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Curso Teórico de Direito Administrativo para o TRT GO

Profº Cyonil Borges – AULA 01

AULA 01: ATOS ADMINISTRATIVOS

Olá pessoal, tudo bem?

Na aula de hoje, será abordado um dos temas mais importantes para


a compreensão do Direito Administrativo como um todo: os atos
administrativos.
Na realidade, os atos funcionam como o ponto de partida dos
diversos institutos do Direito Administrativo. Estão presentes, por
exemplo, quando se licita, prestam-se serviços públicos, gerencia-se
a vida funcional do servidor, dentre outras manifestações estatais.
Daí a importância da matéria.

À semelhança da aula anterior, as questões, alocadas ao longo do


curso, serão de bancas diversas, sem prejuízo, obviamente, das
questões da digníssima FCC (o norte, por enquanto, do curso).

Boa aula a todos,

Cyonil Borges.

Observação: montei o “simulado” com questões de FCC. Todas de


2011 e 2012. Se houver eventuais dúvidas, estarei no fórum. No
entanto, antes de postar a dúvida, peço que leia o conteúdo teórico,
afinal tive o cuidado de tentar abordar todos os temas já tratados
pela FCC.

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Sumário
1. Introdução ........................................................................................... 4
1.1. Fatos e Atos Jurídicos ........................................................................... 4
1.2. Atos da Administração Pública ..............................................................10
2. Conceito de Ato Administrativo ................................................................13
2.1. Silêncio Administrativo....................................................................18
3. Elementos dos Atos Administrativos .......................................................20
3.1. Competência ...................................................................................22
3.2. Finalidade ........................................................................................26
3.3. Forma ..............................................................................................28
3.4. Motivo .............................................................................................30
3.5. Objeto ........................................................................................38
3.6. Vícios nos Elementos de Formação .............................................39
4. Atributos dos Atos Administrativos ...........................................................42
4.1. Presunção de Legitimidade e de Veracidade ...............................42
4.2. Autoexecutoriedade ...................................................................46
4.3. Imperatividade ...........................................................................49
4.4. Tipicidade ...................................................................................50
5. Mérito Administrativo .............................................................................52
6. Perfeição, vigência, validade, eficácia e exequibilidade ...............................59
7. Atos Simples, Complexos e Compostos .....................................................63
8. Atos Administrativos em Espécie ..............................................................69
8.1. Atos Normativos .........................................................................70
8.2. Atos Ordinatórios .......................................................................77
8.3. Atos Negociais ...........................................................................79
8.4. Atos Enunciativos ......................................................................84
8.5. Atos Punitivos .................................................................................89
9. Classificações Diversas dos Atos Administrativos ........................................90
9.1. Atos Discricionários e Vinculados ..............................................90
9.2. Atos Individuais e Gerais ...........................................................91
9.3. De Império, de Gestão e de Expediente ......................................92
9.4. Constitutivos, Declaratórios e Enunciativos ...............................92
9.5. Atos-regras, Condição e Subjetivo .............................................93
9.6. Atos Perfeitos, Imperfeitos e Consumados .................................94
10. Procedimento Administrativo ................................................................95
11. Extinção dos Atos Administrativos .........................................................95
11.1. Extinção natural ........................................................................96
11.2. Extinção subjetiva .....................................................................96

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11.3. Extinção objetiva .......................................................................96


11.4. Cassação ...................................................................................96
11.5. Caducidade ....................................................................................96
11.6. Contraposição ...............................................................................96
11.7. Renúncia .......................................................................................97
11.8. Anulação X Revogação ..................................................................97
12. Convalidação .................................................................................... 104
12.1. Conceito .................................................................................. 104
12.2. Atos nulos e anuláveis ............................................................. 106
12.3. Efeitos ..................................................................................... 108

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1. Introdução

1.1. Fatos e Atos Jurídicos

Para a plena compreensão do estudo dos atos administrativos, é de


fundamental importância os conceitos e respectivas distinções
preliminares de fatos e atos, produzam ou não consequências
jurídicas.

Os fatos são todos os acontecimentos do mundo real, enfim, os


eventos concretos, sejam ou não relevantes para o mundo do Direito.
Por exemplo: o raio no meio do oceano é um evento, mas, a priori,
sem consequências jurídicas. Agora, se o raio atinge, no oceano,
navio petroleiro e o incendeia, gera danos patrimoniais, portanto,
está-se diante de fato, porém com repercussão jurídica: são os fatos
jurídicos. Estes são todos os fatos capazes de produzir efeitos no
mundo jurídico, como, por exemplo, efeitos extintivos, constitutivos e
declaratórios de direitos e obrigações.

No exemplo citado, o acontecimento (raio) advém da natureza. No


entanto há, igualmente, eventos frutos da conduta humana, como,
por exemplo, a celebração do contrato de casamento. Nesse caso,
está-se diante de ato gerador de efeitos jurídicos: são os atos
jurídicos.

Para o civilista Nelson Rosenvald, em sentido lato (amplo), o fato


jurídico importa em qualquer acontecimento que provoque o
nascimento, a modificação ou a extinção de um direito. A evolução
jurídica da humanidade resultou, principalmente, de uma espécie de
fato jurídico: o ato jurídico. Cuida-se de uma manifestação de
vontade direcionada à produção de efeitos jurídicos que se mostrem
adequados ao direito positivo.

Induvidosamente, fatos e atos jurídicos são institutos melhor


trabalhados no Direito Civil, em que se colhe a distinção entre fatos
jurídicos em sentido estrito e atos jurídicos em sentido amplo,
espécies do gênero fato jurídico em sentido amplo.

Confuso, não? Verdade! Mas não se preocupe em demasia, pois o


assunto é só tangencialmente abordado pelas ilustres bancas
organizadoras, em provas de Direito Administrativo, enfatize-
se!

Os fatos jurídicos, em sentido estrito, são eventos decorrentes da


natureza, e que produzem efeitos no mundo jurídico, como, por
exemplo, as catástrofes e a morte natural. Todavia, tais
ocorrências, de uma forma geral, não são tão relevantes para o

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Direito Administrativo, a não ser que, por exemplo, o evento morte


recai em servidor público detentor de cargo efetivo, pois, entre outros
efeitos jurídicos, acarretará a vacância do cargo público e o direito à
pensão vitalícia e provisória, conforme o caso.

Por sua vez, os atos jurídicos, em sentido amplo, – definidos


como manifestação da vontade humana que importam em
consequências jurídicas – dividem-se em: negócios jurídicos, atos
ilícitos, e atos jurídicos em sentido estrito. O ponto de
coincidência dos atos jurídicos, em sentido amplo, é decorrerem da
ação humana, porém as várias espécies são inconfundíveis entre si.
Vejamos.

Nos negócios jurídicos, de uma forma geral, os efeitos jurídicos são


escolhidos pelas partes envolvidas, como, por exemplo, na celebração
do contrato de compra e venda (princípio da autonomia privada). Tais
acordos são marcados, também, pela consensualidade, excluindo-se,
portanto, as orientações obrigatórias.

Os atos ilícitos são atos jurídicos praticados em desconformidade com


o ordenamento jurídico. No campo do Direito Administrativos, atos
ilícitos – praticados com vício de legalidade – ou são anulados, ou são
convalidados (vícios sanáveis).

Por fim, os atos jurídicos em sentido estrito são praticados livremente


pelos particulares, no entanto, os efeitos são pré-determinados pelo
ordenamento. Ou seja, os efeitos realizam-se independentemente de
os particulares assim desejarem.

Doutrina selecionada

Celso Antônio Bandeira de Mello

Atos jurídicos são declarações, enunciados, são falas prescritivas


preordenadas a desencadear algum efeito jurídico. O ato jurídico é uma
pronúncia sobre certa coisa ou situação, dizendo como ela deverá ser. Fatos
jurídicos não são declarações, portanto, não são prescrições, não são falas,
não pronunciam coisa alguma. O fato não diz qualquer coisa; apenas ocorre.
A lei é que fala sobre ele.

Além dos atos jurídicos voluntários, a doutrina aponta a existência


dos atos-fatos jurídicos. O ato-fato jurídico são os fatos que decorrem
da conduta humana, porém, essa conduta é destituída de
vontade. A doutrina apresenta-nos, como exemplo, a prescrição e a
decadência. São institutos que produzem efeitos jurídicos, em razão
da soma de dois elementos, que são o decurso do tempo e a inércia
do titular do direito. Desse modo, não representam nem evento da
natureza nem conduta material. Enfim, são atos humanos que
surgem casualmente, sem que o emissor tenha pretendido editá-lo.
Abaixo, segue exemplo do autor Celso Antônio:

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“Suponha-se que um agente público encarregado de interferir, quando


necessário, em uma central controladora dos semáforos da cidade, dirigida
normalmente por computador, inadvertidamente aperte um botão
concernente a um dado sinal luminoso de trânsito. Disto decorre que em
certa esquina o sinal verdade, isto é, a ordem “siga”, acende três vezes,
quatro ou cinco segundos antes do que estava programado e,
correspondentemente, ilumina-se o sinal vermelho, isto é, a ordem “pare”,
no outro ângulo do cruzamento”.

Então, o ato administrativo é ato ou fato? Os fatos


jurídicos são involuntários e voluntários. Os involuntários decorrem,
por exemplo, de eventos da natureza, e recebem o qualificativo de
fatos jurídicos em sentido estrito. Já os voluntários envolvem a
manifestação de vontade de um sujeito, sendo reconhecidos como
atos jurídicos. Logo, conclui-se que o ato administrativo é espécie do
gênero fato jurídico, em sentido amplo, e espécie do gênero ato
jurídico.

Fixação

Os atos administrativos estão completamente dissociados dos atos


jurídicos, pois os primeiros referem-se sempre à atuação de agentes
públicos, ao passo que os segundos abrangem também os atos
praticados por particulares.
Comentários:
Como sobredito, o conceito de ato administrativo é totalmente
correlacionado ao ato jurídico, pois o ato administrativo é um ato
jurídico. Além, é claro, de ser fato jurídico em sentido amplo.
Gabarito: ERRADO.

O ato administrativo é ato jurídico da espécie negócio


jurídico ou ato jurídico em sentido estrito?
Os agentes públicos não são livres para escolher os efeitos jurídicos
que decorrerão do ato administrativo, estando estes preordenados
pelo ordenamento jurídico. Consequentemente, o ato administrativo é
espécie do gênero ato jurídico em sentido estrito.

Sendo o ato administrativo uma espécie de ato jurídico, há certa


congruência entre os elementos de formação dos atos administrativos
em comparação com os atos de direito privado, no caso: agente,
forma e objeto. Porém, como já observado, ao lado dos três
elementos já previstos na norma civilista (art. 104 do CC/2002), a Lei
4.717/65 (da Ação Popular), em seu art. 2º, ao indicar os atos nulos,
menciona cinco elementos dos atos administrativos:
competência; forma; objeto; motivo; e finalidade. Vê-se que aos
elementos típicos dos atos jurídicos foram acrescidos dois:
motivo e finalidade, os “diferenciais” dos atos administrativos.
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Abre-se um parêntese para diferenciar o fato administrativo do


fato da Administração.

Se o fato jurídico ocorre no interior da Administração, será


classificado em fato administrativo e em fato da Administração,
gere ou não, nessa ordem, consequências jurídicas. Ou seja, os fatos
podem ou não ter repercussão no mundo administrativo.

Como sobredito, a morte de servidor tem repercussão jurídica, sendo,


por isso, fato administrativo; agora, se o servidor cai da escada de
órgão público e rapidamente se levanta, sem qualquer consequência
jurídica, por ocorrer dentro da Administração, dá-se o fato da
Administração.

Fixação

Fatos jurídicos, mesmo que independam da vontade e de


qualquer participação dos agentes públicos, podem ser
relevantes para o direito administrativo. (Certo/Errado)
Comentários:
Choveu! Resultado: inundação. Caiu uma ponte! Tem de reconstruir. É claro
que tal fato jurídico, que independe da vontade humana, produzirá
efeitos jurídicos para o direito administrativo, bem como para a
Administração. Tem que licitar para reconstruir a ponte; tem que dar
abrigo, eventualmente, para desabrigados; talvez uma contratação direta,
para atender a situação. Enfim, fatos jurídicos podem ser relevantes
para o direito administrativo.
Gabarito: CERTO.

Dirley Cunha apresenta-nos os seguintes traços distintivos entre atos


e fatos administrativos:

 Os atos administrativos podem ser anulados e revogados,


dentro dos limites do Direito. Os fatos administrativos não
podem ser anulados nem revogados;

 Os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade,


os fatos administrativos não;

 Os atos administrativos possuem atributos e requisitos, os


fatos administrativos não;

 O tema da vontade interessa apenas aos atos administrativos


discricionários, e jamais aos fatos administrativos.

Fixação

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Mera realização material da administração pública, de ordem prática,


como a instalação de um telefone público, goza dos atributos
inerentes aos atos administrativos, como a presunção de legitimidade
e a imperatividade.
Comentários:
Atos materiais são atos da Administração e não atos administrativos
em sentido estrito. A imperatividade é atributo dos atos
administrativos. A mera realização material foi determinada por ordem
contida no ato administrativo, este sim cercado de presunção de
legitimidade e imperatividade, daí a incorreção do quesito.
Gabarito: ERRADO.

Fixação
Com relação ao fato administrativo, julgue o item que se segue.

Assim como o ato administrativo, o fato administrativo goza de


presunção de legitimidade, a qual, no entanto, é juris tantum e não
juris et de jure, podendo ser afastada por decisão em procedimento
administrativo ou processo judicial.

Comentários:

Os atributos são características que singularizam os atos administrativos,


diferenciando-os dos atos de Direito Privado. Os fatos administrativos, por
sua vez, não gozam de presunção de legitimidade.

Gabarito: ERRADO.

Esclareça-se que o conceito doutrinário de fatos administrativos


não é exato.

Para Carvalho Filho, por exemplo, os fatos administrativos são as


atividades materiais no exercício da função pública, que visa a efeitos
de ordem prática, como, por exemplo, a apreensão de mercadorias e
a requisição de bens e serviços privados.

Para o autor, os fatos administrativos podem ser voluntários e


naturais. Os voluntários se materializam, por exemplo, por meio de
atos administrativos prévios, enfim, há uma providência desejada
pelo administrador, como, por exemplo, a ordem (ato administrativo)
para a interdição de estabelecimento poluidor (fato administrativo).
Os naturais, por sua vez, são aqueles que se originam de fenômenos
da natureza, cujos efeitos se refletem na órbita administrativa.

Ao seguirmos a lógica do autor, conclui-se que, de regra, os atos


administrativos precedem os fatos administrativos (p. ex.: a licitação
é prévia à realização da obra pública). Porém, em situações
emergenciais, o ato administrativo pode ser editado a posteriori,
como, por exemplo, a apreensão de mercadorias estragadas seguida
da lavratura do auto de apreensão.

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Atenção: nem sempre os fatos administrativos, enquanto atos materiais (de


execução), são precedidos de atos administrativos. Por exemplo: em caso de
flagrante, a autoridade pode apreender mercadorias (ato material – fato
administrativo), para só depois efetuar o auto de apreensão (ato
administrativo).

Referência doutrinária (Patrícia Nohara):

Os fatos jurídicos podem ser voluntários ou involuntários, conforme


decorram ou não do agir humano, que é, em regra, orientado para certas
finalidades. Atos jurídicos são fatos jurídicos voluntários. Já os fatos jurídicos
propriamente ditos são acontecimentos naturais, que independem do
homem ou que dele dependam apenas indiretamente.

Fixação
Assinale a assertiva que não pode ser caracterizada como ato
administrativo.

a) Semáforo na cor vermelha.

b) Queda de uma ponte.

c) Emissão de Guia de Recolhimento da União eletrônica.

d) Protocolo de documento recebido em órgão público.

e) Instrução Normativa da Secretaria de Patrimônio da União.

Comentários:

Como sobredito, os fatos jurídicos em sentido estrito não se


confundem com atos jurídicos. Aqueles constituem eventos da
natureza, não decorrentes da ação humana, embora, igualmente,
resultem (ou possam resultar) em consequências jurídicas. Por
exemplo: a passagem do tempo, levando à morte de determinada pessoa
(morte natural), poderá gerar vários resultados, como a abertura de
sucessão, heranças, e, se for servidor, vacância, pensão.

Assim, na questão ora analisada, a queda da ponte é evento da natureza.

Gabarito: alternativa B.

Fixação
(2004/MRE - Oficial de Chancelaria) Assinale entre as opções
abaixo aquela que se classifica como um fato administrativo.

a) Edital de licitação.

b) Contrato de concessão de serviço público.

c) Morte de servidor público.

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d) Parecer de consultor jurídico de órgão público.

e) Ato de poder de polícia administrativa de interdição de


estabelecimento comercial.

Comentários:

Quando um fato decorrente da natureza corresponde à descrição contida na


norma legal, é visto como fato jurídico em sentido estrito, o qual produz
efeitos no mundo do direito. De outra parte, quando o fato descrito na
norma legal produz efeitos na seara da Administração Pública, teremos o
fato administrativo, como, por exemplo, a morte do servidor (alternativa
“B”).

Gabarito: alternativa B.

1.2. Atos da Administração Pública

A Administração Pública contrata serviços. O Poder Executivo


sanciona e veta leis. O presidente da República edita Decretos
Regulamentares. A Polícia Federal autoriza porte de armas. O
Fisco loca espaço de particular para depósito de bens apreendidos.
Os municípios destroem produtos piratas e interditam
estabelecimentos poluidores. O Estado-administrador realiza
concursos públicos para o provimento dos cargos públicos.

Então, será que, na lista acima, todos os atos praticados pela


Administração são atos administrativos? Certamente que não!

De regra, o ato praticado no exercício da função administrativa é


ato da Administração, porém, nem todo ato da Administração é ato
administrativo. Em notação matemática, o ato administrativo é uma
amostra do “universo” ato da Administração (o ato administrativo
está contido no conjunto dos atos da Administração). Em
outros termos, o ato administrativo é espécie do qual o ato da
Administração é gênero.

Professor, no início do parágrafo imediatamente anterior, o Senhor se


utilizou da expressão “de regra”. Então quer dizer que existem atos
administrativos não produzidos pela Administração Pública?

É verdade, há atos administrativos produzidos do lado de fora


da Administração. Por exemplo: as concessionárias, que prestam
serviços públicos, fazem as vezes do Estado, e, nesse instante, os
agentes produzem atos administrativos, embora tais entidades, de
direito privado, não integrem a estrutura estatal.

Socorrendo-se dos ensinamentos de Maria Sylvia Di Pietro, a


expressão ato da Administração – figura mais ampla do que ato
administrativo – comporta as seguintes espécies:

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 Atos de Direito Privado: são aqueles praticados pela


Administração despida das prerrogativas de direito público, como, por
exemplo, as doações, a permuta, a compra e venda, e a locação;

 Atos materiais da Administração: são atos os quais envolvem


apenas execução, como a demolição de uma casa, a apreensão de
mercadoria, a realização de um serviço, varrer o piso, e outros;

 Atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor: são todos


aqueles que não geram efeitos jurídicos imediatos, como, por
exemplo, os atestados, as certidões, e os pareceres;

 Atos políticos ou de governo: são os que estão sujeitos a regime


constitucional, como, por exemplo, a sanção, o veto e o indulto;

Contratos e convênios: são atos em que a vontade é


manifestada de forma bilateral;

 Atos normativos: são atos dotados de generalidade e abstração,


enfim, com conteúdo de leis, e, só formalmente, são atos
administrativos; e

Atenção: os atos administrativos são classificados em materiais e


formais. Os materiais são aqueles advindos do Estado, de qualquer dos
Poderes, em decorrência do exercício da função administrativa. Os formais,
por sua vez, também chamados de orgânicos, são os editados
exclusivamente pelo Poder Executivo. Por exemplo: a demissão de servidor,
pelo Judiciário, é ato administrativo apenas material; a demissão, pelo
Executivo, é ato formal e material; a concessão de férias, no Legislativo, é
ato administrativo exclusivamente material; a concessão de férias, no
Executivo, é ato formal e material.

E o Decreto (ato normativo)? É editado pelo Executivo, logo é ato


administrativo formal, porém tem o conteúdo geral e abstrato, que o
aproxima das leis, portanto, não é ato administrativo material.

Enfim, pode se afirmar que nem todo ato praticado no exercício


da função administrativa é ato administrativo. Exemplo disso
são os cheques emitidos pela Administração Pública para pagar
despesas e as locações imobiliárias. São atos da Administração, e,
claro, praticados no desempenho da atividade administrativa, mas
não são atos administrativos.

Fixação
Atos políticos, assim entendidos como aqueles produzidos por certos
agentes de cúpula do país, no uso de sua competência constitucional,
não são propriamente atos administrativos, mas atos de governo.
Seu fundamento encontra-se na CF e, por tal motivo, eles não têm
parâmetros prévios de controle, permitindo a condução das políticas,
diretrizes e estratégias do governo e facultando ao administrador um

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leque aberto de possibilidades de ação, todas elas legítimas. Por


essas razões, não se sujeitam a controle jurisdicional.

Comentários:

Os atos de governo ou políticos não são propriamente atos administrativos.


Até aqui a sentença está perfeita. O erro do quesito é que se sujeitam ao
controle jurisdicional.

Gabarito: ERRADO.

Fixação

No que se refere aos atos administrativos, julgue o seguinte item.


Ao celebrar com particular um contrato de abertura de conta-
corrente, um banco estatal pratica ato administrativo.

Fixação
Com relação aos atos administrativos, julgue o item seguinte.
A formalização de contrato de abertura de conta-corrente entre
instituição financeira sociedade de economia mista e um particular
enquadra-se no conceito de ato administrativo.

Comentários: As duas questões estão erradas. A abertura de conta-


corrente é um contrato. Logo, não pode ser, ao mesmo tempo, um ato
administrativo.

Fixação

Todo ato praticado no exercício de função administrativa é


considerado ato administrativo.

Comentários:

Por exemplo: os atos de direito privado e os contratos são praticados, pela


Administração, no exercício da função administrativa. No entanto, não são
atos administrativos, são atos da Administração.

Gabarito: ERRADO.

Fixação
Assinale no rol abaixo a relação jurídica que não pode ser
classificada, em sentido estrito, como ato administrativo.

a) Decreto que declara determinado imóvel de utilidade pública para


fins de desapropriação.

b) Portaria da autoridade municipal que interdita estabelecimento


comercial por motivo de saúde pública.
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c) Termo de permissão de serviço público de transporte coletivo


urbano, decorrente de processo licitatório.

d) Ato de investidura de servidor público em cargo público de


provimento em comissão.

e) Alvará de funcionamento de estabelecimento esportivo, exarado


por solicitação do particular, após cumprir as exigências da legislação
respectiva.

Comentários:

E por que letra C? A permissão de serviços públicos é formalizada por meio


de contratos administrativos, e contratos são bilaterais. O ato administrativo
é declaração unilateral do Estado.

O sentido estrito de ato administrativo não contempla os atos bilaterais,


como são os contratos administrativos. Como a permissão de serviços
públicos é contrato, não pode ser ato.

Gabarito: alternativa C.

2. Conceito de Ato Administrativo

A função administrativa é materializada em atos e fatos da


Administração. Entre esses, destacam-se os atos administrativos, que
são declarações unilaterais do Estado ou de quem lhe faça as vezes,
exemplo das concessionárias de serviços públicos, e que são regidos
predominantemente pelo Direito Público, sendo sujeitos ao controle
judicial e aptos à produção imediata de efeitos jurídicos.

O trabalho da doutrina seria o de sistematizar e o de unificar a


interpretação dos institutos jurídicos. Porém, apesar das ricas
discussões acadêmicas, os doutrinadores, por criativos, “inventam” os
mais diversos conceitos, e, maior parte das vezes, díspares entre si.
Nesse contexto, encontram-se definições das mais diversas de atos
administrativos, razão pela qual se socorre aos ensinamentos de
Maria Sylvia Di Pietro, para quem ato administrativo é:

A declaração unilateral do Estado ou de quem o


represente que produz efeitos jurídicos imediatos, com
observância da lei, sob o regime jurídico de Direito Público e
sujeita a controle pelo Poder Judiciário.

Façamos uma apresentação “isolada”, por compartimentos, para que


o conteúdo seja assimilado com mais naturalidade.

I) O ATO ADMINISTRATIVO É UMA DECLARAÇÃO DO ESTADO


OU DE QUEM O REPRESENTE: por este trecho, o ato administrativo
pode ser visto como uma exteriorização de vontade advinda de
alguém, que será o agente público a quem a ordem jurídica entrega
a competência para a prática do ato.

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De fato, o Estado sozinho não poderia agir, dado que é um ser


abstrato. São necessários “os braços e as pernas” dos agentes
públicos, para a materialização da atuação estatal.

Fixação

O ato administrativo não surge espontaneamente e por conta própria.


Ele precisa de um executor, o agente público competente, que recebe
da lei o devido dever-poder para o desempenho de suas funções.

Comentários:

Os fatos jurídicos podem ser voluntários e involuntários. Os voluntários


decorrem da manifestação humana. Os atos administrativos são espécies do
gênero atos jurídicos, portanto, os atos precisam de um executor, no caso, o
agente público competente.

Gabarito: CERTO.

Professor, o Estado-administrador está presente em todos os


Poderes da República? Ou apenas o Poder Executivo é quem
administra? A resposta é um sonoro NÃO!

Como é de conhecimento corrente, o Brasil adota a clássica


tripartição de Poderes (Executivo, Legislativo, e Judiciário – art. 2º
da CF/1988), a qual, diferentemente da inicialmente desenhada por
Montesquieu, não é rígida (absoluta), de tal sorte a comportar
situações em que os demais Poderes (Legislativo e Judiciário)
também administram (atipicamente).

Quem nega que o Legislativo também realiza concursos públicos para


provimento de seus cargos? Quem nega que o Judiciário, tendente à
aquisição de nova frota de veículos, se sujeita à licitação? Quem nega
que todos os Poderes diante de infrações administrativas de seus
servidores instauram processos administrativos investigatórios?

Em resumo, à semelhança do Executivo, os demais Poderes detêm


competência de editar atos administrativos, com o detalhe de que ao
Executivo é que compete tipicamente administrar.

Fixação

Os atos praticados pelo Poder Legislativo e pelo Poder Judiciário


devem sempre ser atribuídos à sua função típica, razão pela qual tais
poderes não praticam atos administrativos.
Comentários:

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Os Poderes têm missão típica e atípica? Pois é. É o caso da questão que


estamos analisando. Os Poderes Legislativo e Judiciário desempenham
ATIPICAMENTE missão administrativa. Neste caso, apesar de não lhes
serem propriamente missão, cada um desses Poderes produz atos
administrativos.

Gabarito: ERRADO.

Professor, e o trecho “ou de quem o represente”? Significa


que particulares podem praticar atos administrativos? Sim.

Quem esteja investido de prerrogativas estatais pode produzir atos


considerados administrativos, mesmo que se trate de um particular.
Exemplo disso são os delegatários da Administração, como na
prestação de serviços públicos pelas concessionárias. Alexandre
Santos de Aragão cita o exemplo das concessionárias de energia
elétrica que podem sancionar administrativamente o cidadão que
realizou ligação clandestina; e de transporte de passageiros, que
pode determinar a expulsão de passageiros que não se comportem
adequadamente.

Professor, o conceito de Estado-administrador leva em


consideração a prestação centralizada e descentralizada dos
serviços. Na Administração Descentralizada, incluem-se, por
exemplo, as empresas estatais, pessoas jurídicas de Direito
Privado. Então, essas pessoas, embora de Direito Privado,
produzem atos administrativos? Sim, em alguns casos!

Quando as empresas governamentais, interventoras no domínio


econômico, editam atos de império, enfim, cercados de prerrogativas
públicas, teremos a prática de atos administrativos. Por
exemplo: o edital de licitação subscrito por sociedade de economia
mista consubstancia-se ato administrativo sujeito às normas de
direito público. Sobre o tema, o STJ admite o ajuizamento de
mandado de segurança contra as licitações e concursos públicos das
empresas governamentais, por considerá-los atos de autoridade
pública:

Súmula 333

Cabe mandado de segurança contra ato praticado em licitação


promovida por sociedade de economia mista ou empresa
pública.

Recurso Especial 413818

Ementa

PROCESSO CIVIL - RECURSO ESPECIAL - MANDADO DE


SEGURANÇA - CONCURSO PÚBLICO - APROVADO PRETERIDO
EM SUA NOMEAÇÃO E POSSE E, POSTERIORMENTE, ANISTIADO

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- OMISSÃO NO CUMPRIMENTO PELO DIRIGENTE DE


SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA - BANCO DE BRASÍLIA - BRB
- ATO DE AUTORIDADE E NÃO DE GESTÃO - LEGITIMIDADE
PASSIVA AD CAUSAM RECONHECIDA - PREJUDICIAL
AFASTADA.

1 - O dirigente da Sociedade de Economia Mista submete-se,


quando pratica atos típicos do Direito Público, aos princípios
que vinculam toda a Administração, como a moralidade,
legalidade, impessoalidade, etc. Logo, tais atos não podem ser
classificados como meros atos de gestão, o que
descaracterizaria a simbiose de sua personalidade jurídica.
Sendo o Banco de Brasília - BRB um ente paraestatal e seu
administrador nomeado, inclusive, pelo Poder Público, a
impugnação do ato omissivo que não acatou a anistia
homologada, a qual determinou a nomeação e posse do
recorrente, aprovado em concurso público para o cargo de
Economista, é passível de impugnação através do remédio
constitucional do mandado de segurança. Inteligência do
art. 1º, da Lei nº 1.533/51.

2 - Recurso conhecido e provido para, reformando in totum o v.


acórdão de origem, rejeitar a preliminar que declarou incabível
o mandado de segurança e determinar o retorno dos autos ao
Tribunal de a quo, para que julgue o mérito da impetração

Perceba que o ato é uma declaração, enfim uma exteriorização de


vontade. Assim, a ausência de manifestação, como o silêncio
administrativo, não pode ser reputado como ato administrativo
(estrito senso), ainda que, em algumas hipóteses possa produzir
efeitos jurídicos. Em síntese: o silêncio não é ato, é fato, porém,
pode produzir efeitos no Direito Administrativo, constituindo-se fato
administrativo.

II) O ATO ADMINISTRATIVO PRODUZ EFEITOS IMEDIATOS: a


atribuição de efeitos imediatos estabelece uma distinção geral
entre o ato administrativo e a lei, dado que esta, em razão de suas
características de generalidade e abstração, não se presta, de
regra, a gerar efeitos imediatos. Tais efeitos jurídicos imediatos
podem ser constitutivos, enunciativos e declaratórios de direitos e de
obrigações, atingindo tanto particulares como a própria
Administração. A imediata operacionalidade dos atos é permitida pelo
atributo da presunção de legitimidade, afinal mesmo atos ilegais,
enquanto não retirados do mundo jurídico, consideram-se legais e
eficazes.

Por consequência, pelo conceito da autora (leia-se: conceito restrito


de ato administrativo) não se enquadrariam no conceito de ato
administrativo, por exemplo, os atos normativos (como decretos e

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regulamentos), os quais, em seu conteúdo, assemelham-se à lei.


Contudo, os atos normativos apenas MATERIALMENTE não
podem ser considerados atos administrativos, mas,
FORMALMENTE, o são, pelo que, assim como os atos materiais ou
enunciativos, devem ser entendidos como atos administrativos
FORMAIS. Isso será essencialmente relevante quando tratarmos dos
atos administrativos que tenham a forma de “parecer”, que fazem
parte da espécie atos enunciativos.

III) O ATO ADMINISTRATIVO É GERADO SOB REGIME


JURÍDICO DE DIREITO PÚBLICO: a submissão do ato
administrativo a regime jurídico administrativo (de direito
público) evidencia que a Administração, ao produzir atos
administrativos, apresenta-se com as prerrogativas e as restrições
próprias do poder público. Por esse motivo, não se encaixam na
definição de ato administrativo os produzidos sob o direito privado.

IV) O ATO ADMINISTRATIVO NASCE EM OBSERVÂNCIA À LEI:


esse trecho do conceito é clara decorrência do Estado de Direito,
enunciado no art. 1º da CF/1988. De fato, se o Estado é de Direito,
cria a Lei para que todos a cumpram. Mas, até para dar o exemplo, é
o primeiro que deve cumpri-la. Assim, todo ato administrativo,
SEM EXCEÇÃO, contará com uma “presunção de legitimidade”,
ou seja, será tido como de acordo com o Direito. Por razões óbvias, a
presunção de legitimidade nos atos administrativos não é
absoluta, ou seja, a despeito de ser tido como em conformidade com
a ordem jurídica, o ato administrativo poderá (deverá) ser
questionado judicialmente, desde que por alguém possuidor de
prerrogativa para tanto.

