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CARRERA DE DERECHO
LA PAZ – BOLIVIA
DERECHO MINERO
INDICE
Nº PAGINA
INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………….3
6. CONCLUSIONES…………………………………………….……………..………..72
7. RECOMENDACIONES……………………………………….……………..……….74
8. BIBLIOGRAFIA……………………………………………………..……….……….75
9. ANEXOS……………………………………………………………..……….……….78
DERECHO MINERO
DEDICATORIA
1
DERECHO MINERO
AGRADECIMIENTOS
2
DERECHO MINERO
INTRODUCCION
La participación del sector miento en el Producto Interno Bruto (PIB) en el año 2011 fue
próxima al 10%, sin embargo en el año 2012 descendió al 7,6%; en cuanto a la
exportación de minerales éstos representan el 32% del valor total exportado en el año
2012. Asimismo el aporte de los sectores de hidrocarburos y minería a los ingresos
públicos tanto a nivel nacional como sub nacional muestra que el país no puede
sobrevivir sin acudir a la explotación de sus recursos naturales.
Los tres actores productivos del sector minero reconocidos por la Constitución Política
del Estado son las empresas del Estado, las empresas privadas y cooperativas privadas;
los tres cumplen papeles diferentes con más o menos limitaciones. La empresas del
Estado se encuentran bajo el control del Ministerio de Minería y Metalurgia, el cual tiene
un pesado y burocrático aparato administrativo que hace ineficiente, tanto técnica como
financieramente, a las empresas estatales que no llegan a tener la capacidad para
competir con empresas privadas. Las empresas privadas que operan en Bolivia realizan
inversiones moderadas, ello debido a que sus proyectos no son de gran envergadura en
relación a países vecinos como Perú; ello no se debe precisamente a falta de potencial
3
DERECHO MINERO
mineralógico en Bolivia, por el contrario el país cuenta con interesantes reservas de
mineral, sino se debe a un marco legal débil que no da seguridad jurídica a las empresas.
El sector cooperativo es el que más empleos genera sin embargo el que menos aporta
al Estado.
El año 2014 fue promulgada la ley minera después de un largo tratamiento que comenzó
el año 2007. Siete años de incertidumbre y cinco de contradicción entre la ley que estuvo
vigente y la Constitución Política del Estado, promulgada en 2009, determinaron una
crisis en el sector que todavía no ha sido superada.
Asimismo, el sector cooperativo, que tiene mucha fuerza política, pugnó por mayor
asignación de concesiones a la par de exenciones tributarias que, sin duda,
desincentivaron la competitividad en el sector.
La empresa minera estatal, con limitaciones técnicas y financieras para asumir por sí
misma las operaciones de grandes yacimientos que posee, se encontró sumida en la
injerencia política, lo que le impidió operar como una empresa más en el sector.
4
DERECHO MINERO
CAPITULO PRIMERO
1.1. Potosí
1
Loayza, Fernando y Franco Ismael, et al.( 2001)
5
DERECHO MINERO
La minería de la plata de la época colonial se basaba en la explotación de los yacimientos
del Cerro Rico y otros yacimientos menores a este, como Porco. La minería de estaño
se concentró en yacimientos tales como Llallagua, Cerro Rico y Huanchaca. Por último,
la minería diversificada se basa en la explotación de los yacimientos de Porco, del
complejo zinc-plata-plomo, Cerro Rico, de estaño y plata, y Catavi, el ingenio de
Llallagua, de colas de estaño.
1.2 Oruro
La ciudad de Oruro se fundó en los albores del siglo XVII, por la influencia del
descubrimiento de yacimientos ricos en plata en la zona. El desarrollo económico y social
del departamento de Oruro, y en especial de la ciudad de Oruro, similar a lo que ocurría
con Potosí, estuvo ligado siempre al desarrollo de la industria minera. Sin embargo, el
despegue de la industria minera de Oruro se produjo en las postrimerías del siglo XIX,
con el apogeo de la minería del estaño.
El período del estaño, desde fines del siglo XIX hasta la crisis de 1985, fue la mejor época
de la minería boliviana, al menos del período republicano, en que el país se convirtió en
el segundo mayor productor de estaño del mundo. Esta fue, a la vez, la época de oro del
departamento de Oruro y en especial de su capital. Los principales yacimientos
explotados durante la minería del estaño fueron Huanuni, Bolívar y San José, y durante
la minería diversificada: Kori Kollo de oro y plata, Huanuni de estaño, y Bolívar del
complejo zinc-plata-plomo2.
El vivir bien minero es un componente importante del vivir bien, dados los altos índices
de pobreza que se registran en muchos distritos mineros. De acuerdo a la Ley Marco de
la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien, se podría definir el Vivir Bien de
acuerdo a los siguientes vectores:
2
Loayza, Fernando y Franco Ismael, et al.( 2001)
6
DERECHO MINERO
Elevar la calidad y expectativa de vida de las/os trabajadores/as mineros y sus
familias para ampliar la visión de futuro a partir de valores integrales, familiares y
productivos
Retribuir a la Madre Tierra la riqueza extraída generando bienestar y protección
permanentes a los seres vivos.
