CRITERIOS DE SOSTENIBILIDAD PARA ACUEDUCTOS COMUNITARIOS.

CASO, PERIFIERIA URBANA DEL MUNICIPIO DE ENVIGADO

Trabajo de grado

Nora Cadavid Giraldo

Director
Jaime Polania V

Asesores
Jaime Ignacio Vélez U

Mario Alejandro Pérez R

(Universidad del Valle, Instituto CINARA)

Maestría en Medio Ambiente y Desarrollo

Facultad de Minas
Febrero de 2008
 2

AGRADECIMIENTOS

Agradezco muy especialmente a todos los administradores,

secretarias(os) y fontaneros de los acueductos
comunitarios del Municipio de Envigado por su
comprometida colaboración para el desarrollo del trabajo.
Guardo además un profundo sentimiento de admiración
hacia ellos, por el incuestionable sentido de solidaridad
con los usuarios de sus acueductos.

A los Funcionarios de las Secretarías del Medio ambiente,

Planeación y Obras Públicas del Municipio de Envigado,
por su amable disposición a entregar toda la información
necesaria para el desarrollo del trabajo.

También agradezco al Profesor Jaime Polanía, director del

proyecto y a Jaime Ignacio Vélez, asesor. En el Insituto
CINARA, al grupo de investigación en Gestión
Comunitaria del Agua y Saneamiento, a la encargada del
centro de documentación y en especial, al profesor Mario
Alejando Pérez, por su cálida acogida y participación en el
desarrollo del trabajo.

A los señores Jurados, por sus valiosas anotaciones.

El desarrollo de todo el proceso académico reafirmó para

mí el valor del trabajo en equipo.
 3

TABLA DE CONTENIDO

1 ANTECEDENTES ............................................................................................................ 14
2 MARCO CONCEPTUAL................................................................................................. 18
2.1 AGUA, ECONOMÍA Y SOCIEDAD: ............................................................................. 18
2.2 SERVICIO PÚBLICO, PRIVADO O COMUNITARIO .............................................. 23
2.2.1 Privatización del servicio de acueducto............................................................................. 23
2.2.2 Servicio comunitario ......................................................................................................... 26
2.2.3 El papel del Estado en la prestación de servicios públicos................................................ 31
2.3 Marco legal para la prestación de servicios públicos en Colombia .............................. 32
2.3.1 Cobro por el servicio de acueducto ................................................................................... 33
2.3.2 Impacto de la legislación actual......................................................................................... 34
2.3.3 Nuevas iniciativas legislativas........................................................................................... 37
2.3.4 Planes Departamentales del Agua ..................................................................................... 38
3 CRITERIOS DE SOSTENIBILIDAD PARA ACUEDUCTOS COMUNITARIOS .. 41
3.1 INTERACCIÓN CON EL TERRITORIO:.................................................................... 41
3.2 CONTRIBUCIÓN AL FORTALECIMIENTO DEL TEJIDO SOCIAL.................... 42
3.3 CAPACIDAD DE GESTIÓN ........................................................................................... 43
3.4 RELACIONES INSTITUCIONALES ............................................................................ 45
3.5 INFRAESTRUCTURA TÉCNICA: ................................................................................ 46
4 OBJETIVOS ...................................................................................................................... 47
4.1 Objetivo general................................................................................................................. 47
4.2 Objetivos específicos.......................................................................................................... 47
5 METODOLOGÍA.............................................................................................................. 48
5.1 DIRECTRICES PARA LA EVALUACIÓN CUANTITATIVA DE lOS FACTORES DE
SOSTENIBILIDAD ...................................................................................................................... 51
6 DESCRIPCIÓN DEL CASO DE ESTUDIO: aCUEDUCTOS COMUNITARIOS EN
LA PERIFERIA URBANA DEL MUNICIPIO DE ENVIGADO .......................................... 53
7 RESULTADOS y análisis ................................................................................................. 55
7.1 INTERACCIÓN CON EL TERRITORIO ..................................................................... 57
7.1.1 Situación ambiental de las microcuencas .......................................................................... 57
7.1.2 El acueducto como catalizador para la protección de las fuentes...................................... 60
7.1.3 Caudal ecológico ............................................................................................................... 62
7.1.4 Políticas de gestión ambiental y ordenamiento territorial en el Municipio de Envigado. 62
7.2 FORMACIÓN DE TEJIDO SOCIAL............................................................................. 64
7.2.1 Organización comunitaria.................................................................................................. 65
7.2.2 La historia frente a la dinámica actual............................................................................... 67
7.2.3 Proyección a la comunidad................................................................................................ 69
7.3 CAPACIDAD DE GESTIÓN ........................................................................................... 70
7.3.1 Capacidad administrativa por parte de los miembros de la comunidad ............................ 70
7.3.2 Autonomía financiera Vs. aportes externos ....................................................................... 71
7.3.3 Costo del servicio para la comunidad de usuarios............................................................. 76
7.3.4 Recaudo de la cartera y corte por no pago......................................................................... 77
7.3.5 Ánimo de lucro .................................................................................................................. 78
7.4 LEGALIDAD Y RELACIONES INSTITUCIONALES .............................................. 78
 4
7.4.1 Acompañamiento institucional .......................................................................................... 79
7.4.2 Niveles de formalidad legal............................................................................................... 82
7.4.3 Libre competencia en la prestación del servicio de acueducto.......................................... 82
7.4.4 Asociación de Acueductos comunitarios del municipio de Envigado .............................. 84
7.5 INFRAESTRUCTURA TÉCNICA ................................................................................. 84
7.5.1 Tipo de tratamiento............................................................................................................ 86
7.5.2 Control sobre el agua no contabilizada ............................................................................. 87
7.5.3 Continuidad en el servicio ................................................................................................. 87
7.5.4 Cobertura ........................................................................................................................... 88
7.5.5 Superposición de redes ...................................................................................................... 89
8 DISCUSIÓN ....................................................................................................................... 91
8.1 USO DEL SUELo y USO DEL AGUA ............................................................................ 91
8.2 RENTABILIDAD SOCIAL Y ECONÓMICA DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO 95
8.3 LA COMUNIDAD COMO PRESTADORA DE SERVICIOS PÚBLICOS ..................... 98
8.4 REGULACIÓN Y FINANCIACIÓN DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO EN
COLOMBIA, AMENAZA U OPORTUNIDAD PARA LOS ACUEDUCTOS
COMUNITARIOS..................................................................................................................... 101
8.4.1 Control y vigilancia ......................................................................................................... 101
8.4.2 Financiación del servicio ................................................................................................. 102
8.4.3 Potabilidad ....................................................................................................................... 103
8.4.4 Estímulos al servicio comunitario ................................................................................... 104
9 SOSTENIBILIDAD DEL SERVICIO DE ACUEDUCTOS COMUNITARIOS EN EL
MUNICIPIO DE ENVIGADO, CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ................ 105
9.2.1 Interacción con el territorio ................................................................................................ 106
9.2.2 Tejido Social....................................................................................................................... 107
9.2.3 Capacidad de Gestión ......................................................................................................... 108
9.2.4 Relación con otras Instituciones ......................................................................................... 110
9.2.5 Aspectos técnicos ............................................................................................................... 110
10 CONCLUSIONES GENERALES ................................................................................. 116
Sobre la metodología empleada................................................................................................ 117
11 APLICABILIDAD DE LOS RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN A LOS
PROCESOS DE GESTIÓN SOCIOAMBIENTAL DE LA EMPRESA ISA S.A.............. 119
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................................................... 123
 5
INDICE DE CUARDOS

Cuadro 1. Las fallas del mercado y su relación con la administración del recurso hídrico. Fuente: Solanés
(1995), Pérez (2000).....................................................................................................................................21
Cuadro 2. Participación del sector privado en los servicios de acueducto y saneamiento. Fuente: Barlow,
1999; FTGWR , 2000 – en: Gleik et al, 2002)............................................................................................24
Cuadro 3. Población servida por las empresas con participación privada en Colombia, año 2002 (tomado
de Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios 2002).................................................................25
Cuadro 4. Cargo fijo y costo del metro cúbico de agua en diferentes ciudades del país, año 2003; oferta
hídrica en las cuencas y longitud de la red por usuario para las diferentes empresas ..................................34
Cuadro 5. Síntesis de la metodología para evaluar factores de sostenibilidad en acueductos comunitarios50
Cuadro 6. Información general de sistemas de 10 acueductos comunitarios de Envigado evaluados en este
estudio. .........................................................................................................................................................53
Cuadro 7. Resumen de la situación financiera de los acueductos estudiados, considerando tarifas, reservas
económicas y necesidades de inversión. ......................................................................................................73
Cuadro 8. Tarifas de cada uno de los acueductos estudiados, indicando el porcentaje que representa el
pago del agua dentro de un presupuesto mensual equivalente a un salario mínimo. ...................................75
Cuadro 9. Instituciones involucradas en la gestión de 10 acueductos comunitarios en Envigado,
descripción breve de sus funciones y calidad de gestión en 2007................................................................79
Cuadro 10. Formalidad, determinada por el cumplimiento de requisitos de la Ley 142/1994, en 10
acueductos comunitarios de Envigado en 2007. ..........................................................................................81

INDICE DE FIGURAS

Figura 1. Esquema de la propuesta metodológica para la evaluación participativa de sistemas de acueducto

(modificado a partir de IRC y WSP, 2003). .................................................................................................14
Figura 2. Representación gráfica de la evaluación integral de sostenibilidad a partir de la aplicación del
cuestionario a un sistema hipotético, con óptimas condiciones de sostenibilidad. ......................................49
Figura 3. Polígonos que representan la combinación de puntajes de cinco factores de sostenibilidad en 10
acueductos comunitarios ..............................................................................................................................54
Figura 4. Evaluación cuantitativa de la interacción entre ambiente y territorio en 10 acueductos
comunitarios de Envigado en 2007. .............................................................................................................57
Figura 5. Mapa del área de estudio……………………………………………………………………….. 58
Figura 6. Evaluación cuantitativa de la contribución a la formación de tejido social en 10 acueductos
comunitarios de Envigado en 2007. .............................................................................................................57
Figura 7. Evaluación cuantitativa de la capacidad de gestión en 10 acueductos comunitarios de Envigado
en 2007. ........................................................................................................................................................63
Figura 8. Evaluación cuantitativa de relaciones institucionales en 10 acueductos comunitarios de Envigado
en 2007. ........................................................................................................................................................78
Figura 9. Evaluación cuantitativa de las condiciones técnicas de operación en 10 acueductos comunitarios
de Envigado en 2007. ...................................................................................................................................84
Figura 10. Comparación entre la rentabilidad de diferentes servicios y sectores de la economía. Fuente:
Superintendencia de Servicios Públicos, 2006…………………………………... 95
 6

RESUMEN

A través del desarrollo de un proceso de investigación, ejecutado en el marco de la Maestría en Medio

Ambiente y Desarrollo, Universidad Nacional de Colombia (sede Medellín), se estudiaron las condiciones
de sostenibilidad del servicio comunitario de acueducto, caso específico de la periferia urbana del
municipio de Envigado.

La importancia del acceso al agua potable en la calidad de vida, así como los significantes de orden
económico y social que hay detrás de la estrategia comunitaria para la prestación del servicio, son factores
que justifican el estudio de los resultados obtenidos a partir de la aplicación de este modelo. Este tipo de
servicio, comunitario, descentralizado, sin ánimo de lucro, que utiliza recursos hídricos locales, es
excelente ejemplo ilustrativo para el estudio de alternativas de desarrollo y administración de los recursos
naturales. Las tesis de autores como Shumacher (1973) y su obra lo Pequeño es Hermoso, los principios
de la Economía Ecológica (Georgescou, 1971), teorías de desarrollo social planteadas por Putman (2000)
y de desarrollo local, por Escobar (2001); los principios de gestión propuestos por el movimiento “Nueva
cultura del agua” (2005) así como la propuesta para la administración del recurso hídrico del GWP∗ (en
Jakeman et al., 2006), se ven fácilmente reflejadas a través de esta alternativa comunitaria para la
administración del recurso hídrico.

El servicio comunitario es promovido por numerosas agencias internacionales que lo consideran como una
solución en pequeñas poblaciones y zonas suburbanas; así también, avalado por la ley de servicios
públicos en Colombia (Ley 142 de 1994). Su evolución y desempeño se han estudiado previamente, en
este sentido, el Centro internacional de investigaciones del Agua, IRC∗ en Holanda, ha sido protagonista,
creando una red de más de 18 países que trabajan de manera articulada para fortalecer el desempeño de las
comunidades prestadoras del servicio. El Instituto CINARA*∗ de la Universidad del Valle (Colombia),
hace parte de esta red. En asocio con el Banco Mundial y su programa de agua potable, el IRC ha
realizado múltiples estudios diagnósticos y promueve una metodología que asocia la sostenibilidad de los
sistemas con variables de tipo financiero, técnico, social, institucional y ambiental (WSP, IRC, 2003). Los
estudios previos permiten una evaluación del desempeño interno de la gestión comunitaria, pero necesitan
mayores elementos de análisis para relacionarla con políticas de ordenamiento territorial, de desarrollo y
de servicios públicos, o con elementos asociados al mercado (de bienes inmuebles o de servicios
públicos). Este análisis integral, aplicado al caso del municipio de Envigado, demostró que la presencia

∗
GWP = Global Water Parthenership
∗
Instituto de Investigaciones del agua, Internacional Water Research Centre
∗∗
Instituto de Investigación y Desarrollo en Abastecimiento de Agua, Saneamiento Ambiental y Conservación del
Recurso Hídrico
 7
institucional y el ejercicio de la autoridad ambiental son factores clave para la sostenibilidad los
acueductos comunitarios. La gran dispersión en los resultados de la evaluación de los acueductos
estudiados, demuestra que falta oferta de capacitación, interventoría y control fiscal por parte del estado,
así como una mejor gestión para el aseguramiento de la calidad ambiental de las cuencas abastecedoras. El
acompañamiento institucional actual tiene un carácter centralista, la CRA y la Superitendencia de
Servicios Públicos, entidades creadas para la regulación y vigilancia del suministro de servicios públicos,
no tienen la capacidad operativa para interactuar de forma eficaz con los acueductos comunitarios. De
otro lado, se observa que es necesario integrar la planeación del uso del agua con el ordenamiento
territorial. La expansión urbana no solo debe considerar la disponibilidad de una empresa de servicios
públicos, debe también tener en cuenta cuáles son las mejores fuentes de abastecimiento de agua y la
forma de administrar el servicio: grandes obras de infraestructura Vs. pequeños abastos locales,
centralización Vs. descentralización, gestión pública, privada o comunitaria, libertad de mercado o
intervención estatal, y con base en ello regular el crecimiento urbano, gestionando no solo la oferta sino
también la demanda de agua. En concordancia con trabajos anteriores, se encontró también que los
acueductos comunitarios fortalecen el tejido social, generan importantes competencias de orden
administrativo y legal en las comunidades y sensibilidad hacia la necesidad del protección del ambiente,
importantes elementos que el marco regulatorio actual no valora directamente.

La sistematización de los resultados obtenidos a partir de la aplicación de la estrategia comunitaria para la

prestación del servicio de acueducto es un ejercicio vital para fortalecerla. Su estudio en la escala
municipal permite identificar claramente sus relaciones con la gestión institucional y el marco legal. El
trabajo realizado es una motivación para que todos los municipios evalúen el estado de la gestión de sus
acueductos comunitarios y tomen las medidas requeridas para potenciar su capacidad de servicio, pues el
estudio de su influencia en la vida social de los barrios o en la calidad ambiental de las cuencas, aporta
razones para considerarlos verdadero patrimonio social y ambiental.

Palabras clave:
Servicios públicos, acueductos comunitarios, tejido social, Municipio de Envigado, Desarrollo local
 8

ABSTRACT

Within the framework of a masters study in Environment and Development at the “Universidad Nacional
de Colombia” in Medellín, it was studied the sustainability conditions of communitarian water supply
systems specifically at the suburbs of the city of Envigado, Colombia.
The access to safe drinking water is associated directly with quality of life. Access to safe drinking water
has also a very important economic and social value, even more when the community is who supplies de
service. These are good reasons to justify the study of communitarian water supply systems. This kind of
service: decentralized, communitarian, non-profit oriented, which uses local hydraulic and human
resources, is a very good example to study development alternatives and strategies for natural resources
management. The theories of authors like Schumacher (1973) and his work “Small is Beautiful”,
principles of the ecological economy (Georgescou, 1971), social development theories of Putman (2000)
and local development theories of Escobar (2001), the water administration principles proposed in Spain
by the civil movement named “New water culture” (2005) and the Integrated Water Resources
Management developed by del GWP∗ (Jakeman et al., 2006), are closely associated of this communitarian
water supply administration system.
Communitarian water supply is promoted by many international agencies, which consider this system like
de best solution for water supply in rural and suburban areas. In Colombia, this kind of service is accepted
by the Public Services law (law 142 of 1994). The International Water and Sanitation Centre (IRC) in the
Nederlands, has develop important knowledge about this kind of water supply systems. The IRC has
created a network with the participation of more than 18 countries that work together to enhance the
performance of communal work. The CINARA Institute at the Universidad del Valle (Colombia), belongs
to that IRC network. The IRC in partnership with the World Bank through its Water Supply Program have
accomplished numerous diagnostic studies and have developed a methodology for the evaluation of water
supply systems sustainability, which considers financial, technical, social, institutional and environmental
aspects (WSP, IRC, 2003). All these previous works allow to have a general evaluation about the
development of communitarian services, but it is also important to establish more links with land use
politics, developing models and supply services management politics, also with elements associated to real
estate and public services markets.
This integral analysis, applied to the suburbs of Envigado town, demonstrated that institutional action and
environmental authority are key for the sustainability of communitarian service. The big dispersion of the
results of the evaluation of the studied water supply organizations, shows that there is a lack of training
offers, surveillance and fiscal control by the government, as well as the need to improve the environmental
conditions of the basins from where the water is taken. The actual intervention of the state has a very

∗
GWP = Global Water Partnership
 9
centralistic character. The control and regulatory institutions do not have the capacity to have a good
interaction with the communities. It is also evident that there is a poor coordination between planning of
the use of the land and water management. The planning of the urban growing has to consider the best
way to manage water supply, i.e.: great infrastructure Vs. little local systems, large o low scale,
centralized or decentralized model, public, private o communitarian administration, free market or strict
state control. The urbanization planning should not only manage the offer but also the demand of water. In
agreement with previous works, it was found that communitarian services are important to preserve social
interaction, to create new administration and legal capabilities in the communities, as also to raise the
awareness of the need to protect the natural resources and the environment. Those are conditions that the
actual regulation principles do not take into consideration.
The systematic analysis of the results of the communitarian management is a very important way to make
it stronger. The study of its characteristics in the municipal scale, allows to identify its relation with
government administration and legal framework. The results of this work should motivate the local
governments to evaluate the communitarian water supply systems and to take the necessary actions to help
improving the quality of their services. The study of their influence on the social development of the
neighborhoods, and on the environmental quality of the basins, shows that there are good reasons to
consider them as an important social and environmental heritage. The existence of more than twelve
thousand communitarian water supply systems in Colombia demonstrates the importance and relevance of
this type of organizations.

Key words:
Public services, communitarian water supply, social capital, Envigado, Local development
 10

INTRODUCCIÓN

Las cifras relacionadas con la escasez o falta de acceso al recurso hídrico por parte de una parte
significativa de la población del planeta, son ya muy familiares. Según datos de la Organización
Mundial de la Salud (2004), el 70% de la población pobre en países subdesarrollados carece del
servicio de agua potable. La entidad calcula que cada año mueren 2,2 millones de personas por
enfermedades de origen hídrico. El Procurador General de la Nación (2008), indicó que en
Colombia, entre 2004 y 2006, murieron cerca de 2.000 niños por esta causa. En el país, 13
millones de personas están en riesgo de adquirir enfermedades infecciosas por falta de acceso al
agua potable (MAVDT, 2008).

La comunidad internacional reconoce este problema y desde diversos frentes ha tratado de

trabajar en su solución. La primera declaración que puso de manifiesto la toma de conciencia
política internacional sobre la importancia vital del agua potable, fue la Carta Europea del Agua,
suscrita por el Comité de Ministros del Consejo de Europa, el 6 de mayo de 1968. En 1977 se
celebró en Mar del Plata, la Primera Conferencia Mundial sobre agua potable. La década
comprendida entre 1980 y 1990 fue dedicada con énfasis al mejoramiento de las condiciones de
saneamiento en países del tercer mundo. En 1992 se llevó a cabo en Dublín, la Conferencia
Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente. En 1996 se creó el Concejo Mundial del Agua
o Global Water Parthnership (GWP), un organismo multilateral que tiene como objetivos
promover el bienestar y crear políticas y acciones que lleven a la solución de la crisis del agua en
todos los niveles. El Consejo ha programado cuatro foros mundiales sobre el recurso: Marruecos,
1997; Japón, 2000; Holanda, 2003 y México, 2006. También se han organizado conferencias
internacionales sobre agua dulce en Bonn, 2001 y Sarawak, 2003. La declaración del milenio,
incluye como uno de sus objetivos, reducir a la mitad la población del mundo que carece de agua
potable y saneamiento para el año 2015.
 11
Paralelo a este amplio conjunto de encuentros, acuerdos y proyectos, hay aportes teóricos. Peter
H. Gleik, publicó en 1999 un artículo titulado “El derecho humano al agua”, que sería el sustento
del Comentario General No. 15 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales:

“…El derecho humano al agua garantiza a todas las personas el agua en cantidad suficiente, en
condiciones de seguridad y aceptabilidad, siendo físicamente accesible y asequible para usos
personales y domésticos”. “…Se necesita una cantidad adecuada de agua segura para evitar muertes
por deshidratación, reducir el riesgo de enfermedades transmitidas por el agua y satisfacer las
necesidades de consumo, cocina, y hábitos higiénicos personales y domésticos…” (CESCR, 2002).

El GWP presentó en 2000 un concepto que se define por su título como Manejo Integrado del
Recurso Hídrico (IWRM por sus iniciales en inglés). El IWRM propone 13 claves para lograr el
aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos (WWAP, 2006). Por parte del GWP ha
habido un gran esfuerzo de orden político y académico por difundirlo.

En los últimos años ha surgido en España un movimiento denominado “Nueva Cultura del
Agua”, como una respuesta al Plan Hídrico Nacional, que contemplaba numerosos transvases de
unas cuencas a otras, creando relaciones de desequilibrio y subordinación regional. El
movimiento ha convocado a más de 100 científicos que a través de sus desarrollos teóricos
indican que alcanzar sistemas sostenibles y equitativos para la gestión del agua, requiere un
cambio cultural: una Nueva Cultura que,

“…basándose en la diversidad cultural, debe recobrar el patrimonio de la memoria y el rico

simbolismo que el agua ha tenido para los seres humanos desde tiempos inmemoriales, y que
integre los nuevos valores y perspectivas que introduce el paradigma de la sostenibilidad. Una
Nueva Cultura que debe asumir un enfoque holístico y reconozca esta dimensión múltiple,
ambiental, social, económica y cultural de los ecosistemas acuáticos, para construir una nueva
inteligencia colectiva que dé respuestas a los retos del siglo XXI…” (Declaración Europea por una
nueva cultura del agua, 2005)
.
La “Nueva cultura del agua” defiende también el derecho al agua potable como uno de los
derechos sociales de ciudadanía. En Colombia se adelanta actualmente una propuesta legislativa
de origen ciudadano, que pretende, a través de un referendo, defender desde la constitución este
mismo derecho. Uruguay logró este objetivo en el año 2004, a través de un mecanismo similar.
 12

El conjunto de actores que en los niveles local, regional, nacional o global participa en el estudio
del problema, coincide en un concepto: el problema de abastecimiento de agua a la población es
un tema de gestión más que de escasez del recurso. Garret Hardin (1968), inicia su reconocido
texto sobre los bienes comunes, con una reflexión análoga, refiriéndose “…al importante conjunto
de problemas humanos que pueden ser denominados problemas sin solución técnica…”. Sin duda, la
gestión del recurso hídrico se encuentra dentro de este grupo. Las soluciones técnicas son de gran
valor en el tema del suministro del agua potable, pero por sí mismas distan de convertirse en
soluciones definitivas, es necesario enfrentar el problema de una manera más amplia.

Las actuales estrategias se orientan a delegar el control y responsabilidad de la prestación del

servicio de acueducto en empresas privadas, gubernamentales o comunitarias. Colombia, por
mandato constitucional, acepta cualquiera de estas opciones. Hay reportes de casos calificados
como exitosos bajo cualquiera de ellas, sin embargo, es necesario profundizar en el análisis
comparativo del servicio prestado en cada caso, pues los datos indican que a pesar de tratarse de
un país con abundantes fuentes de agua, el costo de acceso al recurso es muy alto para la
población.

El objetivo general de este trabajo de investigación es la evaluación integral de la gestión

comunitaria como estrategia para la prestación del servicio de acueducto, a través del estudio de
un caso: 10 acueductos en la periferia urbana del municipio de Envigado. Los acueductos
comunitarios son propios de las zonas rurales y zonas marginales de los centros urbanos. Se trata
de sistemas con particularidades interesantes porque son ejemplo de autogestión y socialización
de beneficios.

El capítulo 1 se sintetiza la importancia de sistematizar los resultados obtenidos a partir de la

gestión comunitaria para la prestación del servicio de acueducto y los métodos que se han usado
previamente para ello. El capítulo 2 es el marco conceptual, sobre el estado del arte en las
políticas para la gestión del servicio en el mundo y en Colombia. El capítulo 3 expone un
concepto de sostenibilidad, creado a partir de la fusión de un amplio conjunto de autores, normas
y políticas, que consta de cinco factores: capacidad de gestión, construcción de tejido social,
aspectos técnicos, relaciones con el territorio e interacción institucional. Es la guía para la
evaluación del servicio comunitario, pues define las condiciones dentro de las cuales se considera
 13
que tal servicio es sostenible. La metodología empleada (capítulo 4) responde directamente al
concepto de sostenibilidad propuesto, las variables consideradas y su ponderación. En el capítulo
5 se describe el caso de estudio y en el capítulo 6, se exponen los resultados de la evaluación cada
uno de los factores de sostenibilidad, en el caso específico de la periferia urbana de Envigado.

El análisis de la información de campo nutre debates sobre crecimiento urbano, uso del suelo,
administración de los recursos naturales, economía, democracia y participación comunitaria. La
discusión (capítulo 7) se concentra en el uso del suelo y del agua; la rentabilidad económica y
social del servicio; y la estrategia comunitaria como mecanismo para su prestación. También
analiza la interacción entre las condiciones del servicio comunitario y el esquema regulatorio
vigente en Colombia. En el capítulo 8 se plantean estrategias de gestión aplicadas a la prestación
del servicio en el área de estudio.

El desarrollo de la investigación permite ratificar que el agua es el máximo elemento integrador,

porque la gestión del recurso requiere involucrar las dimensiones económica, legal, social y
cultural.

El proyecto fue financiado por el Fondo ISA-Universidad Nacional de Colombia Sede Medellín.
Para ISA resulta importante nutrir de manera permanente las estrategias de intervención a las
comunidades en el área de influencia de sus redes. Las comunidades requieren, además de obras
físicas o aportes financieros, capacitación y apoyo para mejorar sus niveles de gestión. El
fortalecimiento de la organización social, administrativa, técnica y financiera sus acueductos, así
como la comprensión del margo legal que los cobija, serán excelentes mecanismos para que ISA
cumpla con su objetivo de generar confianza y contribuir al desarrollo de las regiones donde tiene
presencia.

La metodología de evaluación del servicio comunitario de acueducto empleada aquí es aplicable

a cualquier otro sistema comunitario. El apéndice I describe con detalle el cuestionario base para
el desarrollo del trabajo. Los resultados obtenidos son una valiosa herramienta para que la
comunidad reconozca los elementos clave para mejorar las condiciones de operación de su
acueducto.
 14

1 ANTECEDENTES

La evolución de un programa académico en Medio Ambiente y Desarrollo, nos lleva

necesariamente a razonar sobre la aplicación del método científico en el progreso del
conocimiento relativo a la gestión ambiental. El lugar de la experimentación está con frecuencia
ocupado por la sistematización de los resultados obtenidos a partir de la aplicación de unas u
otras estrategias de gestión, en un contexto definido. La descripción organizada de cualquier
situación relativa a las relaciones hombre-naturaleza, es un aporte a la construcción de mejores
herramientas de gestión. El elemento clave para que tal sistematización sea productiva está en la
selección de las variables que serán descritas y las relaciones que se establezcan entre ellas.

A través del desarrollo de un programa de gestión ambiental participativa en el Municipio de

Envigado, la autora conoció a directivos, fontaneros y usuarios de numerosos acueductos
comunitarios. La narración de las experiencias relacionadas con sus acueductos, durante el
proceso de conformación de varias mesas ambientales barriales, fue una importante motivación
para la sistematización del caso, particular por el gran número de sistemas comunitarios, en este
municipio de acelerado desarrollo urbanístico, donde el uso del agua y el uso del suelo rivalizan.

Como estrategia para la prestación del servicio, la gestión comunitaria tiene una amplia historia
en el mundo y en Colombia. Las agencias internacionales han estimulado a las comunidades para
que se apropien de sus servicios de acueducto, dado que la amplia dispersión poblacional
dificulta su intervención directa (WWAP, 2006). Delegar el tema se ha convertido en una
necesidad logística común.

En Colombia, muchas comunidades organizadas tienen su propia historia como prestadoras del
servicio. El motivo inicial fue la ausencia del estado para la atención del tema, sin embargo, hoy
día subsisten numerosos acueductos comunitarios en áreas que ya están integradas a la gestión
estatal. Además, se empiezan a consolidar una serie de movimientos cívicos que privilegian y
defienden esta estrategia como garantía para dar al agua su carácter de bien público y derecho
fundamental (Primer Encuentro Departamental de Acueductos Comunitarios, 2006; Segundo
Encuentro Departamental de Acueductos Comunitarios, 2007; Primer Encuentro Nacional de
Acueductos Comunitarios, 2006; Primer Encuentro Departamental de Acueductos Comunitarios,
2007 y Segundo Encuentro Metropolitano de Acueductos Comunitarios, 2007).
 15

El Banco Mundial, de la mano del IRC (Internacional Water Research Centre) en Holanda, ha
liderado programas globales, orientados a fortalecer los acueductos comunitarios, partiendo de la
necesidad de acompañamiento para lograr calidad en el servicio. Como herramienta para
contribuir al fortalecimiento de los sistemas comunitarios, el IRC ha conformado una red en la
que participan más de 18 países. El Instituto CINARA (Instituto de Investigación y Desarrollo en
Abastecimiento de Agua, Saneamiento Ambiental y Conservación del Recurso Hídrico) de la
Universidad del Valle, conformó hace más de diez años un grupo de investigación en Desarrollo
Institucional y Gestión Comunitaria en Agua y Saneamiento, que hace parte de esta red.

En alianza con el Banco Mundial, el IRC desarrolló una metodología de evaluación participativa
de los sistemas de acueducto comunitario (Banco Mundial –WSP (2003), metodología similar a
la que el CINARA ha usado para la evaluación de acueductos en Ecuador, Bolivia y Nicaragua
(UNICEF, ASDI, CINARA, 2003; Visser y otros, 1997; Quiroga y otros, 1996). Dicha
metodología parte de que la sostenibilidad en la prestación del servicio está asociada con cinco
temas clave: aspectos financieros, técnicos, sociales, ambientales e institucionales (figura 1).

