HISTORIA DEL CONSTITUCIONALISMO PERUANO

La Constitución Política del Perú o también llamada "Carta Magna" es la ley fundamental
sobre la que se asientan el Derecho, la justicia y las normas de la República del Perú y
sobre la base de la que se organiza el Estado del Perú. El constitucionalismo peruano
es el estudio de la constitución política –la vigente y las anteriores–, sus principios
fundamentales, ideales, implicancias e imperfecciones. La historia del
constitucionalismo peruano se remonta a la primera constitución española y llega hasta
la actualidad.

Las Constituciones que ha tenido la República Peruana, desde su establecimiento, han

sido doce en total, si no se toman en cuenta estatutos ni reglamentos provisorios, ni las
constituciones de los Estados Norte y Sur peruanos de la Confederación Perú-Boliviana.

La Constitución Política de la República Peruana de 1823 fue el texto constitucional

elaborado por el Primer Congreso Constituyente del Perú, instalado en 1822. Era de
tendencia liberal y fue promulgada por el presidente José Bernardo de Tagle el 12 de
noviembre de 1823. Pero no llegó a regir pues casi de inmediato fue suspendida en
todos sus artículos para no obstaculizar la labor del Libertador Bolívar, que por entonces
preparaba la campaña final de la independencia del Perú. Fue restaurada en 1827,
rigiendo hasta 1828, cuando lo reemplazó una nueva Constitución liberal.

ANTECEDENTES

El libertador José de San Martín había asumido el 3 de agosto de 1821 el poder político
y militar del Perú con el título de Protector. Él fue quien dio al estado peruano su primera
bandera, su himno, su moneda, así como su administración primigenia y sus primeras
instituciones públicas. Pero faltaba una Constitución política y mientras tanto, rigió un
Reglamento provisorio, reemplazado después por un Estatuto.

El 27 de diciembre de 1821, San Martín convocó por primera vez a la ciudadanía con el
fin que eligiera libremente un Congreso Constituyente, con la misión de establecer la
forma de gobierno que en adelante regiría al Perú, así como una Constitución Política
adecuada.

El Primer Congreso Constituyente del Perú se instaló en Lima el 20 de

septiembre de 1822; entre sus miembros se contaban los más destacados miembros
del clero, el foro, las letras y las ciencias. Ante este congreso, San Martín renunció al
protectorado y se alistó para abandonar el Perú.
Los legisladores empezaron a realizar su principal labor: la redacción de la Primera
Constitución del Perú independiente; asimismo, encargaron el poder ejecutivo a un
grupo de tres legisladores, que conformaron un cuerpo colegiado denominado
la Suprema Junta Gubernativa (integrada por José de La Mar, Manuel Salazar y
Baquíjano y Felipe Antonio Alvarado).

El primer paso de la labor de la Constituyente fue la elaboración de las «Bases de la

Constitución Política», a manos de una comisión del Congreso, integrada por los
diputados Justo Figuerola, Francisco Xavier de Luna Pizarro, José Joaquín de
Olmedo, Manuel Pérez de Tudela e Hipólito Unanue. Estas «bases» fueron
promulgadas por la Junta Gubernativa el 17 de diciembre de 1822; constaban de 24
artículos, que a grandes rasgos, declaraban que todas las provincias del Perú, reunidas
en un solo cuerpo, formaban la nación peruana, que a partir de entonces se denominaría
«República Peruana»; asimismo, establecía que la soberanía residía en la Nación,
siendo independiente de la monarquía española y de cualquier otro tipo de dominación
extranjera; su religión sería la católica, con exclusión de cualquier otra; y en cuanto al
Poder Nacional, estaría dividido en tres poderes, el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial.

ACONTECIENTOS POLITICOS

Mientras los legisladores redactaban la carta política, ocurrieron importantes cambios

políticos en el Perú. La Junta Gubernativa fue depuesta y en su lugar asumió José de
la Riva Agüero, como primer presidente de la República peruana. Este personaje quiso
concluir sin ayuda foránea la guerra de la independencia del Perú, pero fracasó. La
llamada Segunda Campaña de Intermedios culminó en desastre.

