedente de diciembre del 2011, en el cual Máximo Tribunal tuvo
oportunidad de analizar la modificación de las funciones y situación escalafonaria de un
empleado público, a partir de la discrecionalidad del organismo descentralizado
demandado (Sindicatura General de la Nación). El caso bien pudo discernirse como una
situación de acoso o discriminación, pero el planteo del afectado se enmarca en el
ejercicio de las facultades discrecionales y la motivación de los actos administrativos y
así lo analiza la Corte74.
En dicho fallo, se reitera que la Administración debe especificar el motivo por el
cual es imposible mantener a un agente en un cargo transitorio, pues dicha exigencia es
requerida aun tratándose de atribuciones discrecionales, dado que ello no exime al
órgano administrativo de cumplir con los requisitos del acto administrativo conforme a
la ley 19.549. Es improcedente confundir “la discrecionalidad en el actuar de la
Administración con la irrazonabilidad de su proceder (…)”.

74
CSJN Fallos 334:1909, comentario en Ivanega Miriam M., Empleo público y discrecionalidad
administrativa, Revista Derecho Laboral y Seguridad Social (01/12) Abeledo Perrot.

25
 A su vez, no puede obviarse la ponderación de los antecedentes del empleado,
máxime si su idoneidad resultó relevante para designarlo, en un agrupamiento y
categoría, que correspondía a personal del máximo nivel del escalafón, con
responsabilidades gerenciales y de coordinación, entre otras.
Por eso, la empleadora al aplicar –en los actos administrativos- un “simple
cliché”, sin valorar los antecedentes, ni explicar los motivos de la reasignación de una
categoría marcadamente inferior, incurre en una actuación ilegítima. En síntesis, la
irrazonabilidad en el ejercicio de facultades discrecionales, origina que los actos
administrativos dictados sean nulos por vicio en la causa y la motivación, aparejando
ello la obligación de indemnizar el daño causado.
A nivel normativo, el artículo 33 inciso g) del Decreto 214/06 establece como
obligación del empleador la de Garantizar la dignidad del trabajador así como la no
discrecionalidad en la aplicación de sistemas de controles personales destinados a la
protección de los bienes de la Administración Pública Nacional.
Si bien está limitado a un supuesto, resulta relevante considerar dicha
disposición como una limitación legal a la discrecionalidad que puede afectar al
empleado.
D. Lo señalado es extensivo a situaciones especiales que se configuran en la
Administración Pública, y que ella suele encuadrar en el ius variandi; nos referimos a la
supresión del cargo que ocupa el agente público y a las leyes de prescindibilidad75, las
que afectan la garantía de la estabilidad.
Respecto al primer supuesto, la facultad constitucional y legal (la modificación
de estructuras e incluso la eliminación de un cargo) no puede implicar el cercenamiento
de los derechos de los empleados (entre ellos la estabilidad), lo que sucede cuando
existe un simple cambio de denominación de funciones, o se modifica su ubicación
dentro de la estructura (cambio de jerarquía –un departamento que se convierte en
dirección- o que pasa a depender de otra área dentro del mismo organismo).
La Administración debe especificar el alcance de la reestructuración
administrativa y dar las razones de separación del agente; es decir indicar la relación
directa para llegar a ese resultado disvalioso y las causas que imposibilitaron la

75
Ivanega Miriam M., Las relaciones de empleo…op.cit., Cap. IV y V.

26
reubicación del empleado en otro organismo, aún en un agrupamiento distinto al que se
encontraba 76.
Su actuación transparente, es fundamental para limitar las modificaciones de los
cargos públicos que afecten la garantía de estabilidad y la propia eficiencia de la
organización. En realidad, estas situaciones se presentan en forma confusa junto al
congelamiento de vacantes, el argumento de situaciones de emergencia o de
desequilibrio fiscal o presupuestario77.
Las épocas de declaraciones de prescindibilidad muestran situaciones aún más
graves para los derechos de los agentes. Los actos administrativos con la expresión
razones de servicio (también un simple cliche) como justificación de la disolución del
vínculo de empleo público, resultaron ilegítimos (aun cuando la Corte Suprema no lo ha
considerado así en forma uniforme) pues se impide conocer no sólo si se cumplió con la
finalidad de la ley, sino también si existió razonabilidad y buena fe. Nuevamente la
ausencia de motivación del acto es el justificativo para considerar que esas decisiones
violan el orden jurídico impidiendo el ejercicio adecuado del derecho de defensa del
afectado.
Reiteramos que si bien la organización del aparato administrativo es
competencia del poder administrador, incluyendo la selección y promoción de sus
agentes, quedando su criterio de eficacia y libre de censura judicial (no de control) tal
facultad debe encuadrarse en el principio de legalidad y razonabilidad y con el debido
respeto a los derechos fundamentales del trabajador público.

