125-2012

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA CORTE SUPREMA DE

JUSTICIA: San Salvador, a las ocho horas cincuenta y tres minutos del veintiuno de enero de
dos mil quince.
El presente proceso contencioso administrativo ha sido promovido por los señores: Ronal
Umaña, María Soledad Villacorta, Ever Adán Rodríguez Vividor, Catalino Ezequiel Miranda
Arteaga, Manuel de Jesús Villalta Ángel, Gloria Esmeralda Domínguez Arias, Horacio Humberto
Ríos Orellana y Carlos Alfredo Soto; representados por medio de sus apoderados generales
judiciales los licenciados Ramiro Peña Marín y Wilmer Humberto Marín Sánchez, en contra del
Tribunal Supremo Electoral —de aquí en adelante TSE— por la supuesta ilegalidad de los
siguientes actos:
a) Resolución emitida por tres miembros del TSE a las dieciocho horas del día doce de
diciembre de dos mil once, mediante la cual se tuvo sin efecto los informes relativos a las
supuestas expulsiones de los señores José Orlando Arévalo Pineda y Zonia Aracely Vásquez;
Resolución pronunciada por tres miembros del TSE a las dieciséis horas y cuarenta y cinco
minutos del día diecinueve de diciembre del dos mil once, que resolvió no ha lugar el recurso
interpuesto en contra del acto supra relacionado;
b) Resolución emanada por tres miembros del TSE de las trece horas del día veintiuno de
diciembre de dos mil once, la cual resolvió —entre otras cosas—, no ha lugar: 1) la petición de
declarar nula toda la documentación presentada por los señores José Orlando Arévalo Pineda y
Ricardo Martínez Saca ante la autoridad demandada; 2) la inscripción de las autoridades elegidas
en la denominada "Cuarta Convención Extraordinaria del Partido Popular"; y 3) el
reconocimiento de representantes ante la Junta de Vigilancia Electoral, nombramiento de
Delegado de Enlace entre el Partido Popular —de aquí en adelante PP— y el TSE, el
desistimiento del uso de la deuda política, y la no participación del PP en la elecciones del año
dos mil doce; y
c) Resolución suscrita por tres miembros del TSE de las catorce horas y cuarenta y siete
minutos del día trece de enero de dos mil doce, la cual declaró improcedente la petición de los
señores: Catalino Ezequiel Miranda Arteaga, Ronal Umaña, Manuel de Jesús Villalta Ángel,
Horacio Humberto Ríos Orellana, Ever Adán Rodríguez Vividor, Carlos Alfredo Soto, Gloria
Esmeralda Domínguez Arias, y María Soledad Villacorta.
Han intervenido en este proceso, (i) la parte actora, en la formó señalada; (ii) como parte
demandada el Tribunal Supremo Electoral; y (iii) la licenciada Ana Cecilia Galindo Santamaría,
en calidad de representante y Agente Auxiliar del Fiscal General de la República.
I. CONSIDERANDOS:
A. ANTECEDENTES FÁCTICOS Y ALEGATOS DE LAS PARTES 1. DEMANDA
1.1 Autoridad demandada y actos impugnados
La parte actora dirige su pretensión en contra del TSE; por la supuesta ilegalidad de los
actos administrativos enumerados, cuyo contenido ha sido descrito en el prólogo de esta
sentencia.
1.2 Circunstancias y exposición cronológica de los hechos
Relata la parte demandante, que mediante escritura pública otorgada en esta ciudad a las
once horas del día trece de enero de dos mil diez, se constituyó el Partido Popular —que se
abrevia por sus siglas: PP—, legalmente inscrito como instituto político en el TSE según
resolución de dicho Tribunal el treinta de agosto de dos mil once, misma que fue publicada en el
Diario Oficial número 174 Tomo 392 del veinte de septiembre del mismo año.
Los estatutos del PP fueron aprobados en la primera convención nacional extraordinaria,
celebrada el veintiuno de agosto de dos mil diez; en éstos se determinó en el Capítulo IX
denominado: DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO; que las infracciones contrarias a los estatutos
serían sancionadas por el Tribunal Nacional de Honor del partido político; órgano colegiado que,
en base al procedimiento establecido en el capítulo referido, determinó sancionar con la
expulsión del PP a los señores: José Orlando Arévalo Pineda y Zonia Aracely Vásquez; y en
cumplimiento del artículo 170 del Código Electoral (vigente de aquel entonces), en el tiempo
oportuno, procedieron a informar dichas expulsiones al TSE para los efectos correspondientes.
Sin embargo, el primer acto administrativo impugnado, es el emitido por el TSE con el
voto de tres Magistrados Propietarios, mediante el cual resolvió tener sin efecto los informes
relativos a las supuestas expulsiones de los referidos miembros; y como efecto connatural la
inscripción y calidad que ostentaban dentro del PP se mantenía vigente.
Como consecuencia de la insatisfacción a dicha resolución, miembros del PP
interpusieron recurso de revocatoria, el cual se resolvió no ha lugar al recurso incoado (segundo
acto administrativo impugnado). En referencia a esta resolución, el Secretario General del
Tribunal Supremo Electoral comunicó a los recurrentes, el veintiuno de diciembre del dos mil
once, que "por contar con solo tres votos y que conforme al Art.80 No. 5 del Código Electoral se
requiere de cuatro votos de los Magistrados, dicha providencia no cumple con las formalidades
por ser una resolución, por lo cual no tiene esa calidad, por lo que lo notificado (...) no tiene
efecto legal alguno ..." (folios 3 vuelto y 4 frente).
