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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

FACULDADE DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS


CURSO DE CIÊNCIAS SOCIAIS

FLAVIO DE CARVALHO PEREIRA

Caracterização do Sistema Político – Questões sobre


Poder e Processo de Decisório Político.

Trabalho apresentado a Universidade Federal


da Bahia - UFBA com instrumento parcial de
avaliação da disciplina Análise de Política
Públicas do curso de Ciências Sociais
ministrada pela Prof. Valdemar Araújo.

Salvador
2017
Os estudos da Ciências Política “tornam-se amplamente comparativos” e “suas
teorias alcançam maior desenvolvimento”, com “certo estudo sistemático dos efeitos das
características dos sistemas políticos nacionais sobre o funcionamento do sistema político
internacional”, como trata ALMOND e POWEL Jr. “O estudo das burocracias ou
departamentos administrativos governamentais, legislativos, partidos políticos, grupos de
interesses, opinião pública”, ganham, no livro dos autores anteriormente citado, um
enfoque conhecido como “abordagem funcional da política comparada”.
Tais estudos se opõem à abordagem do “governo comparativo” que dominaram o
período anterior a Segunda Guerra Mundial (1939-1945), caracterizados por “sua
limitação”, ao “fato de preocupar-se somente com as características de sistemas de
políticos individuais, e “sua atenção relativamente limitada sobre instituições
governamentais, regras e padrões legais e ideias políticas”, e concentravam seus estudos
“quase que exclusivamente” à área da Europa.
Ao considerar que “em todas as sociedades, o papel das instituições formais de
governo é moldado e limitado por grupos informais, atitudes políticas e numerosos tipos
de relacionamentos pessoais”, ALMOND e POWEL Jr. afirmam a necessidade de uma
base mais global de análise, para que a Ciência Política seja mais efetiva ao estudar todas
as espécies de fenômenos políticos. Com isso, eles tratam da discussão do conceito de
“sistemas políticos”.
Primeiro observam que “geralmente, o sistema político é associado ao uso de força
física legítima nas sociedades”:
“Quando falamos de sistemas políticos, incluímos todas as interações que
afetam ou ameaçam o uso da força física legítima. Os sistemas políticos
incluem não somente organizações governamentais como os legislativos,
cortes de justiça e órgãos administrativos, mas todas as estruturas, inclusive
grupos familiares e sociais, em seus aspectos políticos.” (p.17)

Após explicar o “político”, os autores tratando do significado do conceito


“sistema”, abordando dois aspectos, um no âmbito da relação entre as suas partes e outro
na sua abrangência ou limites:
“Um sistema implica a interdependência das partes e uma fronteira entre si
e seu ambiente. Por “interdependência” queremos dizer que quando
mudam as características de uma parte do sistema, todas as outras partes o
sistema como um todo são afetados.” (p.17)

Já sobre a noção de fronteira os autores abordam a dificuldade de definição dos


limites e a inter-relação entre os sistemas sociais e políticos caracterizando-os por sua
constituição de papeis e não por indivíduos:
“O problema de fronteira não é fácil quando se considera sistemas sociais
ou políticos. Os sistemas sociais não são constituídos de indivíduos, e sim
por papéis.” (...) No mesmo sentido, um sistema político consiste dos
papeis inter-relacionais de cidadãos, súditos, eleitores, legisladores, juízes
etc. Os mesmos indivíduos que desempenham papéis no sistema político
fazem-no também em outros sistemas sociais, como a economia, a
comunidade religiosa, a família e associações de voluntários. À medida que
são expostos à comunidade política, os indivíduos passam frequentemente
dos papéis não-políticos aos políticos.”

Segundo ALMOND e POWER Jr, David Easton, cientista político norte-


americano, foi o primeiro analisar a política nos termos de sistema, constituído de input,
conversão e output. Easton identificou dois tipos de input: demandas e suportes. “O
processo de conversão ou funções, são os métodos pelos quais demandas e suportes são
transformados em decisões oficiais e implementados, ou cumpridos.” Quanto aos outputs,
tem-se quatro classes de transações iniciadas pelo sistema político, as quais correspondem
aproximadamente aos suportes, podendo ser essas transações: 1) extrações, como
impostos, contribuições, serviços pessoais; 2) regulações de comportamentos; 3)
distribuição de benefícios e serviços, oportunidades honrarias etc.; 4) emissões
simbólicas, inclusive afirmação de valores, apresentação de símbolos políticos,
declaração de diretrizes e metas.
ALMOND e POWER Jr. ver o funcionamento do sistema político e dois diferentes
níveis: um nível são as “capabilidades*” do sistema, “ou seja, o modo como ele atua como
uma unidade em seu ambiente”:
“Conceitos de capabilidade reguladora, extrativa, distributiva e responsiva
são apenas um método para se referir aos fluxos de atividades para dentro
e para fora do sistema político. Eles nos dizem com um sistema está
atuando em seu ambiente, como o está moldando e sendo moldado por ele.”
(p.24)

