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POLÍTICAS PÚBLICAS: CONCEITOS NECESSÁRIOS Prof. Paulo Afonso da Cunha Alves

Para se entender melhor sobre Políticas Públicas, necessário se faz o conhecimento de alguns conceitos e informações.

Inicialmente temos que saber o que é política. Política vêm do grego politikê - que significa a ciência dos negócios do Estado; a administração pública. Derivado do adjetivo originado de pólis (politikôs), que significa tudo o que se refere à cidade. É um substantivo feminino, que tem vários significados, como: arte ou ciência de governar / arte ou ciência da organização, direção e administração de nações ou Estados; aplicação desta arte aos negócios internos da nação (política interna) ou aos negócios externos (política externa); ciência política / orientação ou método político / arte de guiar ou influenciar o modo de governo pela organização de um partido, pela influência da opinião pública, pela aliciação de eleitores etc. / prática ou profissão de conduzir negócios políticos / conjunto de princípios ou opiniões políticas; o conjunto de opiniões e/ou simpatias de uma pessoa com relação à arte ou ciência política, a uma doutrina ou ação política etc. / cerimônia, cortesia, urbanidade. Por derivação: em sentido figurado, temos: habilidade no relacionar-se com os outros, tendo em vista a obtenção de resultados desejados / astúcia, maquiavelismo no processo de obtenção de alguma coisa.

Podemos dizer que política é a atividade que consiste na criação e realização do direito, e, sua atividade é exercida em dois campos distintos. Na sociedade, através dos movimentos sociais em geral (debates, lutas de classe, greves, livre expressão do pensamento). Poder Público, através das atividades governamentais (elaboração de leis e atos normativos, execução de programas de governo, investimentos e obras públicas).

Outro conceito importante é o que é público. Público vem do latim publìcus,a,um. Significa o que é concernente ao público, do público, que é de interesse, utilidade do público, que é propriedade pública. Por oposição a privado. É um adjetivo que tem vários significados, como: relativo ou pertencente a um povo, a uma coletividade / relativo ou pertencente ao

governo de um país, estado, cidade etc. (poder público, funcionário público, área pública) / que pertence a todos; comum (por oposição ao privado como praça pública x propriedade privada) / que é aberto a quaisquer pessoas (conferência pública) / sem caráter secreto; manifesto, transparente (debate público) / universalmente conhecido.

Assim, Políticas Públicas são projetos firmados pelo governo em prol da sociedade.

Continuando, podemos afirmar que não existe a possibilidade de se entender as Políticas Públicas, sem entendermos alguns outros conceitos, como:

Direito: que se conceitua como um conjunto de normas, sistematizado e organizado, de caráter geral e obrigatório, que rege as instituições sociais e o comportamento dos membros da sociedade. Donde o conjunto de normas não são apenas as leis, refere-se a todo o conjunto de regras existentes no ordenamento jurídico, pois a lei é apenas uma das fontes do direito. Sistematizado e organizado nos leva a entender que o direito é um conjunto de normas que obedece a regras estabelecidas pelo próprio direito. O caráter geral nos leva a um ponto importante, de que o direito é imposto a todos, indistintamente. Por exemplo:

uma determinada lei, como a Lei de Diretrizes e Bases da Educação teria o sentido de só ter que ser obedecida por aqueles que estão ligados à educação, ou seja, só iria estabelecer direitos e obrigações para um determinado grupo social, porém gera direito e obrigações para toda sociedade. Caráter obrigatório é a característica mais marcante, pois a desobediência a uma norma jurídica vai levar o Estado a exercer o seu poder coercitivo, para forçar o cumprimento da norma ou aplicar uma sanção, como forma de educar o infrator, para que a cumpra no futuro. Instituições sociais faz referência às diversas entidades criadas e reguladas pelo direito, como por exemplo: a organização do Estado, os órgãos e cargos públicos, os diversos tipos de sociedade ou pessoa jurídica, a estrutura da educação nacional, entre outros. Por fim, quando falamos do comportamento dos membros da sociedade fazemos referência à conduta que os entes sociais em suas relações devem ter com os demais.

Nada seria possível, porém, sem outros elementos, pois só a existência do direito e de normas a serem obedecidas não é o suficiente. As leis existem e muitas vezes são desrespeitadas. Só não serão se aliado ao direito tivermos outros elementos, como:

Moral: podemos conceituar a moral como um conjunto de normas, de caráter pessoal e voluntário, que rege o comportamento de cada membro da sociedade. Assim, podemos afirmar que entre o direito e a moral existe uma diferença fundamental, pois no primeiro as normas são de caráter geral atingindo a todos, enquanto na moral, o conjunto de normas tem caráter pessoal e voluntário, porque existe um conjunto de normas morais para cada indivíduo, que voluntariamente adota para si a conduta em que acredita ser correta, levando-nos a concluir que a obediência às normas morais é espontânea, pois é o próprio indivíduo que as adota, como valores pessoais. Embora o direito e a moral sejam um conjunto de normas que regem o comportamento de cada membro da sociedade, só o direito regula as instituições sociais; na moral temos apenas normas de comportamento, não gerando sua desobediência à ação do Estado, ou seja, não existe o caráter de coercitividade ou sanção pelo não cumprimento. Quando temos normas morais de caráter geral adotadas por uma coletividade, temos as normas éticas.