3. Misión del Sector minero metalúrgico
Tras la promulgación de la Ley 535 de Minería y Metalurgia (mayo 2014), la misión del
sector se ha traducido en nuevas reformulaciones:
3
Plan Nacional de Desarrollo, 2006, pp. 90-91
7
DERECHO MINERO
generando condiciones de inclusión y articulación del progreso local, regional y nacional,
siendo reconocido por la población por su contribución al desarrollo diversificado, integral
y sustentable4.
Desde la época colonial Bolivia ha sido uno de los mayores productores de plata y estaño
del mundo, aunque se estima que solo el 10% del potencial minero del país fue
explotado. A pesar del gran potencial mineralógico del territorio boliviano, en las últimas
tres a cuatro décadas no se efectuaron trabajos de exploración sistemáticos, por lo que
no existe información oficial sobre reservas globales de los recursos mineros del país,
debido a la excesiva intervención estatal antes de 1985 y a la tendencia decreciente del
precio de los metales después de ese año.
4
Agenda Patriótica 2025 Bolivia, Pagina 396
5
Enriquez, Juan Carlos “Minería, minerales y desarrollo sustentable en Bolivia”
8
DERECHO MINERO
Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL), Servicio Geológico Minero (SERGEOMIN),
Superintendencia General de Minas y el Servicio Técnico de Minas.
La profunda crisis económica que vivió Bolivia al comienzo de los años 80 desembocó
en 1985 en un proceso recesivo e hiperinflacionario, que llevó finalmente a la sustitución
del modelo económico del capitalismo de Estado por el modelo económico de mercado
en agosto de ese año (Loayza, Franco, et. al., 2000.). Desde entonces el país inició la
implementación de un profundo proceso de transformaciones estructurales, orientadas a
la restitución de las facultades del mercado para asignar recursos mediante el
mecanismo de la oferta y la demanda y la capacidad del Estado para establecer normas.
Las principales políticas ejecutadas en el marco del modelo de economía de mercado,
fueron los siguientes:
9
DERECHO MINERO
c) Eliminación del monopolio de las fundiciones estatales y del banco minero en la
comercialización de los minerales, estableciéndose la libre exportación e importación
del oro.
d) Reducción de las tasas arancelarias de aduana.
e) Levantamiento de las reservas fiscales, que cubrían la mayor parte de las áreas con
potencial mineralógico del país, con la única excepción del Salar de Uyuni,
incorporándolas al libre ejercicio de la minería.
f) Transformación de COMIBOL en una empresa de tipo “holding”, administradora de
contratos de riesgo compartido y arrendamientos.
4.3. Visión Ambiental
6
Henrich y Eguivar “El Medio Ambiente en la Legislación Boliviana”, 1991.
7
Presidencia de la República, Secretaría Nacional del Medio Ambiente, 1993.
10
DERECHO MINERO
proceso de planificación ambiental permanente concertado con los actores sociales que
intervienen en esta problemática”.
Sin embargo, la caída del precio internacional del estaño sólo es el factor exógeno del
surgimiento de las cooperativas mineras10; la estructura interna de la industria es
8
Möller (1987: 201) da el nombre de cooperativas mineras tradicionales al “conjunto de organizaciones socio-
económicas que explota parajes o las minas marginales, abandonadas por COMIBOL o que no interesan a los
inversionistas privados”.
9
Con base en datos de Mitre, 1993.
10
“Las fuentes de emergencia de las cooperativas mineras, sin lugar a dudas, se las encuentra en las crisis
económicas, en general, y, en particular, en las crisis del mercado de minerales; es en este caso donde actúan las
fuerzas de la oferta y la demanda determinando el precio del producto” (FENCOMIN, 2002: 10).