SOCIAL

TÉCNICO FINANCIERO

INSITUCIONAL AMBIENTAL

Figura 1. Esquema de la propuesta metodológica para la evaluación participativa de sistemas de acueducto

(modificado a partir de IRC y WSP, 2003).
 16
De acuerdo con el concepto publicado por Univalle-Cinara-Findeter (1998),

“…La búsqueda de soluciones sostenibles ha llevado a al sector a comprender que sus problemas
no son únicamente de orden técnico sino que deben ser afrontados desde una visión integral…”
“…entran en juego tres componentes fundamentales: una comunidad y sus formas organizacionales
para la prestación del servicio, unas condiciones ambientales que determinan la disponibilidad del
recurso y unas opciones tecnológicas que facilitan el acceso al mismo. Todo dentro de un marco
jurídico e institucional influenciado por políticas sectoriales y cambios económicos mundiales…”.

Los criterios de sostenibilidad que enmarcan este estudio de caso, se construyeron tomando como
punto de partida el concepto anterior y las variables definidas por el Banco Mundial (2003) e
integrando importantes referentes teóricos como los principios de la economía ecológica
(Georgescou, 1971), los aportes de la obra de Schumacher (1973), el enfoque del IWRM1 (2006)
para el manejo de cuencas, así como las teorías sociales derivadas del trabajo de Putman (2000)
sobre el capital social y los principios enunciados por el movimiento “Nueva cultura del agua”
(2005), entre otros.

En términos metodológicos, se partió de aportes del IRC, el Instituto CINARA y el CEAM

(Centro de Estudios en Educación Ambiental -en Antioquia). En estos casos se presenta una
metodología que permite hacer una evaluación del desempeño de acueductos comunitarios, a
partir de sus condiciones internas, del apoyo institucional y/o la oferta ambiental –aquella
desarrollada por el CEAM corresponde al trabajo de Sierra (2000). Todas las propuestas
comparten los siguientes elementos:

1. Enumeran previamente factores de sostenibilidad

2. Evalúan cada factor de sostenibilidad según variables específicas
3. Asignan una calificación según el desempeño particular de cada variable

1
La propuesta denominada IWRM “…es un proceso, que promueve el desarrollo coordinado y manejo del agua, del
suelo y de los recursos asociados, para maximizar el resultado económico y el bienestar social, con un manejo
equitativo y sin comprometer la sostenibilidad de ecosistemas vitales…” (Jakeman y otros, 2006). El concepto cubre
todas las necesidades con consumo del agua. Sus calves están asociadas con la integración de los actores de las
cuencas, la aplicación del desarrollo científico y técnico, la participación social organizada y el desarrollo de una
estructura institucional que permita el trabajo en red. Las políticas, leyes, incentivos y condiciones financieras
también son considerados dentro de las necesidades de gestión.
 17
4. Permiten la comparación de los resultados obtenidos para cada uno de los sistemas
evaluados

El método desarrollado por el IRC, así como aquel utilizado por el CINARA, asignan
calificaciones cuantitativas al conjunto de indicadores definido. Ambos determinan un nivel de
sostenibilidad que debe estar por encima del 60% del puntaje máximo esperado. La evaluación
propuesta por el CEAM tiene un carácter cualitativo.

El estudio de los criterios usados en trabajos anteriores, evidencia que es posible avanzar en dos
sentidos (Aporte metodológico y conceptual):

1. Ampliando el horizonte de variables asociadas a la sostenibilidad de manera que se logre

una evaluación más profunda.
2. Incluyendo aspectos relacionados con la gestión ambiental, el ordenamiento territorial, los
planes de desarrollo, las políticas para la prestación de servicios públicos, el mercado y el
marco legislativo.

De esta manera, el proceso de sistematización de la información referente al estudio de caso

logrará el objetivo de integrar en el análisis un muy amplio número de variables relacionadas con
la prestación del servicio.

También puede diseñarse un esquema evaluativo que permita a los administradores de los
acueductos ser autónomos en la evaluación de sus sistemas y obtener resultados que permitan
reconocer con claridad los elementos clave en la gestión del servicio, identificando fácilmente los
temas en los cuáles hay fortalezas o debilidades (Aporte metodológico).
 18

2 MARCO CONCEPTUAL

La nueva economía del agua, publicada en 2002 por el Instituto del Pacífico para el Desarrollo, el
Ambiente y la Seguridad (Pacific Insititute), puede considerarse una síntesis sobre la visión del
manejo del recurso que prima al empezar el siglo XXI. El texto hace un análisis crítico
comparativo entre los modelos públicos centralistas o privatizadores. Sus autores (Gleik, Wolff,
Chalecki & Reyes) invitan a la reflexión, considerando que el crecimiento de la población
mundial hasta los nueve o diez mil millones de personas, o aún más, requerirá investigación,
incremento en la eficiencia para capturar, almacenar, distribuir y usar el recurso hídrico, además
de un gran esfuerzo por limpiar las aguas residuales y recircularlas.

Con base en esta reflexión y bajo el nuevo esquema de desarrollo que empezó a plantearse a
partir de Shuomager (1973), se quiere abordar la temática del servicio de acueducto comunitario,
comparándolo frente a las opciones públicas y privadas, y estudiando su viabilidad y desempeño,
bajo el esquema legal y regulatorio vigente en Colombia. Dada la importancia de comprender
este marco para evaluar la situación del servicio comunitario, hay especial amplitud en la
descripción de este último tema.

2.1 AGUA, ECONOMÍA Y SOCIEDAD:

La disponibilidad de fuentes de agua fue, durante las primeras etapas de la historia, elemento
condicionante de la ocupación del territorio. Gracias al desarrollo técnico, el hombre logró cierta
independencia frente a la oferta del entorno, al construir estructuras para conducir el recurso.
Vestigios arqueológicos muestran como, desde el siglo VIII AC, los asirios usaron sistemas para
dotar de agua a la ciudad de Nínive. En el año 2600 AC existía en Creta un complejo sistema de
acueducto y conducción de aguas servidas. El Imperio Romano logró grandes avances en la
calidad de vida urbana gracias a las técnicas de ingeniería que les permitieron llevar el agua a lo
largo de grandes distancias, superando importantes obstáculos topográficos. Los acueductos
romanos siguieron siendo funcionales –con algunas reformas y restauraciones- después de la
 19
caída del imperio e incluso hasta la edad moderna (Ortloff & Crouch, 2001). En la América
Prehispánica hubo también notables estructuras para la conducción del agua destinada al
consumo humano. Las culturas Maya, Azteca e Inca construyeron grandes acueductos para
abastecer sus centros poblados. En Colombia se destacan los desarrollos hidráulicos de Tierra
Adentro y la cultura Sinú (Buitrago, 2004)

En el siglo XX progresos en la producción de cemento, el armado del hormigón con acero, los
nuevos materiales y técnicas en la construcción de tubos y la posibilidad de construir potentes
estaciones de bombeo, revolucionaron las conducciones de agua y simplificaron su adaptación al
terreno (Ortloff & Crouch, 2001)

Solanés (1995) anota cómo la prestación de los servicios públicos a escala masiva es
característica propia de la sociedad moderna. El desarrollo urbano crea dependencia física y
económica de este tipo de infraestructura, cuyo manejo administrativo presenta características
particulares por tratarse - especialmente en el caso de los acueductos - de servicios de los cuales
no se puede prescindir. En las grandes urbes, sólo hay cabida para modelos de manejo del sistema
sustentados en magnas obras de infraestructura y economías de escala. En algunos lugares priman
criterios públicos y centralistas, en otros, privatizadores y descentralizados. Sólo las zonas rurales
y la periferia urbana siguen soportando el modelo comunitario, caracterizado por la pequeña
escala, la amplia participación de los usuarios en calidad de socios y administradores, y el acceso
a fuentes de agua cercanas.

1.2.1 El agua como bien social y económico

El agua es un recurso natural con múltiples y muy diversos usos, hace parte del metabolismo de
todo ser vivo, es indispensable para la producción de alimentos y para la higiene personal. Más
allá de estos usos esenciales es también receptor de desechos, vía de transporte, materia prima,
elemento para la generación de energía, refrigerante, elemento de alto valor lúdico y estético, etc.
La diversidad de usos hace que su caracterización económica resulte bastante compleja. Además,
su variable distribución espacial y temporal es otro factor de dificultad. La administración del
recurso hídrico dependerá entonces del tipo de uso que se le dé y de las condiciones de oferta y
demanda.
 20
La declaración de Dublín en 1992 es el marco para la gestión del recurso hídrico, pues es
producto de acuerdos internacionales al respecto. Tal declaración hace explícita la necesidad de
“… reconocer ante todo el derecho fundamental de todo ser humano a tener acceso a un agua pura
y al saneamiento por un precio asequible”. “La ignorancia, en el pasado, del valor económico del
agua ha conducido al derroche y a la utilización de este recurso con efectos perjudiciales para el
medio ambiente. La gestión del agua, en su condición de bien económico, es un medio importante
de conseguir un aprovechamiento eficaz y equitativo y de favorecer la conservación y protección de
los recursos hídricos…”.

Bien social, bien económico, bien público, bien meritorio, derecho fundamental, son definiciones
que dan carácter al agua y sobre las cuales es necesario hacer precisiones con el fin de lograr una
mejor comprensión del significado de las políticas diseñadas para la administración del recurso.

Las ciencias económicas definen por bien público aquel que posee condiciones de no rivalidad y
no exclusión. Otra característica de un bien público está dada por sus externalidades: un bien
público puede beneficiar o perjudicar a quien no ha participado en su financiación. Es también
importante considerar que el agua es un bien meritorio porque genera beneficios mucho mayores
de los que estrictamente reconocería el mercado (CEPIS, 2002). La consecuencia directa de este
hecho es que la sociedad desee que el Estado asigne recursos para invertir en la adecuada
disponibilidad de agua potable, más allá de lo que el mercado libremente asignaría (CEPIS, 2002)

La condición de bien económico se aplica al agua por tener valor para más de una persona (Gleik
et al, 2002). Un bien no tiene valor económico si sólo es apreciado por su dueño, porque en este
caso nadie estaría interesado en transarlo. Pérez (2000) afirma que el agua no es un recurso
económico per se, pues tal condición está determinada por la escasez, (generalmente asociada a
grandes concentraciones de población).

Como insumo básico para la vida humana, el agua es un bien social pero también puede ser un
bien rival. El consumo por parte de un individuo o comunidad puede privar a otros del acceso al
recurso, en muchos casos la oferta hídrica regional no es equivalente a la demanda. La escasez
del recurso es, en este caso, la variable clave. Cuando la oferta de agua se acerca a su demanda
surge la condición de rivalidad y es clara la necesidad de mecanismos para administrar su
distribución. De esta manera podemos considerar que el agua se convierte en un bien público
 21
impuro por no cumplir estrictamente con las características dadas por la definición de bien
público.

Otros autores consideran la categoría de los bienes comunes, definiéndolos como un tipo
particular de bien económico, natural o fabricado por el hombre, cuyo tamaño, extensión o
características hace muy costoso, sino imposible, excluir de su disfrute o uso a potenciales
beneficiarios (Pérez, 2000). El agua lluvia podría ser considerada un bien común. Sin embargo,
también existen casos en los que se ha limitado su acceso. Olivera Foronda (2006) menciona el
caso de Cochabamba, provincia de Bolivia, donde la empresa privada de origen extrangero
“Aguas del Tunari”, a la que se le asignó la administración del acueducto local, pretendía prohibir
la común práctica de recolectar agua lluvia.

La caracterización económica del agua presenta dificultades adicionales cuando se trata del
consumo doméstico a través de redes –acueductos-. Los prestadores del servicio argumentan que
su cobro no corresponde al recurso sino al servicio, sin embargo, en la mayoría de los casos, la
vida urbana no permite acceder al agua sino a través del acueducto. De esta manera, privar a la
comunidad del servicio es equivalente a privarla del recurso. El acueducto es entonces
infraestructura necesaria y vital. A pesar de esta condición, el servicio se maneja bajo una política
tal que lo convierte en privado, aunque lo preste una empresa pública: genera exclusión porque
para acceder a él hay que pagar, si no se paga el servicio se pierde el derecho a disfrutarlo. Las
dificultades técnicas, las distancias de transporte o la corrupción e ineficiencia de las empresas,
pueden generar costos mayores a los que la gente está dispuesta o puede pagar (Benegas, 1997).
De esta manera, el acceso al recurso hídrico se ve claramente limitado por el precio del servicio.

En la Declaración de Dublín (1992), la comunidad internacional adoptó una posición según la

cual, el cobro por el uso del agua es una herramienta para asegurar su uso racional. Con el
argumento de que el cobro incentiva el ahorro, y es el mecanismo más efectivo para asegurar la
viabilidad financiera de los sistemas; el agua, o el servicio de acueducto, ha entrado a regirse bajo
las leyes del mercado. Rakody (2003) anota que existe un desequilibrio estructural entre precio,
oferta y demanda. Históricamente los servicios se suministraron a bajo costo y se consideraban
bienes públicos con la consiguiente dificultad de aplicar tarifas adecuadas para cubrir los costos
de producción y de las eventuales externalidades. Su reflexión, útil para comprender las
implicaciones de esta decisión de la comunidad internacional, continúa así:
 22

“…Bajo la visión mercantilista, los servicios públicos pueden ser considerados como bienes
privados, no obstante tienen carácter de bienes públicos y meritorios. Además, poseen
características de monopolio natural y costos que pueden ser más altos de los que la comunidad está
dispuesta o puede pagar…”.

En una publicación sobre las características del recurso hídrico y sus implicaciones en la gestión
y políticas en agua potable y saneamiento en pequeñas localidades, Pérez (2000), hace notar
cómo, asignarle al agua dinámica de mercado no simplifica su gestión, porque no por ello se
resuelven las necesidades de sostenibilidad ambiental y acceso equitativo para toda la población.
La solución que desde la economía neoclásica se plantea para la administración de bienes
escasos, es el mercado. Sin embargo, no sólo la ciencia económica reconoce ampliamente sus
fallas sino que, según anota el autor, las dificultades para aplicar su dinámica a la distribución del
recurso hídrico son numerosas (cuadro 1).

Cuadro 1. Las fallas del mercado y su relación con la administración del recurso hídrico. Fuente: Solanés
(1998), Pérez (2000)
• El agua potable produce grandes externalidades pues no hay una relación directa entre costos y beneficios
privados y sociales, haciendo que la provisión de agua potable tienda a estar por debajo de lo señalado por el
equilibrio de mercado. Ello causa graves distorsiones en la asignación del recurso.
• La formación del precio del agua no corresponde a su verdadero valor social. Por su carácter esencial, su
demanda es altamente inelástica al cambio en los precios, por lo menos hasta niveles considerados como
básicos.
• En ese mismo sentido, el horizonte de ventas de las empresas está limitado por aspectos ambientales. A
diferencia de otro tipo de actividades, el objetivo de una empresa de servicios de acueducto o saneamiento no
puede ser la maximización de sus ventas.
• El servicio de abastecimiento de agua es un monopolio natural, explicado por sus grandes economías de
escala (a mayor producción menor costo unitario) y de alcance (ciertos servicios diferentes -ej. acueducto y
alcantarillado- son más baratos cuando son producidos por una sola firma que cuando son producidos por
dos). Resulta así más eficiente que una sola empresa provea la demanda, evitando la duplicación de
inversiones en infraestructura.
• La búsqueda de economías de escala exige grandes inversiones en infraestructura que no son líquidas. Esta
inversión rígida representa una parte considerable de los costos totales, lo que se traduce en que este tipo de
empresas hacen un uso intensivo de capital. Tal situación es bastante notoria en los servicios de APS
haciendo que la relación activos-ingresos sea muy alta. Esto influye obviamente en las facilidades de entrada
al negocio, en su propensión a invertir, en la estructura de costos y en los sistemas de financiación, lo cual
redunda en la existencia de competencia real y en las necesidades de regulación.
• Existe capacidad ociosa. La inversión fija de los servicios públicos de APS se efectúa con miras a satisfacer
la demanda máxima y sus incrementos previstos a lo largo del tiempo. Dado que ciertos factores de
producción son indivisibles, por razones técnicas deben ser estructurados en un solo bloque. Tal situación
redunda nuevamente en grandes inversiones de capital no líquido y en los costos del servicio.
• Existen limitaciones operativas para promover la competencia. La capacidad receptiva del medio no ofrece
suficiente espacio físico para permitir acoger a varios proveedores, obligando a que uno solo sea el prestador.
A esto se adicionan los costos que implicaría tener dos o más infraestructuras cumpliendo los mismos
propósitos, sobre todo en redes de conducción y aducción.
 23
2.2 SERVICIO PÚBLICO, PRIVADO O COMUNITARIO

Muchas de las primeras estructuras construidas a principios del siglo XX para la distribución de
agua entre la población, obedecieron a proyectos gestados, financiados y administrados por el
sector privado. Con el aumento de la demanda de este servicio, fue el estado el que se
responsabilizó del tema. Alrededor de los años 60, la opción comunitaria empezó a proponerse
formalmente como estrategia para suministrar servicios de agua y saneamiento, a las poblaciones
menos favorecidas (Univalle-Cinara-Findeter, 1998). A partir de los 80, la mayoría de países
inició un proceso de privatización del servicio. La urgencia de mejorar las condiciones de
cobertura del servicio de agua potable, y la gran demanda financiera que ello implica, motivaron
a que la privatización tomara fuerza como esquema de gestión (Cuervo, 2004; Univalle-Cinara-
Findeter, 1998).

2.2.1 Privatización del servicio de acueducto

La obra de Hardim (1968), titulada “La tragedia de los bienes comunes” es el punto de partida
dentro del análisis de la privatización como opción para la gestión de los recursos naturales. El
autor anota que los colectivos no son sujetos sociales capaces de un uso eficiente de los recursos,
desde el punto de vista ecológico o económico. Indica cómo en un mundo donde la demanda de
recursos naturales es creciente, resulta imposible considerarlos bienes comunes; al contrario, es
necesario restringir su uso, suprimir libertades, para lograr administrarlos. Solanés (1998) y
Cuervo (2004) indican la que privatización es un reflejo del sistema capitalista y globalizador,
que pretende reducir el tamaño del estado y justificar la gestión privada como herramienta en
contra de la corrupción e ineficiencia estatal. El dinero proveniente del sector privado puede estar
disponible con mayor rapidez y a menores costos; la competencia es “…una fuerza poderosa y
eficaz para aumentar la eficiencia en el suministro de bienes y servicios…” (Cuervo, 2004).

La importancia que las organizaciones internacionales están dando a esta estrategia de gestión es
tal, que los resultados de los dos últimos Foros Mundiales del Agua, exponen al sector privado
como la fuente de financiación del 95% de la inversión requerida para investigación (GWP,
2006). Gleik et al. (2002) anotan que el Banco Mundial y el Consejo Mundial del Agua (GWP)
 24
incrementan sus esfuerzos a favor del modelo privatizador, a pesar de que se carece de un
conjunto de políticas o principios que guíen este tipo de gestión.

Desde la década de los 90, Francia e Inglaterra lideraron iniciativas tendientes a delegar en
empresas privadas la administración del servicio de acueducto en los centros urbanos. El modelo
fue posteriormente adoptado por muchos países latinoamericanos y asiáticos. Hoy día, Argentina,
Chile, China, Colombia, Filipinas, Sur África, Australia, Reino Unido y Europa Central, entre
otro centenar de países, permiten el acceso de compañías privadas al suministro del servicio de
acueducto (Brubaker, 2001). Sin embargo, su participación en el sector sigue siendo menor al
10% (LeClerc & Raes, 2001).

Las consecuencias de la aplicación del modelo privatizador se describen desde diversas

posiciones. La mayoría de los críticos coinciden en hacer notar que los costos para los usuarios se
incrementan mientras que la inversión sigue procediendo, en gran proporción, de recursos
públicos. Las empresas privadas no privilegian la inversión en los estratos bajos pues es allí
donde las posibilidades de lucro se reducen (Observatorio Europeo, 2006). En el texto sobre la
nueva economía del agua (Gleik y otros, 2002), se hace también referencia a otros aspectos de
gran relevancia: el riesgo para los ecosistemas, el amplio poder que queda en manos de
corporaciones privadas, el control extranjero sobre un recurso fundamental como es el agua, las
posibilidades de inequidad y la exclusión de los ciudadanos de la toma de decisiones sobre la
administración de sus propios recursos. Naredo (2004) anota que para los intereses privados
resulta más funcional el despilfarro que el ahorro y el uso eficiente del agua.

Francia, el primer país en adoptar este modelo, avanza en el proceso de entregar la

responsabilidad del servicio nuevamente al sector público (Observatorio Europeo, 2006).
Mientras tanto, en el servicio privado de acueducto en el mundo continúan dominando dos
empresas de origen francés: Vivendi S.A. y Suez Lyonnaise des Eaux, poseen proyectos en más
de 120 países, dónde suministran el recurso a unos 200 millones de personas (cuadro 2) con
ganancias superiores a los $300 billones de dólares anuales, esto excluyendo las ventas de agua
en botella (Gopinath, 2000 en Gleik y otros, 2002)
 25
Cuadro 2. Participación del sector privado en los servicios de acueducto y saneamiento. Fuente: Barlow, 1999;
FTGWR , 2000 – en: Gleik et al, 2002).
Participación de dos empresas francesas en millones de
Región personas servidas
Vivendi Water and Wastewater Suez Lyonnaise des Eaux Water and
Concessions Wastewater Concessions
Francia 25,0
Europa occidental 18,5 43,0
Europa central y del este 6,3
África y oriente cercano 8,5 5,0
Norteamérica 16,8 14,0
Asia 14,6 23,0
Latinoamérica 7,8 25,0
Total 97,5 110

2.2.1.1 El sector privado en Colombia

La participación del sector privado en la prestación del servicio de acueducto en Colombia se

describe en el cuadro 3. La Superintendencia de Servicios Públicos, entidad delegada para la
vigilancia y control de todas las ESP (Empresas Prestadoras de Servicios Públicos), no ha emitido
un concepto particular que describa características conjuntas de los prestadores privados. Sin
embargo es posible analizar casos independientes: la incursión de las compañía privadas AAA en
Barranquilla y Aguas de Barcelona en Cartagena, fue la solución a un problema permanente de
ineficiencia en la prestación del servicio de acueducto; la cobertura y calidad del servicio se
ampliaron de forma significativa (Moreno, 2007). Las tarifas ambas empresas son, en promedio,
menores a las de otras empresas públicas de tamaño similar (cuadro 4). En el lado opuesto, se
encuentra el contrato de operación privada de la planta Tibitoc en Bogotá. Según denuncias del
Concejal Fernándo Rojas (en Bernal F, 2006), el costo del tratamiento del metro cúbico de agua
en la planta de Tibitoc, es ocho veces superior que en la operada directamente por la Empresa de
Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. En la primera, dicho costo asciende a $279,29 y en la
segunda es de $34,14. La misma fuente indica que los contratos de concesión con Tibitoc han
influido negativamente en las tarifas, por las condiciones desfavorables en que se pactaron. La
concesión de Tibitoc se pactó a 20 años. De marzo de 1998 a noviembre de 2004, la EAAB le
pagó a la concesionaria US$ 90,1 millones, mientras que ésta solo invertirá en los 20 años US$
42,3 millones. Pérez (2005) describe un caso de privatización claramente desfavorable en la
ciudad de Palmira (Valle del Cauca). La empresa Acuavitae, constituida por firmas francesas,
multiplica por 60 el capital invertido, mientras que el municipio obtiene un factor de rentabilidad
 26
total de 0.24; además, por las condiciones específicas –similares a un contrato de arrendamiento-
el municipio requiere continuar invirtiendo en la infraestructura. La gestión del sistema ha
mejorado, pero también han sido altos los costos sociales, representados en el incremento de las
tarifas y la eliminación de 570 empleos.

Cuadro 3. Población servida por las empresas con participación privada en Colombia, año 2002 (tomado de
Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios 2002).
Nivel de
Municipios
Grupo Empresa Población participación
servidos
privada
Triple A Barranquilla 1.591.480 >50%
Acuarcar Cartagena 829.476 <50% Y > 10%
1 Compañía del Acueducto
Metropolitano de Bucaramanga CAMB Bucaramanga 921.137 >0 Y<10%

Metroagua S.A. Santa Marta 370.610 >50%

Aguas de Manizales Manizales 341.198 >0 Y<10%
Acuaviva S.A. Palmira 230.187 >50%
Proactiva Montería 252.208 >50%
Aap Popayán 203.580 >0 Y<10%
Conhydra Buenaventura 227.096 >50%
2
Centro Agua Tuluá 154.661 >50%
Acuagyr Girardot 114.131 >50%
Servaf Florencia 112.019 >50%
Aguas de la Península Maicao 111.519 >50%
Sera q.a. Tunja 111.512 >50%
Aguas de la Guajira Riohacha 89.182 >50%
Nota: Grupo 1: empresas con más de 75000 suscriptores; Grupo 2: empresas con 25.000 a 75000 suscriptores

2.2.2 Servicio comunitario

La población urbana está acostumbrada a recibir el agua para consumo doméstico a través de
sistemas de gran escala, con fuentes de abastecimiento lejanas, de manera que no se crea ninguna
relación con el territorio que provee el recurso. Salvo pequeños comités de usuarios,
desconocidos para la mayoría, tampoco existe relación con la empresa que suministra el servicio,
sólo se establece un vínculo a través del pago mensual de la factura. En algunas zonas
periurbanas y en el sector rural, el panorama es diferente: el servicio de acueducto se presta a
través de redes descentralizadas administradas directamente por las comunidades, que utilizan
aguas procedentes de microcuencas cercanas. El origen de estos sistemas se explica por la
ausencia de propuestas gubernamentales para la prestación del servicio. La comunidad de muchos
asentamientos informales en la zona rural y periurbana, ha resuelto por si misma el suministro de
 27
agua, creando acueductos que han subsistido por 20, 30 y hasta 70 años. En otros casos fue el
mismo Estado quien promovió estas formas organizativas.

Antes de la actual ley de servicios públicos (142 de 1994), la prestación del servicio de acueducto
en Colombia tenía dos enfoques: el asistencialista y el público comercial. El primero, aplicado en
zonas deprimidas, y el segundo, en las grandes ciudades (DNP, 1991). En un principio, los entes
territoriales responsables del servicio fueron los municipios y los departamentos; posteriormente,
en la década de los 60, se crearon institutos (INSOFOPAL, INPES, INS) que desde el nivel
nacional, promovían el mejoramiento de las coberturas del servicio de acueducto en pequeñas
localidades. Las estrategias de trabajo diseñadas por el gobierno central, buscaban la
coparticipación de la comunidad en la construcción de sistemas de acueducto, a través de aportes
financieros, mano de obra y o elementos. De forma paralela, la Asociación Nacional de Cafeteros
promovió la construcción de acueductos bajo esquemas similares (Univalle-Cinara-Findeter,
1998).

La ley 12 de 1986 devolvió responsabilidad del servicio a las administraciones municipales. Los
institutos que desde el nivel central habían sido creados para atender el servicio fueron
liquidados. La Nación continuó trabajando tangencialmente a través de la Dirección de Agua
Potable y Saneamiento Básico del Ministerio de Desarrollo, hoy Dirección de Servicios Públicos
Domiciliarios, con el impulso del Programa Cultura del Agua, que incluyó tres proyectos: los
Clubes Defensores del Agua, las Jornadas de Capacitación a las Comunidades para el manejo de
sus sistemas de agua y saneamiento y la publicación de las guías “Organicemos nuestra empresa
de acueducto y alcantarillado” (Univalle-Cinara-Findeter, 1998). Actualmente se encuentra en
vigencia el programa Cultura Empresarial, diseñado y ejecutados por el Ministerio del Medio
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la UNICEF, USAID y ARD Colombia. Su objetivo
es fortalecer la cultura empresarial en los entes prestadores de los servicios públicos de agua
potable y saneamiento básico, en municipios menores y zonas rurales, mediante el sistema de
apoyo al mejoramiento de la gestión (MMAVDT, 2004). Los acueductos comunitarios reciben
asesoría y software para el manejo administrativo, siempre y cuando la administración municipal
gestione la ejecución de este proceso. El programa incluye la certificación en competencias
laborales.
 28
La comunidad internacional también tiene trayectoria en el fomento de los esquemas
comunitarios como estrategias de gestión (Kyessi, 2005; Minnatullah, K., Hewawasam, T &
Gross, A., 1998). En muchos países existe la tendencia de alentar a las comunidades rurales a que
manejen sus propios sistemas de abastecimiento de agua, enmarcados en políticas
gubernamentales para la descentralización. Fonseca & Bolt (2003) sostienen que la gestión
comunitaria puede ser la forma más pertinente de manejar el abastecimiento de agua cuando las
comunidades viven en áreas remotas o periféricas, el gobierno local no tiene la capacidad, el
interés o los recursos para proveer el servicio y los mercados para el sector privado están
escasamente desarrollados.

Según Schouten & Moriarty (2003) la Primera Conferencia Mundial sobre el Agua Potable,
realizada en Mar del Plata (1977), planteó un nuevo paradigma de gestión, sustentado en el
desarrollo local. Allí se concluyó que los esquemas convencionales no estaban cumpliendo su
objetivo y se propuso un plan de acción en el cuál los sistemas comunitarios fueron considerados
elementos estratégicos. La Década del Agua (1981-1990) tuvo como objetivo lograr mejoras
sustanciales en los niveles de acceso al recurso. La estrategia comunitaria fue el principal medio
propuesto ampliar la cobertura, sobre todo porque las agencias internacionales no tenían la
capacidad de administrar un alto número de sistemas descentralizados (IRC & GWS, 2003). Se
recurrió entonces a la financiación de la infraestructura que posteriormente sería administrada por
la comunidad. Según IHE-PNUD (1992) en WWAP (2006):

“…Esta experiencia demostró que el desarrollo y el progreso no son duraderos ni se afianzan si se

considera que la labor es una mera actividad de suministro de infraestructura física. La prestación
de la debida asistencia a las capacidades locales y al desarrollo de dichas capacidades, puesto que
los proyectos en el sector no ocurren en el vacío; lo bien que funcionen depende de las fortalezas
del Sector, de las instituciones y sus prácticas, de la capacidad administrativa y organizativa de las
empresas y de la cultura organizacional…” .

2.2.2.1 Diagnóstico del servicio comunitario en Colombia

A pesar de que estas organizaciones comunitarias no son visibles, su importancia en la prestación

de este servicio es significativa en términos cualitativos y cuantitativos. La Superintendencia de
Servicios Públicos Domiciliarios calcula que en el país existen unos 12.000 acueductos
 29
comunitarios, determinantes en la calidad de vida de muchos sectores, donde no existe otra
opción para acceder al servicio. Capitales como Pereira, Ibagué o Villavicencio, para citar sólo
tres casos, cuentan con una cobertura de alrededor del 20% de la población en manos de
acueductos comunitarios (Correa, 2006).

Durante la etapa de diagnóstico correspondiente al Plan de Ordenamiento y Manejo del Río

Aburrá (Área Metropolitana del Valle de Aburrá, Corantioquia y Cornare, 2007) se hizo un
inventario de acueductos comunitarios, atendiendo únicamente la información presente en las
dependencias de las Alcaldías de cada uno de los municipios del territorio. A pesar de que
únicamente se usaron fuentes secundarias, se encontró que son casi 300 los acueductos
comunitarios en esta cuenca. Por la escala de trabajo no se profundizó en el diagnóstico, sin
embargo, sólo el número evidencia la importancia de esta estrategia para la prestación del
servicio. Sierra (2000) y Jaramillo y Loaiza (2002), presentan trabajos sobre acueductos
comunitarios en el Oriente Antioqueño, donde se resaltan igualmente la importancia del servicio
comunitario para asegurar la cobertura en muchas veredas y pequeñas localidades.

Sin embargo, la importancia de los acueductos comunitarios no sólo radica en el suministro del
agua, sino en que en muchas ocasiones se convierten en puntos donde se articula la vida social de
una comunidad. Correa (2006) evidencia cómo los acueductos comunitarios son, aún en la
periferia de centros urbanos, valiosos elementos de cohesión comunitaria, demuestran fortalezas
organizaciones y técnicas, aportan otro tipo de servicios sociales, establecen redes y asociaciones
con otras organizaciones, y son elementos activos en el manejo de las microcuencas; en fin,
hacen méritos para ser considerados patrimonio público local.