La comunicación realizada por el Secretario General del TSE, motivó a que dos de los
miembros del PP, solicitaran al TSE: 1) el cambio de autoridades de la Comisión Política
Nacional del PP, y 2) la nulidad de cualquier petición formulada por personas que no estuvieren
legalmente autorizadas de conformidad con los Estatutos del PP. En respuesta a éstas (y otras)
solicitudes, el TSE resolvió emitir el tercer acto administrativo impugnado, por medio del cual
declaró no ha lugar las solicitudes realizadas.
Finalmente, relatan los impetrantes, que ante la decisión señalada, se interpuso recurso de
revocatoria, del cual se obtuvo por parte del TSE, el cuarto acto administrativo impugnado que
declaró improcedente la petición realizada.
1.3 Derechos y disposiciones que se alegan vulnerados
La parte actora afirma, que las decisiones cuestionadas adolecen de vicios de forma y
fondo. En síntesis, afirma que con la emisión de los actos administrativos controvertidos se le
violentaron los siguientes derechos y principios:
a) Seguridad jurídica y el artículo 165 inciso primero del Código Electoral —en adelante
CE, vigente al momento de dictarse los actos impugnados— en relación con el artículo 208 inciso
cuarto de la Constitución de la República; ya que por las resoluciones emitidas por el TSE se ha
violentado lo prescrito en los estatutos del PP, que una vez publicados en el Diario Oficial son de
obligatorio cumplimiento, tanto para sus miembros como para las autoridades; en este sentido, el
TSE ha irrespetado los límites del ordenamiento jurídico.
b) El principio de legalidad en su manifestación de la unidad del ordenamiento jurídico,
ya que las actuaciones del TSE se encuentran sujetas a lo prescrito en el CE, el cual determina la
forma en que sus miembros sesionan, votan y deciden; ya sea por mayoría calificada, simple o
por uno sólo de sus Magistrados; la diferenciación la regula el artículo 80 del referido cuerpo
normativo vigente al momento de dictarse el acto impugnado, y para el caso de los actos
impugnados, el quórum necesario era de mayoría calificada, por lo que al haberse resuelto con
mayoría simple (tres votos en lugar de cuatro) se transgrede dicho principio y disposición
alegada.
c) El principio de irretroactividad de las leyes en su manifestación de la ultra-actividad de
la ley, en vista que el TSE aplicó disposiciones del Código Civil, cuando éste se encontraba
tácitamente derogado por la Ley de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro, la cual es la
norma para el presente caso.
1.4 Petición
La parte demandante solicita que en sentencia definitiva se declare la ilegalidad de los
actos administrativos impugnados.
2. ADMISIÓN DE LA DEMANDA
Respecto de los actos puestos al conocimiento de esta Sala, se declaró inadmisible la
pretensión ejercida en contra de los actos dictados por el TSE los días doce y diecinueve de
diciembre de dos mil once, en los que se declaró sin efecto los informes emitidos por el Tribunal
de Honor del PP, respecto de las expulsiones de los señores José Orlando Arévalo Pineda y Zonia
Aracely Vásquez; y, se confirmó la providencia en vía de recurso de revisión, debido a que
dichos actos se interpusieron ante esta Sala, extemporáneamente.
Por lo cual, la demanda fue parcialmente admitida en contra del TSE por la emisión de: (a)
resolución de las trece horas del día veintiuno de diciembre de dos mil once; y, (b) acuerdo de las
catorce horas cuarenta y siete minutos del trece de enero de dos mil doce, bajo el supuesto que
este acuerdo correspondía al recurso de revisión interpuesto en contra del acto (a), tal como la
parte actora había alegado en su demanda.
Se tuvo por parte actora a los señores: Ronal Umaña, María Soledad Villacorta, Ever Adán
Rodríguez Vividor, Catalino Ezequiel Miranda Arteaga, Manuel de Jesús Villalta Ángel, Gloria
Esmeralda Domínguez Arias, Horacio Humberto Ríos Orellana y Carlos Alfredo Soto, por medio
de sus apoderados generales judiciales, los licenciados Ramiro Peña Marín y Wilmer Humberto
Marín Sánchez. Se requirió el informe prescrito en el artículo 20 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa —en adelante LJCA—, y el expediente administrativo.
No se decretó la medida cautelar, en vista que la solicitud de la suspensión de los efectos
de los actos administrativos impugnados, estaba relacionada directamente con las providencias
dictadas por el TSE los días doce y diecinueve de diciembre del dos mil once; actos que fueron
declarados inadmisibles.
3. INFORMES DE LA PARTE DEMANDADA.
 La autoridad demandada, al rendir el informe relacionado, expresó que las resoluciones
impugnadas no estaban sujetas al control de esta Sala, por falta de jurisdicción; por lo que,
solicitó se declarara improponible o, en su defecto, inadmisible la demanda planteada.
Bajo el principio de eventualidad, rindió el informe requerido afirmando la existencia del
primero de los actos admitidos y el objeto de este juicio, es decir, que en efecto se emitió la
resolución de las trece horas del día veintiuno de diciembre de dos mil once; sin embargo,
respecto del segundo de los actos administrativos, rindió el informe negando la existencia del
acto de las catorce horas cuarenta y siete minutos del trece de enero de dos mil doce, que
desestimó el recurso de revisión interpuesto en contra del primer acto administrativo admitido y
originario. Aclaró, que lo expuesto por el actor no era cierto, siendo lo correcto que el segundo
acto admitido por esta Sala, correspondía más bien, a un acto diferente al relacionado y sometido
al estudio de esta Sala, pues se trataba de un mero acto de comunicación de la Secretaría General
del TSE supuestamente pronunciada a las catorce horas con treinta y cinco minutos del cinco de
enero de dos mil doce, es decir, una fecha diferente a la consignada en el primer acto admitido.