76
CNACAdm-Fral., Sala IV, Borthwick Héctor Antonio c/ AFIP S7 Daños y Perjuicios” del 20/03/07 y
de la Sala I Marenco Guillermo Julio c/ Estado Nacional - Min. de Acción Social y Salud Pública s/
empleo público del 16/04/98.
77
Ver CNTRAB, Sala VI, Silveyra Teresa Delia c/Administración Federal de Ingresos Públicos AFIP
s/diferencias de salarios del 06/08/2007; en este caso el Tribunal se analizó el cese de una agente que
cumplió durante varios años funciones interinas, fundado en un cambio de estructura. En el voto
mayoritario del Tribunal, se expresa que el organismo no había acreditado el nuevo perfil requerido en la
nueva estructura, ni las carencias de la actora para ocupar los nuevos cargos, ni había justificado si
existieron en las tareas, o las razones que pudieran justificar la ausencia de llamado a concurso para cubrir
las vacantes en cuestión. Consideró que se presentaba un uso abusivo del ius variandi y de las facultades
de dirección y organización de la demandada (artículos 64 y 65 LCT) y la transgresión al artículo 78 de la
ley laboral, pues el desempeño de la actora como interina se extendió en exceso de los plazos fijados por
el Laudo 15/91, “sin cumplir con el llamado a concurso establecido en el mismo ordenamiento”. Se hizo
lugar al reclamo de la actora en cuanto a que se le respetara la categoría que desempeñaba a su cese y se
le reconocieron las remuneraciones adeudadas en consecuencia. En su voto en minoría, el Dr. Fernández
Madrid encuadra la situación en la ley antidiscriminatoria (23.592) en disposiciones de orden superior
tales como art. 14 bis, 16 y 75 inc. 22 C.N.; y Tratados y Pactos internacionales. Por ello, propicia que la
resolución que dió por finalizadas las funciones se declare nula, de nulidad absoluta y por consiguiente,
se retorne a la actora al cargo del que fue privada.

27
 2. Merecen atención las consecuencias de la relación jerárquica y la potestad de
impartir órdenes del superior y el deber de obediencia del inferior.
En el caso “Bonder”78 el Tribunal entendió que es un ejemplo de indicio de
acoso laboral, el hecho “que un trabajador que se ha opuesto a aceptar una orden injusta
sea cambiado de tareas o despedido en un lapso de tiempo inmediato. Ello no quiere
decir que se vaya a tener por acreditado el hecho discriminatorio desencadenante sin
más, sino que produce la inversión de la carga de la prueba”. Este fallo nos abre nuevas
interpretaciones, dado que se presume el mobbing, quedando bajo la responsabilidad del
empleador probar lo contrario.
Estos efectos tangibles en la organización administrativa pública, también se
presentan en las relaciones laborales privadas, aun cuando el marco de juridicidad
exigido en el primer caso, sea más estricto que en el segundo.
Los temores a desobedecer órdenes por el riesgo a ser sometido a
procedimientos disciplinarios, nunca fueron ajenos en un ámbito, en el cual las
situaciones irregulares también trascurren entre los diferentes tipos de acoso, la
discriminación, hasta el propio ambiente hostil.
La llamada obediencia debida, estudiada con criterio penal, corresponde en
derecho administrativo a un capítulo de la dedicación del agente público al servicio.
Obediencia implica recibir órdenes sobre el trabajo, que deberá ser analizada a través de
la relación jerárquica79.
Las condiciones del deber de obediencia son básicamente cuatro80: 1) los
deberes que se le impone al agente deben referirse al cometido al que está afectado; es
decir que la subordinación ha de referirse directamente al cumplimiento de obligaciones
propias de sus funciones; 2) presupone un vínculo de jerarquía, al que aludimos; 3) el
contenido de la orden debe ser específicamente administrativo, la orden de realizar un
acto o gestión prohibido, ilegítimo no tiene relación con la línea jerárquica y la
convierte en una complicidad. Debe acentuarse el carácter jurídico de la tarea que se le
encomienda, la lealtad no está supedita a la obediencia a un superior sino al
ordenamiento jurídico que debe respetarse; “en el caso de órdenes ilícitas o delictivas, el
deber de obediencia no presenta un problema de deber administrativo sino de

78
CNAT, Sala VII, Bonder Silvina Fabiana c/ Perevent Empresa de Servicios Eventuales S.A. y otro” del
30/09/10.
79
Fiorini Bartolomé, Derecho Administrativo, T. I, Abeledo Perrot, 2da. Edición actualizada,
reimpresión, Buenos Aires, 1995, p. 819.
80
Fiorini Bartolomé, op. cit., p. 820/823.