Durante los encuentros regionales y departamentales de acueductos comunitarios (Primer

Encuentro Departamental del Acueductos Comunitarios, 1 de Agosto de 2006; Grupo de trabajo
de Acueductos Comunitarios de la Zona 6 del Municipio de Envigado –Noviembre 2006-Enero
2007-, Primer encuentro de Acueductos Comunitarios del Valle de Aburrá – 23 de marzo de
2007) se realizaron autodiagnósticos del servicio que describen situaciones similares a aquellas
consideradas por el CINARA (Cinara, 2000; García & Bastidas, 2000; Vargas, 2001; Jiménez,
2001) y por Sierra (2000) y Jaramillo y Loaiza (2002). Se trata de una descripción general de
elementos comunes, pero no debe olvidarse que son muchos los sistemas comunitarios que han
logrado desarrollar procesos administrativos que se alejan del panorama descrito:
 30

– Tarifas bajas que no corresponden a análisis de costos

– Mantenimiento puntual
– Uso del agua sin medición
– Mayores niveles de consumo
– Administración por comités de vecinos vitalicios o juntas de acción comunal
quienes generalmente no reciben salario
– Operación remunerada por parte de uno o dos empleados
– Aportes de la comunidad en mano de obra para actividades de reparación
– Carencia de reglamentos y libros contables
– Fuerte sentido de pertenencia de la comunidad sobre sus acueductos
– Uso de tecnología no convencional
– Niveles de ingresos recibidos que permiten asumir los costos de operación y
mantenimiento regular del sistema, pero no reparaciones grandes o ampliaciones
– Falta de dominio sobre las microcuencas que abastecen el recurso
– Redes en mal estado
– Falta de planeación
– Desconocimiento, incomprensión o incapacidad de acogerse a las normas del
sistema regulatorio

Basado en datos suministrados por la Supertintendencia de Servicios Públicos, Pérez Rincón

(2001), compara sus indicadores de gestión con aquellos de empresas públicas y privadas de
diversas escalas, encontrando que algunas de estas organizaciones tienen una calificación
superior a las empresas de mayor tamaño, de carácter oficial o privado: La eficiencia técnica y
operativa, los niveles de legalidad y cobertura son mayores en muchos casos, también presentan
un mejor balance financiero y menores costos de contratación. Sin embargo, es mayor el
consumo promedio por suscriptor (debido a los menores costos del servicio) y se presentan
resultados inferiores en los niveles de cobertura nominal de medición de agua, continuidad del
servicio y niveles de existencia de plantas potabilizadoras.

No obstante, la Superintendencia de Servicios Públicos (2006), indica que por tratarse de

sistemas atomizados, dispersos e informales, el control sobre su gestión resulta una tarea
inviable. Afirma que son técnica y financieramente inviables, poco atractivos a la inversión
 31
privada, con bajos indicadores de gestión pero igualmente bajos niveles de reclamación,
difícilmente controlables por la CRA y la Superintendencia de Servicios Públicos y
desarticulados con las administraciones municipales.

En síntesis, podría afirmarse que la importancia del servicio comunitario está ampliamente
ratificada, no solo porque cubre zonas donde el estado no se ha hecho partícipe, sino porque se
trata de un elemento que enriquece la vida comunitaria. Sin embargo, si se piensa en las
condiciones de calidad del servicio prestado por la comunidad, se encuentran numerosas
debilidades cuya solución requiere de la intervención de actores externos, bien sean otras
organizaciones similares con las que pueda existir intercambio o el estado, centros de
investigación y ONG’s.

2.2.3 El papel del Estado en la prestación de servicios públicos

En calidad de prestador de servicios públicos, el estado puede asumir dos posiciones, la

asistencialista y la comercial empresarial; es decir, puede prestar el servicio como un aporte al
bienestar de la población o aprovechar esta actividad con beneficios sociales pero también
financieros. Por un Modelo Público de Agua, texto publicado por el Observatorio Europeo
(2006), presenta una amplia gama de ejemplos que ilustran cómo varias formas de participación
pública y control democrático han desembocado en mejoras significativas de la eficacia, la
receptividad y los logros sociales de Empresas Públicas prestadoras del servicio de acueducto. La
propuesta combina estrategias como el presupuesto participativo con una fuerte participación de
la sociedad civil en la gestión de la empresa de agua (un modelo al que se suele aludir como
‘control social’).

Como aporte a la discusión sobre las diferentes opciones de gestión, Ostrom (2001) critica el uso
de modelos generalizadores. La autora indica que tanto el aprovechamiento y administración,
privada o pública de los recursos naturales, ha conducido a verdaderas calamidades ambientales,
pero que al mismo tiempo también hay que notar experiencias antiguas y recientes que han
logrado reconciliar explotación y conservación. La clave, según Ostrom, no es la propiedad, es
más bien la capacidad de las instituciones que regulan, el compromiso mutuo y la supervisión. En
el cuadro 1 se mencionó la clara dificultad para dejar en manos del mercado las condiciones de
 32
valor y distribución del agua; el papel del estado, como ente regulador del uso del recurso queda
claramente definido y justificado.

Además de regulador, el Estado es administrador de sus recursos naturales. La Constitución

Nacional de Colombia define principios básicos acerca de la gestión del recurso hídrico y los
servicios públicos, indicando que el consumo doméstico del agua prevalece sobre otros usos, que
es prioritario proteger las cuencas abastecedoras. La carta también afirma que todo ciudadano
tiene derecho a la ser usuario del servicio de acueducto, la nación debe garantizar que se cumpla
este derecho.

2.3 MARCO LEGAL PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS

PÚBLICOS EN COLOMBIA

La Constitución Política de Colombia (artículos 365 a 370) le entrega al estado la responsabilidad

fundamental de asegurar la prestación eficiente de los servicios públicos en todo el territorio. A
través de la ley 142 de 1994 se fijan las competencias y responsabilidades relativas a la
prestación de los servicios públicos: regulación, cobertura, calidad, financiación y régimen
tarifario, con criterios de solidaridad y resdistribución de ingresos. Igualmente se establecen todas
las directrices para la administración del servicio de acueducto, indicando claramente que las
empresas prestadoras pueden tener un carácter público, privado, mixto o comunitario y deben
regirse bajo el régimen comercial. Se establece una Comisión Reguladora de Agua Potable y
Saneamiento Básico (CRA) encargada de definir las fórmulas tarifarias y una Superintendencia
de Servicios Públicos Domiciliarios, que ejerce las funciones de control y vigilancia sobre las
empresas prestadoras. La Resolución 287 de 2004, define un tema fundamental en la gestión del
servicio, la aceptación de márgenes de rentabilidad financiera sobre las inversiones causadas –
bien sean públicas o privadas-, márgenes similares a los de cualquier otra empresa con un nivel
de riesgo semejante.

Los principios de manejo están definidos: neutralidad, solidaridad, redistribución, transparencia,

eficiencia económica y suficiencia financiera. La suficiencia financiera es el elemento más
significativo de la ley, básico a la hora de establecer las tarifas. De acuerdo con este principio, las
empresas deben ser autosostenibles en términos financieros, recaudando vía tarifa los recursos
 33
económicos requeridos, no solo para su administración y el mantenimiento de la infraestructura,
sino también para las necesidades de expansión futura.

“…El nuevo modelo está concebido para que la prestación de servicios públicos funcione bajo la
lógica de un negocio privado. El estado se focaliza en planificar, regular, controlar y vigilar. Se
trata de una lógica que transforma la dinámica anterior, caracterizada por el dominio de empresas
estatales, carentes de visión comercial, con subsidios indiscriminados e injerencia política en la
toma de decisiones…” (Cuervo, 2004).

2.3.1 Cobro por el servicio de acueducto

El régimen tarifario actual busca implementar precios que permitan mejorar calidad y cobertura,
y promover el ahorro del recurso. Las tarifas deben ser reflejo del costo real de prestar el servicio,
teniendo en cuenta sus costos administrativos, mantenimiento y operación e inversiones a largo
plazo. Los aumentos de productividad deben distribuirse entre la empresa y los usuarios, tal como
ocurriría en un mercado competitivo. Las fórmulas tarifarias no pueden trasladar a los usuarios
los costos de una gestión ineficiente, ni permitir que las empresas se apropien de las utilidades
provenientes de prácticas restrictivas de la competencia.

Como estrategia para cumplir con los principios de solidaridad y redistribución se estableció
además un régimen de subsidios. La ley 715 de 2001 y el Decreto 849 de 2002 reglamentaron un
subsidio máximo del 50%, 40% y 15% para los estratos 1,2 y 3 respectivamente, que se aplica al
consumo, no al cargo fijo ni a la conexión (Artículo 99, Ley 142). Las fuentes de los recursos
para los subsidios son los aportes solidarios o sobreprecios a los usuarios residenciales de los
estratos 5 y 6, industriales y comerciales -subsidios cruzados-, los recursos obtenidos de Fondos
de Solidaridad y Redistribución de Ingresos del orden municipal, distrital, departamental y
nacional, recursos provenientes del Sistema General de Participaciones y de Regalías -subsidios
directos- (Artículo 99, Ley 142). Bajo el esquema propuesto por la ley, los subsidios permiten
que los sistemas de acueducto cumplan con la meta de ser autosostenbiles, pues cuando el nivel
socieconómico de los usuarios no es suficiente para suplir las necesidades económicas del
sistema, se espera que el estado haga su aporte a través de éstos.
 34
Solanés (1998), cita como ejemplo el caso colombiano para considerar las dificultades en la
aplicación de estos subsidios cruzados. Él menciona cómo en Bogotá, los usuarios de más bajos
ingresos (estrato 1) pagan el 82% de lo que cuesta el servicio, mientras que los de altos ingresos
(estrato 6) pagan el 253%. Según datos referenciados por el autor, el 90% de los usuarios son
subsidiados, de esta forma, el sistema resulta poco efectivo.

En el marco de discusión ofrecido por los espacios de participación ciudadana para la ejecución
de las tareas de la CRA (CRA, 2004), los usuarios argumentan que las condiciones económicas
actuales han sufrido tal deterioro, que la capacidad de pago de las tarifas es un hecho que la
regulación debe tener en cuenta. Como respuesta a tal inquietud, la Comisión Reguladora cita el
artículo 95 de la Constitución que afirma "Es deber de la persona y del ciudadano contribuir al
financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y
equidad", aclarando que el diseño de subsidios es la herramienta indicada para atender esta
situación y delegando en los alcaldes y los concejales la responsabilidad de tomar medidas para
crear y ejecutar en el presupuesto municipal, apropiaciones para subsidiar los consumos básicos
de acueducto y saneamiento básico de los usuarios de menores recursos, dando prioridad a esas
apropiaciones sobre otros gastos que no sean indispensables para su funcionamiento (CRA, 2004)

2.3.2 Impacto de la legislación actual

El primer y más evidente impacto del régimen creado por la nueva legislación fue el incremento
en las tarifas. Entre 1995 y 2000, los usuarios tuvieron que pagar en sus facturas mayores valores
en acueducto y alcantarillado, que fluctuaron en términos reales, entre el 38% y el 226% en las 18
principales ciudades del país, dependiendo del estrato. En el caso de Bogotá, las tarifas de
acueducto y alcantarillado, crecieron entre 1997 y 2002 de la siguiente manera: 232% en el
estrato uno, 138% en el estrato dos, 110% en el estrato tres, 59% en el estrato cuatro, 43% en el
estrato cinco y 39% en el estrato seis. Con menor intensidad, pero también con crecimientos
igualmente significativos, en las otras tres principales ciudades del país se presentó un fenómeno
similar (Contraloría, 2004).

El análisis de la dinámica de precios entre 1998 y 2001 presentado por la Superintendencia de

Servicios Públicos (2002), mostró que mientras el crecimiento del Índice de Precios al
 35
Consumidor total nacional fue de casi un 28%, los precios del sector acueducto, alcantarillado y
aseo se incrementaron en un 82.5%. Sin embargo, entre las 34 empresas de acueducto mas
grandes del país, la cobertura del servicio de acueducto durante este período, sólo subió un 1.3%
en promedio (Superintendencia de servicios públicos domiciliarios 2002).

La aplicación de las fórmulas tarifarias no impidió divergencias evidentes al comparar el precio

del cargo fijo y del metro cúbico en diferentes empresas el país

Cuadro 1. Cargo fijo y costo del metro cúbico de agua en diferentes ciudades del país, año 2003; oferta hídrica en las
cuencas y longitud de la red por usuario para las diferentes empresas (tomado de Superintendencia de Servicios
Públicos, 2006). TMB: Tarifa media básica por estrato. CMA: Costo medio de administración, utilizado para estimar
el cargo fijo. CMLP: Costo medio de largo plazo, utilizado para estimar tarifas por consumo.
Estrato o tipo Bogotá Medellín B/quilla Cali C/gena Manizales Popayán V/dupar Neiva Pasto Ibagué Pereira Cúcuta B/manga
de uso
TMB 1 578 501 549 445 669 524 366 319 304 293 236 446 488 342
TMB 2 974 681 667 895 841 641 488 391 359 428 344 535 631 493
TMB 3 1645 1330 933 987 1211 805 562 575 497 594 388 758 731 824
TMB 4 1936 1398 1278 1194 1528 963 602 743 552 838 413 892 971 970
TMB 5 3000 2092 1765 1778 2323 1158 723 898 663 1085 773 1158 1199 1164
TMB6 3894 2771 2188 2026 2886 1158 738 898 663 1085 1034 1441 1378 1265
Industrial 2721 2162 2001 2511 2093 1209 785 898 990 1487 657 1472 1634 1164
Comercial 2721 2162 2001 2511 2093 1209 782 898 990 1487 657 1472 1634 1164
Oficial 2157 1398 1276 1194 1528 963 602 748 562 1015 413 892 1320 970

CMA 10122 7051 4144 7879 7311 7790 4643 5388 2093 4038 1871 3741 3816 5911
CMLP 1855 1045 1068 800 1160 572 370 479 448 813 319 705 601 674
% captado 65 71 0,2 6,5 2 63 120 74 55 47 60 40 15 58
sobre la oferta
hídrica mínima
Longitud de la 3,1 4,4 5,6 5,5, 9,3 9,7 7,6 9,2 8,1 9 7,6 6,5 8 7
red por usuario

La Contraloría General de la República reconoció este problema y publicó en 2004 un informe

donde se resalta que con los incrementos de los últimos años, los servicios de acueducto y
alcantarillado aumentaron su participación en el gasto de los hogares, de menos del 2% en 1998 a
 36
más del 8% al final de 2001 para el estrato 1, como proporción del ingreso recibido. Como
propuesta para reducir el impacto del nuevo régimen sobre los costos del servicio, la Contraloría
propuso 3 medidas:

La reducción de la tasa de descuento o remuneración del capital, desde el rango inicial del 9 al
14% hasta uno nuevo entre el 9% y 12%.
La exclusión del la porción corriente del pasivo pensional, de manera que este no se cobre a los
usuarios sino que sea aprovisionado anualmente por las empresas.
La inclusión de un tope máximo al factor prestacional para incentivar la eficiencia mediante un
límite al costo por empleado que pueden recuperar las empresas mediante las tarifas

La Corte Constitucional también se pronunció al respecto mediante Sentencia C-150 de 2003,

estableciendo que el criterio de suficiencia financiera no podría tener prioridad sobre ninguno de
los otros criterios tarifarios, como son el de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad y
redistribución, simplicidad y transparencia.

Con el objeto de corregir el panorama descrito y atendiendo a la disposición de la ley 142, según
la cuál es necesario revisar el régimen tarifario cada 5 años, la CRA expidió la Resolución 287 de
2004. Se trata de una nueva metodología que enfatiza el logro de la eficiencia económica,
teniendo en cuenta que se dispone con más y mejor información sectorial. Se excluyeron de la
tarifa algunos costos que no hacen parte de la prestación corriente del servicio como pensiones de
jubilación, amortizaciones a cálculos actuariales y depreciaciones de edificaciones, plantas,
ductos y túneles. Paralelamente se incluyeron elementos dependientes de la eficiencia de las
empresas, calificada a través de un modelo de eficiencia comparativa con la metodología de
Análisis de la Envolvente de Datos (DEA). El tema de la remuneración del capital invertido no
atendió el tope del 12% propuesto por la Contraloría. Mediante resolución 312 de 2005 se fijó
tal remuneración de la siguiente manera: Para las empresas prestadoras que a diciembre de 2004
atiendan a más de 25.000 suscriptores se situará al interior del rango comprendido entre 13.34% y
13.92%. La tasa de descuento para las empresas prestadoras que a diciembre de 2004 atiendan
hasta 25.000 suscriptores debe ubicarse en el rango comprendido entre 14.24 y 14.58%.
Finalmente se incluyeron las tasas ambientales en la tarifa de los servicios, en particular, las
relacionadas con las tasas por uso de agua y las tasas retributivas.
 37
La Superintendencia estima que la completa aplicación de las últimas formulas significará, para
las grandes empresas (aquellas que atienden más de 80.000 usuarios), una reducción de las tarifas
entre el 3 y el 24%. Entre las empresas que atienden entre 25.000 y 80.000 usuarios, se estiman
ascensos tarifarios entre el 5 y el 12% y entre las que prestan el servicio a un número de usuarios
comprendido entre 2.500 y 25.000, hay variabilidad: en algunos casos el costo subiría hasta el
24% y en otros, bajaría hasta el 50%. El tema del pasivo pensional se consideró en la revisión, de
forma tal que su participación en el costo total del personal bajo del 54% en los años 2002 y 2003
y al 42% en los años 2004 y 2005 (Superservicios, 2006)

Rivas y Montenegro (2005), analizan la evolución de los servicios públicos en Colombia después
de la Ley 142. Sus conclusiones hablan de mejoramiento notable tanto en la calidad y cobertura
como en la reducción del consumo de agua a partir del incremento tarifario. Los autores no
analizan las consecuencias de estos incrementos sobre el presupuesto familiar de los estratos
bajos. En el último informe anual del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD, 2006) se hace referencia a un estudio comparativo sobre el precio del agua en
Latinoamérica (Gasparini & Tornerolli, 2006), donde se indica que en Colombia, el 20% más
pobre de la población, emplea más del 8% de sus ingresos en el pago del servicio de acueducto.
El mismo indicador establece que en Guatemala, dicho valor corresponde al 2.5%, en Perú, al
4%, en México, al 6% y en Bolivia, como en Colombia, al 8%. La Contraloría General de la
Nación hace evidente este problema en su informe evaluativo del sector (2004). Allí se indica que
los servicios de acueducto y alcantarillado han aumentado su participación en el gasto de los
hogares de estrato 1, de menos del 2% en 1998, a más del 8% al final de 2001 (Contraloría
General de la República, 2004). Según la entidad, es necesario reducir las tasas de retorno del
capital invertido, actualmente ubicadas entre el 9 y el 14% a un rango que no supere el 12%,
manteniendo su límite inferior.

2.3.3 Nuevas iniciativas legislativas

En el año 2006, el Congreso de la República debatió una iniciativa legislativa conocida como Ley
del Agua o Ley 365, que pretendía reorientar la planificación y administración del recurso
hídrico. El texto del proyecto de ley causó gran polémica entre ambientalistas y académicos por
su falta de rigor técnico y porque se consideró que su propuesta sobre la administración de las
 38
concesiones de agua era un camino hacia la privatización del recurso: se otorgaban plazos muy
amplios y se abría la posibilidad para que los beneficiarios de la concesión la intercambiaran en
el mercado (Galán, 2005). El manejo del agua como recurso económico estuvo en centro de las
discusiones sobre las implicaciones y los vacíos del proyecto de ley. A pesar de que finalmente
la iniciativa no fue aprobada, es importante considerar este antecedente pues mostró que el país
es vulnerable ante los intereses del mercado, lo cual puede representar un riesgo importante si se
consideran las intenciones de firmar acuerdos que liberarán notablemente la economía frente a la
inversión extranjera.

Se hace frente a este tipo de amenazas a través de otras propuestas contrarias como la actual
iniciativa ciudadana que propone, a través de una referendo, una reforma a la constitución
nacional cuyos puntos principales son los siguientes (Referendo 001):
– La declaración explícita del agua como un bien común y público y como un derecho
humano fundamental.
– La declaración de cauces, lechos, humedales, lagos y playas como bienes de la nación.
– Respeto por el valor cultural del agua como elemento sagrado en la cosmovisión de los
grupos étnicos.
– Protección por parte del estado de los ecosistemas esenciales para el ciclo del agua.
– Prestación directa e indelegable del servicio de acueducto y alcantarillado por el estado o
por comunidades organizadas.

2.3.4 Planes Departamentales del Agua

La estrategia actual para la gestión y financiamiento de la ampliación en la cobertura del

suministro de agua potable está descrita en el CONPES 3463, titulado: “Planes departamentales
de agua y saneamiento para el manejo empresarial de los servicios de acueducto, alcantarillado y
aseo” (MMAVDT, DNP, DDUPA, 2004). Esta propuesta se expone como una respuesta a los
problemas generados por el uso disperso de diferentes fuentes de recursos para la financiación del
sector: recaudo tarifario, sistema general de participaciones, aportes nacionales, corporaciones
autónomas regionales, aportes municipales. En los antecedentes a la propuesta se indica que ha
faltado un componente de preinversión integral, con visión regional; las inversiones han sido
dispersas debido a la segmentación de recursos por vigencias, ha habido atomización y asimetría
 39
en la distribución geográfica de los recursos. Los Planes Departamentales se presentan como la
estrategia para aprovechar las economías de escala, articular las diferentes fuentes de recursos y
ejercer un mejor control sobre los recursos y el cumplimiento de la regulación. El esquema pone
al gobierno departamental como instancia de coordinación con el gobierno nacional en la
implementación de los Planes, y agente articulador de las diferentes fuentes de recursos. El
manejo del dinero se realizará a través de esquemas fiduciarios, con rendición de cuentas a las
entidades de control y la ciudadanía (MMAVDT, 2007).

De forma complementaria, la nueva Ley de Reglamentación de las Transferencias, obliga a los

municipios a invertir en la ampliación de su cobertura de agua potable. Entre 1996 y 2003, la
nación destinó 11,7 billones de pesos para invertir en acueductos y saneamiento básico, sin
embargo, 670 cabeceras municipales carecen aún del servicio de agua potable (MMADT, 2008).
Para evitar que los recursos transferidos se sigan desviando, los municipios tendrán un plazo de
18 meses, a partir de enero de 2008, para cumplir con los requisitos de ley, de lo contrario
perderán la competencia y los recursos de la participación para agua potable y saneamiento
básico del Sistema General de Participaciones, en este caso, serán los departamentos quienes
administren los recursos y aseguren la prestación del servicio.

Otro de los puntos que incluye la nueva ley es que a partir del primero de enero del 2008, los
alcaldes electos manejarán sólo el 85% de los recursos correspondientes a la bolsa agua potable y
saneamiento básico, girados por el Sistema General de Participaciones.
El restante 15% de los recursos se girarán a los departamentos para constituir una bolsa de agua
que realizará los megaproyectos.

2.3.4.1 Inversión en ampliación de la cobertura de agua potable, Departamento de Antioquia

La última administración del Departamento de Antioquia ha realizado notables avances en la

gestión para la ampliación de la cobertura de agua potable. La inversión en el sector pasó de 1389
millones en el período 1998-2000, a 5400 millones en el período 2000-2003 para llegar
finalmente a más de 100.000 millones en el último período 2004-2007. Esto ha significado el
suministro del servicio en 100 cabeceras municipales que carecían del mismo. También ha
habido inversión en la capacitación de más de 1500 operadores de plantas y 750 mujeres,
 40
educadas como multiplicadoras del programa de ahorro y uso eficiente del recurso. A pesar del
muy significativo avance, debe considerarse que faltan aun 20 cabeceras, 280 veredas y más de
400 corregimientos por contar con el acceso domiciliario al agua potable (Gobernación de
Antioquia, 2007).
 41

3 CRITERIOS DE SOSTENIBILIDAD PARA

ACUEDUCTOS COMUNITARIOS

La palabra sostenible está asociada con la capacidad de mantener ciertas condiciones a lo largo
del tiempo. Las divergencias en la interpretación de lo que puede ser el manejo sostenible del
agua se derivan de diferentes concepciones frente al agua como bien social o económico. En el
primer caso, podría considerarse sostenible aquel sistema capaz de lograr el abastecimiento
universal, equitativo y permanente del recurso. En el segundo, podría asociarse la sostenibilidad
con la capacidad de mantener el abastecimiento hídrico requerido para alimentar el sistema
productivo y permitir el crecimiento económico.

Como se mencionó en el numeral uno, la condición de sostenibilidad desarrollada surge a partir

de los factores presentados por el IRC y el WSP del Banco Mundial (2003), pero la
denominación y definición de cada factor, es una propuesta conceptual que se fundamenta en la
fusión de un amplio conjunto de autores, normas y políticas. Muchas de ellas están descritas en el
marco conceptual, otras, ya suficientemente ilustradas en la literatura académica, sólo se
mencionan, pues de otra forma, el marco del trabajo se haría excesivamente diverso y extenso.
Se resalta que los cinco criterios enunciados guardan estrecha relación con trabajos previos, el
aporte está en la síntesis que se logra al interrelacionar principios teóricos de diversas disciplinas
y dar mayor importancia, en los temas ambiental e institucional, a los componentes relativos al
marco legislativo, la gestión territorial y el papel de la autoridad ambiental.

3.1 INTERACCIÓN CON EL TERRITORIO:

La noción de sostenibilidad que se propone, está sustentada en los principios de la economía

ecológica, según la cuál, el balance de cualquier intervención sobre los recursos naturales debe
tener en cuenta las variables que describen la dinámica natural de los ecosistemas, es decir,
materia y energía (Georgescou, 1971). Bajo esta consideración, el menor gasto energético se
obtiene privilegiando el consumo de recursos locales. Atendiendo también los principios
 42
expuestos por Schumacher (1973), el acceso a fuentes de agua cercanas es un elemento
claramente ligado a la sostenibilidad de un sistema de acueducto y no sólo permite reducir el
consumo de recursos físicos sino que contribuye al fortalecimiento de vínculos entre comunidad
y territorio (Escobar, 2001; Carrizosa 2005), elemento clave para la protección de las cuencas. De
la misma manera, se considera que consumir agua procedente de otras cuencas crea
subordinación y desequilibrio (Izazola, 2001). Mientras sea posible, la oferta hídrica de una
cuenca debe aprovecharse dentro de la misma. Así también debe potenciarse dicha oferta
atendiendo al uso racional del recurso, evitando la contaminación de las fuentes y procurando
compatibilidad entre uso del suelo y uso del agua.

Se atiende entonces la relación entre el uso del suelo y la calidad y cantidad de la oferta hídrica,
considerando la necesidad de uso de ambos recursos, con criterios de equidad, participación
social y manteniendo las condiciones de sostenibilidad del ecosistema natural (Jakeman y otros,
2006). Se considera que tal como el uso del agua para consumo doméstico prima sobre cualquiera
otro (Ley 99 de 1993), el uso del suelo para proteger el recurso hídrico es prioritario. Así, los
planes de ordenamiento del territorio o de las cuencas, deben obedecer al aseguramiento de la
calidad y cantidad de agua demandada por la población. De forma paralela, las concesiones de
agua están asociadas con la necesidad de conservar un caudal ecológico en las fuentes.

3.2 CONTRIBUCIÓN AL FORTALECIMIENTO DEL TEJIDO SOCIAL

Los principios de desarrollo local, en contraposición a las concepciones econocéntricas y

tecnocéntricas del desarrollo, son objeto del trabajo de Schumacher (1973); la inquietud principal
del autor se refiere al “dramático” incremento de la escala de los negocios y de los gobiernos,
fenómeno que considera contraproducente ya que crea una uniformidad que aliena. Schumacher
veía la solución en pequeños negocios con localizaciones específicas que permitieran una mayor
relación entre los empleados y los clientes, la oferta y la demanda, a través de la utilización de la
tecnología adecuada. Escobar (2001) construye una reafirmación teórica de “el lugar”,
considerando el no-capitalismo y la cultura local en oposición al dominio del espacio, el capital y
la modernidad, los cuales son centrales al discurso de la globalización. Anota que deben resultar
teorías que hagan viables las posibilidades para reconcebir y reconstruir el mundo desde una
perspectiva de prácticas basadas en “el-lugar”. Es exactamente el mismo concepto que Carrizosa
 43
Umaña describe en su libro sobre sostenibilidad local (2005) donde se refiere a los “terruños”,
aquellos territorios donde más que crecimiento económico se busca construir nación, restaurar
ecosistemas, conservar la biodiversidad y los valores culturales. Terruños poblados no por
razones de mercado sino de nacionalidad, de humanidad y buen vivir, donde las decisiones
obedecen a soluciones sociales y ambientales más que a lógicas financieras.

Atendiendo estos principios, son el fortalecimiento de lazos entre vecinos, el sentido de

pertenencia que se crea sobre el barrio, el contar con un sistema de acueducto de carácter propio
y local, elementos asociados a la sostenibilidad. La importancia del tema del tejido social se
asocia con la consideración de que uno de los mayores aportes de la gestión comunitaria, es el
fortalecimiento de las relaciones y el desarrollo de un potencial social que permite trabajar a
favor de intereses comunes. Putman (2000) hace un profundo análisis sobre la sociedad
norteamericana y demuestra como los ciudadanos se han ido apartando progresivamente mientras
las organizaciones sociales se han ido desintegrando, lo cuál implica, según el autor, una
significativa pérdida del “capital social”. El que un acueducto haga un aporte en sentido
contrario, propiciando espacios de encuentro y gestión colectiva, es ya un argumento a favor de la
permanencia del sistema en el tiempo.

Schouten & Moriarty (2003), a través de un trabajo de evaluación participativa de 52 sistemas de

acueducto en Indonesia, concluyen que la sostenibilidad está asociada con la condiciones de
equidad en la asignación de cargas y beneficios, la claridad y transparencia en la información y
la no discriminación.

3.3 CAPACIDAD DE GESTIÓN

La viabilidad financiera del acueducto y la calidad de sus procesos administrativos, son

elementos asociados a la capacidad de gestión de quienes participan en la organización y
dirección del sistema.

El concepto de viabilidad financiera, definido como la capacidad para generar los recursos que
las condiciones normales de operación y mantenimiento demandan (WSP & IRC, 2003), ley
142), debe ser ampliado, considerando privilegiar la concepción del agua como un bien social,
 44
sobre su condición de bien económico, caracterizaciones ambas otorgadas al recurso, de manera
oficial, desde la Declaración de Dublín en 1992. Bajo los principios de sostenibilidad propuestos,
el agua es un bien que debe generar bienestar en condiciones de equidad, más no lucro particular.
Las tasas de retorno financieras no son compatibles con la condición de bien común que enmarca
la concepción del agua. Se ratifica la necesidad del cobro por el uso del recurso (Declaración de
Dublín), como un mecanismo fundamental para la financiación de los sistemas (Ley 142 de
1994), pero este cobro no puede estar por encima de las posibilidades de acceso por parte de los
usuarios, así, las tarifas deben obedecer a las condiciones socioeconómicas de la población
(CINARA, 2000; Ecofondo, 2007)*. La sostenibilidad financiera requiere considerar
necesariamente el derecho al agua como un derecho fundamental, según principios expuestos por
Gleik (1999) y ratificados por Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR,
2002). El aporte de subsidios, directos o cruzados, procedentes del estado o de otros usuarios con
mayor capacidad económica, es un elemento fundamental en este tema. Cuando las comunidades
no pueden por sí mismas financiar un sistema que les permita acceder al servicio en óptimas
condiciones, el estado deberá intervenir a través de la entrega de recursos financieros.