Dessa forma, conceituamos ética como um conjunto de normas, de caráter coletivo, jurídicas ou morais, que uniformiza o comportamento dos membros de uma determinada coletividade. A ética difere do direito e da moral, pois suas normas de comportamento regem apenas os membros de uma coletividade específica, e não de toda a sociedade. Esta coletividade está identificada por membros que exercem uma mesma atividade, como, por exemplo, os Membros da Câmara dos Deputados, que, ao ferirem certos preceitos morais ou do direito, ficam sujeitos ao seu Conselho de Ética, ou no caso dos profissionais das diversas áreas, que ao ferirem seu Estatuto, a moral ou o direito, ficam sujeitos a responderem diante de seu Conselho de Ética Profissional. Por ter caráter coletivo, também atingem a comunidade, sempre que exista mais de um indivíduo envolvido, como nos casos das associações (de bairro ou de uma cidade). Quanto às normas éticas poderem ser jurídicas ou morais, podemos dizer que existem determinadas coletividades que possuem códigos de ética de caráter jurídico como os casos dos Códigos de Ética Profissional das diversas profissões (advogado, médico, engenheiro, etc), ou normas éticas estabelecidas em

estatutos e regimentos de entidades como clubes, associações e condomínios. Neste caso, estas normas éticas conservam o caráter obrigatório e podem sofrer o poder coercitivo do Estado para garantia do seu cumprimento. Quanto às normas éticas morais, estão relacionadas as não escritas, que nascem da consciência coletiva dos membros de uma coletividade. Elas são conhecidas e obedecidas por todos, apesar de não serem formalizadas. Sua obediência não decorre do poder coercitivo do Estado, mas do desejo de cada indivíduo de pertencer à coletividade e viver harmonicamente, como o caso dos alunos, professores e moradores de uma rua ou vila, que respeitam certas normas éticas, mesmo sem estarem escritas.

Você irá perguntar, porque estamos falando em direito, moral e ética, quando falamos em Políticas Públicas. É simples. Todo projeto implantado de Políticas Públicas é feito através de normas jurídicas. Os usuários, para que o projeto dê certo, têm que aceitar as regras impostas, mas também têm a obrigação de não desvirtuar, entrando aqui a moral de cada cidadão. Por fim, aqueles que direta ou indiretamente atuam em Políticas Públicas, têm o dever ético de fazer dar certo, para atender aos anseios da sociedade.

Podemos concluir dizendo que a função primordial das Políticas Públicas é a justiça social. Para nós, só irá interessar o que está ligado à educação, pois estudamos Políticas Públicas

na Educação.

Vistos estes conceitos, iremos agora falar sobre o direito e as normas.

O direito provêm de fontes onde os operadores irão buscar solução para questões jurídicas.

Em ordem hierárquica temos: lei (lato sensu), analogia, contrato, costume e os princípios

gerais do direito. Não cabe em nosso trabalho falar de cada um, apenas da lei, que embasa todo processo existencial das Políticas Públicas.

A lei lato sensu é a fonte primária do direito, sendo aplicada em primeiro lugar, antes de

qualquer outra fonte; é o conjunto de normas jurídicas escritas e formalizadas pelo Estado.

Quando emanada pelo Poder Legislativo, dizemos que é lei strictu senso, quando expedida pelo Poder Executivo chamamos de ato normativo. Por ser a lei a fonte de maior nível hierárquico, tem superioridade sobre o ato normativo, sendo que estes são editados com fundamento em lei, determinando ou autorizando a regulamentação de alguma situação jurídica.

Somente a lei pode impor obrigações ou proibições, ou restringir direitos, e tal preceito é tão importante que consta em nossa lei maior, que é a Constituição Federal de 1988,

Art. 5º Todos são iguais perante a lei [

seguintes:

II ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;

nos termos

],

Agora passaremos a falar sobre a hierarquia das leis.