Eles ressaltam quem alguns sistemas políticos têm caráter basicamente regulador
e extrativo e que enquanto o totalitarismo comunista tem uma “poderosa capacidade
distributiva” e pouco responsiva, as democracias têm a capabilidade responsiva mais
elevada, uma vez que são mais afetadas por inputs de demandas de grupos da sociedade.
O segundo nível de funcionamento é interno, ao sistema, são os processos de
conversão:
“Os processos de conversão, ou funções, são os métodos pelos quais os
sistemas transformam inputs em outputs. No sistema político, essa
conversão envolve os métodos pelos quais demandas e suportes são
transformados em decisões oficiais e implementados, ou cumpridos.”
(p.24)

Se pensarmos o sistema político como um grande triturador de demandas, nem


sempre entram na agenda, mas que saem em forma de decisões políticas convertidas em
leis, normais, regulações, políticas públicas, serviços, etc. a burocracia exerce um papel
fundamental na implementação e cumprimento de tais decisões. ALMOND e POWER Jr.
apontam um controle da burocracia sobre todos outputs e a monopólio da administração
e imposição de leis:
“Diríamos que a s burocracias tendem a controlar todos outputs. Somente
burocratas podem reforçar leis, políticas e decisões. Naturalmente, há
situações nos sistemas políticos em que os tomadores de decisões
ocasionalmente elaboram e impõem suas próprias leis. Mas isso é uma
exceção. A administração e imposição de leis certamente é um monopólio
da burocracia. (p.99)”

ALMOND; POWER Jr. ao considerar sobre as funções de manutenção e adaptação do


sistema, ressalta que “num sistema político, os funcionários dos vários papeis”, a
burocracia, “devem ser recrutados para esses papeis e treinados para desempenhá-los.”
Tais funções, “afetam a eficiência interna e as inclinações, ou tendências, do sistema,
afetando consequentemente o seu desempenho.” A burocracia interfere de tal forma que
a efetividade da implementação e cumprimento das decisões políticas dependem do seu
espírito e de sua vontade como expressam, esses autores:

“Geralmente o grau até onde uma orientação geral é executada depende das
interpretações que os burocratas dão à mesma e do espírito e efetividade
com que a impõem. Assim, muito da substância das decisões políticas cabe
à decisão dos burocratas, e a efetividade de tais decisões é consequência do
espírito e da vontade dos burocratas” (p.99-100)

A importância da burocracia no processo de decisão política principalmente na


fase de implementação, nos dar indícios de quanto o processo de decisão política não está
apenas concentrado nas mãos dos “grandes políticos”, de cargos eletivos, mas que o poder
está “espalhados” nos diversos atores do sistema políticos, que atuam direta ou
indiretamente com poder de veto, disputando e interferindo no processo de decisão
política.
Lindblom, ressalta que “na Ciência Política, o estudo do processo decisório
governamental e da sua racionalidade só veio à tona muito recentemente.” (p.7) Faz uma
análise a partir de uma abordagem foco na “formulação política, preparação da agenda,
bem como a implementação” e considerar que:
“Para compreender quem ou quê formula políticas, é preciso entender as
características dos participantes, os papéis que desempenham, a autoridade
e os outros poderes que detêm, como lidam uns com os outros e se
controlam mutuamente. Das muitas diferentes modalidades de
participação, cada um exerce uma função especial: os cidadãos comuns, os
líderes dos grupos de interesse, os legisladores, os lideres legislativos,
ativistas de partidos, magistrados, servidores públicos, técnicos e homens
de negócios.” (LINDBLOM, p.8)

