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Governança em rede: da
metáfora ao objecto de
investigação
A governança, entendida como a capacidade do meio envolvente, vem sendo desde a década de 1990
objecto de investigação científica, tanto teórica como
de conceber e implementar políticas, face empírica. No entanto, a diversidade dos significados que
a um determinado meio envolvente, vem o conceito assume é grande, bem como os contextos em
sendo desde a década de 1990 objecto que é aplicado. Um argumento que, contudo, granjeia
consenso entre académicos e praticantes é o de que os
de investigação científica, tanto teórica tradicionais modos de governação baseados em hierar-
como empírica. No entanto, a diversidade quias ou no mercado vêm perdendo predominância para
novas formas de coordenação baseadas em redes inter-
dos significados que o conceito assume é organizacionais. O carácter distintivo destas novas for-
grande, bem como os contextos em que é mas de coordenação assenta na crescente complexidade
dos estados contemporâneos e das situações que devem
aplicado.
atender. Segundo Sandström e Carlsson (2008: 497),
“muitos problemas de políticas públicas são considerados
Miguel Rodrigues *
demasiadamente multi-facetados para encaixar nas estru-
turas de resolução de problemas da governação tradicio-
Introdução nal”. No entanto, para Marinetto (2003: 606), o facto
destas “teorias emergentes da governação assumirem um

E mbora o conceito de governança possa ser considerado


tão antigo como o da própria governação, nunca como
nas últimas duas décadas suscitou tanta atenção por parte
domínio paradigmático está sujeito a debate. Antes de tal
poder acontecer, o paradigma existente deve sofrer uma
crise intelectual, sustentada no crescente peso da crítica”.
quer da classe política, quer da comunidade científica, O presente artigo procurará explorar a discussão teórica
no âmbito das ciências sociais e em particular da ciência em torno do conceito de governança e, em particular, da
política e da sociologia política. Com origem etimológica governança em rede.
no verbo grego kubernân1, o termo governança acabou
Governança: um novelo conceptual
por ser recuperado nos anos 1990 por politólogos anglo-
saxónicos2 e instituições internacionais3, tendo sido
Para Rhodes (1996: 652), governança representa “uma
introduzidos dois novos aspectos no seu significado: mudança no significado de governo, referindo-se a um
uma maior abrangência que o conceito de governo, novo processo de governação; ou a uma condição al-
enquanto organização formal do estado; e a preconização terada da regra ordenada; ou ao novo método pelo qual
de uma nova gestão dos assuntos públicos, fundada na a sociedade é governada”. Segundo Gomes (2003: 390),
participação da sociedade civil. a “governança integra [...] novas formas interactivas de
De facto, a governança, entendida como a capacidade de governo, nas quais os actores privados, as diferentes insti-
conceber e implementar políticas, face a um determina- tuições públicas, os grupos de interesse e as comunidades
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No âmbito da ciência política europeia, Eising e Kohler-


No quadro das relações entre a Koch (1999: 5) entendem a governança como “modos
e meios estruturados através dos quais preferências di-
vergentes de actores interdependentes são traduzidos em
administração pública e o cidadão, a escolhas políticas para ‘alocar valores’, de forma a trans-
formar a pluralidade de interesses em acção coordenada
questão da governança está intimamente e a garantir a adesão dos actores”. Os autores distinguem,
no espaço da União Europeia, quatro ideais-tipo de gov-
ligada à emergência e afirmação do new ernança: o estatismo, o pluralismo, o corporatismo e as
redes. A governança em rede diferencia-se dos restantes
public management enquanto modelo de ideias-tipo pela visão pragmática que os actores têm da
política enquanto modo de resolução de problemas e pela
organização e gestão do serviço público importância que os sub-sistemas sociais organizados têm
na definição dos processos de tomada de decisão política.