11
DERECHO MINERO
determinante. Los cambios tecnológicos registrados en el auge de la minería de la plata
(1873-1895) crean una demanda de fuerza de trabajo, que impulsa el surgimiento de un
mercado de trabajo, es decir, la existencia de trabajadores mineros que dependen
exclusivamente, o casi exclusivamente, de la minería como principal fuente de ingresos
para sobrevivir. Para esa tecnología intensiva en mano de obra, la fuerza de trabajo
excedentaria que se expulsa al mercado en épocas de crisis se convierte en una reserva
de brazos cuando los precios son altos. “En la ciudad de Potosí [1929 - 1932] había más
de 10.000 mineros desocupados que demandaron el arriendo de áreas de trabajo en el
Cerro Rico. Logrando concretar su demanda, se organizaron en sindicatos cooperativos,
primero, y, luego, en la que hoy conocemos como Cooperativa Kajchas Libres, y que aún
continua vigente”
12
DERECHO MINERO
En el marco de una gestación del Nacionalismo y del llamado “Estado del Bienestar “el
gobierno de facto de José David Toro (1936 - 1937), fundó el Banco Minero de Bolivia
en junio de 1936 con el fin de apoyar, mediante créditos a la minería como el principal
sector productivo. Sin embargo, la creación de esta entidad fue una medida que tendió
a favorecer al sector cooperativo en dos sentidos. En primer lugar, según Gustavo
Rodríguez, la Cooperativa de Kajchas Libres y Palliris fue organizada “por miembros del
Frente Popular potosino, aprovechando la favorable coyuntura creada por la fundación
del Banco Minero, que obligó a los kajchas a aglutinarse para comercializar el mineral
directamente con la nueva entidad estatal; el sindicato rompió lazos de subordinación
que estos trabajadores tenían con la Empresa Minera Hochschild” (Rodríguez, s/f: 10).
En segundo lugar, con la Ley de 29 de septiembre de 1945, promulgada durante el
gobierno de Gualberto Villarroel, se establece que las minas abandonadas pasen a
manos del Banco Minero de Bolivia y que, a la vez, éste las entregue, con preferencia a
la empresa privada y en arriendo a las cooperativas mineras.
11
La Ley de 29 de septiembre de 1945 ordena que las bocaminas abandonadas en el Cerro Rico se adjudican al
Banco Minero de Bolivia, el mismo que podrá arrendarlas para su explotación preferentemente a los sindicatos de
metalúrgicos y de kajchas, o explotarlas en sociedad con éstos. La Ley del 30 de diciembre de 1948 otorga al
sindicato de Kajchas Libres y Palliris de la ciudad de Potosí dos bocaminas para su explotación, declarándolas
reserva fiscal. El Decreto Ley de enero de 1952 otorga dos bocaminas abandonadas a favor del sindicato de Kajchas
Libres y Palliris de la ciudad de Potosí.
13
DERECHO MINERO
un rápido crecimiento de la fuerza laboral en las minas nacionalizadas que en 1951
ocupaba a 24.000 trabajadores; los decretos de mención determinaron el incremento de
los trabajadores a 28.000, a fines de 1952, pasando luego a 31.000, 30.000 y 36.000, en
1953, 1954 y 1955, respectivamente” (Canelas, 1966: 39).
El Informe de la Minería, elaborado por Ford Bacon y Davis en 1956, señala que “los
costos de operación de la Corporación están aumentando. La mayor parte de las
operaciones han venido experimentando deficiencias en materiales y suministros y en la
reposición de instalaciones críticas. Esta situación, frente a la disminución gradual de la
ley de los minerales y la baja eficiencia de operación, está conduciendo hacia un rápido
descenso de las utilidades efectivas provenientes de operaciones... De las 14 empresas
que constituyen las minas nacionalizadas, solamente Colquiri, Huanuni y Quechisla
demuestran posibilidades de contribuir en algo a las utilidades futuras de la Corporación.
Muchas de las minas más antiguas, con excepción de Catavi, dependerán en gran parte
de operaciones de pirquin a fin de tener utilidades”.
14
DERECHO MINERO
El DS 21060, de agosto de 1985, sienta las bases para llevar adelante las reformas
estructurales del programa de ajuste. En primera instancia, se controla la inflación,
cortando la relación del sistema monetario con el sector fiscal, para que el déficit fiscal
no se financie con emisión monetaria. Luego, se controla el déficit fiscal mediante la
reforma del sistema impositivo, que reduce las tasas y aumenta la base de
contribuyentes; y, asimismo, se cortan los gastos, reduciendo la estructura del Estado y
obligando a las empresas públicas a una austeridad a costa de su rendimiento
económico productivo. Finalmente, dispone que los precios de los bienes, de la fuerza
de trabajo y del tipo de cambio se fijen libremente de acuerdo con la oferta y la demanda
del mercado.
12
Más adelante, también se forman cooperativas en los centros mineros de Siglo XX, Caracoles, Cañadón
Antequera, Tasna, Chorolque, Siete Suyos, Tatasi, Ánimas, Quechisla, etc. y en los departamentos de Cochabamba,
Pando y Tarija (FENCOMIN, 2001).
13
CEPROMIN, Revista “Socavón”, La Paz, 1988-1993.