28
culpabilidad penal o ilícita”. En estos casos el agente público, debe rechazar la orden y
denunciar al responsable; 4) vinculado con el anterior, la cuarta condición se relación
con la legalidad de la orden impartida, pues su observación se asienta en la apreciación
de la validez legal, es decir la competencia del órgano que ordena; la relación con su
servicio (el agente debe rechazar toda orden que no se corresponda con sus funciones);
y la forma del mandato (escrita o verbal).
El régimen de la Ley 25.164 y del Decreto 214/06 se enmarcan en estas
condiciones, al fijarse dentro de los deberes de los empelados públicos el de: Obedecer
toda orden emanada del superior jerárquico competente, que reúna las formalidades
del caso y tenga por objeto la realización de actos de servicio compatibles con la
función del agente (artículo 23 inc. e) de la ley y artículo 36 inc. e) del decreto).
En ese contexto, no son ajenos los casos de acoso por la denuncia de actos de
corrupción, situación que de producirse en relación a los funcionarios públicos se
entremezclan deberes legales, como el de denunciar y la escasa o nula protección de
testigos e informantes81.
IV. Ambiente laboral
1. Hostilidad del ambiente laboral
El ambiente hostil y agresivo del trabajo puede ser una forma de hostigamiento,
acoso, discriminación, y generar estrés laboral.
Un ambiente nocivo laboral no solo en cuanto a su higiene y seguridad y
prevención de riesgos, sino en lo que hace a la organización interna, los recursos a
disposición del trabajador para cumplir las funciones, entre otros, pueden repercutir
directamente en su vida. Como se indicó, es posible que signifique una modalidad de
acoso, que produce graves afecciones a la persona82.
El estrés también es un elemento que suele integrarse al concepto del ambiente
interpretando la justicia del trabajo, que el ámbito laboral productor de daños en la salud
del trabajador, configura el supuesto de “riesgo o vicio de la cosa” en los términos del
artículo 1113 del CC, según la jurisprudencia83.

81
Ampliar en Bruto Liliana Noemi, La necesidad de protección para las personas que denuncias hechos
de corrupción y sus consecuencias, en Suplemento Actualidad La Ley del 21/10/10.
82
CNAT Sala VII M.M.V. c/ Coto CICSA del 30/04/09.
83
CNAT, Sala X, O.A.V. c/ COTO CICSA y otro s/ despido, 25/10/10.

29
 La nocividad del ambiente laboral activa la responsabilidad del empleador, dado
el deber constitucional que tiene de garantizar condiciones de trabajo dignas y la
obligación legal de lograr seguridad e higiene en el empleo84.
Sobre este tema, resulta interesando lo decidido por la Cámara de Apelaciones
en lo Civil, Comercial, Laboral y Minería de Neuquén (Sala I) en junio del 201085.
A partir del concepto tradicional del mobbing y su especificidad en cuanto al fin,
el Tribunal analiza los hechos admitiendo que no se encuentra probado el componente
subjetivo perverso e intencional que permite definir aquella noción, pero aceptando que
la nocividad del ambiente de trabajo activa la responsabilidad del empleador en los
términos del artículo 1109 del Código Civil.
La cuestión del ambiente laboral como objeto de interpretación, sirve para
diferenciar los comportamientos que pueden ser encuadrados como mobbing de los que
se identifican como propios del “ambiente de trabajo hostil”.
La distinción entre éste y la violencia psicológica general de un ambiente de
trabajo, radica que en la primera la agresión tiene una dirección específica hacia la
víctima con una intencionalidad subjetiva y perversa de generar daño o malestar
psicológico, su destrucción y consecuente sometimiento. En cambio, en el segundo
caso, la dirección puede consistir en métodos inadecuados, con liderazgos autocríticos o
climas competitivos86.
En este sentido, la Cámara analiza como inadecuados estilos de dirección, la
existencia de “un ambiente de trabajo agresivo, hostil y dañino”, bajo un liderazgo
autocrático o “climas organizacionales cargados hacia la competitividad y con fallas en
aspectos de comunicación, sistemas de recompensas, u otros factores que afecten a
todos, o a una gran mayoría de los trabajadores de la empresa...". La superioridad
directivos sobre los empleados, con la intención de asegurar el buen funcionamiento de
la empresa y niveles de productividad, viene a negar la presencia de mobbing.
Pero como bien se ha señalado, cuando un ambiente se transforma por directiva
empresarial en un centro de tensión por el trato brusco, agresivo, despiadado,

84
CNAT, Sala I, R.B.L.B. c/ G:E: Lombardozzi y otro s/ despido del 22/11/11,. En el fallo se considera
que la nocividad del ambiente de trabajo activa la responsabilidad del empleador en los términos del art.
1109 del Código Civil. El empleador tiene el deber constitucional de garantizar condiciones de trabajo
dignas y la obligación legal de lograr la seguridad e higiene en el empleo, conforme lo exigen los arts.
14 bis de la CN, art. 75 LCT y 4, apartado 1, de la ley 24.557.
85
Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial, Laboral y Minería de Neuquén –Sala I, Barrionuevo
Claudia Cecilia c/Provincia de Neuquén, del 01/06/10. CNAT, Sala X, Justo Patricia Verónica c/Latin
Panel Argentina S.A., 27/12/10.
86
Ardoy Juan Jose, Mobbing…op.cit.