La capacidad administrativa está relacionada con las fortalezas de la comunidad en pro de

realizar las gestiones que tienen que ver con el manejo del personal, el control sobre los procesos,
la planeación y gestión de los recursos. Ésta depende de la calidad del trabajo del grupo humano
que conforma la organización, y por lo tanto, de la asertividad de la comunidad en el
nombramiento o remoción de este grupo. La capacitación es un aspecto fundamental en este
sentido (Fonseca & Bolt, 2003), así como la posibilidad de la organización para retribuir con un
salario el trabajo de quienes participan en la gestión administrativa.

De acuerdo con la ley 142, toda organización prestadora del servicio de acueducto debe
constituirse como una “Empresa de Servicios Públicos” (ESP), acogerse al régimen comercial
vigente y regirse por las normas y formalidades establecidas. En este caso, el ser una “ESP”
legalmente constituida no se considera un factor de sostenibilidad, dado que hay acuerdo entre
investigadores y representantes de los acueductos, en que la normatividad vigente no se adapta a
sus condiciones particulares. Antes que legalidad, los acueductos comunitarios se sustentan en la
legitimidad, necesariamente ligada con los resultados tangibles respecto a la calidad de vida de la
comunidad (Memorias del Primer Encuentro Departamental de Acueductos Comunitarios
(Antioquia), 2006; Declaración del Primer encuentro Nacional de Acueductos Comunitarios
 45
(Colombia), 2006). El rigor administrativo, la capacidad para financiar el desarrollo de una
estructura física y organizacional adecuadas, así como la planeación, son elementos relacionados
con la permanencia del sistema en el tiempo.

3.4 RELACIONES INSTITUCIONALES

Las leyes y las instituciones, son el contexto jurídico y operativo que enmarca la gestión del
acueducto, su sostenibilidad depende así también de un marco jurídico y político, donde
intervienen los siguientes actores:
– El estado como responsable del bienestar de los ciudadanos, vigilante de la igualdad sobre
la libertad y gestor de derechos sociales y ambientales (Constitución Política de
Colombia).
– Las instituciones y las leyes como entidades al servicio de la prestación de un servicio
público, bajo los principios de equidad, solidaridad y neutralidad (Constitución política de
Colombia, Ley 142 de 1994), trabajando en red, de manera coordinada (Jakeman et al.,
2006; WWAP, 2006)
– La gestión del recurso en el nivel más bajo posible, según los principios de la Declaración
de Dublín (1992), en otras palabras, descentralización y gestión local (WWAP, 2006).
– Amplia participación de todos los actores comunitarios, orientada a administrar el servicio
de acueducto con la intervención variable de las instituciones, según necesidades locales
(CINARA-FINDETER, 1998; Jakeman y otros, 2006; WWAP, 2006).
– Las Asociaciones de Acueductos como elementos clave para que la gestión comunitaria
del servicio se consolide como estrategia, pues son la oportunidad de intercambiar para
fortalecerse y alcanzar mayores niveles de representación política ante el estado y la
sociedad en general (Encuentros departamentales y Nacionales de acueductos
comunitarios (2006 y 2007; Univalle-Cinara-Findeter, 1998)).
– La necesidad de involucrar a todos los actores –comunidad e instituciones - en la
planificación del recurso hídrico, administrando tanto la oferta como la demanda, con
criterios de equidad y un adecuado control y regulación (Jakeman et al, 2006).
 46
3.5 INFRAESTRUCTURA TÉCNICA:

El WSP y el IRC (2003), señalan como elementos asociados a la sostenibilidad técnica, el acierto
en el diseño de la infraestructura y las condiciones de construcción y operación; sin embargo, es
importante resaltar la necesidad de desarrollar tecnologías apropiadas que permitan prestar el
servicio en óptimas condiciones, de acuerdo con necesidades y recursos locales. Esta concepción
también está implícita en la Declaración de Dublín, cuando indica que las soluciones deben estar
en el nivel más cercano a lo local.

Un elemento clave en la propuesta de sostenibilidad técnica, se refiera a la apropiación de la

propuesta de Shumacher (1973) en su reconocida obra “Lo pequeño es hermoso”, donde expone
las ventajes asociadas al fomento de las "tecnologías intermedias", tecnologías que requieren
menor inversión de capital y son menos exigentes en su consumo de materias primas. Durante el
desarrollo de encuentros de acueductos comuntiarios, el investigador Hernán Porras del CEAM,
ha expuesto el concepto de la “Revolución azul” en analogía a la “Revolución Verde” que
tecnificó ampliamente la actividad agrícola en los años 60 y 70. Según el autor, muchas de las
propuestas que actualmente se ofrecen para la captación, almacenamiento y potabilización del
agua, corresponden a desarrollos técnicos de alto costo para las comunidades. Así como la
agricultura actual replantea los principios de la revolución verde, regresando a las técnicas
agroecológicas, los sistemas de acueducto deben considerar tecnologías que impliquen un menor
despliegue en el uso de la infraestructura. El cuidado de la potabilidad también se logra a través
de la gestión ambiental en las cuencas y la atención al tema del saneamiento. De forma paralela,
el IWRC resalta la necesidad de integrar avances científicos y tecnológicos al manejo del agua,
las condiciones técnicas de los sistemas deben ser respuestas a ello (Jakeman et al., 2006).
 47

4 OBJETIVOS

4.1 OBJETIVO GENERAL

Evaluar la sostenibilidad del servicio comunitario de acueductos en el área periurbana del

Municipio de Envigado, a partir del estudio de las condiciones administrativas, sociales,
económicas, ambientales, territoriales, institucionales y legales, asociadas a su prestación.

4.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS

Proponer una metodología que permita ampliar el horizonte de variables incluidas en la

evaluación de la gestión comunitaria como estrategia para la prestación del servicio de acueducto,
que pueda ser utilizada por cualquier actor relacionado con el tema y permita visualizar líneas
estratégicas para el mejoramiento de la gestión.

Aplicar la metodología a la evaluación del servicio comunitario en el área periurbana del

Municipio de Envigado.

Conceptuar sobre la sostenibilidad del servicio y plantear recomendaciones para la gestión del
suministro de agua potable en la zona de estudio, teniendo en cuenta las variables estudiadas y la
influencia de los acueductos comunitarios sobre la gestión ambiental y el desarrollo social y
económico de la zona.
 48

5 METODOLOGÍA

A través de este trabajo se propone una metodología para evaluación integral de la gestión
comunitaria como estrategia para la prestación del servicio de acueducto. Se trata de un ejercicio
de diagnóstico basado en la evaluación del desempeño particular de cada sistema y en el estudio
de variables externas, relacionadas con el ordenamiento y uso del territorio, con las relaciones
institucionales, las políticas de gestión pública y la normatividad vigente. Puede aplicarse a la
evaluación particular de un acueducto o de varios que presten el servicio en una localidad o
región. Sin embargo, se propone como escala de evaluación el nivel municipal, por ser el
municipio la mínima unidad de gestión en lo que se refiere a la prestación del servicio de
acueducto.

La evaluación se sustenta en la aplicación de un cuestionario guía, donde, como en las propuestas

anteriores, a cada factor se asignan variables que son evaluados en términos cuantitativos. Dichas
variables están representadas por preguntas específicas. Según la respuesta del caso, se propone
un puntaje para asignar. Ante un regular desempeño de cada variable el cuestionario presenta
propuestas de gestión.

Las implicaciones metodológicas del concepto de sostenibilidad que se expuso en el capítulo 3,

se refieren a la definición de las variables consideradas y a la ponderación de las mismas, en otras
palabras, el cuestionario es una respuesta directa a este concepto de sostenibilidad.

El proceso de evaluación diseñado puede estar a cargo de un agente externo o de los encargados
de la administración del sistema. La información que el cuestionario solicita se obtiene a partir de
encuestas realizadas a los usuarios (en el cuestionario anexo, se señalan con verde los datos
obtenidos a partir de las encuestas) y entrevistas con los directivos del acueducto y funcionarios
públicos. También se requiere la búsqueda de información derivada a partir de las siguientes
fuentes documentales:
 49
En el nivel municipal:
Plan de Desarrollo Municipal, Plan Maestro de Acueducto y Alcantarillado, Plan de
Ordenamiento Territorial, Plan de Gestión Ambiental Municipal

En lo que se refiere al ejercicio de la Autoridad ambiental:

Plan de Acción Trianual
Proyectos específicos
Legislación ambiental vigente
Criterios para otorgar mercedes de agua
Plan de Ordenamiento de la Cuenca

En el nivel nacional:
Estudio del marco regulatorio
Estudio de documentos CONPES referentes al tema de agua potable
Informes de los entes de control

El resultado de la evaluación es un gráfico radial con 5 ejes, correspondientes a cada uno de los
factores de sostenibilidad definidos: a) interacción con el territorio, b) capacidad de gestión, c)
relaciones institucionales, d) infraestructura técnica, e) contribución al fortalecimiento del tejido
social

En condiciones favorables a la sostenibilidad, el gráfico se acerca a un pentágono, en condiciones

desfavorables, se forma un polígono irregular donde los puntos de quiebre corresponden a temas
críticos, en otras palabras, a necesidades de gestión.
 50

Evaluación integral de la sostenibilidad

INTERACCIÓN CON EL
TERRITORIO
10
8
6
4
INFRAESTRUCTURA TÉCNICA TEJIDO SOCIAL
2
0

RELACIÓN CON OTRAS

CAPACIDAD DE GESTIÓN
INSTITUCIONES

Figura 2. Representación gráfica de la evaluación integral de sostenibilidad a partir de la aplicación del cuestionario
a un sistema hipotético, con óptimas condiciones de sostenibilidad.

La comparación entre los resultados obtenidos para diferentes acueductos se logra fácilmente, por
tema, o como el resultado de la suma de todos los temas. Tratándose de acueductos dentro de una
misma jurisdicción municipal, la mayor o menor desviación entre los resultados, será una clara
evidencia de la coherencia o efectividad de las políticas locales a favor de la gestión del servicio.

Importante aclarar que existen relaciones de dependencia entre los factores de sostenibilidad
identificados. En algunos casos más notorias que en otros. Por ejemplo, la capacidad de gestión,
medida a través de la evaluación de la organización, se reflejará en el buen comportamiento de
todos los demás factores. El apoyo institucional, será evidenciado a través de un buen manejo de
la cuenca, dado por el ejercicio de la autoridad ambiental y el ordenamiento territorial. La
evaluación de las relaciones institucionales de los diferentes acueductos puede ser similar en
muchos aspectos pero dadas las diferencias entre su capacidad de gestión, se encontrarán
variaciones en sus interacciones con organizaciones comunitarias y entes gubernamentales.
 51
5.1 DIRECTRICES PARA LA EVALUACIÓN CUANTITATIVA DE LOS
FACTORES DE SOSTENIBILIDAD

El cuadro 6 esquematiza la metodología para la evaluación de cada factor de sostenibilidad. Las

variables enunciadas fueron calificadas a través de una serie de preguntas específicas; según la
respuesta del caso, se asigna una calificación numérica (veáse anexo I). Se indica en el cuadro el
peso con el cuál cada factor y cada variable participan en la evaluación total.

Cuadro 5. Síntesis de la metodología para evaluar factores de sostenibilidad en acueductos comunitarios. Las
variables son calificadas a través de preguntas específicas y los pesos (en %) asignados aparecen señalados.
Peso (%)
Factor Fuentes de información Variables asociadas Varia-
Factor
ble
Observaciones de Localización relativa microcuenca abastecedora – usuarios 30
campo, entrevistas con Uso actual del suelo aguas arriba de la bocatoma,
los directivos de los considerando el estado de la cobertura vegetal y las 23
acueductos y con fuentes de contaminación
Interacción
funcionarios a cargo de Uso potencial del suelo aguas arriba de la bocatoma 23
con el 20
territorio la autoridad ambiental,
estudio de documentos
asociados al Oferta y demanda hídrica. En este último tema se
23
considera la presión urbanística en la zona del servicio
ordenamiento de las
cuencas y el territorio
No se
Administración comunitaria del recurso hídrico∗ calific
Contribución a
Encuestas realizadas a
al Capacidad de convocatoria del acueducto sobre la
los usuarios y las
fortalecimien comunidad, medida a través de la participación en las 20
-to del entrevistas a los 50.
asambleas, la interacción directivos - usuarios y rotación
tejido social directivos
de cargos
Aprobación de la gestión por parte de la comunidad y
50
distribución equitativa de cargas y beneficios
Tarifas acordes con la capacidad de pago de los usuarios 40
Entrevistas
Viabili- Estrategias de financiación 20
con
dad Recuperación de gastos a través del recaudo mensual y
directivos, 20 50
financie- características del manejo contable
estados
ra Capacidad de ahorro para atender eventualidades y
financieros 20
proyectos futuros
Capacidad de
gestión Capacitación del personal y condiciones laborales 30 20
Logística y organización administrativa: considerando el
Calidad rigor en la realización de procesos como el recaudo
Entrevistas 30
adminis- mensual, atención al usuario, mantenimiento de la 50
con directivos
trativa concesión de aguas, estudios tarifarios, etc.
Planeación : capacidad de gestionar proyectos, atención a
40
programas de capacitación, implementación de campañas
Entrevistas con los Relaciones con otros acueductos comunitarios 30
Integración directivos del acueducto, Políticas de apoyo de la administración municipal 30
con otras funcionarios de cada una Relaciones con la CRA y la Superintendencia de SSPP 20 20
instituciones de las entidades
involucradas, asistencia Relaciones con la autoridad ambiental 20

∗
La existencia del acueducto comunitario se considera por sí misma un factor que contribuye a la consolidación del
tejido social. Sería entonces un elemento para sumar siempre en la calificación general, pero dado que el objetivo es
evaluar la gestión, no es útil empezar sumando un valor intrínseco a su condición comunitaria.
 52
Cuadro 5. Síntesis de la metodología para evaluar factores de sostenibilidad en acueductos comunitarios. Las
variables son calificadas a través de preguntas específicas y los pesos (en %) asignados aparecen señalados.
Peso (%)
Factor Fuentes de información Variables asociadas Varia-
Factor
ble
a encuentros de
acueductos comunitarios
y eventos convocados
por las autoridades.
Lectura de planes
municipales
Potabilidad del agua suministrada. Condiciones de
– Visita de campo a operación del desarenador, floculador, filtros, 40
cada una de las desinfección. Control sobre el cloro residual
bocatomas y plantas Cantidad de agua suministrada. Dotación por usuario.
Caracteres- 15
ticas técnicas
de tratamiento. Capacidad de almacenamiento 20
– Referente: Control de fugas, consumo y agua no contabilizada.
30
Reglamento técnico del Macromedición y micromedición
sector Continuidad del servicio 10
Cobertura 5
 53

6 DESCRIPCIÓN DEL CASO DE ESTUDIO:

ACUEDUCTOS COMUNITARIOS EN LA PERIFERIA URBANA
DEL MUNICIPIO DE ENVIGADO

El municipio de Envigado se localiza al suroriente del Área Metropolitana del Valle de Aburrá,
en la zona central del departamento de Antioquia. Según el censo del año 2005, su población total
de 175.065 habitantes. La población rural representa el 6.59% y la urbana, el 93.41%. El
Departamento Nacional de Planeación (2007), indica que se trata del municipio con mejores
indicadores de necesidades básicas satisfechas en Colombia. Otro fenómeno que describe su
dinámica, es el crecimiento urbanístico. La calidad de vida, la riqueza paisajística y el ambiente
campestre que aún conservan sus laderas, hacen que Envigado sea ampliamente apetecido como
territorio de expansión urbana y uso residencial. Entre 2004 y 2007 la Curaduría única de
Envigado registró la construcción de 7.711 nuevas viviendas.

La riqueza hídrica es notable. Su precipitación promedio anual es de 2000 mm; varía desde 1.300
mm en la parte noroccidental hasta 2.500 mm en la parte del Altiplano Oriental (POT, 2004). Las
cuencas de las quebradas Espíritu Santo y Las Palmas abastecen, junto con otro afluente
procedente del Municipio del Retiro, el embalse de la Fé que almacena el agua para todo el sur
del Área Metropolitana, incluida la cabecera urbana de Envigado.

La cuenca de la quebrada La Ayurá, surtía la cabecera municipal, a través de un acueducto que

era administrado directamente por el municipio. Ante el crecimiento urbano y la complejidad en
la administración del acueducto, la Alcaldía delegó posteriormente el servicio a la Empresa
Acuantioquia, que tenía su cargo múltiples sistemas en el Departamento de Antioquia. En la
década del 90, el servicio pasó a manos de Empresas Públicas de Medellín, quien ha ido
expandiendo sus redes de manera permanente. El reconocimiento local de la calidad del servicio
de EPM, hace que éste sea un elemento estratégico para la comercialización de nuevos proyectos
residenciales.
 54
Los afluentes de La Ayurá y otras pequeñas cuencas cercanas, han sido las fuentes para el
suministro de agua a la población periurbana y rural. A pesar de la expansión de las redes de
EPM, aún en la actualidad, cada barrio periférico tiene su propio acueducto local. Estos
acueductos comunitarios sirven a una población cercana a los 15.000 habitantes. El servicio es
regulado por la Secretaría del Medio Ambiente y Desarrollo Rural del municipio, autoridad
ambiental delegada y por lo tanto, encargada de administrar las concesiones de agua otorgadas a
los sistemas. La Secretaría de Salud hace controles periódicos sobre la calidad del agua, a
aquellos acueductos que cuentan con plantas potabilizadoras. Algunos zonas del área rural
empiezan a recibir servicios de acueductos construidos por la administración municipal, tal es el
caso del sector sur de la Vereda El Vallano, donde se está construyendo el acueducto La Miel y
de una pequeña área en la Vereda El Escobero, denominada sector Los Rodas. En la Vereda
Pantanillo, por fuera del área de estudio, está en construcción un gran acueducto multiveredal
(Plan de Desarrollo Municipal, 2005-2007).

Con el objeto de evaluar las condiciones de sostenibilidad del servicio comunitario en el

municipio, se eligió una muestra con los 10 acueductos con mayor número de usuarios, entre los
más de 30 sistemas de acueductos y pequeños abastos que operan en la actualidad. El cuadro 7
contiene información que describe de manera general las características de los sistemas
evaluados.

Cuadro 6. Información general de sistemas de 10 acueductos comunitarios de Envigado evaluados en este estudio.
Número de usuarios
Otras empresas en la
Nombre Antigüedad En los últimos
Actuales jurisdicción
5 años
Federación Zúñiga Desde 1956 310 0
EPM
Manuel Uribe Ángel Más de 40 años 354 0
30 desde su
Acción comunal Las Brujas 10 años 80 No hay
fundación
El Escobero Desde 1988 259 25 EPM
El Chinguí Desde 1973 200 14
Cristal Peña Azul
La Pavita 25 años 110 0
El Chinguí, La Pavita y El
Cristal Peña Azul Desde 1982 548 220 Socorro en diferentes
sectores
Catedral – Arenales Desde 1993 137 23 No hay
En algunos sectores no
El Socorro Desde 1974 651 72 hay, en otros puede ser
Peña Azul
San José Más de 70 años 210 0 EPM
 55

7 RESULTADOS Y ANÁLISIS

La heterogeneidad en las condiciones de sostenibilidad es el primer elemento que se evidencia al

observar los resultados de la evaluación de cada acueducto. Los promedios generales permiten
conformar tres grupos: el primero, caracterizado por su buen desempeño, está constituido por los
Acueductos del Socorro, El Escobero, Cristal Peña Azul y Catedral-Arenales, con una
calificación general superior a 70/100. El segundo, conformado por Las Brujas, El Chinguí, con
un promedio que oscila entre el 50 y 70/100, y un último grupo con puntajes inferiores a 50/100,
que opera en precarias condiciones, conformado por Federación Zúñiga, Manuel Uribe Ángel, La
Pavita y San José.

No hay una estricta relación proporcional entre el comportamiento de los diferentes factores. Un
mismo sistema puede tener algunas condiciones favorables en unos temas y altamente
desfavorables en otro, sin embargo, puede observarse que en la mayoría de los casos, los
polígonos son aproximadamente regulares. Especialmente, tratándose de los menores puntajes,
donde el desempeño es bajo en la mayor parte de los factores.
El orden en la presentación gráfica de los resultados corresponde en todos los casos a la
localización geográfica de las bocatomas.

Figura 3. Polígonos que representan la combinación de puntajes de cinco factores de sostenibilidad en 10 acueductos
comunitarios. Incluye calificación general, que equivale a la sumatoria del resultado de cada factor (máximo
posible=100)
Acueducto Zúñiga Federación Acueducto Manuel Uribe Ángel

INTERACCIÓN CON EL INTERACCIÓN CON EL

TERRITORIO TERRITORIO
10 10
8 8
6 6
4 4
ASPECTOS TÉCNICOS TEJIDO SOCIAL ASPECTOS TÉCNICOS TEJIDO SOCIAL
2 2

0 0

RELACIÓN CON OTRAS CAPACIDAD DE

RELACIÓN CON OTRAS
INSTITUCIONES
CAPACIDAD DE GESTIÓN INSTITUCIONES GESTIÓN

Calificación general: 46 Calificación general: 45

 56

Acueducto Loma del Escobero Acueducto loma de las brujas

INTERACCIÓN CON EL
TERRITORIO INTERACCIÓN CON EL TERRITORIO
10 10
8 8
6 6
ASPECTOS TÉCNICOS
4 TEJIDO SOCIAL 4
ASPECTOS TÉCNICOS TEJIDO SOCIAL
2 2
0 0

RELACIÓN CON OTRAS

CAPACIDAD DE GESTIÓN RELACIÓN CON OTRAS
INSTITUCIONES CAPACIDAD DE GESTIÓN
INSTITUCIONES

Calificación general: 79 Calificación general: 63

Acueducto El Chinguí
La Pavita
INTERACCIÓN CON EL INTERACCIÓN CON EL
TERRITORIO TERRITORIO
10 10
8 8
6 6
4 4
ASPECTOS TÉCNICOS TEJIDO SOCIAL ASPECTOS TÉCNICOS TEJIDO SOCIAL
2 2
0 0

RELACIÓN CON OTRAS RELACIÓN CON OTRAS

CAPACIDAD DE GESTIÓN CAPACIDAD DE GESTIÓN
INSTITUCIONES INSTITUCIONES

Calificación general: 66 Calificación general: 38

Cristal Peña Azul Catedral-Arenales

INTERACCIÓN CON EL
INTERACCIÓN CON EL TERRITORIO
TERRITORIO 10
10
8
8
6
6
4 4
ASPECTOS TÉCNICOS TEJIDO SOCIAL ASPECTOS TÉCNICOS TEJIDO SOCIAL
2 2
0 0

RELACIÓN CON OTRAS

CAPACIDAD DE GESTIÓN RELACIÓN CON OTRAS
INSTITUCIONES CAPACIDAD DE GESTIÓN
INSTITUCIONES

Calificación general: 72 Calificación general: 70

Acueducto El Socorro Acueducto San José

INTERACCIÓN CON EL
TERRITORIO RELACIÓN CON EL TERRITORIO

10 10

8 8
6
6
4
4 ASPECTOS TÉCNICOS TEJIDO SOCIAL
ASPECTOS TÉCNICOS TEJIDO SOCIAL 2
2
0
0

INTERACCIÓN CON OTRAS

CAPACIDAD DE GESTIÓN
RELACIÓN CON OTRAS INSTITUCIONES
CAPACIDAD DE GESTIÓN
INSTITUCIONES

Calificación geneneral: 81 Calificación general: 16

 57

7.1 INTERACCIÓN CON EL TERRITORIO

La historia del proceso urbanístico en la zona de estudio, demuestra que el crecimiento en el uso
residencial impulsó la construcción de infraestructura para el servicio de acueducto. Primero se
constituyeron los barrios y posteriormente la comunidad resolvió, casi siempre por sí misma, el
tema del abastecimiento de agua. De esta forma, ni los asentamientos poblacionales fueron
planificados en función de la demanda hídrica doméstica, ni las cuencas fueron ordenadas para
abastecer a la población; en un principio, porque no existía legislación al respecto, y en la
actualidad, porque hay diferencias entre los usos potenciales expresados en planes de
ordenamiento y los usos actuales. El crecimiento urbanístico actual ha significado mayor presión
sobre las cuencas y, dependiendo de las condiciones particulares, incremento en el número de
usuarios o ampliación del servicio de otras empresas sobre sus áreas de cobertura (cuadro 7).
Desde hace más de 10 años, el municipio cuenta con un plan de ordenamiento territorial; el plan
de gestión ambiental municipal ya existe y está en proceso de aprobación por parte del Concejo
Municipal; también existe un Estatuto Ambiental. El plan de ordenamiento de las cuencas está
próximo a culminarse. De esta forma, pueden proyectarse soluciones que permitan mayor
armonía entre los usos del suelo y del agua. Los resultados de la evaluación de la concordancia
entre estos dos elementos, se presentan en este numeral.

7.1.1 Situación ambiental de las microcuencas

La gran heterogeneidad encontrada al evaluar las condiciones ambientales de las cuencas que
abastecen los acueductos estudiados, muestra que su situación está dada por las circunstancias
particulares de cada sector: número de propietarios, proyectos urbanísticos, uso del suelo en
predios privados, presencia de vías, etc. Los acueductos La Catedral, La Pavita y Cristal Peña
Azul, localizados en una zona dedicada a la actividad forestal, con mínima presión urbanística,
muy altas pendientes y/o sin vías de penetración, son aquellos que presentan los mejores
resultados en este factor. El acueducto La Catedral Arenales está especialmente favorecido pues
aguas arriba de la bocatoma se localiza una zona de reserva ecológica (sin embargo, los
directivos del acueducto informan que ya se han iniciado procesos urbanísticos que afectan una
 58
porción de dicha reserva). La parte alta de la microcuenca de la quebrada La Pavita también es
una zona de reserva. Los resultados en la evaluación de El Escobero, Las Brujas, Manuel Uribe
Ángel, Chinguí y Federación Zúñiga, están muy influenciados por la alta presión urbanística en el
sector. En la cuenca de La Salada, que abastece al acueducto de El Socorro, hay buena cobertura
vegetal en los retiros, pero también grandes zonas deforestadas, un número creciente de fincas de
recreo y potreros dedicados a la ganadería, con evidentes procesos erosivos. Las condiciones más
precarias se encuentran en la microcuenca que abastece el acueducto del Barrio San José, debido
a las inadecuadas estrategias de saneamiento.

AMBIENTE Y TERRITORIO

10

0
Zuñiga M anuel Escobero Brujas Chinguí La Pavita Peña azul La El Socorro San José
fed. Uribe A Catedral

Figura 4. Evaluación cuantitativa de la interacción entre ambiente y territorio en 10 acueductos comunitarios de

Envigado en 2007.

7.1.1.1 Impactos sobre las fuentes de agua

El la figura 5 se indican con puntos los lugares cuya descripción corresponde a la siguiente lista.
La información se basa en observaciones de campo y datos suministrados por los directivos de
cada acueducto.
 8
4
1 7 9
6
10
2

5
3 3
4

Figura 5. Área de estudio. Los números están vinculados con el texto para describir la situación ambiental en cada lugar. Fuente de la
base cartográfica (actual POT del Municipio de Envigado)
1. El acueducto del Barrio San José se encuentra gravemente afectado porque no hay control sanitario a las viviendas ubicadas
alrededor de las fuentes. La Bocatoma está ubicada de manera que recibe indirectamente contaminación de la quebrada la mina,
un vertedero de aguas residuales de un número mayor a 50 viviendas a su alrededor.

2. Cuenca de La Quebrada El Salado. Las zonas de retiro muestran una adecuada cobertura, sinembargo, se observan numerosas
fincas de recreo en el área. La apertura de nuevas vías permite deducir que el proceso urbanístico seguirá en aumento. También
puede notarse el desarrollo de procesos erosivos por la actividad ganadera en zonas de alta pendiente.

3. Reserva Carriquí aguas arriba de la bocatoma del acueducto Catedral-Arenales.

4. Bocatoma del acueducto La Miel, construido por el municipio para abastecer la zona de “el Capiro”. El alto grado de
contaminación de las fuentes cercanas hizo necesaria la construcción de este acueducto, cuyas tuberías tienen una longitud
superior a 4km.

5. Las plantaciones forestales comerciales son un elemento dominante en la parte alta de las cuencas de la Ayurá y el Palo. El
aprovechamiento forestal ha sido especialmente negativo para los acueductos El Escobero, Las Brujas y La Catedral. Los
directivos afirman que durante las cosechas hay un significativo aporte de sedimentos a las fuentes.

6. Las microcuencas de las Quebradas La Laura y La Auyamera, abastecen el acueducto del Chinguí. Según información de su
actual presidente, el área que hoy se ve ocupada por fincas de recreo estaba antes destinada a la porcicultura y la ganadería. Él
narra como el lavado de las cocheras y la fertilización de potreros con porquinaza eran importantes fuentes de contaminación, al
punto que se optó por abrir la captación sólo en las noches, cuando era menor el aporte de contaminación. También indica que los
potreros llegaban hasta el cauce de la quebrada, hoy se ve la recuperación de las áreas de retiro.

7. Zona donde existe el proyecto de parcelación para vivienda campestre, en la zona que el POT califica como productora-
protectora, alrededor de la Quebrada El Atravesado

8. El proceso urbanístico en las cuencas de las quebradas La Auyamera, Chorro Frío, La Sebastiana y La Honda son intensos. La
zona de expansión urbana afecta especialmente las bocatomas de los acueductos Zuñiga Federación y Manuel Uribe Ángel. Las
viviendas se ubican a lado y lado de la quebrada, invadiendo las áreas de retiro. Paralelo al cauce de la quebrada Zuñiga
Federación se encuentra un colector de aguas residuales. Cuando hay rupturas en la red, son los encargados del acueducto quienes
las reparan, los usuarios del alcantarillado no se hacen responsables de ello.

9. Zona por donde se construye la transversal de la montaña, que unirá la Vía Escobero-Palmas con la Vía Medellín-Palmas. Se
esperaría que el proyecto incentive la construcción de viviendas en el área. Actualmente se formula un plan parcial para el
ordenamiento del área. En el sector se construyó una pista de motocross que ha causado notables impactos a la Quebrada El
Atravesado, debido a la escorrentía de combustible y aceites, además del aporte de sedimientos. La calidad de la fuente también se
afectó debido a un significativo movimiento de tierras para el establecimiento de un cultivo de flores. La autoridad ambiental
detuvo la obra cuando ya se encontraba en un nivel muy avanzado.

10. Vía Escobero-Las Palmas. Cruza aguas arriba de las bocatomas en las Quebradas La Auyamera y La Pavita, sin embargo, no
ha sido un factor que represente un significativo riesgo de contaminación para las fuentes. Las altas pendientes del terreno
circundante no estimulan la ocupación de los suelos, a pesar de que el POT define una franja de uso comercial y de servicios en la
mayor parte de su trazado.

7.1.2 El acueducto como catalizador para la protección de las fuentes

La cercanía con la fuente de agua y la percepción de la cuenca por parte de los usuarios, son otras
de las variables que influencian los resultados cuantitativos expuestos. Es generalizada la idea de
que el acueducto y/o la comunidad- son responsables en el manejo ambiental de la cuenca,
 61
incluso por encima de la autoridad ambiental; así lo expresa el 88% de los encuestados. En
cuanto al interés de los usuarios por participar en el cuidado de la cuenca, hay una notable
homogeneidad; en todos los casos, más del 70% ellos estaría dispuesto a involucrarse en el tema
(84% en promedio). El Acueducto del Barrio San José, es el único donde hay desinterés en este
sentido. Se trata del ambiente más urbano entre todos los barrios evaluados, allí, solo el 31%∗ de
los usuarios contestó afirmativamente a esta pregunta.

La cercanía física de la fuente es un determinante evidente. En todos los casos, las encuestas
indican que más del 70% de los usuarios ha visitado alguna vez la quebrada de donde se capta el
agua, excepto, nuevamente, el caso de San José (33%). Tampoco hay familiaridad con la cuenca
en Las Brujas (sólo el 21%) y Manuel Uribe Ángel (40%), casos donde las fuentes distan más de
dos kilómetros de la zona abastecida. En la zona bajo la cobertura de los acueductos El Socorro,
La Catedral-Arenales, Peña Azul y el Chinguí, son comunes los paseos a las quebradas. La
calidad del agua y del paisaje, así como la costumbre de hacer paseos dominicales, posibilitan el
contacto entre la comunidad y sus fuentes de agua.

