SECRETARIOS INTERVENTORES

DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
• FECHA INICIO DE LA ACTUALIZACIÓN EN INTERNET: 06-09-2017

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Í NDICE DE LAS ACTUALIZACIONES QUE SE ENTREGAN

MATERIAS COMUNES. MATERIAS JURÍDICAS

TEMA 3 .................................................... Se sustituye desde la página 3-3 hasta la 3-12 por las nuevas
que entregan (se indican en el texto las modificaciones
realizadas).
1.2. SISTEMA DE PARTIDOS EN LA ESPAÑA DEMOCRÁTICA

1.2.1. 1.ª etapa: las dos primeras elecciones. Bipartidismo imperfecto o multipartidismo moderado

Manuel Ramírez lo delimita llamándolo «quinquenio ucedista». Abarca las elecciones de 1977 y
de 1979, hasta el final de la legislatura en 1982. Su rasgo más destacado es el apoyo de la mayoría del
electorado a las opciones políticas de centro. Los resultados electorales dan el triunfo a la UCD y el
primer partido de la oposición es el PSOE. A gran distancia de estas dos fuerzas políticas se sitúan el
PCE y AP. Es entonces cuando se cataloga al sistema de partidos de bipartidismo imperfecto (Cotarelo
y Bobillo). Para otros autores (Gunther y Sani) es un sistema de cuatro partidos moderadamente frag-
mentado o bien un multipartidismo moderado (Martínez Sospedra).

Tras las elecciones de 1979 la situación no fue muy diferente, sin embargo hay un nuevo rasgo
relevante al que presta atención P. Román: «el auge de apoyo popular a opciones nacionalistas, que
empiezan a sugerir un fraccionamiento mayor en el subsistema de partidos del País Vasco.

1.2.2. 2.ª etapa: elecciones de 1982, 1986 y 1989. Partido predominante (PSOE)

Comprende las elecciones de 1982, 1986 y 1989, hasta la pérdida de la mayoría absoluta del
PSOE en las elecciones de 1993. La crisis de la UCD y su dispersión producen un nuevo reparto de
votos, que ahora se concentran en el PSOE y en AP, la tercera fuerza en el nivel nacional es el PCE a
gran distancia de las otras dos. En esta etapa es posible calificar al sistema, de partido predominante,
según la clasificación de Sartori, dado que el partido en el gobierno cuenta con el apoyo garantizado
de una mayoría parlamentaria suficiente. Sin embargo, como ya se señaló entonces, el sistema de par-
tidos no había alcanzado su configuración definitiva. Cotarelo y Bobillo así lo explican en 1991:

«La preferencia del electorado por el centro del espectro político y la ocupación de este espacio
por el PSOE, sin abandonar el que le es propio por tradición, imagen pública y autoconsideración de
sus votantes, fuerza al resto de los partidos a definirse de un modo equívoco que no puede considerar-
se como perdurable.

La caracterización del sistema, dentro de alguno de los tipos más conocidos, resulta, por ello mis-
mo, altamente problemática y arriesgada.»

En esta etapa la derecha no ha conseguido estabilizarse e inicia un periodo de crisis en 1986 que
se resuelve con la refundación de AP/PP y la recomposición de este partido por Aznar desde 1989. La
izquierda acusa también desajustes con su discurso político, de modo que el PCE busca su recupera-
ción desde 1986 a través de IU y el PSOE no encuentra el modo de disolver el enfrentamiento con la
UGT. Por su parte el centro, hegemónico durante la transición, está en franco retroceso.

Por otro lado desde los comienzos de la democracia española la vida política de los partidos de
ámbito nacional se entrelaza con la de los partidos autonómicos, incluso en esta etapa del sistema de
partidos, calificada de partido predominante. (CiU, PNV, ERC…).

1.2.3. 3.ª etapa: elecciones de 1993 y 1996. Bipartidista imperfecto

Se han acabado las mayorías absolutas y se inicia una nueva etapa en que el partido mayoritario
no cuenta con suficiente mayoría parlamentaria, lo que conduce a la inauguración de un nuevo instru-
mento político constituido por acuerdos puntuales y pactos de legislatura.

Oposiciones AGOSTO 2017 3–3

 Durante la V legislatura el pacto de «gobernabilidad», basado en acuerdos puntuales, se establece
entre el PSOE, que tiene una mayoría relativa, y CiU. Durante la VI legislatura, tras las elecciones de
1996 que dan como vencedor al PP, este no obtiene suficiente mayoría parlamentaria y llega a un pacto
de legislatura con CiU, PNV y Coalición Canaria).

Lo más relevante de esta etapa es la presencia y el protagonismo de los partidos nacionalistas y

regionales en la esfera política nacional, especialmente las elites nacionalistas de CiU.