15
DERECHO MINERO
Sin embargo, esta ambición es frustrada cuando se licitan internacionalmente las minas
estatales14. “Estas licitaciones constituyen invitación pública nacional e internacional para
inversionistas privados y se les ofrece nada menos que los yacimientos de minerales
más ricos y con mejores precios internacionales, además de las grandes reservas de
colas y arenas, que, según los estudios de la Federación de Mineros, tienen un promedio
de ley de 0,35 de estaño. En las minas de Tatasi y Tasna, se han hecho trabajos de
desarrollo de reservas habiendo nuevas cuantificaciones. Similar situación es la de colas
y arenas de Catavi y Huanuni. La mina Bolívar, con Huanuni, forman los yacimientos de
estaño más ricos de Bolivia; son de alta ley y con reservas para más de 50 años. Es un
yacimiento filoniano que empieza en Huanuni, atraviesa Poopó, Bolívar, Totoral y termina
en lo que fueron los veneros de la empresa Estalsa”
En esta primera parte del capítulo, se presentan las acciones de política económica que
ha ido tomando el Estado Plurinacional y que han influido sobre la estructura productiva
del cooperativismo minero. El ordenamiento de los aspectos en los que ha incidido la
política se da a partir del reconocimiento y protección que la Constitución Política del
Estado Plurinacional manda para el sector15, como formas de trabajo solidario y de
cooperación sin fines de lucro, promocionando la organización de cooperativas en
actividades de producción y respetando los derechos preconstituidos de las cooperativas
mineras, integrándolas a la economía plural16.
14
CEPROMIN, Revista “Socavón”, abril de 1989, en el artículo “Licitaciones de minas estatales”
15
Artículo 310 de la Constitución Política del Estado.
16
Disposición Transitoria Octava de la Constitución Política del Estado.
17
Ley 356, de 11 de abril de 2013.
16
DERECHO MINERO
el trabajo individual de baja productividad y no la organización del trabajo con base en la
cooperación.
Asimismo, el no lucro de sus asociados no se aplica cuando se los agrupa con el régimen
de responsabilidad limitada18 del Código de Comercio, que considera a cualquier
actividad comercial con fines de lucro19. Y se admite la contratación de personal
administrativo, de asesoramiento y servicio en las cooperativas productivas, en el marco
de la Ley del Trabajo, dando lugar a la explotación de la fuerza de trabajo.
En cuanto a las medidas de promoción del sector cooperativo minero, se crea el Fondo
de Financiamiento para la Minería21, destinado a otorgar préstamos en toda la cadena
productiva a favor de la minería cooperativizada. Esta medida no trasciende los
esquemas del pasado, ya que está orientada a paliar las necesidades económicas
materiales más inmediatas de las limitadas condiciones de producción de las
cooperativas mineras. Sin embargo, el aspecto principal de promoción al sector
cooperativo tiene que ver con la consolidación de los derechos pre constituido señalado
en la Constitución Política del Estado. El sector ha buscado permanentemente consolidar
y expandir sus áreas de trabajo, con base en los yacimientos de COMIBOL y de otros
recursos como maquinaria e ingenios. En ese sentido, se modifica el DS 29117, que
declara reserva fiscal minera a todo el territorio nacional, garantizándose los trámites de
solicitudes de concesiones mineras iniciados por cooperativas mineras, las áreas
mineras prospectadas y exploradas por SERGOTECMIN, así como áreas que no sean
18
Artículo 14, Ley General de Cooperativas.
19
Artículo 4 del Código de Comercio, Decreto Ley 14379, de 25 de febrero de 1977
20
DS 29108, de 25 de abril de 2007.
21
DS 29578, DS 29655 y DS 233.
17
DERECHO MINERO
de interés de COMIBOL también podrán ser otorgadas a requerimiento de las
cooperativas22.
Bajo esa misma orientación, el proyecto de Ley Minera dando continuidad a los derechos
de las cooperativas ordena la adecuación a contratos administrativos mineros y, también,
la transferencia de bienes, inmuebles, equipos, maquinaria y herramientas de la
COMIBOL. Asimismo, la Ley 367 sanciona el avasallamiento en áreas mineras, la
explotación ilegal de recursos minerales y venta o compra ilegal de recursos minerales,
con privación de libertad entre 3 a 8 años, protegiendo con ello los derechos pre
constituidos de las cooperativas que dominan el sector y tienen contratos en los
yacimientos de COMIBOL, y previniendo que nuevas cooperativas y comunidades
pretendan participar en la explotación minera.
Entre las políticas indirectas que favorecen a las cooperativas mineras, la más importante
es sobre regalías e impuestos. La Ley 3787 de reforma impositiva del sector minero
mantiene una regalía del 60% para las ventas al mercado interno (un máximo de 3,6%
del valor bruto de producción). La Ley 4049 establece una regalía máxima de 2,5% del
valor bruto de producción de oro en yacimientos marginales, que para las ventas al
mercado interno se reduce a 1,5%. De la misma manera, la Ley 186 establece una tasa
de IVA cero para las cooperativas mineras.
22
DS 29164 y DS 29410.
23
“Página Siete”, 04/06/2013; 04/10/2012; 06/06/2013.
18
DERECHO MINERO
producción. Con ello, el aporte de las cooperativas mineras al Estado alcanza a un
máximo de 5,6% del valor bruto de producción (1% impuestos, 3,6% regalías y 1% por
canon de arrendamiento).