Por outro lado, o estado não aparece neste caso como au-
de cidadãos, ou outros actores ainda, tomam parte na toridade, árbitro ou mediador, mas sim enquanto activa-
formulação das políticas”. Sørensen (2002: 693) refere dor de actores, estatais e não estatais, e a orientação domi-
que “os sistemas políticos passam lenta e gradualmente nante é a da coordenação de diferentes interesses. Embora
de sistemas de governo unitários e hierarquicamente os diferentes tipos de governança possam coexistir em
organizados que governam por meio da lei, da regra e determinados sectores de intervenção política, os autores
da ordem, para sistemas de governança, organizados de defendem que a governança em rede tem vindo a ganhar
forma mais horizontal e relativamente fragmentados, que preponderância (Kohler-Koch e Eising, 1999: 285).
governam através da regulação de redes auto-reguladas”. No quadro das relações entre a administração pública e o
Contudo, Adger e Jordan (2009: 13), citando diversos cidadão, a questão da governança está intimamente ligada
outros autores, defendem que apenas foram produzidas à emergência e afirmação do new public management en-
reflexões teóricas embrionárias e que ainda parece distan- quanto modelo de organização e gestão do serviço públi-
te a consolidação de uma teoria da governança coerente. co. Segundo Rhodes (1996 e 1997), esta ligação assenta
Pierre e Peters (2000) identificam, no seio da abordagem na importância que ambas as abordagens atribuem ao pa-
estrutural do conceito de governança, quatro conceptual- pel do estado enquanto guia (steerer). De facto, para além
izações distintas: hierarquias, mercados, comunidades e das tendências reformistas de carácter «managerialista»,
redes. A governança como hierarquias refere-se a estrutu- este modelo preconiza a desconcentração da administra-
ras estatais altamente verticalizadas, sendo o modelo bu- ção, a descentralização da autoridade, o reforço do con-
rocrático weberiano o exemplo paradigmático. Na abord- trolo pela comunidade e a “estimulação da acção de todos
agem do tipo mercado, o conceito de governança sublinha os sectores — público, privado e voluntário — para a res-
o carácter económico e racional dos actores e atribui olução dos problemas das suas comunidades” (Rhodes,
especial atenção aos mecanismos através dos quais eles 1997: 49). No entanto, a governança é vista por outros
competem e cooperam. O modelo de governança como autores (Pierre e Peters, 2000; Bovaird e Löffler, 2003a)
comunidades surge como uma alternativa aos modelos como uma resposta, uma transformação ou mesmo um
de estado e de mercado, preconizando uma configuração modelo alternativo ao new public management. Também
governativa com um envolvimento mínimo do estado e neste caso não se abandonam os conceitos de hierarquia e
assente num espírito cívico de participação reforçado. No autoridade, passando estes, no entanto, a ser considerados
caso da conceptualização de governança como redes, as uma questão empírica, a ser verificada através da análise
redes de políticas públicas (policy networks) constituem dos processos de governação concretos.
uma das suas manifestações mais comuns. Nesta perspec- Ao estipular uma definição para o conceito de governan-
tiva, uma multiplicidade de actores interage e participa ça enquanto «redes inter-organizacionais auto-organiza-
nos processos de concepção e implementação de políticas das», Rhodes (1997: 53) pretende salientar a presença de
públicas. Embora a interacção entre estado e sociedade quatro elementos básicos: interdependência entre orga-
sempre tenha envolvido actores não estatais, os autores nizações, em que o estado perde centralidade; interacções
defendem que a natureza dessa interacção tem vindo a continuadas entre os membros da rede, com vista à troca
sofrer mudanças profundas e que o interesse desta per- de recursos e à negociação de objectivos; interacções as-
spectiva assenta no pressuposto de que os actores detêm sentes na confiança mútua e em regras de jogo reguladas
hoje uma relativa autonomia face à autoridade do estado. pelos membros da rede; e um significativo grau de auto-
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Miguel Rodrigues

nomia face ao estado, já que este apenas guia o funciona- digma — o do public value management — alternativo