La valoración del periodo 1993-2000 nos lleva a caracterizar al sistema de partidos de pluralismo mo-
derado, si bien no se produjeron gobiernos de coalición, como es propio de una configuración de este tipo.

1.2.4. 4.ª etapa: elecciones de 2000. Partido predominante, protagonizada por el PP

Tras las elecciones del 12 de marzo de 2000 y el triunfo electoral del PP con mayoría absoluta,
cabría hablar del inicio de una nueva etapa del sistema de partidos, caracterizado de nuevo como de
partido predominante. Sin embargo, a pesar del partido dominante no podemos olvidar la importancia
del principal partido de la oposición PSOE y de la existencia de diez partidos de ámbito autonómico,
dos de ellos nuevos respecto a la legislatura anterior (el Partido Andalucista y la Chunta Aragonesista).
Esto hace que el fenómeno de partidos regionalistas en España tenga una gran trascendencia.

1.2.5. 5.ª etapa: elecciones de 2004 y 2008. Bipartidismo imperfecto

Se corresponde con un sistema bipartidista imperfecto, en el que el PSOE, necesitaba el apoyo de

partidos nacionalistas para formar gobierno.

1.2.6. 6.ª etapa: elecciones de 2011. Partido dominante y perspectivas de crisis en el dualismo po-
lítico PP-PSOE que permanecía desde 1982

Con el triunfo de Rajoy el 20 noviembre de 2011, se volvió a un sistema de partido predominante.

1.2.7. 7.ª etapa: elecciones de 2015 y 2016. Fin del bipartidismo y del Partido dominante

Tras las elecciones generales de diciembre de 2015 se pone de manifiesto la irrupción de nuevos
partidos en el Congreso de los Diputados: Ciudadanos y Podemos. La consecuencia directa de esta si-
tuación es que PP y PSOE, aunque siguen siendo los dos partidos más votados, ya no tienen ese domi-
nio tan abrumador y ya no es posible un gobierno estable sin contar con pactos y coaliciones con otros
partidos. Esto lleva a una mayor inestabilidad política que hace que, por primera vez en la historia de
la democracia española desde 1978, no se pueda formar un Gobierno y haya que repetir las elecciones
generales en junio de 2016. Tras estas elecciones el Partido Popular pudo formar Gobierno tras la abs-
tención del Partido Socialista pero con un Congreso muy fraccionado que obligará a numerosos acuer-
dos entre partidos políticos para sacar adelante en esta legislatura cualquier asunto.

1.3. PERSPECTIVAS DE FUTURO EN EL SISTEMA DE PARTIDOS ESPAÑOL

Tras el rotundo triunfo electoral del PP en las elecciones locales y autonómicas de 2011 y en las
generales, del 20 de noviembre de 2011, ha comenzado a producirse un gran desgaste de los que hasta
ahora, y desde 1982, eran los dos grandes partidos españoles: PP, aglutinando los votantes de la dere-
cha, y PSOE, aglutinando los votantes de la izquierda. Se pone de manifiesto la aparición de un nuevo
paradigma electoral en nuestro país como consecuencia directa de la crisis económica y también de los
casos de corrupción política e institucional.

3–4 Oposiciones
 Así en las elecciones europeas celebradas en mayo de 2014, y las municipales y autonómicas de
24 de mayo de 2015 ya observamos como los dos partidos dominantes desde 1982 (PP y PSOE) per-
dían fuerza y adquirían más fuerza otros partidos de ámbito nacional como Ciudadanos y Podemos.
Este último presentándose en las municipales y autonómicas a través de organizaciones locales ciu-
dadanas. Estos dos partidos han pasado a tener un papel relevante en el panorama político actual, en
detrimento de otras formaciones como Izquierda Unida (ahora unida con Podemos), y Unión del Pue-
blo y Democracia. Junto con estos partidos se mantienen los partidos regionalistas destacando también
aquí nuevos partidos regionalistas que adquieren fuerza: Bildu en País Vasco y ERC en Cataluña frente
a los tradicionales partidos regionalistas de País Vasco (PNV) y Cataluña (Convergencia y Unión).
Destacar en Cataluña la escisión de Convergencia y Unión. De este modo se mantiene Convergencia
con una representación importante, aunque menor que antes, mientras que Unión ha perdido su repre-
sentación tanto en el Parlamento catalán como en el nacional.

Este cambio se ha puesto claramente de manifiesto en las elecciones generales de diciembre de

2015 y junio de 2016, donde observamos cómo se consolidan dos nuevas fuerzas capaces por primera
vez de competir con el PP y el PSOE. Se trata de Ciudadanos y Podemos. Así, aunque PP y PSOE son,
tras estas elecciones, primera y segunda fuerza respectivamente, Podemos y sus confluencias y Ciuda-
danos han robado parte de su electorado al PP y PSOE, lo que hace que en el mapa político de España
podamos ya hablar de 4 fuerzas políticas importantes, y de la necesidad de llegar a acuerdos entre va-
rios partidos para poder alcanzar mayoría absoluta y acuerdos de legislatura.