E mais – o ato administrativo funciona como se fosse ‘providência


complementar’ à Lei, já que deve ser produzido em observância à
esta. Em raras situações, contudo, os atos administrativos serão
produzidos em observância direta à Constituição. Isso se dá, por
exemplo, com os decretos chamados de autônomos pela doutrina
(inc. VI do art. 84 da CF/1988) – produzidos em conformidade direta
com a Constituição Federal. Mas, fique tranquilo – voltaremos a falar
dos decretos, autônomos e regulamentares, quando tratarmos dos
atos normativos, ok?

V) O ATO ADMINISTRATIVO PODE SER QUESTIONADO


JUDICIALMENTE: este trecho é apenas para reafirmar o dito na
passagem anterior - O ato administrativo, embora manifestação da
vontade Estatal, não poderia deixar de estar submetido, quando
necessário, ao controle pelo Poder Judiciário, regra consagrada
pelo Estado de Direito, e aquilo que a doutrina costuma chamar de
princípio da inafastabilidade da tutela jurisdicional (inc. XXXV
do art. 5º da CF/1988).

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Bom, tudo o que foi exposto acima diz respeito ao conceito ESTRITO
de ato administrativo, preferido das bancas. Mas não significa que
seja tal conceito absoluto, ok? Vocês verão isso logo a seguir!

Para complementar o aprendizado, será exposto, abaixo, o conceito


de ato administrativo oferecido por Hely Lopes Meirelles, veja:

É toda manifestação unilateral de vontade da


Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha
por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar,
extinguir e declarar direitos ou impor obrigações aos
administrados ou a si própria.

A definição é muito próxima da de ato jurídico. E, no caso, não


poderia ser diferente, pois, como sobredito, o ato administrativo nada
mais é do que uma espécie de ato jurídico.

Por fim, perceba a coincidência nos conceitos apresentados


pelos autores. Veja que ambos afirmam ser o ato uma
manifestação de vontade humana, ou seja, o ato não surgirá
espontaneamente, dependendo de alguém para produzi-lo.

2.1. Silêncio Administrativo

É fora de dúvida que o silêncio é a ausência de manifestação ou


declaração formal. Porém, no que diz respeito aos efeitos jurídicos
produzidos, o silêncio, no mundo administrativo, é assunto repleto
de discussões doutrinárias.

Grifou-se “no mundo administrativo” porque, no Direito Privado, o


silêncio importa, de regra, a concordância tácita, considerando-se os
usos e as circunstâncias normais (art. 111 do Código Civil de 2002).
Vale a máxima “de que quem cala consente”. É o que se reconhece
como silêncio qualificado ou circunstanciado.

No Direito Administrativo, contudo, a história é diferente. De partida,


informe-se que, para a doutrina majoritária, o silêncio não é ato, mas
sim fato administrativo, o qual pode gerar consequências jurídicas
como a prescrição e a decadência. E, como vimos, não é ato, pois
falta ao silêncio algo que é essencial ao conceito de ato
administrativo: a declaração de vontade. O silêncio é o oposto
disso: é ausência de manifestação. E não há ato sem a
extroversão de vontade.

Carvalho Filho distingue, em dois momentos, os efeitos do silêncio


administrativo: a lei aponta as consequências da omissão e a lei é
omissa a respeito.

No primeiro momento, a lei pode conferir efeito deferitório (anuência


tácita – efeito positivo) ou denegatório (efeito negativo). Por

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exemplo, o §3º do art. 26 da Lei 9.748, de 1997, dá ao silêncio


efeito positivo. Vejamos:

Art. 26. A concessão implica, para o concessionário, a obrigação


de explorar, por sua conta e risco e, em caso de êxito, produzir
petróleo ou gás natural em determinado bloco, conferindo-lhe a
propriedade desses bens, após extraídos, com os encargos
relativos ao pagamento dos tributos incidentes e das
participações legais ou contratuais correspondentes.

(...)

§ 3° Decorrido o prazo estipulado no parágrafo anterior sem


que haja manifestação da ANP, os planos e projetos
considerar-se-ão automaticamente aprovados.

No entanto, como registra o autor, o mais comum é que a lei seja


omissa, enfim, não disponha, expressa ou implicitamente, sobre as
consequências jurídicas do silêncio administrativo. A omissão decorre
do descumprimento de prazo previsto em lei (“o servidor tem o prazo
de 15 dias para a emissão de parecer”) ou da demora excessiva na
prática do ato quando a lei não estabeleceu prazo.

Professor, e se, diante do silêncio, o particular não tiver


satisfeita sua pretensão? Pode se socorrer do Poder
Judiciário? E o Judiciário pode suprir a lacuna do
administrador?

Para o autor Celso Antônio, a solução do Judiciário depende do


conteúdo do ato administrativo. Se o ato é vinculado, o juiz poderá
suprir a omissão administrativa, uma vez que o titular do direito
tenha preenchido os requisitos legais. Se o ato é discricionário, o
juiz poderá fixar prazo para que a Administração se pronuncie,
estipulando, inclusive, multa diária até que haja pronunciamento
conclusivo por parte da autoridade competente.

Por fim, esclareça-se que, para Alexandre Santos de Aragão, o


silêncio administrativo não se confunde com o ato administrativo
implícito. No silêncio, há ausência de manifestação do Poder Público.
No ato implícito, a Administração responde ao pedido do
interessado, mas a resposta não contempla o objeto pleiteado.

Fixação
Acerca de atos e contratos administrativos, julgue o item a seguir.
O silêncio administrativo consiste na ausência de manifestação da
administração nos casos em que ela deveria manifestar-se. Se a lei
não atribuir efeito jurídico em razão da ausência de pronunciamento,

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o silêncio administrativo não pode sequer ser considerado ato


administrativo.

Comentários:

Nem sempre a lei atribui efeito jurídico positivo ao silêncio. Nesse caso, a
omissão da Administração produzirá efeitos negativos. Em todo caso, o
silêncio não é ato administrativo, mas fato administrativo.

Gabarito: CERTO.

Fixação
Com relação à teoria dos atos administrativos, julgue o item que
segue.
O ato administrativo contém manifestação da vontade da
administração. O silêncio, significando omissão desta, não pode ser
considerado ato administrativo e, por isso mesmo, não é apto a
produzir efeitos jurídicos.

Comentários:

De fato, o silêncio não é ato administrativo, no entanto é possível que gere


efeitos jurídicos.

Gabarito: ERRADO.

3. Elementos dos Atos Administrativos

Você, provavelmente, não tem grandes dificuldades para definir o que


seja uma cadeira, um computador, uma caneta, um pássaro. Não é
verdade? É que, quando você olha para a cadeira ou para o pássaro,
identifica as “pernas”, o assento, as penas, eventuais “braços”, e,
portanto, reconhece, imediatamente, a coisa ou o ser.

Isso ocorre porque, no mundo dos fatos, nós seres humanos


padronizamos os institutos, atribuindo-lhes elementos identificadores,
de formação. Portanto, se não há pernas e assento, não há cadeira,
por inexistirem os elementos que a compõem. Com o ato
administrativo não é diferente. Os atos administrativos possuem
elementos ou pressupostos ou requisitos de formação.

Registra-se que a nomenclatura varia de autor para autor. Alguns


preferem a utilização de elementos; outros, requisitos, ou, ainda,
pressupostos. Na Lei da Ação Popular (Lei 4.715, de 1965), por
exemplo, mencionam-se elementos essenciais: competência,
finalidade, forma, motivo e objeto.

Abre-se um parêntese para esclarecer que os elementos previstos na


Lei da Ação Popular são essenciais, ou seja, sem estes o ato

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administrativo não existe, é inexistente. Porém, ao lado dos


essenciais, os atos podem contar com elementos acidentais, enfim,
aqueles que podem ou não estar presentes nos atos
administrativos (é um acidente!), são eles: termo, condição, e
encargo ou modo.

O termo é fato futuro e certo, podendo ser inicial (por exemplo:


este Decreto entra em vigor daqui a 60 dias, ou seja, só começa
produzir efeitos depois de decorrido tal prazo) e final (por exemplo:
a Prefeitura autorizou a realização de Show na praça “X” para o
próximo domingo. Depois do domingo, o ato perde seus efeitos).

Já a condição é fato futuro e incerto. Por exemplo: há decretos


municipais que só operam efeitos quando da ocorrência de
calamidades públicas.

Por fim, o encargo ou o modo, o qual tem estreita ligação com


tarefas a serem realizadas. Por exemplo: a União doa terreno de
sua propriedade ao município “Y”, para que este construa uma escola
municipal, é o que a doutrina chama de doação com encargo
(contraponto da doação simples). Assim, se o município der outra
destinação ao bem, a União poderá cancelar o ato de doação, enfim,
pode perder seus efeitos.

Elementos Essenciais Elementos Acidentais


(COM FI FOR M Ob) (ECT)

DEVEM existir Podem ou não existir

COM petência Encargo ou Modo

FI nalidade
Condição
FOR ma

M otivo
Termo
Ob jeto

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Sendo o ato administrativo uma espécie de ato jurídico


(manifestação de vontade humana que produz consequências
jurídicas), forma-se a partir de elementos, dentre esses, o agente,
o objeto, e a forma, presentes nos atos jurídicos em geral.

Na tabela abaixo, serão apresentados os elementos essenciais, com a


indicação sobre a eventual vinculação ou discricionariedade, caso a
caso. Vejamos:

ELEMENTO VINCULADO

Competência SIM

Finalidade SIM

Forma SIM

Motivo Em regra, discricionário

Objeto Em regra, discricionário

Perceba que Motivo e Objeto são, de regra, elementos


discricionários. Tais elementos, veremos, a seguir, favorecem o
mérito administrativo (a margem de conveniência e de
oportunidade garantida pelo legislador ao administrador).

3.1. Competência

3.1.1. Conceito

A competência é o poder atribuído “pela norma” ao agente da


Administração para o exercício legítimo de suas atribuições.

O termo entre aspas (“na norma”) serve para esclarecer, logo de


início, que a lei não é a fonte única para registrar o círculo de
atribuições dos agentes públicos. O presidente da República e
Ministros de Estado, por exemplo, têm competências administrativas
previstas diretamente na CF, de 1988. Carvalho Filho aponta, ainda,
para a fixação de competências em escala secundária, como, por
exemplo, a expedição de Decretos Autônomos (decretos de natureza
organizativa), nos termos do inc. VI do art. 84 da CF, de 1988.

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Fixação
A competência para a prática dos atos administrativos depende
sempre de previsão constitucional ou legal: quando prevista na CF, é
denominada competência primária e, quando prevista em lei
ordinária, competência secundária.

Comentários:

Há dois erros. O 1º é que nem sempre a competência decorre da Lei. O 2º é


que, quando a competência é extraída da Lei, é primária.

Gabarito: ERRADO.

Uma vez que o ato tenha sido emanado de agente incompetente


ou realizado além dos limites de sua competência, é inválido, por
faltar-lhe legitimidade. Ressalva-se, desde logo, que o vício
(problema) de competência poderá, em algumas hipóteses, ser
corrigido, por intermédio do instituto da convalidação (sanatória ou
saneamento, para outros).

Ressalte-se, ainda, que a expressão “competência”, dentro do


Direito Administrativo, não tem o sentido de capacidade ou habilidade
que detém um servidor público para editar um ato administrativo. De
outra forma, diferentemente do direito privado, a competência,
para o Direito Administrativo, deve ser entendida como A QUEM
COMPETE PRODUZIR O ATO, ou seja, um SUJEITO, UM ALGUÉM
que é responsável pela prática do ato. Não diz respeito, portanto, à
capacidade, mas sim ao PODER DE PRATICAR O ATO. Assim, como
dizem, não é competente quem quer, ou quem sabe fazer, mas sim
quem a norma determinar que é.

Fixação
Com relação aos poderes, atos e contratos administrativos, julgue o item a
seguir. A competência constitui elemento ou requisito do ato administrativo
vinculado, cabendo, entretanto, ao próprio órgão público estabelecer as suas
atribuições.

Comentários:

Não cabe ao próprio órgão estabelecer suas próprias competências. Esse


papel é reservado à Lei.

Gabarito: ERRADO.

3.1.2. Características

Dispõe o art. 11 da Lei 9.784, de 1999 (Lei de Processo


Administrativo Federal):

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A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos


administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os
casos de delegação e avocação legalmente admitidos.

Conforme Edmir Netto, a competência é de exercício obrigatório,


sendo irrenunciável, como decorrência do princípio da
indisponibilidade do interesse público. No entanto, a
irrenunciabilidade não impede que a Administração Pública transfira a
execução de uma tarefa, isto é, o exercício da competência para
fazer algo. Transfere-se o exercício, isso porque a titularidade da
competência continua a pertencer a seu ‘proprietário’.

A irrenunciabilidade, porém, não é a única característica da


competência. São apontadas, ainda:

I) sempre decorrente de lei: a competência não se presume,


exigindo-se texto expresso de norma. Lembre-se de que não é
preciso tão só da Lei, em sentido estrito, para que seja fixada a
competência dos agentes públicos;

II) intransferível (inderrogável): a competência não se transmite


por mero acordo entre as partes. Mesmo quando se permite a
delegação, é preciso um ato formal que registre a prática (caput do
art. 14 da Lei 9.784, de 1999);

III) improrrogável: no processo civil, é comum ouvir-se falar que


se um determinado vício de competência relativa (em razão do
valor ou território) não for alegado no momento oportuno, o juiz de
incompetente passa à competente, enfim, fica “prorrogada” sua
competência. No Direito Administrativo, não é isso que acontece, pois
os interesses que estão “em jogo” não são particulares como no
Direito Civil. Assim, o mero decurso do tempo não muda a
incompetência em competência. Para a alteração da competência,
registre-se, é necessária a edição de norma que especifique quem
agora passa a dispor da competência;

IV) imprescritível: o não uso da competência não torna o agente


incompetente. Não se pode falar, portanto, em “usucapião” de
competência; e

V) pode ser objeto de delegação (ato de repartir o exercício da


competência) ou de avocação (ato de trazer para si o exercício da
competência), desde que não reservada à competência exclusiva.

Fixação

(1999/Assistente Jurídico/AGU) Com relação à competência


administrativa, não é correto afirmar:
a) é inderrogável, pela vontade da Administração.

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b) pode ser distribuída por critérios territoriais e hierárquicos.


c) decorre necessariamente de lei.
d) pode ser objeto de delegação e/ou avocação, desde que não
exclusiva.
e) pode ser alterada por acordo entre a Administração e os
administrados interessados.

Comentários:

A competência é inderrogável e intransferível por acordo entre as partes, daí


a incorreção da letra “E”.

A alternativa “C” não é uma pérola de perfeição, isso porque dá a entender


que a fixação da competência é exclusiva das leis. No caso, a competência
pode ser prevista, ainda, na CF, e, na esfera federal, até em Decretos e
outras normas infraconstitucionais (inc. VI do art. 84 da CF, de 1988).

Gabarito: alternativa E.

3.1.3. Critérios Definidores

A competência dos agentes públicos é distribuída a partir de quatro


critérios fundamentais. Vejamos:

>> Matéria  cumpre ao órgão/entidade o desempenho de


específico conteúdo administrativo. Por exemplo: na esfera federal,
temos Ministérios, que desempenham as mais diversas matérias,
como saúde, educação e cultura. Está-se diante de uma forma de
desconcentração por matéria;

>> Lugar ou Territorial  as atribuições são desempenhadas por


centros de competência localizados em pontos territoriais distintos.
Por exemplo: o INSS (autarquia federal) conta com órgãos
espalhados pelos Estados-membros (AC, RR, RJ, MG, SP, MA). Está-
se diante da desconcentração territorial ou geográfica;

>> Hierarquia  as competências são escalonadas segundo o grau


de complexidade e responsabilidade. Por exemplo: o chefe do
Executivo é o presidente da República, e cumpre-lhe, com
exclusividade, expedir Decretos Regulamentares. Os ministros,
submetidos à hierarquia do presidente, podem expedir instruções e
portarias normativas;

>> Tempo  a competência tem início a partir da investidura legal e


término com o fim do exercício da função pública.

Fixação

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(2010/FCC – TRE/AM – Analista Judiciário) São critérios para a


distribuição da competência, como requisito ou elemento do ato
administrativo, dentre outros:
(A) delegação e avocação.
(B) conteúdo e objeto.
(C) matéria, forma e sujeito.
(D) tempo, território e matéria.
(E) grau hierárquico e conteúdo.

Comentários:

Vamos às análises.

Na letra A, delegação e avocação são características da competência.

Na letra B, conteúdo e objeto são elementos de formação dos atos


administrativos.

Na letra C, matéria é critério para a distribuição da competência, mas forma


e sujeitos são elementos.

Na letra D, tempo, território e matéria são critérios para a distribuição da


competência, daí a correção do quesito.

Na letra E, a hierarquia é um dos critérios, mas o conteúdo é elemento de


formação.

Gabarito: alternativa D.

3.2. Finalidade

3.2.1. Conceito
Os fins da Administração Pública resumem-se num único
objetivo: o bem comum da coletividade administrada. Toda
atividade do administrador público deve ser orientada para
esse objetivo. Se dele o administrador se afasta ou desvia, trai
o mandato de que está investido, porque a comunidade não
instituiu a Administração senão como meio de atingir o bem-
estar social. Ilícito e imoral será todo ato administrativo que
não for praticado no interesse da coletividade. (por Hely
Lopes)

A finalidade é o resultado pretendido pela Administração com a


prática do ato. É aquilo que o Estado-administrador pretende alcançar
com a prática do ato administrativo.

3.2.2. Finalidade X Objeto

A finalidade é o resultado de interesse público, porém, de maneira


mediata (no futuro). Desse modo, difere-se do efeito jurídico
imediato do ato administrativo, a ser buscado por meio do objeto,

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este traduzido na aquisição, na transformação ou na extinção de


direitos.

Por exemplo:

Na licença-gestante, qual seria o interesse público a ser


alcançado (finalidade)? Dentre outras finalidades, a proteção à
infância e o direito à lactância (natureza mediata). E para que
serve a licença (objeto)? Para permitir o afastamento da
servidora durante o período de proteção e lactância.

Na construção de escolas públicas, o interesse público é a


finalidade a ser alcançada, e a escola, propriamente, dita é o
objeto do ato. Com a construção, tem-se, imediatamente, o
objeto, mas, se enquanto a escola não estiver funcionando
regularmente, não houve o alcance da finalidade.

Carvalho Filho acrescenta que o objeto é variável conforme o


resultado prático buscado pelo agente da Administração, ao passo
que a finalidade é invariável para qualquer espécie de ato: será
sempre o interesse público.

Por exemplo:

Na autorização para estacionamento, o objeto é o de consentir


que alguém estacione. Na licença para construir, o objeto é
consentir que alguém edifique. Na admissão, o objeto é
autorizar que alguém ingresse em estabelecimento público.
Enfim, a cada ato praticado, o objeto é variável. Porém, a
finalidade é invariável por ser comum a todos eles: o
interesse público.

Finalidade >> Mediata (interesse a ser alcançado) >> Invariável


(sempre o interesse público)

Objeto >> Imediato (resultado prático alcançado) >> Variável (a cada


ato, um objeto distinto)

Fixação
(2010/FCC - TRF/4ª - Técnico Judiciário - Área
Administrativa) A desapropriação, pelo Município, de imóvel
pertencente a inimigo do respectivo Prefeito Municipal, com o objeto
de causar prejuízo ao desapropriado, constitui ofensa ao elemento do
ato administrativo referente:

(A) à competência.

(B) à finalidade.

(C) ao objeto.

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(D) à vinculação.

(E) à forma.

Comentários:

O município é competente para promover a desapropriação. Imóveis no


município são objetos lícitos para a desapropriação. No entanto, a finalidade
perseguida, pelo Prefeito, não é o interesse público, houve, no caso, desvio
de finalidade ou de poder.

Gabarito: alternativa B.

Fixação
Com relação aos atos administrativos, a finalidade dos atos administrativos é
sempre um elemento vinculado, pois o fim desejado por qualquer ato
administrativo é o interesse público.

Comentários:

Apesar de a finalidade constituir conceito um tanto ‘aberto’, afinal não é


possível precisar, de antemão, o que e qual seja o interesse público a ser
atingido com o ato a ser produzido, o fato é que todo e qualquer ato
administrativo só pode ser produzido tendo em contas os interesses
públicos, que são indisponíveis aos agentes públicos.

Gabarito: CERTO.

3.3. Forma

A forma é o elemento responsável pela exteriorização do ato


administrativo, isto é, a ‘embalagem’ do ato, o modo pelo qual ele
é apresentado ao mundo.

Tradicionalmente, a forma é indicada como sendo um elemento


vinculado e indispensável à validade do ato administrativo. Não é
suficiente que o ato tenha forma, mas que esta seja válida, ou seja,
em consonância com que preceitua a norma. De fato, os atos
inválidos também possuem forma.

No tocante à vinculação, ressalta-se que há, na doutrina,


entendimento de a forma ser elemento discricionário, como, por
exemplo, a possibilidade de o administrador celebrar contratos
administrativos verbais (parágrafo único do art. 60 da Lei 8.666, de
1993).

De regra, os atos administrativos devem ter a forma escrita. Porém,


o direito, sobretudo o Administrativo, é a “ciência das exceções”. Não
se excluem os atos administrativos praticados de forma não escrita,
consubstanciados em ordens verbais e por meio de sinais, como, por
exemplo, as placas de trânsito, os gestos, os sinais sonoros e
luminosos.

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No direito público, do qual o Direito Administrativo é um dos ramos,


impera o princípio da solenidade das formas, ao contrário do
princípio da liberdade ou instrumentalidade das formas, inerente ao
direito privado.

Em realidade, por tratar de interesses públicos, o Direito


Administrativo deve preservar as formas e ritos, que permitem o
alcance desses interesses. Pode-se dizer que a observância da forma
prescrita em lei constitui verdadeira garantia jurídica para a
Administração e para o administrado: pelo revestimento (forma)
do ato administrativo é que se perceberá a obtenção do resultado
pretendido, servindo de meio de controle, quer pela Administração,
quer pelos destinatários, quanto ao que se realizará.

Abre-se breve parêntese para explicar que o império da formalidade


vem sendo amenizado. Recentemente a Lei 9.784/1999, em seu art.
22, estatuiu expressamente:

Os atos do processo administrativo não dependem de


forma determinada, a não ser quando a lei
expressamente a exigir.

A doutrina tem evoluído exatamente no sentido de moderação quanto


às formalidades. Aponta que para a prática de qualquer ato
administrativo devem ser exigidas tão só formalidades
estritamente essenciais, desprezando-se procedimentos
meramente protelatórios. É possível perceber o surgimento de um
novo princípio: o do formalismo moderado.

Assim, caso não se tenha forma específica na norma para a prática


de um ato administrativo, este poderá ser praticado de mais de uma
forma (escrita, verbal, gestual).

No entanto, a forma continua a ser vista, de regra, como um


elemento vinculado do ato administrativo, uma vez que prevalece
nesse ramo do direito a forma prescrita em lei para os atos. A Lei
9.784/1999, todavia, atenua esse entendimento, ao determinar
que as formalidades para a prática desses atos devem ser exigidas
somente quanto ao essencial.

A forma é ligada, também, às formalidades inerentes ao processo


administrativo. Nesse caso, o elemento deve ser tomado em acepção
ampla. E, detalhe: o vício de forma, tomado um ato isoladamente, ou
de formalidade, no caso do processo administrativo, levam à mesma
consequência, a ilicitude. Exemplo disso: mesmo que a melhor
proposta da licitação seja identificada, se a Administração não
proceder à licitação, sendo ela obrigatória por lei, haverá vício
(ilegalidade). E note que, isoladamente, não havia problemas com
relação à melhor proposta, já que ela foi identificada. O problema
foi a não observância da formalidade procedimental.

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De toda forma, quando a forma não for essencial, isto é, quando não
tiver especificada pela Lei, poderá ocorrer a correção (convalidação)
do vício. Isso ocorre quando inobservância da formalidade não
prejudica aos interesses públicos. Exemplo disso: as folhas do
processo licitatório devem ser todas elas rubricadas por um agente
público. Caso falte tal formalidade, o processo não precisa ser
anulada, desde que, claro, atinja os interesses públicos.

Referência doutrinária

Dirley Cunha

Forma não se confunde com a formalização do ato, que é uma solenidade


especial exigida para a edição de certos atos administrativos, com a sua
forma ordinária e regular.

Formalização é uma solenidade reclamada para a exteriorização de


determinados atos, como o regulamento, a desapropriação e a nomeação,
que necessitam do decreto para serem expedidos (outros exemplos: os atos
expedidos por decreto, instrução, resolução, portaria). A formalização não é
exigível para todo ato administrativo, enquanto a forma é. Quando prescrita
em lei, a forma também é elemento vinculado de todo e qualquer ato
administrativo, ainda que o ato seja discricionário.

3.4. Motivo

3.4.1. Conceito

O motivo é o que leva alguém a fazer alguma coisa. Exemplo: por


que os(as) amigos(as) estão fazendo este curso? Pelo prazer da
nossa companhia? Por que não tem muito que fazer? Ou para,
finalmente, resolver essa “parada” de Direito Administrativo em
concursos públicos? Provavelmente, deve ser por causa da última
situação, mas atenção: MOTIVO É O QUE LEVA À PRÁTICA DE UM
ATO, ou melhor, pressupostos de fato e de direito que levam a
Administração Pública a agir.

O pressuposto de fato é o motivo real, o que, realmente, ocorreu;


o de direito é a norma legal que descreve a situação que levará a
Administração Pública a agir.

Fixação
Julgue o item subsequente, a respeito dos poderes e atos
administrativos.
Considere a seguinte situação hipotética.

Um município estabeleceu que somente seriam concedidos alvarás de


funcionamento a restaurantes que tivessem instalado exaustor de
fumaça acima de cada fogão industrial. Na vigência dessa
determinação, um fiscal do município atestou, falsamente, que o

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restaurante X possuía o referido equipamento, tendo-lhe sido


concedido o alvará. Dias após a fiscalização, a administração verificou
que não havia no referido estabelecimento o exaustor de fumaça.

Nessa situação hipotética, considera-se nulo o alvará, dada a


inexistência de motivo do ato administrativo.

Comentários:

O pressuposto de fato para a concessão do alvará era o estabelecimento


contar com exaustor de fumaça. Uma vez presente o pressuposto de
fato, há o pressuposto de direito para a concessão. No caso, verificou-se a
ausência de exaustor, logo inexistência de motivo para o alvará.

Gabarito: CERTO.

3.4.2. Motivo X Causa


Nos principais manuais de concursos públicos, os nossos mestres
indicam que motivo é sinônimo para causa. Acontece que isso não é
verdade absoluta.
Para Dirley Cunha, a causa é uma correlação lógica entre os
elementos finalidade, conteúdo e motivo. Correlação lógica? Por
exemplo:
1) O servidor “X” acaba de ser removido (conteúdo) para o
interior do Estado, no interesse da Administração, para
preenchimento de novas vagas (motivo).
2) O Estado “Y” dissolve (conteúdo) passeata, porque se
tornou tumultuosa (motivo).
3) O Município “Z” interdita (conteúdo) estabelecimento,
porque poluidor (motivo).
A partir desse exemplos, temos:
a) Se há necessidade de vagas (motivo), a remoção (conteúdo)
atenderá a finalidade pública, existindo, portanto, CAUSA para
a prática do ato.
b) Se houve tumulto na passeata (motivo), a dissolução
(conteúdo) atende o interesse público, havendo CAUSA.
c) Se a remoção está mascarando eventual perseguição; se a
dissolução deve-se por motivos discriminatórios; e se a
interdição de estabelecimento é por perseguição política, não
há CAUSA, estando o ato viciado por DESVIO DE
FINALIDADE.

Fixação
No peculiar magistério de Celso Antônio Bandeira de Mello sobre os
pressupostos de validez do ato administrativo, a CAUSA se identifica

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com a situação de fato que determina ou autoriza a prática do ato


administrativo.
Comentários:
Apesar de a corrente majoritária apontar a causa como sinônimo para
motivo, vimos que, para Celso Antônio, a causa exige a correlação lógica
entre finalidade, conteúdo e motivo.
Em todo caso, para questões polêmicas como esta, e, por excepcionais,
pedimos que o candidato atente se a questão envolve ou não o conceito de
causa, como apresentado por Celso Antônio. Se o item menciona, por
exemplo: “o motivo ou causa do ato é o pressuposto (...)”, está-se adotando
a regra em que motivo e causa são expressões sinônimas. Se o item
menciona, por exemplo: “para parte da doutrina, causa não se confunde
com motivo (...)”, você deve pensar na exceção, ok?
Gabarito: ERRADO.

3.4.3. Teoria dos Motivos Determinantes

No fim das contas, o motivo é que o leva a Administração Pública a


agir. Todavia, quando os motivos que levaram à prática de um ato
forem expostos, deverão ser reais, existentes, amparando-se em
razões de interesse público, sob pena de invalidação do ato
amparado em motivo falso ou inexistente, dentro do que a doutrina
conhece como ‘Teoria dos Motivos Determinantes’, desenvolvida
no Direito Francês. Um bom exemplo ajudará a compreensão. Vamos
lá.

A dispensa do servidor ocupante de cargo em comissão é


uma das, hoje, raras exceções em que se dispensa a
motivação expressa do ato praticado pela Administração.
Suponha, então, que um ocupante de cargo em comissão tem
sua exoneração ocorrida pela sua inassiduidade habitual,
conforme apontado pela Administração em despacho
fundamentado. O ex-comissionado comprova, então, que
jamais faltou um dia de trabalho. Sua dispensa poderá, em
consequência, ser invalidada com fundamento na “teoria dos
motivos determinantes”.

Tal teoria estipula que a validade do ato está adstrita aos motivos
indicados como seu fundamento e sua prática, de maneira que se
inexistentes ou falsos os motivos, o ato será nulo. Assim,
mesmo que a lei não exija a motivação, caso a Administração a faça,
estará vinculada aos motivos expostos.

Para Santos de Aragão, ainda que o motivo não esteja


expressamente consignado na lei em todos os seus aspectos,
havendo, então, discricionariedade da Administração Pública em
elegê-lo, fato é que, depois de sua explicitação, a veracidade do
motivo passar a ser condição de validade do ato administrativo, ainda

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que outro motivo pudesse ter sido originariamente invocado para


fundamentar o ato.

No entanto, esclareça-se, que, ao motivar o ato, não significa


sobremaneira que a Administração esteja “transformando” um ato
de discricionário em vinculado. De modo algum. O ato continua
com a natureza de origem: se o ato é discricionário, não é a
motivação que o torna vinculado. Acontece, tão-somente, que ficará
a Administração, quando da motivação, vinculada aos motivos
declarados.

Fixação
De acordo com a teoria dos motivos determinantes, o agente que
pratica um ato discricionário, embora não havendo obrigatoriedade,
opta por indicar os fatos e fundamentos jurídicos da sua realização,
passando estes a integrá-lo e a vincular, obrigatoriamente, a
administração, aos motivos ali expostos.
Comentários:

Segundo a teoria dos motivos determinantes, ainda que o administrador


seja dispensado de motivar o ato administrativo, fazendo-o ficará vinculado
aos motivos ali expostos.

Gabarito: CERTO.

Fixação
Josué, servidor público de um órgão da administração direta federal,
ao determinar a remoção de ofício de Pedro, servidor do mesmo
órgão e seu inimigo pessoal, apresentou como motivação do ato o
interesse da administração para suprir carência de pessoal. Embora
fosse competente para a prática do ato, Josué, posteriormente,
informou aos demais servidores do órgão que a remoção foi, na
verdade, uma forma de nunca mais se deparar com Pedro, e que o
caso serviria de exemplo para todos. A afirmação, porém, foi gravada
em vídeo por um dos presentes e acabou se tornando pública e
notória no âmbito da administração.
À luz dos preceitos que regulamentam os atos administrativos e o
controle da administração pública, julgue o item seguinte, acerca da
situação hipotética acima.
Ainda que as verdadeiras intenções de Josué nunca fossem reveladas,
caso Pedro conseguisse demonstrar a inexistência de carência de
pessoal que teria ensejado a sua remoção, por força da teoria dos
motivos determinantes, o falso motivo indicado por Josué como
fundamento para a prática do ato afastaria a presunção de
legitimidade do ato administrativo e tornaria a remoção ilegal.

Comentários:

Ao motivar o ato, o ato discricionário não se converte em vinculado.


Acontece, tão-somente, que ficará a Administração, quando da motivação,

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vinculada aos motivos declarados. E é o caso da remoção, descrito no


comando do item, que é naturalmente discricionária, e assim continuará.
Contudo, discricionariedade não se confunde com arbitrariedade, a qual,
administrativamente, é sinônima para ilegalidade.

E a conduta de Josué é arbitrária, já que há caráter persecutório na ação.