Concluyen, de esta forma, que la relación entre el acto originario, y el acto que agota la vía
administrativa, no existe; y para constancia agregaron la certificación del escrito al que
correspondió el pronunciamiento de las catorce horas y cuarenta y siete minutos del trece de
enero de dos mil doce.
A dicho informe, anexaron copia certificada del expediente administrativo relacionado
con el presente proceso.
Esta Sala, mediante auto de las ocho horas y dieciséis minutos del veintiséis de octubre de
dos mil doce, tuvo por parte al TSE como autoridad demandada, y por rendido el informe
requerido. Se declaró sin lugar la inadmisibilidad de la demanda por falta de competencia
atribuida a esta Sala, en vista que el TSE es un ente que forma parte de la Administración
Pública, y al tratarse de actos administrativos —y no netamente electorales, esta Sala es la única
facultada de controlar la legalidad o ilegalidad de los mismos, ya que los argumentos que
sustentan el presente juicio, son relativos a las transgresiones al ordenamiento jurídico
secundario, razón por la cual, es impensable que en nuestro Estado de Derecho, existan ámbitos
de impunidad, bajo el pretexto de estar amparados en la Constitución de la República, pues ello
contraría la tutela judicial efectiva, reconocida con primacía por la Carta Magna.
En relación a la inadmisibilidad solicitada en contra del acto dictado por el TSE del trece
de enero de dos mil doce, mediante el cual se declaró improcedente el recurso de revisión
planteado, se determinó que en efecto ese acto administrativo fue producto de la interposición de
un recurso no reglado; y por tanto no susceptible de impugnación en esta Sede, razón por la cual
se declaró su inadmisibilidad.
Finalmente, se declaró sin lugar la inadmisibilidad de la demanda respecto de la
resolución de las trece horas del día veintiuno de diciembre de dos mil once. Luego, se requirió a
la Administración, la presentación del informe regulado en el artículo 24 de la LJCA, con las
razones en las cuales amparaban la legalidad del acto administrativo que se le atribuyó. En último
lugar, se ordenó notificar la existencia del proceso al Fiscal General de la República, para los
efectos del artículo 13 de la ley de la materia.
El TSE, al rendir el informe requerido, justificó la legalidad de sus actuaciones de la
siguiente manera:
a) Según los estatutos del PP, el cambio de autoridades, le corresponde a la Comisión
Política Nacional realizar la convocatoria a la Convención Nacional Extraordinaria, la cual debe
ser precedida por una convocatoria del Secretario General, la autorización de los acuerdos por
parte del Síndico Nacional y la certificación por parte del Secretario Nacional de Actas y
Correspondencia; formalidades que no se verificaron en el procedimiento de elección que los
solicitantes pretendían inscribir.
b) Que como antecedente fáctico, en resoluciones previas el TSE había determinado
dejar sin efecto los informes sobre las expulsiones de los señores José Orlando Arévalo Pineda, y
Zonia Aracely Vásquez, razón por la cual no se le dio efectos legales a dichas expulsiones, y los
referidos señores continuaban en el ejercicio de sus funciones ante el PP. En base a estos
argumentos, el TSE desestimó la solicitud de declarar nula toda la documentación presentada por
los señores Arévalo Pineda y Vásquez, ya que ante dicho órgano colegiado, ellos continuaban
nombrados en los cargos de Secretario General Nacional del partido, y Secretaria Nacional de
Actas y Correspondencia del partido político, respectivamente.
c) Como consecuencia lógica, la petición de cambio de autoridades se desestimó, en
vista que se encontraron vicios formales, como la falta de convocatoria del Secretario General
Nacional, a sesión de la Comisión Política Nacional, la falta de autorización de los acuerdos por
parte del Síndico Nacional, y la falta de certificación del acta respectiva por parte de la
Secretaria Nacional de Actas y Correspondencias, de conformidad con el registro de los
nombramientos de las autoridades de dicho instituto político que manejaba el TSE. Ante los
vicios formales apuntados, el TSE determinó que los acuerdos tomados por la Cuarta
Convención Nacional Extraordinaria del PP, no eran válidos de acuerdo a los mismos estatutos
del partido.
En relación a la vulneración de la seguridad jurídica y el principio de legalidad, en lo
tocante al quórum de votación, la autoridad demandada señaló que el artículo habilitante de sus
actuaciones no es el artículo 80 del CE vigente al momento de dictarse el acto impugnado, sino
que el artículo 57 inciso primero (sic) —de la misma normativa-; ya que ese artículo provee la
regla supletoria sobre quórums en las decisiones, el cual literalmente expresa "Toda resolución o
acuerdo emanado del Tribunal, será adoptado por mayoría de los Magistrados Propietarios o de
los que funjan como tales, salvo lo contemplado en esta ley". Concluyen afirmando, que al
tratarse de una petición que no está expresamente regulada en el CE, el TSE aplicó la citada
norma genérica de quórum de votación como consecuencia del vacío de regulación sobre el
asunto.
En lo tocante al argumento sobre la violación del principio de irretroactividad en su
vertiente de ultra-actividad de las leyes, aseveraron que según nuestro ordenamiento jurídico, la
legislación común se refiere al Código Civil, no a la Ley de Asociaciones y Fundaciones sin
Fines de Lucro como aducen los demandantes. En este sentido, aseguran que el Código Civil es
anterior a la vigencia de los estatutos del partido político, por lo cual es absurdo hablar de una
vulneración al principio de irretroactividad de las leyes en su vertiente de ultra-actividad, ya que
el Código Civil es plenamente aplicable al caso.
En esta etapa, se dio intervención a la licenciada Ana Cecilia Galindo Santamaría en
calidad de Agente Auxiliar delegada del Fiscal General de la República.