mento da rede de forma indirecta e imperfeita. aos precedentes, da administração tradicional e do new
Para Stoker (1998), o fim último da governança é o da public management. O autor reconhece como fundamen-
criação das condições que garantam ordem normativa tal a necessidade do “estado guiar a sociedade de novas
e acção colectiva. O que difere fundamentalmente entre formas, através do desenvolvimento de redes complexas
governo e governança é então o processo pelo qual se e da emergência de abordagens ao processo de tomada
chega àquele resultado. Nestes termos, o autor identifica de decisão orientadas de baixo para cima” (Stoker, 2006:
cinco elementos que caracterizam este fenómeno: a ex- 41). Governança em rede representa, nestes termos, um
istência de instituições e actores dentro e fora da esfera enquadramento particular dos processos de decisão col-
governativa; o esbatimento das fronteiras e responsabi- ectiva, em que é reconhecida legitimidade de participação
lidades pela resolução de questões sociais e económicas; a uma grande variedade de actores sociais. Neste contex-
relações de poder entre actores envolvidos na acção col- to, os mecanismos da democracia representativa, sendo
ectiva; redes autónomas e auto-governadas de actores; e necessários, não são suficientes, quer na perspectiva do
a capacidade de atingir resultados independentemente «governador», por não ter acesso a todos os recursos ne-
do poder de comando ou autoridade do governo, i.e., cessários, quer na perspectiva do «governado», por não
existência de novas ferramentas, processos e técnicas de ter acesso directo ao processo de decisão política.
direcção e acompanhamento ao dispor do governo. Ai- Kooiman (1993, 2003) distingue analiticamente três
nda segundo o autor, a emergência da governança em modos de governança: auto-governança, co-governança e
rede representa para a administração pública um para- governança hierárquica. A auto-governança constitui uma
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característica intrínseca do modo de funcionamento da tiva e participada dos objectivos, estando esta dependente
sociedade, e não um modelo imposto intencionalmente, do conhecimento e entendimento que o decisor tem so-
como dariam a entender teses que preconizam a desregu- bre os interesses sociais. O controlo, de natureza admin-
lação ou privatização de sectores tradicionalmente con- istrativa, surge sobretudo associado a instituições como
trolados pelo estado. Auto-governança diz antes respeito a lei, os tribunais e órgãos hierárquicos de supervisão
à tendência dos sistemas sociais para manter a sua iden- administrativa, mas também a formas mais participativas
tidade e delimitar as suas fronteiras com o meio, criando (e. g., a figura do provedor ou o livro de reclamações).
redes de actores com regras e códigos próprios.
Quanto à co-governança, Kooiman (2003) começa por
estabelecer uma distinção vincada entre os conceitos de
cooperação e colaboração, na medida em que o primeiro As redes representam um novo modo de
diz respeito a mecanismos de concertação de interesses
e objectivos diferentes ou mesmo contraditórios, e o se- interacção entre governo e sociedade,
gundo implica a partilha de valores, interesses ou objecti-
vos. No entanto, estas duas formas de orientação da acção estando associadas, conforme a
podem surgir, segundo o autor, em cinco variedades de
co-governança. A governança comunicativa, assente no
conceito de «racionalidade comunicativa» de Habermas,
abordagem teórica, ao esvaziamento
parte do princípio que actores razoáveis, confrontados
com um «bom argumento», formarão um consenso do estado enquanto produtor de bens
quanto ao interesse em causa e ao objectivo a prosse-
guir. As parcerias público-privadas surgem em situações e serviços, à emergência de novas
de exploração recíproca de recursos, envolvendo actores
estatais e privados. Na co-gestão, tipicamente associada interacções interdependentes entre
à governação de recursos naturais, o conhecimento que
os utilizadores têm da situação é essencial na formulação actores, ou à reconfiguração da relação
de políticas e na garantia da conformidade dos actores
com as normas estabelecidas. Os regimes, associados às
entre sociedade civil e Estado.