Difícil, na prática, seria comprovar a ilegalidade, já que, em regra, há quase
sempre uma conduta aparentemente regular. Todavia, no item, que é o que
importa, note que Pedro, o servidor prejudicado pelo ato, conseguiria
demonstrar a inexistência da razão que levou à tomada de decisão da
Administração. E, por isso, “o falso motivo indicado por Josué como
fundamento para a prática do ato afastaria a presunção de legitimidade do
ato administrativo e tornaria a remoção ilegal”, tal qual diz o item, o qual
está, portanto, CORRETO, e em conformidade com a teoria dos motivos
determinantes.

Gabarito: CERTO.

3.4.4. Motivo X Motivação


Em síntese, motivar é explicar, reduzir a termo, enunciar, por no
papel, enfim, expor os motivos que determinaram a prática de
um ato. É a exteriorização, a formalização, do que levou à
Administração produzir determinado ato administrativo. Por exemplo:
na punição de um servidor, praticante de infração funcional, o motivo
(um dos elementos dos atos administrativos) é a própria infração,
enquanto a motivação seria a ‘capa’ do ato, a formalização dos
motivos, contida em ato (ou atos) que indiquem as razões, a
gradação da pena, o resgate a atos precedentes e outros que
permitam verificar a existência do motivo indicado.
A Administração tem o dever de motivar seus atos, sejam eles
discricionários, sejam vinculados. Assim, de regra, a validade do ato
administrativo depende do caráter prévio ou da concomitância da
motivação pela autoridade que o proferiu com relação ao momento
da prática do próprio ato.
O princípio da motivação é o elo dos demais princípios
constitucionais, isso porque é inimaginável em um Estado de Direito e
Democrático em que os cidadãos não conheçam os motivos pelos
quais são adotadas as decisões administrativas.
Portanto, decisões administrativas, legislativas e judiciais
devem ser precedidas dos pressupostos de fato e de direito que
fundamentaram a prática dos atos discricionários e vinculados.
Ah! Atos discricionários não podem ser motivados a posteriori
(mas sim prévia ou concomitantemente), caso contrário, o
administrador fica livre para criar o motivo que melhor lhe aprouver.

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Em outra visão a respeito da República, em especial, quanto à origem


da expressão, essa pode ser vista como coisa pública, como explicam
a maior parte dos dicionários pátrios. Desse modo, por pertencer a
todos, o uso que se faz da República deve ser bem explicado,
levando, portanto, à necessidade de motivação da maior parte dos
atos que provenha da Administração Pública.
Claro que essa maior parte dos atos deve ter chamado atenção dos
amigos. É porque, de fato, há certos atos que dispensarão
motivação para sua prática. Nesse sentido, leiam, por curiosidade, o
art. 50 da Lei 9.784/1999, que determina ser necessária a
motivação dos atos administrativos:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção
pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo
licitatório;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão
ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios
oficiais;
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou
convalidação de ato administrativo.

Ora, se a lei determina que, nessas hipóteses, os atos administrativos


deverão ser motivados, conclui-se que em outras, evidentemente,
poderão deixar de ser. Assim, nem sempre a motivação dos
atos é obrigatória. Embora desejável e quase sempre necessária
(pois é um princípio da Administração), a motivação poderá não ser
expressamente exigida.

Nesse contexto, cite-se a possibilidade de exoneração “ad nutum”


(a qualquer instante) de um servidor ocupante de cargo em
comissão, para a qual a Administração é dispensada de apresentar a
motivação expressa de tal decisão. Em outros termos, embora
existente o motivo, a motivação não se faz necessária, regra
geral. A homologação de processo licitatório é outro exemplo de
situação que prescinde de motivação, uma vez que as leis não
exigem para esta expressa motivação.

Ressalte-se que a Constituição não exige, direta e expressamente, do


administrador, a motivação de seus atos administrativos. Quem o
faz, expressamente, indicando a motivação como princípio é a Lei
9.784/1999, no art. 2º já citado, como decorrência, por exemplo, de
princípios constitucionais, como o da publicidade. Porém, para as

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decisões administrativas levadas a efeito no âmbito do Poder


Judiciário, a necessidade de motivação é expressa na CF, de 1988.
Vejamos (inc. X do art. 93):

As decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em


sessão pública, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da
maioria absoluta de seus membros.

Portanto, hoje, a motivação não é um princípio absolutamente


implícito no texto constitucional. Mas, como sobredito, seu registro
constitucional expresso diz respeito às decisões administrativas dos
Tribunais Judiciais e Ministério Público, não sendo diretamente
relacionado, portanto, aos administradores públicos, de modo geral.

Fixação

Motivo e motivação dos atos administrativos são conceitos


coincidentes e significam a situação de fato e de direito que serve
de fundamento para a prática do ato administrativo.
Comentários:
No Direito Administrativo, quase sempre, se tem nome diferente, tem de ter
diferenças. Se as coisas têm sentidos iguais, devem (ou deveriam) ter o
mesmo nome...
Assim, motivo e motivação, ainda que próximos, não são expressões
sinônimas.
Gabarito: ERRADO.

Fixação

De acordo com a teoria dos motivos determinantes, os atos


administrativos, quando tiverem sua prática motivada, ficam
vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos jurídicos.
Havendo desconformidade entre os motivos e a realidade, ou quando
os motivos forem inexistentes, a administração deve revogar o ato.
Comentários:
Mas estava indo tão bem na questão. É que até antes do termo “Havendo” a
questão estava certa! Mas quando o examinador diz que “Havendo
desconformidade entre os motivos e a realidade, ou quando os
motivos forem inexistentes, a administração deve revogar o ato” aí ele
cometeu o erro. Na verdade, motivos falsos levam à ANULAÇÃO do ato,
por ilegalidade, e não sua revogação, que ocorre por motivos de
conveniência e oportunidade.
GABARITO: ERRADO

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3.4.5. Motivo X Móvel


Para Celso Antônio, não se deve confundir motivo, situação
objetiva, real, com o móvel, isto é, a intenção, propósito do agente
que praticou o ato. Motivo é a realidade objetiva e externa ao
agente, servindo de suporte à expedição do ato. Móvel é a
representação subjetiva, psicológica, interna do agente e
corresponde àquilo que suscita a vontade do agente.
O móvel lembra os términos de alguns relacionamentos, em que
presenciamos a frase: a culpa não é sua, é minha! Bom, existe um
motivo real para a separação, mas será que o que “passa na
cabeça” é isso mesmo? Bom, o que “passa pela cabeça” é o móvel, é
a parte psicológica. Vamos a um exemplo no Direito
Administrativo.
MÉVIO tem uma filha linda, gatinha mesmo, residente no Rio
Grande do Norte (Areia Branca). A guria conhece o TÍCIO e por
ele se apaixona. TÍCIO é Paulistano e de quase dois metros de
altura e Auditor Fiscal. MÉVIO é Secretário da Receita Federal e
visualiza que a presença de TÍCIO em Porto Alegre (cidade bem
quente quando comparada com RN) é essencial para a
eficiência da Administração, e, bem por isso, decidi removê-lo
no interesse da Administração. Então, será que o motivo
exteriorizado é realmente verdadeiro? Difícil saber, não é
verdade? Afinal o móvel está na cabeça de MÉVIO. No entanto,
se o vício for provado, estaremos diante de desvio de
finalidade.

Fixação

(2010/FCC – TRE/AL – Técnico Jud./Adm)


1) motivo e motivação do ato administrativo são expressões
equivalentes. (Certo/Errado)
2) motivo e móvel do ato administrativo são expressões que não se
equivalem. (Certo/Errado)

Comentários:

Item 1) Motivo e motivação não são expressões equivalentes. O


motivo é o pressuposto de fato e de direito. A motivação é a
exteriorização dos motivos.

Item 2) O motivo não se confunde com o móvel. O móvel é a parte


psicológica do agente público.

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3.5. Objeto

Também denominado de conteúdo por alguns autores, o objeto diz


respeito à essência do ato administrativo, constituindo o efeito
jurídico imediato que tal ato produz, isto é, o resultado que,
juridicamente, o ato se propõe a produzir. Exemplo disso: na
exoneração do cargo público, o objeto é fazer com que o sujeito deixe
de estar no cargo. Esse o resultado jurídico do ato, seu objeto. Para
identificar o objeto, tem que se verificar o que o ato prescreve ou
dispõe, portanto.

Em determinadas circunstâncias, o objeto do ato deve reproduzir


aquilo que desejava o legislador. Noutras, permite-se, em lei, ao
agente ponderar quanto àquilo que pretende atingir com sua
manifestação volitiva (de vontade). No 1º caso, tem-se objeto (e ato)
vinculado; no segundo, ato (e objeto) discricionário. É preciso ter
em conta que o objeto guarda íntima relação com o motivo do
ato administrativo, constituindo, estes dois elementos, o núcleo do
que a doutrina comumente denomina de mérito do ato
administrativo.

Por fim, pode-se dar como exemplo de objetos de ato administrativo,


os seguintes: uma licença para construção tem por objeto permitir
que o interessado possa edificar de forma legítima; no ato de posse,
é a investidura do servidor em cargo público; na aplicação de uma
multa, o objeto é punir o transgressor, etc. Vê-se que o objeto é,
repisando, aquilo que se pretende de forma imediata, enquanto que,
de forma mediata, a pretensão tem a ver com o elemento
finalidade: a satisfação do interesse público.

3.5.1. Objeto X Conteúdo

Em concursos públicos não existem verdades absolutas! Em 90% das


provas, as ilustres organizadoras apresentam-nos o conteúdo como
sinônimo para objeto. Porém, há, na doutrina, aqueles que os tratam
como se fossem conceitos diversos.

Para Raquel Urbano, a noção de conteúdo distingue-se da ideia de


objeto do ato administrativo. O conteúdo é o que o ato prescreve.
O objeto é a coisa ou a relação jurídica sobre a qual recai o
conteúdo. O conteúdo da desapropriação é a aquisição originária de
um bem pelo Poder Público com a extinção da propriedade alheia. É
isto que o ato dispõe: aquisição pública e perda dominial daquele que
sofre a intervenção. O objeto é o bem sobre o qual o conteúdo
(desapropriação) recai.

Entendeu? Então identifique o objeto e o conteúdo no ato de


demissão de servidor público. Vejamos.

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O conteúdo é sobre o que dispõe o ato, no caso, a extinção da


relação jurídico-funcional. É o interior do ato administrativo. O
objeto é sobre o que recai o conteúdo do ato, no caso, recai sobre a
relação jurídica. É o que está do lado de fora do ato.

Apesar de todo o exposto, pede-se sua atenção. Como a situação


acima é excepcional, só pode ser recordada se a banca organizadora
for expressa, algo do tipo: “há, na doutrina, entendimento de que
conteúdo não se confunde com o objeto, sendo este exterior ao ato, e
aquele interior ao ato administrativo”. Caso contrário, siga a regra
de que conteúdo é sinônimo para objeto.

3.6. Vícios nos Elementos de Formação


Os vícios são defeitos que acarretam a invalidação dos atos. Tratando-se de
atos administrativos, os vícios atingem os elementos de formação:
competência, finalidade, forma, motivo, motivo e objeto.
A seguir, vamos sintetizar as preciosas passagens de Maria Sylvia Di Pietro
acerca dos vícios nos elementos de formação dos atos
administrativos, conforme definidos pela Lei de ação popular (Lei 4.717,
de 1965).
 Em relação ao sujeito, os vícios podem ser de incompetência ou de
incapacidade.
A competência é o círculo de atribuições, definidas em lei, entregues ao
servidor. Assim, atos praticados fora da circunferência são manchados pelo
vício de competência. São espécies de vícios de competência:
- A usurpação de função pública – é quando “alguém” se apodera,
indevidamente, das atribuições dos agentes públicos, sem que, no
entanto, tenha sido investida no cargo, emprego ou função (é capitulado
como crime de particular contra a Administração).
Por exemplo: o particular “X”, para realizar sonho de criança, adquire
farda de policial. A partir daí dá início ao trabalho de fiscalização de
veículos dos particulares em geral. Tício é parado pelo nobre
“policial”, o qual sugere que o carro está sem estepe, sem triângulo,
com pneus carecas, com faróis queimados. Tício então lança a
aposta: nobre policial, aposto contigo que, com 50,00 reais, eu
me safo destes problemas. O policial responde: acaba de ganhar
a aposta, pode ir embora. Neste caso concreto, o ato praticado
pelo usurpador é considerado INEXISTENTE.

Fixação
O clássico exemplo de ato inexistente é o ato praticado pelo
usurpador de função pública, mas admite-se também o uso
da expressão ato inexistente para designar atos cujo objeto
seja materialmente impossível, como a nomeação de pessoa
morta.
Comentários:

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O ato administrativo, para existir, deve contar com todos os elementos de


formação. Dentre os requisitos de validade, destaca-se a competência ou
sujeito. Na usurpação de função pública, não há o sujeito do Estado, logo o
ato é inexistente. Da mesma forma, é necessária a presença do objeto do
ato (sobre o que recai a declaração do Estado), logo, se a pessoa está
morta, a nomeação é ato inexistente.
Gabarito: CERTO.
- O excesso de poder – ocorre quando o agente vai além dos limites
de sua competência (pode configurar crime de abuso de autoridade). São
exemplos: a demissão de servidor público federal por Ministro de Estado,
sem que o Presidente da República tenha delegado a atribuição de
provimento de cargos, e uso de meios imoderados (desproporcionais) para
a prática de atos de sua competência.
- A função de fato – é o tal agente “Denorex”. Parece que é, mas não é! A
pessoa que pratica o ato está irregularmente investida no cargo,
emprego ou função. No entanto, segundo a teoria da aparência, os
atos serão considerados válidos e eficazes, perante terceiros de boa-
fé.
Por exemplo: Mévio, servidor estatutário, detentor de cargo efetivo,
completa 70 anos (idade da aposentadoria compulsória). Porém,
gosta tanto do trabalho que decidiu permanecer na Administração
Pública. Tício comparece à Administração e solicita certidão ao Mévio,
agora com 71 anos.
A despeito disso, a certidão será considerada válida e eficaz
(teoria da aparência). Nesse caso concreto, o ato praticado por
Mévio é considerado EXISTENTE E VÁLIDO, distintamente do
usurpador de função pública.
Os vícios de incapacidade, por sua vez, são previstos, por exemplo, na Lei
9.784, de 1999, quando esta lista os casos de impedimento e de
suspeição.
O impedimento são situações objetivas, facilmente constatáveis, por
exemplo, grau de parentesco. Inclusive, por esse motivo, é dever da
autoridade, embora competente nos termos da lei, decretar-se
impedida de julgar o processo, de participar do processo (presunção
absoluta).
Por exemplo: como você se comportaria no julgamento da sua sogra?
Não precisa responder!
A suspeição, por sua vez, são situações subjetivas, discutíveis. Por
isso, a presunção é relativa, não sendo dever da autoridade a decretação,
de ofício, da suspeição.
Por exemplo: o servidor “X” é amigo do servidor “Y”. O servidor “X”
responde a processo administrativo, o qual será julgado pelo servidor
“Y”. Então, o servidor “Y” é, certamente, competente, no entanto, é
capaz? Difícil responder, né? Inclusive, a Lei registra que a amizade
deve ser ÍNTIMA.

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Não é tão simples assim afirmar, categoricamente, o que é ou não uma


amizade íntima. Por isso a presunção de incapacidade é relativa e deve
ser provada.
 Vícios de forma.
Na Lei da ação popular, o vício de forma se verifica quando há omissão ou
na observância incompleta ou irregularidade de formalidades
indispensáveis à existência ou seriedade do ato.
Por exemplo: o Presidente da República demite servidor público por
meio de Portaria. Ora, o ato privativo do chefe do Executivo Federal é
o Decreto.
A Receita Federal lança a carta-convite 235/2011 para a realização de
concorrência tendente à contratação de serviços não comuns na área
de tecnologia da informação. Ora, a publicidade e a formalização da
concorrência são por meio de Edital e não de carta-convite.
O servidor público “X” é demitido, no entanto, a autoridade
competente esqueceu-se de motivar o ato. Isso mesmo. Existe
motivo, porém os motivos não foram exteriorizados, não foi dado
forma.
 Já os vícios no elemento finalidade são nossos conhecidos, não é
verdade?
Verifica-se quando o agente pratica ato visando a fim diverso daquele
previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.
Estamos diante da figura do desvio de finalidade/poder.
 Quanto aos motivos, a Lei diz que o vício ocorre quando a matéria
de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é
materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao
resultado obtido.
Por exemplo: a Administração pune servidor, mas este não praticou
qualquer ilícito administrativo (motivo inexistente).
 Por fim, os vícios no elemento objeto.
O objeto é o efeito jurídico imediato produzido pelo ato. A sua ilegalidade
ocorre quando o resultado viola lei, regulamento ou outro ato normativo.
Nos termos da Lei, o objeto deve ser:
>> Lícito: o poder público não pode obrigar que o particular faça algo
proibido por lei (p. ex.: um Município, por exemplo, não pode desapropriar
bens imóveis da União; a autoridade competente não pode aplicar
suspensão, quando, em verdade, seria cabível a advertência);
>> Possível: o resultado desejado deve ser, material e juridicamente,
atingível (p. ex.: demissão ou nomeação de servidor falecido, instalação de
antena de concessionária em terreno pantanoso, desapropriação de terras
produtivas pela União para fins de Reforma Agrária);
>> Moral: a Administração deve se comportar de forma ética, honesta e
justa (p. ex.: emissão de parecer sob encomenda);
>> Determinado/determinável: o ato de desapropriação deve recair
sobre bens certos e individualizados.

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4. Atributos dos Atos Administrativos

Os atos administrativos são emanações do poder estatal, e, portanto,


são dotados de determinadas características que os distinguem dos
atos jurídicos em geral. A doutrina costuma nomear essas
características de atributos do ato administrativo, sendo certo que a
Odete Medauar prefere distingui-las como notas peculiares.

Dessa forma, para que se externe a supremacia do interesse público


em relação ao particular, é necessário que os atos administrativos,
exteriorização de uma das funções do Estado, sejam dotados de
certas características que não são encontradas nos demais atos
jurídicos. Apesar das divergências encontradas, a doutrina aponta
como principais atributos: a presunção de legitimidade e de
veracidade, a autoexecutoriedade, a imperatividade, e a tipicidade.

ELEMENTOS: são partes do ATRIBUTOS: características


ato do ato

COMPETÊNCIA: Poder atribuído


Presunção de legitimidade:
sempre existe. É a conformidade
FINALIDADE: interesse público
do ato com a ordem jurídica
(de modo amplo)

FORMA: exteriorizador do ato


Autoexecutoriedade: permite
(como este vem ao mundo)
que a Administração Pública aja,
independente de autorização
MOTIVO: pressupostos de fato e
judicial
de direito

OBJETO: conteúdo (resultado Imperatividade: em razão dela,


imediato) o destinatário deve obediência ao
ato, independente de
concordância

4.1. Presunção de Legitimidade e de Veracidade

Dispõe o inc. II do art. 19 da CF, de 1988:

Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e


aos Municípios:

(...)

II - recusar fé aos documentos públicos;

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Os documentos editados pelo Estado são dotados de fé pública. E isso


se dá, pois todos os atos praticados pela Administração Pública são
presumidamente legítimos, independentemente de sua natureza
(administrativos ou não). E, realmente, não poderia ser diferente. É
que, em toda sua vida funcional, o administrador deve observar a lei,
em face de disposição expressa da Constituição Federal (art. 37,
caput). Portanto, não é necessária norma infraconstitucional que
reafirme a presunção de legitimidade dos atos.

Conforme o atributo da presunção de legitimidade, os atos da


Administração Pública presumem-se legítimos desde sua origem, isto
é, desde seu nascimento, sendo tidos produzidos em conformidade
com as normas legais e os princípios, e, bem por isso, vinculam os
administrados por ele atingidos desde a edição. Um dos efeitos da
presunção é o de permitir que o ato opere efeitos imediatamente. A
celeridade garantida pela presunção de legitimidade é acompanhada
de outras prerrogativas, como é o caso da autoexecutoriedade.

E o leitor se questiona: isso significa que não posso me opor à


execução do ato? Não é isso. Obviamente, o particular, ao se sentir
atingido pelo ato do Estado, tem todo o direito de socorrer-se ao
Poder Judiciário, utilizando, para tanto, dos remédios jurídicos postos
à sua disposição, afinal vigora entre nós o princípio da Jurisdição
UNA (sistema inglês), encontrado no inc. XXXV do art. 5º da
CF/1988.

Logo, pelo fato de se permitir a discussão administrativa ou judicial


do ato, é possível concluir que a presunção não é absoluta (“jure et
de jure”), mas sim relativa (“juris tantum”). Porém, ainda que o
ato da Administração contenha forte aparência de ilegalidade, sabe-
se que o Judiciário não pode se pronunciar de ofício, devendo
aguardar a provocação do particular interessado.

Jurisprudência Selecionada

MS-STJ 11870

Ementa

PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO - EMBARGOS DE DECLARAÇÃO -


CONTRADIÇÃO E OBSCURIDADE INEXISTENTE.

1. Os atos administrativos gozam da presunção de legalidade que, para ser


afastada, necessita de prova cabal da deformação do ato.

2. Não podem ser consideradas, para efeito de anulação de um ato


administrativo, alegações gerais e imprecisas, tais como violação aos
princípios da dignidade da pessoa humana, da ampla defesa e do
contraditório.

3. Embargos de declaração rejeitados

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Abre-se um parêntese para informar que a presunção de


legitimidade não se confunde com a de veracidade. A
presunção de legitimidade é a conformidade do ato com o Direito,
mas no campo puramente abstrato (normativo). Nesse caso, avalia-
se o ato da Administração, deixando de lado as considerações sobre
eventuais consequências prático-jurídicas dele advindas. Já a
presunção de veracidade significa que os fatos alegados pela
Administração presumem-se verdadeiros. Essa característica tem o
efeito de inverter o ônus da prova, ou seja, caberá ao administrado
provar o contrário, apesar de ser válida a ideia, no direito civil, de
quem alega ter o dever de provar os fatos.

Inversão do ônus da prova?! Professor, pode explicar isso


melhor? Então, quem deve provar a suposta ilegalidade do ato? A
Administração que alega? Ou os particulares (administrados) que se
opõem? A resposta é que a presunção dos atos inverte o ônus da
prova, competindo ao particular demonstrar que o ato da
Administração foi produzido em descompasso com o direito
vigente e, ainda, que os fatos alegados não são reais, não são
adequados. Que confuso não?! Vamos a um exemplo, para que fique
um pouco mais claro.

TÍCIO, em alta velocidade, ao ultrapassar sinal vermelho, é


multado por agente de fiscalização. Depois de determinado
prazo, chega à casa de TÍCIO multa pela transgressão, ou seja,
a Administração ALEGA que TÍCIO ultrapassou o sinal vermelho.
Será verdadeira a alegação da Administração? Quem alega tem
de provar? A resposta é que, embora a regra seja de que
quem alega é que deve provar, tratando-se de Direito
Público, como no caso, INVERTE-SE O ÔNUS DA PROVA,
logo, TÍCIO terá de provar o equívoco da Administração ao
multá-lo, dado que, a princípio, o ato administrativo é
presumivelmente legítimo.

Gustavo Scatolino registra-nos que se tem admitido ser incabível a


inversão do ônus da prova diante dos fatos negativos, pois não se
produz prova de tais fatos. Assim, no caso de realização de teste
físico para concurso público, se um candidato não alcançar o número
mínimo no teste de “barras”, com a sua consequente exclusão, caso o
candidato alegue que isso não ocorreu, será a Administração que
deve provar que o número mínimo de flexões não foi realizado, como,
por exemplo, por meio de vídeos.

Mais um detalhe: enquanto o ato não for julgado ilegal e retirado do


mundo jurídico, continuará produzindo seus efeitos regulares. E,
ainda mais, na visão da Prof.ª Maria Sylvia Di Pietro:

O Judiciário não pode apreciar ex officio a validade do ato;


sabe-se que, em relação ao ato jurídico de direito privado, o

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artigo 146 do CC determina que as nulidades absolutas podem


ser alegadas por qualquer interessado ou pelo Ministério
Público, quando lhe couber intervir, e devem ser pronunciadas
pelo juiz, quando conhecer do ato ou dos seus efeitos; o
mesmo não ocorre em relação ao ato administrativo, cuja
nulidade só pode ser decretada pelo Judiciário a pedido da
pessoa interessada

Doutrina Selecionada:

Hely Lopes Meirelles

A presunção de legitimidade autoriza a imediata execução ou operatividade dos


atos administrativos, mesmo que arguidos de ou defeitos que os levem à
invalidade. Enquanto, porém, não sobrevier o pronunciamento de nulidade os atos
administrativos são tidos por válidos e operantes, quer para a Administração, quer
para os particulares sujeitos ou beneficiários de seus efeitos.

Outra consequência da presunção de legitimidade e veracidade é a transferência do


ônus da prova da invalidade do ato para quem a invoca. Cuide-se da arguição de
nulidade do ato, por vício formal ou ideológico ou de motivo, a prova do defeito
apontado ficará sempre a cargo do impugnante, e até sua anulação o ato terá plena
eficácia.

Fixação
O ato administrativo, uma vez publicado, terá vigência e deverá ser
cumprido, ainda que esteja eivado de vícios.

Comentários:
Muito boa! Realmente, uma vez publicado o ato, tornando-se eficaz, o
ato deve ser cumprido. Quem “sustenta” a produção dos efeitos, ainda
que eivados de vícios, é a presunção de legitimidade. Como os atos são
pressupostos legítimos, devem ser observados, ainda que, depois de
questionados, revelem-se ilegítimos.
Gabarito: CERTO

Fixação
O Ministério da Saúde firmou convênio com uma instituição privada, com fins
lucrativos, que atua na área de saúde pública municipal. O objeto desse
convênio era a instalação de uma UTI neonatal no hospital por ela
administrado. Conforme esse convênio, a referida instituição teria o encargo de,
utilizando-se de subvenções da União, instalar a UTI neonatal e disponibilizar,
para a comunidade local hipossuficiente, pelo menos 50% dos leitos dessa nova
UTI. No entanto, essa instituição acabou por utilizar parte desses recursos
públicos na reforma de outras áreas do hospital e na aquisição de
equipamentos médico-hospitalares de baixíssima qualidade. Maria, que ali foi
atendida, viu sua filha recém-nascida falecer nesse hospital. Apurou-se, por

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meio de perícia, que a morte da recém-nascida ocorreu por falha técnica na


instalação e devido à baixa qualidade dos equipamentos ali instalados. Em face
dessa constatação e visando evitar novas mortes, o município suspendeu
provisoriamente o alvará de funcionamento da referida UTI, notificando-se o
hospital para ciência e eventual impugnação no prazo legal.
Considerando a situação hipotética apresentada acima, julgue o item, acerca
dos contratos administrativos, dos serviços públicos, da responsabilidade civil e
da Lei n.º 8.429/1992.
A presunção de legitimidade e de veracidade do ato administrativo municipal
em tela gera a inversão do ônus da prova.

Comentários:

Item interessantíssimo.

Para marcar posição, tanto a presunção de legitimidade quanto a de


veracidade invertem o ônus da prova em desfavor do particular que se sente
prejudicado pelo ato. No entanto, para Maria Sylvia só a Veracidade teria
esse efeito. E, como se sabe, a FCC acompanha ipsis litteris o livro da
autora. Logo, é melhor ficar de olho, não há verdades absolutas.

Gabarito: CERTO.

Fixação

Pelo atributo da presunção de veracidade, presume-se que os atos


administrativos estão em conformidade com a lei.
Comentários:
Na realidade, pela presunção de veracidade, os FATOS ALEGADOS pela
Administração para a prática de um ato são verídicos, reais, existentes.
A conformidade com a LEI diz respeito à presunção de LEGALIDADE
dos atos administrativos. O que ocorreu neste item foi que o examinador
“embolou” os conceitos – chamou de presunção de veracidade o que, de
fato, diz respeito à presunção de legalidade, estrito senso, dos atos
administrativos. Daí o erro da questão.
GABARITO: ERRADO

4.2. Autoexecutoriedade

A autoexecutoriedade é a prerrogativa de que certos atos


administrativos sejam executados imediata e diretamente pela
própria Administração, independentemente de ordem ou
autorização judicial.

Para Lucas Rocha Furtado, a autoexecutoriedade decorre da


presunção de legitimidade, embora com esta não se confunda. Afinal
de nada valeria dizer que os atos administrativos são

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presumivelmente legítimos, caso a Administração precisasse de


autorizações judiciais para agir.

Fixação
FGV - AFRE RJ/2008
O atributo do ato administrativo designado por autoexecutoriedade deriva do
princípio da legalidade:
a) subjetiva.
b) relativa.
c) absoluta.
d) estrita.
e) objetiva.

Comentários:

Pela legalidade objetiva, a Administração Pública, em todas as suas ações,


deve observância à Lei. A dúvida nesta questão repousaria se a resposta não
estaria também alinhada à letra “D”. Não está!

A legalidade estrita determina que, em alguns casos, somente a Lei,


entendida como ato que transita pelo processo legislativo, poderia
determinar certas condutas. É o que ocorre, por exemplo, na criação de
tributos – só a Lei pode fazer isso. Entretanto, a autoexecutoriedade não
deriva daí, pois, de modo geral, a Administração pode agir, independente de
autorização judicial. Não há, a princípio, a imposição de vontade da
Administração ao particular, no que diz respeito à autoexecutoriedade. Para
ficar claro – a Administração pode fazer concursos públicos de modo
autoexecutório. Para tanto, deve obediência à Lei (objetivamente). Por isso
a correlação feita pelo examinador (autoexecutoriedade – legalidade
objetiva).

Gabarito: alternativa E.

O atributo da autoexecutoriedade garante, até mesmo, o uso da força


física, se for necessária, no entanto, com uso de meios adequados e
proporcionais.

Por exemplo: estudantes de Universidade Pública, de forma


pacífica, mantêm-se instalados em determinado bem público de
uso especial (reitoria da Faculdade). Nesse caso, seria possível
a expulsão do grupo, sem a intervenção do Judiciário? É claro
que sim, mas sem maus-tratos, sem violência desmedida,
enfim, com proporcionalidade e razoabilidade, princípios que
acabam funcionando como limites para a autoexecutoriedade
administrativa.

Porém, abre-se um parêntese para esclarecer que a


autoexecutoriedade não existe em todos os atos administrativos.
Conforme a doutrina majoritária, só há autoexecutoriedade quando:

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a) expressamente prevista em lei; ou

b) tratar-se de medida urgente que, acaso não


adotada de imediato, pode ocasionar prejuízo maior
para o interesse público.

Sobre o tema, na jurisprudência do STF, destaca-se o MS 24.182, em


que se firmou o entendimento de que a Administração Pública não
pode descontar indenizações da folha de pagamento dos servidores,
sem que tenha a anuência do servidor ou autorização legal ou
judicial.

Fixação
Com relação aos atos da administração, julgue os seguintes itens.
A autoexecutoriedade, atributo inerente aos atos administrativos, só não
está presente quando vedada expressamente por lei.
Gabarito: Errado

Comentários:

A autoexecutoriedade se faz presente nos atos administrativos quando a lei assim


prevê e/ou no caso de medida urgente.

Gabarito: ERRADO.

Por fim, cabe o apontamento de que parte da doutrina desdobra a


autoexecutoriedade em dois outros atributos: a exigibilidade e a
executoriedade.

Na exigibilidade, a Administração usa de meios indiretos de


coação para que suas decisões sejam cumpridas, como, por
exemplo, a utilização das multas.

Na executoriedade, a Administração emprega meios diretos de


coerção, compelindo materialmente o administrado a fazer alguma
coisa, utilizando-se inclusive da força.

Segundo Maria Sylvia Di Pietro, na primeira hipótese


[exigibilidade], os meios de coerção vêm sempre definidos na lei;
na segunda [executoriedade], podem ser utilizados,
independentemente de previsão legal, para atender situação
emergente que ponha em risco a segurança, a saúde ou outro
interesse da coletividade.

Para Celso Antônio, a executoriedade é um plus em relação à


exigibilidade, de tal modo que nem todos os atos exigíveis são
executórios.

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Por exemplo: a multa administrativa é exigível pela


Administração, sendo uma forma indireta de o Estado forçar
que o particular cumpra a obrigação. Porém, a multa não é
executória, já que a Administração não poderá compelir que o
particular pague o valor correspondente, devendo, para tanto,
ir a juízo.

O autor cita, ainda, a seguinte situação, em que confirma a


existência de atos exigíveis e não autoexecutórios:

A intimação para que o administrado construa calçada defronte


de sua casa ou terreno não apenas impõe esta obrigação, mas
é exigível porque, se o particular desatender ao mandamento,
pode ser multado sem que a Administração necessite ir ao
Judiciário para que lhe seja atribuído ou reconhecido o direito
de multar. Entretanto, não pode obrigar materialmente,
coativamente, o particular a realizar a construção da calçada.

