ATUTELA PENAL NA ADMINISTRAGAO PUBLICA Marcos Hentique Machado" INTRODUGAO Inegavelmente, a tutela da Administragao Publica é uma das principais incumbéncias constitucionais da Policia Judicidria, do Ministério Pablico e dos Tribunais de Contas para que o Estado Democritico atinja seu objetivo de promover o bem comum, a cidadania e a concretizagao de interesses sociais ¢ individuais indisponiveis. Neste trabalho, pretende-se demonstrar que a tutela penal nao se limita em investigar ou acionar 0 agente piblico, mas, sobretudo, possibilitar a fiscali- zagio se os principios da ordem juridica da politica tributdria estadual (diretrizes basicas que orientam as agdes da administragiio tributiria) esto sendo observa- dos pelo gestor ptiblico; analisar as ocorréncias de rentincia fiscal (estadual ¢ municipal) ¢ legislagdo tributiria vigente (estadual ¢ municipal) com o fim de avaliar os niveis de tributag’o em relagio 4 capacidade contributiva do cidadio; estabelecer estratégia e ago preventiva com o fim de buscar a repressao de condutas que violem os principios da administragio ptiblica e a sonegacao fiscal; zelar pela finalidade e pelo equilibrio da despesa publica mediante a expecli¢io de notificagdes recomendatérias, com base em auditorias e decisdes dos Tribu- nais de Contas ou ainda em relatorios de Comiss6es Parlamentares. A ADMINISTRAGAO PUBLICA Basicamente, so dois os sentidos em que se utiliza mais comumente a expressiio administragio puiblica: a) em sentido formal ou organico ela designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende pessoas juridicas, 6r- Bios € agentes publicos incumbidos de exercer uma fungdes em que se triparte a atividade estatal: a Leciona Maria Sylvia Zanella Di Pietro que sao muitos "Promotor de Justica em Cuiabd, professor orientador de Monografia na Faculdade de Dircito da UNIC, secretirio do Comité Cientifico da Revista Ensaios Acidémicos da U Direito do Estado, especialista em Direito Processual Civil, Dirvito Processual Pei Pablico © Direitos Difusos.108 A Tutela Penal na Administracao Publica os critérios apontados pela doutrina para distinguir as trés funcGes do Estado. Analisando 0 tema sob o aspecto estritamente juridico, faz a seguinte classificagio: a) a legislag’o ¢ ato de produgio juridica primario, porque fundado Gnica e diretamente no poder soberano, do qual constitui exercicio direto e primério; mediante « lei, o Estado regula relagdes, permane- cendo acima e 4 margem das mesm: b) a jurisdigaio é a emanacao de atos de produgio juridica subsididri- 08 dos atos primirios; nela também o érgio estatal permanece acima ¢ A margem das relagdes 2 que os préprios atos se referem; ©) a administragio ¢ a emanagio de atos de produgio juridica comple- mentares, em aplicagio concreta do ato de producio juridica primaria ¢ abstrata contido na lei; nessa fungio o 6rgio estatal atua como parte das relagdes a que os atos se referem, tal como ocorre nas relagdes de direito privado. A diferenca est em que, quando se trata de Administragio Publi- ca, 0 Orgio estatal tem o poder de influir, mediante decises unilaterais, na defesa de interesses de terceiros, © que no ocorre com o particular. Dai a posicio de superioridade dk Administraglo na relagho de que € parte. Osvaldo Aranha Bandcira de Mello indica duas versdes para a origem do vocdbulo administragio, Para uns, vem de ad (preposi¢io) mais ministro, as, are (verbo), que significa servir, executar, para outros, vem de ad manus trabere, que envolve idéia de diregio ou gestio. Nas duas hipsteses, hi o sentido de relagio de subordinagio, de hierarquia.O mesmo autor demonstra que a pakavra administrar significa no s6 prestar servico, executi-lo, como, outrossim, dirigir, governar, exercer a vontade com 0 objetivo de obter um resultado titil; ¢ que até, em sentido vulgar, administrar quer dizer tragar programa de agao e executi-lo?, A melhor orientagio parece-nos ser dada por Ruy Cire Lima, segundo a qual existe na relagio de administragzo uma “relagio juridica que se estrutura a0 influxo de uma finalidade cogente”s. Ao distinguir administragao e proprie- dade, ensina que “na administragao o dever ea finalidade sio predominantes; no dominio, vontade”. Administragio é a atividade do que nao é senhor abso- Diretto Administrativo. 11.ed. Sdo Paulo: Atlas, 1999, p. 55. MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Principtos gerais de dirvite administratito. Rio de Jancito: Forense, 1979, 2v. p. 33-3 3 LIMA, Ruy Cime. Principias de dirvito administratiro. Si0 Paulo: Re 1982. p. ia dos Tribunais,Marcos Henrique Machado 109 luto. Tanto na administracio privada como na publica hi atividade dependen- te de uma vontade externa, individual ou coletiva, vinculada ao principio da finalidade; vale dizer que toda atividade de administragao deve ser util ao interesse que o administrador deve satisfazer*. Durante muito tempo, a administracao, stricto sensu, permaneceu sem especificagio, fundida 4 fungdo governamental, sem uma identidade propria a ponto de a palavra Governo indicar 0 conjunto das fungdes do Estado. Nesse sentido, a administragdo publica é a propria funcdo administrati- va que incumbe, predominantemente ao Poder Executivo’. O vocabulo tanto abrange a atividade superior de planejar, dirigir, co- mandar, como a atividade subordinada de executar. Por sua vez, a Administracio Publica, considerada em sentido amplo, compreende todos os 6rgios governamentais, jurisdicionais ¢ legislativos aos quais se incumbe planejar, gerir, dirigir, comandar, disciplinar e impor sangio. Analisada a estrutura administrativa, a Administragdo Publica em sentido estrito compreende as pessoas juridicas, érgaos e agentes publicos que exer- cem a fungao administrativa e as fungdes administrativas exercidas por aque- les, principalmente pelos rgios do Poder Executivo, em virtude dos efeitos e da destinago de seus atos 4 coletividade. Nesse sentido, a Administragio Publica abrange 0 servico priblico, que envolve a prestacio de servicos de interesse puiblico ¢ social, a policia admi- nistrativa, que realiza as limitacdes administrativas impostas por lei cio de direitos individuais, a intervencao, compreende a regulamentagio € fiscalizagao da atividade econémica de natureza privada, bem como a atuagio. direta do Estado no dominio econémico, eo fomento, que abrange o incentivo financeiro A iniciativa privada de agdes de interesse ptiblico. Assim, a administracio ptiblica pode ser definida como a atividade con- creta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime juridico de direito publi- interesses coletivos. CO, para a consecugio de AS FUNCOES ADMINISTRATIVAS Considerando os sujeitos que exercem a atividade administrativa, a Ad- ministragao Publica atribui o exercicio dessa fungao por érgios que compée a a Idem 3 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, op. cit, p. 55