30
explotador, y todo ello con la excusa de que se lo hace para lograr resultados
superadores, óptimos, de calidad superior; “la dignidad del trabajador sufre menoscabo
y el trabajo en sí se torna insoportable, pierde su condición de algo digno, normal.”87.
Es que el mismo esquema de una organización rígida, con criterios feudales, al
decir de Abajo Olivares, convierten a la empresa en un sistema perverso, donde el fin
justifica los medios, en el cual se está dispuesto a todo para alcanzar los objetivos.
2. La nocividad del ambiente laboral en la Administración Pública. La
política y la Administración.
Las situaciones planteadas no son ajenas a la Administración; en cuyo marco el
mejor de los modelos de organización puede convertirse en perverso, en la medida que
prescinda del factor humano que le da vida.
Continuar el análisis de la Administración como un escollo para la aplicación de
políticas o, por el contrario, como la facilitadora de todas las decisiones, es
menospreciar el valor que posee en el contexto del actual Estado de Derecho. Diferentes
sistemas se aplicaron a nuestras Administraciones Públicas, con efectos negativos y
positivos según la óptica desde la que se evalúe, ninguno ha sido perfecto pero tampoco
desastroso en términos absolutos.
Sin embargo, existe cierto olvido de que dicha organización constituye un
ambiente laboral. Y ejemplo de ello es haber pasado distintas etapas histórica-políticas,
en las cuales aquella ha estado más cerca de la esquizofrenia colectiva que de la
dignidad del hombre.
Tomando dos de los modelos de organización más conocidos, comprobamos la
presencia de sus desviaciones: por un lado, una burocracia alejada de la ideal eficacia
weberiana, acostumbrada a la rutina, desinteresada de la sociedad con la atención puesta
en la propia organización; por el otro, una estructura cuyo objetivo es el logro de la
eficiencia, la eficacia y la economía, automatizándose con sujeción a los resultados
prescindiendo de las personas que cumplen con sus funciones.
En el medio de estos tipos, el intento de imponer cierto orden que en general
significó el sobredimensionamiento de la estructura administrativa, sin reparar en la
multiplicidad de elementos que se interrelacionan en toda organización, sea pública o
privada.

87
Gonzalez Pondal, Tomás Ignacio, El mobbing que no debió rechazarse” La Ley, 10/05/2010.

31
 En definitiva, existen una serie de factores que crean un ambiente laboral poco
saludable para el empleado público. La influencia de la política en la estructura
administrativa, la ocupación de cargos en distintos niveles de la escala jerárquica
mediante sistemas apartados de la carrera administrativa, la consecuente ausencia de
procedimientos transparentes como medio de promoción e ingreso a la función pública,
también la incidencia de acuerdos políticos en concursos que se “pretenden
transparentes”, el vaciamiento de los puestos de trabajo, traslados de personal sin la
debida justificación, la precarización como método habitual de empleo, la eterna
emergencia y el congelamiento de vacantes.
Situaciones en las que confluyen un ambiente laboral hostil y temerario, el
acoso, el hostigamiento, la discriminación –siendo la más habitual la motivada en
razones políticas- el ejercicio abusivo del ius variandi e incluso el mobbing.
¿Las consecuencias? El cercenamiento de los derechos al agente público y su
incidencia en su salud y sus relaciones, pero también la afectación de la organización
pública y de la sociedad receptora de los bienes y servicios que aquel brinda.
El tema nos remite al análisis de Diana Scalpi, en cuanto a la Administración
pública y la relación entre el sufrimiento personal (impacto en la salud física y psíquica
de los empleados públicos), los resultados de la gestión pública, el resquebrajamiento
del sistema democrático y del Estado de Derecho. En ese contexto, emerge la
funcionalidad indiscutible de esa asociación: la “violencia político-burocrática”,
condición necesaria para el desarrollo de la corrupción88.
Por último, no está de más volver a señalar que la Administración Pública es un
ámbito en el cual las diferencias entre el mobbing y el bossing se diluyen, al carecer de
varios de sus organismos y entes de las estructuras delimitadoras de competencias,
funciones y cargos.
V. La prueba del acoso y la discrecionalidad administrativa.
1. La dificultad probatoria
Las dificultades para probar el acoso, la discriminación e incluso la violencia, ha
llevado a los jueces a replantear el valor que tienen los indicios, en el marco de un
proceso en el que se discuta la configuración de aquel tipo de comportamiento89.

88
Scalpi Diana. La violencia laboral en la administración pública argentina, Revista Venezolana de
Gerencia (RVG) Año 7. Nº 18, 196-219 Universidad del Zulia (LUZ), 2002.
89
CNAT, Sala VI, A.R.H. c/Hipódromo Argentino de Palermo S.A., del 21/09/10, en DT 2010
(diciembre), 3310. En cuanto a la necesidad de probar que la conducta del empleador implicó una carga