4. TÉRMINO DE PRUEBA
Por medio del auto de las ocho horas treinta y veintidós minutos del veintidós de febrero
de dos mil trece (folio 576), el juicio se abrió a pruebas por el plazo regulado en el artículo 26 de
la LJCA, etapa procesal que fue utilizada únicamente por la autoridad demandada, quien aportó
como prueba la certificación del expediente administrativo que corre agregada al expediente
judicial.
5. TRASLADOS
Posteriormente, se corrieron los traslados ordenados en el artículo 28 de la LJCA,
obteniéndose los siguientes resultados:
a) La parte actora contestó el traslado ratificando en esencia los argumentos de ilegalidad
expuestos en la demanda; con especial énfasis a los vicios de forma de la emisión del acto
administrativo, es decir que el mismo se emitió con mayoría simple, cuando lo procedente para
ese tipo de actos administrativos, es que la decisión se tome con mayoría calificada, tal como lo
prescribía el antiguo artículo 80 del CE, vigente al momento de dictarse el acto impugnado.
b) La autoridad demandada confirmó los argumentos esgrimidos en el informe
justificativo; reiterando la tesis que sus actuaciones están apegadas a derecho.
c) La representación fiscal opinó que los actos impugnados son legales.

No se le corrió traslado a la Junta Directiva actual del PP, quienes poseían la calidad de
tercero beneficiario en el presente proceso, en vista que el TSE informó que dicho partido
político se encuentra cancelado.
B. FUNDAMENTOS DE DERECHO
I. OBJETO Y LÍMITES DE LA PRETENSIÓN
A efecto de satisfacer congruentemente con las pretensiones esbozadas en el juicio, es
preciso fijar con certeza el objeto del debate. Partiendo de la demanda y el acto admitido por esta
Sala, se advierte que la parte actora dirige la pretensión de ilegalidad contra el Tribunal Supremo
Electoral, por haber suscrito tres, de sus cinco miembros la resolución de las trece horas del día
veintiuno de diciembre de dos mil once, en la cual se resolvió: a) no ha lugar las peticiones
formuladas por el señor Catalino Ezequiel Miranda Arteaga, en el sentido de declarar nula toda la
documentación presentada por los señores José Orlando Arévalo Pineda y Ricardo Martínez
Saca, ante el TSE; b) no ha lugar las peticiones planteadas por los señores Ronal Umaña, Ever
Adán Rodríguez Vividor y Catalino Ezequiel Miranda Arteaga, referidas a inscribir a las
autoridades elegidas en la denominada "Cuarta Convención Extraordinaria del Partido Popular";
c) no ha lugar a las solicitudes del señor Catalino Ezequiel Miranda, consistentes en el
reconocimiento de representantes ante la Junta de Vigilancia Electoral, nombramiento de Enlace,
desistimiento de la deuda política, y la no participación del Partido Popular en las elecciones del
año 2012.
Los motivos de ilegalidad aducidos por la parte demandante se pueden resumir, en la
vulneración del principio de legalidad, en su manifestación de la unidad del ordenamiento
jurídico según los artículos 15 y 208 inciso cuarto de la Constitución de la República, así como la
inobservancia de suscribir la resolución por mayoría calificada, limitándose a hacerlo por
mayoría simple; además alegan, el principio de seguridad jurídica, al inobservar el TSE lo
previsto en los estatutos del PP, en particular lo relacionado al régimen sancionatorio; finalmente,
relacionan el principio de irretroactividad de las leyes en su manifestación de la ultra actividad de
la ley, por haber aplicado el TSE el Código Civil como Derecho Común, cuando para la materia
el derecho común es la Ley de Asociaciones y Fundaciones sin Fines de Lucro.
Por su parte, la autoridad demandada fundamenta la legalidad del acto en el cumplimiento
absoluto de los derechos y lineamientos establecidos la ley secundaria y la Constitución de la
República, así como lo previsto en los estatutos del PP, razón por la cual considera que su actuar
es totalmente legal.
2. MARCO JURÍDICO APLICABLE
Esta Sala enmarca los hechos sometidos a examen según lo previsto en la normativa
siguiente: (i) Constitución de la República, contenida en el Decreto No. 38 del quince de
diciembre de mil novecientos ochenta y tres, publicado en el Diario Oficial No. 234, Tomo 281,
del dieciséis de diciembre de ese mismo año; y (ii) Código Electoral, emitido mediante Decreto
Legislativo No.417, del catorce de diciembre de mil novecientos noventa y dos, publicado en el
Diario Oficial No. 16, Tomo No. 318, del veinticinco de enero de mil novecientos noventa y tres,
cuerpo normativo derogado, pero aplicable por encontrarse vigente en el momento de los hechos
impugnados.
3. ANÁLISIS DEL CASO
La pretensión del demandante se fundamenta, primordialmente, en la vulneración del
principio de legalidad, en dos aspectos diferenciados: el primero de connotación sustantiva,
relativa a la falta de correspondencia constitucional de la normativa aplicada, en particular, a los
deberes a los cuales los funcionarios públicos se encuentran limitados por la ley secundaria; y el
segundo, de naturaleza substancialmente formal, en el sentido que los actos se emitieron sin
observarse el quorum mínimo requerido para esa clase de resoluciones, en vista que la norma
secundaria prevé mayoría calificada, y no simple, tal como se ha consignado en la resolución en
disputa.
Atendiendo a los motivos de ilegalidad esgrimidos en la demanda, y al estudio íntegro
del caso, esta Sala desarrollará su examen de manera lógica procesal, analizando primero los
vicios formales aludidos, para luego entrar a conocer los vicios sustantivos, en caso de desestimar
los primeros.
3.1 El principio de legalidad como límite en las actuaciones del TSE
El Principio de Legalidad aplicado a la Administración Pública consiste en que, la
Administración Pública solo puede actuar cuando la Ley la faculte, ya que toda acción
administrativa se nos presenta como un poder atribuido previamente por la Ley, y por ella
delimitado y construido.