relações internacionais modernas, dizem respeito a um
conjunto de valores, princípios, normas, regras e proces-
sos que direccionam a convergência das expectativas dos
actores. Finalmente, as redes representam um novo modo O autor sugere então que a governança hierárquica não
de interacção entre governo e sociedade, estando associa- desapareceu das sociedades contemporâneas, mas tem an-
das, conforme a abordagem teórica, ao esvaziamento do tes sofrido alterações e redefinições. Estas são manifestas
estado enquanto produtor de bens e serviços, à emergên- em mudanças como a da intervenção para a regulação,
cia de novas interacções interdependentes entre actores, da produção para a aquisição de serviços, ou da passa-
ou à reconfiguração da relação entre sociedade civil, mais gem de uma perspectiva de benevolência para uma de
participativa e dotada de novos poderes de bloqueio e activação4. Segundo Kooiman, um dos processos socio-
promoção, e estado, incapaz de responder às crescentes políticos em que o modo de governança hierárquica con-
exigências e complexidade sociais. tinua a ter grande importância, é o das políticas públicas.
Por último, a governança hierárquica sublinha não tanto Neste domínio, o autor apresenta o exemplo holandês da
a uni-direccionalidade das relações entre governo e so- formulação interactiva de políticas (interactive policy-
ciedade, mas antes o seu carácter desigual, em que “os making), assente no envolvimento precoce dos actores
que governam estão, ou vêem-se como estando, sobre- sociais, como expressão da mudança que este modo de
postos de alguma forma aos governados” (Kooiman, governança tem vindo a sofrer.
2003: 115). Os dois mecanismos de intervenção essenci- Klijn (2008), numa revisão da produção científica no
ais neste modo de governança são a direcção (steering) e domínio da governança, identifica quatro definições
o controlo. A direcção, conceito fortemente influenciado gerais do conceito: boa governança, ou corporate gover-
pela teorização socio-cibernética e de natureza política, nance, com a carga normativa já enunciada; new public
refere-se ao processo de orientação da sociedade para ob- management, ou governança de mercado, destacando a
jectivos colectivos. O carácter hierárquico deste processo função de direcção governativa; governança multi-nível,
é reforçado pelo facto de não envolver a definição colec- ou relações inter-governamentais, sublinhando as rela-
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ções entre níveis geográficos ou domínios de intervenção coordenação inter-organizacional; e redes de governação,
política distintos; e governança em rede, em que é dado com uma ligação estreita à ciência da administração e fo-
particular enfoque aos processos complexos de interacção cando a gestão e organização das redes, a sua relação com
entre actores estatais e não estatais. Com base nestas con- instituições tradicionais e a combinação de interesses di-
siderações, Klijn conclui que o conceito de governança se vergentes.
confunde, na sua essência, com o de rede de governança,
afirmando que, em última análise, governança correspon-
de ao processo que ocorre nas respectivas redes.
O conceito de eficácia deve ser definido
Redes e governança
caso a caso e, sendo o objecto de análise
O conceito essencial, mobilizado em todas as abordagens
da governança referidas anteriormente, é o de redes, seja a totalidade da rede, deve compreender
como mera metáfora, como instrumento analítico ou
como modelo teórico. Scott (1988: 110), não obstante três níveis: a comunidade, a rede e a
o rápido desenvolvimento da análise de redes sociais nas
décadas de 1970-80, associa o uso metafórico de «rede»
à emergência da própria sociologia, ao descrever a re-
organização
alidade social como uma malha entrelaçada de ligações
inter-pessoais. No entanto, muitos autores clamam (e
empenham-se) por uma transformação da metáfora em Em relação às redes de políticas, Klijn (1996) critica a
objecto epistemológico, i.e., uma realidade capaz de ser falta de um quadro teórico comum e a multiplicidade
observada, descrita, compreendida e explicada (Cf. Sand- de conceitos concorrentes. No entanto, o autor identifica
ström e Carlsson, 2008). três características comuns a todas as abordagens de redes
Segundo Berry et al. (2004) uma das correntes na investi- de políticas públicas: dependência entre actores; proces-
gação de redes em ciências sociais, no domínio da gestão sos de interacção, dependentes das relações de poder; e
pública, tem dado especial atenção à identificação, ao de- instituições, enquanto regras de conduta, que emergem
sempenho e aos impactos de redes facilitadoras da imple- dos padrões de interacção. Com vista à correcta análise do
mentação de políticas, tanto entre níveis de governação funcionamento das redes, o autor propõe a conceptual-
como entre actores estatais e não-estatais. Assumindo que ização das interacções como uma ecologia de jogos, onde
o comportamento dos actores, de natureza instrumental, cada actor adapta a sua estratégia com base nas reacções
se orienta para a eficácia da gestão, a investigação aborda dos outros actores, na previsão que faz dessas reacções, e
sobretudo questões relacionadas com o desempenho das nos resultados de outros jogos em que participa.