24
DS 28901, de 31 de octubre de 2006, y Ley 3719, de 31 de julio de 2007.
25
DS 1264, de 20 de junio de 2012.
19
DERECHO MINERO
CAPITULO SEGUNDO
ANALISIS ECONOMICO
26
CHAPARRO, E. “La llamada pequeña minería: Un renovado enfoque empresarial, División de Recursos Naturales
e Infraestructura”. CEPAL, Santiago de Chile. 2000. Pág. 56.
20
DERECHO MINERO
no es un fenómeno reciente y tiene un carácter universal, lo cual permite que se
encuentren expresiones de ella en los cinco continentes y en países tan disímiles como:
Canadá, Colombia, Chile, China, Bolivia, España, Inglaterra y Perú. A continuación se
dan las definiciones de las categorías de minería en Bolivia:
BOCANGEL, Jerez Danilo. “Bolivia Estudio Regional/Nacional sobre Pequeña Mineria y Artesanal Proyecto
27
21
DERECHO MINERO
de producción y los de mayor significancia en orden de importancia son: Ulexita, ácido
bórico, baritina, amatista y el trióxido de arsénico.
28
FENCOMIN. “Apuntes para la Reactivaron de la Minería Cooperativizada”, Federación Nacional de Cooperativas
Mineras (FENCOMIN). Oruro – Bolivia 2001. Pág. 1.
29
El multitudinario cierre de empresas y operaciones mineras, especialmente estatales, como secuela de la crisis
minera, y la limitada capacidad de las empresas mineras grandes para generar puestos de trabajo, determinaron la
formación de nuevas cooperativas mineras, como un mecanismo para aliviar el desempleo. (Loayza y Franco,
2001).
30
Las cooperativas mineras, al no tener capacidad económica ni técnica para exportar, venden sus minerales a las
comercializadoras, empresas que se encargan de exportarlos en forma directa o después de concentrarlos para
mejorar su ley, hasta alcanzar los niveles requeridos en los mercados internacionales. En la ciudad de Oruro
operan alrededor de 25 comercializadoras de minerales, entre grandes y menores. (Loayza y Franco, 2001)
22
DERECHO MINERO
internacional (estaño, plata, zinc y, sobre todo, oro). La explotación aurífera representa
el crecimiento más espectacular.
La minería chica y las cooperativas mineras aumentaron en los últimos años la captación
de mano de obra, como consecuencia de los planes de reestructuración económica
aplicados a partir de 1985 en el país. El crecimiento cuantitativo de la pequeña minería
está relacionado, ante todo, con el tránsito de los trabajadores despedidos
(“relocalizados”) del sector minero estatal hacia filas del cooperativismo.
En la actualidad, la pequeña minería provee alrededor del 90% del empleo que se genera
en minería, frente al 50% que proveía en los primeros años la década del 80. No
obstante, la tendencia del conjunto del sector es más bien negativa, por registrar una
curva decreciente en la captación de mano de obra.
23
DERECHO MINERO
en el sector (las “palliris” y “barranquilleras”). Así expuesta, la pequeña minería es
aceptable para los que la practican, pero perjudicial para los demás integrantes de la
población, mientras la informal es intolerable, debido a la suma de incertidumbres que
implica31.
Juan Carlos Enríquez U, Minería, Minerales y Desarrollo Sustentable en América del Sur Sección Informes
31
Nacionales
24
DERECHO MINERO
Fuente: Corporación Minera de Bolivia (COMIBOL)
32
Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas “Diagnósticos Sectoriales”Tomo III Mónica Sanabria Rocha
Octubre 2009
25
DERECHO MINERO
se beneficie del 50% de las ganancias producidas en estos yacimientos y no sólo del
canon de alquiler de las concesiones.
Salar de Uyuni: Instalación de una planta piloto para la industrialización del litio y
otros no metálicos del Salar de Uyuni. COMIBOL, estima que se requerirá una
inversión total de $us5.7 millones. Asimismo, se calcula que la instalación de la planta
piloto será a finales de 2009. (DS 29496 de 1/04/08)
Karachipampa: COMIBOL suscribió un contrato de riesgo compartido para la puesta
en marcha de la Fundición de Plomo‐Plata “Karachipampa” con la empresa
norteamericana Atlas Precius Metals, la cual busca reconvertir la planta mediante el
redimensionamiento de la misma y la inclusión de una refinería de zinc y acido
sulfúrico. Con este fin Atlas prevé invertir alrededor de $us85 millones en 40 meses.
El yacimiento del Mutún está localizado en la provincia Germán Busch del departamento
de Santa Cruz. Se estima que las reservas de este yacimiento ascienden a 40 mil
millones de toneladas de hierro con una ley de 55‐65%.
Sin embargo, el año 2000 a causa de la quiebra de Alliead Dials PLC, la empresa
encargada de la liquidación (Grand Thornton), adjudicó la fundición a la Compañía
26
DERECHO MINERO
Minera del Sur (COMSUR), que posteriormente cambio su denominación por Sinchi
Wayra.