32
 De la mano de los indicios y de la carga dinámica de la prueba se han resuelto
casos en los que se condenó a los empleadores, que no pudieron desvirtuar que su
accionar constituyó mobbing90.
En el ya aludido caso “Bonder” se interpretó que frente a indicio de acoso
laboral, es el empleador quien debe “probar que su accionar encontró una causa distinta,
quedando descartada la violencia a la dignidad o discriminación, acoso o lo que fuere.91
Este criterio de reitera en varios fallos, poniéndose énfasis "(...) procesalmente deberá
tenerse en cuenta la existencia de indicios que puedan conducir a los hechos o al hecho
que hay que acreditar, tener presente que los indicios son indicadores o conductores que
en el marco de pequeñas acciones guían a los hechos sometidos a prueba”. Ello se
complementa con la moderna doctrina procesal, que aplica la carga dinámica de la
prueba en el sentido de que se hace desplazar el onus probandi del acto al demandado, o
viceversa, según el caso, se lo hace recaer sobre la parte que se encuentra en mejores
condiciones profesionales, técnicas o fácticas para producir la prueba respectiva92.
La necesidad de la inversión de la carga de la prueba en cuestiones de
discriminación, ha sido considerada por la Comisión de Expertos en Aplicación de
Convenios y Recomendaciones de la O.I.T., en el Estudio general de 1988 sobre
Igualdad en el empleo y ocupación, documento en el que destaca que imponer dicha
carga a quien alega un motivo discriminatorio, subyacente al acto incriminado puede
constituir un obstáculo insuperable a la reparación del perjuicio sufrido. Lo más
frecuente es que la discriminación constituya una acción o una actividad más presunta
que patente, difícil de demostrar, en especial en casos de discriminación indirecta o
sistemática; tanto más cuanto que la información y los archivos que conforman
elementos de prueba suelen estar en manos de la persona a la que se dirige el reproche
de discriminación. Ello ha determinado que algunos países prevean a veces la inversión
de la carga probatoria o prevean una cierta flexibilidad a la carga que corresponde al
accionante.
Coincidimos con quienes sostienen que para los casos de discriminación y
hostigamiento o acoso moral o psicológico, se impone que la carga de la prueba no

emocional, imposible de traducir en acontecimientos concretos, que resulten objetivamente reconocibles,

ver causa de la Sala VIII CNAT, Vázquez Gabriela c/P.A.M.I. antes citada.
90
Cerrutti Gabriela R. Mobbing, discriminación y carga de la prueba, comentario al fallo “Bonder Silvina
Fabiana c/ Prevent Empresa de Servicios Eventuales S.A. y otro” La Ley 2011-A, 201
91
Ferreirós Estela "La discriminación como forma de violencia y de agravio a la inherente dignidad
humana", publicado en Revista de Derecho Laboral y Seguridad Social, LexisNexis, 2007-2.
92
CNAT, Sala VII, Rybar Héctor c/Banco de la Nación Argentina, del 06/08/2007 con comentario de
González Pondal, Tomás Ignacio, Criterios…op.cit.,

33
quede librada solamente al criterio judicial, o las normas procesales generales o en las
específicamente laborales. Las circunstancias que suelen rodear los hechos y conductas
de tal naturaleza y la afectación a la dignidad humana, justifica una regulación
específica en aquel sentido tanto en los supuestos de violación del principio de igualdad,
como para los casos de hostigamiento moral o psicológico que no supongan
discriminación93.
Estas cuestiones no han sido ajenas a los precedentes de la Corte Suprema de
Justicia de la Nación, destacándose el caso Pellicori94. En esa ocasión y con cita del
documento de la Comisión de Expertos de la OIT, se considera que resulta suficiente,
para la parte discriminada, con la acreditación de hechos que, prima facie evaluados,
resulten idóneos para inducir su existencia; en este caso corresponderá al demandado a
quien se reprocha la comisión del trato objetado, la prueba de que éste tuvo como causa
un motivo objetivo y razonable ajeno a toda discriminación. La evaluación de uno y
otro extremo, naturalmente, es cometido propio de los jueces de la causa, a ser
cumplido de conformidad con las reglas de la sana crítica (Considerando 11).
La Ley 26.485, establece que el juez podrá disponer las medidas que fueren
necesarias para indagar los hechos, ubicar el paradero del presunto agresor, y
proteger a quienes se encuentren en riesgo de padecer nuevos actos de violencia,
rigiendo el principio de obtención de la verdad material (artículo 30) A su vez, rige
el principio de amplia libertad probatoria para acreditar los hechos denunciados,
fijándose el criterio de la sana crítica para evaluar las pruebas ofrecidas. En el
proceso se considerarán las presunciones que contribuyan a demostrar los hechos,
siempre que sean indicios graves, precisos y concordantes (artículo 31).
2. Prueba y discrecionalidad de la Administración.
Tanto en los casos de empleados públicos acosados o discriminados por otros –
como conducta personal ajena al servicio que presta o abusando de la función asignada-
como en los supuestos de omisión del deber de seguridad y protección, el tema de la
prueba es el “talón de Aquiles” en materia de empleo público. En aras del interés
público, de la eficiencia y la eficacia se producen comportamientos de dificultosa

93
En ese sentido Cerutti Gabriela, op.cit. La autora agrega que en todos los “casi todos los proyectos de
ley se establecen presunciones para lograr lo que la Comisión de Expertos de la O.I.T. en el Estudio
General mencionado (apartado 226) ha identificado como "Protección contra las represalias" para quienes
presenten una demanda o acción judicial en defensa de sus derechos por haber sido discriminados o para
quienes han intervenido como testigos de tales actos (ver apartado 225 del Estudio General que dispone
que deben gozar de especial protección)”.
94
CSJN Fallos 334:1387