La percepción de los usuarios respecto a la responsabilidad del acueducto sobre el manejo

ambiental de la cuenca es homogénea, pero no lo son los resultados de cada acueducto frente a
iniciativas de protección. Mientras San José, Federación Zúñiga o Manuel Uribe Ángel, padecen
impactos que ponen en cuestión su sostenibilidad ambiental, otros han logrado notables avances.
El Socorro y El Chinguí gestionaron ante la Secretaría del Medio Ambiente la siembra de más de
2500 árboles en las zonas de retiro. El Chinguí ha construido más de 4km de cercas de protección
con recursos propios, su lucha por llegar a acuerdos con los propietarios de las tierras, para evitar
la contaminación y proteger los retiros de las quebradas está cargada de historias.

El acueducto El Escobero conformó hace 10 años la primera veeduría ambiental del municipio,
con el objeto de impedir procesos urbanísticos alrededor del nacimiento de la quebrada El
Atravesado. A pesar de que la parcelación (Talavera del Bosque) obtuvo licencia de construcción
y concepto técnico favorable por parte de una comisión académica en la Universidad Nacional, la
comunidad logró su objetivo de impedir la ejecución. Hoy día el proyecto está renovado pero el
trámite de licencia se detuvo hasta la formulación de un Plan Parcial para la zona.

∗
Este dato no se incluyó en el promedio expuesto por presentar una muy alta desviación que causaría ruido en los
demás puntajes, altamente homogéneos
 62

7.1.3 Caudal ecológico∗

La Secretaría del Medio Ambiente y desarrollo Rural, otorga las concesiones de agua atendiendo
los módulos de consumo doméstico establecidos en el Reglamento Técnico para el Sector de
acueducto y Saneamiento – RAS. Sólo hasta ahora, cuando está en proceso de ejecución el plan
de ordenamiento de las principales cuencas, se empieza un programa de aforo de las fuentes que
permita conocer sus caudales y tenerlos en cuenta para la asignación de las mercedes de agua.
Los datos hidrológicos actuales son bastante dispersos y sólo existen para las quebradas El
Atravesado y El Palo.

Según información suministrada por los directivos de los acueductos, durante las épocas de
lluvia, todas la fuentes abastecedoras tienen una oferta suficiente para que quede un significativo
caudal en el lecho, en un verano corriente, no hay restricciones al uso. Sólo hace diez años,
durante un evento niño de gran magnitud, los acueductos tuvieron que racionar el consumo y las
cuencas quedaron bastante escasas de caudal. Las bocatomas están todas diseñadas para captar el
agua en el fondo de las corrientes, de forma que pueda haber captación aunque el caudal se
reduzca. Esto implica que aguas abajo, la fuente puede quedar muy seca, pero debe considerarse
que en ninguno de los casos hay un ecosistema acuático significativo. Todas las quebradas
terminan su curso dentro del área urbana.

7.1.4 Políticas de gestión ambiental y ordenamiento territorial en el Municipio de Envigado

Además del Plan de Ordenamiento Territorial, el municipio cuenta con un Plan de Gestión
Ambiental, que define prioridades de gestión en los próximos años, a través de la formulación
líneas estratégicas y proyectos. Se encuentra en ejecución la formulación del Plan de
Ordenamiento de las tres cuencas que cubren el área urbana y su vertiente oriental. El municipio
cuenta también con un Estatuto Ambiental.

∗
Se refiere a la cantidad de agua requerida para que la fuente se conserve como hábitat de las especies que albergue.
No existe un porcentaje definido, depende de las características de cada ecosistema.
 63

El actual POT, define zonas de protección alrededor de los cauces y nacimientos de las
quebradas. También son sujetos de protección los terrenos a partir de los 2700 msnm. Sin
embargo, la categoría específica dentro del plan de usos se denomina uso “Productor-Protector”.
De esta manera, queda abierta la posibilidad al desarrollo de ciertas actividades, siempre y
cuando atiendan restricciones. No hay un tratamiento particular para las microcuencas que
abastecen acueductos comunitarios, sus retiros son los mismos. Se menciona incluso el hecho de
establecer zonas de protección en las microcuencas que surten acueductos comunitarios, sólo en
los casos de los sistemas que “permanecerán por la ampliación de cobertura de empresas
prestadoras de servicio, y las nuevas que llegaren a crearse, que garanticen unas mínimas
condiciones técnicas y que se acojan a todo el marco normativo de la Ley 142 de 1994”. El
proyecto de acuerdo que corresponde a la revisión reglamentaria del POT, ofrece un panorama
diferente. El documento muestra un mayor énfasis en la necesidad de conservar la oferta natural
de bienes y servicios ambientales y no diferencia tratamiento para las microcuencas de unos u
otros acueductos. Delega en la Secretaria del Medio Ambiente del municipio la función de
delimitar con exactitud los predios requeridos para la conservación del recurso hídrico en las
cuencas que surten los acueductos comunitarios, con el fin de proceder a su compra, atendiendo
las disposiciones dadas por el artículo 111 de la ley 99 de 1993. De forma paralela se establecen
medidas de compensación para los dueños de predios con posibilidades de uso restringidas.

El Estatuto Ambiental Municipal aporta herramientas operativas para ocupar las áreas de retiro.
Hay claras restricciones a la impermeabilización de los terrenos y explícitas referencias sobre la
necesidad de conservación de la cobertura vegetal, pero faltan detalles que reglamenten temas
como el manejo de actividades ganaderas, la disposición de las aguas lluvias y residuales,
características de las vías de acceso, uso de elementos suntuosos y de difícil manejo ambiental
como piscinas o pesebreras.

La zona de expansión urbana está bajo el área de cobertura de Empresas Públicas de Medellín,
prestadora del servicio de acueducto. En menor proporción, cobijada por los acueductos Cristal
Peña Azul, El Escobero y El Socorro. El crecimiento urbano está considerando la disponibilidad
del servicio comunitario, de esta forma, la nueva estrategia de protección planteada en la
propuesta de renovación del POT responde a la necesidad de proteger el recurso hídrico local.
 64

7.2 FORMACIÓN DE TEJIDO SOCIAL

La evaluación de la influencia de los acueductos sobre la vida social de la comunidad se describe

a través de observaciones relacionadas con la participación de los usuarios y sus relaciones con
los directivos, de la historia de la organización frente a su dinámica actual, así como la influencia
de la ésta sobre la vida cotidiana del barrio.

El hallazgo más significativo es la gran homogeneidad en las características sociales de los

sistemas estudiados. En general, se trata de estructuras organizativas muy visibles. En algunos
casos se trata también de la empresa que genera fondos para las festividades comunes. A pesar
de que los barrios se han transformado notablemente, los acueductos persisten como una señal
viva de una tradición comunitaria, los años de historia de cada uno de ellos dan cuenta de eso
(cuadro 7).

Salvo el acueducto de La Pavita, que vive una dinámica actual particular y tiene una muy baja
calificación, la descripción de este tema es conjunta. En la figura 6 puede observarse que los
puntajes obtenidos en la evaluación oscilan entre 6 y 8. La capacidad de los acueductos para
fortalecer el tejido social de las comunidades es el factor que presenta la menor variabilidad.

TEJIDO SOCIAL

10

0
Zuñiga M anuel Escobero Brujas Chinguí La Pavita Peña azul La El Socorro San José
fed. Uribe A Catedral

Figura 6. Evaluación cuantitativa de la contribución a la formación de tejido social en 10 acueductos comunitarios

de Envigado en 2007.
 65

7.2.1 Organización comunitaria

La organización comunitaria alrededor de los sistemas de acueducto tiene elementos comunes: El

principal órgano del sistema es la asamblea de socios, que designa los demás cargos. En todos los
casos, todo usuario tiene el derecho a elegir y ser elegido. Los acueductos de El Socorro y Cristal
Peña Azul cuentan además de la asamblea general, con una asamblea de delegados, procedentes
de los diferentes sectores bajo su cobertura. Estos delegados son elegidos por sus vecinos,
mediante un proceso de votación. Siempre existe una junta directiva, encargada de la toma de
decisiones. Algunas variaciones en la organización están dadas por el número de usuarios y su
estructura administrativa: no todos los sistemas cuentan con una secretaria, un tesorero o un
revisor fiscal, en algunos casos, una o dos personas realizan todo tipo de trabajos.

7.2.1.1 Los Directivos

Para sus administradores, el acueducto es un elemento de gran trascendencia, a él dedican

muchas horas de gestión. La responsabilidad que cada uno asume se hace evidente en las
entrevistas, hay satisfacción por la prestación de un servicio indispensable para el normal
desarrollo de la vida de cada hogar de la comunidad. Hacer parte del acueducto refiere un
elemento de poder. Los presidentes o administradores son personajes que gozan de gran
reconocimiento en la comunidad. El pertenecer a la comunidad que sirven, los hace poseedores
de un gran conocimiento de la realidad local, por lo tanto una mayor oportunidad de ser asertivos
en la gestión. Las encuestas muestran que el 66% de los usuarios conoce al director del
acueducto, a la secretaria o a los miembros de la junta directiva. Al llegar a los barrios es muy
fácil encontrar indicaciones sobre cómo ubicarlos.

Las entrevistas con ellos, la observación de sus intervenciones en reuniones y encuentros donde
se relacionan con otros actores, muestran su gran capacidad de comprensión de la legislación y de
la gestión pública. Sus inquietudes, actitudes y comentarios hacen notar que a través de su
ejercicio, han enriquecido su capacidad crítica. Demuestran cultura democrática, sensibilidad
social y apego por su oficio.
 66
7.2.1.2 Aprobación y participación de los usuarios

Los resultados de las encuestas realizadas muestran muy bajas desviaciones. El 85% de los
encuestados considera que la gestión del acueducto es buena o muy buena. Únicamente La
Pavita sale de esta tendencia, allí sólo el 19% lo afirma. En promedio, el 73 % de los usuarios
encuestados ha participado con regularidad en las asambleas de los acueductos. Sólo en San José,
este porcentaje equivale al 40%.

Un 93% de los encuestados, en zonas cubiertas sólo por servicios comunitarios, afirma desear
que la comunidad continúe a cargo del servicio, en lugar de un sistema administrado directamente
por el municipio o del servicio de EPM. Las razones que justifican este deseo son de orden
económico -es común que consideren que otro servicio sería más costoso-, pero también se
evidencia el aprecio generalizado por el patrimonio colectivo. Igualmente valoran su autonomía
en la administración del recurso.

Un 73 % afirma asistir con frecuencia a las asambleas. En estas reuniones se aprueban los estados
financieros y el presupuesto, se nombra a los miembros de la junta, presidente y revisor fiscal, se
decide sobre reformas a los estatutos. Un 88% de los encuestados afirma haber estado de acuerdo
con las decisiones tomadas en las asambleas. Nuevamente es La Pavita quien se sale de la
tendencia general, con un 61%.

En promedio, un 23% de los encuestados manifestó estar dispuesto a hacer parte de la junta
directiva del acueducto, este número es más alto en algunas organizaciones como La Catedral,
donde llega al 50%. Los menores porcentajes son cercanos al 10%. Los administradores y
secretarias de los acueductos llevan cinco, diez y hasta veinte años en sus cargos, sin embargo, no
puede decirse que participación no sea rotativa. Los acueductos Manuel Uribe Ángel y Catedral
Arenales están en manos de adultos jóvenes que hace poco más de cinco años tomaron la
decisión de asumir esta responsabilidad. En San José hay un fenómeno especial, hace dos años la
junta anterior renunció de manera conjunta y fue un grupo de cuatro jóvenes el que asumió la
responsabilidad. La nueva presidenta no tiene más de veinte años, pero cumple su tarea con gran
compromiso y sentido de pertenencia, a pesar de no recibir ningún beneficio económico a
cambio. Los estatutos de El Escobero son los únicos que obligan a la rotación periódica de los
miembros de la junta directiva. Tres de los acueductos evaluados están a cargo de las compañeras
 67
de los anteriores administradores. A través de sus esposos se familiarizaron con los asuntos del
acueducto, y ante su mayor disponibilidad de tiempo, terminaron asumiendo las tareas. Se
percibe que no es sencillo encontrar entre las comunidades personas comprometidas con el tema,
pero siempre ha habido quién tome la iniciativa de gestión, de manera que la tradición
comunitaria permanezca, a pesar de que la retribución económica no sea significativa. No se
observa ningún tipo de discriminación de género. Las mujeres tanto como los hombres ocupan
cargos directivos en todas las organizaciones evaluadas. Los administradores indican que la
asistencia a las asambleas es equilibrada respecto al tema.

Se anota también que un 95% de la población encuestada considera que el acueducto contribuye
de manera muy significativa a la unión de la comunidad. Menos contundente es esta percepción
entre los usuarios de los Acueductos San José y La Pavita, allí respondieron afirmativamente el
50 y el 70% respectivamente.

7.2.2 La historia frente a la dinámica actual

La historia es muy similar en todos los casos. Lavar en la quebrada; tomar el agua de una acequia
o directamente del lecho, a través de mangueras y sin previo tratamiento; buscar fuentes lejanas
menos contaminadas, fueron algunos de los motivos que llevaron a las comunidades a construir
estrategias que permitieran mayor comodidad en el abastecimiento hídrico. Con o sin la
participación de entidades externas, siempre hubo una gestión conjunta. Durante los fines de
semana o en las madrugadas se convocaban convites∗ para realizar los trabajos. El mantenimiento
de los tanques se turnaba por semanas, no había costos fijos. Ante las eventualidades, se
recolectaba entre todos el dinero necesario para reparaciones. La construcción del acueducto, así
como la apertura o mejoramiento de vías y caminos, o la disposición de redes para la conducción
de las aguas servidas, eran trabajos de comunidad, el municipio generalmente aportaba
materiales, pero la iniciativa y la mano de obra surgía entre los líderes, en muchos casos ya
organizados a través de Juntas de Acción Comunal.

A partir de la expedición de la ley 142 de 1994, los acueductos empezaron a separarse de las
juntas comunales. En algunas comunidades los líderes de una y otra organización siguen siendo

∗
Convite: grupo de vecinos que realizan juntos una obra comunitaria
 68
los mismos; en otras, la coexistencia de ambas es una fortaleza mayor, pues las instancias de
participación se amplían.

Estas historias son bien conocidas por los usuarios, quienes también están familiarizados con los
fundadores de los acueductos. El 60% de los encuestados afirma conocer el origen de la
organización y un 53%, a sus gestores. Como se ha dicho, el Barrio San José, es el que está más
inmerso en el medio urbano y tiene por lo tanto, una población más dinámica; en éste caso, sólo
el 7% de los usuarios encuestados afirma conocer la historia del acueducto y el 13%, a alguno de
los fundadores∗.

En la medida en que el acueducto va creciendo, se incrementan la complejidad de los procesos y

la cantidad de tiempo que se requiere para administrarlos. Ante esta exigencia, el trabajo ha
dejado de ser voluntario, aunque en muchos casos aún tiene un carácter muy informal. Don Juan
Quiroz, presidente del acueducto La Pavita, considera que ante la mayor presencia municipal, la
gestión comunitaria está cada vez más relegada. Anota que muchas obras son ahora
responsabilidad del municipio, que dentro de los acueductos es cada vez es menos frecuente
convocar a los convites. Los fontaneros –ya remunerados- hacen las reparaciones, y cuando se
requiere mano de obra extra, esta también se paga como cualquier jornal. Ya no es posible
pensar, por ejemplo, en turnarse la lavada del tanque. Los crecientes niveles de tecnificación
exigen trabajo calificado, y la falta de tiempo entre los usuarios, conducen a que estas prácticas
estén desapareciendo. Puede afirmarse que la gestión de los acueductos ya no tiene un sustento
en las actividades de carácter voluntario.

A pesar de los cambios, el 97% de los encuestados considera que el servicio comunitario se
mantendrá en el tiempo; sólo en La Pavita, un número mucho menor -45%- ve factible esta
posibilidad.

La Pavita

La dinámica particular de este acueducto motiva un tratamiento separado. El presidente de la

Asociación de Usuarios del acueducto de La Pavita renunció a su cargo en la última asamblea. La

∗
En este caso, ninguno de los dos datos se incluyó en los promedio por presentar una muy alta desviación que
causaría ruido en los demás puntajes, altamente homogéneos
 69
tesorera sigue recibiendo aportes de algunos de los usuarios pero afirma que los fondos
disponibles cada vez se reducen más. En los últimos meses, 21 de los 118 usuarios se han
conectado al servicio de Cristal Peña Azul, ya lo habían hecho antes otros 15, aproximadamente.
La comunidad percibe que la organización está cercana a desaparecer. Las posibles razones son
múltiples:
-El acueducto no ha hecho ningún esfuerzo por transformar su dinámica. Sigue funcionando
como lo hacían los sistemas hace 15 y 20 años, el fontanero recibe muy baja compensación
económica; el presidente y la tesorera, ninguna. No hay un juicioso manejo contable. De los 80
usuarios, sólo 20 cumplen con sus aportes mensuales, definidos como $ 4000 por vivienda. El
dinero sólo alcanza para pagar al fontanero y hacer una mínima reserva que cada mes se reduce
un poco más.
-Los últimos daños fueron tan significativos que requirieron la convocatoria a un convite, al que
sólo se asistió, después de un segundo llamado ante la falta de agua por más de dos días.
-En la última asamblea se conformó un equipo para visitar a los usuarios morosos e informarles
sobre el corte del servicio en caso de no pago, pero la estrategia nunca se llevó a cabo. El
acueducto mantiene un estado de inercia, sigue sosteniéndose con el apoyo de unos cuantos y la
voluntad del fontanero para trabajar a pesar de la baja remuneración.
-Todo el sector está dentro del área de cobertura del Acueducto Cristal Peña Azul. En caso de que
el sistema desaparezca, ninguna vivienda se quedaría por fuera del servicio. De esta forma no
existe una motivación urgente a mantener la organización.

7.2.3 Proyección a la comunidad

El Acueducto del Socorro sobresale por su proyección comunitaria. Estimuló la formación de una
mesa ambiental en el sector, de la cual hacen parte el presidente y uno de los fontaneros,
promueve programas de salud, ha presentado dos proyectos al presupuesto participativo del
municipio, ya aprobados y en ejecución. El acueducto del Escobero realiza celebraciones del día
de los niños y navidad, el Manuel Uribe Ángel hace aportes financieros para las fiestas
comunitarias, San José realiza eventos lúdicos para recoger fondos. En El Chinguí, la asamblea
del acueducto es también un espacio lúdico, hay rifas y fiesta para estimular la participación.
 70
7.3 CAPACIDAD DE GESTIÓN

La evaluación de la gestión administrativa y financiera de los acueductos permitió identificar

notables divergencias en su desempeño. Las mejores condiciones de sostenibilidad respecto a
este tema se encuentran en El Socorro y El Escobero, en un nivel un poco más bajo, Las Brujas,
Peña Azul, Catedral y El Chinguí. Zúñiga Federación, Manuel Uribe Ángel, San José y La
Pavita, evidencian alto grado de informalidad su estructura administrativa y financiera.

VIABILIADAD FINANCIERA Y CAPACIDAD

ADMINISTRATIVA
10

0
Zuñiga M anuel Escobero Brujas Chinguí La Pavita Peña azul La El Socorro San José
fed. Uribe A Catedral

Figura 7. Evaluación cuantitativa de la capacidad de gestión en 10 acueductos comunitarios de Envigado en 2007.

7.3.1 Capacidad administrativa por parte de los miembros de la comunidad

Los encargados de los procesos administrativos son miembros de la comunidad que con su
experiencia en el acueducto ha apropiado el manejo administrativo, legal y financiero. En todos
los acueductos, uno o varios miembros es activo en cuanto a la asistencia a reuniones y cursos de
capacitación, lo que va agregando calidad en su gestión. Todos, excepto La Pavita, tuvieron
representantes en un curso formal de desarrollo de competencias laborales ofrecido por el
municipio a través del SENA. En el año 2007 recibieron, también por intermedio de la
administración municipal, un curso orientado a estimular el funcionamiento de las organizaciones
como empresas, elemento propio de su dinámica actual.

Los procesos administrativos más importantes de este tipo de organización, son la facturación y
el recaudo del aporte mensual de cada usuario. Zuñiga Federación, Manuel Uribe Ángel y San
 71
José utilizan libretas que permanecen en posesión de los usuarios, los registros por parte del
acueducto son manuales y los usuarios acostumbran hacer pagos semestrales, aunque en todos los
casos, uno de los domingos del mes hay un sitio donde se realiza el recaudo. En La Pavita se
hacen facturas mensuales que la tesorera reparte de casa en casa, el recaudo se hace de la misma
manera, en cualquier momento del mes, o en una tienda a su cargo. Los demás lo han
sistematizado, de manera que el acceso a la información es mucho más sencillo y eficaz. Los
administradores de El Escobero, Las Brujas, Peña Azul, La Catedral y El Socorro, manejan
herramientas informáticas, son capaces de acceder a Internet y muestran suficiencia en
habilidades administrativas. Chinguí contrata por horas los servicios de una secretaria para
adelantar el proceso de facturación. Federación Zúñiga está en un proceso de transición, pues
acaba de nombrar como presidente a un miembro de la comunidad con mayores capacidades en
este sentido; el anterior presidente quedó ejerciendo las funciones de fontanero pues su fortaleza
es de orden técnico. Manuel Uribe Ángel también incorporó hace poco a un contador del barrio
en su equipo de trabajo, se avanza así en el mejoramiento del sistema administrativo. San José,
como se anotó en el numeral 6.2.1.2 tiene un renovado equipo de trabajo pero carece de recursos
financieros para lograr un manejo eficiente de la información.

Una falencia generalizada es la formalización de procesos a través de manuales de

funcionamiento y formatos para el registro la información, así como el diseño de estrategias para
la prevención del riesgo. Se trata de sistemas de gestión de la calidad que los entes de control
empiezan a exigir y los acueductos evaluados aún no aplican.

7.3.2 Autonomía financiera Vs. aportes externos

En mayor o menor medida, todos los acueductos han recibido algún tipo de aporte por parte del
Municipio, de la Seccional de Salud de Antioquia o de la Federación Nacional de Cafeteros (en
este último caso porque en el momento de su construcción la zona tenía tal vocación). En muchos
de los casos, los diseños y las redes fueron donados, en otros, fue la comunidad, la que a través de
su conocimiento, construyó todo el sistema. Por intermedio de las juntas de acción comunal se
generaban estrategias de gestión para conseguir materiales, casi siempre con aporte del
municipio.
 72
La autonomía financiera es un factor constante en los acueductos estudiados. Con excepción del
acueducto Cristal Peña Azul, los sistemas corresponden a un significativo esfuerzo colectivo.
Debe anotarse que Peña Azul, tuvo una historia similar a las demás, pero hace seis años, las redes
y la planta de tratamiento recibieron una total renovación financiada por la Alcaldía, dueña actual
de la infraestructura, entregada en comodato a la comunidad.

El municipio no aporta, a ninguno de los sistemas, los subsidios que la ley obliga. Ha creado el
Fondo de Solidaridad y Redistribución de Ingresos, tal como lo indica la ley 142 de 1994, pero,
según información de los funcionarios a cargo, la totalidad de los recursos se entrega a Empresas
Públicas de Medellín que, como ya se ha dicho, presta el servicio de acueducto y alcantarillado
en la zona urbana, y a la Empresa Municipal de Aseo, Enviaseo. Para justificar este hecho, la
administración municipal se refiere al incumplimiento de la normatividad vigente por parte de los
sistemas comunitarios. Los costos de operación y mantenimiento son cubiertos en su totalidad
por la comunidad. Se trata de un círculo vicioso: no se reciben subsidios por carencia de rigor
técnico, administrativo y/o financiero, pero es la falta de financiación una de las causas de tal
falencia. El cuadro 11 muestra cuál es el nivel de cumplimiento de las exigencias básicas
impuestas por la reglamentación actual.

El cuadro 8 es un resumen general de la situación financiera de los acueductos, se indican las

tarifas cobradas por cada uno así como los aportes externos que han recibido. Su observación
evidencia cómo los sistemas tienen ingresos variables dependiendo de su complejidad técnica y
administrativa y del número de usuarios. El acueducto El Socorro, con todos los usuarios
ubicados en los estratos 2 y 3, es el que ha hecho las inversiones más significativas con el fin de
garantizar agua completamente confiable, con una gran autonomía financiera. Los acueductos las
Brujas y el Escobero han sido igualmente autónomos, pero vale anotar que la mayor parte de sus
usuarios son de un nivel socioeconómico alto, y por lo tanto han tenido la posibilidad de hacer
importantes aportes financieros. En lo referente a la suficiencia financiera, el número de usuarios
puede ser un factor importante. Con 670 socios, el recaudo mensual ha permitido al Socorro
financiar una completa planta de potabilización, medidores individuales, la compra de una sede
propia y permite solvencia financiera. En el caso opuesto está el acueducto Catedral- Arenales,
que por contar sólo con 137 usuarios, requiere tarifas más altas para subvencionar esfuerzos de
orden técnico que, a pesar de ser significativos (el agua cumple con los parámetros de
potabilidad), aún no alcanzan niveles óptimos. A pesar del aporte mensual de una porcícola, que
 73
proporciona $600.000 mensuales (aproximadamente el 40% del recaudo mensual), las tarifas son
altas para los demás usuarios. Hay otros acueductos con alto número de usuarios, como Manuel
Uribe Ángel, San José o Zúñiga Federación, pero muy bajas tarifas, que operan en condiciones
precarias. No existe motivación para modificar la situación, porque casi todos cuentan también
con el servicio de Empresas Públicas de Medellín.

También hay autonomía en acueductos que se mantienen en situación precaria. Es el caso de La

Pavita, cuyo recaudo mensual sólo alcanza para pagar $60.000 mensuales al fontanero. El arreglo
de los daños se logra con ahorros acumulados, que no superan los dos millones de pesos.

El acueducto del Chinguí ha recibido muy particulares fuentes de financiación. Los propietarios
de las fincas por donde pasaban las tuberías de aducción pagaron alrededor de $50’000.000 para
que se sacaran las redes de sus predios y pasaran por la vía principal del sector, de este dinero
quedaron excedentes para invertir en el sistema.
 74

Cuadro 7. Resumen de la situación financiera de los acueductos estudiados, considerando tarifas, reservas económicas y necesidades de inversión.

Nombre del Recaudo mensual Gastos fijos mensuales Cartera acumulada Aportes externos Necesidades de Capital acumulado Rigor en el manejo de la
acueducto promedio 2006 inversión contabilidad
Federación $2’000.000 La información no está actualizada debido a la Construido por la Requiere cambio de Ninguno, se mantiene un Un contador profesional
Zúñiga interrupción del servicio durante cerca de un Federación de redes inventario de materiales está a cargo de los estados
año Cafeteros para reparación por un financieros
valor superior a un
millón de pesos.
Manuel Uribe No se tiene $700.000 correspondientes No se ha Recientemente el Cambio de filtros, $2’000.000 Un contador profesional se
Ángel establecido al pago de nómina más establecido. Hay municipio aportó: contratación de un vinculo al acueducto hace
porque la mayor mantenimiento unos 30 usuarios Bocatoma, ayudante de menos de 6 meses para
parte de los que están atrasados desarenador, fontanero, iniciar la formulación de
usuarios paga más de un año en cambio de redes mejoramiento del estados financieros y
anual o los aportes sistema de presupuestos
semestralmente. tratamiento
Acción comunal $2’000.000 $2’000.000 Sólo hay un usuario La seccional de Instalación de una $ 25.000.000 Un contador profesional
Las Brujas (hace 5 años no suben la que no paga todos salud de Antioquia planta compacta y está a cargo de los estados
tarifa) sus derechos porque aportó el diseño de aumentar la financieros.
tiene 15 la red capacidad de
almacenamiento
Reserva: 45millones
El Escobero La información Dos fontaneros trabajan La información El municipio ha Nueva ampliación de El administrador indica Un contador profesional
financiera no se tiempo completo y tienen financiera no se aportado la capacidad del que hay suficientes está a cargo de los estados
suministró. su seguridad social en suministró materiales para la tanque de reservas para realizar la financieros
orden. La facturación se ampliación del almacenamiento inversión pendiente
paga a una empresa tanque de
contratista. Los almacenamiento
administradores (una
pareja de esposos) reciben
remuneración
El Chinguí $ 1’400.000 $1’000.000 a $1’300.000 $ 1’400.000 Pago de Equipos para análisis $18.000.000 Un contador profesional
particulares por del agua en la planta está a cargo de los estados
cambio en la de tratamiento financieros
localización de
redes
La Pavita $80.000 $60.000 (solo consideran Se trata de más de La seccional de Mantenimiento de los $ 2.000.000 – se está La tesorera recauda el
el pago al fontanero como 3millones de pesos. salud de Antioquia tanques, instalación reduciendo porque se usa dinero y lo administra a
gasto fijo) Un porcentaje es aportó la tubería de un sistema de para arreglo de daños través de una cuenta
irrecuperable principal tratamiento bancaria. No hay manejo
porque muchos de contable formal.
los deudores que ya
no habitan en el
barrio
 75

Continuación del cuadro 7

Nombre del Recaudo mensual Gastos fijos mensuales Cartera acumulada Aportes externos Necesidades de Capital acumulado Rigor en el manejo de la
acueducto promedio 2006 inversión contabilidad
Cristal Peña $7’682.000 $7’619.740 $4’154.000 Renovado Mantenimiento y $13.129.395 Un contador profesional
Azul Por concepto de completamente ampliación de redes $27.957.189 –cuentas está a cargo de los estados
consumo por el municipio por cobrar financieros
$12.309.539 (cambio de redes y correspondientes a
cuentas por cobrar planta de créditos a empleados,
por financiación de potabilización), cartera, y avances y
medidores administrado por anticipos
la comunidad
Catedral – $2.100.000 $1’980.000 $2’250.000 Construido por el Cámara de quiebre, $9’300.000 Un contador profesional
Arenales Vale anotar que municipio y la reposición de redes está a cargo de los estados
uno sólo de los Federación de (la macromedición financieros
usuarios (una cafeteros, muestra que hay
porcícola) aporta entregado a la fugas alrededor de un
el 28,57% del comunidad para su 30%)
recaudo mensual. administración. Aumentar la
Desde su entrega capacidad de
no se han hecho almacenamiento
nuevos aportes. La
comunidad ha
instalado micro y
macromedidores.
El Socorro $10.099.284 $7.863.393 $8’435.053 Mejoras a la Captación y transvase $30.923.190 Un contador profesional
Por concepto de planta de desde otra cuenca, $23.304.022 –cuentas está a cargo de los estados
consumo tratamiento y aumento de la por cobrar financieros
$9.926.200 cuentas cambio de algunos capacidad de correspondientes a
por cobrar por sectores de la red almacenamiento créditos a empleados,
financiación de cartera, y avances y
medidores anticipos
San José No se tiene $500.000 No hay datos El municipio Cambio de redes en $4.700.000 (noviembre Los miembros de la junta
establecido precisos disponibles aportó materiales, algunos sectores, de 2007 antes del recaudan el dinero. La
porque la mayor la comunidad lo planta de recaudo de diciembre. presidente lo administra a
parte de los construyó potabilización, cerca, través de una cuenta
usuarios paga válvulas, llaves de bancaria. No hay manejo
anual o paso contable formal.
semestralmente.
 76
El acueducto de la Loma del Escobero es el único con posibilidades de aplicar subsidios
cruzados, y efectivamente lo hace. Doscientos nueve usuarios de estratos altos subsidian a treinta
y siete de estratos bajos. Mientras el costo de conexión al acueducto para usuarios del nivel 5 ó 6
es de $2.500.000, el del nivel 2, es de $250.000. En el costo del m3 la diferencia es también
notable: para los estratos altos el costo del m3 dentro de un consumo no suntuario es de $580; en
estrato 2 es de $100. El cargo fijo, en el primer caso, de $13.500 y en el segundo de $ 2500. Vale
anotar que el número de usuarios con capacidad de aportar al FSRI cuadruplica a los que reciben
el subsidio, situación única en un país como Colombia. Otra particularidad del acueducto El
Escobero es su dependencia del consumo suntuario para financiarse. La administradora actual
indica que esta es la mayor fuente de ingresos.