4.3. Imperatividade

A imperatividade é a característica pela qual os atos


administrativos se impõem como obrigatórios a terceiros,
independentemente da anuência destes, que, assim, sujeitam-se
à imposição estatal.

Se o concursando tivesse de traduzir a imperatividade em um


princípio só, qual seria este? A Resposta deveria ser:
SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO SOBRE O PARTICULAR, ou
seja, o Estado determina ordens, de forma unilateral, e nós,
administrados (particulares) devemos acatá-las, sob pena de
sanções. Nota que a supremacia traduz uma ideia de
verticalidade, de prerrogativa.

Importante perceber que os atos administrativos são tão imponentes,


tão fortes, a ponto de seus efeitos serem sentidos por particulares
que não se submetem à hierarquia da Administração. Ou seja,
os atos são emitidos pelo Estado e ultrapassam sua esfera,
alcançando a esfera do particular sem qualquer vínculo especial,
enfim, extravasa o âmbito interno administrativo, no que a doutrina
denomina de Poder Extroverso, que é prerrogativa dada ao Poder
Público de impor, de modo unilateral, obrigações a terceiros.

Do mesmo modo como acontece com a autoexecutoriedade, nem


todos os atos são dotados de imperatividade.

Para encontrarmos os atos não imperativos é só procurarmos pelas


situações em que o Estado encontra restrições em sua atuação, eis
que, como informamos, a imperatividade traduz prerrogativa
estatal. P. ex., se um servidor solicita uma certidão por tempo de
serviço, o Estado tem a prerrogativa de negar? Se o Estado tem o

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desejo de contratar uma nova frota de veículos, poderia forçar uma


concessionária ao fornecimento? A resposta, para ambos os casos, é
que não. Daí porque concluímos que atos enunciativos (certidões,
atestados e outros) e atos negociais (autorização, permissão e
outros), não são dotados de imperatividade, porque funcionam
como uma restrição para o Estado e não prerrogativa.

Fixação
O ato administrativo, por estar submetido a um regime de direito público,
apresenta algumas características que o diferenciam dos atos de direito
privado. Assim, de acordo com o atributo da imperatividade, o ato
administrativo poderá ser imediatamente executado pela administração pública,
sem a necessidade de intervenção do Poder Judiciário.

Comentários:

O conceito dado é o de AUTOEXECUTORIEDADE, não de imperatividade.

Gabarito: ERRADO.

4.4. Tipicidade

Para parte da doutrina, em razão da tipicidade, o ato administrativo


deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como
aptas a produzir determinados resultados.

Por este atributo afasta-se a possibilidade de produzir atos


administrativos unilaterais inominados, especialmente em
consequência direta do princípio da legalidade: para cada finalidade
pretendida pela Administração existe um ato definido em lei.

Duas consequências podem ser apontadas em razão do princípio


da tipicidade:

I) Impede que a Administração produza atos unilaterais e


coercitivos, sem expressa previsão legal, representando
verdadeira garantia ao administrado;

II) Impede a prática de atos totalmente discricionários


(que seriam, em realidade, arbitrários), porque
a previsão legal define os contornos em que a
discricionariedade poderá ser exercida.

Destaque-se, por fim, que não há de se falar em tipicidade com


relação aos atos bilaterais, como é o exemplo clássico dos
contratos administrativos, pois, em relação a estes, não há
imposição da vontade administrativa. Assim, nestes acordos de
vontades (contratos), a vontade da Administração dependerá da

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aceitação do particular, não havendo óbices à formalização de


contratos inominados, desde que haja o melhor atendimento do
interesse público e do particular. Obviamente, por vezes, mesmo nos
contratos administrativos, o princípio da tipicidade se fará presente,
como é o caso dos contratos de concessão de serviços públicos,
já nomeados, tipificados, na Lei 8.987/1995, por exemplo.

Detalhe – a partir da Lei 9.784/1999, o atributo da tipicidade,


diríamos, vem perdendo força. É que, como vimos ao tratarmos do
elemento forma, o art. 22 da Lei diz que esta só pode ser exigida
quando expressamente prevista em lei. Por conseguinte, se a LEI não
estabelecesse textualmente a forma (e as formalidades) para
produção do ato, a Administração teria mais liberdade de escolha
com relação a isto.

Enfim, os atributos, as notas peculiares, as características, aqui


apontados são os mais importantes para efeitos de concurso. Mas
nada impede que sejam citados outros, os quais, sendo bem sinceros,
dificilmente cairão na prova.

Fixação

Tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo deve


corresponder a figuras definidas previamente pela lei, aptas a
produzir determinados resultados. Trata-se de decorrência do
princípio da legalidade, que afasta a possibilidade de a administração
praticar atos inominados.

Comentários:

Para Maria Sylvia Di Pietro, pela tipicidade – atributo exclusivo dos atos
unilaterais –, a cada finalidade a ser perseguida pela Administração, o
ordenamento jurídico estabelece, previamente, o ato específico (típico).
Inadmitem-se, assim, os atos inominados, como decorrência do princípio da
legalidade.

Gabarito: CERTO.

Fixação
(2008/FGV – SEFAZ/RJ - Fiscal de Rendas) A respeito das
características do ato administrativo, assinale a afirmativa correta
a) a característica de imperatividade do ato administrativo afasta
totalmente a possibilidade de atuação consensual da administração
pública.
b) a avocação, pelo superior, da competência para realizar um ato
administrativo, apresenta-se excepcional.
c) o poder judiciário pode rever o mérito do ato discricionário do
poder executivo.
d) o ato discricionário não pode ser revogado.

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e) a competência é em regra derrogável.

Comentários:

Letra A – ERRADA. Pela imperatividade, o ato administrativo é IMPOSTO


ao particular. Mas, então, será que o Estado pode nos obrigar a tirar carteira
de motorista?! Claro que não! Logo, quando há consenso, não há
imperatividade, e, portanto, o item está incorreto.

Letra B – CERTA. A avocação é cercada dos SEMPRES: SEMPRE


excepcional, SEMPRE temporária e SEMPRE justificada.

Letra C – ERRADA. Vimos que o Poder Judiciário não pode se imiscuir no


mérito administrativo dos atos de outros Poderes.

Letra D – ERRADA. Atos vinculados é que, em regra, não podem ser


revogados.

Letra E – ERRADA. A competência é inderrogável, irrenunciável,


imprescritível e improrrogável.

Gabarito: alternativa B.

5. Mérito Administrativo

O mérito administrativo corresponde à liberdade (com limites) de a


autoridade administrativa escolher determinado comportamento e
praticar o ato administrativo correspondente, referindo-se ao juízo de
valor sobre a conveniência e a oportunidade da prática do ato
administrativo.

Para Hely Lopes Meirelles, a presença do mérito administrativo


verifica-se sempre que a Administração decidir ou atuar valorando
internamente as consequências ou vantagens do ato,
consubstanciando-se, pois, na “valoração dos motivos e na escolha
do objeto do ato, feitas pela Administração incumbida de sua prática,
quando autorizada a decidir sobre a conveniência, oportunidade e
justiça do ato a realizar”.

Em decorrência do mérito administrativo, a Administração pode


decidir ou atuar valorando internamente as consequências ou
vantagens do ato, traduzindo-se, pois, na valoração dos Motivos e
na escolha do Objeto do ato, feitas pela Administração incumbida
de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a conveniência,
oportunidade e justiça do ato a realizar. Em síntese, o mérito
administrativo poderia ser definido com uma espécie de liberdade
administrativa, a qual, contudo, não é ilimitada.

De fato, a liberdade dada ao administrador público para tomar


determinadas decisões não pode ser entendida como arbítrio, ou
seja, irrestrita liberdade, dado que A LEI, direta ou
indiretamente, sempre constitui limite ao exercido da atividade
administrativa.

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Por consequência da definição de mérito, observa-se que este é


ligado estreitamente ao ato discricionário, assim entendido como
aquele ato em que há liberdade, margem de flexibilidade de
atuação, conferida legalmente à Administração, a qual sempre terá
limites. Para que fique mais fácil: o ato é discricionário quando há
pelo menos duas alternativas juridicamente válidas,
encontrando-se a Administração Pública apta a valorar entre
ambas, ou seja, tem pelo menos duas saídas jurídicas.

Como exemplo, tomemos a licença capacitação, prevista no art. 87


da Lei 8.112/90, o qual é citado para facilitar a explicação:

Após cada quinquênio de efetivo exercício, o servidor poderá,


no interesse da Administração, afastar-se do exercício do
cargo efetivo, com a respectiva remuneração, por até três
meses, para participar de curso de capacitação profissional.

Sem dificuldade, percebe-se que cumpre à Administração Pública


deferir, ou negar, o pedido da licença capacitação, conforme tenha
interesse, ou não, no curso pretendido pelo servidor público. Fica a
pergunta, então: QUANDO A ATUAÇÃO É DISCRICIONÁRIA, E,
POR CONSEQUÊNCIA, QUANDO HÁ MÉRITO NO ATO
ADMINISTRATIVO? Basicamente, pode-se apontar que há
discricionariedade, em situações de normalidade administrativa, em
três casos:

I) a própria lei concede a possibilidade à Administração


de agir de forma discricionária, como no caso de remoção de ofício do
servidor, para atender necessidade de serviço;

II) a lei é omissa, dado que não há viabilidade de se


prever por meio de normas de cunho geral e abstrato todas as
hipóteses que surgirão para a decisão administrativa. Assim, cabe à
Administração decidir, em razão do “vazio da norma”, sempre
tendo em conta o interesse público que deve ser atingido;

III) a lei prevê certa competência, mas não a conduta a


ser adotada, diante de determinada situação. Melhor exemplo a ser
dado no que se refere a último caso é em matéria de poder de
polícia, para o exercício do qual é impossível traçar todas as condutas
possíveis diante de lesão ou ameaça de lesão à vida, à segurança
pública etc. Caberá à instituição pública que exerce tal poder, então,
decidir qual a melhor conduta a ser adotada, de modo mais ou menos
livre (com mérito, em si).

Lembra-se que a CF/1988 consagra a separação (não absoluta) das


funções de Estado, quando trata da independência dos Poderes,
em seu art. 2º. Com efeito, é clássica a afirmativa de que não cabe
ao Judiciário rever os critérios adotados pelo administrador, a
não ser que sob a rotulação de mérito administrativo encontre-se
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inserida qualquer ilegalidade resultante de abuso ou desvio de


poder ou, ainda, falta de proporcionalidade, de razoabilidade,
de adequação entre os meios utilizados para os fins que a
Administração deseja alcançar.

De fato, não fosse assim, seria melhor o Juiz (o Poder Judiciário)


substituir o administrador, assumindo o papel deste. Caberia, por
exemplo, ao Juiz determinar por onde passará o ônibus e quais serão
suas paradas, o que é impensável. Há vários exemplos
jurisprudenciais relacionados a esta afirmativa (de que o mérito não
pode ser invadido pelo Poder Judiciário). Vejamos um, advindo da
jurisprudência do STJ (RMS 30473), assim ementado por aquela
Corte:

ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. PROCURADOR DO


ESTADO DA PARAÍBA. PROVA. CRITÉRIOS DE CORREÇÃO.
APRECIAÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. IMPOSSIBILIDADE.
MATÉRIA PREVISTA EM EDITAL.

1. Nas demandas em que se discutem concurso público, a


atuação do

Poder Judiciário limita-se ao exame da legalidade do certame,


vedada

a apreciação dos critérios utilizados pela banca examinadora


para formulação de questões e atribuição das notas aos
candidatos, sob pena de indevida incursão no mérito
administrativo. Precedentes.

2. A aplicação de prova discursiva em concurso público visa


avaliar a apresentação e estrutura textual, conhecimento da
norma culta de gramática, e domínio do conteúdo indicado. Em
razão disso, não raro, a questão exige do candidato
conhecimento multidisciplinar e a capacidade de examinar a
matéria sob o prisma constitucional e de legislação
infraconstitucional.

3. O exame atento da questão impugnada, cuja anulação se


objetiva no writ, evidencia que o assunto suscitado -
dissertação sobre os requisitos para a conversão do negócio
jurídico - estava incluso no conteúdo programático previsto em
edital.

Ao negar o provimento ao recurso, o STJ concluiu que a formulação


dos critérios de correção das provas discursivas em um concurso
público se insere no mérito administrativo, desde que isso encontre
amparo no edital do certame.

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Abre-se um parêntese para esclarecer, todavia, que a doutrina mais


moderna tem apontado ser cada vez menor a discricionariedade
da Administração, em razão da ampliação dos fundamentos
permissivos do controle judicial dos atos administrativos. Assim,
embora permaneça válido, para fins de concurso, que ao Poder
Judiciário não é dado o exame do mérito do ato administrativo, nota-
se forte tendência a reduzir-se o espaço entre a legalidade e o
mérito. Admite-se a apreciação judicial sobre a legalidade do uso da
discricionariedade e dos limites de opção do agente administrativo,
sobremodo em face dos novos princípios diretores da atividade
administrativa e de teorias que permitem a aferição da LEGALIDADE
do ato discricionário. Nesse quadro, vejamos outra decisão
relacionada a concursos públicos, também do STJ:

MS 30.859-DF

EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. CONCURSO PÚBLICO.


ANULAÇÃO DE QUESTÕES DA PROVA OBJETIVA.
DEMONSTRAÇÃO DA INEXISTÊNCIA DE PREJUÍZO À ORDEM DE
CLASSIFICAÇÃO E AOS DEMAIS CANDIDATOS. PRINCÍPIO DA
ISONOMIA OBSERVADO. LIQUIDEZ E CERTEZA DO DIREITO
COMPROVADOS. PRETENSÃO DE ANULAÇÃO DAS QUESTÕES
EM DECORRÊNCIA DE ERRO GROSSEIRO DE CONTEÚDO NO
GABARITO OFICIAL. POSSIBILIDADE. CONCESSÃO PARCIAL DA
SEGURANÇA.

1. A anulação, por via judicial, de questões de prova objetiva de


concurso público, com vistas à habilitação para participação em
fase posterior do certame, pressupõe a demonstração de que o
Impetrante estaria habilitado à etapa seguinte caso essa
anulação fosse estendida à totalidade dos candidatos, mercê
dos princípios constitucionais da isonomia, da impessoalidade e
da eficiência.

2. O Poder Judiciário é incompetente para, substituindo-se à


banca examinadora de concurso público, reexaminar o
conteúdo das questões formuladas e os critérios de correção
das provas, consoante pacificado na jurisprudência do Supremo
Tribunal Federal. Precedentes (v.g., MS 30433 AgR/DF, Rel.
Min. GILMAR MENDES; AI 827001 AgR/RJ, Rel. Min. JOAQUIM
BARBOSA; MS 27260/DF, Rel. Min. CARLOS BRITTO, Red. para
o acórdão Min. CÁRMEN LÚCIA), ressalvadas as hipóteses
em que restar configurado, tal como in casu, o erro
grosseiro no gabarito apresentado, porquanto
caracterizada a ilegalidade do ato praticado pela
Administração Pública.

3. Sucede que o Impetrante comprovou que, na hipótese de


anulação das questões impugnadas para todos os candidatos,

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alcançaria classificação, nos termos do edital, habilitando-o a


prestar a fase seguinte do concurso, mediante a apresentação
de prova documental obtida junto à Comissão Organizadora no
exercício do direito de requerer certidões previsto no art. 5º,
XXXIV, “b”, da Constituição Federal, prova que foi juntada em
razão de certidão fornecida pela instituição realizadora do
concurso público.

4. Segurança concedida, em parte, tornando-se definitivos os


efeitos das liminares deferidas.

Nesse caso, o recurso foi concedido. Mas note a diferença, a partir da


parte negritada: houve erro GROSSEIRO no gabarito apresentado.
Algo do tipo – LICITAÇÕES VISAM ÀS PROPOSTAS MAIS BARATAS (é
proposta mais vantajosa, claro!). Daí, nessa circunstância, caberia,
sim, ao Judiciário cuidar da questão formulada para o concurso, para
discutir a LEGALIDADE do fato (não pode haver invasão do mérito!).

O entendimento deve ser reforçado. Vejamos, agora, esse outro


julgado do STJ (agravo regimental no RMS 29039):

(...)

3. Não cabe ao Poder Judiciário, no exercício do controle


jurisdicional de legalidade do concurso público, substituir
a banca examinadora, em respeito ao princípio constitucional
da separação de poderes, mormente se for para reexaminar
critérios de correção de provas e de atribuição de notas, ou,
ainda, para revisar conteúdo de questões ou parâmetros
científicos utilizados na formulação de itens.

4. O Poder Judiciário pode examinar se a questão


objetiva em concurso público foi elaborada de acordo
com o conteúdo programático previsto no edital do
certame, pois tal proceder constitui aspecto relacionado
ao princípio da legalidade, e não ao mérito
administrativo. Em se tratando de mandado de segurança, a
prova deve vir pré-constituída, sendo vedada a dilação
probatória.

5. Das provas documentais trazidas aos autos, infere-se que


inexiste desconformidade entre os temas tratados nas questões
impugnadas e o conteúdo programático do edital.

6. Agravo regimental a que se nega provimento.

Agora, o item exigido não estava contido no edital. Este confronto


(item X previsão no edital), na visão do STJ, é relacionado à
LEGALIDADE, e não ao mérito administrativo, em si, o qual, para que

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fechemos o ponto, continua insindicável, por parte do Poder


Judiciário.

Mas, vejam – os entendimentos evoluem. O próprio STJ entendeu o


seguinte (agravo regimental no Resp 1213843):

3. Outrossim, a antiga doutrina que vedava ao Judiciário


analisar o mérito dos atos da Administração, que gozava de
tanto prestígio, não pode mais ser aceita como dogma ou
axioma jurídico, eis que obstaria, por si só, a apreciação da
motivação daqueles atos, importando, ipso facto, na exclusão
apriorística do controle dos desvios e abusos de poder, o que
seria incompatível com o atual estágio de desenvolvimento da
Ciência Jurídica e do seu propósito de estabelecer controles
sobre os atos praticados pela Administração Pública, quer sejam
vinculados (controle de legalidade), quer sejm discricionários
(controle de legitimidade).

Nossa, então quer dizer que o Judiciário pode, pela tese acima,
ADENTRAR o mérito administrativo. A questão é muito sutil. Na
realidade, caberia ao Judiciário APRECIAR a motivação dos atos
discricionários, mas continua a não poder INVADIR o mérito, e, por
exemplo, tomar a decisão pela Administração, pois, caso fizesse isso,
melhor seria ‘transformar’ o Juiz em Administrador.

Princípios como os da razoabilidade e da proporcionalidade e as


teorias como dos motivos determinantes e do desvio de
finalidade estreitam, cada vez mais, a faixa de liberdade
concedida à Administração Pública, enfim, o denominado mérito
administrativo.

Assim, pode-se concluir que o controle judicial com relação aos


atos da Administração, em especial, os discricionários, é cada vez
mais amplo, sobretudo se o administrador alegar uma suposta
discricionariedade para praticar atos desviados de sua finalidade, qual
seja, o interesse público.

Fixação

O Poder Judiciário poderá exercer amplo controle sobre os atos


administrativos discricionários quando o administrador, ao utilizar-se
indevidamente dos critérios de conveniência e oportunidade, desviar-
se da finalidade de persecução do interesse público.

Comentários:

Certamente alguns candidatos devem ter marcado o item acima como


errado. Mas ele está certo mesmo. É que o Judiciário tem à sua disposição
cada vez mais instrumentos para controlar a legalidade dos atos
discricionários. Tal controle, portanto, é cada vez mais amplo, sobretudo
para aferir se, por detrás de pretensa discricionariedade, não se esconde

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ações arbitrárias, que são aquelas desviadas dos interesses públicos.


Diversas teorias dão suporte a isso. Veja como se pronuncia quanto a isso
(Agravo Regimental no Resp 1280729):

ADMINISTRATIVO. ATO ADMINISTRATIVO. VINCULAÇÃO AOS MOTIVOS


DETERMINANTES. INCONGRUÊNCIA. ANÁLISE PELO JUDICIÁRIO.
POSSIBILIDADE. DANO MORAL. SÚMULA 7/STJ.

1. Os atos discricionários da Administração Pública estão sujeitos ao controle


pelo Judiciário quanto à legalidade formal e substancial, cabendo observar
que os motivos embasadores dos atos administrativos vinculam a
Administração, conferindo-lhes legitimidade e validade.

2. "Consoante a teoria dos motivos determinantes, o administrador vincula-


se aos motivos elencados para a prática do ato administrativo. Nesse
contexto, há vício de legalidade não apenas quando inexistentes ou
inverídicos os motivos suscitados pela administração, mas também quando
verificada a falta de congruência entre as razões explicitadas no ato e o
resultado nele contido" (...).

3. No caso em apreço, se o ato administrativo de avaliação de desempenho


confeccionado apresenta incongruência entre parâmetros e critérios
estabelecidos e seus motivos determinantes, a atuação jurisdicional acaba
por não invadir a seara do mérito administrativo, porquanto limita-se a
extirpar ato eivado de ilegalidade.

4. A ilegalidade ou inconstitucionalidade dos atos administrativos podem e


devem ser apreciados pelo Poder Judiciário, de modo a evitar que a
discricionariedade transfigure-se em arbitrariedade, conduta ilegítima e
suscetível de controle de legalidade.

5. "Assim como ao Judiciário compete fulminar todo o comportamento


ilegítimo da Administração que apareça como frontal violação da ordem
jurídica, compete-lhe, igualmente, fulminar qualquer comportamento
administrativo que, a pretexto de exercer apreciação ou decisão
discricionária, ultrapassar as fronteiras dela, isto é, desbordar dos limites de
liberdade que lhe assistiam, violando, por tal modo, os ditames normativos
que assinalam os confins da liberdade discricionária." (Celso Antônio
Bandeira de Mello, in Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 15ª
Edição.)

6. O acolhimento da tese da recorrente, de ausência de ato ilícito, de dano e


de nexo causal, demandaria reexame do acervo fático-probatórios dos
autos, inviável em sede de recurso especial, sob pena de violação da Súmula
7 do STJ.

Agravo regimental improvido.

Gabarito: CERTO.

Fixação
(2006/FGV/SEFAZ/MS/Fiscal de Rendas) Qual dos elementos a
seguir se afigura irrelevante para a eficácia de ato administrativo
vinculado?

a) Motivo.

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b) Competência.

c) Objeto.

d) Mérito

e) Forma

Comentários:

Bom, o candidato ‘esperto’ nesse item iria por eliminação – todas as


alternativas, menos a Letra D, contém um dos elementos do ato
administrativo. Detalhe – mérito não é ELEMENTO, como menciona o
comando da questão. Ele resulta da conjugação de dois elementos e é a
liberdade contida nos atos discricionários.

Gabarito: alternativa D.

6. Perfeição, vigência, validade, eficácia e exequibilidade

Os trechos, a seguir, basearam-se, predominantemente, nos


ensinamentos de Celso Antônio Bandeira de Mello e Odete Medauar.

O ato é perfeito quando esgota todas as fases necessárias à sua


produção, completando o ciclo necessário à sua formação, tais
como assinatura e publicação.

Cada ato administrativo tem seu próprio ciclo de formação, razão


pela qual é desnecessário tentar conhecer todos. Em resumo, o
candidato deve ter ideia de que o ato perfeito é aquele que já foi
produzido, ou seja, é o que já existe. Perfeição, então, é a situação
do ato cujo processo está concluído. Não se inclui no conceito de
perfeição a adequação do ato às normas jurídicas vigentes, isso se
encaixa no conceito de validade. No entanto, se o ato não cumpriu
o ciclo de formação, será considerado inexistente. Para Hely
Lopes, não há diferença prática entre inexistência e invalidade,
porque, em ambas as situações, os atos não produziriam qualquer
efeito. Porém, saliente-se que os atos inválidos podem, conforme o
caso, ser convalidados, enquanto os atos inexistentes não admitem
o saneamento.

Fixação
É de pouco interesse prático a distinção entre nulidade e
inexistência dentro do direito administrativo, pois os atos
inexistentes conduzem ao mesmo resultado dos atos nulos:
a invalidação.

Comentários:

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Ressalvada a possibilidade ou não de convalidação, vimos que, para Hely


Lopes, o efeito prático entre nulidade e inexistência é o mesmo: invalidação.

Gabarito: CERTO.

O termo vigência, por sua vez, é usado para designar o período de


sua duração, desde o momento em que passa a existir no mundo
jurídico, até o instante em que desaparece, ao ser desfeito por outro
ato, ou por haver completado o tempo de duração que recebeu ao ser
editado.

Para a determinação do momento da entrada em vigor do ato


administrativo, existem dois entendimentos: o primeiro estabelece
que o ato entra em vigor na data de sua assinatura, e o segundo, que
o início de vigência depende da publicidade do ato. A teoria da
publicidade revela-se mais adequada às características do ato
administrativo e encontra-se positivada no texto constitucional (caput
do art. 37).

Já a validade diz respeito à conformação do ato com a lei, ou


seja, é válido o ato que se adequar às exigências do sistema
normativo. Ato praticado de forma contrária à lei é, portanto,
inválido.

A eficácia é à aptidão dos atos para a produção dos efeitos que lhe
são inerentes, não estando a depender de quaisquer tipos de eventos
futuros. Ou seja, ato eficaz é aquele que não depende de nada para
produzir efeitos típicos ou próprios. E, como regra, a eficácia é
imediata ou posterior, admitindo-se, excepcionalmente, a eficácia
retroativa, como, por exemplo, a anulação e a reintegração, que
operam efeitos retroativos.

Registra-se que os atos administrativos podem produzir efeitos


atípicos.

Conforme Dirley Cunha, os efeitos atípicos podem ser classificados


em: prodrômicos/preliminares e reflexos/indiretos.

Os efeitos prodrômicos são aqueles desencadeados durante o


período que vai da edição do ato até a deflagração de seus efeitos
típicos, existindo enquanto permanecer a situação de pendência do
ato.

Por exemplo: o servidor público tão logo aposentado pelo


Ministério “X” passa a receber proventos. A aposentadoria tem
o efeito típico de acarretar a vacância do cargo e passar o
servidor para a inatividade, quando perceberá proventos.

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Porém, esse ato de aposentação não está perfeito, não


completou todo o seu ciclo de formação. No caso, sofrerá
controle, a posteriori, pelo Tribunal de Contas da União (TCU).

Fixação
CESGRANRIO - PB (BNDES)/BNDES/Direito/2006
Os efeitos prodrômicos do ato administrativo são espécie de efeito
típico do ato.

Comentários:

Os efeitos prodrômicos ou preliminares são efeitos atípicos.

Gabarito: ERRADO.

Fixação
FCC – PGMAM – 2006
I. Distingue-se nos atos administrativos efeitos típicos e efeitos
prodrômicos. Típicos são aqueles específicos de determinadas
categorias de ato; prodrômicos, os contemporâneos à emanação do
ato. (Certo/Errado)
II. Os efeitos não típicos, que se produzem independentemente da
vontade do agente emissor, também verificados (efeitos
prodrômicos), não seriam suprimíveis. (Certo/Errado)
Comentários:

Item I – CERTO. Os efeitos prodrômicos são atípicos, que são


contemporâneos à emanação do ato.

Item II – CERTO. Os efeitos prodrômicos são atípicos, ou seja,


decorrem independentemente do agente emissor. Como ato de
controle ou de verificação, não são efeitos suprimíveis.

Os efeitos reflexos são aqueles que repercutem perante terceiros


não contemplados pelo ato, isto é, atingem pessoas estranhas à
relação jurídica que se trava entre a Administração e o sujeito
passivo do ato.

Por exemplo: a União desapropria bem imóvel de titularidade


do particular “X”. Esse particular tinha o imóvel locado para “Y”.
Como reflexo da desapropriação, o contrato de locação será
encerrado. Enfim, não é efeito típico da desapropriação
encerrar o contrato de locação.

Por fim, a exequibilidade, que, para alguns da doutrina, é um plus


em relação à eficácia. A eficácia é a aptidão para gerar os efeitos
jurídicos. A exequibilidade, por sua vez, é a efetiva disponibilidade
que tem a Administração para colocar em operação o ato. Por
exemplo: o município “X” autoriza, em maio, a realização de Festa de

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Rua para o mês de dezembro. Nesse caso, o ato, apesar de eficaz, é


inoperante, enfim, inexequível.

De acordo com tais definições, são previstas, pela doutrina, quatro


combinações possíveis. Assim, o ato administrativo pode ser:

a) Perfeito, válido e eficaz: quando cumpriu seu ciclo de


formação (perfeito), encontra-se em conformidade com a
ordem jurídica (válido) e disponível para a produção dos
efeitos que lhe são inerentes (eficaz);

b) Perfeito, inválido e eficaz: cumprido o ciclo de formação,


o ato, ainda que contrário à ordem jurídica (inválido,
portanto), encontra-se produzindo os efeitos que lhe são
inerentes.

c) Perfeito, válido e ineficaz: cumprido o ciclo de formação,


encontra-se em consonância com a ordem jurídica, contudo,
ainda não se encontraria disponível para a produção
dos efeitos que lhe são próprios, por depender de evento
futuro para lhe dar eficácia. Aqui surgem nossos amigos
‘elementos acidentais’, lá do Direito Civil: termo (fato futuro
e CERTO), condição (termo futuro e INCERTO), e
encargo ou modo (tarefa a ser desempenhada). Portaria
(que é ato administrativo) editada em janeiro de um ano
para produzir efeitos em julho desse mesmo ano, no
período entre aquele e este mês, é ineficaz;

d) Perfeito, inválido e ineficaz: cumprido o ciclo de


formação, o ato encontra-se em desconformidade com a
ordem jurídica, ao tempo que não pode produzir seus
efeitos por se encontrar na dependência de algum evento
futuro necessário a produção de seus efeitos, enfim, está
pendente do implemento, por exemplo, de determinada
condição suspensiva.

Fixação

O ato administrativo pode ser perfeito, válido e ineficaz.


Comentários:
É o ato dado como exemplo no item c, logo acima.
Gabarito: CERTO.

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Fixação

Ato perfeito é aquele que teve seu ciclo de formação encerrado, por
ter esgotado todas as fases necessárias à sua produção.
Comentários:
Perfeição quer dizer que o ato já está ‘pronto’, que passou pelo ciclo de
formação necessário. Caso isso ocorra, o ato será visto como perfeito.
Gabarito: CERTO.

Fixação

O ato administrativo pendente pressupõe um ato perfeito.


Comentários:
Ato perfeito é o que cumpriu o seu ciclo de formação, como sabemos.
PENDENTE, então, é o ato que não pode produzir seus efeitos por se
encontrar na dependência de algum evento futuro necessário a
produção de seus efeitos, enfim, está pendente do implemento, por
exemplo, de determinada condição suspensiva. Ou seja, da forma que o
examinador disse, ATO PENDENTE pressupõe um ato PERFEITO, mas
que depende de um evento futuro para resultar efeitos jurídicos.
Gabarito: CERTO.

7. Atos Simples, Complexos e Compostos


A classificação dos atos administrativos é tema recorrente nos
concursos públicos, e, no caso, a classificação quanto à formação de
vontade [atos simples, complexos e compostos] é especialmente
importante em provas da área de controle e gestão (Tribunais de
Contas, Controles Interno e área de Planejamento).
No entanto, esclareça-se que o tópico é problemático, haja vista
divergências doutrinárias, muitas das vezes, ignoradas pelas ilustres
bancas organizadoras.
Quanto à formação de vontade, os atos podem ser classificados
em: simples, complexos e compostos. Abaixo, vamos “passear” pelas
referidas categorias.
Os atos simples são aqueles produzidos pela manifestação de um
único órgão (a expressão-chave é: único órgão). Tais atos
podem ser simples singulares e simples colegiados. Na primeira
hipótese, os atos são produzidos por um único órgão, com a
manifestação de uma única autoridade, por exemplo, a
habilitação para dirigir emitida pelo DETRAN (única autoridade), e a
portaria de demissão de servidor editada por Ministro de Estado
(única autoridade). No segundo caso (o dos colegiados), o ato,
embora advenha de um único órgão, decorre da conjugação de uma

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pluralidade de sujeitos, como são, por exemplo, as decisões dos


Tribunais de Contas e dos Conselhos (surgirá a figura do
quórum). Para essa classificação [atos simples], não há
controvérsias na doutrina. A celeuma é quanto aos atos complexos e
compostos. Vejamos.
Para a configuração do ato como complexo, são necessárias duas
ou mais manifestações de vontade independentes, de órgãos
distintos, que se fundem, em verdadeiro misto orgânico, para a
formação de um único ato (esta parte final é a dica da prova:
formação de um único ato). São exemplos:
1) Nomeação do presidente da República de nome constante
em lista tríplice elaborada por Tribunal, a partir da aprovação
do nome da autoridade pelo Senado Federal;
2) Ato de aposentadoria. Na visão do STF, o ato de
aposentação é complexo, uma vez que emitido pelo órgão de
lotação do servidor, mas sujeito à apreciação de legalidade
(atividade de registro) pelo Tribunal de Contas competente (inc.
III do art. 71 da CF/1988). Esse entendimento pode ser
encontrado, por exemplo, no MS-STF 25.552.