Mediante DS 29026 de 7/02/07, el Poder Ejecutivo revirtió al dominio del Estado boliviano
el Complejo Metalúrgico Vinto (CMV) con todos sus activos, disponiendo que el Estado
asuma de inmediato el control administrativo, técnico, jurídico y financiero. Esta medida
ha permitido que el Estado se haga cargo nuevamente de la principal fundición de estaño
del país.
Asimismo, como parte de las políticas asumidas por el actual gobierno, la EMV fue
declarada como Empresa Nacional Pública Estratégica mediante el DS 29474 de
12/03/08. Del mismo modo, mediante el DS 145 de 28/05/09 se dotó a esta empresa de
un Directorio transitorio conformado por el Ministro de Minería y Metalurgia y
representantes del Ministerio de Medio Ambiente y Agua, COMIBOL y de los
trabajadores de la empresa33.
33
Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas “Diagnósticos Sectoriales”Tomo III Mónica Sanabria Rocha
Octubre 2009
27
DERECHO MINERO
Pan American Silver Bolivia S.A. La Paz Plata
Eagle Crest Exploration Bolivia S.A. La Paz Oro
Empresa Minera Manquiri S.A. La Paz Plata
Rexma Bolivia S.R.L. Santa Cruz Oro
Empresa Minera Paitití S.A. Santa Cruz Oro
Fuente: Asociación Nacional de Mineros Medianos (ANMM)
Estas empresas tienen mayor acceso al crédito bancario, ya que cumplen con los
requisitos exigidos por los bancos. Asimismo, su escala de producción permite lograr
financiamiento por parte de sus proveedores.
28
DERECHO MINERO
Residual Oruro COMIBOL Churquini Tupiza
Vinto
EMMPSA Potosí
Sayaquira La Paz BARROSQUUIRA
Caripe Belén La Paz Cuenta propia Comisal Potosí
Los yacimientos que son explotados por las cooperativas mineras no reúnen las
condiciones para atraer inversiones, ya que se tratan de áreas que están en niveles de
ley que no son económicamente rentables cuando los precios son bajos, pese a esto,
las cooperativas continúan produciendo.
Dado el importante componente social que envuelve este sector, el Estado ha apoyado
la minería cooperativa a través de varias medidas, entre estas destaca la Ley No. 1786
29
DERECHO MINERO
de 19/03/97, que autoriza a la COMIBOL la enajenación de sus activos consistentes en
maquinaria, equipo, herramientas, repuestos, accesorios, insumos y otros bienes hacia
este subsector minero.
La minería chica suele tener un valor anual de producción menor a $us5 mil o un volumen
de 100 toneladas por día para metálicos y 150 toneladas por día para no metálicos. Los
minerales que produce actualmente la minería chica son: zinc, estaño, oro, plata,
antimonio, plomo, wólfram, cobre, bismuto, ulexita, cristales de ametrino, baritina,
tantalita, cuarzo rosado, amatista y otros34.
El presente acápite muestra el nivel de administración con que cuentan las cooperativas
tomando puntos como la obtención de financiamiento, deudas contraídas, apoyo
profesional, disponibilidades de unidades especializadas, planes de trabajo y estados
34
Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas “Diagnósticos Sectoriales”Tomo III Mónica Sanabria Rocha
Octubre 2009
30
DERECHO MINERO
financieros. Para este análisis tomamos en cuenta 10635 cooperativas mineras de los
departamentos de Potosí y Oruro puesto que estos son históricamente los que más
socios poseen.
4.1. Financiamiento
Tan Solo el 29% de las cooperativas perciben financiamiento o inversiones, ya sea para
estudios, gastos operativos, maquinaria y equipo, o una combinación de estos el 68 %
no recibió ninguna apoyo en este ámbito. Esta escasa inversión sin lugar a dudas deriva
a la mala manipulación de la extracción y comercialización del mineral producido.
En cuanto a los minerales tradicionales se hizo una diferenciación de los de baja ley y
aquel pre concentrados, que pasaron por un proceso de selección para aumentar la
calidad o ley del mineral.
35
APEMIN II “diagnostico del sector minero cooperativisado M.M.M.
36
APEMIN II “diagnostico del sector minero cooperativisado M.M.M.
31
DERECHO MINERO
Hoy en día la compra de minerales está totalmente libre, cualquier persona, natural o
jurídica puede comprar y vender minerales. Hoy solamente dos cooperativas realizan la
exportación de su producción (animas y 7 Suyos), el resto comercializa su producción a
las comercializadoras constituidas en el País. Las cooperativas constan con dos
principales sistemas de comercialización:
5.1. Descentralizada
32
DERECHO MINERO
El proceso de comercialización descentralizada, aunque se realice por cada socio de
forma individual, es controlado por la cooperativa. Los socios (o representantes de la
cuadrilla) tienen que pedir una orden a la cooperativa, el tornaguía, en el cual declaran
cuantos sacos o volquetas van a comercializar. Y en el momento de la comercialización,
la comercializadora les entrega un “cuadro de producción”, o “certificado”, donde declara
la ley, el peso y la humedad del mineral entregado, el precio de la transacción calculado
a partir de esos factores y de la cotización del mineral, y donde figuran los aportes
realizados.