A este panorama político hay que agregar las tensiones secesionistas, especialmente en Catalu-
ña, con numerosos movimientos políticos y ciudadanos pro independencia. Esta situación revela un
horizonte muy complejo para la presente legislatura donde el Gobierno del Partido Popular tendrá
que llegar a acuerdos con diversos partidos para poder adoptar cualquier medida legislativa, así como
afrontar las iniciativas secesionistas de Cataluña.

2. SOCIEDAD CIVIL Y GRUPOS DE INTERÉS EN ESPAÑA

2.1. DEMOCRACIA Y ASOCIACIONES DE INTERESES

Como punto de partida para analizar la relación entre asociaciones de intereses y el proceso político
en las democracias, es necesario destacar que para el entramado institucional básico de la mayor parte de
las democracias liberales este tipo de actores no existe o tiene una relevancia secundaria, por lo menos
en términos formales. Ello es debido a que el diseño de las instituciones democráticas está basado en el
principio liberal de representatividad, y sus diversos órganos –como el parlamento–, se nutren para su
funcionamiento de representantes directos de conjunto de la población, elegidos a través de mecanismos
electorales que favorecen la competencia entre los candidatos para conseguir el voto de los ciudadanos.

Sin embargo, las sociedades desarrolladas son extremadamente complejas y diversas, y los mecanis-
mos formales de representación de la democracia liberal –instituciones y partidos– no integran con exclu-
sividad la diversidad de opiniones, problemas e intereses presentes en cualquier sociedad contemporánea,
lo que permite la aparición de otras formas de intervención sobre el proceso político, no integradas en las
estructuras democráticas básicas y escasamente reguladas formalmente. Este es precisamente el ámbito
de acción de las asociaciones de intereses, al recoger y formar percepciones e intereses de la sociedad y
especializarse en la defensa de preferencias sobre diversos aspectos de la vida cívica, social y económica.
Genéricamente, ello no es tanto un déficit formal de la democracia liberal, sino un complemento vital de
esta, al introducir temas, intereses y objetivos en los procesos decisorios de las democracias. En algunos
casos estos temas pueden ser muy específicos (como ocurre cuando se defiende una determinada posi-
ción sobre el aborto, o la imposición de alguna regulación en un subsector económico); en otros casos, de
alcance más general (como hacen los sindicatos en la defensa de los derechos de los trabajadores), aun-

Oposiciones AGOSTO 2017 3–5

que sin alcanzar –salvo casos muy especiales– la generalidad de los partidos políticos, que por su partici-
pación en la competición electoral, tienden a defender intereses generales de la población (aunque cada
partido presenta una visión distinta de cuáles son estos intereses generales).

Las asociaciones de intereses pueden estar formadas tanto por la coincidencia de intereses en las
actividades económicas –de producción o de consumo– como, entre muchas otras cosas, por motiva-
ciones de tipo religioso o cultural, o aspiraciones sobre la imposición de normas y conductas colecti-
vas. Sin embargo, es necesario, para hablar de asociaciones de intereses, que esté presente en estos co-
lectivos algún tipo de objetivo sobre las decisiones públicas en los ámbitos a que se refiera su interés,
aunque no es necesario que los intentos de influir, imponer o establecer sus preferencias en el proceso
de decisiones públicas sea el componente principal de estos grupos. Su lógica de acción básica puede
radicar en otros aspectos, y así es generalmente: desde la ayuda mutua a la difusión de ideas y creen-
cias, pasando por el mantenimiento de unas tradiciones, entre muchas otras finalidades. No obstante,
su conexión para ser analizados conjuntamente como asociaciones de intereses pasa por la existencia
de una dimensión de intervención sobre el proceso político –derivada de la existencia de objetivos que
implican decisiones públicas-, teniendo en cuenta que los procedimientos de intervención pueden ser
muy diversos, ya que dependen de la estructura institucional de cada país, de los componentes cultura-
les y sociales que den forma a este y de las peculiaridades de cada asociación.

En su caracterización actual, partidos políticos y asociaciones de intereses deben vincularse a la

nueva estructura del Estado contemporáneo, en el que, además de la necesidad de los partidos políticos
como cauces de representación del pueblo, se demanda una mayor participación de los ciudadanos en los
procesos de toma de decisiones. Ello ha dado lugar a la gestación de numerosos grupos sociales que han
entrado a participar y a actuar en torno a las diversas estructuras, sistemas e instituciones del Estado y de
la sociedad. Son los denominados grupos de interés y de presión, que vienen a completar el papel de
los partidos políticos en este sistema de representación política y social del Estado contemporáneo.