Estalló enseguida la discordia entre el Congreso y Riva Agüero (1823). El Congreso

resolvió que se trasladasen a Trujillo los poderes Ejecutivo y Legislativo; creó además
un Poder militar que confió al general venezolano Antonio José de Sucre (que había
llegado al Perú en mayo de ese año), y envió una delegación a Colombia para que
solicitara la colaboración personal de Simón Bolívar en la guerra contra los españoles
(19 de junio). Enseguida, el mismo Congreso concedió a Sucre facultades iguales a las
de Presidente de la República mientras durara la crisis, y el día 23 de junio dispuso que
Riva Agüero quedara exonerado del mando supremo.

Riva Agüero no acató tal disposición y se embarcó hacia Trujillo con parte de las
autoridades. Mantuvo su investidura de Presidente, decretó la disolución del Congreso
(19 de julio), creó un Senado integrado por diez diputados y organizó tropas. Mientras
que en Lima, el Congreso fue nuevamente convocado por el presidente provisorio José
Bernardo de Tagle, el 6 de agosto de 1823. Este Congreso reconoció a Tagle como
Presidente de la República.

En medio de esa grave crisis, en el que dos presidentes se disputaban el poder, Tagle
promulgó la Constitución, el 12 de noviembre de 1823. Poco después Riva Agüero fue
encarcelado y deportado, unificándose así el mando del país en torno a Bolívar, mientras
que Tagle quedaba reducido a figura decorativa.

ESTRUCTURA

Esta carta política constaba de 194 artículos, divididos en tres secciones, con sus
correspondientes capítulos. La primera sección trataba sobre la nación, el territorio, la
religión y la ciudadanía; la segunda, sobre la forma de gobierno y los poderes que lo
integraban; y la tercera, sobre los medios de conservar el gobierno.

 Sección Primera: De la Nación:

 Capítulo I: La nación peruana.
 Capítulo II: Territorio.
 Capítulo III: Religión.
 Capítulo IV: Estado político de los peruanos.
 Sección Segunda: Del Gobierno.
 Capítulo I: Su forma.
 Capítulo II: Poder Electoral
 Capítulo III: Poder Legislativo.
 Capítulo IV: Formación y promulgación de las leyes.
 Capítulo V: Poder Ejecutivo.
 Capítulo VI: Ministros de Estado.
 Capítulo VII: Senado conservador.
 Capítulo VIII: Poder Judiciario.
 Capítulo IX: Régimen interior de la República.
 Capítulo X: Poder Municipal.
 Sección Tercera: De los medios de conservar el gobierno.
 Capítulo I: Hacienda pública.
 Capítulo II: Fuerza Armada.
 Capítulo III: Educación pública.
 Capítulo IV: Observancia de la Constitución.
  Capítulo V: Garantías Constitucionales.

PRINCIPALES ARTICULOS

La Constitución de 1823, de inspiración liberal, se basaba en la soberanía popular: «La

soberanía reside esencialmente en la nación, y su ejercicio en los magistrados, a
quienes ella ha delegado sus poderes.» (Artículo 3).

Esta Constitución estableció:

 El sistema republicano de gobierno, quedando así relegada definitivamente la

posición monarquista, que defendiera anteriormente San Martín.
 La restricción del concepto de Patria a lo nacional al disponer que: «Son peruanos,
todos los hombres libres nacidos en el territorio del Perú» (Artículo 10, inciso 1).
 La división de los poderes del Estado en tres: Legislativo, Ejecutivo y Judiciario
(judicial).
 El Legislativo estaría representado por un Congreso, llamado Congreso del
Perú, de naturaleza unicameral, que sería el único que tendría la iniciativa de
dar leyes.
 Se establecía también un Senado, entidad administrativa de súper vigilancia,
distinto del legislativo y del ejecutivo.
 El Ejecutivo estaría en manos de un Presidente de la República, que debía
contar con tres ministros: uno de Gobierno y de Relaciones Exteriores, otro
Guerra y Marina, y otro de Hacienda.
 El poder Judiciario la conformarían los tribunales de Justicia y juzgados
subalternos, a la cabeza de los cuales estaría la Suprema Corte de Justicia con
sede en Lima.
 La inclusión de todas las garantías constitucionales, menos la libertad religiosa
(salvo el culto privado):
 La libertad civil.
 La seguridad personal y la del domicilio.
 La igualdad ante la ley para el premio o el castigo.
 La buena opinión o fama del individuo, mientras no se le declare delincuente
conforme a las leyes.
 El derecho de propiedad.
 El secreto de las cartas.
  La libertad de imprenta.
 La libertad de la agricultura, industria, comercio y minería.
 El derecho individual de presentar peticiones o recursos al Congreso o al
gobierno.
 La elección de los gobiernos municipales, por obra de los colegios electorales de
parroquia.
 El principio de que nadie nace esclavo en el Perú, ni puede entrar en esa condición,
suprimiéndose el tráfico negrero.
 La abolición de los empleos y privilegios hereditarios.
 La abolición del tormento.
 La abolición de las confiscaciones de bienes y toda pena cruel y de infamia
trascendental.
 El reconocimiento de la instrucción como una necesidad común que la República
debía a todos los ciudadanos, debiendo fundarse universidades en las capitales de
departamentos y escuelas de instrucción primaria en localidades más pequeñas.
 La división de la fuerza armada en ejército de línea, milicia cívica y guardia de
policía.

En medio de la coyuntura de la pugna entre Riva-Agüero y Torre Tagle, en medio de la

llegada del Libertador Bolívar, se promulgó la primera Constitución del Perú, que sin
embargo nunca tuvo ocasión de regir plenamente, nació abortada como bien dijo
Basadre: fue promulgada por el Presidente Tagle el 12 de noviembre de 1823, sin
embargo la víspera, el Congreso suspendió los artículos incompatibles con la autoridad
dada a Bolívar, que eran la mayoría.

La Constitución de 1823 sólo regiría tardíamente, desde la caída del régimen vitalicio
(1827) hasta la promulgación de la Constitución de 1828. No obstante, es interesante
conocer los detalles más saltantes de nuestra primera Constitución, a través de sus 194
artículos.

La Constitución de 1823 concibe un orden lógico, al dividirse en tres grandes secciones:

de la Nación, del Gobierno y de los medios de conservar el Gobierno. La sección primera
casi reproduce los Títulos I y II de la Constitución de Cádiz. La segunda sección no sólo
regula los tres poderes, sino que añade normas sobre el poder electoral, aunque en
realidad regulaba la forma de elección de los diputados. La tercera sección regulaba la
hacienda pública, la fuerza armada, la educación pública, la observancia de la
Constitución y las garantías constitucionales, que eran en realidad los derechos
propiamente dichos.

En relación a la Nación, se establecía la unidad de la Nación peruana, titular de la

soberanía ejercida por sus magistrados. La Nación es independiente de la Monarquía
Española y de toda dominación extranjera, y no tenía facultad de dictar leyes contra los
derechos fundamentales, reconociéndose tácitamente el derecho de insurrección contra
los gobernantes despóticos, considerando la existencia de un pacto social entre todos
los peruanos que debía ser defendida por la Nación como conjunto.

En lo referente a la división política del territorio, la Constitución de 1823 posponía la

fijación de los límites de la República hasta la total independencia del Alto y Bajo Perú,
pero reafirmaba la división del país en departamentos, provincias y distritos, añadiendo
a estos últimos, sus parroquias.

Sobre la religión, era la Iglesia Católica quien ejercía la titularidad exclusiva de la fe en

el Perú, excluyendo el ejercicio de otro culto, siendo protegida por el Estado.

En lo relativo al estado político de los peruanos, la Constitución de 1823 declaraba

peruanos a todos los nacidos libres en el territorio peruano, a los hijos de padres
peruanos que nacidos fuera del Perú manifiesten su voluntad de domiciliarse en el país,
y a los naturalizados o por vecindad de 5 años en cualquier lugar de la República. La
Constitución establecía ciertas obligaciones como guardar la Constitución y defender a
la Patria. Además tenía ciertas normas sobre la indignidad de los ciudadanos, que más
que entrar en el ámbito objetivo, entraban en el ámbito subjetivo, como al declarar
indignos de ser peruanos al “que no sea religioso, el que no ame a la Patria, el que no
sea justo y benéfico, el que falte al decoro nacional, el que no cumpla con lo que se
debe a sí mismo”. Sí en la actualidad se aplicase ese artículo, más de la mitad de la
población sería indigna de ser peruano.