Fixação
CESGRANRIO - Ana (BACEN)/Área 1/2009 (e mais 5
concursos)
Luzia, após vários anos de serviço público, aposentou-se no cargo de
analista de sistemas de uma autarquia federal. O ato de
aposentadoria e a respectiva fixação de proventos foram publicados
no Diário Oficial, em novembro de 2006. Em março de 2008, Luzia
recebeu uma notificação do Departamento de Recursos Humanos da
autarquia onde trabalhava, dando-lhe ciência de questionamentos
formulados pelo Tribunal de Contas da União a respeito do ato de
aposentadoria e fixando prazo para, caso quisesse, apresentar
manifestação.
A postura do Departamento de Recursos Humanos da autarquia,
nessa hipótese, encontra-se
a) correta, pois a aposentadoria é um ato administrativo complexo,
que somente se aperfeiçoa com o registro no Tribunal de Contas.
b) correta, pois a aposentadoria, embora seja ato administrativo
simples, tem sua eficácia condicionada ao prévio registro no Tribunal
de Contas.
c) correta, pois o prazo decadencial para exercício da autotutela pela
Administração Pública Federal é de dez anos, a contar da publicação
do ato no Diário Oficial.
d) incorreta, pois a aposentadoria já se formalizou e, portanto,
eventual controle interno ou externo exercido após seu
aperfeiçoamento revela-se intempestivo.

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e) incorreta, pois a aposentadoria é um ato administrativo simples,


que não se submete a controle externo

Comentários:
A alternativa “A” está de acordo com a jurisprudência do STF: a
aposentadoria é ato complexo. Acrescenta-se que o prazo
decadencial para anulação pela Administração, em âmbito
federal, dos atos que geram direitos aos administrados, é de 5
anos (não é de 10 anos).
Gabarito: alternativa A.
Ainda sobre os atos complexos, o autor Hely Lopes Meirelles chama a
atenção para o fato de que, no ato complexo, integram-se as
vontades de vários órgãos [dois ou mais unidades
administrativas] para a obtenção de um mesmo ato; ao passo que,
no procedimento administrativo, praticam-se diversos atos
intermediários e autônomos, para a obtenção de um ato final e
principal. O ato complexo, então, não é exemplo de
procedimento, o qual se configura como uma série de atos,
produzidos com o objetivo de se atingir um ato final. O concurso
público, para seleção de servidores, é exemplo clássico de
procedimento administrativo. E, nota, no concurso haverá um ato
complexo, dentro do procedimento: a nomeação, que estará sujeita a
registro junto ao Tribunal de Contas competente.
Aliás, essa questão dos atos sujeitos ao registro é bastante
‘complexa’ (sem trocadilho com a categorização ora em estudo). Já
há certo tempo o STF considera que nomeações, aposentadorias e
pensões são atos complexos, por serem submetidos à apreciação por
parte do Tribunal de Contas, o qual tem a palavra final acerca da
legalidade do ato sujeito ao registro. Mas há quem da doutrina
discorde disso. Entretanto, amigas(os), a ideia não é “ brigarmos”
com o examinador. Então, por isso, prefira a posição do Supremo,
para quem os atos sujeitos ao registro junto aos Tribunais de Contas
são complexos.
Interessante, ainda, posição da Suprema Corte acerca da
possibilidade do controle judicial da espécie de ato ora examinada. A
grande indagação seria: em que momento será impugnável
o ato complexo? Afinal, são vontades independentes que se
conjugam, formando o tal do ato único.
Bom, a resposta é encontrada, dentre outros julgados, na
Reclamação 10707. Na ocasião, o Supremo disse ser possível o
questionamento de cada ato componente do iter (caminho) formativo
da manifestação da vontade final, isto é, apesar de o ato complexo
ser um ato único, cada uma das manifestações pode ser questionada,
a partir do momento em que for emitida.

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Outro ponto interessante seria: no caso de se intentar uma


ação judicial, um mandado de segurança, por
exemplo, contra qual autoridade agir? A resposta, de
novo, é extraída do RCL 10707:
(...) revela-se processualmente lícito deduzir, perante o respectivo órgão
judiciário competente (o Superior Tribunal de Justiça, tratando-se de
Ministro de Estado, p. ex.), mandado de segurança impetrado contra atos
e/ou omissões imputáveis a cada um dos órgãos intervenientes na
elaboração dos atos complexos, cuja validade jurídica há de ser examinada
em cada uma das fases que compõem o procedimento de formação das
complexidades subjetivas (...)

Nota que, no caso, o ato ainda estava em formação. Contudo, se ele


já estivesse “completo”, isto é, se a última autoridade incumbida de
se pronunciar já houvesse se manifestado, contra esta deveria ser
intentado o Mandado de Segurança.
Mas e se o ato tivesse sido praticado por delegação de competência?
Contra quem intentar a ação judicial? Questão interessante! E já
resolvida pelo “Super-Supremo”:
Mesmo nas hipóteses em que, excepcionalmente, tivessem sido
delegadas funções a Ministro de Estado pelo próprio Presidente
da República, ainda assim não se teria por configurada a
competência originária do Supremo Tribunal Federal, pois a
iterativa jurisprudência desta Corte tem enfatizado que, em tal
situação, a atribuição jurisdicional para o exame da ação de
mandado de segurança pertence, não à Suprema Corte, mas,
sim, ao Superior Tribunal de Justiça.
Ou seja – a autoridade DELEGATÁRIA (não a delegante)
determinará Tribunal Competente para impetração do
processo.
Ainda quanto aos atos complexos, temos fundada divergência acerca
da nomeação de magistrados – atos complexos ou compostos? Mais
uma vez, sugere-se o posicionamento do STF (MS 23972):
Nomeação de juiz do quinto constitucional: ato complexo de
cuja formação participam o Tribunal e o presidente da
República: competência originária do STF.

Fixação
(2010/FCC – Auditor/RO) Com relação à classificação dos atos
administrativos, quanto à formação da vontade, em regra, a
nomeação do Procurador Geral da República e a deliberação de um
Conselho são atos administrativos:
(A) compostos.
(B) composto e simples, respectivamente.
(C) complexos.
(D) complexo e simples, respectivamente.

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(E) simples.
Comentários:
Em concursos públicos não há verdades absolutas. Na presente questão,
adotou-se a posição de Maria Sylvia Di Pietro, para quem a nomeação do
PGR, sujeito à aprovação do Senado, é ato composto (alternativa “B”).
Entretanto, para o STF, que melhor seria a posição, é ato complexo, à
semelhança do que pensa a Suprema Corte sobre a nomeação de
magistrados. Nesse contexto, nota como a ESAF se posicionou, na questão a
seguir:

(1998/Esaf - Adv. Geral da União) A nomeação de ministro do


Superior Tribunal de Justiça, porque a escolha está sujeita a uma lista
tríplice e aprovação pelo Senado Federal, contando assim com a
participação de órgãos independentes entre si, configura a hipótese
específica de um ato administrativo:
a) complexo
b) composto
c) bilateral
d) discricionário
e) multilateral
O gabarito, claro, foi letra “A”. O posicionamento da banca está em sintonia
com o entendimento do STF.

E para FCC? Como tenho tido, esta banca segue Maria


Sylvia, logo, no caso concreto, a resposta seria ato
composto. Fica atenta(o)!
Os atos compostos, por sua vez, são aqueles que resultam da
manifestação de dois ou mais órgãos, em que a vontade de um é
instrumental em relação à de outro, que edita o ato principal,
praticando-se, em verdade, dois atos: um principal e outro
acessório. Hely Lopes Meirelles dá como exemplo de ato composto a
autorização que depende do visto de uma autoridade. Este último
seria o ato complementar, necessário para que o primeiro ganhe
exequibilidade.
Outro exemplo de ato composto é a homologação, acessória no
procedimento de licitação. De modo geral, os atos sujeitos a visto são
entendidos, para fins de concursos público, como atos compostos.
Em síntese, nos atos compostos, a vontade do órgão que edita o
ato acessório é instrumental em relação à vontade do outro órgão
que edita o ato principal, sendo, portanto, o acessório complemento
ou pressuposto do principal (as palavras-chave são: ato principal, ato
acessório, exequibilidade, operacionalidade); nos complexos, as
vontades são homogêneas, resultando da declaração de vários órgãos
de uma mesma entidade ou entidades distintas, portanto, com
identidade de conteúdo e de fins.

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Atenção! Há divergência na doutrina de Maria Sylvia Di Pietro e do


autor Hely Lopes Meirelles. Para Hely Lopes, o ato composto vem de
uma ÚNICA vontade de um órgão, o qual, todavia, depende da
verificação por parte de outro, para ganhar exequibilidade. Para o
autor, o ato composto distingue-se do ato complexo porque este só
se forma com a conjugação de vontades de órgãos diversos, ao passo
que aquele é formado pela vontade única de um órgão, sendo apenas
ratificado por outra autoridade.
Resumidamente, apontam-se, abaixo, as diferenças fundamentais
dos atos complexos e compostos:

ATOS COMPLEXOS ATOS COMPOSTOS

Mais de uma vontade Vontade principal +


independente, que se conjugam Vontade acessória (que dá
para formar ATO ÚNICO. exequibilidade – que dá visto)

Exemplos: indicação de Exemplo: atos sujeitos a visto,


autoridade que passa pelo como as homologações.
Senado (art. 52, CF); atos
sujeitos a registro (art. 71, inc.
III, CF).

Fixação
Denomina-se ato composto aquele que ocorre quando existe a
manifestação de dois ou mais órgãos e as vontades desses órgãos se
unem para formar um só ato.
Comentários:
Esse é conceito de ato COMPLEXO. Como sobredito, a palavra-chave é ato
único.
Gabarito: ERRADO.

Fixação
O ato composto é aquele que resulta de manifestação de dois ou mais
órgãos, singulares ou colegiados, cuja vontade se funde para a
formação de um único ato.
Comentários:
Mais uma vez se vê o conceito de ato complexo, com algumas pequenas
diferenças da questão anterior.
Gabarito: ERRADO.

Fixação
Um decreto assinado pelo chefe do Poder Executivo e referendado por
um ministro de Estado e uma dispensa de licitação dependente de

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homologação por uma autoridade superior para produzir efeitos são


exemplos, respectivamente, de ato complexo e ato composto.
Comentários:
Nesse item, que suscita divergência da doutrina, considerou-se a posição de
Maria Sylvia Di Pietro. Para ela, o decreto constitui ato complexo, ainda que
“referendado” por um Ministro de Estado. Já a homologação é ato composto,
no processo licitatório. Se fôssemos acompanhar José dos Santos e Hely
Lopes, teríamos o decreto, com referendo por ato de ministro, classificado
como ato complexo. A banca poderia ter anulado a questão, à vista de
inexistência bibliográfica.
Gabarito: CERTO.

Fixação
2009 - TCU - Técnico de Controle Externo
Conforme jurisprudência recente do STF e do Superior Tribunal de
Justiça, a aposentadoria é um ato complexo que se aperfeiçoa com o
registro no TCU.

Comentários:
Esse item é apenas para firmar a posição do STJ, para o qual a
aposentadoria também é ato complexo, a se aperfeiçoar com o registro
perante o Tribunal de Contas competente. Nesse contexto, veja a decisão do
STJ, logo a seguir (AResp 200872):
1. Este Superior de Justiça, em consonância com o entendimento
consolidado da Suprema Corte, firmou a orientação no sentido de que "o ato
de aposentadoria consubstancia ato administrativo complexo,
aperfeiçoando-se somente com o registro perante o Tribunal de Contas.
Submetido a condição resolutiva, não se operam os efeitos da decadência
antes da vontade final da Administração." (...)
2. Agravo regimental não provido.
No tempo certo, veremos, com mais profundidade, o que se quer dizer com
‘condição resolutiva’ para os atos sujeitos a registro perante os TCs (inc. III
do art. 71 da CF/1988). Por ora, basta saber que a ‘palavra final’ será dada
pela Corte de Contas, a qual resolverá, em definitivo, a aposentadoria que
lhe fora concedida pelo órgão de lotação do servidor.
Gabarito: CERTO.

8. Atos Administrativos em Espécie


De início, registre-se que, para alguns autores, essa categorização
não é plenamente adequada, isso porque um tipo de ato pode estar
classificado em mais de uma espécie. Por exemplo: a portaria, a
depender de seu conteúdo, pode estar inserida dentre atos
ordinatórios ou normativos.
De toda forma, o examinador, ao que parece, gosta bastante de
dividir os atos administrativos da forma que vai ser feita aqui, que é
claramente inspirada na obra de Hely Lopes Meirelles. Para evitar

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surpresas, ao se falar de cada uma das espécies, serão apresentados


exemplos.
8.1. Atos Normativos
Atos normativos são os atos com efeitos gerais, e, bem por isso,
atingem todos aqueles que se situam em idêntica situação jurídica.
Apesar de gerais e abstratos, os atos normativos administrativos não
se confundem com as Leis, pois estas são atos legislativos. Está-se
tratando, portanto, dos atos administrativos normativos
praticados pela Administração, como, por exemplo, regulamentos,
portarias, resoluções, circulares, instruções, deliberações,
regimentos.
De fato, os atos normativos se assemelham à lei, mas diferem
essencialmente no que se refere aos efeitos próprios de cada
um: o ato administrativo normativo, de regra, não pode inovar no
ordenamento jurídico (não é originário, isto é, não possui a
característica da ‘novidade’), tendo por fim explicitar o conteúdo e o
alcance da lei, em função da qual foi expedido. Ou seja, a principal
intenção presente no ato normativo é esclarecer o que dispõe a Lei.
Assim o é em razão da própria CF/1988, a qual estabelece que
ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer nada senão em
virtude de lei (inc. II do art. 5º da CF/1988).
Conclui-se que os atos normativos são atos administrativos apenas
formais, porque, materialmente, são verdadeiras normas jurídicas,
veiculando comandos gerais e abstratos, como as Leis (mas com
menor grau de abstração que estas). Tanto é assim que o STF
entende que os atos normativos secundários não são capazes de
revogar as leis. Nesse quadro, observe trecho de julgado da Suprema
Corte (RE 582.427):
“(...) o STF assentou que é vedado ao chefe do Poder Executivo
expedir decreto a fim de suspender a eficácia de ato normativo
hierarquicamente superior.”
Então, mesmo que trate de norma material, um Decreto (e os demais
normativos) não é capaz de revogar uma lei. E mais: caso o ato
regulamentar extrapole os limites da lei, cabe ao Congresso Nacional,
com exclusividade, suspendê-lo. Vejamos:
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
(...)
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que
exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação
legislativa;
Em consequência, julgados foram proferidos pelo STF, como o que se
vê a seguir (AC 1.033):

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"O princípio da reserva de lei atua como expressiva limitação


constitucional ao poder do Estado, cuja competência
regulamentar, por tal razão, não se reveste de suficiente
idoneidade jurídica que lhe permita restringir direitos ou criar
obrigações. Nenhum ato regulamentar pode criar obrigações ou
restringir direitos, sob pena de incidir em domínio
constitucionalmente reservado ao âmbito de atuação material
da lei em sentido formal. O abuso de poder regulamentar,
especialmente nos casos em que o Estado atua contra
legem ou praeter legem, não só expõe o ato transgressor ao
controle jurisdicional, mas viabiliza, até mesmo, tal a
gravidade desse comportamento governamental, o exercício,
pelo Congresso Nacional, da competência extraordinária
que lhe confere o <art>.<49>, V, da Constituição da
República e que lhe permite ‘sustar os atos normativos do
Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar
(...)’. Doutrina.
Agora, atente para dois pontos importantes: cabe ao Congresso
Nacional (CN) SUSTAR (não é anular ou sequer revogar) os atos do
EXECUTIVO (não do Judiciário ou do Legislativo) que exorbitem do
Poder Regulamentar. Assim, da interpretação do dispositivo podemos
extrair duas conclusões importantes:
- O CN não pode anular, mas sim sustar os atos ora comentados.
É assim, pois a anulação é feita pela própria Administração ou
Pelo Judiciário, conforme entende o STF (Súmula 473). Tal
competência (de sustar o ato normativo) será exercida pelo
Congresso por Decreto Legislativo e não é impeditiva de futuras
ações judiciais em desfavor do ato objeto de sustação; e,
- Não há previsão de que a sustação seja feita com relação aos
atos do Judiciário, isto é, não cabe ao CN proceder a tal medida
com relação a atos normativos das instituições integrantes do
Judiciário, por absoluta falta de previsão normativa.
Adiante com outro ponto de relevo na CF.
Com a promulgação da EC 32/2001, o sistema constitucional
Brasileiro passou a admitir, para o Poder Executivo, a existência de
decretos autônomos ou independentes, ato administrativo normativo
que retira sua competência diretamente da Constituição. Com outras
palavras: diferentemente do Decreto de Execução ou Regulamentar
(inc. IV do art. 84 da CF/1988), o qual encontra a LEI como
parâmetro de explicitação, de detalhamento; os decretos
Autônomos (inc. VI do art. 84 da CF/1988) dispensam a existência
prévia de LEI, pois, em verdade, atuam como a própria LEI (no caso,
lei em acepção material, afinal tais decretos não passaram pelo
devido processo legislativo).

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Abaixo, vejamos as matérias que podem ser veiculadas pelos


Decretos Autônomos (inc. VI do art. 84 da CF/1988), são elas:
a) Organização e funcionamento da Administração Federal, desde
que não implique aumento de despesa nem criação/extinção de
órgãos públicos (pela CF/1988, a criação de órgãos públicos é
matéria de reserva legal, nos termos do art. 88); e
b) Extinção de cargos ou funções públicas, desde que vagos.
Perceba que decretos de extinção de cargos públicos VAGOS
não possuem generalidade. Em tais situações os decretos trazem
em si providência “concreta”: a extinção de cargo ou função
pública.
Perceba que, na realidade, os ditos decretos autônomos possuem
limites claramente definidos, não constituindo, então, uma força
criadora de larga extensão, pois, nas palavras do Ministro Gilmar
Mendes, cuida de atividades que, em geral, estão amplamente
reguladas na ordem jurídica. Apesar disso, tais decretos possuem
caráter geral, quando tratarem da organização e funcionamento da
Administração. Para confirmar isso, veja a questão abaixo:

Fixação
Um decreto que produza efeitos gerais somente pode ser editado em
caráter regulamentar.

Comentários:

Normas de efeitos gerais são normas que regulam situações em abstrato,


sem individualizar situações particulares deste ou daquele administrado.
Qualquer pessoa que se enquadre nas regras previstas nessas normas terá
sua situação por elas regulada (ex: decreto que regulamenta uma lei).

Opõem-se às normas de efeitos concretos, que individualizam situações,


outorgando direitos ou impondo encargos específicos a indivíduos
determinados (ex: decreto de desapropriação).

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, um decreto que produza efeitos


gerais pode ser editado tanto em caráter regulamentar (ou de execução),
explicitando uma lei anteriormente editada, como em caráter independente
(ou autônomo), quando disciplinar matéria ainda não regulada em lei.

Segundo a autora, o decreto autônomo só é admitido nas hipóteses do


artigo 84, VI, da CF/88, abaixo relacionadas:

 organização e funcionamento da administração federal, quando não


implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos
públicos;
 extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.
Nestes dois casos, teremos um decreto de efeitos gerais que não é de
caráter regulamentar, mas sim de natureza autônoma. Daí a incorreção do
quesito.
Hely Lopes Meirelles só não admite o decreto autônomo para obrigar alguém
a fazer ou deixar de fazer alguma coisa não prevista em lei.

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De qualquer modo, ambos concordam que tanto um decreto autônomo como


um regulamentar podem produzir efeitos gerais.

Gabarito: ERRADO.

Interessante notação diz respeito à possibilidade de controle judicial


dos atos normativos. Para que tais atos normativos sejam objeto de
controle abstrato de constitucionalidade devem ser de natureza
primária, isto é, de algum modo devem inovar no ordenamento.
Prestemos atenção na notícia abaixo, divulgada no informativo 499
do STF:
O Tribunal não conheceu de ação direta de inconstitucionalidade
proposta pelo Partido Liberal contra o Provimento 758/2001, do
Conselho Superior da Magistratura do Tribunal de Justiça de
São Paulo, que autoriza o juiz de direito, responsável pelas
atividades do Juizado a tomar conhecimento dos termos
circunstanciados elaborados pelos policiais militares, desde que
assinados concomitantemente por oficial da Polícia Militar, e da
Resolução SSP 403/2001, prorrogada pela Resolução 517/2002,
ambas do Secretário de Segurança Pública do Estado de São
Paulo, que estabelece que, nas áreas que elenca, o termo
circunstanciado de que trata o art. 69, da Lei 9.099/95, será
elaborado pelo policial civil ou militar que primeiro tomar
conhecimento da ocorrência, e exige que os termos
circunstanciados feitos pela Polícia Militar sejam assinados
também por oficial da Corporação. Entendeu-se que os atos
normativos impugnados seriam atos secundários que se
prestariam a interpretar norma contida no art. 69 da Lei
9.099/95.
Observou a parte destacada? A conclusão é que, por ser ato
normativo secundário, o Provimento 758 do Conselho Superior da
Magistratura do Tribunal de Justiça de São Paulo (do que trata o
julgado) não poderia ser atacado diretamente pela via da Ação Direta
de Inconstitucionalidade (ADI). Seria o caso, então, de outra ação,
mas não a ADI, dado se tratar de questionamento de ato
SECUNDÁRIO.
Agora, vejamos outro julgado da Suprema Corte:
ADI N. 3.664-RJ
EMENTAS: 1. INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Objeto.
Admissibilidade. Impugnação de decreto autônomo, que institui
benefícios fiscais. Caráter não meramente regulamentar.
Introdução de novidade normativa. Preliminar repelida.
Precedentes. Decreto que, não se limitando a
regulamentar lei, institua benefício fiscal ou introduza
outra novidade normativa, reputa-se autônomo e, como
tal, é suscetível de controle concentrado de
constitucionalidade.
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2. INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Decreto nº


27.427/00, do Estado do Rio de Janeiro. Tributo. Imposto sobre
Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS. Benefícios fiscais.
Redução de alíquota e concessão de crédito presumido, por
Estado-membro, mediante decreto. Inexistência de suporte em
convênio celebrado no âmbito do CONFAZ, nos termos da LC
24/75. Expressão da chamada “guerra fiscal”.
Inadmissibilidade. Ofensa aos arts. 150, § 6º, 152 e 155, § 2º,
inc. XII, letra “g”, da CF. Ação julgada procedente. Precedentes.
Não pode o Estado-membro conceder isenção, incentivo
ou benefício fiscal, relativos ao Imposto sobre Circulação
de Mercadorias e Serviços – ICMS, de modo unilateral,
mediante decreto ou outro ato normativo, sem prévia
celebração de convênio intergovernamental no âmbito do
CONFAZ.
Na situação acima descrita, tratava-se de um Decreto editado no
âmbito da chamada “guerra fiscal” travada entre os Estados do país.
No entendimento do STF, não caberia a tal unidade federativa (um
Estado) a edição de decreto para conceder isenção de ICMS, sem que
houvesse um convênio celebrado no âmbito do CONFAZ que o
sustentasse. Nesse caso, BEM DIFERENTE DO ANTERIOR, coube o
controle do ato via ADI, pois, agora, havia “inovação” (indevida!) no
ordenamento.
Em suma: atos administrativos normativos, em regra, não
podem ser objeto de controle abstrato de constitucionalidade,
a não ser que, por exemplo, revista-se de caráter primário.
Para Maria Sylvia Di Pietro aponta, os atos normativos, sendo gerais,
têm precedência hierárquica sobre os individuais. A análise é
pertinente, pois, refletindo interesses coletivos, os atos normativos
orientam a elaboração dos individuais, os quais, em consequência,
devem ser editados em observância aos atos normativos. Assim, uma
nomeação de servidor só pode ser feita se em consonância com um
Decreto Regulamentar que a oriente.
Outro ponto importante destacado pela autora é quanto à
possibilidade de questionamento do ato normativo por um particular
que seja por ele atingido: ao contrário dos atos individuais, o ato
normativo não poderia, em regra, ser atacado, diretamente, por
recursos administrativos. De fato, o que se pode tentar fulminar são
os EFEITOS do ato normativo a uma situação concreta, mas não
propriamente o ATO, em si.
De modo a entender um tanto melhor os atos normativos, vamos
tratar dos mais importantes, para garantir um bom desempenho nas
principais provas de concursos públicos.
A) Decretos – são atos resultantes da manifestação de vontade dos
chefes do Executivo (Presidente da República, Governadores e

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Prefeitos). Essa espécie de ato administrativo não se confunde com


o decreto legislativo previsto no inciso VI do art. 59 da
Constituição Federal, o qual equivale, do ponto de vista formal, à
lei, já que resulta do Poder Legislativo e se compreende no processo
de elaboração das leis. Os decretos podem ser gerais ou
individuais. Os decretos gerais têm caráter normativo e traçam
regras gerais (ex.: decreto que regulamenta uma lei). Estes são os
que devem ser encarados como atos normativos. Já os decretos
individuais têm destinatários específicos, individualizados (ex.:
decreto de demissão de servidor público), não sendo considerados
atos normativos.
Destaque-se que os chamados Decretos Regulamentares ou de
Execução (inc. IV do art. 84 da CF/1988) são Indelegáveis,
enquanto os Autônomos podem ter suas matérias objeto de
delegação (inc. VI do art. 84). Para melhor visualização, vejamos as
aludidas disposições constitucionais:
“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
...
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir
decretos e regulamentos para sua fiel execução;
...
VI - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não
implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;
...
Parágrafo único. O Presidente da República poderá delegar as atribuições
mencionadas nos incisos VI, XII e XXV, primeira parte, aos Ministros de
Estado, ao Procurador-Geral da República ou ao Advogado-Geral da União,
que observarão os limites traçados nas respectivas delegações.”

Nota que o caput do art. 84 da CF menciona tratar-se de


“competência privativa”, o que poderia levar à compreensão de que
todas as matérias, ali listadas, seriam delegáveis. Ocorre que poucas
são as matérias objeto de delegação (parágrafo único do art. 84 da
CF), sendo a maior parte objeto de competência exclusiva.
B) regulamentos – especificam mandamentos da lei e são postos
em vigência, em regra, por decretos, sendo privativos do Poder
Executivo. São atos, então, dependentes de outros, aos quais servem
de “apêndice”.
C) instruções normativas – “são atos administrativos expedidos
pelos Ministros de Estado para a execução das leis, decretos ou
regulamentos”. (Hely Lopes Meirelles)
D) regimentos – “são atos administrativos normativos de atuação
interna, dado que se destinam a reger o funcionamento de órgãos

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colegiados e de corporações legislativas”, conforme preceitua Hely


Lopes Meirelles. Derivam também do Poder Hierárquico da
Administração, já que visam à organização interna de órgão da
Administração.
E) resoluções –“são atos, normativos ou individuais, emanados de
autoridades de elevado escalão administrativo, como, por exemplo,
Ministros e Secretários de Estado ou Município, ou de algumas
pessoas administrativas ligadas ao Governo. Constituem matéria das
resoluções todas as que se inserem na competência específica dos
agentes ou pessoas jurídicas responsáveis por sua expedição.” (José
dos Santos Carvalho Filho). É possível a expedicão de resoluções
também por órgãos colegiados, como por exemplo Tribunais de
Contas, que formulam certas decisões por tal espécie normativa.
Cite-se que as resoluções estão sempre abaixo dos regimentos e
regulamentos, não podendo contrariá-los. São expedidas por outras
autoridades, que não o chefe do Executivo.
Cabem mais dois destaques, quanto a tal ato:
- Não se confunde essa Resolução (espécie de ato
administrativo) com a Resolução referida no art. 59, inc. VII, da
Constituição Federal, afinal esta passa pelo devido processo
legislativo; e,
- Nada impede que sejam editadas Resoluções individuais, tais
quais algumas editadas por Tribunais de Contas para cuidar de
matérias afetas à sua competência.

Fixação
FGV - ARE (AP)/2010
Assinale a alternativa que corresponda a uma característica das
resoluções.
a) as resoluções podem contrariar regimentos.
b) as resoluções são expedidas somente pelos Chefes do Poder
Executivo.
c) as resoluções podem ser emanadas de órgãos colegiados.
d) as resoluções individuais não são admitidas, sem exceção.
e) as resoluções podem produzir efeitos internos ou externos.
Comentários:
Questão que, certamente, poderia ter sido objeto de um recurso. Vamos por
eliminação.
Na letra A, as resoluções não podem contrariar regimentos.
Na letra B, os chefes do Executivo não editam resoluções, mas sim
decretos.

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Na Letra D, é plenamente possível que uma resolução tenha caráter


individual.
A letra E está CERTA, pois as resoluções podem ser internas ou externas.
Entretanto, a letra C também CERTA. Alguns colegiados administrativos,
como o CNJ e o TCU, editam resoluções administrativas. Por isso, o melhor
teria sido a anulação da questão. O que deve ter acontecido é que os
candidatos não devem ter recorrido. Fica aí registrado, então – se não
recorrer de uma questão mal elaborada, ela, certamente, será mantida, pois
o examinador não a alterará “de ofício”.
Gabarito: alternativa E.

F) deliberações – “são atos oriundos, em regra, de órgãos


colegiados, como conselhos, comissões, tribunais administrativos etc.
Normalmente, representam a vontade majoritária de seus
componentes.” É possível também deliberações individualizadas, ou
seja, estas podem não ter caráter normativo.
8.2. Atos Ordinatórios
Os atos ordinatórios são os atos com efeitos internos, enfim, não
atingem, e, por conseguinte, obrigam, de regra, os particulares em
geral. Tampouco alcançam outros servidores não submetidos
hierarquicamente àquele que expediu o ato, o qual, normalmente,
não cria direito para o administrado.
Questão interessante diz respeito à possibilidade de os atos
ordinatórios atingirem particulares: é possível sim, mesmo que tais
particulares não estejam submetidos à hierarquia administrativa. Mas
isso em caráter de exceção. Vamos esclarecer com um exemplo.
Suponha que o órgão “X” funcione de 8 as 14 horas de cada dia. O
Diretor ou Presidente do órgão baixa ordem de serviço mudando o
horário de funcionamento, que passa a ser de 13 as 19 horas. Isso
atinge o particular? Sim, afinal aqueles que desejarem obter alguma
informação do órgão, devem observar o novo horário de
funcionamento.
Hierarquicamente, os atos ordinatórios são inferiores à lei, ao
decreto, ao regulamento e ao regimento. É assim porque os atos
normativos destinam-se ao regramento de situações não específicas
por parte do Estado, refletindo interesse público em sentido amplo. Já
os ordinatórios dirigem-se ao regramento de situações peculiares da
atuação administrativa.
São exemplos de atos ordinatórios: portarias, circulares, avisos,
ordens de serviço, dentre outros. Abaixo, vamos apresentar noções
teóricas sobre tais atos:
a) Portarias: são editadas pelos chefes de órgãos em geral, sem
qualquer ligação direta com alguma autoridade especificada. As
portarias trazem determinações gerais ou especiais aos que a elas se
submetem. São utilizadas também para se designar agentes públicos
para o exercício de certas tarefas, como sindicâncias ou processos

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administrativos disciplinares (portarias de nomeação). Algumas


ostentam caráter normativo, e, nessa condição, também podem ser
enquadradas como atos dessa natureza (normativos).
b) Circulares: “é o instrumento de que se valem as autoridades para
transmitir ordens internas uniformes a seus subordinados” (Maria
Sylvia di Pietro). Em regra, possuem grau menor de generalidade que
instruções e outros atos normativos.
c) Ordens de serviço: “determinações especiais dirigidas aos
responsáveis por obras ou serviços públicos autorizando seu início, ou
contendo imposições de caráter administrativo, ou especificações
técnicas sobre o modo e forma de sua realização” (Hely Lopes
Meirelles). Também são utilizadas para transmitir determinações a
subordinados, quanto ao modo de conduzir certa tarefa. Exemplo -
cabe a expedição de ordem de serviço para determinar que um
servidor do fisco realize auditoria em instituição privada e o modo
(uso das técnicas) que deve agir.
Detalhe: praticamente tudo que aqui se expôs quanto aos atos
ordinatórios é DOUTRINÁRIO, já que, por conta da falta de
codificação, o Direito Administrativo não apresenta formula única
para o uso de cada um destes atos. O mais importante é entender
que eles são os instrumentos utilizados pela Administração em seu
dia a dia, para que possa organizar melhor a hierarquia presente nos
corpos públicos. E veja a seguir como o examinador trata do assunto
em provas...