2.2. GRUPOS DE PRESIÓN

Los grupos de presión surgen en los Estados sociales de la segunda postguerra mundial para actuar
como complemento de los partidos políticos, y de esta forma subsanar las disfunciones que el sistema
de partidos, junto con los sistemas electorales, habían generado en el tradicional sistema de democracia
representativa. En estos sistemas políticos desarrollados se produce lo que Suzanne Berger denomina
división del trabajo entre los grupos de presión y los partidos políticos. Los grupos de presión e interés
tramitan demandas programáticas específicas a los partidos políticos, y estos agregan esas demandas,
integrándolas en un programa general y consiguiendo apoyos para ellas, completando este sistema, los
Parlamentos y las burocracias que las traducen en leyes y políticas y las ponen en práctica. Señala la au-
tora que cuanto menos desarrollado está el sistema, menos diferencia hay entre cada actor jurídico-polí-
tico. Otorgando además, en aquellos sistemas en los que se produce, un carácter estabilizador al mismo.
Tampoco existe en relación con los grupos de presión y al igual que ocurre con los partidos políticos,
unanimidad entre los autores ni en cuanto a su definición, ni en cuanto a su origen.

Para concretar el concepto de grupo de presión, es necesario, en primer lugar, diferenciarlo de

otros grupos sociales. Hay que señalar que se utilizan, para designar una misma realidad, diferentes
denominaciones, como grupo de presión, grupo de interés, lobby, organización social, asociación de
interés, o grupo de influencia, entre otros. En principio, como decimos, se podrían utilizar como sinó-
nimos; sin embargo, los dos términos más importantes y conocidos, «grupos de interés» y «grupos de
presión», se refieren a realidades diferentes y es necesario diferenciarlos.

El grupo de interés sería, siguiendo a Meynaud, aquel conjunto de individuos que basándose en
una comunidad de actitudes expresan reivindicaciones, alegan pretensiones o toman posiciones que

3–6 Oposiciones
afectan de manera directa o indirecta a otros sectores de la vida social. Pero tal y como señala Jacquelin
B. De Celis, para la consecución de sus objetivos, el grupo de interés tiene ante él varias posibilidades
de acción, y solo en el caso de que decida utilizar la vía gubernamental se habrá convertido en un grupo
de presión. Por lo tanto, deducimos que un grupo de presión es siempre un grupo de interés, mientras
que no siempre, o no necesariamente, ocurre el caso contrario. Podríamos decir incluso que el grupo
de interés tendrá un carácter estático, potencialmente susceptible de integrarse en la dinámica política,
mientras que el grupo de presión sería de naturaleza dinámica, ya que se actualiza esa potencialidad.

El segundo actor social del que hay que diferenciar al grupo de presión es del partido político.
Ferrando basa esta diferenciación, no ya en la naturaleza y estatus de cada uno, sino en el papel que
desempeñan, estableciendo dos elementos diferenciadores básicos:

• El partido político aspira a ocupar formalmente el poder y, por tanto, a responsabilizarse del
ejercicio del mismo, mientras que el grupo de presión ni desea ocuparlo ni responsabilizarse del
mismo, sino obtener de quienes ocupan roles de autoridad medidas favorables a los intereses
que defienden.

• Los grupos de presión, al menos formalmente, defienden intereses homogéneos, mientras que
los de los partidos políticos son heterogéneos, como consecuencia de las razones ya expuestas
anteriormente; siguiendo la terminología de Almond y Powell, los grupos de presión se en-
cargarían de la articulación de intereses, es decir, de formular demandas ante quienes toman las
decisiones políticas, y los partidos políticos de la agregación de intereses, es decir, de homoge-
neizar y armonizar reivindicaciones dispares, para disminuir a un número limitado de objetivos
colectivos esa multiplicidad de exigencias.

Una vez delimitado lo que es un grupo de presión, podemos definirlo como una asociación de in-
dividuos, que no es un partido político, y cuyo objetivo es influir de modo favorable para los intereses
del grupo. Pero esta definición simplifica lo que es un grupo de presión en la realidad práctica, y al no
existir una definición unánime, se hace necesario, al igual que ocurría con los partidos políticos, desta-
car sus notas definitorias:

• Poseer una estructura, ya sea permanente u ocasional, según el tipo de grupo de presión, es de-
cir, tener órganos propios que los dirijan y representen.

• Tener la intención deliberada de concretar una acción que se proyecte sobre algún órgano del
poder público y sobre algún miembro del mismo.