Sólo con la ciudadanía se abría las puertas a los empleos y cargos públicos. Para ser
ciudadano peruano, obviamente se exigía ser peruano, pero además se exigía ser
casado o mayor de 25 años, saber leer y escribir (una obligación que el texto hacía
exigible a partir de 1840, juzgando que para entonces, pacificado el Perú, la instrucción
se habría extendido entre la población… sueños utópicos…), tener una propiedad o
ejercer alguna profesión o arte, u ocuparse de alguna industria útil. El extranjero que
obtuviere carta de ciudadanía, habiendo traído alguna industria, ciencia o arte útil, o que
estuviere casado con 10 años de vecindad en el Perú o soltero con 15 años de vecindad,
también podía ser ciudadano.

Pero la ciudadanía se suspendía por diversas causas: ineptitud física o mental, ser
sirviente doméstico, ser deudor quebrado o moroso, no tener empleo, oficio o modo de
vivir conocido, ser procesado criminalmente, no cumplir con las obligaciones familiares,
tener una vida escandalosa, y comerciar con el sufragio, mientras que se perdía por
naturalizarse en tierra extranjera o por imposición de pena aflictiva, sin rehabilitación
posible.

Sobre la organización del Estado, el Gobierno era popular y representativo, dividido en

tres poderes: Legislativo, Ejecutivo y Judiciario, con plena independencia entre sí.

Sobre el Poder Legislativo, se establecía una sola Cámara, llamada Congreso del Perú,
compuesta por representantes electos por las provincias. La elección de estos
representantes se realizarían según una forma algo compleja de entender para
nosotros: los ciudadanos con derecho a voto en cada parroquia, elegían electores, y
estos se reunían en la provincia en un colegio electoral, para elegir a los diputados que
iban al Poder Legislativo. Por cada 200 personas, en la parroquia se nombraba un
elector al Colegio Electoral de la provincia. El Congreso se renovaba por mitades cada
2 años. El Congreso tenía una serie de amplias funciones, que iban más allá de sólo
decretar y sancionar las leyes, entre las que estaba la designación del Presidente de la
República a propuesta del Senado.

Además, existía un Senado conservador, suerte de Consejo de Estado, que

representaba a los departamentos. Sus miembros debían ser ciudadanos mayores de
40 años, propietarios o profesores de “probidad incorruptible” y conocida ilustración.
Duraban 12 años en el cargo y se renovaban por tercios. Entre otras funciones, velaba
por la observancia de la Constitución y las leyes, y por la buena conducta de los
magistrados y ciudadanos. Además decretaba si había lugar a formación de causa
contra el Presidente, sus ministros o contra los miembros del Tribunal Supremo, y
prestaba voto consultivo al Poder Ejecutivo.

Sobre el Poder Ejecutivo, su ejercicio residía en la figura del Presidente de la República

y en su defecto, de su Vicepresidente. Su cargo no era vitalicio ni hereditario, sólo
duraba 4 años sin reelección inmediata. Pese a ser unipersonal, el Ejecutivo no era
poderoso, siendo casi una sombra decorativa, pues sus funciones estaban sujetas a
muchas limitaciones. El Presidente era asistido por tres ministros, incompatibles con la
función legislativa: de Gobierno y Relaciones Exteriores, de Guerra y Marina, y de
Hacienda, que debían refrendar todos sus actos.

Sobre el Poder Judicial, se declaraba su independencia, y se afirmaba que el ejercicio

de la función jurisdiccional era exclusivo por los tribunales de justicia y juzgados
subalternos. Los jueces eran inamovibles de por vida, salvo que se comportaran mal.
Existían tres instancias en los juicios y también se previó establecer jurados para los
juicios.