Ele também aponta alguns aspectos importantes presentes na determinação da


agenda, um primeiro que é “o aprendizado social e a doutrinação criam um clima de
opinião que mantém muitos temas fora da agenda, especialmente os que desafiam os
princípios fundamentais do próprio sistema político-econômico” e “outros aspectos que
as agendas são determinadas por grande parte pele interação de pessoas que disputam
entre si a respeito os termos da cooperação. E faz a observação que “a maioria dos
problemas de decisão política parecem ter origem nessa cooperação.
Lindblom abordar sobre a posição privilegiada dos homens de negócios no
processo de decisão política no contexto em que a democracia depende das liberdades
civis fundamentais, onde “até hoje, a econômica de mercado de livre empresa parece ser
um requisito.” E ainda afirmar que “associados da democracia, do mercado e da empresa
privada traz consequências para o processo decisório político” e que “os sistemas de
mercado exigem a participação de um segundo grupo de “servidores públicos” – e
portando de outra elite: são os gerentes de empresas, que desempenham funções públicas
importantes, embora não como funcionários do governo.”
Eles que cumprem muitas das principais tarefas organizacionais da sociedade. O
que leva “a desigualdade mais fundamental do processo de decisão política, a que existe
entre formuladores de políticas e os cidadãos comuns” que “separa a elite empresarial da
grande massa de empregados e consumidores”. “A relevância da liderança empresarial
no mercado é uma consequência do grau de controle concedido às empresas sobre o
processo de decisão nos governos. As razões especificas desse controle são que “muitas
das funções desempenhadas no mercado pelos gerentes de empresas são essenciais para
a sociedade; se não forem cumpridas, haverá descontentamento geral e, em caso
extremos, distúrbios”, o que faz com que “para incentivar os gerentes de empresas a
desempenhar suas funções, os Governos precisam conceder-lhes não tudo o que pedem,
mas tudo o que necessitam para assegurar o funcionamento lucrativo das empresas.”
A participação dos homens de negócios no processo de decisão política é
privilegiada. “Os formuladores de políticas do governo não concedem participação
semelhante no processo de decisão político a nenhum outro grupo de cidadãos.” Embora
“ajustem suas demandas, até certo ponto, para evitar colisão com as demandas eleitorais
sobre o governo, a principal conciliação dos dois sistemas se faz pela adaptação destes
últimos, para adequá-los aos primeiros.” “Eles se unem aos funcionários governamentais
para apresentar as demandas do setor como razoáveis.”
Lindblom aponta a importância das atividades dos grupos de interesses, e as
caracterizam:
“abrangem todas as interações mediante as quais os indivíduos e os grupos
privados que não têm autoridade governamental procuram influenciar as
políticas, juntamente com as interações de funcionários governamentais
que influenciam o processo decisório e que ultrapassam claramente o uso
direto da sua autoridade. Empenhados em tais atividades grupo privados,
indivíduos e grupos governamentais exercem funções indispensáveis na
formação da política.” (p.77)

Os grupos de interesses exercem influência de várias formas, entre elas


“desenvolvem grande habilidade de persuasão, por meio de análise parcial”, e “as
autoridades governamentais concedem o direito de participar do processo decisório
político aos lideres dos grupos de interesses que lhes parecem representar interesses que
pelas regras do jogo devem ser levados em consideração.”. Assim podem por exemplo
indicar indivíduos para ocupar espaço em conselhos de políticas de seus interesses. Além
de influência através de pressão eleitoral. Segundo Lindblom, entre os que possuem
conhecimentos uteis, os formuladores de políticas e os homens de negócios, pode-se dizer
que os líderes dos grupos de interesses constituem outra elite.
Apesar de estudos mostrarem uma influência de tais elites no processo decisório
político, uma discussão que é feita por BACHRACH e BARATZ em “Duas Faces do
Poder”, é argumento que anteriormente à face visível do poder, manifestada pelos
indivíduos e grupos que tomam efetivamente as decisões (ou que impõem os vetos), os
pesquisadores devem prestar atenção à face invisível do poder. Apresentando duas
concepções de poder: “A tradição sociológica, que originou a corrente elitista, postula a
existência do poder nas comunidades; a tradição politológica, que originou a corrente
pluralista, questiona a existência de elites dirigentes em comunidades e instituições”
Uma primeira crítica a corrente elitista “refere-se à sua premissa básica de que em
toda instituição humana há um sistema ordenado de poder, uma “estrutura de poder” que
é parte integral e reflexo da estratificação organizacional.” A segunda objeção a ser
considerada “é a hipótese dos sociólogos de que a estrutura de poder tende a ser estável
ao longo do tempo”. Uma terceira crítica ao modelo elitista é que ele incorretamente
iguala o poder reputado com o poder efetivo. BACHRACH e BARATZ, também
apresenta críticas ao modelo pluralista de Dahl:
“Em sua crítica ao “modelo da elite dirigente”, o Professor Dahl argumenta
que “a hipótese da existência de uma elite dirigente pode ser estritamente
testada somente se [...] houver uma amostra razoável de casos envolvendo
decisões políticas-chave, em que as preferências da hipotética elite
dirigente oponham-se às daquelas de qualquer outro provável grupo que se
possa sugerir” (DAHL, 1958, p. 466). Para essa afirmação temos duas
críticas. Uma já discutimos, a saber: ao assumir erroneamente que o poder
somente se reflete em decisões concretas, Dahl com isso exclui a
possibilidade de que na comunidade em questão haja um grupo capaz de
evitar que disputas surjam a respeito de temas importantes para ele. Além
disso, entretanto, ao ignorar a face menos evidente do poder, Dahl e aqueles
que aceitam sua abordagem pluralista são incapazes de adequadamente
diferenciar uma decisão política-“chave” de uma “rotineira”. (p.152)