• Que exista una concordancia o conformidad sustantiva entre el interés y el contenido de la ac-
ción que corresponda al órgano público.

• Que sus miembros no sean, en principio, ocupantes de cargos de Gobierno, y que estén unidos
por la defensa de un interés común entre ellos, y particular en referencia a la sociedad global.

Con todas estas características, los individuos exigen a los grupos de presión en la sociedad ac-
tual que desarrollen una serie de funciones, para la defensa de sus intereses. Funciones que serían las
siguientes. Función de información, a través de la cual, y según señala Meynaud, el grupo proporciona
a quienes han de tomar las decisiones políticas y administrativas, información completa y detallada al
respecto, especialmente cuando se trata de organizaciones profesionales. Función de aseguramiento del
consentimiento de los interesados, o de cooperación con los poderes públicos, ya que el grupo de presión
se asegura de que sus miembros acepten las medidas expedidas o proyectadas por el poder público, y que
por lo general han sido consensuadas por él. Función de canalización y representación de intereses, y

Oposiciones AGOSTO 2017 3–7

reivindicaciones sociales, que equivaldría a la función denominada por Almond y Powell, como articu-
lación de intereses, en contraposición a la realizada por los partidos políticos, de agregación de intereses,
y como complemento a la misma. Función de integración de grupos e intereses particulares en el sistema,
que aparece como consecuencia de la doble naturaleza que Lipset y Rokkan veían en el partido político,
y que es característica también en los grupos de presión. Función de sustitución funcional de los partidos
políticos, según establece Schwartzenberg. En aquellos casos de disfunciones del sistema de partidos, o
ante la existencia de un partido hegemónico o dominante, los grupos de presión actúan como órganos de
oposición y de defensa de los sectores minoritarios no representados. Función de contrapeso del poder,
derivada de las anteriores, ya que en caso de ser funcionales para el sistema, la existencia de los grupos
de presión facilita y hace posible el restablecimiento de los equilibrios necesarios de poder.

Es necesario señalar que no todos los grupos de presión cumplen, ni tienen por qué cumplir, todas
estas funciones. Y que no todo el papel que desarrollan es positivo, sino que también en algunos casos
pueden actuar como elementos disfuncionales para el sistema político, al provocar, entre otros efectos
negativos, más que acercamiento y consenso con los poderes públicos en los procesos decisorios, con-
flictos y enfrentamiento que se proyecta en la sociedad global.

Para la consecución de estas funciones, los grupos de presión utilizarán diferentes vías y acciones,
que estarán en función del tipo de sistema político y sociedad en que desarrollen su actuación y de las
circunstancias que predominen en cada momento. Sin embargo, sin ánimo de ser taxativos, y siguiendo
el esquema probablemente más claro y completo, que es el elaborado por Schwartzenberger, podemos
establecer una clasificación de estas acciones:

• Acción directa sobre el poder, es decir, sobre órganos e instituciones públicas y sobre sus
miembros.

• Acción sobre los partidos políticos.

• Acción sobre la opinión pública, que aparece como fundamental por el papel que esta tiene
en los sistemas actuales, ya que el apoyo de la opinión pública supone la consecución del poder.

2.3. LOS GRUPOS DE PRESIÓN EN LA ESPAÑA ACTUAL

Damos este nombre a cuantas asociaciones, organizaciones e instituciones inciden –generalmente de

modo directo– en la vida política española. La definición es, como se ve, muy amplia. Se trata de actores
sociales colectivos que no tienen una finalidad específicamente política per se (como los partidos políti-
cos), pero de cuya actuación se derivan consecuencias políticas. Al haber sido el sistema político español
tradicionalmente opaco, cerrado, poco flexible, tenemos escasa tradición en el funcionamiento abierto de
los grupos de presión y poca costumbre de analizarlos con claridad y con capacidad explicativa.

Por otro lado, durante el régimen anterior se mantuvieron decididamente separadas a las asocia-
ciones de la vida política, bien porque, como tales asociaciones no existieran, o estuvieran organizadas
de modo que contradecían flagrantemente sus propósitos (el caso de los sindicatos verticales), bien
porque gozaban de una protección legal muy fuerte a cambio de una desarticulación de sus hipotéticas
actividades políticas (es el caso de los colegios profesionales) o bien porque, paradójicamente, la dic-
tadura había mantenido un grado elevado de despolitización de ciertas instituciones, especialmente la
Policía, la Guardia civil y, desde luego, el Ejército.

En el nuevo régimen democrático se observan dos cambios sustanciales:

3–8 Oposiciones
 • Un aumento considerable del grado de asociacionismo en el país: las asociaciones registradas
se multiplican, aunque este aumento del asociacionismo, como se ha dicho, no se traduzca en
el correspondiente aumento de participación en las asociaciones.