7.3.3 Costo del servicio para la comunidad de usuarios

Las tarifas de los acueductos son variables según la complejidad del sistema, oscilan entre $4000
y $15.000 a $20.000. En algunos casos se trata de cargos fijos mensuales, en otros, se considera
también el consumo. Sólo en los acueductos del Socorro, Cristal Peña Azul y el Escobero, se han
realizado estudios tarifarios, pero aunque aseguran reservas para inversiones futuras, distan de
acoger con rigor las directrices de la CRA en lo que se refiere a este tema. Los demás cobran de
acuerdo a sus costos fijos mensuales, en algunos casos, procurando informalmente que quede
algo de dinero para ahorrar.

Cuadro 8. Tarifas de cada uno de los acueductos estudiados, indicando el porcentaje que representa el pago del agua
dentro de un presupuesto mensual equivalente a un salario mínimo.
Nombre del Costo de Costo del Valor del Pago % El acueducto Tarifas
acueducto conexión o cargo fijo metro promedio equivalente suministra diferenciadas
instalación para estrato cúbico para para un respecto a agua potable? según
del servicio 2 estrato 2 consumo ingresos capacidad de
de 20m3 mínimos pago del
mensuales usuario
Federación No está $4500 No aplica $4500 1.04% No Si
Zúñiga actualizado
Manuel porque no $4000 No aplica $4000 0.92% No Si
Uribe Ángel hay
Acción posibilidad $25000 Sólo se $25000 Todos los Si No
comunal Las de recibir cobra por usuarios
Brujas nuevos m3 cuando pertenecen
usuarios se al estrato 6
sobrepasan
los 20 m3
mensuales
El Escobero $ 250.000 $ 2.500 $ 100 $ 4.500 1.04% Sí Si
(tarifa
subsidiada por
el acueducto)
 77
Continuación cuadro 8
Nombre del Costo de Costo del Valor del Pago % El acueducto Tarifas
acueducto conexión o cargo fijo metro promedio equivalente suministra diferenciadas
instalación para estrato cúbico para para un respecto a agua potable? según
del servicio 2 estrato 2 consumo ingresos capacidad de
de 20m3 mínimos pago del
mensuales usuario
El Chinguí $350.000 $ 4.000 $ 400 $ 12.000 2,77% No se ha Si
evaluado,
cloración
La Pavita No existe $ 4.000 $ 4.000 0,92% No No
esta opción
Cristal Peña $ 360.000 $ 6.428 $ 415,38 $ 14.735 3,4% Sí Si
Azul
Catedral – $350.000 $ 7.400 $ 455 $ 16.500 3,81% Sí Si
Arenales
El Socorro $300.000 $3000 $450 $12.000 2,77% Si No

San José No existe $ 4.000 $ 4.000 0,92% No No

esta opción
EPM estrato Entre $ 3.312 $553,22 $14.376 3,32% Si
2 con $400.000-
subsidios $1’800.000
EPM estrato dependiendo $ 5.520 $922,04 $23.960 5,53% Si
4 sin de la
subsidios ni cantidad de
aportes materiales
solidarios requerida

Expuestas de esta forma, las cifras se conservan dentro de un rango de costos relativos aceptable,
sin embargo, si se suma el valor del alcantarillado, energía eléctrica y teléfono, los servicios
públicos para un consumo promedio en el estrato 2, equivalen casi al 20% del ingreso mínimo
mensual.

7.3.4 Recaudo de la cartera y corte por no pago

Sobre los cortes por no pago del servicio, la opinión entre los administradores está dividida.
Algunos coinciden en que el corte es un mecanismo indispensable para garantizar el pago, otros
afirman sentirse incapaces de quitarle el agua a alguna vivienda. Entre los usuarios encuestados,
el 69% sostiene que el agua debe cortarse a quienes no la pagan. Sin embargo, una de las
mayores ventajas del sistema comunitario es la capacidad de reconocer cuándo una familia se
encuentra en verdaderos problemas financieros. Los acueductos del Socorro, Peña Azul,
Catedral-Arenales y El Escobero contemplan los cortes dentro de sus estatutos. Sólo Peña Azul
aplica esta costumbre con rigor, lo cual ha generado incomodidades entre los usuarios, percibidas
durante el desarrollo de las encuestas; en los demás casos la solidaridad y la negociación con los
usuarios morosos es un elemento recurrente.
 78
El sistema con mayores problemas de cartera es la Pavita, paradójicamente, es el que tiene las
tarifas más económicas. El porcentaje de morosidad es tan alto, que el actual recaudo mensual
proviene de 20 de los 89 usuarios del acueducto.

7.3.5 Ánimo de lucro

Una condición clara en los sistemas estudiados es la inexistencia del ánimo de lucro. Los
excedentes financieros son acumulados para garantizar disponibilidad de fondos que el
mantenimiento técnico requiera. Los salarios que recibe el personal tiene un carácter básico, son
una mínima retribución al trabajo realizado. El concepto de tasa de retorno financiera ante la
inversión de capital no es aplicable, el objetivo común es el mejoramiento del servicio. El
municipio tampoco exige retorno por los aportes realizados, estos se aplican bajo el principio de
inversión en la comunidad. Con excepción del caso de San Jose, el 100% de los usuarios
encuestados considera que la gestión del acueducto es transparente y hay un buen manejo del
dinero. Allí, sólo el 64% de los usuarios considera válida tal afirmación.

7.4 LEGALIDAD Y RELACIONES INSTITUCIONALES

Las relaciones entre las instituciones y los sistemas comunitarios están mediadas por las
directrices legales, pero los niveles de cumplimiento de las normas establecidas dependen de la
gestión de las instituciones gubernamentales y de cada organización comunitaria. La evaluación
realizada tuvo consideración hacia ambos actores. De esta manera, la información resultante se
refiere no sólo al desempeño de los acueductos sino de las instituciones. También se presentan
otros dos elementos de análisis, la relación con otras organizaciones comunitarias y las
condiciones de mercado de servicios públicos en la zona de estudio.

De los diez acueductos estudiados, nueve demuestran esfuerzos por cumplir con los requisitos
legales de constituirse como empresas prestadoras de servicios públicos, su capacidad de
cumplimiento con los requisitos de operación es variable. Todos atienden cumplidamente con las
convocatorias a reuniones y actividades de capacitación propuestas por la autoridad municipal.
Ocho han demostrado -alguna vez- interés en asociarse con otros acueductos del municipio y tres
 79
participan en reuniones que hacen parte de la dinámica regional del servicio comunitario, a favor
de una gran organización comunitaria Departamental.

RELACIONES INSTITUCIONALES

10

0
Zuñiga M anuel Escobero Brujas Chinguí La Pavita Peña azul La El Socorro San José
fed. Uribe A Catedral

Figura 8. Evaluación cuantitativa de relaciones institucionales en 10 acueductos comunitarios de Envigado en 2007.

7.4.1 Acompañamiento institucional

De acuerdo con la legislación vigente, hay una serie de instituciones que deben acompañar la
gestión de los acueductos comunitarios. El cuadro 10 muestra cuáles son estas instituciones,
describe de manera breve sus funciones y la calidad de su gestión, de acuerdo con la información
recopilada en campo.
 80

Cuadro 9. Instituciones involucradas en la gestión de 10 acueductos comunitarios en Envigado, descripción breve de sus funciones y calidad de gestión en 2007
INSTITUCIÓN FUNCIÓN LEGAL ANÁLISIS DE LA GESTIÓN
INVOLUCARDA RESPECTO AL
SERVICIO
Comisión reguladora Formualción de Cada acueducto debe entregar ante la CRA su estudio tarifario, de acuerdo con las directrices indicadas en el decreto
de agua potable y políticas para el 247 de 2004. La entidad evalúa el estudio entregado y define si es aprobado. Generalmente el trámite se convierte en
establecimiento y un requisito legal sin funciones prácticas, pues el estudio se recibe sin que se haga un seguimiento. A partir de 2005, la
saneamiento básico vigilancia de las CRA y la Superintendencia de SSPP adoptaron un sistema conjunto para recibir la información de las empresas.
tarifas Respecto a la competencia de la CRA, el sistema ofrece un módulo denominado modelo de verificación de tarifas
(Movet) donde cada ESP debe ingresar su información financiera y presupuesto. El conjunto general de administradores
de acueductos comunitarios coincide en afirmar que las tarifas que obedecen a la aplicación de las directrices de la CRA
resultan muy altas para los usuarios y finalmente no pueden ser aplicadas. El tema que genera incrementos difícilmente
aplicables es el de los costos medios de inversión en el largo plazo (veáse numeral 1.3.1 donde se ilustra la estructura
tarifaria propuesta por la CRA)
Superintendencia de Control y vigilancia La superintendencia tiene como principal herramienta de control el SUI – Sistema Único de Información, donde cada
Servicios Públicos sobre la calidad en la acueducto reporta anualmente los datos solicitados. El sistema está diseñado atendiendo las particularidades de grandes,
prestación del medianos y pequeños prestadores se servicios públicos. Se considera pequeño prestador aquel que cuenta con menos de
domiciliarios servicio 2.500 usuarios.. Una vez el acueducto se registra ante la entidad (Registro Único de Pequeños Prestadores de Servicios
Públicos RUPS) se le asigna una clave que debe usar para suministrar la información a través de Internet, de esta forma,
cada sistema debe contar con una persona habilitada para ingresar la información. La superitendencia cuenta con una
oficina regional para facilitar su gestión, ofrece regularmente cursos para capacitar en el manejo del SUI,
caracterizados, según los acueductos que han participado, por las permanentes fallas técnicas. En la actualidad, solo
tres de los acueductos evaluados aparecen en la base de datos que se publica en la página web de la entidad, a pesar de
que ocho de ellos cuentan con el debido registro ante la entidad.

Cada año los acueductos deberían hacer un aporte monetario a la institución, pero sólo 3 de ellos afirman haber
recibido los cobros en los últimos dos años. Este costo es fácilmente cubierto por los acueductos, pero no se retribuye,
no representa para ellos ningún beneficio. La entidad se limita a solicitar información.

En un informe del Superintendente delegado para Acueducto y Alcantarillado, publicado en la página web de la Entidad
en el año 2006, se afirma que hay grandes dificultades para regular a este tipo de organizaciones, que el servicio
comunitario debe desestimularse, y limitarse a las áreas donde otras empresas no puedan llegar. La regulación, afirma el
informe, debería estar a cargo del ente municipal. A pesar de ello, en septiembre de 2007 se creó el Grupo de Pequeños
Prestadores, dedicado a atender a empresas con menos de 2500 usuarios. Uno de los objetivos de este grupo es la
creación de un SUI diseñado especialmente para este tipo de empresas, con información acorde a su realidad.
Gerencia de servicios Gestión para la La gerencia se concentra en la financiación de acueductos de carácter público – municipal. Su principal estrategia de
públicos del financiación del gestión es la administración del Fondo Departamental del Agua, constituido a través de aportes del departamento y del
sector Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Estos fondos departamentales fueron diseñados
Departameinto desde el nivel central con el fin de lograr una estructura más compacta, un mayor aprovechamiento de economías de
escala y menor atomización de los recursos invertidos (MMAVDT, 2007). La Gerencia se concentra actualmente en la
ejecución del plan 100, que tiene por objetivo llevar agua potable a las cabeceras de 100 acueductos municipales.
Ninguno de los acueductos comunitarios evaluados es actual beneficiario de este fondo.
 81

Continuación del cuadro 9. Resumen de la gestión institucional alrededor del servicio comunitario en Envigado
Municipio Garantizar la prestación Las tareas asignadas a cada una de las Secretarías de Despacho se describen en las siguientes filas. De manera general
del servicio a todos sus se anota que el POT que se encuentra en revisión es explícito en indicar que algunos acueductos comunitarios
habitantes. Cada continuarán con su gestión mientras otros desaparecerían, sin que se indique cuáles serán los criterios para definir tal
secretarías tiene situación. El proyecto de actualización del plan no hace consideraciones similares, sin embargo, la Secretaría del Medio
funciones específicas Ambiente y Desarrollo Rural contrató la evaluación técnica, financiera y administrativa de 5 de los actuales acueductos.
Los resultados de la evaluación indican que atendiendo los criterios enunciados, los acueductos del Socorro, El
Escobero y Peña Azul son viables, en el caso de Manuel Uribe Ángel y José Manuel Restrepo (no considerado en este
trabajo), se requiere una significativa mejora en la gestión. Funcionarios de la Secretaría del Medio Ambiente, Obras
Públicas y Enviaseo indican que el municipio tiene la idea de unir algunos de los acueductos comunitarios con sistemas
periféricos que están iniciado su operación o se encuentran en construcción (Acueductos La Miel y Los Rodas en la
zona de estudio), especialmente aquello que no son “viables”. Esta idea justifica el estudio realizado, el cual tendrá
fases posteriores hasta culminar la evaluación de todos los sistemas.
Secretaría de Definir el monto para las El plan de desarrollo del municipio define líneas estratégias, objetivos y programas en el tema, estimando presupuestos
planeación inversiones en el sector de inversión para programas y proyectos. El plan que se ejecuta en el cuatrienio 2004-2008 consideró la construcción de
2 grandes acueductos veredales pero también se enfoca en los sistemas comunitarios a través de programas de apoyo al
mejoramiento de la gestión y la protección de las cuencas. A pesar de la calidad del plan propuesto y de su
consideración por los sistemas comunitarios, sólo se ejecutaron dos proyectos: mejoramiento de la infraestructura
técnica del acueducto Manuel Uribe Ángel y reforestación en la cuenca de la Quebrada La Salada, que surte al
Acueducto El Socorro.
La secretaría de planeación también elabora el plan de ordenamiento territorial, este tema se expone en el numeral
denominado ambiente y territorio
Secretaría de Salud Vigilar la potabilidad del Hace control mensual a la calidad del agua de sistemas con plantas de tratamiento. El funcionario encargado informa
agua suministrada que cuando los análisis no son positivos, la Secretaría informa a los administradores para que indiquen a sus usuarios
que deben hervir el agua por 10 minutos.
Secretaría de Obras PP Hacer aportes para el La participación de las Secretaría de Obras públicas se refiere al desarrollo de obras para el mejoramiento de la
mejoramiento de la infraestructura técnica. El desarrollo de estas obras debe gestionarse directamente con la Alcaldía. La secretaría
infraestructura técnica evidencia amplio conocimiento de las condiciones de operación de cada acueducto. En la última administración mejoró
de los sistemas la bocatoma de los sistemas que se surten de la Quebrada Zúñiga, entre ellos, el Acueducto Manuel Uribe Ángel.
También cambió un amplio trayecto en la tubería de conducción de este, debido a que las constantes fugas mantenían el
pavimiento de la vía El Chocho en mal estado.
Autoridad Ambiental Garantizar el La Secretaría del Medio Ambiente y Desarrollo Rural del municipio no sólo ejerce el papel de autoridad ambiental
cumplimiento de la delegado por Corantioquia, sino que es una entidad muy activa en su relación con los acueductos comunitarios. En 2007
legislación ambiental finalizó un programa de gratuito de capacitación, ofrecido en convenio con el SENA, que tuvo una duración de 2 años.
vigente. Actualmente desarrolla un importante trabajo de diagnóstico del servicio comunitario, que se inició, en su primera fase,
con la evaluación de los acueductos El Socorro, Cristal Peña Azul, El Escobero y Manuel Uribe Ángel. Los resultados
de la evaluación se refieren a la implementación de mejores prácticas para la gestión administrativa y financiera de los
acueductos. La idea de la Secretaría, expresada a través de la funcionaria delegada para el tema, es fortalecer a los
acueductos que el estudio considere viables, considerando aspectos técnicos, financieros y administrativos. En la
actualidad no hay propuestas de gestión específicas.
 82

7.4.2 Niveles de formalidad legal

La totalidad de los acueductos cuenta con legalidad institucional en el sentido de estar

constituidos como personas jurídicas. Con excepción de las Brujas, que está integrado a la Junta
de Acción Comunal del sector, cuentan con personería jurídica que los denomina como empresas
prestadoras del servicio de acueducto. La base de datos la Superintendencia de Servicios Públicas
indica que en el municipio sólo hay 5 empresas de acueducto registradas, entre ellas Empresas
Públicas de Medellín y los acueductos del Escobero, Peña Azul y La Catedral-Arenales, además
de otro acueducto comunitario por fuera del área de estudio, sin embargo, el Chinguí y el Socorro
también tienen registro ante la Entidad. Hay frecuentes dificultades con el acceso al Sistema
Único de Información, una base de datos a la cuál se accede con una clave entregada por la
entidad, para suministrar información sobre las condiciones de prestación del servicio.

Cuadro 10. Formalidad, determinada por el cumplimiento de requisitos de la Ley 142/1994, en 10 acueductos
comunitarios de Envigado en 2007.
Requisitos de ley
El acueducto cuenta con personería jurídica
como empresa prestadora del servicio de
acueducto o asociación de usuarios
Está registrado ante la superintendencia de
servicios públicos
Realizó estudio tarifario según metodología
de la CRA
Envía mensualmente análisis de aguas a la
Secretaría de Salud Municipal
Ha elaborado un contrato de prestación de
servicios (contrato de condiciones uniformes)
Tiene información actualizada en el SUI
Alguno de los funcionarios cuenta con
certificado de competencias laborales
Cuenta con un comité de control social ninguno
Acueducto comunitario
Manuel Uribe Ángel, Federación Zúñiga, Escobero,
Chinguí, La Pavita, Cristal Peña Azul, Catedral-Arenales,
El Socorro, San José
Federación Zúñiga, Escobero, Chinguí, Cristal Peña Azul,
Catedral-Arenales, El Socorro
El Escobero, Cristal Peña Azul, Catedral-Arenales, El
Socorro
El Escobero, Cristal Peña Azul, Catedral-Arenales, El
Socorro, Las Brujas
El Escobero, Cristal Peña Azul, Catedral-Arenales, El
Socorro, Las Brujas, Chinguí
El Escobero, Cristal Peña Azul, Catedral-Arenales
Manuel Uribe Ángel, Federación Zúñiga, Escobero,
Chinguí, La Pavita, Cristal Peña Azul, Catedral-Arenales,
El Socorro, San José

7.4.3 Libre competencia en la prestación del servicio de acueducto

En el área de cobertura de tres de los acueductos evaluados se cuenta además con el servicio de
Empresas Públicas de Medellín. La explicación que tanto los administradores de los acueductos
como los funcionarios del municipio dan, es que los sistemas comunitarios no han tenido la
posibilidad de crecer al ritmo que la expansión urbana lo ha requerido. De esta manera, quedan
 83
en los barrios algunos sectores donde se recibe el agua de EPM y la del acueducto comunitario.
El hecho trae algunos problemas de tipo técnico que serán considerados en el numeral 6.5, pero
es significativo que la llegada del nuevo sistema no desplace al servicio comunitario. EPM tiene
un claro interés en ampliar sus áreas de cobertura y el número de usuarios. Tal como lo indica la
ley 142, su lógica es la de empresa: requiere ampliar el número de usuarios –en otras palabras-
clientes, para incrementar sus ingresos.

El sector de la loma del Escobero, donde se recibe el servicio del acueducto del mismo nombre,
ofrece una interesante oportunidad de análisis. La cercanía con una de las plantas de tratamiento
de EPM fue una oportunidad para que la empresa ampliara su cobertura. El municipio construyó
–y cobró por valorización- la red para distribuir el agua de EPM. La comunidad, sin embargo, no
se ha mostrado interesada en cambiar de empresa, excepto por algunos usuarios que tienen lotes
en calidad de negocio, pues consideran que el servicio de esta empresa valorizará sus tierras. Es
evidente así que el mercado inmobiliario constituye una variable de peso en las decisiones sobre
la prestación de servicios públicos (vale anotar que la evaluación fisicoquímica y bacteriológica
que el acueducto del Escobero realiza mensualmente al agua suministrada, muestra que éste
cumple con los estándares legales).

El fenómeno de superposición de redes no sólo ocurre entre EPM y los comunitarios, sino
también entre ellos mismos. El Acueducto Cristal Peña Azul superpone su área de servicio con El
Socorro, La Pavita, El Escobero y El Chinguí. La calidad y el costo del servicio son los factores
determinantes para que los usuarios tomen la decisión de conectarse a una, otra o ambas
empresas. El arraigo de las comunidades por su acueducto es también un factor que propicia su
conservación a pesar de la existencia de otras alternativas. El municipio cuenta con un estudio
que define las áreas de cobertura de cada acueducto de acuerdo con criterios de orden técnico
(Pérez J.A., 2000). Téngase en cuenta que el acueducto Peña Azul, ahora propiedad del
municipio, tiene una capacidad operativa mucho mayor a la actual, el municipio, en calidad de
dueño, ha promovido la expansión de sus redes, sobre zonas cubiertas por otros sistemas
comunitarios.

En todas las instancias municipales se habla de la idea de conformar una empresa municipal de
acueducto, que administre los sistemas construidos por el municipio; Peña Azul, por ser uno de
ellos, entraría en la misma dinámica, sin embargo, la capacidad institucional no ha permitido que
esto sea posible. El último acueducto municipal que entró en operación fue entregado al
 84
Acueducto El Socorro para su administración. A pesar de llevar casi tres meses en
funcionamiento, el contrato no se ha redactado y las condiciones de operación no se han definido.

7.4.4 Asociación de Acueductos comunitarios del municipio de Envigado

Desde hace más de 10 años los acueductos han tenido la intención de asociarse con el fin
apoyarse mutuamente, ahorrar costos al compartir algunas herramientas y proteger de manera
conjunta sus intereses. Los acuerdos no se han efectuado debido a dificultades al establecer el
nivel de participación y representación de cada acueducto en la asociación. ¿Cuánto dinero aporta
cada uno?, ¿Quiénes serían los directivos?, son elementos en los que no han logrado acuerdos.
También ocurre que muchos de los administradores tienen un claro sentido individualista; al
preguntarles sobre el tema surgen expresiones relacionadas con la necesidad de reconocimiento a
la gestión particular. Otros consideran que la Asociación se prestaría fácilmente para
manipulaciones de orden político. Los acueductos tienen la percepción de que el municipio los
quiere absorber, consideran entonces que la asociación sería un fácil camino para la posterior
fusión y munipalización de las empresas.

De manera paralela, la ONG Penca de Sábila, lleva más de un año promoviendo encuentros
departamentales y metropolitanos de acueductos comunitarios. Las actividades obedecen a la
conciencia sobre la necesidad de defender conjuntamente el servicio comunitario como gestión
social y pública del agua, y de socializar experiencias con el fin de fortalecerse mutuamente. Los
acueductos han sido protagonistas en el movimiento “El agua, un bien público” que promueve un
referendo para asegurar el agua como un derecho fundamental, la responsabilidad del estado en la
protección de las cuencas y el acceso a un mínimo vital gratuito. Entre los acueductos de la zona
de estudio, El Socorro, San José y Federación Zuñiga han sido partícipes constantes en el
proceso. Otros acueductos del municipio, por fuera del área de estudio, “Loma del Barro y Las
Palmas” también han participado.

7.5 INFRAESTRUCTURA TÉCNICA

Las características técnicas de los sistemas de acueducto evaluados son bastante diversas en todos
los aspectos. Cada uno ha ido ampliando y mejorando su infraestructura a medida que se ha
 85
incrementado el número de usuarios, sus ingresos y la capacitación del personal a cargo. Son
notables los niveles alcanzados por los acueductos El Socorro y El Escobero. Las Brujas y la
Catedral Arenales también operan en condiciones tales, que el agua suministrada es potable. Peña
Azul está a la cabeza del grupo en el tema técnico, debido a la significativa inversión que el
municipio hizo sobre su planta de potabilización y redes. Los demás ofrecen agua no apta para el
consumo humano o al menos, no evaluada regularmente con tal fin. Los administradores de los
acueductos coinciden en que gracias al programa de capacitación ofrecido por el municipio
(veáse cuadro 10), las condiciones de operación de los sistemas han mejorado, conocieron el
reglamento técnico del sector y se familiarizaron con más rigurosos procedimientos operativos.

La figura 9 muestra los resultados cuantitativos de la evaluación de éste factor. Se presenta

también el resumen de las condiciones asociadas a cada uno de los temas relacionados con la
operación técnica de los acueductos.

ASPECTOS TECNICOS

12

10

0
Zuñiga M anuel Escobero Brujas Chinguí La Pavita Peña azul La El Socorro San José
fed. Uribe A Catedral

Figura 9. Evaluación cuantitativa de las condiciones técnicas de operación en 10 acueductos comunitarios de

Envigado en 2007.

El cuadro 12 muestra cuál es el nivel de tratamiento al cuál llega cada uno de los acueductos,
pero debe considerarse que hay diferentes niveles de calidad en cada fase del tratamiento
(sedimentación, floculación, filtración y desinfección). La información que se presenta se basa en
la visita a cada una de las plantas de tratamiento, en los datos suministrados por los respectivos
fontaneros así como en la evaluación técnica realizada por el municipio a algunos de los
acueductos, por intermedio de la empresa Soluciones Integrales. Sin embargo, el método más
simple y directo para evaluar la eficiencia del tratamiento es el análisis del agua resultante. La
 86
Secretaría de Salud del municipio exige dichos análisis a los acueductos Cristal Peña Azul, El
Socorro, El Escobero, Las Brujas y La Catedral. En los demás casos no se practican porque se
conoce que el agua no cumple con los mínimos requisitos para el consumo humano. El caso del
Chinguí es particular porque no aplica los análisis mensuales requeridos para garantizar la
potabilidad, pero tiene un completo sistema de tratamiento y una cuenca de abastecimiento en
buenas condiciones ambientales; sin embargo, el 3% de sus usuarios encuestados afirma haber
padecido enfermedades diarréicas causadas por la calidad del agua suministrada.

7.5.1 Tipo de tratamiento

La sedimentación es el proceso más simple que se le puede practicar al agua. En todos los casos
se cuenta con tanques diseñados con este fin. El mantenimiento a dichos tanques es un elemento
clave para evitar su colmatación.

Posterior a la sedimentación se practica la floculación. Se trata de un procedimiento sencillo que

consiste en agregar elementos químicos que faciliten la formación de “coagulos” alrededor de las
partículas en suspensión. Las condiciones de dosificación de estas sustancias floculantes son
adecuadas en todos los casos donde existe el proceso, al igual que la disposición de barreras que
faciliten la posterior sedimentación de dichos “coagulos”.

La filtración es un proceso cuya calidad es variable. En los casos de Peña Azul, El Socorro,
Chinguí y el Escobero, se lleva a cabo con filtros de arena y antracita, que según los encargados,
se lavan y cambian con la debida regularidad. Contrario a los demás, Federación Zúñiga tiene un
sistema de filtración con los mismos materiales, pero anterior a la floculación. Manuel Uribe
Ángel cuenta con filtros de grava y antracita, pero el sistema de lavado de los mismos no es
adecuado.

La desinfección es un proceso que requiere estrictas condiciones técnicas. En los casos de Las
Brujas, El Escobero, Chinguí y Catedral Arenales el procedimiento común es diluir el cloro en un
tanque que luego lo vierte al tanque de almacenamiento. En todos los casos se requiere mejorar el
proceso, de manera que se garantice que la dosificación sea uniforme. La evaluación de cloro
residual en las muestras de agua es garantía de que hay buenas condiciones de operación, pero
por la importancia del tema, se requiere que el acueducto practique varias veces al día el análisis
 87
en la salida de la planta y en varios sitios de la red. Este es un procedimiento que se realiza en
regulares condiciones técnicas y no con la debida frecuencia. Chinguí, Manuel Uribe Ángel y
Federación Zúñiga también aplican cloro, a pesar de que en los dos últimos casos se conoce con
certeza que el agua resultante no es potable.

La planta de tratamiento del acueducto Cristal Peña Azul fue construida en el año 2001 por el
municipio. El Socorro instaló también en 2001 una planta compacta. Las demás se han ido
construyendo por etapas y mejorando a lo largo del tiempo. La Secretaría del Medio Ambiente y
Desarrollo Rural revisa y aprueba, cada que hay renovación, las características técnicas de los
sistemas de tratamiento.

7.5.2 Control sobre el agua no contabilizada

La operación de las redes de distribución está relacionada con la presión del flujo en su interior y
el control sobre las posibles fugas. En todos los casos se cuenta con sistemas para regular la
presión, elemento importante en la prevención de fugas. La administración municipal se vio
obligada a intervenir en el año 2007 las redes del acueducto Manuel Uribe Ángel, debido a que
sus constantes fugas mantenían las vías en mal estado; no hay otro caso similar.

Los acueductos de El Escobero, El Socorro, Peña Azul y Catedral Arenales cuentan con
macromedidores. Sin embargo, apenas inician programas de control que les permitan identificar
el porcentaje de pérdidas.

La dotación por habitante es muy alta en todos los casos (veáse cuadro 12). La razón puede estar
en un alto porcentaje de pérdidas por fugas, aún no contabilizado, pero también ocurre que ni se
hace una captación que corresponda con exactitud al caudal otorgado ni hay un aforo de las
fuentes que permita tener certeza sobre el volumen total de la fuente.

7.5.3 Continuidad en el servicio

Las encuestas a los usuarios y los datos suministrados por los directivos, muestran que este es
uno de los temas técnicos con mejor desempeño. En todos los casos se afirma que las
interrupciones del servicio son eventuales. En las épocas de verano algunos acueductos como
 88
Manuel Uribe Ángel y Federación Zúñiga tienen que hacer racionamientos. Sólo durante el muy
marcado fenómeno del Niño del año 1998 hubo racionamientos generalizados. El acueducto
Cristal Peña Azul tiene una capacidad de almacenamiento tal que su seguridad frente a la
reducción anual de caudales es notable. El acueducto del Socorro está conectado con sus redes,
de forma que puede comprarle agua en bloque. Así tiene igualmente resuelto este problema.
Contempla sin embargo la ampliación del tanque de almacenamiento y el transvase de agua de
una microcuenca vecina. El Escobero y Las Brujas proyectan la ampliación de su capacidad de
almacenamiento. El Chinguí no tiene problemas en este sentido y Catedral Arenales está próximo
a poder conectarse con el Acueducto de La Miel (Obra a cargo de la administración municipal),
de manera que su abastecimiento de agua se incrementará notablemente. San José cuenta con una
pequeña presa y con un tanque de almacenamiento que le permiten acumular reservas que
garantizan el suministro aún con bajos caudales.

Únicamente El Socorro, El Escobero, Chinguí y Peña Azul cuentan con redes sectorizadas, los
demás deben suspender el servicio a todos los usuarios cuando se requieren reparaciones.