Sobre el régimen interior de la República, se establecía que en cada departamento, el

Poder Ejecutivo designaba un prefecto hasta por 4 años sin prórroga; en cada provincia,
un intendente; y en cada distrito, un gobernador. Estas autoridades, subordinadas al
Gobierno Central y fiscalizados por las Juntas Departamentales, velaban por el orden y
la seguridad pública, del control de la hacienda y de la administración pública, en sus
respectivos territorios.

En lo relativo a los derechos y garantías, la Constitución de 1823 es importantísima

dentro de nuestro constitucionalismo, pues al igual que las Bases de 1822, se
preocupaba por los derechos que hoy conocemos como de primera generación. Así, en
el artículo 193°, declaraba inviolables la libertad civil, la seguridad personal y la del
domicilio, la propiedad, el secreto de las cartas, el derecho individual de presentar
peticiones o recursos al Congreso o al gobierno, la buena opinión del individuo, mientras
no se le declare delincuente; la libertad de imprenta, la libertad de la agricultura,
industria, comercio y minería; y la igualdad ante la ley, ya premie, ya castigue.

Para el liberalismo del siglo XIX, la libertad fue un tema sagrado, considerándola el
medio más necesario para llegar a la finalidad de la asociación política, es decir la
felicidad del mayor número de asociados. Al ser la libertad sólo un medio, siempre que
estuviese en oposición con la felicidad, debía ser sacrificada a esta. De las influencias
externas, como la francesa Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano
de 1789, la Constitución de 1823 sólo tomó lo esencial de la libertad, sin poner límites
al legislador, que así pudo regular la libertad, según la época y no siempre
consecuentemente, como en lo referente a la esclavitud. Así, la Constitución de 1823
respetó la libertad de vientres, decretada por San Martín el 12 de agosto de 1821, y
abolía el comercio de negros, creándose restricciones sobre la nacionalidad de quienes
se dedicaran a este tráfico. En los años posteriores, los debates sobre la esclavitud
continuaron. Felizmente el tráfico de esclavos no fue legalizado, pero una Ley
promulgada por Gamarra el 24 de diciembre de 1839, estableció que los hijos de
esclavos declarados libres por el Decreto de San Martín, quedarían bajo el patronazgo
de los amos de sus padres hasta los cincuenta años. Con esa Ley, sumada al sistema
social y productivo existente, se mantuvo de hecho la esclavitud, hasta su definitiva
abolición por Castilla por Decreto del 5 de febrero de 1854.

Sin duda influida por la Constitución de Cádiz, la Constitución de 1823 estableció varias
normas para proteger la seguridad personal, donde no hay goce, sólo sometimiento a la
acción de la autoridad al atentar contra la seguridad de otra persona, idea con dos
dimensiones confluentes: las garantías de buen trato en materia penal, y las que hoy
llamaríamos de debido proceso. También se atenuaba el rigor de las penas, aboliendo
la confiscación de bienes y las penas de infamia trascendental, buscándose limitar la
pena capital a los casos que exclusivamente la merezcan. En base a la Declaración de
los Derechos del Hombre y del Ciudadano, la Constitución de 1823 introdujo en nuestro
constitucionalismo la figura de la presunción de inocencia mientras no se pruebe
judicialmente la responsabilidad penal, aunque la forma en que está redactado el
artículo, hace pensar que se trata del honor o la buena reputación. Junto a la seguridad
personal, también se establecía la “seguridad del domicilio”, estableciendo el
procedimiento para poder allanar un domicilio.

Sobre la libertad de imprenta, en el siglo XIX, subsumía integralmente a la libertad de

expresión, con una gran dimensión política como garante de la libertad individual: con
el conocimiento de los actos arbitrarios, la sociedad sería garante de la libertad
individual. Esta libertad también era vinculada con la educación pública, pues para
erradicar la poca educación, era necesario que los hombres pudiesen leerlo todo, y para
ello, todo debía imprimirse. Si bien la Constitución de Cádiz, vinculó explícitamente la
libertad de imprenta y la libertad de expresión, la Constitución de 1823 escogió defender
la libertad de imprenta, sin mostrar una expresión clara de esos vínculos, aunque si era
consciente del vínculo con la educación, la cual sería una necesidad común que la
República debía dar igualmente a todos los peruanos, dependiendo de los planes y
reglamentos decretados por el Congreso.