34
demostración, en particular cuando el propio ámbito se convierte en hostil, como se
indico con anterioridad.
Al referirnos al ius variandi se hizo referencia al rol de las facultades
discrecionales en materia de empleo público. Lo relevante es que en este contexto, la
cuestión probatoria en alguna medida se encuentra relacionada con esa discrecionalidad,
pues en determinadas ocasiones una de las pruebas fundamentales de la inexistencia de
acoso, discriminación o violencia, estará constituida por los fundamentos que la
Administración debe exponer en cada decisión que adopte.
Así, como se señaló en el punto anterior el empleador público deberá justificar
debidamente que las modificaciones producidas en la relación de empleo no afectan sus
condiciones y elementos de manera irrazonable, desproporcionada. Aquí entonces, hay
un primer paso que nace del principio de juridicidad, la “prueba” de que no existen
conductas irregulares que afectan a la dignidad del trabajador estatal, radica en la
explicación que debe contener el acto administrativo respectiva (causa, motivación y
finalidad del acto)95.
Pero además, el tema de la prueba a cargo de la Administración Pública como
empleadora, nos remite al principio de la búsqueda de la verdad material96, de la
realidad y sus circunstancias, con independencia de cómo han sido alegadas y en su
caso probadas por las partes97. Ello supone que se deseche la prevalencia de criterios
que acepten como verdadero algo que no lo es o que nieguen la veracidad de lo que sí lo
es, porque con independencia de lo que hayan aportado, la Administración siempre debe
buscar la verdad sustancial como mecanismo para satisfacer el interés público98.
Es por lo tanto, a nuestro entender un principio que si bien encuentra un sentido
especial en el procedimiento administrativo (éste no constituye un medio para resolver
un conflicto entre las partes y el administrado es un colaborador), es predicable de toda
la actuación de la Administración, pues justamente a ella debe interesarle determinar si
en su ámbito se configuran casos de acoso, discriminación o violencia. Es decir, los
empleados públicos como órganos administrativos deben recabar la información y la
prueba necesaria para proteger a la organización y a ellos mismos.

95
CSJN, Fallos 332:2741
96
Artículo 1 inc.f-apartado 2 Ley 19.549 y artículo 48 del Reglamento de la ley –Decreto 1759/72
(t.o.1991)
97
Ver, en ese sentido, PTN, Dictámenes: 214:149.
98
Escola Héctor, Tratado General de Procedimiento, Depalma, Buenos Aires, 1981, p.126-127

35
 La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha interpretado que las reglas
vinculadas a la carga de la prueba, deben ser apreciadas de acuerdo a la índole y
características del asunto que se somete a la decisión del órgano jurisdiccional, principio
que está relacionado con la necesidad de dar primacía (por sobre la interpretación de las
normas procesales) a la verdad jurídica objetiva, de modo que su esclarecimiento no se
vea afectado por un excesivo rigor formal. Los jueces no pueden prescindir de los
medios a su alcance para determinar dicho principio “y evitar que el proceso se
convierta en una sucesión de ritos caprichosos, pues de ser ello así, la sentencia no
constituiría la aplicación de la ley a los hechos de la causa sino la frustración ritual de la
aplicación del derecho”99.
Incluso en los supuestos de comportamientos que no se traducen en actos
administrativos escritos, la prueba pesará sobre la Administración, teniendo en cuenta
las circunstancias del caso.
Un argumento basado en que la actividad de la Administración se presume
legítima, cae frente a hechos como los descriptos, en particular frente a la ausencia de
un acto escrito. La Administración Pública no tiene privilegios sustentados en las
potestades públicas tratándose de conductas que afectan la dignidad humana; en el caso
que por el tipo de acoso o discriminación el agente se vea impedido de recabar la prueba
adecuada, la demostración de que no se configuraron las irregularidades es
responsabilidad de aquella. Por supuesto, que el juez evaluará las situaciones sometidas
a su decisión, y si los hechos denunciados reúnen entidad suficiente, evitando que las
denuncias de los agentes se conviertan a su vez en un acoso.
3. Algunos planteos para reflexionar.
Más allá de llamarnos la atención la decisión del Máximo Tribunal del citado
caso “Schiavone”100 (máxime que como se indica en el dictamen de la Procuración, el
artículo 66 fue modificado por la Ley 26.088 permitiendo al trabajador optar por
accionar para que se reestablezcan las condiciones modificadas), es evidente que el caso
refleja una de las diferencias más notables entre los dos regímenes: frente a una
situación de acoso o discriminación, el trabajador público regido por la LCT puede
considerarse despedido y accionar directamente contra el empleador, quien además no
tiene el deber de iniciar acciones de investigación internas –salvo que una norma
expresamente lo obligue-.