Todo lo anterior resume el ámbito de competencia de la Administración Pública, la cual
solo puede dictar actos en ejercicio de atribuciones previamente conferidas por la Ley, y de esta
manera instaurar el nexo ineludible acto-facultad-Ley, tal como lo prescribe la Carta Magna, en
su artículo 86 inciso tercero. La habilitación de la acción administrativa en las distintas materias o
ámbitos de la realidad, tiene lugar mediante la correspondiente atribución de potestades,
entendidas como sinónimo de habilitación.
De manera armónica, el principio de seguridad jurídica constituye un derecho
fundamental, que tiene toda persona frente al Estado y un deber primordial que tiene este último
hacia el gobernado, entendido como un deber de naturaleza positiva, traducido, no en un mero
respeto o abstención, sino en el cumplimiento de ciertos requisitos, condiciones, elementos o
circunstancias exigidas por el propio ordenamiento jurídico, a fin de que la afectación de la esfera
jurídica del gobernado sea válida, esto quiere decir que los gobernados tengan un goce efectivo y
completo de sus derechos.
La seguridad jurídica implica una actitud de confianza en el derecho vigente y una
razonable previsibilidad sobre su futuro, es la que permite prever las consecuencias de las
acciones del hombre así como las garantías de orden constitucional de que gozan tales actos. En
consecuencia, por seguridad jurídica debe entenderse la certeza que posee el individuo de que su
situación jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares y autoridad
competente, ambos establecidos previamente.
3.2 De la formación de la voluntad de los entes colegiados
La doctrina define al órgano colegiado como aquella unidad administrativa con
atribuciones competenciales específicas cuya titularidad corresponde a tres o más personas
físicas, quienes han de concurrir simultáneamente en orden a la formación de la voluntad
imputable al órgano en su conjunto, más allá del mero criterio individual de cada uno de los
miembros. Se entiende pues, que la razón de ser que justifica la existencia de estos órganos es la
simultaneidad inherente a las deliberaciones y al procedimiento de formación de la voluntad
colegiada (Valero Torrijos, Julián, Los órganos colegiados. Análisis histórico de la colegialidad
en la organización pública española y régimen jurídico-administrativo vigente, Madrid, 2002).
3.2.1 De la pluripersonalidad en la titularidad de los órganos colegiados
Claramente se enfatiza como singular característica de los órganos colegiados, el carácter
pluripersonal de su titularidad. La simultaneidad de la presencia de los miembros del órgano es
un requisito esencial que ha de concurrir para que pueda hablarse de decisión colegiada.
Exigiéndose la existencia de una situación de igualdad entre todos ellos y la concurrencia
simultánea en la formación de la voluntad del órgano.
Además del elemento subjetivo de la pluralidad de los miembros, se reconoce también la
posibilidad atribuida por ley, de la posición subjetiva de los mismos a la hora de adoptar las
decisiones colectivamente. Se trata de los supuestos en que —de conformidad a la Ley—, uno de
sus integrantes ostenta una posición institucional de supremacía sobre el resto, como es el caso
del Presidente.
Finalmente, la correcta delimitación del concepto de órgano colegiado, exige una
referencia al número mínimo de integrantes que deben concurrir a la formación colegiada de la
voluntad. El ordenamiento jurídico salvadoreño —al igual como sucede en el Derecho
comparado—, remite al régimen propio de cada órgano colegiado, la determinación del número
de miembros necesario para su válida constitución y manifestación de voluntad. Así por ejemplo,
el Tribunal Calificador y las Juntas de la Carrera Docente deberán tomar sus decisiones por
mayoría o unanimidad, de conformidad a lo estipulado en los artículos 51 y 68 respectivamente
de la Ley de la Carrera Docente; los Concejos Municipales, según lo determinado en el artículo
43 del Código Municipal, para que puedan emitir resoluciones requieren el voto favorable de la
mitad más uno de los miembros que integran dichos entes colegiados, salvo los casos en que la
ley exija una mayoría especial. Expresamente se determina que el Alcalde tendrá voto calificado.
La no concurrencia de las anteriores exigencias, implica la ausencia de los presupuestos
necesarios para la válida constitución del órgano y, en definitiva, para la adopción colegiada de
las decisiones.
En este orden de ideas, con la creación de un órgano colegiado, se persigue poner en
común las voluntades individuales diversas de sus miembros mediante un proceso de intercambio
directo de razones y argumentos para que una vez delimitada la problemática a dilucidar, se tome
una decisión o se emita un juicio colectivo mediante un sistema de votación, de conformidad al
régimen jurídico aplicable al caso que se discute. Lo que permite sistematizar la diversidad de los
puntos de vista reflejados en el proceso para la toma de decisión.
3.2.2 La votación como método para la adopción de las decisiones colegiadas
La determinación previa de los términos sobre los que haya de pronunciarse el órgano
colegiado tiene una trascendencia extrema sobre el contenido de los actos dictados por los
organismos colegiados, por cuanto delimita su perímetro y, consecuentemente, condiciona los
efectos que producirá. Los términos en que debe procederse a la votación de los asuntos, es un
ejercicio que debe realizarse con prudencia, atendiendo a las diferentes opiniones manifestadas
durante la fase deliberativa.
Así, las decisiones que emanan de los órganos colegiados, condicionan el ejercicio del
principal derecho que tienen los miembros que lo conforman, es decir, la concurrencia a la
formación de la voluntad del órgano, mediante la emisión de su voto individual.
La fijación de un sistema relativo a la emisión del voto, incide de forma directa en el
mecanismo para la formación de la voluntad colegiada. Ello tiene una especial relevancia en los
órganos colegiados de naturaleza representativa.