La Constitución de 1823 declaró inviolable “la libertad de la agricultura, industria,

comercio, y minería, conforme a las leyes”. El concepto de esta libertad estaba más
ligado al trabajo que a la gran inversión de capital, sin excluirla tampoco. Esto fue uno
de los conceptos más importantes del liberalismo decimonónico, que luchaba por
extinguir todo aquello que restringía la actividad económica, para favorecer el libre
desarrollo de la economía, el comercio y la industria. Fue recién hasta 1920, como ya
veremos, que se separaron los conceptos de la libertad de industria, de la libertad de
trabajo.

La igualdad ante la ley fue también otro de los principios liberales recogidos en la primera
Constitución, junto con la abolición de los privilegios hereditarios. Pero esta igualdad
sólo alcanzaba a los ciudadanos, no a todos los peruanos. Quitaba privilegios, pero no
elevaba a los estratos más bajos de la sociedad hacia la igualdad. Sólo la existencia de
la esclavitud, y la situación del indígena, en lo referido a la servidumbre y al tributo
indígena, bastan para mostrar que no hubo un cabal concepto de igualdad, tanto en la
sociedad como en las normas jurídicas.

Entre otras disposiciones especiales, la principal era que todas las leyes españolas
mantendrían su vigor y fuerza, salvo que se opusieran a la independencia y a los
principios establecidos en la Constitución, hasta organizar los códigos civil, criminal,
militar y de comercio.

Como se puede notar, la Constitución de 1823 era doctrinariamente liberal, fruto de los
hombres de la revolución emancipadora, sin llegar a ser jacobina. Exaltaba la dignidad
del ciudadano, en base en la libertad, la obediencia y el bien común; afirmó los dogmas
de la soberanía popular, e influidos por Montesquieu y su doctrina de la separación de
poderes, establecieron que ninguno de los poderes del Estado invadiría las atribuciones
de los otros. Tuvo un gran humanismo, aunque le faltó mucho para llegar al concepto
de igualdad que tenemos hoy en día. Con un constante sentido de moralización, se
involucraba en asuntos subjetivos, al tratar de hacer de cada ciudadano un ejemplo
cívico viviente.

Pero esta Constitución no tuvo antecedentes, ni base en las tradiciones del Perú, ni
mucho menos arraigo en la realidad convulsa del momento. Siguió muy de cerca el texto
de la Constitución de Cádiz, especialmente en lo referente a los derechos, y expresó las
utopías de los fundadores de la República, en una hora apremiante y angustiosa, como
lo fueron las guerras de la independencia, por la cual no llegaría a tener una vigencia
efectiva.

La Constitución de 1823 fue elaborada por un Congreso electo en situación de

emergencia, sin la calma y reflexión tan necesarias para desempeñar una acertada
labor. Indudablemente los constituyentes, personajes de la talla de Luna Pizarro,
Unanue, Rodríguez de Mendoza y Sánchez Carrión, tuvieron rectas intenciones, pero
fueron muy idealistas y no tenían la experiencia necesaria ni la capacidad de aplicar sus
planteamientos a una realidad poco apta para el modelo republicano y el liberalismo. El
Congreso tampoco representó a todo el país, por cuanto una importante sección del
territorio peruano estaba aún en poder de los españoles. Recordemos que la guerra de
Independencia fue una guerra civil que enfrentó a padres e hijos, a hermanos y familias,
luchando por la idea del Perú en la que creían.

En base a las doctrinas de Rousseau, los constituyentes de 1823 juzgaron que un Poder
Ejecutivo fuerte era un peligro para las libertades públicas, por lo que colocaron al Poder
Legislativo como auténtico representante de la voluntad popular, con amplias
facultades, limitando las atribuciones del Ejecutivo, buscando impedir una posible
amenaza a los sacrosantos derechos individuales. Así, el Ejecutivo era débil y el
Legislativo todopoderoso, por lo que su observancia sería breve, más aún en una época
en la que se requería menos discusiones y más acción