7.5.4 Cobertura

Aguas arriba de la zona de las bocatomas de Manuel Uribe Ángel y Federación Zúñiga hay
viviendas que deben tomar el agua directamente de las Quebradas. Por tratarse de casas-finca de
estratos altos, pueden disponer de plantas de tratamiento individuales o comprar agua potable
embotellada sin que ello implique un problema económico. En el sector de “Los Rodas”, cercano
a la influencia del acueducto de la Loma del Escobero, hay una zona que no contaba con el
servicio de acueducto. El municipio solicitó a éste acueducto la conexión de éstas viviendas pero
no ofrecía ningún aporte financiero a pesar de la inversión requerida en la ampliación de las
redes. Finalmente la secretaría de obras públicas construyó un nuevo acueducto (denominado Los
Rodas) que sirve en la actualidad a 52 usuarios y como se indicó en el numeral 6.4.3, es
administrado por el Acueducto de El Socorro. En los demás sectores donde operan otros
acueductos evaluados, la cobertura es total. Se conoce ya que algunos sistemas no ofrecen agua
potable y que hay viviendas que sólo cuentan con su servicio, es decir, en la práctica, carecen de
agua potable. Se trata de unas 20 familias en cada caso: Manuel Uribe Ángel, Federación Zúñiga
y San José.
 89
7.5.5 Superposición de redes

En los casos de San José y Manuel Uribe Ángel, muchos de los usuarios cuentan también con el
servicio de EPM pero usan una sola red doméstica interna, de esta manera, no solo hay
contaminación de las tuberías al interior de las viviendas sino que el agua puede también llegar a
contaminar las redes externas, de EPM. Este fue el caso que motivó al cierre del acueducto
Federación Zúñiga en el año 2006. Una usuaria del servicio de EPM –no conectada a Federación
Zúñiga- levantó una acción popular denunciando enfermedades de origen hídrico causadas por el
fenómeno mencionado. El acueducto estuvo cerrado hasta tanto todos los usuarios
independizaran sus redes domésticas, lo cuál se logró a finales de 2007. Federación Zúñiga
resolvió así el problema asociado al uso de dos acueductos con calidad de agua de diferente,
queda aún por solucionar el problema de aquellos usuarios que sólo cuentan con su servicio y por
lo tanto, carecen de agua potable.

La mayor parte de los usuarios con doble servicio afirman usar el agua del sistema comunitario
en actividades que no demandan potabilidad, como el aseo doméstico o el riego de las plantas, sin
embargo, el uso de una sola red causa contaminación general en toda el agua utilizada, bien
provenga de uno u otro acueducto. Muchos indican además que cuando el agua está clara, la usan
para todas las actividades diarias.
 90

Cuadro 11. Condiciones técnicas de operación de los acueductos evaluados

Nombre del Calidad de la fuente Sedimen- Flocula- Filtración Desinfec- Macro- Micro- Control de Dotación Capacidad de Control de la
acueducto * tación ción ción medición medición agua no L/habitante/ almacenamie presión
contabilizada dia** nto en litros
Zúñiga Recibe X X X X No se 493,71 100.000 X
Federación vertimientos practica en
Manuel Recibe X X X ninguno de 224,05 120.000 X
Uribe Ángel vertimientos los casos
Acción En la actualidad no X X X X X 224,68 35.000 X
comunal Las hay fuentes visibles
Brujas de contaminación
El Escobero En la actualidad no X X X X X X 226,52 70.000 X
hay fuentes visibles
de contaminación
El Chinguí Buena X X X X X –no en 238,25 225.000 X
todas las
viviendas
La Pavita Buena X 557,42 100.000 X

Cristal Peña En la actualidad no X X X X X X 576 500.000 X

Azul hay fuentes visibles
de contaminación
Catedral – En la actualidad no X X X X X 378,39 70.000 X
Arenales hay fuentes visibles
de contaminación
El Socorro En la actualidad no X X X X X X 167,64 104.000 X
hay fuentes visibles
de contaminación
San José Recibe más de X 493,71 Sin
50 descargas de informació
aguas residuales n
domésticas
* Según observación de campo y datos del Plan de Gestión Ambiental Municipal, no se cuenta con análisis fisicoquímicos
** Calculada con base en la concesión de aguas vigente y el número de usuarios de cada acueducto, no considera las pérdidas operativas por falta de información . Se estiman 5 personas por vivienda
 91

8 DISCUSIÓN

A partir de los resultados obtenidos surgen preguntas acerca de temas relacionados con la
gestión ambiental del territorio y con las políticas para el suministro de los servicios
públicos: ¿Es posible lograr hacer uso del suelo según las necesidades de una población en
expansión, conservando los servicios ambientales que éste presta? ¿Es la gestión
comunitaria una estrategia adecuada para la prestación del servicio de acueducto? ¿Cuáles
deben ser las condiciones financieras alrededor de la distribución de agua potable? ¿Cómo
evaluar la pertinencia de las economías de escala frente a los pequeños prestadores de
servicios? ¿Gestión regional Vs. gestión local? ¿Centralización o descentralización en la
prestación de los servicios públicos?

Los elementos conceptuales expuestos al inicio del trabajo y los resultados obtenidos en el
estudio de caso, se aportan los siguientes elementos de discusión.

8.1 USO DEL SUELO Y USO DEL AGUA

Conflictos entre uso del suelo y del agua son frecuentes en zonas de mayor crecimiento
urbanístico. Tal es el caso del Municipio de Envigado, que no solo padece su normal
expansión interna, sino también la presión urbanística de los demás habitantes del Área
Metropolitana del Valle de Aburrá.

Bajo los principios del IWRM (Jakeman y otros, 2006) los conflictos entre usos del agua y
del suelo se resuelven convocando la participación de todos los estamentos en la
formulación de políticas. La nueva cultura del agua, expresa que los objetivos básicos son
dos: gestionar el agua como recurso, con políticas de control de la demanda y no de
aumento de la oferta, y conservarla como patrimonio.
 92

Ante la necesidad de suelo para ocupar, no puede considerarse que la conservación del
recurso hídrico sea la única prioridad. Segura & Benavides (1997) aportan un elemento de
análisis a la discusión sobre el manejo de microcuencas abastecedoras. Indican que algunos
enfoques tienen como objeto garantizar el aumento de caudales y mejoramiento de la
calidad del recurso, mediante la compra de grandes predios en zonas de nacimiento. De esta
forma los beneficiarios son los usuarios en zonas diferentes a las de producción de agua.
Resaltan la existencia de otro modelo, que concibe al ser humano como parte integral de un
sistema habitado en la cuenca, este modelo se ha llevado a la práctica involucrando la
participación de la comunidad asentada en la zona productora de agua. El ser humano es
concebido como causa de los problemas pero también como solución, usando la cuenca
para beneficio propio y a la vez, como fuente productora del recurso hídrico y de bienes.

Sobre cómo hacer compatibles el uso del agua y el uso del suelo no habrá nunca fórmulas
universales, pero el análisis de casos es una oportunidad de aprendizaje. El caso de Ciudad
de México, Izazola (2001) muestra cómo las dimensiones de la región afectada, la
intensidad de la explotación del recurso hídrico y la lógica de expansión metropolitana,
hacen cada día más vulnerable, en términos económicos, ecológicos y estratégicos, la
existencia de la Metrópoli. Debido a la magnitud de las obras de abastecimiento de agua y
la asignación de grandes volúmenes presupuestarios para su financiamiento, esta necesidad
no solo se ha convertido en una pesada carga para las entidades responsables, sino que ha
contribuido a afianzar la dependencia financiera del país con el exterior y a retrasar
considerablemente el desarrollo de otros sectores productivos. Igualmente, señala el autor
cómo las cuencas aportantes ven limitada su posibilidad de ocupación y uso del suelo. Todo
ello representa elevados costos sociales y económicos no sólo para la población urbana,
sino también para la rural. En Colombia, es claro como Bogotá, la ciudad con mayor
número de habitantes, tiene el servicio de acueducto más costoso (veáse cuadro 4).
Abastecer de agua a los grandes centros urbanos requiere altos niveles de complejidad en
términos técnicos y administrativos. La articulación regional en lo que se refiere a la
planeación de la demanda hídrica es otro tema fundamental.
 93

¿Hasta donde podrá Empresas Públicas de Medellín, suministrar agua para favorecer el
crecimiento urbanístico de Envigado y sus municipios vecinos? La cuenca que abastece el
sistema para la zona sur, donde se encuentra Envigado, es decir, la cuenca del Río Negro,
padece también un notable crecimiento en el uso residencial, industrial y de servicios. Tal
como lo indica Castañeda (1991), la importación de recursos de una región a otra crea
subordinación. ¿Podría el consumo de agua en el Valle de Aburrá limitar el desarrollo de la
cuenca del Rio Nare, por asuntos de disponibilidad hídrica? La oferta hídrica en el Valle de
Aburrá no es la principal fuente de abastecimiento de su población, pero es posible
potenciar al máximo el uso de las propias microcuencas periféricas, para reducir la presión
sobre las demás cuencas aportantes. Los principios de sostenibilidad que enmarcan este
trabajo distan de este modelo de subordinación. A favor de la sostenibilidad se encuentra
una gestión basada en el consumo de recursos locales (Schumacher, 1973; Naredo, 2004),
de manera que los usuarios del recurso reconozcan la necesidad de hacer un uso racional
del mismo y de ocupar el territorio gestionando los impactos causados.

La Guía Técnico Científica para la Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas en

Colombia (IDEAM, 2004) es enfática en la necesidad de articular los planes de
ordenamiento con la gestión del recurso hídrico y así mismo con la realidad política,
jurídica económica e institucional privilegiando acciones concordantes con enfoques de
equidad social, crecimiento económico y sostenibilidad ambiental. Las primeras tendencias
en ordenamiento estaban orientadas a usar la cuenca como captadora de agua y a mitigar el
impacto de la escorrentía, protegiendo zonas vulnerables cerca de pendientes o cauces. Los
proyectos posteriores enfatizaron cada vez más en la necesidad de mejorar la calidad del
agua y no sólo la cantidad y tiempo de descarga. Entre 1990 y 1992, el Inderena ejecutó un
Proyecto de Manejo de Microcuencas, que pretendía dar respuesta a las necesidades de
incorporar el tema del abastecimiento en cantidad, calidad y regularidad de agua a las
poblaciones pequeñas, y de cambiar estrategias en el manejo de los recursos naturales,
acercando y comprometiendo a las comunidades en la gestión, para asegurar la apropiación
de los pobladores de una región a sus recursos naturales y en especial al agua (IDEAM,
2004). La Ley 142 de 1994, estableció la obligación por parte de las Empresas de Servicios
Públicos, de proteger las fuentes de abastecimiento de acueductos, así como el control de
 94

sus vertimientos. La más reciente evolución en el tema del ordenamiento de cuencas

considera también aspectos relacionados con el mejoramiento de la producción, primero
forestal y de pastos y luego agrícola, agroforesteria y agrosilvopastoril en forma
combinada. De esta manera el manejo de cuencas se ha extendido al manejo integrado de
los recursos naturales (Dourojeanni, 2001).

El texto del IDEAM reconoce una visión de contexto en la comprensión de la relación

sociedad-naturaleza para orientar acciones conducentes a la ordenación de cuencas. La
gestión integral constituye un proceso dinámico relacionado con los complejos sistemas
representados por las cuencas hidrográficas, orientada a la toma de decisiones sobre el uso
y manejo integral del agua. Dicha gestión va precedida de la planificación y esta a su vez
tiene como pre-requisito la evaluación que abarca tanto las dinámicas de oferta y demanda
de recurso hídrico como la situación del uso del suelo y aspectos ambientales (IDEAM,
2004). Ante tales directrices, el siguiente reto es articular las necesidades de protección del
recurso con aquellas de aprovechamiento residencial o productivo del terreno. En este
sentido, las preguntas son también de orden técnico. Se requiere conocimiento para
desarrollar estrategias constructivas y técnicas de producción que no pongan en riesgo los
valiosos servicios ambientales que presta una cuenca.

¿Y cómo atender los principios del IWRM? Un tema paralelo es la influencia de los
acueductos como elementos vigilantes del estado de las cuencas. Para Avellaneda (2002),
“el control colectivo que realizan los acueductos comunitarios en la conservación de las
cuencas es quizá una de las alternativas que se abre la sociedad civil en Colombia para salir
de la encrucijada en que se encuentra ante la prevalencia de intereses particulares”. El tema
de agua y suelo no sólo deriva en la protección de los recursos naturales sino que está
asociado a complejos problemas de orden social. Cuántos son quienes demandan tierras y
cuántos quienes demandan agua, y para qué usos en uno y otro caso.
 95

8.2 RENTABILIDAD SOCIAL Y ECONÓMICA DEL SERVICIO DE

ACUEDUCTO

El régimen tarifario aplicado en Colombia da pie para que las tarifas, además de cubrir los
costos de operación y administración, estén orientadas a garantizar la disponibilidad de
fondos para las inversiones futuras, pero hay un componente extra: la inclusión de una tasa
de retorno financiera que está contemplada dentro de los costos administrativos. La
directriz legal indica que se permitirá remunerar el patrimonio de los accionistas en la
misma forma en la que lo habría remunerado una empresa eficiente en un sector de riesgo
comparable (Artículo 87, ley 142). La tasa de retorno adecuada para retribuir una inversión
riesgosa es el costo de oportunidad del capital, es decir el retorno que se obtendría sobre el
capital invertido en una actividad alternativa de riesgo similar. La regulación de los
servicios de acueducto, alcantarillado y aseo en Colombia, considera como tasa de
descuento, en el cálculo de los costos económicos de dichos servicios, la determinada por la
Junta Directiva de la entidad prestadora, o quien haga sus veces, la cual debe ser un valor
entre el 9% y el 14% (CRA, Resolución 151 de 2001). En un informe de junio de 2006, la
Superintendencia de Servicios Públicos, publicó cuadros comparativos entre los márgenes
de rentabilidad de los servicios públicos y otras actividades productivas en Colombia
(Véase figura 10). La observación de tales cifras indica niveles de ganancia que en casi
todos los casos igualan o superan con amplios márgenes actividades como el comercio o la
construcción. ¿Es esta una lógica adecuada para considerar el tema de un servicio público
que se eleva a la categoría de derecho?
 96

Figura 10. Comparación entre la rentabilidad de diferentes servicios y sectores de la economía. Fuente:
Superintendencia de Servicios Públicos, 2006. Columna gris: rentabilidad activo, columna negra: margen
neto, columna blanca: margen operacional.

COMPARACIÓN DE LA RENTABILIDAD DE DIFERENTES SERVICIOS Y SECTORES DE LA

ECONOMÍA

35

30

25

20
%

15

10

0
s

n
o

os
to
a

d
ne

eo
s

ió
ad

ió
gi

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ur

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ac

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co

id
m

al

m
H
co

co
le
te

Es universalmente aceptado que el acceso de la población al recurso hídrico está más

relacionado con la capacidad de gestión que con la presencia física del mismo. Muchos
municipios Colombianos carecen del servicio de agua potable, muchos usuarios están
desconectados del mismo por falta de pago y la causa del problema no es hidrológica, se
trata de ausencia de una gestión que permita controlar la contaminación de las fuentes
(IDEAM, 2000). También es cuestión de estimar los costos de acceso al recurso con
criterios de rentabilidad social y no económica.

En el debate sobre los servicios públicos, propiciado por el curso de Tecnología y Sociedad
de la Universidad de los Andes, se afirma que tratándose de un Estado Social de Derecho,
el gobierno colombiano tiene la responsabilidad de procurar para los ciudadanos, la
existencia de unas condiciones estructurales mínimas para que el ejercicio de sus derechos
esté garantizado, es decir, que no basta con limitarse a ejercer acciones de Estado, sino que
se requiere una gestión activa que haga de los derechos sociales, una realidad. El
planteamiento continúa indicando que la prestación de los servicios públicos es una de
 97

aquellas tareas que corresponde al Estado para garantizar que los derechos sociales,
económicos y culturales, y las condiciones de una vida digna, puedan ser disfrutados por las
personas.

El cobro por el servicio de acueducto asegura la buena administración del recurso y el

control sobre su uso; sin embargo, esto no significa que las empresas deban constituirse con
ánimo de lucro, porque sus ganancias son excedentes económicos derivados de la
prestación de un servicio básico para toda la población, que por esta condición, no debería
someterse a un régimen impuesto por el mercado. Considérese el caso de Empresas
Públicas de Medellín que por su cobertura (cercana al 98% de la población en el área bajo
su jurisdicción), calidad en el servicio y solidez financiera es ejemplo latinoamericano de
buena gestión. Sin embargo, de los 814.000 usuarios que posee su acueducto (EEPPM,
2007), 69.6262, es decir, unas 280.000 personas, estaban desconectadas del servicio por
falta de pago en diciembre de 2005. La Veeduría del Plan de Desarrollo de la ciudad,
indica que de éstas, 45.884 llevaban más de nueve meses sin agua. En septiembre de 2007,
la cifra de desconectados había bajado a 48.805, gracias a una gestión motivada por la
constante presión del Concejo de la ciudad y de la sociedad civil. Sin embargo, esto
significa que aún había unas 200.000 personas sin agua potable en sus viviendas. Paralelo a
ello, según informes de prensa, las ganancias de la empresa durante el año 2007 fueron
equivalentes a 1 billón 111.091 millones de pesos. ¿Cuál es la prioridad para una empresa
pública que suministre el servicio de acueducto en un estado social de derecho, la
rentabilidad financiera o el efectivo suministro del servicio? Estas 200.000 personas
desconectadas juegan un importante papel en el balance de la empresa.

En este punto, y al contrario de los sistemas privados o de los públicos que se comportan
bajo la misma lógica económica, los acueductos comunitarios muestran una insuperable
fortaleza, el concepto de rentabilidad financiera asociado a la prestación del servicio
simplemente no existe. Los sistemas comunitarios generan excedentes financieros con los
cuales se va construyendo una reserva para futuras eventualidades y necesidades de
inversión. En muchos casos también se hacen aportes a la comunidad, toda rentabilidad se
2
Es necesario tener en cuenta que una porción de esta cifra puede corresponder a viviendas deshabitadas y que muchos de
los usuarios desconectados acceden ilegalmente al recurso
 98

traduce en un beneficio común, por ello, se considera un sistema netamente progresivo: el

lucro es colectivo. Nada más cercano a los principios de sostenibilidad que enmarcan este
trabajo.

8.3 LA COMUNIDAD COMO PRESTADORA DE SERVICIOS

PÚBLICOS

¿Por qué persisten los acueductos comunitarios a pesar de la existencia de otras soluciones
para la prestación del servicio? ¿Por qué en los lugares donde el servicio es sólo
comunitario, los usuarios manifiestan reiterativamente el deseo de conservar sus empresas?
Tratándose de organizaciones comunitarias, la tarea de distribuir agua potable deja de ser
un problema técnico para convertirse en un tema con un fuerte componente social, que no
podrá estudiarse sino se tiene en cuenta que las comunidades aprecian de forma notable sus
acueductos. Los resultados obtenidos demuestran el acueducto es un elemento que crea
identidad, al cuál todavía persisten múltiples apegos. La cohesión alrededor de esta
institución comunitaria se puede traducir en beneficios hacia otros ámbitos de la vida
social: la participación permite mayores aciertos en la gestión. Putman (2000) demuestra
cómo sociedad desarticulada está menos comprometida con el bien común. La existencia de
altos niveles de asociación indica que la sociedad es capaz de actuar cooperativamente,
armar redes, sinergias y concertaciones. Los demás ejercicios democráticos también se
fortalecen (Khurana, 2001); el acueducto genera cultura ciudadana, la comunidad entiende
mejor las propuestas políticas y sabrá juzgar mejor estrategias de gestión pública. El que
exista una oficina o un lugar de pago, es un elemento que propicia la comunicación entre
vecinos; una asamblea, un convite, el orgullo de una tarea hecha en conjunto, fortalecen el
tejido social. Elemento cuya importancia ha sido ampliamente validada como parte esencial
del capital social (Putman, 2000) y considerado, desde la gestión pública, como base para la
prevención de conflictos. Los programas contra la violencia, liderados por la ONU y el BID
tienen un importante fundamento en la reconstrucción del tejido social (PNUD, 1998;
PNUD, 2005). Bass (1997 –citado por Kliksberg, B. 2006) anota además que el capital
social juega un papel importante en estimular la solidaridad y superar las fallas de mercado
a través de acciones colectivas y el uso comunitario de los recursos. Kliksberg (2006)
 99

presenta un completo estudio acerca de la influencia del capital social sobre resultados
positivos en todos los ámbitos de la vida de una nación, economía, convivivencia, eficacia
del sistema judicial, calidad de vida. Analiza una serie de casos latinoamericanos que
permiten comprobar que movilizar el capital social y la cultura, como agentes activos del
desarrollo económico y social, no es una propuesta utópica, es una propuesta viable que da
resultados efectivos.

Así como el acueducto transforma las relaciones sociales, también es determinante en las
relaciones con el territorio. La cercanía geográfica con la fuente desde la cuál se toma el
agua también se modifica a partir de la existencia del acueducto, pues evidencia para los
habitantes de una cuenca la clara relación entre bienestar y calidad ambiental. Ser usuario
de los servicios ambientales de la cuenca dónde se habita podría ser un estímulo natural a la
protección de los recursos. En su texto sobre desequilibrios territoriales y sostenibilidad
global, Carrizosa (2005), expone la necesidad de buscar nuevos conceptos como el de la
sostenibilidad local, soluciones que no son necesariamente económicas sino principalmente
sociales y ambientales. El autor habla sobre los “terruños”, aquellos territorios donde más
que crecimiento económico se busca construir nación, restaurar ecosistemas, conservar la
biodiversidad y los valores culturales. Terruños poblados no por razones de mercado sino
de nacionalidad, de humanidad y buen vivir. Los acueductos comunitarios son instrumentos
para la construcción de esta particular noción de desarrollo: un acueducto comunitario es
fuente de empleo y capacitación, crea mayor compromiso y sentido de pertenencia sobre el
sistema, la comunidad y el territorio. Diversos estudios diagnósticos (CINARA, 2000;
García & Bastidas, 2000; Jiménez, C. 2001, Vargas, S. 2001; Correa, 2006) coinciden con
los resultados obtenidos: en mayor o menor medida, las experiencias comunitarias
evaluadas demuestran solidaridad con familias en dificultades económicas, cultura de pago,
cohesión comunitaria, participación, asociatividad, capacidad de gestión para la educación
a sus usuarios y para la protección de las microcuencas abastecedoras.

La evaluación de la gestión comunitaria frente a las opciones pública o privada requerirá el

registro y comparación de numerosos indicadores de orden social, ambiental y financiero a
lo largo del tiempo. El único estudio en el que se evidencia un avance en este sentido, es
 100

aquel presentado por Pérez (2001), que basado en datos suministrados por la
superintendencia de servicios Públicos, se compara indicadores de gestión del sistema
comunitario frente a los de otras empresas. No se trata sin embargo de elegir un esquema
universal, cada opción es pertinente según necesidades particulares (Ostrom, 2001). La
Superintendencia de Servicios Públicos indica que son más de doce mil los acueductos
comunitarios en el país. El Plan de Ordenamiento de La Cuenca del Río Aburrá detectó casi
trescientos sistemas comunitarios en el área. Se trata de cifras suficientes para resaltar la
magnitud de la importancia de esta opción. La gestión comunitaria ha sido la solución al
problema del abastecimiento hídrico en numerosas áreas rurales y periurbanas, es una
estrategia reconocida por la comunidad internacional desde la conferencia de Mar del Plata
(1977) hasta los últimos foros mundiales del agua, promovida por el Banco Mundial, la
ONU y diversas agencias internacionales. Es la respuesta natural a la carencia de gestión
pública para la prestación del servicio.

El plan 100 del Departamento de Antioquia logró, con una inversión que multiplicó por
más de 15 las de períodos anteriores, llevar agua potable a 100 cabeceras municipales
(vease numeral 1.3.3). Bajo el mismo esquema, ¿cuántos años llevará ampliar el servicio
hasta los más de 5000 poblados que todavía quedan por atender? De esta manera, la
descentralización, la gestión local y la autogestión comunitaria se convierten en una
necesidad. No se podrán comparar las necesidades de una gran metrópoli frente a las de
pequeños poblados. Lo que sí es claro, bajo los principios de sostenibilidad propuestos, es
que siempre que haya oferta hídrica local, resulta adecuado estimular su potencial como
fuentes de abastecimiento para el consumo. Si al mismo tiempo se fortalece el capital
social, la validez de los acueductos comunitarios queda justificada.

Las dificultades que provienen de la atomización en la prestación del servicio, de la

logística requerida para controlar y vigilar cientos de pequeños sistemas (Superintendencia
de Servicios Públicos, 2006), y de la atomización en la administración de los recursos
financieros (MMAVDT, 2008), se resuelven con una adecuada interacción institucional.
Todos los esquemas de gestión del recurso hídrico requieren de la confluencia de múltiples
instituciones, la coordinación entre las mismas es el elemento clave. La nueva política de
 101

gestión, basada en los planes departamentales del agua, parte del supuesto de que la
centralización en la administración de los recursos financieros es una estrategia para
prevenir la corrupción (MMADT, 2008). En este caso vale la pena resaltar la importancia
de los comités de control social, figura insitucionalizada en Colombia a través de la Ley
142 y ampliamente reconocida como parte de la gestión de los servicios públicos, incluida
la estrategia comunitaria (Fonseca & Bolt, 2003). El comité de control social permitiría la
vigilancia sobre la gestión administrativa y financiera, de manera cercana. La existencia de
estos comités crea a su vez una cultura de control fiscal o veeduría entre toda la ciudadanía.
Se trata también de una estrategia de control que toma cada día más vigencia (Carrasco,
2000)

8.4 REGULACIÓN Y FINANCIACIÓN DEL SERVICIO DE

ACUEDUCTO EN COLOMBIA, AMENAZA U OPORTUNIDAD
PARA LOS ACUEDUCTOS COMUNITARIOS

Los acueductos comunitarios no son entes autónomos, está definido que su sostenibilidad
también depende de variables externas, entre ellas, el marco legal para la operación,
vigilancia y financiación es un elemento clave.

8.4.1 Control y vigilancia

La legislación actual aprueba el servicio comunitario, este es ya un elemento a favor. El

Reglamento técnico del sector tiene consideraciones para sistemas con bajos niveles de
complejidad, otro elemento positivo. La Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios y la Comisión Reguladora de Agua Potable y Saneamiento consideran como
prestadores menores a las empresas que atienden menos de 2.500 usuarios. La creación de
la nueva oficina para la atención a pequeños prestadores y el proyecto de construir un
nuevo SUI∗ rural, demuestra que la entidad ha comprendido que las actuales estrategias de
regulación, control y seguimiento, el registro de los estados financieros, la apropiación de

∗
Sistema Único de Información, veáse cuadro 10
 102

sistemas contables como el plan único de cuentas (PUC), o la consideración de parámetros

de eficiencia, crean dificultades más que oportunidades de mejoramiento en el grupo de
pequeños prestadores. En su informe sobre el servicio comunitario el Superintendente
delegado para acueducto y saneamiento básico (2006), afirma que se trata de un sector muy
disperso y numeroso, al cuál es difícil regular. El centralismo es claramente una condición
que dificulta a la superintendencia hacer el debido control a más de 12.000 acueductos
comunitarios. Proteger los intereses de los usuarios, función principal de la
superintendencia, no es posible en las actuales condiciones. La descentralización es una
estrategia clave para que el control y la vigilancia, esenciales para el desarrollo de la
prestación del servicio, sean actividades efectivas.

En lo referente al régimen tarifario establecido por la CRA, se encuentran aciertos y

dificultades. La tarifa contempla la inclusión de los costos operativos, administrativos e
inversiones futuras. Los dos primeros aspectos hacen parte de los cálculos que todo
acueducto incluye para sostenerse en términos financieros. Su calidad técnica y
administrativa determina la magnitud del cobro. La aplicación del régimen tarifario no
representa, en estos dos temas, ninguna dificultad. Sí lo es el recaudo de costos para
inversiones futuras. Los acueductos comunitarios cobran tarifas muy acordes con la
capacidad de pago de los usuarios (véase cuadro 11). El ser una organización que surge en
la comunidad y es administrada por ella, lleva implícita la comprensión de sus necesidades
y la adaptación a las mimas. La desviación entre las fórmulas propuestas por la CRA y las
tarifas aplicadas muestra que no siempre es posible que las inversiones para expandir o
mejorar el servicio se puedan cobrar a la comunidad. Si éstas se incluyen en la formula
tarifaria deben provenir de los subsidios.

8.4.2 Financiación del servicio

La legislación es cada vez más rigurosa en obligar a la administración departamental y

municipal a invertir en agua potable y saneamiento. La nueva ley de transferencias
pretende hacer cumplir con mayor rigor dicha obligación. Los planes departamentales del
agua son una estrategia para asegurar la inversión en el sector, pero los acueductos
 103

comunitarios han estado muy al margen de la financiación pública. Como se expuso en el

análisis de resultados, la administración del municipio de Envigado justifica su no
intervención organizada en la financiación éstos sistemas, indicando que los subsidios solo
pueden aplicarse en sistemas que cumplan con todos los requisitos legales. La situación
evidencia un problema de gestión que puede resolverse con voluntad política. No existe
ningún impedimento legal para que la administración invierta en los acueductos sea cual
sea su situación técnica o administrativa, al contrario, la inversión en agua potable y
saneamiento es una obligación de todo municipio. Si se fortalecen las finanzas de los
acueductos comunitarios, será más factible para ellos cumplir con las exigencias del
sistema regulatorio.

8.4.3 Potabilidad

El suministro de agua potable es una exigencia legal, pero también una necesidad a favor de
la salud pública. Sólo podría aceptarse que los acueductos no entregaran agua de calidad si
fuera posible que en cada vivienda se terminara el tratamiento para asegurar la potabilidad.
Esto sería muy eficiente porque solo se potabilizaría el agua que lo requiere, es decir,
aquella que se emplea en la cocina y el baño diario, sin desperdicio de recursos para otras
actividades que requieren menor calidad fisicoquímica, como el aseo de la vivienda, el
riego de las plantas o el lavado de la ropa. Se trata de un esquema aplicable a una
población capacitada para ello y que cuente con la tecnología necesaria. Que sea el
acueducto quien potabilice la totalidad del agua suministrada, es la propuesta del
reglamento técnico vigente, pero bien podrían gestionarse otros esquemas. En muchos de
los casos actuales la potabilidad es una condición que no se practica, y aunque los usuarios
acostumbren hervir el agua que consumen, ésto no es garantía de seguridad, porque no
siempre lo hacen por el tiempo requerido y quedan posibilidades de infección a través del
aseo de los utensilios de cocina, además del riesgo de afecciones cutáneas durante el baño
diario.
 104

La responsabilidad de la autoridad ambiental debe sumarse a la capacidad de un acueducto

para suministrar agua potable. Ante una fuente de agua limpia, las necesidades y el costo
del tratamiento se reducen.

8.4.4 Estímulos al servicio comunitario

Como entes de control y vigilancia, la CRA y la Superintendecia de Servicios Públicos, no

estimulan directamente unas u otras estrategias de gestión (pública, privada o comunitaria).
Este tipo de políticas aflora principalmente desde los entes territoriales. Las negociaciones
para delegar el servicio a empresas privadas se hacen desde el ámbito municipal. La
creación de grandes empresas regionales de acueducto es una iniciativa departamental. El
municipio es responsable directo de la prestación de los servicios públicos a la población
(MMAVDT, DNP, DDUPA, 2004), desde allí es de donde se espera un mayor protagonismo a
favor del fortalecimiento de los acueductos comunitarios.

En el año 2005 la Superintendencia publicó un informe en el cual se proponía a los entes

territoriales desestimular el servicio comunitario porque su gran dispersión dificultaba las
labores de control y vigilancia, sin embargo, dos años después, inicia el proyecto de
creación de un SUI rural para resolver este problema. En su informe de gestión del año
2007, la superintendencia indica que el proyecto “pequeños prestadores” esta considerado
como uno de los vectores estratégicos de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios. Se han suscrito alianzas con organismos Internacionales interesados en
desarrollar trabajos conjuntos con énfasis en el sector de servicios públicos para atender a
los pequeños prestadores y se han redactado acuerdos de mejoramiento con 367 de estas
empresas.
 105

9. SOSTENIBILIDAD DEL SERVICIO DE ACUEDUCTOS

COMUNITARIOS EN EL MUNICIPIO DE ENVIGADO,
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

9.1 Concepto general sobre la sostenibilidad de los acueductos involucrados en el

estudio

El proceso de evaluación permite concluir que la gestión comunitaria para la prestación del
servicio de acueducto en el municipio de Envigado, se acerca a condiciones de
sostenibilidad en cuanto a su capacidad para fortalecer el tejido social y para estimular la
generación de estrategias de gestión ambiental sobre las cuencas. Las condiciones
relacionadas con la capacidad de gestión de las comunidades son muy divergentes; mientras
que algunos sistemas demuestran viabilidad financiera y rigor administrativo, otros
evidencian inaceptables niveles de informalidad. El tema de la calidad técnica del servicio
también se caracteriza por una amplia dispersión. La situación refleja debilidad
institucional, los estamentos gubernamentales requieren ser más activos en el
acompañamiento a la comunidad prestadora de servicios públicos, debe haber capacitación,
interventoría y control fiscal por parte del estado, acompañamiento que hoy se dificulta por
el carácter centralista de instituciones como la CRA y la Superitendencia de Servicios
Públicos. Igualmente se evidencia que sólo algunos de los sistemas avanzan en procesos
que permitan la integración entre ellos como pares y entre todos, como estamento, con
entes gubernamentales.