5.2. Centralizada
33
DERECHO MINERO
privados, y los socios encargados de la comercialización que familiarizados con las
transacciones pueden controlar los descuentos, etc.37
Para intentar remediar a esta situación que perjudica gravemente a los socios de las
cooperativas y limita las entradas tributarias del Estado, al mismo tiempo que permite el
enriquecimiento de los dueños de las comercializadoras, el gobierno adoptó el 13 de
Junio de 2007 el Decreto Supremo No. 29165 a través del cual se crea el Servicio
Nacional de Registro, Control y Comercialización de Minerales (Senarecom). A través
del Senarecom, el Estado busca controlar la producción y la comercialización de
minerales. Para eso, cada agente del sector tendría que dotarse de un número de
identificación, que debería aparecer en todas las transacciones realizadas por ese
agente, registradas a través de un formulario destinado al Senarecom. Además, con la
participación de los sectores implicados (Aduanas, Impuestos, Prefecturas, etc.) se
reforzaría el control para evitar la evasión, tanto de mineral como de impuestos.
En esta parte nos limitaremos a tocar aspectos referidos a los mecanismos para la
determinación de los precios de los metales en las Bolsas ( LME y COMEX)38 y otras
organizaciones especializadas ( Metals Week, Metal Bulletin) que son tomadas como
referente en los contratos de compraventa para la comercialización minera metalúrgica
que es la razón de la inversión minera.
37
Cooperativas Mineras en Bolivia, Jocelyn Michard pag, 38 2008
38
London Metal Exchange (LME) de Inglaterra – 1935,
34
DERECHO MINERO
También existen algunas publicaciones especializadas que periódicamente dan a
conocer ciertos promedios de precios referidos a una FOB o CIF, y que representan el
valor ponderado de operaciones efectivas (ventas realizadas). Haciendo la distinción
según provengan de producciones internas o foráneas, con relación a estas, existen en
New York el semanario “ Metal Week” que publica los precios “ Domestic Refiner Y”, a la
que podemos tener acceso previo pago por En Londres se publica la revista “Metal
Bulletin” que hace algo similar al precio “ Export Refinery” de la revista norteamericana
pero sobre una base CIF Londres. Frecuentemente son usados en contratos de
compraventa y los datos que consignan las mismas, son tomados directamente de las
Bolsas de Metales o de las fuentes primarias. En cuanto a la producción de metales que
nos compete, son tomados como referentes para la venta de los Metales Menores.39
Los precios de los minerales concentrados y refinados más representativos para nuestra
economía, (zinc, estaño, plomo, plata, oro, wólfram, etc.) son comúnmente el reflejo de
las condiciones que imperan en cada momento en el mercado mundial. En el cual
participan compradores y vendedores de toda magnitud, influenciando de manera
decisiva en las fluctuaciones y la estabilidad de los precios.
¿Quiénes Participan?
Mercado Agentes:
Financiero Fondos de cobertura.- Especialistas en commodities generales CTAs
Fondos de pensiones
Mercado Físico Agentes:
Productores y consumidores de Cátodos y concentrados
Productores y consumidores de chatarras
Intermediarios (Brókers)
39
www.metalbulletin.com/
35
DERECHO MINERO
Tasas de interés
Crecimiento económico
Físicos (Escasez relativa) Semanas de consumo
Inventarios en bolsa y warrants cancelados
Estructura de precios
¿Cómo se refleja su comportamiento?
Mecanismos de transmisión Intereses abiertos
(Actividad de mercado) Volumen transado
Estructura temporal de precios
Volatilidad
Como se describió anteriormente, cada uno de los agentes que participan en las bolsas
de metales tiene objetivos distintos, por lo cual analizar los diferentes factores que
influyen sobre cada uno facilitará el análisis posterior. Estos factores se pueden agrupar
en tres dimensiones, y a grandes rasgos corresponden a aquellos que involucran
fundamentos sectoriales o del mercado físico, los que incorporan el contexto
macroeconómico, y finalmente los elementos propios del mercado financiero.
36
DERECHO MINERO
Intermediarios Protección del precio No principal Pueden usarlos para protegerse
durante el ciclo de de la variabilidad de precios en el
compra corto plazo
Consumidores Protección de precio No principal Pueden usarlos para protegerse
durante el ciclo de de la variabilidad de precios en el
inventarios corto plazo
Fuente: CEPAL
37
DERECHO MINERO
CAPITULO TERCERO
ANALISIS JURIDICO
38
DERECHO MINERO
tanto, hay un reconocimiento enérgico al derecho de las regiones a beneficiarse
prioritariamente con la explotación de los recursos naturales.