Tradicionalmente, se reconocen tres maneras de formar la voluntad de los órganos
colegiados: por unanimidad, por mayoría simple y, por mayoría calificada. Además, se acepta la
sola voluntad de uno de sus miembros por la especial condición que ostenta (usualmente el
presidente del órgano colegiado), dentro del organismo, en casos expresamente determinados y,
por regla general, con previa autorización; estas actuaciones se encuentran en la ley, usualmente
para actos administrativos y de funcionamiento ordinario de la Administración Pública.
La mayoría simple, se reconoce como la regla mínima de carácter básico. Para cumplir
esta exigencia mínima, el acuerdo adoptado debe ser representativo de la voluntad mayoritaria de
los miembros.
La mayoría calificada o cualificada, es considerada una garantía de mayor
representatividad de los acuerdos colegiados. En la generalidad de ocasiones, la normativa
específica del organismo colegiado, requiere que algunos acuerdos se tomen por una mayoría
calificada en función de la relevancia de los asuntos sobre los que versa. De tal suerte que, para
la correcta formación de la voluntad colegiada, resultarían insuficientes los votos favorables de la
voluntad mayoritaria simple, pues se debe verificar una exigencia adicional. Esta exigencia puede
estar fijada en la norma desde un punto de vista estrictamente cuantitativo, o, mediante un criterio
cualitativo, en razón del voto de calidad de alguno de sus miembros por sus peculiares
circunstancias subjetivas.
La mayoría calificada, exige mayor rigor en la formación de voluntad del ente colegiado,
lo que se traduce como una garantía en la formación de la voluntad, ya que refuerza el principio
mayoritario en relación con las cuestiones más relevantes que deben precisar de un amplio y
representativo respaldo.
3.2.3 Sobre la formación de voluntad de los entes colegiados de conformidad a lo
estipulado por la Sala de lo Constitucional
La Sala de lo Constitucional, mediante resolución pronunciada a las diecisiete horas y
quince minutos del día seis de junio de dos mil once, en proceso de inconstitucionalidad
referencia 15-2011, sostuvo que la Constitución de la República ha instaurado un sistema de
deliberación y debate para la conformación de la voluntad de órganos típicamente colegiados,
con lo cual su experiencia y conocimiento técnico, son determinantes para el contenido de las
decisiones que se tomen. Y es que, la actividad de la Sala de lo Constitucional está fundada sobre
las distintas capacidades y conocimientos jurídicos de los Magistrados que se expresan al
momento de la deliberación.
Además señaló: «... las reglas jurídicas que determinan que el voto es el instrumento
para transformar las opiniones de los jueces en resoluciones del Tribunal, son el marco en el que
se inserta el significado institucional de las tareas de esta Sala (...) Si bien, el objetivo es llegar a
la solución que suscita mayor acuerdo, la unanimidad es un ideal que busca homogeneizar los
diferentes criterios jurídicos entre sus integrantes (...) Así, debe comprenderse que el voto
decisivo —el que se requiere siempre y en todos los casos, como postula la unanimidad— es la
medida más extrema para llegar a un producto: la decisión de un tribunal colegiado».
Concluye, exponiendo «...como en todo organismo colegiado, el objetivo de la
deliberación es llegar a la solución que suscita mayor acuerdo (...) En consecuencia, el Órgano
destinatario de las sentencias de inconstitucionalidad —Asamblea Legislativa—, no puede, sin
justificación debidamente fundamentada, cambiar las reglas de votación y decisión del Tribunal
que habrá de juzgarle en los juicios de control de normas; tal actuación habilita un
pronunciamiento de inconstitucionalidad».
 En línea a lo antes expuesto, la Sala de lo Constitucional señaló que la Asamblea
Legislativa, aun siendo el Órgano del Estado que de conformidad con el artículo 121 de la
Constitución de la República le corresponde fundamentalmente la atribución de legislar, no puede
cambiar las reglas de votación y decisión de dicho Tribunal, destacándose con ello la importancia
de la formación de voluntad de los entes colegiados.
3.3 La formación de voluntad del TSE según la ley de la materia
El Tribunal Supremo Electoral, [al momento del acaecimiento de los hechos] se sometía a
lo estipulado en el Código Electoral. En el Título V de la referida normativa, denominado "De los
Organismos Colegiados" , de forma específica, en la Sección VII "De las Atribuciones del
Organismo Colegiado", se encuentra el artículo 80, vigente al momento de dictarse el acto
impugnado, que literalmente dice: «Corresponde al Tribunal Supremo Electoral: a) Por acuerdo
de mayoría calificada de los Magistrados: (...) 5) Conocer y resolver de toda clase de acción,
excepción, petición, recursos e incidentes que pudieren interponerse de conformidad al presente
Código; (..) b) Por mayoría simple de los Magistrados: 1) Autorizar a un Magistrado del
Tribunal para que ejerza las atribuciones a que se refiere la letra d) de este artículo. 2)
Autorizar la licencia de sus Magistrados. 3) Resolver las consultas que le formulen los
Organismos Electorales, los representantes de los Partidos Políticos o Coaliciones o cualquier
autoridad competente. 4) Imponer multas en forma gubernativa a los infractores que no
cumplieren con este Código sin perjuicio de la responsabilidad por delitos o faltas que
cometieren. 5) Requerir del Órgano Ejecutivo la adopción de las medidas y los servicios
necesarios para el mejor cumplimiento de sus funciones. c) Como atribución de un solo
Magistrado del Tribunal, previa la autorización correspondiente: 1) Recibir la protesta
constitucional de los miembros de las Juntas Electorales Departamentales y darles posesión de
sus cargos. 2) Representar al Tribunal en actos específicos» [Resaltado del texto suplido].