• Una decidida actitud en el seno de estas asociaciones, organizaciones e instituciones a favor

de un régimen democrático de libertades públicas.

Siguiendo a Cotarelo, además de los grupos de presión económicos (organizaciones sindicales y

empresariales), hay que destacar el papel de los grupos de presión profesionales que en el fondo son
también organizaciones de carácter económico y social, parcialmente como en algunas de las anterio-
res, pero son diferentes en otros aspectos, que merece la pena señalar; sobre todo porque, además, pro-
ducen un efecto cualitativamente distinto. Son distintas en cuanto al tipo de reivindicaciones y, sobre
todo, en cuanto al tipo de acción que emprende.

Por lo que hace a las reivindicaciones, muchas veces son de carácter intelectual y abstracto (y no
exclusivamente político): así, por ejemplo, la reivindicación del secreto profesional, que recaban los
periodistas a través de los medios de comunicación, secreto que les es reconocido sin dificultades a
abogados, médicos.

En lo relativo a los métodos, la diferencia entre estos grupos y los anteriormente considerados
es muy acusada. Rara vez se ven obligados los grupos de presión profesionales a acudir a métodos
que pudiéramos llamar «radicales», por ejemplo, huelgas o conflictos de otra índole. Ello se debe a
que, al tratarse de corporaciones profesionales, están en contacto múltiple y cotidiano tanto en los
dirigentes políticos de los partidos (prácticamente todos los dirigentes políticos españoles pertenecen
a alguna profesión liberal de colegiación obligatoria) como son con los gobernantes y, por supuesto,
con los parlamentarios. Se trata a todas luces de una relación privilegiada, que no está al alcance de las
organizaciones profesionales sindicales (a veces, incluso ni siquiera de las empresariales) y, a través de
ella, las organizaciones profesionales hacen patente ante los poderes públicos sus reivindicaciones.

Por lo demás, y como sucede con otros grupos de presión de carácter económico-social, los gru-
pos de presión profesionales están amparados por la constitución (arts. 36 y 127.1) que les somete a
los mismos requisitos de carácter y funcionamiento democráticos que a otros grupos de presión.

3. PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y CIUDADANÍA

3.1. FORMAS CONSTITUCIONALES DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA

3.1.1. Participación política a nivel parlamentario

La forma más típica de la participación representativa en las democracias occidentales se lleva

a cabo a través de los Parlamentos. Nuestra Constitución, al definir el régimen a que da lugar como
«Monarquía parlamentaria» (art. 1.3), subraya con especial importancia esta forma de participación
representativa.

En efecto, los ciudadanos españoles deberán elegir, en elecciones periódicas, a sus representantes
en el Parlamento, que está formado por el Congreso de los Diputados y el Senado, utilizando para ello
el vehículo de los candidatos que presentan los diferentes partidos políticos o agrupaciones electorales
(art. 66 y ss.).

Oposiciones AGOSTO 2017 3–9

 La importancia radical de la participación representativa a través del Parlamento deriva de las
decisivas funciones que este debe desempeñar. Los ciudadanos, por medio de sus representantes ele-
gidos, participan indirectamente en la elección del Gobierno, como consecuencia del resultado de las
elecciones; en la elaboración de las leyes que requiera el país; en el control del Gobierno a través de
los medios parlamentarios establecidos para este fin; en los debates de los grandes temas nacionales
que afectan a toda la comunidad; y, por último, en la modificación de la Constitución, cuando se plan-
tee la necesidad de su revisión.

La Constitución reconoce de tal manera la importancia de la participación representativa, en su ver-

tiente parlamentaria, que incluso ha resucitado la institución de la Diputación Permanente de las Cortes, a
fin de que en ningún momento deje de haber una actuación parlamentaria en la marcha del Estado.

3.1.2. El referéndum

El artículo 23.1 dice textualmente lo siguiente: «Los ciudadanos tienen derecho a participar en los
asuntos públicos, directamente o por medio de representantes...». Parecería, en consecuencia, que el
constituyente español se inclinaba por una democracia mixta, en la que se combinarían las institucio-
nes de democracia directa y democracia representativa.

Sin embargo, no es así. Como ha señalado J. Pérez Royo, el constituyente español optaría por un
sistema casi exclusivo de democracia representativa, reconociendo con un alcance muy limitado tanto
el referéndum como la iniciativa popular.

En realidad, este fue uno de los temas que centró el debate constituyente en casi todas las fases
parlamentarias del mismo. Inicialmente, el anteproyecto de constitución contemplaba el referéndum de
una manera muy amplia, previendo tres tipos distintos del mismo:

• Un referéndum abrogativo para derogar leyes vigentes.