Depois de levantar críticas a abordagem elitista sociologia e a pluralista da


cientista política, BACHRACH e BARATZ enfatiza a existência de duas faces do poder,
um visível e a segunda invisível: “Essa outra face consiste na capacidade que indivíduos
ou grupos têm de controlar ou manipular os valores sociais e políticos (isto é, de
“mobilizar vieses”), impedindo que temas potencialmente perigosos para seus interesses
e perspectivas sejam objeto de discussão e deliberação pública.” (p.149) O que implica
não só o exercício poder de influência, por parte de um grupo, no sentido impor sua
agenda no processo decisório político, mas também implica o constrangimento de temas
que ficam fora da agenda.

OFFE, discorre sobre os modelos da “Teoria da Influência” e as outras teorias de


“modelos dos fatores limitativos” de forma ou de outra argumenta demonstrando que tais
influências não necessariamente são concertações de classes: “As duas linhas de
argumentação são inadequadas para demonstrar o caráter classista do Estado.” (p.142)
Uma vez que existam divergências de interesses particulares, disputa e a concorrência
típica do capitalismo, fazem com que grupos de interesses, não necessariamente atuem
como classe.

GUIMARÃES aborda as categorias fornecidas por Schweitzer, em uma leitura de Weber, que
distingue três possíveis formas de relacionamento na interação entre empresariado e Estado: o
capitalismo implementado politicamente, o capitalismo orientado politicamente e o capitalismo
dirigido pelo Estado. Na primeira forma “os grupos empresarios privados usam de usa influência para
fazer com que suas políticas sejam adotadas pelo Estado”; na segunda forma “os grupos funcionais ou
políticos – partidos, burocracias, militares – definem objetivos políticos para o Estado que implicam
na expansão das atividades do governo”; na terceira forma “tais grupos funcionais ou políticos
mobilizam o aparato estatal, impondo objetivos e pondo em prática controles diretos sobre a economia,
inclusive reestruturando mercados e controlando a massa de recursos para a realização de políticas
prioritárias”. Com isso, “o problema de como o empresariado articula seus interesses se torna muito
complexo.
A partir de quadro um Guimarães relacionam os tipos de capitalismo (politicamente
implementado, politicamente orientado e dirigido pelo estado) à quatro formas de articulação de
interesses (Corporativismo subordinado, Anéis Burocráticos, Articulação de interesses econômicos
gerais e Elites de Classe). No caso do politicamente implementado não haveria um corporativismo
subordinado; no caso do politicamente orientado não existiria elites de classes; e no caso do dirigido
pelo Estado, além da ausência de uma elite de classe, não se caracterizaria por uma articulação de
interesses econômicos de classe.
No caso brasileiro, o diagnóstico aproxima a um padrão de “corporativismo subordinado”, na
expressão de Manoilesco, ou de “corporativismo de Estado”, expressão de Schmitter. A organização
de interesses no Brasil, desde o Estado Novo vem sendo regulado por uma legislação corporativista.
Outra forma de articulação de interesses no caso do Brasil, são os anéis burocráticos, que aparece nos
trabalhos de Fernando Henrique Cardoso. A combinação dessas duas formas de articulação de
interesses, corporativismo subordinado e anéis burocráticos, se se somasse a uma ausência da
articulação de interesses econômicos gereis e de elite de classe, segundo o quadro (Tipos de
Capitalismo x Formas de Articulação de Interesses), situaria o caso brasileiro como Dirigido pelo
Estado. Porém como ressalta Guimarães:

O caso brasileiro, contudo, merece qualificações adicionais. É que


demandas empresárias recentes exemplificam a existência de uma terceira
forma a articulação de interesses econômicos gerais. (...) A articulação de
interesse econômicos gerais se manifesta quando o empresariado se
reconhece como uma classe e exibe certa solidariedade. (p. 43)

Ausência da noção de “elite de classe” no Brasil, tem sido apontada em estudos


do empresariado ou mais genéricos, e “se faz elo que faltava, ligando capitalismo e
liberalismo político”. O que enquadraria o caso Brasileiro em um capitalismo
politicamente orientado, segundo o quadro (Tipos de Capitalismo versus Formas de
Articulação de Interesses), de Guimarães. Mas devem ressaltar que tais tipos de
capitalismo, são tipos ideais, e não se encontram em formas puras.

No caso do Brasil, para Bresser Pereira, a burocracia pública desempenhou papel-


chave, sempre associada á burguesia industrial, em todo período da estratégia nacional-
desenvolvimentista iniciada por Getúlio Vargas e retomada, depois de uma crise nos anos
1960, pelos militares no poder. Para ele: “os grandes empresários e a burocracia política-
os primeiros como parte da classe capitalista e os segundos, da classe profissional – foram
sempre os principais detentores do poder.” “Sempre souberam que seu poder e prestígio
dependem essencialmente da autonomia e da força do Estado-nação que dirigem, o que
leva os a terem interesses comuns que superam eventuais divergências ideológicas.

Em um dos seus estudos, Schneider concentra sua análise no isolamento ou na


autonomia burocrática, definido como a oportunidade dos servidores de seguir
preferências e de formular políticas de forma independente. Uma análise comparativa da
distância e a autonomia que os servidores têm de grupos fora do Estado, principalmente
das grandes empresas, em de cinco países: Estados Unidos, França, Japão, México e
Brasil.
Na questão do recrutamento, “no Brasil e especialmente no Estado Unidos, o
ingresso na elite é mesmo restrito. A educação superior é ainda excludente, mas os
servidores vêm de diversas universidades e estudam com colegas que na sua maioria
seguem carreiras no setor privado.” (p.18) Na questão da circulação a mobilidade no
Brasil e no México é muito maior: os servidores mudam de órgãos ou de ministérios a
cada quatro ou cinco anos. Quanto maior a mobilidade, dificultam as condições de
formação de grupos informais tipo camarilla. Na questão das promoções, os burocratas
por mérito na França, Japão e nos Estado Unidos (somente os servidores públicos de
carreira) também gozam de maior autonomia em relação aos seus superiores políticos e
às elites econômicas porque suas carreiras são protegidas, no caso dos burocratas
brasileiros e mexicanos não gozam de tal isolamento burocrático. Na questão da
“aposentadoria”, “no Brasil, a saída da função pública não segue padrões claro”. Alguns
burocratas assumem cargos na alta administração de empresas privadas (tanto nacionais
como estrangeiras), embora muitas vezes em setores não relacionados com sua
experiência no governo; outros tonam-se consultores de intermediação (lobistas e
advogados são atores políticos marginais no Brasil); e uma maioria importante ingressa
na política.
Na questão das carreiras e as estruturas de Estado, Schneider, é mais um autor que
ressalta a concentração de poder da burocracia:

O poder no Brasil e no México está concentrado nas burocracias, mas essas


burocracias são enormes e estão subdividas em milhares de órgãos,
entidades autônomas empresas estatais. De maneira geral, a baixa
circulação e carreiras em um único órgão enfraquecem a burocracia
mediante um maior volume de conflitos entre órgãos e ligações mais
estreitas com as clientelas. (p.37)

A questão do recrutamento geralmente as elites burocráticas, no caso do Brasil,


mesmo tendo um maior número de universidades, são formadas nas mesmas
universidades, que implicam em uma formação de relações pessoais. A formação de redes
sociais é tão importante que a Cecília Olivieri, realizou o estudo como essas redes sociais
influenciavam na definição das nomeações para o alto escalão do Banco Central do Brasil.

Com bases nesses estudos da Ciência Política sobre o sistema político e processo
decisório político, com seus inputs, conversões e outputs, e a questão se alguém manda?
ou quem manda? Mesmo que não considere uma estrutura de poder consolidada ao longo
do tempo, alguns agentes políticos se revelam privilegiados na relação de influência do
processo decisório político, principalmente quando se trata dos empresários, homens de
negócios e a burocracia, servidores públicos, não só estatais, que interferem a
implementação e cumprimento de decisões do sistema políticas, afetando o seu
desempenho.