3.3.1 Aplicación al caso en autos
De la sola lectura del artículo 80 citado textualmente, se advierte que el legislador
estableció expresamente las atribuciones del Tribunal Supremo Electoral, clasificando las
actuaciones que estos pueden realizar, según el contenido de los actos a ser dictados; regulando
así las atribuciones de los Magistrados, en relación al grado de importancia de los actos objeto
de conocimiento y análisis, las cuales, como establece el referido artículo, son: (1) Por mayoría
calificada de los Magistrados, esto es por acuerdo de cuatro de los cinco Magistrados que
conforman dicha entidad; (2) Por mayoría simple de los Magistrados, es decir por acuerdo de
tres de los cinco Magistrados que lo conforman; y, (3) Como atribución de un solo Magistrado,
previa la autorización correspondiente. Tal cual coincide con lo establecido por la doctrina
anteriormente señalada.
Según lo dispuesto en el artículo 80 literal a) número 5 del CE, vigente al momento de
dictarse el acto impugnado, corresponde al TSE, por acuerdo de mayoría calificada entre sus
Magistrados, conocer y resolver de toda clase de acción, excepción, petición, (...) que pudieren
interponerse de conformidad a tal Código.
Como se aprecia, existe una orden clara del legislador en establecer que la resolución que
conoce y resuelve las peticiones gozan de una trascendencia tal, que amerita que la decisión sea
tomada por mayoría calificada de los Magistrados que la conforman, es decir, cuatro de cinco
votos en un determinado sentido.
Se extrae de ello, que el legislador quiso garantizar que el Tribunal Supremo Electoral
como ente colegiado, al momento de tomar dichas decisiones, realizara un verdadero debate, en
razón de la gravedad e importancia de las decisiones a tomar. Y, que tales decisiones —por su
alcance y naturaleza— fueran tomadas por la concurrencia de cuatro de los cinco Magistrados
que conforman el referido ente colegiado es decir, que dota de una garantía extra a este tipo de
decisiones imponiendo para su validez, que sea generada por una mayoría calificada.
Es así, que a folios 519 al 523, corre agregada la copia debidamente certificada de la
resolución dictada a las trece horas del veintiuno de diciembre del dos mil once, la cual
constituye el acto impugnado en esta sede judicial; la cual ha sido efectivamente suscrita por tres
Magistrados del TSE. Esta Sala colige, en base a la documentación adjunta, la naturaleza de la
resolución, y lo estipulado en el artículo 80 literal a), número 5 del CE, vigente al momento de
dictarse el acto impugnado, que dicho acto lleva estampada únicamente las firmas de tres
Magistrados que conforman el TSE, siendo necesario por Ley, que dicha resolución sea tomada
por una mayoría calificada, en vista a ser la respuesta de varias peticiones, que se declararon no
ha lugar.
De conformidad al principio de legalidad, se reconoce el pleno sometimiento de la
Administración Pública a la ley y al Derecho. Lo que implica un doble contenido: (i) su
sometimiento a la totalidad del sistema normativo, pues la Administración debe observar las
leyes emanadas de la Asamblea Legislativa, además de todas las restantes normas que integran el
ordenamiento jurídico; y, (ii) la plenitud de la sujeción a las normas es equivalente a la completa
juridicidad de la acción administrativa, pues, el Derecho es un parámetro constante de toda la
actuación de la Administración Pública. En consecuencia, nada puede hacerse en la
Administración al margen del Derecho, que ha de constituir un límite permanente de toda su
actividad.
La deficiencia palpable en el acto administrativo impugnado, constituye una vulneración
de las reglas esenciales para la formación de la voluntad del ente colegiado. En razón que no se
logró la mayoría calificada exigida por el Código Electoral, violentando con ello lo prescrito en la
normativa en comento, lo que conlleva a una violación al Principio de Legalidad, que impone el
respeto y total apego a la Ley, ya que las atribuciones vienen conferidas únicamente por ella,
obligando a la autoridad administrativa a apegarse a esta, pudiendo ser válidas exclusivamente
aquellas actuaciones que se realicen respetando los límites y facultades que la Ley otorga a los
funcionarios o autoridades.
Como consecuencia del Principio de Legalidad que debe imperar en todo Estado de
Derecho, que toda acción singular que ejercite una autoridad debe estar justificada en una Ley
previa que lo habilite, por lo que las acciones que realice la autoridad deben ser apegadas a la Ley
que la rige, no pudiendo decidir antojadizamente si las aplica o no, o a que caso las aplica.
A su vez, al irrespetar el Principio de Legalidad al vulnerar la forma en que dicha
autoridad puede tomar sus decisiones conforme a la Ley, violenta el Principio de Seguridad
Jurídica, que alude a la certeza que posee el individuo de que su situación jurídica no será
modificada más que por procedimientos regulares y autoridad competente, ambos establecidos
previamente. Siempre como manifestación del Principio de Seguridad Jurídica, en su variante de
la previsibilidad del derecho, esta Sala mantiene el criterio esgrimido en la sentencia definitiva de
las doce horas del veinte de marzo del año dos mil doce, referencia 351-2011; la cual tuvo un
objeto similar en cuanto a la validez de un voto por mayoría simple, cuando el CE requería
mayoría calificada.
Congruentemente con el precedente citado, se establece nuevamente, que el TSE
desconoció el procedimiento regular para tomar su respectiva decisión, apartándose de lo
establecido en el artículo 80 letra a) número 5 del Código Electoral vigente al momento de
dictarse el acto impugnado.
4. CONCLUSIÓN
 Se ha comprobado fehacientemente que existió una vulneración a las reglas esenciales
para la formación de voluntad del TSE como ente colegiado, cuya razón de ser, se justifica en la
simultaneidad inherente a las deliberaciones y al procedimiento de formación de dicha voluntad.