99
CSJN Fallos 334:4123
100
CSJN Fallos 332:1413

36
 Por el contrario, el agente sujeto a las normas generales de empleo público, sin
perjuicio de las acciones judiciales penales y civiles que pueda iniciar, debe denunciarlo
a la Administración, quien iniciará un sumario interno para fijar las responsabilidades
de los otros funcionarios implicados.
Por supuesto, que a través de las acciones urgentes (medidas cautelares, amparo)
se podrá obtener el cese de los comportamientos ilegítimos, o por lo menos su
suspensión. Pero recuérdese que la figura del agotamiento de la vía administrativa
(artículo 23 inc. a) Ley 19.549) y la obligación de recurrir administrativamente los actos
considerados agraviantes, pone una condición ineludible a la hora de la defensa de los
derechos que lleva al casuismo, por los diferentes criterios judiciales en cuanto a la
evaluación de los extremos constitucionales y legales exigidos para hacer lugar a esas
pretensiones.
De la misma forma, en caso de las omisiones (por ejemplo del deber de
seguridad y protección del trabajador) la posibilidad de que se exija la interposición del
reclamo administrativo previo (artículos 30, 31 Ley 19.549) pone un freno al empleado
público.
VI. Las normas en el empleo público
Además de las normas constitucionales, las Declaraciones, Pactos y Tratados
internacionales y las leyes 23.592 y 26.485, existen disposiciones propias del empleo
público que si bien no hacen mención expresa al mobbing, prevén situaciones similares
y casos de discriminación y la protección especial de los derechos del trabajador frente
al trato desigual, mediante la regulación de principios, derechos, obligaciones y
prohibiciones a cargo de ambas partes.
Nos ceñimos al ámbito nacional, a la Ley 25.164 y al Decreto 214/06 –
Homologatorio del Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración
Pública- ambas con regulaciones similares, sin perjuicio de considerar que la Ley 1225
de la Ciudad de Buenos Aires también sería acreedora de comentarios, al significar un
avance –aunque parcial a nuestro criterio- en casos de violencia de funcionarios
superiores (prevé solo el bossing) por el procedimiento aplicable y la reserva de
identidad que prevé en el articulo 11.
La ley 25.164, en el artículo 16 inc. c) establece el principio de igualdad de
oportunidades en la carrera y el inc.l) Higiene y seguridad en el trabajo.
En el marco de los deberes de los agentes públicos, se prevé en el artículo inc. b)
del artículo 23 que todos los agentes deben conducirse con “colaboración, respeto y

37
cortesía en sus relaciones con el público y con el resto del personal”, coincidiendo con
el artículo 36 inc. b del Decreto 214/06.
Entre las prohibiciones se ubican la de desarrollar acciones u omisiones que
supongan discriminación (artículo 24 inc. h- de la ley y artículo 37 inc. h- del decreto).
El Decreto 214/06 en forma más exhaustiva regula diversas figuras vinculadas al
acoso y la discriminación. En el artículo 16 se reconocen dentro de los principios
ordenadores de la función pública, a la igualdad, mérito y capacidad (inciso b) y a la no
discriminación e igualdad de oportunidad y de trato (inc. i). Ellos se refuerzan con los
valores éticos que deben respetarse en el ejercicio del empleo; por ejemplo, la
neutralidad, la imparcialidad, la transparencia en el proceder (artículo 17).
Tanto al regular las obligaciones del empleador como al prever los derechos,
deberes y prohibiciones del personal, el citado Decreto marca un claro rumbo respecto
de la protección del trabajador contra las conductas discriminatorias.
De las obligaciones de la parte empleadora previstas en el artículo 33 pueden
destacarse: inc. a) observar las normas legales sobre higiene y seguridad en el trabajo;
inc. g) garantizar la dignidad del trabajador, así como la no discrecionalidad en la
aplicación de sistema de controles personales destinados a la protección de los bienes de
la Administración Pública Nacional; inc. h) abstenerse de aplicar sanciones
disciplinarias que impliquen una modificación de las condiciones de la relación laboral;
inc. i) velar por el buen clima laboral; absteniéndose y/o haciendo cesar, cualquier
hecho de discriminación violencia y/o acoso de cualquier índole mediante el uso del
cargo, autoridad, influencia o apariencia de influencia.
Este último inciso engloba los distintos supuestos de acoso descriptos
precedentemente, incluyendo el caso del bossing.
Los deberes del empleador se corresponden con los derechos del personal
permanente y no permanente: los incisos l) y o) del artículo 34 e incisos i) y j) del
artículo 35 que prevén condiciones libres de violencia y derecho a la no discriminación.
En el caso del personal con estabilidad cabe agregar el derecho a la igualdad de
oportunidades en la carrera administrativa (artículo 34 inc. c).
Dentro del Título VI de la Carrera del Personal, el artículo 57 establece que en
la selección de agentes deben respetarse la igualdad de oportunidades, publicidad y
transparencia y específicamente la igualdad de trato por razones de género o
discapacidad. Asimismo el Título IX -De la igualdad de oportunidades y de trato- regula
que las partes signatarias del Convenio acuerdan eliminar cualquier medida o práctica

38
que produzca un trato discriminatorio o desigual entre los trabajadores por diversas
razones101.
La promoción de la mujer trabajadora, de los agentes con discapacidad, se
complementa con el principio de erradicación de la violencia laboral (artículos 122 a
124). El artículo 124 comprende: 1) el reconocimiento de los efectos de la violencia
laboral: ésta impide la consecuencia del principio de no discriminación e igualdad de
oportunidades y es contraria a los principios éticos del empleo regulado por el
Convenio; 2) la definición de violencia laboral, con un criterio abarcativo de diversas
acciones; 3) la configuración del acto de violencia laboral como falta grave en los
términos del artículo 32 inciso e) del Anexo a la Ley 25.164; 4) respecto del personal
regido por la Ley de Contrato de Trabajo se procederá de similar forma, conforme al
artículo 242 de dicha ley.
De la definición de violencia laboral102, cabe destacar que no solo incluye como
autor al que efectivamente acciona u omite, sino al que consiente dichas conductas por
parte de los agentes a su cargo, sin adoptar las medidas para hacerlas cesar.
Otro dato a resaltar es la exigencia de que los comportamientos se produzcan en
forma reiterada, que impliquen abuso de autoridad, que el objetivo o efecto sea la
degradación de las condiciones de trabajo que pueda afectar los derechos, la dignidad,
alterar la salud física y mental y/o comprometer el futuro laboral del trabajador.
La referencia al abuso de autoridad conferido por funciones, cargo o jerarquía,
influencia o apariencia de influencia, parecería dirigir la noción más hacia el bossing,
pero luego al admitirse la configuración de violencia por el consentimiento de las
conductas del personal a cargo, se estaría aceptando que dicha violencia puede provenir