Fixação
Os atos ordinatórios visam disciplinar o funcionamento da
administração e a conduta funcional de seus agentes. Por isso, em
regra, criam direitos e obrigações também para os particulares que
dependam dos serviços desses agentes.
Comentários:
É o contrário do que diz o item – os ordinatórios NÃO VISAM criar direitos e
obrigações para os particulares.
Gabarito: ERRADO.

Fixação
A portaria que dá exercício a um servidor empossado é um exemplo
de ato ordinatório.
Comentários:
Quando a pessoa está sendo EMPOSSADA no cargo é porque já manifestou
sua anuência em ser servidor. Assim, já pode ser visto como submetido à
ordem administrativa interna, logo, CORRETA a questão quando afirma que
o ato que dá exercício ao empossado no cargo é ato ordinatório.
Gabarito: CERTO.

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Já que falamos dos atos negociais na última questão, vamos partir


para eles então!
8.3. Atos Negociais
Para José dos Santos Carvalho Filho, os atos negociais são melhores
conceituados como atos de consentimento, pois, por meio de tais
atos, o particular, com a anuência da Administração, poderá fazer
algo que, antes, não poderia. Daí serem nominados de atos de
consentimento. Entretanto, seguindo a doutrina mais tradicional,
vamos empregar o termo atos negociais mesmo, ok?
Atos negociais são aqueles nos quais ocorre uma coincidência da
pretensão do particular com relação ao que deseja a Administração
Pública. Há, por conseguinte, interesse recíproco entre as partes,
sem, contudo, constituir-se contrato, que é ato bilateral. De
toda maneira, os atos negociais estabelecem efeitos jurídicos entre a
Administração e os administrados, impondo a ambos a observância
de seu conteúdo e o respeito às condições de sua execução.
Como se percebe, não há que se falar em imperatividade em tal
tipo de ato, pois o ato não é imposto ao particular, mas também do
desejo dele. Exemplo disso – a nomeação de alguém para um cargo
público é ato negocial, desprovido de imperatividade, portanto.
Perceba, também, que os atos negociais são atos
individualizados, que permitem ao destinatário determinados
direitos, nas condições permitidas ou impostas pela Administração.
Diferem-se, por isso, dos atos normativos, pois estes são gerais e
abstratos.
Já utilizando categorização que faremos mais adiante, pode-se
segmentar os atos negociais em vinculados ou discricionários,
definitivos ou precários.
Na 1ª situação (negociais vinculados), há direito subjetivo do
particular à obtenção do ato. Dessa forma, cumprindo os requisitos
estabelecidos em lei, o administrado terá direito à produção do ato,
cabendo à Administração agir de acordo com as disposições contidas
na norma. Nessa hipótese, enquadram-se as licenças para exercício
de atividade profissional (registro perante a Ordem dos Advogados do
Brasil, por exemplo) ou a admissão em instituição pública de ensino,
após a aprovação em exame vestibular (este último ato é conhecido
por ADMISSÃO).
Quando discricionários, os atos negocias darão oportunidade de a
Administração fazer juízo de valor acerca da conveniência e
oportunidade da produção do ato, o qual, por conseguinte, não é
direito do particular. Nesse sentido, os exemplos clássicos são: i) a
autorização para prestação de serviços de utilidade pública, como
referentes ao serviço de táxi, muitas vezes objeto de autorização e a
autorização de porte de arma; e, ii) permissão de uso de bens

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públicos, tal como para se utilizar um espaço em praça para


montagem de banca de revistas.
Em outra vertente, os atos negociais podem ser precários ou
definitivos.
Precários são os atos negociais em que predomina o interesse do
particular, porém, não geram direito adquirido ao administrado,
podendo ser revogados a qualquer tempo. Mais uma vez a
autorização pode ser citada. Por exemplo: um sujeito deseja colocar
um circo numa praça pública de um município qualquer. Para isso,
demanda autorização do Poder Público, que se reserva o direito de
revogar a autorização quando bem entender.
Definitivos são os atos produzidos com base em direito individual do
requerente, e que não podem, DE MODO GERAL, serem revogados.
Cuidado! Ainda que definitivos, os atos dessa natureza,
excepcionalmente, podem ser revogados, desde que o interesse
público superveniente dê margem a isso. Ressalte-se que essa
revogação é de caráter excepcional (em razão da definitividade do
ato) e limitada: caso o ato tenha gerado direito adquirido ao
destinatário surgirá direito de indenização àquele que tenha sofrido
prejuízo com o desfazimento do ato. Por exemplo: o Poder Público
emite uma licença para um particular iniciar uma obra, um edifício.
Com esta em andamento, a Administração Pública percebe a referida
edificação restringirá o arejamento de uma praça ao lado. Pode
revogar o ato? PODE, em caráter excepcional, dado que a licença
para construir é ato vinculado. Mas certamente a Administração terá
o dever de indenizar o particular pelos prejuízos que lhe foram
causados. Ressaltamos que, na visão do STF, é salutar que a
revogação, nesse caso concreto, concretize-se antes do início de
qualquer edificação pelo particular. Vejamos, sinteticamente, como
tem se pronunciado aquela Corte:
RE 105634
Ementa: - LICENCA PARA CONSTRUIR. REVOGAÇÃO. OBRA
NÃO INICIADA. LEGISLAÇÃO ESTADUAL POSTERIOR. I.
COMPETÊNCIA DO ESTADO FEDERADO PARA LEGISLAR SOBRE
AREAS E LOCAIS DE INTERESSE TURISTICO, VISANDO A
PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO PAISAGISTICA (C.F., ART. 180).
INOCORRENCIA DE OFENSA AO ART. 15 DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL; II. ANTES DE INICIADA A OBRA, A LICENCA
PARA CONSTRUIR PODE SER REVOGADA POR
CONVENIENCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, SEM QUE
VALHA O ARGUMENTO DO DIREITO ADQUIRIDO.
PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL. RECURSO
EXTRAORDINÁRIO NÃO CONHECIDO

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O destaque é para que os amigos percebam a condicionante


estabelecida pelo STF: a licença de obra de construção pode ser
revogada ANTES DE INICIADA. Depois disso, o caso passa a ser
duvidoso. Mas o fato é que, com o julgado, o Supremo marca posição
de que, em excepcionalidade, é possível a revogação de ato
vinculado.

Fixação
(FUNIVERSA-SEJUS/ESPECIALISTA/ADMINISTRAÇÃO/2010)
Mário pretende construir em uma área nobre de Brasília. Depois de
pagar pelo projeto da casa, Mário foi informado por seu arquiteto de
que, para iniciar as obras, seria necessário ir à administração e
requerer um alvará de licença, e de que esse alvará seria sempre
irrevogável, mesmo antes de iniciada a obra. Com base nessa
situação hipotética, assinale a alternativa correta.
(A) O arquiteto prestou todas as informações corretamente.
(B) O arquiteto errou ao dizer que a administração deveria expedir
um alvará de licença.
(C) O ato administrativo a ser requerido por Mário é a permissão para
construir.
(D) A informação de que o alvará de licença é sempre irrevogável
está correta.
(E) Por se tratar de licença para construir, a jurisprudência tem
entendimento de que é possível a revogação enquanto não iniciada a
obra licenciada.
Comentários:
Muito boa a questão para reafirmarmos a linha jurisprudencial do STF –
enquanto não iniciada a obra, possível a revogação da licença que fora
concedida!
Gabarito: alternativa E.

Mas, Professor, por que tanta ênfase de que o ato vinculado pode ser
revogado? É que é incomum atos vinculados serem revogados. É que
a revogação envolve um juízo de valor quanto à conveniência e
oportunidade de se extinguir um ato, por não mais atender aos
interesses públicos. E isso (análise de conveniência/oportunidade)
não é feito nos atos vinculados de modo geral, os quais, em
consequência, são irrevogáveis. Mas voltaremos a isso no tópico
extinção dos atos, ok? Prossigamos, por ora, com a análise dos atos
negociais.
Não sabemos se os amigos perceberam, mas, basicamente, demos
três exemplos mais “contundentes” de atos negociais: as licenças, as
autorizações e as permissões. Vamos resumi-los, então, juntando
outras informações que ainda não vimos.

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LICENÇAS PERMISSÕES AUTORIZAÇÕES

Tem por objeto uma Tem por objeto o Tem por objeto o
atividade material. uso de bens uso de bens
públicos. públicos; prestação
de serviços de
utilidade pública ou
atividade material.

São vinculadas São discricionárias São discricionárias

Não são revogáveis São revogáveis São revogáveis


(EM REGRA)

Fixação
A licença não pode ser negada quando o requerente satisfaça os
requisitos legais para sua obtenção.

Comentários:
A licença é ato vinculado; logo, caso cumpridos os requisitos para sua
obtenção, não pode ser negada.
Gabarito: CERTO.

A tabela acima, como sempre, é para facilitar a vida dos amigos, mas
cabem algumas considerações:
I) A licença tem por objeto uma atividade material. Aqui tem
uma dica básica: o objeto da licença é um “verbo”, ou seja, algo
dinâmico. Olhem só: TRABALHAR – para as profissões que são
regulamentadas por conselhos de fiscalização profissional, como
médicos, engenheiros, fisioterapeutas e outras, precisam de LICENÇA
para desempenho de atividade. DIRIGIR – a carteira de motorista é
uma LICENÇA. CONSTRUIR – temos a licença de construção. Enfim,
LICENÇA, enquanto ato administrativo, tem por objeto uma
ATIVIDADE MATERIAL (um verbo).
II) A licença é ato vinculado e DEFINITIVO, não podendo ser
revogada, de modo geral. Bom, a licença é ato vinculado mesmo.
Mas, EM CONDIÇÕES EXCEPCIONAIS, pode ser revogada, como
explicado mais acima, no que se refere à licença para obra de
construção ainda não iniciada.
III) As permissões, COMO ATOS ADMINISTRATIVOS, tem por
objeto o uso de bem público. Daí, alguém se pergunta: e as
permissões que tem por objeto a prestação de serviços públicos? As
PERMISSÕES DE SERVIÇO PÚBLICO SÃO FORMALIZADAS POR
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. Relembrem o que diz o art. 40,
da Lei 8.987/1995, nossa Lei Geral de Concessões e Permissões de
Serviço Público:

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Art. 40. A permissão de serviço público será formalizada


mediante contrato de adesão, que observará os termos
desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de
licitação, inclusive quanto à precariedade e à
revogabilidade unilateral do contrato pelo poder
concedente.
IV) A autorização pode ter por objeto o uso de bem público,
serviço de utilidade pública ou atividades materiais. Esse é um
dos “problemas” da autorização, que é o mais geral desses atos
negociais que estamos analisando, pois é a que cabe no maior
número de hipóteses. Cabe assinalar que a doutrina considera que
dos atos negociais em exame o mais precário de todos é a
autorização, a qual não gera quaisquer direitos de permanência da
atividade desenvolvida.
Entretanto, em algumas normas não se tem seguido a tradição no
que se refere às autorizações, dando-lhes natureza vinculada, tal
como a Lei 9.472/1997, a Lei Geral de Telecomunicações, na qual
assim é estabelecido (art. 131):
§ 1° Autorização de serviço de telecomunicações é o ato
administrativo vinculado que faculta a exploração, no regime
privado, de modalidade de serviço de telecomunicações,
quando preenchidas as condições objetivas e subjetivas
necessárias.
Vê-se que, pela definição, a autorização em questão é ATO
VINCULADO, muito próxima do conceitual das licenças.
Contudo, não se preocupe muito com o assunto – dificilmente será
exigido que diga que o que consta do dispositivo acima. Mas, de
qualquer forma, é nosso dever noticiá-lo. Vai que o examinador, num
momento de crise, resolve colocá-lo.
Tratou-se dos atos negociais mais exigidos em concursos públicos.
Todavia, há outros que também podem ser exigidos. Para evitar
surpresas, vejam mais alguns:
- Admissão: é o ato vinculado pelo qual o Poder Público defere ao
interessado uma atividade de seu interesse, tal como no ingresso em
instituição de ensino público, após a aprovação em exame vestibular.
Por ser ato vinculado, a admissão não pode ser negada a
alguém que tem direito a ela.
- Protocolo: “é o ato negocial pelo qual o Poder Público acerta com o
particular a realização de determinado empreendimento ou atividade
ou a abstenção de certa conduta, no interesse recíproco da
Administração e do administrado signatário” (Hely Lopes Meirelles). O
protocolo é um ato bifrontal, pois para a Administração
prevalecerá o direito público, e, para o particular, o direito privado.

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- Aprovação: por intermédio da aprovação, a Administração dá a


possibilidade de alguém praticar certo ato, ou concorda com alguma
que já fora praticado. Pode, então, ser prévia ou a posteriori. É ato
discricionário, e se refere tanto ao exame de legalidade, quanto da
conveniência e oportunidade da prática de um ato.
- Homologação: é ato de controle, de natureza vinculada,
expedido por uma autoridade que examina os atos anteriormente
produzidos pela própria Administração ou mesmo por particulares, os
quais, antes de homologados, não produzirão maiores efeitos
jurídicos. Por sua natureza (de controle e vinculada), a
homologação não dá margem de apreciação de conveniência e
oportunidade por parte da autoridade incumbida de a
proceder, a qual ou homologa o que fora anteriormente produzido,
ou simplesmente não a realiza. A doutrina aponta que há diferença
substancial com relação à aprovação – a homologação só pode se
dar a posteriori. Outra diferença com relação à aprovação é que
esta última é ato DISCRICIONÁRIO (a homologação é vinculada,
lembre-se!).
Bom, para finalizar, algumas características comuns aos atos
negociais:
- todos dependem da concordância do Poder Público;
- dependem do pedido do interessado (não são conferidos de
ofício); e,
- são necessários para legitimar a atividade a ser desenvolvida
pelo interessado.
8.4. Atos Enunciativos
Segundo Hely Lopes, atos enunciativos são aqueles que atestam ou
certificam uma situação preexistente, sem, contudo, haver
manifestação de vontade estatal, propriamente dita. Parte da
doutrina considera que atos de opinião (pareceres) também se
enquadram como atos enunciativos.
Constituem, portanto, atos administrativos em sentido formal (mas
não material), que apenas trazem uma informação ou contém uma
opinião de alguém a respeito de algo que lhe fora submetido à
apreciação. Por esse motivo é que o STF, acompanhando parte da
doutrina [exemplo de Maria Sylvia Di Pietro], entende serem os
atos enunciativos meros atos da Administração e não propriamente
atos administrativos. Os atos enunciativos mais conhecidos são as
certidões, atestados, e pareceres.
As certidões são cópias ou fotocópias fiéis e autenticadas extraídas
de livros, processos ou documentos em poder da Administração e de
interesse do administrado requerente. Destaca-se, por correlato à
nossa matéria, que a obtenção de certidões em repartições públicas é
direito constitucionalmente assegurado, conforme se vê no inc. XXXIV
do art. 5º da CF.

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Não havendo prazo, as certidões terão de ser expedidas no prazo de


15 dias, improrrogáveis, contados da data do registro do pedido, sob
pena de responsabilidade da autoridade omissa quanto à emissão do
ato.
Os atestados constituem uma declaração da Administração
referente a uma situação de que tem conhecimento em razão de
atividade de seus órgãos. A diferença essencial com relação à
certidão é que o fato ou situação constante do atestado não consta
de livro ou arquivo da administração.
Já o parecer constitui manifestação de órgão técnico, de caráter
opinativo, em regra, sobre assuntos submetidos a sua manifestação.
São atos INTERNOS da Administração CONSULTIVA, isto é, a
responsável por atender as indagações que lhe forem formuladas.
Os pareceres podem ser obrigatórios ou facultativos. No primeiro
caso (obrigatórios), a autoridade é obrigada a demandar a opinião do
parecerista, em virtude de disposição da norma nesse sentido. É o
que acontece, por exemplo, em processos licitatórios, nos quais a
autoridade responsável deve, obrigatoriamente, demandar a opinião
da área jurídica do órgão a respeito da legalidade das minutas de
editais (parágrafo único do art. 38 da Lei nº 8.666/1993). Os
pareceres facultativos, de outra forma, permitem à autoridade
competente demandá-los ou não.
Os pareceres, de regra, não vinculam a autoridade responsável pela
tomada de decisão. Todavia, em alguns casos, o parecer pode contar
com efeito vinculante. É o caso, por exemplo, dos pareceres
expedidos pela Advocacia-Geral da União e da hipótese de
aposentadoria por invalidez, pois, para esta, a Administração Pública
deverá seguir a opinião da junta médica oficial.

Fixação
CESGRANRIO - Ana (INSS)/Formação em Qualquer Área/2005
Afonso Tibúrcio, na qualidade de analista previdenciário, elaborou parecer
opinando pela concessão de benefício em um processo administrativo.
Esse ato administrativo praticado por Afonso é classificado como:
a) de império.
b) restritivo.
c) abstrato.
d) interno.
e) discricionário

Comentários:

A tendência natural é associarmos os pareceres à espécie dos


atos negociais. O problema é que isso não está disponibilizado

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nas alternativas. Contudo, o parecer é, também, ato INTERNO,


da Administração consultiva.

Gabarito: alternativa D.

Atenção! OS PARECERES OBRIGATÓRIOS NÃO SÃO,


NECESSARIAMENTE, VINCULANTES. Esse assunto, aliás, vem
crescendo em concurso públicos. Vamos ao caso “paradigmático”.

Em uma licitação promovida por empresa estatal, o TCU decidiu


responsabilizar, solidariamente, a autoridade responsável pelo
processo (como não poderia deixar de ser) e um parecerista jurídico
que houvera opinado pela contratação direta (sem licitação),
multando este último, pela irregularidade ocorrida. O STF, naquele
tempo, tinha posição de que o parecerista, ao fim, não poderia ser
responsabilizado, por ter apenas opinado, e não decidido a situação.
Todavia, o Supremo Tribunal mudou flagrantemente sua posição.
Olha só a notícia do informativo do STF, de 09/08/2007:
O Supremo Tribunal Federal (STF) finalizou nesta tarde (9)
o julgamento do Mandado de Segurança (MS) 24584,
quando, por maioria, acompanhando o voto do ministro-
relator Marco Aurélio, decidiu pelo seu indeferimento. O
pedido foi feito por procuradores federais contra ato do
Tribunal de Contas da União (TCU), que iniciou investigação
para fiscalizar atos administrativos que tiveram pareceres
jurídicos favoráveis.
Na mesma sessão, o Plenário, julgando agravo regimental
interposto, decidiu aceitar o pedido de desistência de
Cláudio Renato do Canto Farág e Antônio Glaucius, que
havia sido negado pelo relator, ministro Marco Aurélio.
Assim, o julgamento prosseguiu em relação a Ildete dos
Santos Pinto e aos demais impetrantes.
Os procuradores afirmavam que o TCU, ao realizar auditoria
e fiscalização sobre pareceres jurídicos que eles
emitiram, responsabilizou-os por manifestações jurídicas,
proferidas no exercício de suas atribuições profissionais
relativas a custos dos serviços prestados pela Empresa de
Tecnologia e Informações da Previdência Social (Dataprev)
ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), bem como
em relação a um aditivo de convênio administrativo entre o
Ministério da Previdência e o Centro Educacional de
Tecnologia em Administração (CETEAD). Os impetrantes
alegaram que os atos praticados no legítimo exercício
da advocacia não podem gerar responsabilização.
O MS, cujo julgamento foi iniciado em novembro de 2003,
foi objeto de sucessivos pedidos de vista, culminando com o

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voto-vista do ministro Gilmar Mendes, na sessão plenária


desta tarde.
Decisão
O relator do caso, ministro Marco Aurélio, indeferiu o
pedido. Ele entendeu que não seriam aplicáveis os
precedentes da Corte sobre a matéria (MS 24073). Segundo
Marco Aurélio, o artigo 38 da Lei 8.666/93 (Lei de
Licitações) imporia responsabilidade solidária aos
procuradores, quando dispõe que as minutas de
editais de licitação devem ser previamente
examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da
administração, assumindo responsabilidade pessoal
solidária pelo que foi praticado. Ainda neste sentido, os
ministros que acompanharam o voto de Marco Aurélio
determinaram que os procuradores, ao prestar as
informações ao TCU, poderão exercer o seu direito
constitucional da ampla defesa e do contraditório.
Os destaques não constam do original, para deixar claro que, ao
menos se tratando de processos licitatórios, os pareceristas
podem ser responsabilizados por suas opiniões, a despeito de,
na visão do STF, parecer não se tratar de ato administrativo. Apenas
como nota de registro, a discussão principal do processo acima dizia
respeito à possibilidade de o TCU chamar ao processo os pareceristas
para que formulassem seus argumentos, ante as irregularidades pelo
Tribunal. Nem isso, na visão dos pareceristas, poderia ser feito. Só
que o STF, como dito, disse ser possível, e, en passant, deu
possibilidade de, sendo o caso, serem responsabilizados os
pareceristas.
Agora, perceba que não se trata de um alargamento da
responsabilidade daquele que emitiu o parecer. Não é isso. Na
realidade, o parecer é a motivação do ato, ao fim. O sujeito que o
emitiu deve responder por isso. Mas para que se lhe impute
responsabilidade, só se restar comprovada culpa, em sentido amplo,
do parecerista. Ou seja – se o emitente do parecer tiver expedido
tese defensável, ainda que questionável sob certo aspecto, não
poderá ser responsabilizado, dado que “diferenças de opiniões são
naturais ao Direito. Ninguém merece ser responsabilizado por pensar
diferente. Mas, claro, deve responder quando agir de maneira
desidiosa, negligente. Por isso que, atualmente, é possível buscar
respostas junto ao parecerista, para que, se necessário, apliquem-se
as devidas sanções que o caso possa requerer.
Ainda sobre o tema, reproduzimos, abaixo, trechos do MS 24631, em
que assim se manifestou o STF:

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(i) quando a consulta é facultativa, a autoridade não se vincula


ao parecer proferido, sendo que seu poder de decisão não se
altera pela manifestação do órgão consultivo;
(ii) quando a consulta é obrigatória, a autoridade administrativa
se vincula a emitir o ato tal como submetido à consultoria, com
parecer favorável ou contrário, e se pretender praticar ato de
forma diversa da apresentada à consultoria, deverá submetê-lo
a novo parecer;
(iii) quando a lei estabelece a obrigação de decidir à luz de
parecer vinculante, essa manifestação de teor jurídico deixa de
ser meramente opinativa e o administrador não poderá decidir
senão nos termos da conclusão do parecer ou, então, não
decidir.

Fixação
Acerca da advocacia pública consultiva, julgue o item a seguir.
No que tange às repercussões da natureza jurídicoa-dministrativa do
parecer jurídico, o STF entende que: quando a consulta é facultativa,
a autoridade não se vincula ao parecer proferido, de modo que seu
poder de decisão não se altera pela manifestação do órgão
consultivo; por outro lado, quando a consulta é obrigatória, a
autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal como
submetido à consultoria, com parecer favorável ou contrário, e, se
pretender praticar ato de forma diversa da apresentada à consultoria,
deverá submetê-lo a novo parecer; por fim, quando a lei estabelece a
obrigação de decidir à luz de parecer vinculante, essa manifestação
de teor jurídico deixa de ser meramente opinativa, não podendo a
decisão do administrador ir de encontro à conclusão do parece.

Comentários:
O item é síntese da posição do Supremo exposta logo acima. Se for o caso,
releiam. Mas é, praticamente, o que foi reproduzido aqui.
Gabarito: CERTO.

O parecer em licitações, exigido pelo parágrafo único do art. 38 da


Lei 8.666, se enquadra na segunda hipótese: obrigatório e não
vinculante, e pode, na visão do STF, levar à responsabilização de
quem o emite. Para ilustrar, vejamos o que o TCU entendeu em
julgado de 2013 (Acórdão 521/2013, do Plenário), acerca do
posicionamento da autoridade que porventura discorde do parecer
que lhe fora entrega pela área jurídica da instituição:

9.2.2. caso venha discordar dos termos do parecer


jurídico, cuja emissão está prevista no inciso VI e no parágrafo
único do art. 38 da Lei nº 8.666/1993, deverá apresentar por
escrito a motivação dessa discordância antes de prosseguir
com os procedimentos relativos à contratação, arcando, nesse
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caso, integralmente com as consequências de tal ato, na


hipótese de se confirmarem, posteriormente, as irregularidades
apontadas pelo órgão jurídico;

Extraindo os principais apontamentos do julgado, podemos resumi-


los da seguinte forma:
- A autoridade responsável por uma licitação pode divergir do
parecer da área jurídica;
- Em tal caso (divergência), deve promover a necessária
motivação;
- Caso irregularidades ocorram, a autoridade divergente será
responsabilizada, sem qualquer espécie de alcance do
parecerista que houvera apontado antecedentemente os
problemas.
Por fim, registre-se que há outros atos enunciativos, tais quais a
apostila, que equivale a uma “averbação”, no linguajar mais
comum da Administração. Quando se apostila algo, não se cria
direito, mas sim o se evidencia. A apostila é, em suma, um ato
DECLARATÓRIO, que apenas reconhece a existência de um direito.
8.5. Atos Punitivos
São aqueles que contêm sanções a serem aplicadas a servidores ou a
particulares, em decorrência de infrações legais, regulamentares ou
ordinatórias. Podem ser de ordem interna ou externa.
Os atos punitivos internos são aplicados, em regra, àqueles
submetidos à hierarquia administrativa, ou seja, à organização
interna corporis do órgão ou entidade da administração. Como
exemplo de atos punitivos internos podem ser citados a advertência,
a suspensão (até 90 dias), e a demissão.
Professor: particulares, não integrantes da Administração Pública,
podem, ao menos por certo tempo, se submeter às punições internas
administrativas, ou seja, às vias disciplinares? SIM. Exemplo disso:
as empresas contratadas, pela Administração, podem ser sancionadas
com base na Lei 8.666/1993.
Os atos punitivos externos são aqueles aplicados aos administrados
em geral e se fundamentam no Poder de Império que possui o
Estado. São exemplos de atos punitivos externos os decorrentes do
exercício do Poder de Polícia: multas, interdição de atividades e
destruição de coisas, conforme aponta Hely Lopes Meirelles.
Por fim, lembre-se que os atos administrativos punitivos não se
confundem com o jus puniendi estatal, que é mais abrangente,
envolvendo, por exemplo, punições judiciais aplicadas no
cometimento de crimes.
Seguem alguns exemplos de atos punitivos:

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A) Multa – é toda imposição pecuniária a que se sujeita o


administrado, incluindo não só as multas administrativas
propriamente, mas também as fiscais;
B) Interdição de atividade – é o ato que veda a prática de outros
atos ou a utilização de bens;
C) Destruição de coisas – é o ato sumário da Administração pelo
qual se inutilizam alimentos, substâncias, objetos ou instrumentos
imprestáveis ou nocivos ao consumo ou ainda proibidos por lei.
Os dois últimos atos acima, além de configurarem punições
administrativas, também podem assumir feição preventiva, diga-se.
Uma ilustração para entender melhor: a interdição de um
estabelecimento comercial visa também a evitar que este venda, por
exemplo, produtos impróprios para consumo humano, que até então
vinha comercializando. Assim, tanto a interdição, quanto a destruição
de produtos, podem ter caráter também preventivo.

9. Classificações Diversas dos Atos Administrativos


De antemão, saiba que não há a menor pretensão de tentar esgotar,
aqui, todas as classificações possíveis para os atos administrativos.
Isso não seria viável, pois, em primeiro lugar, os doutrinadores
possuem critérios diferentes para isso. E, ainda, o material ficaria
extenso demais, com assuntos com baixíssima probabilidade de
serem exigidos em prova.
Então, será efetuada a exposição do que é mais pertinente em
concurso público, conforme questões já aplicadas pelas bancas
indicam. Vamos ao “passeio” pelas classificações.
9.1. Atos Discricionários e Vinculados
Na realidade, essa classificação reflete um maior ou menor grau de
liberdade de ação. Quando há uma certa liberdade para o agente, o
ato é discricionário. Quando a liberdade não existe, o ato é dito
vinculado (ou regrado, para alguns autores).
A diferença entre ambos residiria, fundamentalmente, no grau de
liberdade. Nos vinculados, nenhuma; nos discricionários, algumas,
mas com limites impostas pela Lei. É importante que se relembre
disso: não há discricionariedade absoluta, pois isso resultaria
em arbitrariedade. O que há é liberdade LEGAL (com limites,
portanto). De fato, uma ampla e irrestrita liberdade geraria à
Administração a possibilidade de agir de modo arbitrário, o que
consistiria ilegalidade, afinal, em um Estado de Direito, o que se
espera é a conformidade das ações públicas à norma.
Já se disse aqui também que o controle do Judiciário com relação aos
atos discricionários encontra limites: não cabe a tal Poder adentrar o
juízo de valor próprio dos atos discricionários, o mérito
administrativo, que é intangível por parte das instituições judiciárias,
então.

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De todo modo, como aponta da doutrina, percebe-se franca


ampliação do controle judicial sobre o ato discricionário. Vária teorias
(já vistas) dão margem a isso: motivos determinantes, desvio de
finalidade, a apreciação sob o aspecto da
razoabilidade/proporcionalidade.

Fixação
O Ministério da Saúde firmou convênio com uma instituição privada,
com fins lucrativos, que atua na área de saúde pública municipal. O
objeto desse convênio era a instalação de uma UTI neonatal no
hospital por ela administrado. Conforme esse convênio, a referida
instituição teria o encargo de, utilizando-se de subvenções da União,
instalar a UTI neonatal e disponibilizar, para a comunidade local
hipossuficiente, pelo menos 50% dos leitos dessa nova UTI. No
entanto, essa instituição acabou por utilizar parte desses recursos
públicos na reforma de outras áreas do hospital e na aquisição de
equipamentos médico-hospitalares de baixíssima qualidade. Maria,
que ali foi atendida, viu sua filha recém-nascida falecer nesse
hospital. Apurou-se, por meio de perícia, que a morte da recém-
nascida ocorreu por falha técnica na instalação e devido à baixa
qualidade dos equipamentos ali instalados. Em face dessa
constatação e visando evitar novas mortes, o município suspendeu
provisoriamente o alvará de funcionamento da referida UTI,
notificando-se o hospital para ciência e eventual impugnação no
prazo legal.
Considerando a situação hipotética apresentada acima, julgue o item,
acerca dos contratos administrativos, dos serviços públicos, da
responsabilidade civil e da Lei n.º 8.429/1992.
O alvará de funcionamento emitido inicialmente é considerado como
ato vinculado e não, discricionário.
Comentários:
Na realidade, o ato em questão é uma licença (de atividade). O alvará é
apenas o meio pelo qual a licença se exterioriza, ou seja, a forma que
exterioriza a licença.
Gabarito: CERTO.
9.2. Atos Individuais e Gerais
Individuais são os atos que tem por destinatário sujeito(s) que
pode(m) ser determinado (s). O ato individual pode ser singular
ou plúrimo. No primeiro caso, há um só sujeito a ser alcançado pelo
ato. Exemplo – uma portaria nomeando apenas um servidor. No
segundo, vários sujeitos são especificados. Mais uma vez cabe o
exemplo da portaria de nomeação, só que agora com várias pessoas
nomeadas.
O ato geral é aquele não possui destinatários perfeitamente
identificáveis. Exemplo disso: um edital de licitação. São atos
impessoais, portanto. Como já dito noutras passagens, ao tratarmos
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dos atos normativos, os atos gerais prevalecem sobre os individuais,


dado tratarem de maneira mais ampla dos interesses públicos.

Fixação
FGV - ARE (AP)/2010
Em relação aos atos administrativos assinale a afirmativa incorreta.
a) Atos administrativos gerais têm finalidade normativa.
b) Atos administrativos individuais abrangem somente um indivíduo.
c) Atos administrativos de império expressam o poder de coerção do Estado.
d) Atos administrativos de gestão são os que a Administração pratica sem usar
sua supremacia sobre os destinatários.
e) Atos regrados são aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e
condições de sua realização
Comentários:
O erro da letra B é que o ato individual não necessariamente tem por
destinatário apenas um indivíduo (veja que se fala ‘somente’ no item). Pode-
se ter ato individual de caráter plúrimo.
Gabarito: alternativa B.