Tanto la doctrina como la jurisprudencia comparada, prescriben la invalidez absoluta para
aquellos actos dictados prescindiendo de manera total de las normas que contienen las reglas
esenciales para la formación de las decisiones colegiadas. Con lo que, se ha mantenido un criterio
ciertamente uniforme al considerar que un acto emitido por dichos entes colegiados debe respetar
desde las reglas relativas a la convocatoria, al quórum de constitución en relación con la
composición, hasta la deliberación y votación como instrumento imprescindible para que los
criterios individuales de los miembros puedan integrarse y constituir la voluntad.
Se entiende pues, que basta con que concurra una vulneración a tales reglas y que tenga
una relevancia decisiva sobre la voluntad colegiada, para concebir que dicho acto cae en la
categoría de invalidez; que acarrea la anulabilidad del acto, ya que se incumple una regla esencial
para la formación de la voluntad colegiada.
En consecuencia y en línea a la sentencia definitiva de las doce horas del veinte de marzo
del año dos mil doce, referencia 351-2011; la cual tuvo un objeto similar en cuanto a la validez de
un voto por mayoría simple, cuando el CE requería otro tipo de quorum para ese tipo de
decisiones; queda plenamente establecido que el TSE, al violentar las normas que regulan la
configuración de su voluntad, vulneró el Principio de Legalidad y la Seguridad Jurídica de los
actores, por haber resuelto las peticiones realizadas por estos, en la resolución de las trece horas
del veintiuno de diciembre de dos mil once, en completa transgresión de lo regulado en el artículo
80 letra a) número 5 del CE —hoy derogado-; lo cual conlleva la natural consecuencia, de que
dicho acto impugnado devenga en ilegal, y así debe declararse en el fallo de esta sentencia.
5. MEDIDA PARA REESTABLECER EL DERECHO VIOLADO
En atención a la ilegalidad advertida y teniendo en cuenta el momento fáctico en que
acaeció el acto administrativo impugnado, es necesario invalidar la resolución emitida por el TSE
de las trece horas del veintiuno de diciembre de dos mil once; por lo que ese Tribunal deberá
emitir nuevo pronunciamiento atendiendo los parámetros legales para la validez de sus
actuaciones —independientemente la resolución sea favorable o desfavorable a las peticiones de
la parte actora—.
El TSE deberá también dictar todas las demás providencias subsecuentes y que devengan
naturalmente de la nueva resolución, por tanto el Partido Popular podrá seguir existiendo
mientras persistan las circunstancias fácticas y jurídicas que permitan su subsistencia a criterio
del TSE.
En caso de no ser materialmente posible lo anterior, ha lugar la indemnización por daños
y perjuicios contra el TSE, conforme al derecho común.
II. FALLO:
POR TANTO, en atención a las consideraciones realizadas y con fundamento en las
disposiciones citadas, y en los artículos 2 y 86 inciso tercero de la Constitución de la República,
80 literal a) número 5 del Código Electoral (hoy derogado, pero vigente en el momento del
acaecimiento del acto impugnado), 217 y 218 del Código Procesal Civil y Mercantil, 31, 32, 33,
34 y 53 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a nombre de la República, esta
Sala FALLA:
1.- Declárase ilegal el acto dictado por el Tribunal Supremo Electoral, de las trece horas
del veintiuno de diciembre de dos mil once, en el que resolvió: a) no ha lugar las peticiones
formuladas por el señor Catalino Ezequiel Miranda Arteaga, en el sentido de declarar nula toda la
documentación presentada por los señores José Orlando Arévalo Pineda y Ricardo Martínez
Saca, ante el Tribunal; b) no ha lugar las peticiones planteadas por los señores Ronal Umaña,
Ever Adán Rodríguez Vividor y Catalino Ezequiel Miranda Arteaga, referidas a inscribir a las
autoridades elegidas en la denominada "Cuarta Convención Extraordinaria del Partido Popular";
c) no ha lugar a las solicitudes del señor Catalino Ezequiel Miranda Arteaga, consistentes en el
reconocimiento de representantes ante la Junta de Vigilancia Electoral, nombramiento de
Delegado de Enlace, desistimiento del uso de la deuda política, y la no participación del Partido
Popular en las elecciones del año dos mil doce; y d) tomar nota la Secretaría de ese Tribunal del
cambio de autoridades notificado por los señores José Orlando Arévalo Pineda, Zonia Aracely
Vásques, y Ricardo Martínez Saca, en sus calidades de Secretario General Nacional del Partido
Popular, Secretaria Nacional de Actas y Correspondencia, y Síndico Nacional del Partido
Popular, respectivamente, y hacer el asiento respectivo.
2.- Condénase en costas a la autoridad demandada conforme al derecho común.
3.- Como medida para el restablecimiento del derecho violado, ordénase al Tribunal
Supremo Electoral, dicte el acto administrativo pertinente, conforme a lo estipulado en el artículo
80 líteral a) número 5 del Código Electoral, vigente en el acaecimiento de los hechos; o en caso
de no ser materialmente posible, ha lugar a la indemnización por daños y perjuicios conforme al
derecho común.
4.- En el acto de la notificación, entréguese certificación de esta sentencia a las partes de este
proceso.
Notifíquese.

DUEÑAS. ------L. C. DE AYALA. G. ------ J. R. ARGUETA. ------JUAN. M. BOLAÑOS. S. ---

---PRONUNCIADA POR LAS SEÑORAS MAGISTRADAS Y LOS SEÑORES
MAGISTRADOS QUE LA SUSCRIBEN. ------SRIO. ILEGIBLE. ------RUBRICADAS.