101
Principio de Igualdad de Trato y Oportunidades. Las partes signatarias, de acuerdo con el Artículo
75 inciso 22 de la Constitución Nacional, las Leyes Nros. 25.164, 25.188 y 23.592, Decretos Nros.
1421/02 y 41/99; acuerdan eliminar cualquier medida o práctica que produzca un trato discriminatorio o
desigualdad entre los trabajadores fundadas en razones políticas, gremiales, de sexo, orientación o
preferencia sexual, género, estado civil, edad, nacionalidad, raza, etnia, religión, discapacidad,
caracteres físicos, síndrome de deficiencia inmunológica adquirida, o cualquier otra acción, omisión,
segregación, preferencia o exclusión que menoscabe o anule el principio de no discriminación e igualdad
de oportunidades y de trato, tanto en el acceso al empleo como durante la vigencia de la relación
laboral.
102
Artículo 124.(….) toda acción, omisión, segregación o exclusión realizada en forma reiterada por un
agente que manifieste abuso de la autoridad que le confieren sus funciones, cargo o jerarquía, influencia
o apariencia de influencia, que tenga por objeto o efecto la degradación de las condiciones de trabajo
susceptibles de afectar los derechos, la dignidad, de los trabajadores, de alterar su salud física y mental
y/o comprometer su futuro laboral; o al consentimiento de dichas conductas en el personal a su cargo sin
hacerlas cesar pudiendo ser estas acciones de naturaleza sexual o moral, para beneficio propio o de un
tercero, bajo las posibles formas de maltrato físico, psíquico o social, acoso u hostigamiento moral,
acoso sexual, homofóbico o discriminación por género(…).

39
de los compañeros del agente agredido. No siempre la violencia en la Administración
Pública implica abuso de autoridad, ella puede producirse por razones personales ajenas
a las funciones, lo que no impide que pese sobre aquella organización pública, el deber
de prevención y de protección de sus empleados.
Tal como sostuvimos al inicio de este trabajo, dejamos para otra oportunidad el
análisis de la responsabilidad individual del agente acosador y si ella puede ser
imputada a la Administración en todos los supuestos (sin perjuicio de la que le
corresponda como empleador).
En conclusión
Las múltiples situaciones descriptas por Diana Scalpi que configuran violencia
en la Administración Pública, son reflejo de sus particularidades103.
Las figuras de acoso, discriminación y mobbing reconocen denominadores
comunes en todas las relaciones de trabajo, públicas y privadas; desde el contenido de
los comportamientos ilegítimos hasta las consecuencias en la salud y las relaciones
personales, familiares y sociales del trabajador. Sin embargo, la Administración tiene
sus particularidades, desde su ámbito, hasta los procedimientos que los empleados
poseen para hacer valer sus derechos.
Por supuesto que, como señala Maria Angélica Gelli, no debe desconocerse el
grado de discrecionalidad razonable con que debe de contar la Administración, para
enfrentar los cambios que se requieran en la organización y el funcionamiento de sus
dependencias. Pero “el principio de razonabilidad y de no discriminación deben de
exigirse de modo más estricto en la materia porque entre las leyes de prescindibilidad de
empleados públicos y el régimen de los agentes contratados, se ha enquistado el
desconocimiento de la garantía del Art. 14 bis” 104.
Pero el propio marco público genera desmotivación en el empleado y un
descontento que impide prevenir los riesgos del acoso, excediendo los supuestos en los
que se afecta esa garantía, pues la discriminación y la violencia no se limitan a los
reclamos de estabilidad. En la Administración Pública se confunden decisiones políticas
y administrativas; permanencia y precariedad; cargos que se crean y disuelven sin
planificación de recursos humanos; coexistencia de procedimientos formales e

103
Scalpi Diana, La violencia laboral..op.y p.cit.
104
Gelli Maria Angélica, Prerrequisitos institucionales del control de la Administración, ediciones RAP
N° 403, abril 2012, p. 181/200.

40
informales; inexistencia de carrera administrativa; concursos de selección y promoción
“direccionados”; traslados de personal originados en decisiones políticas sin
justificación en razonables causas de servicio; órdenes emanadas de superiores con
funciones “creadas para la coyuntura” pero no descriptas en normas legales o
reglamentarias, son algunas de las situaciones que se presentan.
Detrás de todo ello, está el hombre trabajador, cuya dignidad debe ser protegida,
y la sociedad, destinataria del servicio, verdadera merecedora de la eficiencia y eficacia
de la Administración.

41