redes e o papel do gestor. A aplicação explícita do concei- Carlsson (2000) defende que a abordagem de redes de
to de rede na investigação de políticas públicas tem início, governança, não obstante os esforços desenvolvidos para
de acordo com Kenis e Schneider (1991), nas décadas de re-conceptualizar o fenómeno da formulação de políticas,
1960-70, procurando sublinhar o papel da padronização que resultaram na proliferação de novos conceitos, não
das inter-relações e das interdependências dos actores na constitui ainda uma verdadeira teoria. Contudo, segundo
estruturação do seu comportamento. Na década de 1980, o autor, ao contrário dos modelos tradicionais de for-
emergem os primeiros estudos neste domínio com re- mulação política (‘textbook’ policymaking ou normative
curso a métodos quantitativos de análise de redes sociais. model of political governance), em que se assume uma
Para Klijn (2008), as redes de governança representam o sequência ordenada de actividades e uma visão hierárqui-
locus da concepção e implementação de políticas públi- ca da organização politico-administrativa, a abordagem
cas, através de uma teia de relações entre actores públi- de redes (policy network approach) permite abranger,
cos, privados e da sociedade civil. Embora contendo el- tanto teórica como empiricamente, uma gama mais vasta
ementos analíticos complementares, são distinguidos três e diferenciada de estruturas e processos contemporâneos
tipos de abordagens da governança em rede, ancorados através dos quais as políticas são formuladas e implemen-
em distintas tradições teóricas: redes de políticas, com tadas. Com vista à operacionalização da abordagem de
origem na ciência política e privilegiando a análise dos redes à investigação do fenómeno da governança, Sand-
actores, das relações de poder e dos efeitos nos proces- ström e Carlsson (2008) advogam o recurso à análise
sos de decisão; implementação e prestação de serviços, de redes sociais, sustentando-se no sucesso que pesqui-
inscrita na ciência organizacional e centrada na análise da sas empíricas nesta linha tiveram no estabelecimento de
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relações causais entre estrutura da rede, por um lado, e permite identificar as dimensões de análise e as variáveis
desempenho sistémico, resultados políticos e impactos a privilegiar na caracterização destes padrões, essenciais
sociais, por outro. para a consolidação do conceito e duma teoria da gover-
No âmbito da teoria organizacional, aplicada à imple- nança em rede.
mentação de serviços públicos, Provan e Milward (1995, Da revisão bibliográfica anterior, emerge um conjunto de
2001) propõem os elementos básicos de uma teoria da princípios analíticos a ter em conta no desenho do mod-
eficácia das redes. Neste contexto, o conceito de eficá- elo conceptual ora proposto. Segundo Wellman (1983),
cia, dado o seu carácter intrinsecamente normativo, deve esses princípios podem ser tipificados da seguinte forma:
ser definido caso a caso e, sendo o objecto de análise a (1) as ligações entre actores são assimetricamente recípr-
totalidade da rede, deve compreender três níveis: a co- ocas, envolvendo conteúdos e intensidades variáveis; (2)
munidade, focando a perspectiva dos beneficiários e dos as ligações podem ser tanto directas como indirectas, pelo
actores directa ou indirectamente abrangidos pela política que devem ser analisadas no contexto da totalidade da
em causa; a rede, em que são analisados aspectos relativos rede, e não apenas na sua dimensão diádica; (3) a estrutu-
ao seu funcionamento; e a organização, incidindo sobre a ração das ligações dá origem a redes não-aleatórias, i.e., à
perspectiva individual de cada actor participante da rede. emergência de grupos, fronteiras e ligações inter-grupos
Os autores avançam então uma explicação da eficácia da relativamente estáveis; (4) as ligações inter-grupos são
rede com base em aspectos quer da estrutura da rede, analiticamente importantes tanto no nível micro (actor)
quer do contexto. Ao relacionar a eficácia da rede com como no nível macro (rede); (5) redes não-aleatórias,
formas de governança, Provan e Kenis (2008) estabele- formadas por ligações assimétricas, dão origem a uma
cem um modelo explicativo em que o número de mem- distribuição desigual de recursos escassos; e (6) as redes
bros da rede, a confiança entre estes, o consenso quanto estruturam as actividades de colaboração e competição na
aos objectivos e a necessidade de coordenação têm im- procura de recursos.