9.3. De Império, de Gestão e de Expediente


Essa classificação é das mais tradicionais nos concursos públicos.
Os atos de império, como o próprio nome denuncia, referem-se aos
atos estatais cercados de todas as prerrogativas públicas. Em tais
atos, a Administração se vale de posição de supremacia frente ao
particular. Por exemplo: o ato de interdição de estabelecimento
poluidor e o ato de desapropriação de imóvel para fins de Reforma
Agrária.
Os atos de gestão não são considerados pela doutrina
majoritária como típicos atos administrativos, isso porque
praticados pelo Estado em “posição de igualdade”, quase
horizontalidade, regidos predominantemente por normas de
direito privado. São exemplos: os contratos de seguro,
financiamento e locação.
Por fim, os atos de expediente. São atos de simples tramitação
processual, sem qualquer conteúdo decisório. Fazem parte da
rotina administrativa. São exemplos os atos produzidos pelo setor de
protocolo.
9.4. Constitutivos, Declaratórios e Enunciativos
Essa classificação é dita quanto aos efeitos do ato.

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No ato constitutivo a Administração cria, modifica ou extingue


um direito ou uma situação do administrado. Tal tipo de ato faz
nascer uma situação jurídica. Exemplo disso: a exoneração de um
servidor, que gera a vacância do cargo.
No ato declaratório a Administração reconhece um direito que já
existia antes do ato. Afirma-se, portanto, a pré-existência de uma
situação jurídica ou fática. Uma ilustração disso: certidão na qual se
afirma que alguém está inscrito em curso superior em instituição de
ensino superior.
O ato enunciativo, que já vimos na classificação dos atos em
espécie, traz atesto ou reconhecimento de determinada situação
de fato ou de direito. Em certa medida, confundem-se com os
declaratórios. Entretanto, alguns autores apontam que os
enunciativos não são atos administrativos propriamente ditos, porque
não produzem efeitos jurídicos. Eles demandariam a prática de um
outro ato administrativo, constitutivo ou declaratório, estes sim
produtor de efeitos jurídicos. Para evitar problemas, fica registrada a
classificação, a qual foi tratada de modo mais aprofundada lá mais
atrás.

Fixação
A permissão, que não se confunde com a concessão ou a autorização, é o ato
administrativo por meio do qual a administração pública consente que o
particular se utilize privativamente de um bem público ou execute um serviço
de utilidade pública. Tal ato é classificado como declaratório, na medida em que
o poder público apenas reconhece um direito do particular previamente
existente.

Comentários:
Sem a permissão, não havia possibilidade de o particular utilizar do pretenso
direito. Com a permissão, este nasce. A permissão, então, é ato constitutivo
(não declaratório).
Gabarito: CERTO.

9.5. Atos-regras, Condição e Subjetivo


Essa classificação diz respeito às situações jurídicas que os atos
podem criar. Nessa ótica, os atos podem ser divididos em: atos-
regra, atos-condição e atos subjetivos.
Os atos-regra são aqueles que dirigem a indivíduos
indeterminados, traçando “regras”, comandos gerais e
abstratos, desde que situados, obviamente, numa mesma situação
jurídica.
O regulamento (ato normativo) expedido pelo Presidente da
República que detalha o funcionamento da Administração Pública
federal é típico ato-regra, porque dotado de generalidade

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(destinatários indeterminados, em idêntica situação jurídica) e


abstração (não se esgota com uma única aplicação).
Já os atos-condição são aqueles pelos quais alguém se vincula a
uma situação jurídica pré-estabelecida. Na realidade, o ato-regra
cria a situação, e o ato condição se sujeita a alteração dele. Exemplo:
aceitação de um cargo público (ato-condição), sujeita-se à alteração
no ato-regra (normas que regem o assunto).
Por fim, os atos subjetivos. Tais atos têm destinatários certos.
Esses atos atingem determinado sujeito, uma relação jurídica
concreta, individualizada. Um bom exemplo é o contrato de
trabalho. Perceba que, neste caso, não caberá alteração unilateral da
avença, do acordo.

9.6. Atos Perfeitos, Imperfeitos e Consumados


Quanto à produção efetiva de efeitos (exequibilidade), os atos
administrativos classificam-se em:
 Perfeito: é o ato que cumpriu todas as etapas de
formação, estando apto à produção dos efeitos jurídicos,
exemplo do Decreto Presidencial que foi motivado,
exteriorizado, assinado e publicado. A perfeição não se
confunde com a validade. Esta se refere à conformidade do
ato com a lei e princípios regentes da Administração.
 Imperfeito: é o ato que não cumpriu o processo de
formação, ficando a depender, por exemplo, da publicação no
órgão oficial. Um exemplo de ato imperfeito é a aposentadoria
enquanto não registrada pelo Tribunal de Contas competente.
 Pendente: é o ato perfeito, por ter cumprido todo o ciclo de
formação. No entanto, há a incidência de elemento

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acidental que impede a produção imediata de seus


efeitos, exemplo do termo, condição e modo/encargo.
 Consumado ou exaurido: é o ato que já esgotou seus
efeitos, férias autorizadas irregularmente e já gozadas. Neste
caso, as férias não podem ser revistas administrativa ou
judicialmente, cabendo, no caso, responsabilização dos agentes
supostamente faltosos ou do próprio Estado, em sede de
responsabilidade civil (art. 37, §6º, da CF).

10. Procedimento Administrativo


Este tópico é necessário para expor a diferença entre processos (ou
procedimento administrativo) e os atos administrativos em geral.
Os primeiros [processos administrativos] podem ser definidos
como um conjunto concatenado e ordenado de atos produzidos
visando à produção de um ato final. Exemplo clássico de processo
administrativo são os processos licitatórios, cujo ato final, a
adjudicação, culminará na seleção da proposta mais vantajosa à
Administração.
Interessante como boa parte da doutrina “põe à parte” a discussão
quanto à utilização dos termos processo ou procedimento, em termos
administrativos. Essa discussão é estéril, para fins de concursos
públicos.
Sobre o tema, na CF, de 1988, a expressão processo é utilizada, em
diversas ocasiões, como sinônima para o que seria um procedimento
administrativo, na visão dos doutrinadores mais “legalistas”. Para
estes, esclareça-se, o processo é ligado à atividade jurisdicional,
enquanto procedimento ou faria parte do processo (algo material,
necessário à tomada de decisão judicial) ou teria a natureza
administrativa. Só que a CF, de 1988, não é tão rígida quanto os
doutrinadores em questão. Veja-se, por exemplo, o inc. LV do art. 5º
da CF/88: aos litigantes, em processo judicial ou administrativo,
e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla
defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. Não se faz diferença
entre processos administrativos ou judiciais, daí, desnecessária a
distinção do significado do termo.

11. Extinção dos Atos Administrativos


A doutrina aponta as mais diversas formas de extinção dos atos
administrativos. A ideia aqui é sistematizar o que há de mais
importante a respeito, sem perder de mira o que realmente importa:
a aprovação nos concursos.

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11.1. Extinção natural


Ocorre pela produção dos efeitos que são próprios ao ato. Por
exemplo: autorização municipal para festa em uma Rua, em
determinado final de semana. Vencido o final de semana, extinto
estará o ato administrativo.
11.2. Extinção subjetiva
Em alguns casos, quando desaparece o destinatário do ato (o
sujeito), com ele se extinguem os efeitos do ato. É o que se dá com
os atos de caráter personalíssimos ou pessoais intransferíveis. Por
exemplo: a Administração permite a exploração de comércio por
pessoa física, que vem a falecer (extinção subjetiva –
desaparecimento do SUJEITO, do destinatário do ato).
11.3. Extinção objetiva
Com o objeto extinto, também ocorre a extinção do ato. Por
exemplo: permissão de uso de terreno de marinha, que acabou
invadido pelo mar.
11.4. Cassação
Ocorre pela descumprimento de condição fundamental para que um
ato pudesse ser mantido. Exemplo: ultrapassar o número máximo de
infrações de trânsito permitido em um ano, fazendo com que o
infrator tenha sua habilitação cassada.
11.5. Caducidade
Quando uma norma jurídica posterior torna inviável a permanência
de um ato, ocorre tecnicamente a caducidade. Para entender melhor,
analisemos a seguinte situação: o Poder Público concede autorização
para que alguém instale um circo, com animais, em um terreno
público. Logo em seguida, é aprovada uma lei que diz ser vedado o
funcionamento de tal tipo de empreendimento. Assim, o ato anterior
é extinto por caducidade.

Fixação
O ato se extingue pelo desfazimento volitivo quando sua retirada
funda-se no advento de nova legislação que impede a permanência
da situação anteriormente consentida.
Comentários:
Atos volitivos são os que dependem da vontade expressa do agente. Quando
um ato é extinto por que uma nova norma adveio (caducidade), não há
vontade por parte do agente.
Gabarito: ERRADO.

11.6. Contraposição
Ocorre na sobrevinda de ato com efeito contraposto ao ato
anteriormente emitido. É o caso de exoneração de servidor, que tem

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efeitos contrapostos à nomeação. A doutrina usa ainda do sinônimo


derrubada para simbolizar a referida forma de desfazimento do ato
administrativo.
Nota que, no aspecto conceitual, a contraposição é muito próxima da
caducidade. Entretanto, há diferença substancial em tais formas de
extinção do ato administrativo: enquanto na contraposição um ATO
posterior antagoniza um ATO anterior (figuras de “igual status”,
mas em sentidos opostos), na caducidade uma NORMA posterior
antagoniza um ATO anterior. As figuras não estão no mesmo
patamar.
11.7. Renúncia
É efetuada pelo beneficiário, ao abrir mão de determinada situação
jurídica constituída por ato administrativo, p. ex., o servidor inativo
desejoso de reassumir cargo na Administração, por inacumulável,
abre mão da aposentadoria.
11.8. Anulação X Revogação
Chegamos às duas formas mais conhecidas de extinção dos atos: a
anulação e a revogação. Pela primeira, um ato ilegal é retirado do
mundo jurídico, com efeitos retroativos à origem de tal ato. Pela
segunda, a revogação, a retirada se funda na análise de conveniência
e oportunidade – um ato até então legítimo já não mais atende aos
interesses públicos. Será, então, revogado discricionariamente pela
Administração. Mas a coisa não é tão fácil assim. Vejamos.
De início, cite-se a consagrada Súmula/STF 473:
A Administração pode anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não
se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência e oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvados, em todos os casos, a apreciação
judicial.
As dúvidas já surgem a partir do que se destaca da súmula acima:
qual a atitude a ser adotada pela Administração Pública ao verificar a
ilegalidade de um ato que praticou - é seu dever anulá-lo ou é mera
faculdade?
O próprio STF já reconheceu os problemas causados pelo verbete
(súmula), no julgamento do RE 594296. Na oportunidade, houve o
cancelamento, por parte de um ente federativo (anulação, na
realidade), de benefício financeiro concedido a uma servidora.
Para o ente federativo, em razão de seu poder de autotutela, não
seria necessária a abertura de qualquer oitiva da interessada, isto é,
não seria preciso dar a ela qualquer contraditório, dado o que
estabelece a súmula em questão. O STF, contudo, não só discordou
disso, como asseverou que:

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qualquer ato da Administração Pública capaz de repercutir


sobre a esfera de interesses do cidadão deveria ser precedido
de procedimento em que se assegurasse, ao interessado, o
efetivo exercício dessas garantias.
Em idêntico sentido é a jurisprudência do STJ. Vejamos:
4. A jurisprudência desta Corte Superior de Justiça, seguindo
orientação do Pretório Excelso, firmou entendimento no
sentido de que a desconstituição da eficácia de qualquer
ato administrativo, que repercuta no âmbito dos
interesses individuais dos servidores ou administrados,
deve ser precedido de instauração de processo
administrativo, em obediência aos princípios constitucionais
do devido processo legal e da ampla defesa, com todos os
recursos a ela inerentes.
Esse tem sido, inclusive, o entendimento das ilustres bancas
organizadoras. Para ilustrar, analisemos o item a seguir:

Fixação

Se determinada unidade da Federação constituir grupo de trabalho


para avaliar a situação funcional dos professores da rede pública de
ensino e esse grupo, contrariando a legislação de regência, colocar,
equivocadamente, inúmeros servidores em padrões superiores
àqueles a que fariam jus, a administração, tão logo verifique a
ilegalidade, deve, antes de desfazer o equívoco cometido, dar aos
servidores indevidamente beneficiados a oportunidade do exercício do
direito ao contraditório e à ampla defesa.
Comentários:
Não há o que duvidar – ao pretender anular um ato administrativo que
beneficia a alguém, a Administração deve garantir aos prejudicados o
contraditório e a ampla defesa, em linha com a jurisprudência dos Tribunais
Superiores.
Gabarito: CERTO.

Entretanto, a abertura do contraditório no desfazimento de um ato


administrativo não é uma regra absoluta. Há situações em que ele é
dispensável. Nesse quadro, vejamos o que pensa o STF:
RECLAMAÇÃO. DESCUMPRIMENTO DA AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE N. 518/TO. CONCESSÃO DE
PONTOS AOS DETENTORES DO TÍTULO DE "PIONEIROS DO
TOCANTINS". ANULAÇÃO DO CONCURSO PÚBLICO POR
DECISÃO JUDICIAL. DESNECESSIDADE DE INSTAURAÇÃO DE
PROCESSO ADMINISTRATIVO PRÉVIO PARA EXONERAÇÃO DOS
APROVADOS.
1. A decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal na Ação
Direta de Inconstitucionalidade 598/TO acarretou a nulidade de
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todo o certame e, consequentemente, dos atos administrativos


que dele decorreram.
2. O estrito cumprimento da decisão proferida por este
Supremo Tribunal Federal torna desnecessária a
instauração de processo administrativo prévio à
exoneração dos candidatos aprovados.
3. Reclamação julgada procedente.

No caso, o Administrador limitou-se a cumprir decisão do Supremo,


de anulação do certame. Nesse caso, não há o que discutir – É
ANULAR. E, logicamente, o contraditório torna-se desnecessário.

Retomando a questão inicial: o que a Administração deve


fazer, diante da ilegalidade? Entende-se que a
Administração, ao verificar ilegalidade em ato que praticara, tem o
DEVER de anulá-lo. Contudo, tal obrigação poderá ser flexibilizada. É
que, em determinados casos, a Administração poderá deixar de
anular determinados atos, ainda que ilegais. O que explica a situação
é a prevalência do princípio do interesse público sobre a legalidade
estrita.
De qualquer forma, a regra é que os atos nulos não geram efeitos,
com a anulação produzindo efeitos ex tunc, é dizer, retroagindo à
origem do ato viciado, fulminando o que já ocorreu, negando-se os
efeitos de antes. Protegem-se os efeitos decorrentes do ato
posteriormente anulado: no caso de atos produzidos por servidores
nomeados ilegalmente surtirão efeitos junto a terceiros de boa-fé,
ainda que o desempenho das funções do servidor ilegalmente
investido no cargo tenha sido ilegítimo.
Isso não implica dizer que os efeitos do ato nulo se perpetuarão,
podendo ser estendidos a terceiros. Não se pode, ao amparo de
ilegalidade, dar origem a outra ilegalidade. Garante-se o que já se
verificou, mas não situações futuras. Deve a Administração, sob o
fundamento do princípio da legalidade, proceder à anulação do ato
viciado, evitando que novas ilegalidades sejam perpetradas. Por isso,
de modo geral, a anulação não geraria, por exemplo, o dever de a
Administração indenizar o particular: como o ato anulado restaura o
status anterior ao seu advento, não haveria que se cogitar de
indenização.
Entretanto, o mais acertado seria se verificar a boa-fé do
administrado: caso presente, não haveria razão de não indenizá-lo.
Mas, mesmo no caso de má-fé, caso o particular tenha realizado
despesas que aproveitassem à Administração, não haveria por que
não indenizá-lo. A Administração pode buscar meios para punir o
infrator, mas não pode deixar de indenizá-lo pelo que houver
executado em favor da Administração.

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Com relação ao direito da Administração de anular atos ilegais que


tenham produzido efeito favoráveis a terceiros (de boa-fé), o prazo é
decadencial e de 5 anos contados da prática do ato, salvo
comprovada má-fé por parte do destinatário do ato. Exemplifique-se
essa última situação.
Suponha que um servidor apresente para a sua aposentadoria uma
certidão de tempo serviço em atividade rural, que, 6, 7 anos depois,
ou até mais, descobriu-se dolosamente falsificada pelo beneficiário
do ato, o servidor aposentado. Nesse caso, não ocorreria a
decadência, em razão da má fé subjetiva do servidor. Assim, como
visto, este prazo, decadencial, não será absoluto: em alguns casos
(má-fé do destinatário), o prazo de 5 anos não importará decadência
do direito da Administração anular o ato ilegal.
O prazo decadencial para que a Administração anule um ato
administrativo seu se justifica – é preciso que se dê segurança
àqueles que se veem tutelados pelo Direito. Nesse quadro, decidiu o
STJ (AgRg no REsp 882672)
1. Embora a doutrina seja uníssona na afirmação do caráter
relativo da não-submissão da autotutela ao tempo, em
obséquio da segurança jurídica, um dos fins colimados pelo
Direito, é certo que, no sistema de direito positivo brasileiro, o
poder estatal de autotutela não se mostrou nunca,
anteriormente, submetido a prazos de caducidade,
estabelecendo-se, além, ao revés, prazos prescricionais em
favor do Estado.
2. A partir da edição da Emenda Constitucional nº 19,
entretanto, significativas mudanças ocorreram no Direito
Administrativo Brasileiro, culminando com a chamada "Reforma
do Aparelho do Estado", e com expressivas modificações no
estatuto legal e constitucional do jus imperii.
3. Dando consecução aos imperativos do Estado Social e
Democrático de Direito, a Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de
1999, disciplinou, nos próprios da decadência, o poder-dever de
autotutela da Administração Pública, que até então não se
submetia a prazo qualquer.
4. A Lei nº 9.784/99 não tem incidência retroativa, de modo a
impor, para os atos praticados antes da sua entrada em vigor,
o prazo quinquenal com termo inicial na data do ato.
Nota que, a partir do advento da Lei Federal 9.784, de 1999, impôs-
se prazo para que a Administração Pública seu poder de autotutela,
que até então não tinha prazo. Providencia salutar, diga-se, já que o
Direito não pode ficar ‘em aberto’, sem limitação temporal.

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O poder da administração de anular ou revogar os atos que geram


direitos aos administrados deve-se estender indefinidamente quando
não houver prazo prescricional definido em lei para o caso.
Comentários:
A tese de que não há limitação temporal para a anulação dos atos que
geram direitos aos administrados está superada. Hoje, sobretudo na esfera
federal, é de 5 anos tal prazo, ante o que estabelece o art. 54 da Lei
9.784/1999.
Gabarito: ERRADO.

Ponto importante também é o registro quanto a quem pode invalidar


o ato administrativo: a própria Administração (por autotutela) e o
Judiciário (desde que provocado). Em ambos os casos, o fundamento
é o mesmo – o dever de observância do princípio da legalidade.
A revogação é a retirada do ato administrativo do mundo jurídico se
dá por razões de oportunidade e de conveniência. Na revogação, um
ato administrativo, legítimo e eficaz (gerador de efeitos), é suprimido
pela Administração – e somente por ela – por não mais lhe convir sua
existência.

A revogação pressupõe, portanto, um ato legal e em vigor, mas


que se tornou inconveniente ao interesse público, sendo certo que é
inerente ao poder discricionário da Administração, que é o
fundamento da revogação, portanto. A revogação do ato opera da
data em diante, ou seja, tem efeitos ex nunc (proativos).

É de se destacar, mais uma vez, que é entendimento pacífico da


doutrina e na jurisprudência que a correta interpretação do Enunciado
nº 473 da Súmula do STF (A Administração pode anular seus próprios
atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles
não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência
ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em
todos os casos, a apreciação judicial) leva à conclusão de que não
pode ser revogado unilateralmente ato do qual resultaram
direitos adquiridos.

Pensem aí na seguinte indagação: o Poder Judiciário tem legitimidade


para promover a revogação dos atos administrativos de outros
poderes? NÃO, dado que só a Administração pode promover a
revogação de um ato administrativo.

Entretanto, analisemos a afirmativa: O PODER JUDICIÁRIO NÃO


PODE, DE NENHUMA MANEIRA, REVOGAR UM ATO ADMINISTRATIVO.
ERRADO, pelo fato de que o Judiciário pode estar, atipicamente, no
desempenho da função administrativa. Neste caso, só o Judiciário é
quem poderá revogar tal ato, não como Estado-juiz, mas sim como
Estado-administrador.

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Para melhor absorção da disciplina, vamos tentar, abaixo, sintetizar


as principais diferenças entre a anulação e a revogação:

FORMAS DE EXTINÇÃO

Revogação Anulação

Órgão que praticou o Tanto Administração


Competência 1
ato como o Judiciário2

Inconveniência e Ilegalidade ou
Motivo
Não oportunidade ilegitimidade4

Ex tunc
Ex nunc (não (retroagem)
Efeitos
retroagem)3

1
Pensando desta forma, podemos até mesmo entender que pode
o Judiciário revogar um ato administrativo. O que não é
possível é o Judiciário revogar um ato que não lhe
pertence;
2
Porém, a forma de atuação é distinta. Enquanto o Judiciário SÓ
atua mediante provocação (Direito Administrativo); a
Administração age por provocação ou de ofício, neste
último caso, em nome do princípio do impulso oficial ou
oficialidade;
3
A revogação deve preservar os direitos adquiridos, coisa
que não acontece com a anulação, pois, atos ilegais não
geram direitos;
4
O direito de a Administração anular os atos administrativos
que geraram efeitos favoráveis a terceiros de boa-fé decai
em cinco anos.

Antes de prosseguirmos para a convalidação, vamos aprofundar a


lista de atos irrevogáveis. São impassíveis de revogação, os atos:

- exauridos ou consumados: com o fundamento de que o efeito da


revogação é não retroativo, não sendo possível, portanto, a
retroação para alcançar os efeitos passados (alternativa “C”);

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- vinculados: haja vista a revogação ter por fundamentos razões de


mérito, aspectos de conveniência e de oportunidade,
inexistentes nos atos vinculados. Entretanto, apenas para
lembrar, há situações excepcionais em que se admite a revogação de
ato vinculado (exemplo: a licença de obra de construção de obra
ainda não iniciada é passível de revogação, conforme entendimento
do STF); e
- geradores de direitos adquiridos: conforme previsto na
jurisprudência do STF (Súmula 473).
Adicionalmente, a doutrina lista, também, os seguintes atos, como
sendo irrevogáveis:
- integrantes de um procedimento administrativo: porque a
prática do ato sucessivo acarreta a preclusão do ato anterior
(p. ex.: a celebração de contrato administrativo impede a revogação
do ato de adjudicação). O detalhe é que existe a necessidade de
preclusão, enfim, da perda da faculdade processual de retroagir, em
razão da consumação (preclusão consumativa);
- meros atos administrativos: como são os atestados, os
pareceres e as certidões, porque os efeitos são prefixados pelo
legislador;
- complexos: uma vez que tais atos são formados pela conjugação
de vontades de órgãos diversos, e, com isso, a vontade de um dos
órgãos não pode desfazer o ato que a lei impõe a integração de
vontades para a formação; e, por fim,
- a revogação não pode ser promovida quando se exauriu a
competência relativamente ao objeto do ato.

Fixação
São hipóteses de atos administrativos irrevogáveis, exceto:
a) Atos vinculados.
b) Atos que geraram direitos adquiridos.
c) Atos consumados.
d) Atos administrativos praticados pelo Poder Judiciário.
e) Atos, já preclusos, que integrem procedimento.
Comentários:
O Estado-administrador executa funções administrativas do Estado, sendo o
exercício da função típica ao Poder Executivo. Porém, no Brasil, a separação
de Poderes é moderada, de tal sorte que, ao lado do exercício da atribuição
típica, um Poder pode realizar funções que não lhes são primordiais.
Nesse contexto, o Poder Judiciário, além de julgar (função típica), pode
editar Regimentos Internos (função atípica legislativa) e licitar, realizar
concursos públicos, conceder férias a servidores (função atípica
administrativa). No exercício da função administrativa, o Poder Judiciário,
na qualidade de Estado-administrador, pode revogar seus atos legais, porém
inconvenientes e inoportunos.
Os demais itens fornecem exemplos de atos irrevogáveis vistos nas
exposições anteriores.

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Gabarito: alternativa D.

Por fim, cumpre registrar que, diferentemente da anulação, não há


prazo estabelecido em norma para a revogação de um ato que
proporciona direitos ao destinatário. Há, portanto, um limite
MATERIAL para a revogação dos atos administrativos (algumas
MATÉRIAS são irrevogáveis, lembre-se), mas não limite TEMPORAL
para que isso seja feito.

12. Convalidação

12.1. Conceito
A convalidação é o ato privativo da Administração Pública, dirigido à
correção de vícios [ilegalidades] presentes nos atos administrativos,
e, por conseguinte, mantendo-os “vivos” no mundo jurídico. É válida
a regra de que a manutenção do ato inválido é menos
prejudicial ao interesse público do que a sua retirada.
A convalidação se dá, em regra, por meio de ação administrativa,
em que se edita um segundo ato, remetendo-se, retroativamente,
ao ato inválido para legitimar seus efeitos pretéritos. Entretanto, por
exceção, é possível que a convalidação se dê por meio de ato do
particular afetado pelo ato viciado, no que ela passa a ser nomeada
de saneamento.

Fixação
(2010/FCC – TRT/PR - Analista Administrativo) Convalidação
consiste no suprimento da invalidade de um ato
administrativo e pode derivar de ato da Administração ou de
ato do particular afetado pelo provimento viciado, sendo que,
nesta hipótese, não terá efeitos retroativos.
Comentários:

De fato, a convalidação pode derivar de ato da Administração ou de ato


do particular afetado pelo provimento viciado, chamada, neste último
caso, de SANEAMENTO. O erro é que os efeitos serão retroativos.

Gabarito: CERTO.

A convalidação recebe o nome de ratificação, quando decorre da


autoridade que produziu o ato; recebe o nome de confirmação, se
procede de outra autoridade.
Há quem aponte, ainda, uma hipótese de convalidação “tácita”, isto
é, uma convalidação não intencional. Tal situação encontraria amparo
no seguinte dispositivo da Lei 9.784/1999:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os

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destinatários decai em cinco anos, contados da data em que


foram praticados, salvo comprovada má-fé.
Como a decadência impossibilitaria a Administração de desfazer um
ato que gere efeitos benéficos ao contratado, haveria convalidação
tácita (pelo decurso do tempo) nesse caso.
Vejamos dois outros institutos que se aproximam do conceito de
convalidação (não o sendo, para a maior parte da doutrina): a
reforma e a conversão.
A reforma incide sobre ato VÁLIDO e que é aperfeiçoado, por
razões de conveniência e oportunidade, para que melhor atenda aos
interesses públicos. Maria Sylvia Di Pietro dá exemplo de um decreto
que expropria parte de um imóvel e é reformado para abranger o
imóvel inteiro. A reforma se distingue da convalidação, afinal esta
recai sobre atos ilegais.
Por sua vez, a conversão atinge ato INVÁLIDO, mudando-o para
outra categoria, para que se aproveitem os efeitos já produzidos.
Exemplo: permissão de prestação de serviços públicos sem licitação,
convertida em autorização, para a qual não se exige licitação. A
conversão se aproxima da convalidação, porém, na conversão, há a
substituição do ato; e, na convalidação, aproveita-se o ato
primário, saneando-o.
Sobre a convalidação, há, na doutrina, acirrada discussão sobre a
natureza do ato sanatório: é discricionário ou vinculado? A
controvérsia deve-se, sobretudo, pelo uso do vocábulo “poderão”, no
dispositivo da Lei Federal 9.784/1999. Vejamos:
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão
ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que
apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela
própria Administração.
Antes de avançar sobre a polêmica, atenta que o dispositivo enumera
alguns requisitos indispensáveis para a convalidação:
a) não pode prejudicar terceiros;
b) deve visar a realização do interesse público;
c) o vício que atinge o ato deve ser sanável.
Retomando a controvérsia, para a doutrina majoritária, a
convalidação é ato VINCULADO, por mais que a Lei 9.784/1999
mencione que um ato administrativo PODE ser convalidado.
Prevalece a compreensão de que a convalidação seja vinculada, pois
a anulação também o é. Não sendo o caso de anulação, sanado o
defeito existente, deve-se aproveitar o ato, resguardando-se,
sobretudo, a boa-fé e a segurança jurídica dos terceiros que

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poderiam ser atingidos por um ato que, podendo ser convalidado,


fosse anulado.
Entretanto, há uma ressalva: quando o ato tem o conteúdo
discricionário e o vício é no elemento competência, a autoridade terá
liberdade para convalidar ou não o ato, pois se fez juízo de valor no
instante de produção do ato, também pode o fazer na hora de
fulminá-lo com a anulação. Deve a autoridade estar atenta, contudo,
ao resultado que daí pode advir: se da anulação do ato discricionário
resultasse prejuízo maior do que da convalidação, esta também passa
a ser vinculada, ante a supremacia dos interesses públicos.

Por fim, importa reforçar que a convalidação de um ato deve ser


expressamente motivada, ante o que estabelece o inc. VIII do art. 50
da Lei 9.784/1999.

12.2. Atos nulos e anuláveis


A par da divergência acima esclarecida, é oportuno registrar que há
autores pátrios que ainda lançam discussão quanto à possibilidade ou
não de aplicação do instituto da convalidação em caso de ilegalidade
de um ato administrativo, por conta de adotarem a teoria monista
de nulidade do ato.
Conforme a visão monista ou unitária, se o ato está eivado de
vício, não há como cogitar de sua correção, defendendo-se, portanto,
a nulidade de quaisquer atos, sem a possibilidade de convalidação
(ato nulo é ato insanável, irremediável).
Entretanto, em nosso país prevalece a visão dualista, que, como o
próprio nome indica, defende a existência de dois tipos de nulidades:
algumas, muito graves, correspondem a atos NULOS (vícios
insanáveis); outras, não tão graves assim, referem-se a atos
ANULÁVEIS, para os quais não se afasta a possibilidade de correção
dos vícios.
O gráfico abaixo resume bem o entendimento que se deve ter para as
provas, a partir das teorias expostas:

Apenas para lembrança, com relação aos vícios relativos a cada um


dos elementos dos atos administrativos, temos que:

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- Vício de COMPETÊNCIA: é convalidável, mas nem sempre.


Exemplo: se a competência é EXCLUSIVA, se o ato for praticado por
outra autoridade, que não aquela que detém, o ato é nulo;
- Vício de FINALIDADE: NÃO é convalidável. O ato praticado
desviado de sua finalidade não pode ser aproveitado;
- Vício de FORMA: é convalidável, desde que não se trate de forma
essencial, Por forma essencial entenda-se a necessária à validade do
ato, ou seja, a que seja expressamente estabelecida em norma;
- Vício de MOTIVO: NÃO é convalidável. O vício de motivo ocorre
quando a matéria de fato ou de direito é materialmente inexiste ou
inadequada ao resultado pretendido.
- Vício de OBJETO: NÃO é convalidável. Alguns autores entendem
ser possível. No entanto, abre-se um parêntese para esclarecer a
admissibilidade da conversão do objeto. Há, na doutrina, quem
defenda que, tratando-se objeto plúrimo, seria possível a
convalidação.
Objeto plúrimo é aquele em que a vontade administrativa é
preordenada a mais de uma providência administrativa no mesmo
ato, como, por exemplo, o ato de nomeação de servidores em lista
constante uma só Portaria. Entretanto, uma dessas pessoas não
estava sendo nomeada, mas sim exonerada. Seria possível, nessa
condição, a convalidação do ato. Em nosso entender, a hipótese seria
de reforma do ato administrativo, para que se aproveite a parte dele
que é possível de se utilizar. Por outro lado, se o objeto ou conteúdo
do ato for único, não haverá como saná-lo. De toda forma, a
observação quanto ao vício de objeto só deve ser levada em conta
caso seja demandada pelo examinador. Caso haja afirmação do tipo
“não se convalida vício de objeto”, deve ser considerado correto.

Fixação
São sempre convalidáveis os atos administrativos com vícios de
competência, forma e motivo, mas não os atos com vícios de
finalidade e objeto.
Comentários:
Convalidar é corrigir vício sanável. No que se refere aos elementos, vício de
motivo, como visto, não é convalidável. Além disso, nem todos os vícios de
competência e forma são convalidáveis. Mas vício de finalidade e objeto, de
fato, são inconvalidáveis.
Gabarito: Errado

Fixação
(2010/FCC – TCE/AP – Procurador de Contas) A convalidação
“é o ato administrativo pelo qual é suprido o vício existente
em um ato ilegal, com efeitos retroativos à data em que este
foi praticado” (cf. Maria Sylvia Zanella di Pietro, Direito

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Administrativo, 23a edição, 2010). Admite-se a convalidação


quando se tratar de vício:
(A) de incompetência em razão da matéria.
(B) de incompetência, desde que não se trate de competência
exclusiva.
(C) quanto ao motivo, retificando-se a motivação com efeito
retroativo.
(D) de finalidade, passando-se a indicar a finalidade decorrente da lei
para a prática do ato.
(E) quanto ao motivo, desde que se trate de ato vinculado, passando-
se a explicitar a motivação necessária para a prática do ato.
Comentários:
Última questão sobre os elementos passíveis de convalidação. Não pode
pensar em errar, viu! A resposta é letra “B”, a convalidação é possível
quanto ao vício no elemento competência, acaso não exclusiva.