9.2 Análisis del caso según criterios de sostenibilidad propuestos

 106

El análisis de caso, llevado a cabo a partir de la metodología propuesta, permite una

evaluación precisa de las condiciones de gestión de los acueductos, identificando elementos
clave en cada tema. Se resumen a continuación las conclusiones derivadas del estudio de
los 5 factores de sostenibilidad considerados

9.2.1 Interacción con el territorio

La característica típica de la situación actual es el conflicto entre el uso residencial,

productivo y protector. Los usuarios del agua solicitan la conservación de la cobertura
vegetal en las áreas de retiro de las fuentes, pero hay una creciente demanda de suelos para
uso residencial, muy atractiva para los propietarios de las tierras, dado su alto valor de
mercado. Paralelamente hay actividades económicas que alteran la calidad del recurso
hídrico, entre ellas, la más significativa por sus impactos, es el aprovechamiento forestal.

El municipio cuenta con un amplio conjunto de normas y políticas ambientales orientadas a

la protección del recurso hídrico. A través del POT se organiza y hace compatible la
ocupación del territorio con la necesidad de protección. Hay propuestas clave en la nueva
revisión del ordenamiento territorial, en lo que se refiere a la atención específica para las
cuencas que surtan acueductos. Ante este amplio conjunto de normas que tienden a
asegurar la debida protección a los cauces, se encuentra que los conflictos obedecen
principalmente a dificultades en el ejercicio de la autoridad ambiental más que a la carencia
de normatividad al respecto. Sin embargo, sí es posible avanzar en el uso de técnicas
constructivas, de producción y saneamiento que permitan reducir impactos sobre las fuentes
hídricas. Por ejemplo: construcción en laderas pero sin grandes movimientos de tierra,
restricciones al tamaño de las viviendas y al uso de elementos suntuarios como piscinas,
producción agrícola orgánica que no genere contaminación por agrotóxicos, técnicas
pecuarias donde el ganado esté en establos y no en potreros amplios, sistemas sanitarios
secos en lugar de alcantarillados o pozos sépticos.

Así como se requiere planear el uso del territorio, también se requiere planear el uso del
agua. La planificación hídrica es un tema que tiene que ir de la mano con el ordenamiento
 107

territorial y el ejercicio de la autoridad ambiental. El uso del agua debe regularse para
lograr equidad en el acceso al recurso. Identificar detalladamente a los usuarios, la
eficiencia de las actividades en las cuáles usan el recurso, sus impactos sobre la oferta para
los demás, dados por la captación y el vertimiento, son temas en los cuáles es necesario
profundizar.

La oferta de servicios de agua potable no ha sido obstáculo para el asentamiento de

viviendas de estratos altos en algunos sectores donde existe el servicio comunitario o
incluso, donde no existe ningún otro tipo de servicios. En este caso el abastecimiento se
logra mediante numerosas captaciones individuales difícilmente controlables.

La ampliación de la infraestructura vial es un factor determinante en la ocupación del

suelo. La limitación de este tipo de obras puede considerarse como una estrategia para que
se mantengan los suelos de protección. El caso de la transversal de la montaña y su relación
con la oferta hídrica de la quebrada El Atravesado, la cuál surte 5 acueductos, requiere
impecables soluciones de gestión.

A pesar de los múltiples factores en contra, las cuencas abastecedoras conservan su

capacidad para brindar una oferta hídrica importante. La cobertura vegetal en las zonas de
retiros es notable, la calidad del agua es superior a la de muchas otras cuencas periurbanas,
lo mismo que la riqueza paisajística. Los acueductos han sido un elemento favorable a la
conservación, son dolientes de la calidad ambiental de las cuencas y por lo tanto, elementos
que favorecen la responsabilidad frente a la conservación.

9.2.2 Tejido Social

Los acueductos evaluados no sólo prestan un servicio esencial para la vida doméstica sino
que constituyen parte del capital social de los barrios. El acueducto propicia todos los
niveles de participación comunitaria: información, consulta, concertación, decisión y
gestión.
 108

La fiscalización es tal vez el elemento más débil en la gestión actual. La comunidad

muestra poco interés por conocer el manejo administrativo dentro del acueducto, no existe,
en ningún caso, un comité de control social.

La capacidad de gestión de las comunidades ha permitido la subsistencia de los sistemas.

Ninguno de ellos ha salido de operación, su historia es muestra de perseverancia. El sentido
de pertenencia se hace evidente en el contacto con los usuarios. En las comunidades hay
una masa crítica suficiente para lograr la participación que la gestión del acueducto
requiere.

Las redes del acueducto llegan a todos los lugares del barrio, detrás de ellas, fluye también
la información y se hace evidente la necesidad de interactuar y trabajar de manera conjunta.
Algunos sistemas aprovechan esta oportunidad para involucrarse en otras instancias de la
vida comunitaria, otros se limitan al desarrollo de su actividad específica. Como metáfora
de una red social, estas redes tienen un gran potencial como elemento para fortalecer el
tejido social.

9.2.3 Capacidad de Gestión

La estructura administrativa de los acueductos evaluados muestra variables niveles de

informalidad. En algunos casos no se dispone del personal requerido, en otros, falta
capacitación para el desarrollo de las funciones. Sin embargo no puede negarse que también
hay avances significativos. Seis de las organizaciones han logrado formalizar procesos que
finalmente permiten la prestación del servicio con la calidad que cualquier usuario desearía.
Se resalta así la importancia de elevar el nivel administrativo de los acueductos, siguiendo
con la tendencia actual propuesta por el Ministerio del Medio Ambiente a través del
programa “Cultura Empresarial”.

Los resultados del análisis financiero de cada sistema muestran que con tarifas bajas, del
orden de $ 4000 o $ 4500 mensuales, como las que cobran los acueductos Manuel Uribe
 109

Ángel, Federación Zúñiga, San José y La Pavita, es posible mantener un sistema sólo bajo
tres condiciones básicas:
-fuente con agua de muy buena calidad
-una comunidad comprometida con el trabajo a favor del acueducto, que participe de
convites y sea cumplida con sus pagos
-un equipo administrativo de calidad, motivado por el interés de servicio, con posibilidades
de aportar su tiempo con muy baja o inexistente remuneración
Estas condiciones se cumplen en comunidades pequeñas que se surtan de microcuencas
cercanas que no representen un interés de uso diferente a la conservación. Situación que no
ocurre en el municipio de Envigado, donde las comunidades son cada vez más numerosas y
la presión sobre el uso del suelo es creciente.

El crecimiento de la comunidad de usuarios exige mayor rigor administrativo, un trabajo

calificado que se remunere con la formalidad legal. En este caso, los acueductos siguen
siendo viables pues a pesar de incorporar mayores costos, hay mayor cantidad de aportes.

Al confrontar las tarifas de EPM con las de las empresas comunitarias más consolidadas -
aquellas que suministran agua potable con el debido rigor- se encuentra que estas tienen un
orden similar, sin embargo, es básico considerar que los datos de EPM incluyen subsidios.
Si éstos se aplicaran al servicio comunitario su costo sería mucho menor. Es importante
anotar que en esta comparación no se están considerando las empresas que no suministran
agua potable, en estos casos los costos son mucho más bajos a los de EPM pero la calidad
del servicio no es comparable.

El servicio comunitario lleva implícita una concepción financiera particular: el recaudo

mensual se destina a la administración y operación del sistema. En todos los casos se
procura mantener excedentes para atender eventualidadades. Los acueductos más
organizados logran acumular ahorros que les permiten hacer inversiones en el
mejoramiento de las condiciones técnicas, en algunos casos todas las inversiones requeridas
en el mediano plazo pueden atenderse con el capital acumulado. Los excedentes se
invierten siempre en la comunidad. Los administradores comparten la concepción del agua
 110

como un bien social, aunque se reconoce la necesidad de un pago mensual. El acueducto no

se concibe como un negocio sino como una institución que presta un servicio. La gestión
comunitaria es capaz de traducir principios de equidad y solidaridad.

9.2.4 Relación con otras Instituciones

El plan de desarrollo del municipio evidencia políticas de apoyo al servicio comunitario, en

la práctica, hay aportes puntuales al mejoramiento en la infraestructura de los acueductos y
un significativo esfuerzo por brindar capacitación. Sin embargo, los resultados de la
evaluación en los temas técnicos, administrativos y financieros, muestran que se requiere
un importante esfuerzo de gestión para el mejoramiento del servicio comunitario. El
municipio no cuenta con una política de servicios públicos definida, la tendencia ha sido
delegar en EPM la prestación del servicio en toda el área que las condiciones técnicas
permita.

Tal como lo afirma el informe del supertintendente delegado de acueducto y alcantarillado

(2006), no existe capacidad para hacer control sobre los acueductos comunitarios, por ser
muy numerosos y dispersos. La relación con estas entidades no es recíproca, mientras los
acueductos ocasionalmente brindan información y hacen sus aportes económicos, la
superintendencia no cumple ningún papel práctico como apoyo a la gestión comunitaria.

La potabilidad del agua es un tema esencial para la salud pública. La administración

municipal sólo hace controles protocolarios. Propone algunos eventos de capacitación y
hace visitas técnicas muy esporádicas. Se espera que la entrada en vigencia de la nueva
reglamentación, que exige estricto control mensual sobre la calidad del agua- obligue a un
mayor control de la Secretaría de Salud.

9.2.5 Aspectos técnicos

 111

En análisis de los casos en los cuales los acueductos ofrecen agua con potabilidad
garantizada través de la evaluación mensual de parámetros fisicoquímicos y
microbiológicos, tienen particularidades claramente definidas:
– Adecuadas condiciones financieras debido al alto recaudo por surtir poblaciones de
buen nivel económico: casos de El Escobero y Las Brujas.
– Aporte financiero del municipio para la construcción de una planta de
potabilización diseñada con todo el rigor técnico: caso Cristal Peña Azul.
– Fuente de excelente calidad fisicoquímica, que procede de una reserva ecológica:
caso Catedral Arenales.
– Comunidad numerosa que garantiza un alto nivel de recaudo mensual, caracterizado
por su excelente gestión ambiental y administrativa: caso El Socorro.

La operación de los demás acueductos se considera un serio problema de salubridad. En el

caso de La Pavita no hay otro servicio disponible, de manera que la población está
desatendida en este importante tema. Algunos de los usuarios de Manuel Uribe Ángel, San
José y Federación Zúñiga se encuentran en las mismas condiciones. Aquellos que cuentan
con la red comunitaria y la de Empresas Públicas pueden padecer contaminación de las
tuberías que distribuyen el agua potable. Se trata de un importante problema que debe ser
atendido independizando las redes domésticas. Federación Zúñiga ya resolvió este último
problema porque cada usuario separó completamente las redes. En este caso, la claridad de
todos sobre el uso de uno y otro servicio es un elemento importante. Quedan aún por
atender un sector bajo su cobertura, que no cuenta con el servicio de EPM.

Otro elemento que merece una atención inmediata es el control de fugas. Ninguno de los
acueductos hace un juicioso ejercicio de comparación de los resultados de la macro y
micromedición. De esta forma se esta desperdiciando el recurso, a pesar de la alta demanda
del mismo. Sólo los acueductos de El Escobero, El Socorro y la Catedral Arenales
presentan indicios de gestión a favor de la corrección de este problema.

La calidad de la fuente de agua es un aspecto definitivo. El acueducto Catedral Arenales

presenta condiciones de operación similares a Federación Zúñiga, sin embargo, el agua
 112

resultante es de calidad muy superior (potable), de esta manera se corrobora la importancia

del ejercicio de la autoridad ambiental para la prestación del servicio.

9.3 Recomendaciones para la gestión del suministro de agua potable en la zona de

estudio

El futuro de la prestación del servicio comunitario depende de la interacción de tres

factores:

-La capacidad gestión de las comunidades para lograr que sus necesidades e intereses
primen en la gestión territorial y de servicios públicos

- La política de la administración municipal, reflejada en el plan desarrollo, de gestión

ambiental, ordenamiento territorial y maestro de acueducto y alcantarillado (este último
aún no se ha formulado). El Plan de Ordenamiento de las cuencas de las quebradas La
Ayurá, La Mina y La Cien Pesos, actualmente en ejecución, es un elemento clave en la
sostenibilidad de los acueductos.

- Las condiciones del mercado: mercado de tierras en las partes altas de las cuencas,
mercado inmobiliario en las zonas del servicio y mercado de servicios públicos- la
introducción de Empresas Públicas de Medellín, como prestador del servicio de acueducto
en busca de ampliar su negocio “Aguas EPM”.

El Municipio de Envigado debe estimular el uso de sus propios recursos hídricos,

aumentando al máximo la capacidad de operación de los acueductos locales, y por lo tanto,
la población servida por los mismos. Las nuevas necesidades de cobertura, tanto en el área
rural como de expansión urbana, deben evaluar primero la opción local como estrategia de
abastecimiento.
 113

Los acueductos que sirven estratos beneficiados por los subsidios de ley, es decir, 1, 2 y 3,
no deben ni pueden ser autónomos en términos financieros. El municipio debe cumplir con
sus obligaciones aportando de manera continua los recursos que la ley obliga. En caso de
que las empresas comunitarias no con cumplan con los requisitos para ser prestadores de
servicios públicos, se entenderá que su fortalecimiento financiero será el medio para elevar
su capacidad de gestión a los términos exigidos por la legislación vigente.

Como cualquier otra empresa de servicios públicos, los acueductos comunitarios deben
contar con el respectivo comité con control social.

La mezcla de aguas de varias empresas prestadoras es un hecho recurrente. En algunas

localidades, el crecimiento urbano propicia de manera inevitable esta situación, pero
cuando ocurra, debe hacerse un estricto cumplimiento a la recomendación de independizar
las redes para garantizar la calidad del agua suministrada. La posibilidad de contar con una
fuente alternativa local que represente bajos costos, tiene ventajas económicas para la
comunidad, pero debe manejarse de forma tal que no constituya un riesgo para la salud
pública. En estos casos no se requiere que el agua suministrada sea potable pero sí que
tenga un uso específico según su calidad.

La autoridad ambiental es un actor primordial en la calidad de la prestación del servicio. Es

necesario revisar la gestión, especialmente en las cuencas con un mayor número de
usuarios. Cada vivienda, cada actividad productiva, localizadas aguas arriba de las
bocatomas, deben contar con un estricto programa de control y vigilancia. El acueducto,
como organización, es clave en este sentido, pues por ser el actor en contacto directo con el
territorio, tiene la responsabilidad de denunciar ante la autoridad, cualquier tipo de
intervención en contra de la calidad ambiental de la cuenca y verificar que esta sea
corregida. Cada acueducto debe constituir un comité de vigilancia sobre su microcuenca,
que la conozca y la recorra con frecuencia, que estudie la legislación vigente, las normas de
carácter local, y esté en contacto permanente con la autoridad ambiental.
 114

La dotación por habitante en cada uno de los acueductos es significativamente alta. El dato
suministrado debe tener en cuenta que existen pérdidas no contabilizadas, sin embargo,
puede considerarse que la capacidad de los sistemas para atender un mayor número de
usuarios es mayor. Se resalta entonces la importancia de verificar el estado de las redes y de
describir con mayor rigor las condiciones hidrológicas de cada una de las fuentes.

Debe existir equilibrio entre el uso del suelo y la protección del recurso. Las microcuencas
no pueden ser zonas estrictamente restringidas, porque se tiene que reconocer la necesidad
de uso del suelo, pero es necesario aprender a ocupar este tipo de territorios estratégicos.
Cuidar el recurso hídrico no debe significar abolir la ocupación del territorio. En este
sentido, la normatividad y el estímulo a técnicas que reduzcan el impacto de las actividades
antrópicas sobre las fuentes de agua son los elementos clave.

Los micromedidores, como elementos que garantizan el uso eficiente del agua, son
elementos básicos para la administración de los sistemas, cuando se trata de cuencas donde
la oferta hídrica se acerca a la demanda, o las necesidades de ocupación del suelo son
amplias. La obligación de la autoridad ambiental de proteger las cuencas, va de la mano
con la obligación de la comunidad de hacer un uso racional del recurso. Nuestra cultura de
manejo del agua, basada en la ineficiencia en el uso del recurso, así como la disponibilidad
de mano de obra, hacen que la micromedición sea una necesidad y también una posibilidad
de gestión factible. Se exceptúan los acueductos que se comportan como servicios
complementarios al suministro de agua potable. En estos casos, no se requeriría
micromedición.

Consumir agua suministrada por empresas Públicas de Medellín significa para los usuarios
del servicio, el pago de altos costos que se traducen en ganancias de tipo financiero para
una empresa que no invierte en su localidad. Para el Municipio significa entregar –a través
de los subsidios- recursos a un agente externo. Por estas razones, el servicio de Empresas
Públicas solo debería prestarse en zonas donde el crecimiento urbano no pueda ser cubierto
por las fuentes locales.
 115

En su calidad de prestadores de servicios públicos, los acueductos comunitarios del

municipio tienen el derecho y el deber de participar en las decisiones de inversión de
recursos en el sector. Se recomienda la creación de un consejo municipal del agua,
conformado por éstos y la administración municipal, con el fin de definir necesidades de
inversión con criterios comunes. El plan maestro de acueducto y alcantarillado debe
construirse con el acompañamiento directo de este consejo.

La ley 142 ofrece algunos principios para un adecuado marco de gestión para la
administración del servicio de acueducto, sin embargo, las condiciones de rentabilidad
financiera permitidas para el servicio, son opuestas a la lógica de la equidad. En lo
operativo, la reglamentación de la ley requiere, para el caso de los sistemas comunitarios,
ajustes referentes a estrategias de descentralización y mecanismos que faciliten el flujo de
información. Los acueductos comunitarios tienen la tarea de unirse a organizaciones que
en todo el país, trabajan por una estrategia a favor de un marco regulador adecuado para sus
condiciones particulares, el municipio debe acompañarlos directamente en esta gestión.

La ampliación de la cobertura del servicio es una responsabilidad del municipio. Incluso

tratándose de ESP como Empresas Públicas de Medellín, es la administración municipal
quien ha asumido la responsabilidad de la construcción de nuevas redes. Los acueductos
comunitarios tampoco son los entes encargados de realizar grandes obras para la extensión
de sus redes. Esta actividad se debe financiar con los dineros públicos y no con los aportes
de la comunidad a su empresa de acueducto.

El municipio de Envigado ha asumido la responsabilidad de la prestación del servicio.

Todas las nuevas soluciones descentralizadas ha sido iniciativa de la administración local;
en los últimos años se construyeron dos acueductos veredales y hay otro en gestión. Hoy
día no es la comunidad quien tiene que tomar la iniciativa para resolver el abastecimiento
de agua. No se han creado nuevos acueductos comunitarios y muchos de los ya existentes
no tienen nuevos usuarios hace varios años. El cambio de estrategias de gestión es una
razón más para considerar que los acueductos comunitarios son PATRIMONIO SOCIAL;
se trata de estructuras que no seguirán surgiendo pero que es importante conservar.
 116

10.CONCLUSIONES GENERALES

La gestión comunitaria es un elemento que potencia de la capacidad local para comprender

los principios de la administración pública y fortalecer el ejercicio de la democracia. Su
valor también radica en las posibilidades de afianzar lazos entre vecinos. Ambos elementos
son básicos para que la población trabaje de manera asertiva a favor del bienestar común.
En términos de rentabilidad social no hay una mejor estrategia.

La administración comunitaria del servicio de acueducto es netamente progresiva, pues

todo el dinero que la comunidad, o el municipio, inviertan en el sistema, se traduce en un
beneficio directo y total para la misma comunidad. El servicio comunitario de acueducto
no incorpora la necesidad de rentabilidad financiera sobre las inversiones, de esta forma,
aunque el servicio se acoja a los principios de autosostenibilidad financiera, los costos para
los usuarios se hacen más bajos.

El uso de recursos locales es un fuerte estímulo para mejorar la eficiencia de la gestión

ambiental. Cuando se es usuario de los servicios ambientales del lugar que se habita, se
reciben directamente los impactos ambientales causados. La implementación de medidas de
corrección o mitigación se convierte entonces en una necesidad.

Las políticas de ordenamiento territorial en los municipios colombianos requieren una

visión más integral entre el tema de uso del suelo y administración del capital natural. En el
caso de los servicios públicos, no se observa una directriz clara que estimule la
autosuficiencia, se hace énfasis en el acceso a los servicios sin considerar el potencial de
uso de recursos locales, elemento fundamental para la sostenibilidad. El consumo de
recursos locales reduce costos financieros. La infraestructura física se hace menos
compleja y se simplifica también la gestión operativa y administrativa. El contacto cercano
 117

entre administradores y usuarios de los acueductos es un valor agregado a la eficiencia del

sistema.

La ley de servicios públicos en Colombia tampoco considera estas variables. No hay

directrices que relacionen esquemas de prestación de servicios públicos con administración
de los recursos naturales o la rentabilidad social. El énfasis está dado sobre los aspectos
financieros.

Aunque sea la comunidad la gestora de la prestación del servicio de acueducto en una

localidad, la intervención del estado es una necesidad, dada la importancia del tema sobre la
salud pública. Esta intervención debe estar enfocada al control permanente sobre la calidad
del agua suministrada y la morbilidad de la población. El apoyo estatal para la capacitación
y asesoría técnica y administrativa de los sistemas ha mostrado excelentes resultados. En el
caso de comunidades de bajos recursos, el apoyo financiero es una obligación que el estado
tiene que asumir, atendiendo la ley de servicios públicos domiciliarios (Ley 142 de 1994).

El esquema de administración comunitaria de los servicios públicos merece ser estudiado

sistemáticamente y con profundidad. La aplicación de la metodología propuesta en el
desarrollo de este estudio de caso es una opción para llevar a cabo dicha tarea. A partir de
la evaluación conjunta de los resultados de cada caso, es necesario hacer un análisis
profundo de este esquema comunitario, en lo que se refiere a su potencial como mecanismo
para aumentar los niveles de cobertura del servicio a la población que aún carece de agua
potable, y a las implicaciones y beneficios que representa en términos de rentabilidad
social. El número de acueductos comunitarios que existe actualmente en Colombia es
razón suficiente para dar validez a esta opción de gestión.

Sobre la metodología empleada

Se considera que el análisis de la sostenibilidad del acueducto requiere integrarse

necesariamente al estudio de las políticas de ordenamiento territorial, desarrollo y servicios
públicos. Sin estos componentes, no podrá obtenerse una visión completa sobre el servicio.
 118

La metodología empleada para evaluar el servicio permitió conocer los más diversos
aspectos relacionados con la gestión comunitaria, desde el punto de vista de todos los
actores involucrados. La separación de los temas facilita la organización del proceso de
recolección y análisis de la información, sin embargo, el método en conjunto es coherente
con la idea de que la sostenibilidad se construye necesariamente a partir de la gestión en los
5 factores propuestos.

Las entrevistas a los directivos de los acueductos, a los funcionarios que en el municipio
tienen relación con el servicio y a los usuarios, fueron elementos básicos. Evaluar las
políticas en documentos escritos sin establecer contacto directo con los funcionarios no
permitiría percibir con claridad la realidad detrás de la gestión municipal. Igualmente,
entrevistar a los directivos sin hablar con los usuarios crearía visiones sesgadas sobre la
administración de los sistemas. La asistencia a las asambleas es una actividad que agregaría
elementos de análisis, en su defecto, la lectura de actas puede ser útil en el mismo sentido.

El uso del cuestionario aplicado puede adaptarse a necesidades puntuales, el número de

preguntas se reduciría según disponibilidad de tiempo o alcance del trabajo, la ponderación
de las mismas también puede variar según criterio del evaluador. La gráfica para la
visualización final de resultados es una herramienta valiosa como estrategia comunicativa.

Sobre la escala del estudio se anota que el nivel municipal es un nivel de estudio acertado
para evaluar la gestión comunitaria en términos logísticos y técnicos. La mínima unidad de
gestión en lo que se refiere a políticas para la administración de servicios públicos es el
municipio. Paralelamente, las políticas municipales son definitivas para el desarrollo de la
gestión comunitaria
 119

11. APLICABILIDAD DE LOS RESULTADOS DE LA

INVESTIGACIÓN A LOS PROCESOS DE GESTIÓN
SOCIOAMBIENTAL DE LA EMPRESA ISA S.A.

Los resultados de este trabajo confirman la necesidad de apoyar la gestión de las

comunidades que toman a su cargo la prestación del servicio de acueducto. La estrategia
de intervención sugerida es una extensión de la metodología empleada durante el proceso
de investigación. El objetivo es que ISA S.A. oriente a cada comunidad con la cual
establezca contacto, en un proceso de evaluación de su acueducto y con base en él, se logre
un diseño conjunto (comunidad/empresa) de los mecanismos para el mejoramiento integral
del sistema. En el caso del proceso de evaluación que se llevó a cabo a través de éste
estudio de caso, los resultados permitieron proponer estrategias de gestión municipal.
Cuando se trate de la interacción entre ISA y cierta comunidad, se obtendrán resultados
aplicables al caso particular y se desarrollarán planes específicos, a cargo de la
organización comunitaria.

La metodología propuesta para la evaluación de acueductos comunitarios es exactamente la

misma utilizada durante el desarrollo del proyecto de investigación. Se basa en el uso de un
cuestionario a través del cuál se asignan puntajes asociados a cinco temas estratégicas:
interacción con el territorio, capacidad para fortalecer el tejido social, gestión
administrativa y financiera, relación con otras instituciones e infraestructura técnica. Cada
elemento del cuestionario corresponde a un análisis de las variables asociadas a la
sostenibilidad del servicio. No todos los elementos tienen el mismo valor ponderado. Se
adjunta un programa en EXCEL a través del cuál puede desarrollarse la evaluación y
obtenerse una gráfica pentagonal donde cada eje es uno de los temas estratégicos. La
gráfica será el medio a través del cual la comunidad que administra el acueducto,
identifique sus mayores necesidades de mejoramiento. (Véase disco compacto adjunto).
 120

A lo largo de sus líneas de interconexión eléctrica, ISA S.A. establece contacto directo con
múltiples y muy diversas comunidades. Es importante que las estrategias de relación
obedezcan a un juicioso diseño, de forma que se incremente la calidad de vida de las
comunidades y se optimicen los esfuerzos de gestión de la empresa.

¿Por qué desarrollar mecanismos de intervención a través de los acueductos comunitarios?

El siguiente conjunto de ideas justifica esta consideración. Se trata de una síntesis basada
en el informe final del proyecto de investigación:

– El acceso al agua potable es una de las necesidades más importantes para asegurar
la calidad de vida de una comunidad. En Colombia hay 13 millones de personas en
riesgo de contraer enfermedades de origen hídrico (MAVDT, 2008). Entre 2004 y
2006 murieron 2000 niños por esta causa (Procurador General de la Nación, 2008).

– La estrategia comunitaria para la prestación del servicio de acueducto es válida y

está vigente, prueba de ello es la existencia de más de 12000 acueductos de este tipo
en Colombia (Superservicios, 2006). Las agencias internacionales estimulan esta
forma de gestión al considerarla una necesidad logística para asegurar mayores
niveles de cobertura (Fonseca & Bolt, 2003). Es difícil que a través de modelos
centralistas pueda lograrse una cobertura total, especialmente en el área rural, donde
los asentamientos se caracterizan por estar dispersos. El modelo actual de inversión
en el sector (MMAVDT, DNP, DDUPA, 2004) condujo a que el Departamento de
Antioquia lograra, con una inversión que multiplicó por más de 15 las de períodos
anteriores, llevar agua potable a 100 cabeceras municipales en los últimos 3 años.
Bajo el mismo esquema centralizado, ¿cuántos años llevará ampliar el servicio hasta
los más de 5000 poblados rurales que aún quedan por atender en el Departamento?
Es necesario considerar que para responder las necesidades de suministro de agua
potable, además de la estrategia de intervención diseñada por el gobierno nacional
(ejecutada a través de los planes departamentales del agua), se requieren otros
 121

mecanismos que aprovechen el potencial de gestión de la comunidad y del sector

productivo.

– La presencia de acueductos comunitarios es un elemento que fortalece el tejido

social. Diversos autores señalan la relación directa entre capital social y calidad de
vida. La interacción entre los miembros de una comunidad es un importante
elemento para la prevención de la violencia, estimula la solidaridad y permite
incluso superar las fallas de mercado a través de acciones colectivas y el uso
comunitario de los recursos (Putman, 2000; PNUD, 1998; PNUD, 2005). Movilizar
el capital social y la cultura, como agentes activos del desarrollo económico y
social, no es una propuesta utópica, es una propuesta viable que da resultados
efectivos (Kliksberg, B. 2006).

– Los acueductos comunitarios son organizaciones alrededor de las cuales siempre

hay un grupo social consolidado, con notable capacitación en temas diversos, que
tiene una relación directa con cada una de las viviendas de la comunidad, que
generalmente está conectado con otros pares en comunidades vecinas e interactúa
con la administración municipal. Dicho grupo puede ser un aliado fundamental en
las relaciones comunidad-empresa.

– La presencia del acueducto fortalece la creación de vínculos entre comunidad y

territorio, y es al mismo tiempo una valiosa oportunidad de gestión ambiental. Los
usuarios del acueducto son los veedores naturales de la calidad ambiental de la
cuenca. El concepto de sostenibilidad local, base de teorías del desarrollo tan
importantes como aquellas que expone Escobar (2002) y que respaldan y amplían
autores locales como Carrizosa (2005), está fielmente materializado a través del
acueducto comunitario.

– El porcentaje de los ingresos que cada familia invierte en el pago por el acceso al
agua potable, es un importante indicador de calidad de vida. Tratándose de grandes
sistemas de acueducto, como el de la ciudad de Bogotá, los usuarios de estratos
 122

bajos emplean alrededor del 8% de sus ingresos en este rubro (Contraloría General
de la República, 2004). A través de este estudio de caso, se encontró que incluso los
acueductos que suministran agua potable según las normas vigentes, ofrecen tarifas
que oscilan entre el 2,77 y el 3,81% de los ingresos de una familia que subsiste con
el salario mínimo. Los menores costos técnicos y administrativos de las pequeñas
empresas son una ventaja para sus usuarios. Se trata de una situación que coincide
con las apreciaciones de Schumacher (1973), quien expone numerosos argumentos
a favor de la pequeña escala.

– Las comunidades han demostrado una muy importante capacidad de gestión para la
administración del servicio, pero han desarrollado este ejercicio de manera muy
aislada. Una de las mayores necesidades es el logro de articulación las
administraciones municipales y los entes de control y vigilancia. En ambos casos la
asesoría que ISA S.A. pueda brindar es importante, con el fin de lograr relaciones
positivas que favorezcan la calidad del servicio y la seguridad de los usuarios.

De este modo, resulta claro que es recomendable que las estrategias de intervención se
formulen a partir del reconocimiento de los procesos que la comunidad ya ha adelantado.
Así se garantiza que haya una relación directa entre las necesidades de la comunidad y la
gestión de la empresa. La interacción con los acueductos comunitarios es una excelente
posibilidad para establecer contacto aprovechando estructuras preexistentes.
 123

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