pactos diferenciados na eficácia de três formas de gover- Interessa pois perceber (e explicar) o funcionamento
nança distintas: redes de governança partilhada, em que das redes de governança. Assim, nesta perspectiva epis-
não existe qualquer entidade exclusivamente responsável temológica, não se trata de avaliar o impacto da sua
pela gestão da rede; redes governadas por um dos seus actividade ou o sucesso da implementação da política
membros, que coordena a toda a actividade; e as redes pública em causa, mas sim a própria actividade da rede
governadas administrativamente, em que uma entidade e, em particular, a sua eficiência. Adoptando uma abor-
externa, especificamente criada para esse fim, é respon- dagem multidimensional, à semelhança da que Provan e
sável pela gestão da rede. Milward (1995, 2001) fazem do conceito de eficácia, a
eficiência da rede deve ser definida com base em duas di-
Desfiando o novelo: uma conceptualização da gover- mensões analíticas: a rede, incidindo sobre propriedades
nança em rede estruturais do seu funcionamento, a saber, os padrões de
interacção entre os actores, as regras e processos que de-
Não obstante a diversidade das abordagens que o conceito terminam esses padrões e a diversidade de interesses rep-
de governança tem tido na reflexão teórica e produção resentados; e a organização, em que a unidade analítica
científica, a perspectiva da governança em rede revela-se é o actor, sendo considerados aspectos relativos às estra-
transversal a todas. Adoptando esta perspectiva, o objecto tégias de participação na rede, à influência no processo
teórico a privilegiar no estudo da governança em rede de decisão, e à autonomia face aos actores estatais. É pois
deverá ser entendido como redes inter-organizacionais nestes elementos analíticos que se deverá sustentar um
envolvidas no processo de formulação e/ou implementa- modelo conceptual da governança em rede que permita
ção duma política pública concreta. Assim, em linha com uma efectiva investigação do fenómeno e um aprofunda-
a abordagem das teorias de sistemas e com a perspectiva mento do conhecimento que temos dele.
de Carlsson (1996) sobre redes de políticas públicas, deve
assumir-se uma definição não categorial e suficiente- * Técnico Superior na Unidade de Investigação e Consul-
mente lata para abranger as diferentes configurações que toria do INA, I.P.
a manifestação empírica do objecto teórico pode assumir. Doutorando em Sociologia Política no ISCTE Instituto
«Rede» refere-se pois, neste contexto, a um fenómeno Universitário de Lisboa
observável, e não a uma ideia pré-existente ou metá-
fora, sendo composto pelos padrões de interacção entre 1 Que significa «dirigir um navio».
os actores presentes na rede. Por outro lado, a investiga- 2 Prätorius (2003) refere B. Guy Peters, Jon Pierre, Roderick Rhodes, Paul
ção, tanto teórica como empírica, previamente discutida, Hirst, Jan Kooiman e Gerry Stoker como os primeiros autores a tratar o
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conceito de governança no âmbito da ciência política. Kooiman, Jan (Ed.) (1993), Modern Governance: New Government-Society
3
São referidas a Organização das Nações Unidas (ONU), o Banco Mundial Interactions, London: Sage.
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