O erro da letra “A” é que a competência em razão da matéria é


exclusiva, e, por isso, não admite convalidação.

O erro das letras “C”, “D” e “E” é que apenas os elementos competência
e forma admitem convalidação.

Gabarito: alternativa B.

12.3. Efeitos
A anulação é o desfazimento de atos ilegais, operando efeitos
retroativos. A lógica é que, se os atos são ilegais, não deveriam
produzir efeitos desde a origem. À semelhança da anulação, a
convalidação recai sobre atos ilegais, com o objetivo, no entanto, de
manter o ato íntegro no ordenamento jurídico. Porém, por recair
sobre ato ilegal, opera, igualmente, efeitos retroativos ou ex-tunc.

Fixação
A ratificação, forma de convalidação de ato administrativo que
contenha vício sanável, possui efeitos ex tunc, isto é, seus efeitos
retroagem ao momento em que o ato originário foi praticado.
Comentários:
Sendo a ratificação espécie do gênero convalidação, produz efeitos ex tunc.
Gabarito: CERTO.

Fixação
João, servidor público federal até o dia 27/12/12, completou 70
(setenta) anos naquela data, oportunidade em que seus colegas de
trabalho, sabendo que João não possuía nenhum parente próximo,
organizaram uma comemoração não somente pela passagem de seu
aniversário, mas em agradecimento a tantos anos de serviços

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prestados, já que se encerrava ali o seu vínculo como servidor ativo


da União. No dia 28/12/12, João dirigiu-se ao trabalho no mesmo
horário de sempre e, já sem o crachá de identificação, argumentou
com o vigilante da portaria que iria retirar seus pertences pessoais.
Tratando-se do último dia útil do ano, João encontrou seus colegas de
trabalho muito atarefados e, ainda possuindo as senhas de acesso
aos sistemas corporativos, não hesitou em ajudá-los praticando
vários atos vinculados em nome da União, inclusive recebendo
documentos e atestando tal recebimento a terceiros. Tendo em
mente a situação concreta acima narrada, assinale a opção que
contenha a classificação utilizada pelo Direito Administrativo a
pessoas que agem como João, bem como o tratamento dado pela
Administração aos atos por ele praticados.
a) Agente público/revogação.
b) Agente político/anulação.
c) Agente de fato/convalidação.
d) Agente público/convalidação.
e) Agente de fato/ revogação.
Comentários:
No caso, João é agente de fato, isto é, tem aparência de ser agente, apesar
de não o ser, em termos jurídicos.
A dúvida passa a residir entre as alternativas “C” e “E”. Na alternativa E,
fala-se em “revogação”, a qual, como sabemos, é o desfazimento de atos
legais e eficazes, e o ato, em análise, tem vício no elemento competência.
No caso, tratando-se de vício no elemento competência, a doutrina admite a
convalidação.
Gabarito: alternativa C.

Grande abraço e bons estudos!

Cyonil Borges.

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SIMULADO

1) (2011/FCC – TCE/SP – Procurador) O ato administrativo


distingue-se dos atos de direito privado por, dentre outras
razões, ser dotado de alguns atributos específicos, tais como:
(A) autodeterminação, desde que tenha sido praticado por autoridade
competente, vez que o desrespeito à competência é o único vício
passível de ser questionado quando se trata deste atributo.
(B) autoexecutoriedade, que autoriza a execução de algumas
medidas coercitivas legalmente previstas diretamente pela
Administração.
(C) presunção de legalidade, que permite a inversão do ônus da
prova, de modo a caber ao particular a prova dos fatos que aduz
como verdadeiros.
(D) imperatividade, desde que tenha sido praticado por autoridade
competente, vez que o desrespeito à competência é o único vício
passível de ser questionado quando se trata deste atributo.
(E) presunção de veracidade, que enseja a presunção de
conformidade do ato com a lei, afastando a possibilidade de dilação
probatória sobre a questão fática.1

2) (2011/FCC – TCE/SP – Procurador) Considerando o


posicionamento doutrinário que admite nulidade absoluta ou
relativa dos atos administrativos eivados de vícios, é correto
afirmar:
(A) A desobediência à forma prescrita em lei e o vício de
incompetência sempre ensejam a nulidade absoluta do ato praticado.
(B) A nulidade relativa depende de provocação da parte interessada
para ser reconhecida pela Administração Pública ou pelo Judiciário.
(C) O vício relativo ao objeto impede a convalidação se inalterada a
situação fático-jurídica, pois não é possível a repetição do mesmo ato
sem que se incida no mesmo vício.
(D) O desvio de poder enseja vício em relação ao motivo, mas pode
ser convalidado caso seja possível o atingimento de outra finalidade
pública.
(E) A incompetência, seja quanto ao sujeito ou quanto à matéria
objeto do ato administrativo, é sempre passível de convalidação,
ainda que demande a edição de um novo ato.2

1
Questão 1 - Alternativa B.
2
Questão 2 - Alternativa C.

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3) (2011/FCC – TJUPE – Juiz-substituto) Suponha uma


situação em que uma empresa pública contrate pessoal por
processo seletivo, conforme legislação então vigente, que
posteriormente venha a ser entendido por Tribunal de Contas
como não suficiente para atender à exigência constitucional
de concurso público. Suponha ainda que se queira,
transcorrido período superior a 5 anos, anular as contratações
assim realizadas. Um caso como esse encontra claros
precedentes em recente jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal, no sentido de se impor a:
(A) anulação das contratações, com base no princípio da legalidade
estrita.
(B) manutenção das contratações, com base no princípio da proteção
à confiança, constante expressamente do rol de princípios
constitucionais aplicáveis à Administração Pública.
(C) revogação das contratações, mediante juízo de conveniência e
oportunidade da Administração, vez que não caracterizada ilicitude na
situação.
(D) manutenção das contratações, com base no princípio da
segurança jurídica, implícito no princípio do Estado de Direito.
(E) anulação das contratações, com base no princípio da isonomia,
implícito na regra do concurso público.3

4) (2011/FCC – TJUPE – Juiz-substituto) Conforme o Direito


federal vigente, como regra, não há necessidade de motivação
de atos administrativos que:
(A) imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções.
(B) promovam a exoneração de servidores ocupantes de cargos em
comissão.
(C) decidam processos administrativos de concurso ou seleção
pública.
(D) dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório.
(E) decorram de reexame de ofício.4

5) (2011/FCC – Nossa Caixa – Advogado) Dentre outros, são


exemplos de atos administrativos insuscetíveis de revogação:
(A) licença para exercer profissão regulamentada em lei; certidão
administrativa de dados funcionais de servidor público.

3
Questão 3 - Alternativa D.
4
Questão 4 - Alternativa B.

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(B) ato de concessão de aposentadoria, mesmo que ainda não


preenchido o lapso temporal para a fruição do benefício; ato de
adjudicação na licitação quando já celebrado o respectivo contrato.
(C) edital de licitação na modalidade tomada de preços; atestado
médico emitido por servidor público médico do trabalho.
(D) ato que declara a inexigibilidade de licitação; autorização para
uso de bem público.
(E) autorização para porte de arma; ato que defere férias a servidor,
ainda que este não tenha gozado de tais férias.5

6) (2011/FCC - TJU/AP - Cartório) No que se refere à


revogação e à invalidação dos atos administrativos,
(A) a Administração Pública poderá invalidar seus atos
administrativos, por razões de ilegalidade, produzindo, de regra,
efeitos ex nunc.
(B) o Poder Judiciário poderá revogar atos administrativos, por razões
de ilegalidade, produzindo efeitos ex nunc.
(C) a Administração Pública, de regra, poderá revogar atos
administrativos discricionários, por razões de conveniência e
oportunidade, produzindo efeitos ex nunc.
(D) a Administração Pública poderá invalidar seus atos
administrativos de ofício, por razões de mérito, produzindo efeitos ex
tunc.
(E) o Poder Judiciário não poderá invalidar atos administrativos
discricionários, eis que estes estão sujeitos exclusivamente à
autotutela.6

7) (2011/FCC - TJU/AP - Cartório) A convalidação consiste em


instrumento de que se vale a Administração para
(A) restabelecer ao mundo jurídico ato anteriormente revogado ou
invalidado.
(B) confirmar decisão válida emanada por agente de nível
hierarquicamente inferior.
(C) legitimar os atos que tenham sido revogados por razões de
mérito, sempre que indispensáveis à consecução de novos interesses
políticos.
(D) aproveitar atos administrativos eivados de vícios sanáveis,
confirmando-os no todo ou em parte.

5
Questão 5 - Alternativa A.
6
Questão 6 - Alternativa C.

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(E) corrigir atos administrativos eivados de vício de finalidade,


produzindo efeitos ex nunc.7

8) (2011/FCC – TCE-PR – Analista Contábil) A respeito do


controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário, é
correto afirmar:
(A) Os atos discricionários são passíveis de controle pelo Poder
Judiciário, no que diz respeito aos aspectos de legalidade e, quanto
ao mérito, podem ser invalidados se constatado desvio de finalidade
ou ausência dos motivos determinantes para a sua prática.
(B) Em face da presunção de veracidade e de legitimidade, não
admitem exame judicial no que diz respeito à motivação.
(C) Em face da presunção de legalidade, somente podem ser
anulados judicialmente quando comprovada violação de norma de
competência ou de forma.
(D) Apenas os atos vinculados são passíveis de controle judicial,
vedando-se o exame dos aspectos de conveniência, oportunidade e
legalidade dos atos discricionários.
(E) Todos os aspectos do ato administrativo são passíveis de exame
pelo Poder Judiciário, exceto o mérito administrativo dos atos
vinculados.8

9) (2011/FCC – TRE-PE – Técnico Judiciário) Analise o


seguinte atributo do ato administrativo:
O atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras
definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados
resultados. Para cada finalidade que a Administração pretende
alcançar existe um ato definido( Maria Sylvia Zanello Di Pietro, Direito
Administrativo) Trata-se de
a) Presunção de Legitimidade.
b) Tipicidade.
c) Imperatividade.
d) Autoexecutoriedade.
e) Presunção de Veracidade.9

10) (2011/FCC – TRE-PE – Analista/Administrativa) A


“aprovação” é exemplo de ato administrativo
(A) ordinatório.

7
Questão 7 - Alternativa D.
8
Questão 8 - Alternativa A.
9
Questão 9 - Alternativa B.

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(B) normativo.
(C) negocial.
(D) enunciativo.
(E) geral.10

11) (2011/FCC – TCE-SE – Analista) A respeito dos


elementos do ato administrativo, é correto afirmar:
(A) A competência é inderrogável e em qualquer caso indelegável.
(B) O objeto é o resultado último que a Administração Pública
pretende alcançar com a edição do ato.
(C) A obediência à forma constitui garantia jurídica ao administrado,
bem como à Administração Pública.
(D) A motivação é o pressuposto de fato e de direito que serve de
fundamento ao ato administrativo.
(E) Dada a natureza do ato administrativo discricionário, dispensa-se
que ele seja motivado.11

12) (2011/FCC – TCE-SE – Analista) Os atos:


(A) discricionários poderão ser revogados ou invalidados pela
Administração Pública, mas os atos vinculados dependerão de decisão
judicial para serem invalidados.
(B) discricionários podem ser revogados pela Administração Publica e
invalidados por esta ou por decisão judicial.
(C) vinculados podem ser revogados ou invalidados pela
Administração Pública, mas os atos discricionários dependerão de
decisão judicial para serem revogados.
(D) vinculados podem ser revogados ou invalidados por decisão
judicial.
(E) vinculados podem ser invalidados pela Administração Publica, mas
dependerão de decisão judicial para serem revogados.12

13) (2011/FCC – TCE-SE – Jurídico) Com base em


entendimento sumulado do Supremo Tribunal Federal a
respeito dos atos administrativos, é correto afirmar que:
(A) a Administração pode revogar seus próprios atos quando eivados
de vícios que os tornam ilegais.

10
Questão 10 - Alternativa C.
11
Questão 11 - Alternativa C.
12
Questão 12 - Alternativa B.

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(B) a revogação de atos administrativos pela própria Administração


produz efeitos retroativos à data em que estes foram emitidos.
(C) atos retirados do mundo jurídico pela Administração, por motivo
de conveniência e oportunidade, não poderão ser apreciados
judicialmente.
(D) a revogação de atos administrativos pelo Poder Judiciário deve
ater-se à análise dos aspectos de conveniência e oportunidade
destes.
(E) a revogação de atos administrativos pela própria Administração
enseja o respeito aos direitos adquiridos.13

14) (2011/FCC – TCM – BA PROCURADOR) A respeito da


desconstituição dos atos administrativos, a Administração:
(A) pode anulá-los, observado o correspondente prazo decadencial e
desde que preservados os direitos adquiridos.
(B) pode revogá-los, quando discricionários, e anular apenas os
vinculados, preservados os direitos adquiridos.
(C) está impedida de anular seus próprios atos, cabendo o controle
de legalidade ao Judiciário.
(D) está impedida de revogar seus atos, exceto quando sobrevier
alteração de fato ou de direito que altere os pressupostos de sua
edição.
(E) pode revogá-los, por razões de conveniência e oportunidade,
preservados os direitos adquiridos, e anulá-los por vício de
legalidade, ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.14

15) (2011/FCC - PGE-MT - Procurador) Constitui atributo do


ato administrativo:
a) executoriedade, caracterizada pela possibilidade de a
Administração colocá-lo em execução sem necessidade de
intervenção judicial, independentemente de previsão legal.
b) vinculação ao princípio da legalidade, impedindo a prática de atos
discricionários.
c) presunção de veracidade, não admitindo prova em contrário no
que diz respeito aos seus fundamentos de fato.
d) presunção de legitimidade, só podendo ser invalidado por decisão
judicial

13
Questão 13 - Alternativa E.
14
Questão 14 - Alternativa E.

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e) imperatividade, caracterizada pela sua imposição a terceiros,


independentemente de concordância, constituindo, unilateralmente,
obrigações a estes imputáveis.15

16) (2011/FCC – TRT/20R – Técnico) Sobre os atos


administrativos analise as seguintes assertivas:
I. Convalidação é o ato jurídico que sana vício de ato administrativo
antecedente de tal modo que este passa a ser considerado como
válido desde o seu nascimento.
II. A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados
de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam
direitos; ou revogá-los por motivos de conveniência e oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos e ressalvadas em todos os casos, a
apreciação judicial.
III. Revogação é o ato administrativo discricionário pelo qual a
Administração extingue um ato válido, por razões de oportunidade e
conveniência, e terá efeitos ex tunc.
Está correto o que se afirma APENAS em
a) I e II.
b) I e III.
c) II.
d) II e III.
e) III.16

17) (2011/FCC – TRT/20R – Analista Judiciário) Os atos


administrativos:
a) discricionários não podem ser objeto de anulação.
b) vinculados podem ser objeto de revogação.
c) ilegais não podem ser objeto de convalidação.
d) ilegais não podem ser objeto de revogação.
e) vinculados não podem ser objeto de anulação.17

18) (2011/FCC – TRE-AP – Analista Judiciário) Analise as


seguintes assertivas sobre os requisitos dos atos
administrativos:
I. O objeto do ato administrativo é o efeito jurídico imediato que o
ato produz.

15
Questão 15 - Alternativa E.
16
Questão 16 - Alternativa A.
17
Questão 17 - Alternativa D.

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II. Quando a Administração motiva o ato, mesmo que a lei não exija
a motivação, ele só será válido, se os motivos forem verdadeiros.
III. O requisito finalidade antecede à prática do ato.
Está correto o que se afirma em
a) III, somente.
b) I e II, somente.
c) I e III, somente.
d) II e III, somente.
e) I, II e III.18

19) (2011/FCC – TRE-AP – Analista Administrativo)


Considere as seguintes assertivas sobre o requisito objeto dos
atos administrativos:
I. é sempre vinculado.
II. significa o objetivo imediato da vontade exteriorizada pelo ato.
III. na licença para construção, o objeto consiste em permitir que o
interessado possa edificar de forma legítima.
IV. como no direito privado, o objeto do ato administrativo deve ser
sempre lícito, possível, certo e moral.
Está correto o que se afirma SOMENTE
a) II, III e IV.
b) IV.
c) I e IV.
d) I, II e III.
e) I e II.19

20) (2011/FCC – TRT/23R – Analista Judiciário) No que se


refere à anulação, revogação e convalidação do ato
administrativo pela Administração Pública, é correto afirmar
que:
a) o ato administrativo produzido com vício relativo à finalidade é
passível de convalidação pela Administração.
b) a revogação do ato administrativo é o ato discricionário pelo qual a
Administração extingue um ato inválido, por razões de conveniência e
oportunidade.

18
Questão 18 - Alternativa B.
19
Questão 19 - Alternativa A.

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c) a anulação do ato administrativo é o desfazimento do ato


administrativo por razões de ilegalidade.
d) a convalidação é o ato administrativo pelo qual é suprido vício
existente em um ato ilegal, produzindo efeitos ex nunc.
e) a revogação do ato administrativo poderá atingir os atos
discricionários, bem como aqueles que já exauriram seus efeitos.20

21) (2011/FCC – TRE-AP – Analista Administrativo) No que


concerne ao requisito competência dos atos administrativos, é
correto afirmar que:
a) admite, como regra, a avocação, pois o superior hierárquico
sempre poderá praticar ato de competência do seu inferior.
b) não admite, em qualquer hipótese, convalidação.
c) se contiver vício de excesso de poder, ensejará a revogação do ato
administrativo.
d) é sempre vinculado.
e) não admite, em qualquer hipótese, delegação.21

22) (2011/FCC – TRF/1R – Analista Judiciário) A


Administração Pública exonerou ad nutum Carlos, sob a
alegação de falta de verba. Se, a seguir, nomear outro
funcionário para a mesma vaga, o ato de exoneração será:
a) legal, pois praticado sem vício, e regular porque o cargo estava
vago.
b) legal, por se tratar de ato discricionário, pautado por razões de
conveniência e oportunidade da Administração.
c) ilegal por vício quanto ao motivo.
d) legal, pois detém mero vício de objeto, o qual nem sempre
acarreta sua invalidação.
e) ilegal por vício de finalidade.22

23) (2011/FCC – TRF/1R – Analista Judiciário) A anulação do


ato administrativo
a) não pode ser decretada pela Administração Pública.
b) pressupõe um ato legal.
c) produz efeitos ex nunc.

20
Questão 20 - Alternativa C.
21
Questão 21 - Alternativa D.
22
Questão 22 - Alternativa C.

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d) ocorre por razões de conveniência e oportunidade.


e) pode, em casos excepcionais, não ser decretada, em prol do
princípio da segurança jurídica.23

24) (2011/FCC – TRE-RN – Técnico) Nos atos


administrativos:
a) a imperatividade é um atributo que existe em todos os atos
administrativos.
b) a invalidação é o desfazimento de um ato administrativo, e nem
sempre ocorre por razões de ilegalidade.
c) o motivo e a finalidade são requisitos sempre vinculados dos atos
administrativos.
d) a Administração pode autoexecutar suas decisões, empregando
meios diretos de coerção, utilizando-se inclusive da força.
e) a invalidação dos atos administrativos opera efeitos ex nunc.24

25) (2011/FCC – TRE-RN – Analista Administrativo) Quanto


às espécies de atos administrativos, é correto afirmar:
a) Certidões e Atestados são atos administrativos classificados como
constitutivos, pois seu conteúdo constitui determinado fato jurídico.
b) Autorização é ato declaratório de direito preexistente, enquanto
licença é ato constitutivo.
c) Admissão é ato unilateral e discricionário pelo qual a Administração
reconhece ao particular o direito à prestação de um serviço público.
d) Licença é ato administrativo unilateral e vinculado, enquanto
autorização é ato administrativo unilateral e discricionário.
e) Permissão, em sentido amplo, designa ato administrativo
discricionário e precário, pelo qual a Administração, sempre de forma
onerosa, faculta ao particular a execução de serviço público ou a
utilização privativa de bem público.25

26) (2011/FCC – TRF/1R - Analista Administrativo) João,


servidor público federal, pretende retirar do mundo jurídico
determinado ato administrativo, em razão de vício nele
detectado, ou seja, por ter sido praticado sem finalidade
pública. No caso, esse ato administrativo:
a) deve ser revogado.

23
Questão 23 - Alternativa E.
24
Questão 24 - Alternativa D.
25
Questão 25 - Alternativa D.

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b) pode permanecer no mundo jurídico, pois trata-se de vício


sanável.
c) possui vício de objeto e, portanto, deve ser retirado do mundo
jurídico apenas pelo Judiciário.
d) deve ser anulado.
e) possui vício de motivo e, portanto, deve ser retirado do mundo
jurídico por João.26

27) (2011/FCC – TRF/1R – Técnico Judiciário) Dentre outros,


é exemplo de ato administrativo ordinatório,
a) a circular.
b) o regulamento.
c) a resolução.
d) a admissão.
e) o decreto.27

28) FCC - AJ TST/TST/Administrativa/2012


Pelo atributo de auto executoriedade do ato administrativo,
a) o destinatário do ato administrativo pode executá-lo,
independentemente da intervenção do agente administrativo ou do
Poder Judiciário.
b) as normas legais de Direito administrativo são consideradas de
aplicabilidade imediata.
c) o mérito dos atos administrativos discricionários não pode ser
apreciado pelo Poder Judiciário.
d) o ato impõe-se ao seu destinatário, independentemente de sua
concordância.
e) cabe à Administração pô-lo em execução, independentemente de
intervenção do Poder Judiciário.28

29) FCC - TJ TRE SP/TRE SP/Administrativa/"Sem


Especialidade"/2012
O Governador do Estado editou decreto reorganizando a estrutura
administrativa de determinada Secretaria de Estado. De acordo com
a Constituição Federal, referido decreto é

a) ilegal, em face da violação ao princípio da legalidade.

26
Questão 26 - Alternativa D.
27
Questão 27 - Alternativa A.
28
Letra E.

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b) legal, podendo contemplar a extinção de órgãos públicos e cargos


vagos.
c) legal, desde que não implique aumento de despesa, nem criação
ou extinção de órgãos públicos.
d) ilegal, eis que nosso ordenamento jurídico não admite regulamento
autônomo para matéria de organização administrativa.
e) legal apenas se decorrente de delegação expressa do Poder
Legislativo, passando referido ato a ter força de lei formal.29

30) FCC - ACE TCE AP/TCE-AP/Controle


Externo/Contabilidade/2012
Os atos administrativos podem ser

a) vinculados, quando a competência para a sua edição é privativa de


determinada autoridade e não passível de delegação.
b) discricionários, quando a lei estabelece margem de decisão para a
autoridade de acordo com critérios de conveniência e oportunidade.
c) vinculados, assim entendidos os que devem ser editados quando
presentes os requisitos legais e de acordo com juízo de conveniência
e oportunidade.
d) discricionários, quando, embora o objeto e requisitos para edição
sejam pré-estabelecidos em lei, a edição ou não depende do juízo de
mérito da administração.
e) vinculados, quando o objeto, competência e finalidade são
definidos em lei, restando à autoridade apenas o juízo de
conveniência quanto à sua edição no caso concreto.30

31) FCC - DP SP/DPE SP/2012


O ato administrativo que se encontra sujeito a termo inicial e
parcialmente ajustado à ordem jurídica, após ter esgotado o seu ciclo
de formação, é considerado

a) perfeito, válido e eficaz.


b) perfeito, inválido e ineficaz.
c) imperfeito, inválido e eficaz.
d) perfeito, válido e ineficaz.
31
e) imperfeito, inválido e ineficaz.

32) FCC - TCE TCE AP/TCE-AP/Controle Externo/2012


O denominado "mérito" do ato administrativo discricionário
corresponde

29
Letra C.
30
Letra B.
31
Letra B.

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a) ao espaço de liberdade de ação da Administração, no que diz


respeito à motivação, finalidade e competência para a prática do ato.
b) à análise de adequação do ato com os requisitos de validade
previstos em lei.
c) à avaliação de eficácia e efetividade da ação da Administração em
face da situação concreta.
d) às razões de conveniência e oportunidade levadas
em conta pela Administração para a sua edição.
e) aos aspectos passíveis de controle pelo Poder Judiciário, que pode
anular o ato que não atenda à conveniência administrativa.32

33) FCC - AFTM SP/Pref SP/Gestão Tributária/2012


O Município constatou, após transcorrido grande lapso temporal, que
concedera subsídio a empresa que não preenchia os requisitos legais
para a obtenção do benefício. Diante de tal constatação, a autoridade

a) deverá convalidar o ato, por razões de interesse público e para


preservação do direito adquirido, exceto se decorrido o prazo
decadencial.
b) poderá revogar o ato concessório, utilizando a prerrogativa de
rever os próprios atos de acordo com critérios de conveniência e
oportunidade.
c) deverá anular o ato, desde que não transcorrido o prazo
decadencial, com efeitos retroativos à data em que o ato foi emitido.
d) poderá anular o ato, com base em seu poder de autotutela, com
efeitos a partir da anulação.
e) não poderá revogar ou anular o ato, em face da preclusão
administrativa, devendo buscar a invalidade pela via judicial, desde
que não decorrido o prazo decadencial.33

34) FCC - AFTM SP/Pref SP/Gestão Tributária/2012


Assunto: Desfazimento do ato administrativo (Anulação, Revogação,
Cassação, Caducidade, Contraposição)
Para impedir a imoralidade de um ato administrativo que se esconde
sob a aparência de legalidade, deve-se

a) investir em políticas de remuneração vinculadas ao desempenho


dos servidores.
b) identificar se o ato administrativo deriva de comportamento
discricionário por parte do agente público.
c) detalhar os critérios formais de controle da legalidade dos atos
administrativos.
d) aperfeiçoar os instrumentos de controle dos fluxos de comunicação
entre os servidores do órgão.

32
Letra D.
33
Letra C.

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e) analisar se o motivo e o objeto da ação são compatíveis com o


interesse público específico identificado. 34

35) FCC - AFTM SP/Pref SP/Gestão Tributária/2012


No exercício do controle interno, o gestor público

a) pode rever seus próprios atos quando ilegais, inoportunos ou


inconvenientes.
b) pode anular seus atos apenas quanto ao mérito, isto é, quando
não houver harmonia entre os objetivos pretendidos e o resultado do
ato.
c) não pode declarar a nulidade de seus próprios atos porque deles se
originam direitos.
d) pode revogar seus atos por motivo de conveniência ou
oportunidade, independentemente de quaisquer direitos adquiridos.
e) deve alterar seus procedimentos sempre que houver ilegalidade,
mas não seus efeitos. 35

36) FCC - AJ TRE SP/TRE SP/Administrativa/"Sem


Especialidade"/2012
A revogação de um ato administrativo

a) é prerrogativa da Administração, de caráter discricionário,


consistente na extinção de um ato válido por razões de conveniência
e oportunidade.
b) constitui atuação vinculada da Administração, na medida em que,
em face da indisponibilidade do interesse público, a Administração
está obrigada a revogar atos maculados por vício de oportunidade.
c) pode ser declarada tanto pela Administração como pelo Poder
Judiciário, quando identificado que o ato se tornou inconveniente ou
inoportuno do ponto de vista do interesse público.
d) somente pode ser procedida por autoridade hierarquicamente
superior àquela que praticou o ato, de ofício ou por provocação do
interessado, vedada a sua prática pelo Poder Judiciário.
e) constitui prerrogativa da Administração, quando fundada em
razões de conveniência e oportunidade, e do Poder Judiciário, quando
identificado vício relativo à motivação, competência ou forma.36

37) FCC - ACE TCE AP/TCE-AP/Controle


Externo/Contabilidade/2012
Em relação a seus próprios atos, a Administração

34
Letra E.
35
ANULADA.
36
Letra A.

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a) pode anular os atos eivados de vício de legalidade, a qualquer


tempo, vedada a repercussão patrimonial para período anterior à
anulação.
b) pode anulá-los, apenas quando eivados de vício quanto à
competência e revogá-los quando identificado desvio de poder ou de
finalidade.
c) pode anulá-los, por razões de conveniência e oportunidade,
observado o prazo prescricional.
d) não pode anular os atos que gerem direitos para terceiros, exceto
se comprovado fato superveniente ou circunstância não conhecida no
momento de sua edição.
e) pode revogá-los, por razões de conveniência e oportunidade,
preservados os direitos adquiridos.37

38) FCC - ACE TCE AP/TCE-AP/Controle Externo/Engenharia


/2012
A Administração estadual implementou programa de incentivos a
atividades culturais, mediante concessão de patrocínios a projetos
selecionados em procedimento competitivo. Após as eleições, o novo
Governo decidiu cancelar o programa, por considerá-lo muito
oneroso. Considerando a natureza discricionária dos atos de
concessão de incentivo, o novo Governo poderá

a) revogá-los ou anulá-los, por razões de conveniência administrativa


ou por vícios de legalidade, observado o prazo prescricional de 2
(dois) anos.
b) revogá-los, desde que identificada ilegalidade ou desvio de
finalidade.
c) anulá-los, por razões de conveniência e oportunidade,
considerando as atuais prioridades da Administração.
d) revogá-los, de acordo com critérios de conveniência e
oportunidade, ressalvados os direitos adquiridos.
e) ingressar com ação judicial para a revogação do programa, na qual
deverá comprovar que o mesmo não atende o interesse público. 38

39) FCC - AFR SP/SEFAZ SP/Gestão Tributária/2013


Simão, comerciante estabelecido na capital do Estado, requereu,
perante a autoridade competente, licença para funcionamento de um
novo estabelecimento. Embora o interessado não preenchesse os
requisitos fixados na normatização aplicável, a Administração, levada
a erro por falha cometida por funcionário no procedimento
correspondente, concedeu a licença. Posteriormente, constatado o
equívoco, a Administração

37
Letra E.
38
Letra D.

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a) somente poderá desfazer o ato judicialmente, em face da


preclusão administrativa.
b) poderá revogar o ato, com base em razões de conveniência e
oportunidade, sem prejuízo da apreciação judicial.
c) deverá anular o ato, não podendo a anulação operar efeito
retroativo, salvo comprovada má-fé do beneficiário.
d) deverá revogar o ato, preservando os efeitos até então produzidos,
desde que não haja prejuízo à Administração.
e) deverá anular o ato, produzindo a anulação efeitos retroativos à
data em que foi emitido o ato eivado de vício não passível de
convalidação.39

40) FCC - ACE TCE AP/TCE-AP/Controle


Externo/Jurídica/2012
A Administração promoveu determinado servidor, constando, a
posteriori, que não estavam presentes, no caso concreto, os
requisitos legais para a promoção. Diante desse cenário, o ato

a) somente poderá ser anulado pela via judicial, em face do ato


jurídico perfeito e do direito adquirido do servidor.
b) poderá ser anulado ou convalidado, de acordo com os critérios de
conveniência e oportunidade, avaliando o interesse público envolvido.
c) não poderá ser anulado ou revogado, uma vez que operada a
preclusão, exceto se comprovar má-fé do servidor, que tenha
concorrido para a prática do ato.
d) deve ser anulado, desde que não decorrido o prazo decadencial
previsto em lei.
e) poderá ser revogado, se ficar entendido que a promoção não
atende o interesse público, vedada, contudo, a cobrança retroativa de
diferenças salariais percebidas pelo servidor. 40

41) FCC - JT TRT1/TRT 1/2012


A União firmou convênio com determinada entidade sem fins
lucrativos, escolhida de acordo com critérios de conveniência e
oportunidade descritos no instrumento, tendo por objeto a
conjugação de esforços para o atendimento de população carente.
Outra entidade sem fins lucrativos buscou firmar instrumento similar
e, em face da negativa da União, recorreu ao Poder Judiciário para
anular o convênio firmado com a entidade congênere. Considerando
os limites do controle jurisdicional dos atos administrativos, o Poder
Judiciário
a) está impedido de analisar o ato, dada a sua natureza
discricionária.

39
Letra E.
40
Letra D.

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b) pode analisar o ato, sob os aspectos de legalidade, podendo,


ainda, invalidá-lo caso comprovado que os motivos indicados para
sua edição não eram verdadeiros.
c) está impedido de analisar o ato, salvo sob os aspectos atinentes
aos princípios aplicáveis à Administração pública.
d) pode analisar o ato exclusivamente em relação ao seu mérito, com
base na teoria dos motivos determinantes.
e) pode analisar o ato sob os aspectos de legalidade e mérito, salvo
em relação aos denominados motivos determinantes.41

41
Letra B.

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