• Un referéndum legislativo de ratificación, aplicable a leyes aprobadas por las cámaras pero no
sancionadas todavía por el Jefe del Estado.

• Un referéndum facultativo para decisiones políticas de especial trascendencia, que operaría al

margen del proceso legislativo.

En el debate constituyente en la comisión constitucional del congreso de los Diputados, desapa-

recerían los dos primeros tipos de referéndum, quedando recluido el artículo 92 a un supuesto de refe-
réndum meramente consultivo.

El referéndum en la constitución quedaría, pues, en los términos siguientes: «Las decisiones

políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciuda-
danos», dice el artículo 92.1 de la constitución Española. Se trata, pues, de un referéndum potestativo
y consultivo. No hay ninguna decisión política que tenga que ser sometida a referéndum, y en el caso
de que alguna sea sometida a este tipo de consulta, la decisión popular carecerá de efectos jurídicos
directos. Ahora bien, el hecho de que no tenga efectos jurídicos no quiere decir que en la práctica el re-
feréndum no tenga unas consecuencias decisivas. Es evidente que, independientemente de lo que diga
la constitución, una decisión mayoritaria directa del cuerpo electoral no podrá no ser seguida por los
órganos representativos de dicho cuerpo electoral. Pero lo que sí hay que resaltar, en todo caso, es que,
para alcanzar virtualidad jurídica, los resultados de la consulta tendrán que ser ratificados formalmente
por el correspondiente órgano del Estado, normalmente las Cortes Generales.

3 – 10 Oposiciones
 Para convocar el referéndum, el artículo 92.2 exige la concurrencia de tres órganos: el Rey, el Go-
bierno y el Congreso de los Diputados. «El referéndum será convocado por el Rey, mediante propuesta
del Presidente del Gobierno, previamente autorizado por el Congreso de los Diputados».

Es evidente que la iniciativa corresponde en exclusiva al Presidente del Gobierno aunque hace
falta el acuerdo del consejo de Ministros (art. 2.2 de la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, de Dis-
tintas Modalidades de Referéndum) para su tramitación. Tal iniciativa solamente puede ser controlada
por el congreso de los Diputados, que no solo tiene que aprobarla expresamente, sino que tiene que
hacerlo, además, por mayoría absoluta, según dispone el artículo 6 de la Ley Orgánica 2/1980. La in-
tervención del Rey es, por el contrario, una intervención reglada, que no puede no producirse.

La Ley Orgánica a la que remite el artículo 92.3 de la constitución Española fue dictada en 1980,
como se acaba de indicar, debiendo destacarse de ella que prohíbe expresamente la celebración de re-
feréndum alguno durante la vigencia del estado de excepción y de sitio, previstos en el artículo 116 de
la constitución Española, así como también en el periodo comprendido entre los 90 días anteriores y
posteriores a la fecha de celebración de elecciones parlamentarias o locales generales, esto es, munici-
pales, u otro referéndum (art. 4.1 y 2 de la Ley Orgánica 2/1980).

En resumen, las modalidades de referéndum previstas en la constitución son las siguientes: el con-
sultivo, del artículo 92; los constituyentes, de los artículos 167.3 y 168.3, todos ellos nacionales; y el re-
feréndum autonómico, bien de iniciativa autonómica (art. 151.1), bien de aprobación del Estatuto según
el supuesto anterior (art. 151.2.3.ª y 4.ª), bien de aprobación del Estatuto tramitado como proyecto de ley
(art. 151.2.5.ª), o bien de reforma del Estatuto (art. 152.2). En todos los casos, el referéndum es una com-
petencia exclusiva del Estado (art. 149.1.32.ª). Por otra parte, la constitución remite la regulación de las
condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de referéndum a una ley orgánica (art. 92.3).

Los dos tipos de referéndum constitucional son nacionales. Uno es parcial, o de reforma consti-
tucional ordinaria, en cuyo caso el referéndum es potestativo, y el otro es de revisión total de la cons-
titución, bien porque sea una revisión total del texto o bien porque los preceptos que se modifican son
objeto de reforma constitucional agravada, es decir, aquellos preceptos a los que se refiere el artículo
168.1 y que afectan a la fórmula política de la constitución, a los derechos fundamentales y libertades
públicas y a la corona. En este segundo tipo, el referéndum es preceptivo. En ambos casos, estamos
ante una clase de referéndum que tiene como fin principal dotar a la constitución, e igualmente a su
posible reforma, de la máxima legitimación.