Em primeiro lugar, temos a Constituição Federal. Ela é superior a qualquer outra legislação existente, tanto que nenhuma outra norma pode existir, se contrariá-la. Define as principais instituições sociais, a estrutura de Governo, a divisão dos Poderes, os direitos e garantias do cidadão e muitas outras regras de caráter fundamental, formando base do Estado nacional. Porém, encontramos, na própria Constituição Federal, dispositivo que permite alterá-la, levando-se em conta certas condições, solenidades e restrições. A este permissivo constitucional damos o nome de emendas constitucionais, que a princípio são hierarquicamente inferiores à Constituição Federal, contudo, uma vez vigente, seu texto incorpora-se ao próprio texto constitucional, alterando-o, e torna-se parte integrante dele, com um só nível hierárquico.

Em seqüência, temos a Lei Complementar, quando certos assuntos exigem um detalhamento mais profundo, saindo do texto constitucional, para formar uma legislação infraconstitucional. É uma lei especial que complementa o texto constitucional.

A seguir, temos a Lei Ordinária que é a lei propriamente dita, como comumente se conhece. Exemplos: o Código Civil, o Código Penal, o Estatuto da Criança e do Adolescente, o Código de Defesa do Consumidor, a Lei do Inquilinato, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, entre outras.

Nesta hierarquia, temos duas exceções, que podemos chamar de instrumentos legais de caráter excepcional que se equiparam à lei ordinária, tendo a mesma força obrigatória e o mesmo nível hierárquico, só que não emanam do Poder Legislativo. A primeira é a Lei Delegada, que é editada por ato individual do Presidente da República, por delegação do Poder Legislativo. Só ocorre em situação de relevância e urgência, cuja solução depende de lei, não podendo esperar por todo o processo de aprovação do Poder Legislativo. Assim o presidente da República solicita ao Congresso Nacional a delegação de poder legislativo, para poder legislar sobre a referida matéria relevante e urgente. Delegado o poder legislativo ao Presidente da República, é este que edita a lei, sem que ocorra o debate ou votação, e sob a forma de lei delegada, passa a vigorar em definitivo, tal como uma a lei ordinária. Hoje é raro este procedimento, principalmente pela existência da segunda exceção que é a Medida Provisória, que é a lei editada por ato individual do Presidente da República, com força de lei ordinária, ad referendum do Poder Legislativo. A diferença é que nesse caso, a Medida Provisória é uma norma não definitiva, devendo ser referendada ou revogada pelo Poder Legislativo, em certo prazo. Assim como a Lei Delegada, a Medida Provisória também só deve ser editada em casos de relevância e urgência, porém, no caso da Medida Provisória, o Presidente da República não depende da delegação prévia do Poder Legislativo.

Antes da Constituição Federal de 1988, tínhamos um outro instrumento com força de lei ordinária, que somente os que não foram revogados permanecem vigindo como lei ordinária. Trata-se do Decreto-lei, criação do regime ditatorial vivido pelo Brasil, onde, por ato monocrático, o Presidente da República editava leis, sem consulta ao Poder Legislativo.

Seguindo a hierarquia, passamos aos atos normativos, sendo o Decreto o primeiro. Decreto é uma norma jurídica editada por ato monocrático do Chefe do Poder Executivo. Esses atos

são de competência privativa do Presidente da República. São utilizados para concretizar uma desapropriação, declarar luto oficial, conceder canais de rádio e televisão, declarar calamidade pública, enfim, para concretizar qualquer ato privativo do Presidente da República. O Decreto, porém, também é utilizado para a regulamentação ou detalhamento de situações jurídicas estabelecidas em lei, e por ser subordinado hierarquicamente à lei que o fundamenta, não pode alterar as determinações previstas pela lei que o originou.

Em seguida, temos a Portaria, que é um instrumento utilizado na edição de atos normativos que não sejam de competência privativa do Presidente da República, mas de Ministro de Estado, Diretor de Autarquia, chefes de departamento ou de outros chefes de órgão do Poder Executivo. É a regulamentação ou detalhamento de situações jurídicas estabelecidas em lei ou decreto. Equiparam-se à Portaria, as instruções normativas, as ordens de serviço, as circulares normativas, entre outras.

Continuando, temos a Resolução, que é editada por ato conjunto dos membros de órgão colegiado do Poder Executivo. É instrumento utilizado na edição de atos normativos que não sejam de competência de um órgão monocrático e sim de um órgão colegiado, como:

Conselho Nacional de Educação, Conselho Monetário Nacional, conselhos das agências reguladoras (ANATEL, ANEEL, ANVISA, ANS etc.), entre outros. Equiparam-se à Resolução as deliberações, as orientações normativas, os pareceres normativos, etc.

Em seqüência, temos o Parecer, que na verdade não é uma norma jurídica propriamente dita, e sim uma mera opinião de um órgão colegiado consultivo, como, por exemplo, nos pareceres do Conselho Nacional de Educação.

Necessário se faz dizer que o texto acima está ligado à esfera federal, porém, também se aplica às esferas estaduais e municipais, resguardadas as competências, abrangências territoriais e o texto constitucional.