En relación con el referéndum autonómico, en primer lugar hay que tener en cuenta que algunos
de los preceptos citados han agotado su eficacia al consumarse el proceso de construcción del Estado
autonómico. Como dice Antonio Torres del Moral, a pesar de estar incluidos en el texto de la constitu-
ción son derecho transitorio. En esta situación se encuentran el referéndum de iniciativa autonómica y
el de aprobación del Estatuto según dicha iniciativa. cabe aquí también mencionar la disposición tran-
sitoria 4.ª 1, en relación a la necesaria ratificación por referéndum sobre la incorporación de Navarra
a la comunidad autónoma del País vasco; este referéndum ya no es posible aplicarlo, toda vez que no
ha sido establecido ningún procedimiento en la LORAFNA ni en la ley orgánica sobre regulación del
referéndum. La significación del referéndum autonómico, como señala Andrés de Blas y Ramón Cota-
relo, radica en la naturaleza especial de los Estatutos de Autonomía, que además de tener carácter de ley
orgánica, tienen rango de norma en cierto modo constitucional para la respectiva comunidad autónoma.

Por último, el referéndum consultivo es de carácter nacional y potestativo. Su convocatoria co-

rresponde al Rey a propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizada por el congreso de
los Diputados. A este tipo de referéndum se pueden someter decisiones políticas de especial trascen-
dencia, como fue el caso ya señalado del referéndum convocado para decidir sobre la permanencia o
no de España en la OTAN.

Oposiciones AGOSTO 2017 3 – 11

3.1.3. La iniciativa legislativa popular

Esta forma no ha tenido amplia aceptación en los textos constitucionales. En España, estuvo re-
cogida en la constitución de 1931, aunque este procedimiento nunca se llegó a practicar, pues remitía
a una ley que no se promulgó. La vigente constitución Española contempla el derecho político de la
iniciativa popular en el artículo 87.3 y, aunque remite su regulación a una ley orgánica, establece como
requisitos no menos de 500.000 firmas acreditadas a favor de la presentación de una proposición de
ley –ignorando por tanto la iniciativa popular de cualquier tipo de referéndum y la exclusión de una
serie de materias. Esta institución de democracia directa es un medio, probablemente rápido y seguro
de conseguir una acción del Parlamento en favor de medidas o soluciones a problemas que la sociedad
quisiera ver resueltos, pero que los parlamentarios por distintas razones no consideran urgentes, o ne-
cesitados de atención. De otra parte, como también observan estos autores, la iniciativa popular es un
derecho político que suscita cierta cautela en los sectores doctrinales más tradicionales, porque consi-
deran que es una merma de la legitimidad de la democracia representativa.

La iniciativa popular tiene mucha menos importancia que el referéndum desde todos los puntos
de vista. Realmente, cuando se plantea el problema de la relación entre la democracia directa y la re-
presentativa, es en el referéndum en lo que se piensa de manera inmediata y casi exclusiva.

Volviendo al ordenamiento jurídico español, el artículo 87.3 de la constitución excluye de la

iniciativa popular una serie de materias (leyes orgánicas, tributarias o de carácter internacional, o lo
relativo a la prerrogativa de gracia). La Ley Orgánica 3/1984, de la Iniciativa Legislativa Popular, ha
desarrollado el procedimiento de ejercicio de esta iniciativa:

• Se inicia con un escrito de presentación dirigido a la Mesa del congreso, en el que se contiene
el texto articulado de la proposición de ley, las razones que lo fundamentan y que aconsejan su
tramitación como ley y una relación de los miembros que componen la comisión Promotora de
la iniciativa.

• Tiene lugar a continuación un trámite de admisión en la Mesa del congreso, donde puede recha-
zarse la iniciativa, bien por incumplimiento de alguno de los anteriores requisitos, o bien por
existir ya iniciativas en algunas de las cámaras que versen sobre el mismo objeto que la iniciativa
popular. Contra la decisión de la Mesa cabe recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.

• Se inicia a continuación el procedimiento de recogida de las al menos 500.000 firmas, con un

plazo máximo de seis meses, para lo cual se pone en marcha la administración Electoral (Jun-
ta Electoral central y Juntas Electorales Provinciales): es importante la autentificación de las
firmas, que podrá realizarse mediante procedimiento ordinario (notario, Secretario Judicial o
Secretario Municipal), o bien mediante fedatarios especiales nombrados por la comisión Pro-
motora.

• Realizado el recuento final por la Junta Electoral central, el procedimiento termina con la inclu-
sión de la proposición en el orden del día del Pleno para su toma en consideración.

3.1.4. Participación política en el ámbito municipal y autonómico

A nivel municipal, los artículos 140 y 141 establecen la participación representativa de carácter
local que descansa en la elección de los órganos de gobierno de los Ayuntamientos. Por un lado, se
indica que los concejales que integran los Ayuntamientos serán elegidos por sus ciudadanos y veci-
nos. Es más incluso los Alcaldes, máxima autoridad de ellos, pueden ser elegidos en algunos casos

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