Otro aspecto destacable es que las operaciones mineras son consideradas como
necesidad estatal y de utilidad pública. Estos dos conceptos deben ser vueltos operativos
en la ley minera para evitar conflictos y problemas porque la utilidad pública tiene que
ser definida con claridad, sobre todo para aquellos casos en los que pueda haber
enfrentamiento entre las posiciones de dos grupos sociales distintos sobre la explotación
de un recurso mineral.
Se reitera que las áreas otorgadas para realizar actividades mineras no son transferibles;
pero no así el derecho de uso y aprovechamiento.
De acuerdo a la Constitución Política del Estado (CPE), son tres los actores productivos
del sector minero: las empresas del Estado, las empresas privadas y cooperativas
privadas.
39
DERECHO MINERO
EMPRESA PRIVADA Industria minera privada conformada por empresas medianas y
pequeñas.
SOCIEDADES COOPERATIVAS
En el marco institucional boliviano, el Estado tiene un papel múltiple y, por lo mismo está representado por
diferentes instituciones:
Existe una amplia gama de operadores de diverso tamaño, los hay pequeños, medianos
y grandes, aunque, todavía se mantiene la nomenclatura del siglo pasado que sólo habla
de mineros chicos y medianos.
La empresa más grande del país es la Minera San Cristóbal que opera un yacimiento
que se encuentra a su nombre, otra empresa con yacimiento “propio” es Inti Raymi;
Sinchi Wayra o Illapa, una subsidiaria de Glencore tiene también buenos yacimientos a
su nombre y opera dos de las minas más importantes de COMIBOL (Bolívar y Porco)
para esta empresa del Estado, recibiendo como retribución a este servicio el 45% de las
utilidades obtenidas en la operación. Otra empresa que opera para la COMIBOL es
Panamerican Silver operando San Vicente, otra es Manquiri, subsidiaria de Coeur
d’Alene que opera para la COMIBOL en el Cerro Rico de Potosí.
Dentro de este subsector se destaca que la mayor parte de las últimas iniciativas que se
plasmaron en el país provienen de Canadá y de países asiáticos. Las empresas
40
DERECHO MINERO
Panamerican Silver, Coeur d’Alene, Orvana, Castillian, Apogee y Mineralex son
canadienses así como la empresa que exploró y pretendió explotar el yacimiento de
Malku Khota. Las asiáticas son Sumitomo, Kores, Citic Guoang y varias empresas chinas
que están asociándose con cooperativas locales. Excepcionalmente, se tuvo la
presencia de una empresa australiana asociada a una sudafricana para explotar el oro
de Amayapampa. Las empresas privadas tienen a la Cámara Nacional de Minería y a la
Asociación de Mineros medianos como entidades que las representan en sus
negociaciones con el Estado; para acuerdos entre ellas o con cooperativas se mueven
independientemente. No generan un elevado número de empleos; pero aportan con
tecnología y capital. Los impuestos y regalías los pagan íntegramente y, aunque han
sufrido avasallamientos de parte de cooperativas, comunidades y otras personas,
continúan con sus emprendimientos. Cabe mencionar también que varias entidades que
anunciaron su llegada al país, por diversos factores, dieron marcha atrás. Se citan en
este rubro a las empresas que se presentaron a las convocatorias para montar y poner
en funcionamiento las refinerías de zinc; pero que, después de la adjudicación se
retiraron.
Por distintos mecanismos de presión han logrado varias concesiones del Órgano
ejecutivo del gobierno: reducción del canon de las regalías, Impuesto al Valor Agregado
(IVA) cero en sus transacciones, donaciones de equipos y maquinarias, contratos de
minas en conflicto (Caracoles, Himalaya, Colquiri), campos deportivos, comercializadora
de minerales, ingenios de concentración, colas y desmontes que debía operar COMIBOL
41
DERECHO MINERO
y otras menores que fueron solicitadas al Estado40. FOFIM es una entidad de
financiamiento para las cooperativas que, por norma de creación se sustentó en un
apoyo económico de COMIBOL de 8 millones de dólares (parte de la deuda del subsector
a la entidad del Estado por la transferencia, a diversos títulos, de equipos, maquinarias
y yacimientos de su propiedad).
Las cooperativas han recibido un apoyo permanente del Estado porque, cuando los
precios de los metales en el mercado internacional estaban muy bajos, las cooperativas
mantuvieron viva la llama de la minería en todo el territorio, para lograrlo, el Estado les
dio apoyo técnico y económico mediante varios programas y proyectos (APEMIN,
COMIBOL).
2. Normativa Minera
40
Fundación Jubileo, “Informe Sobre Normativa Minera en Bolivia” Septiembre de 2013
42
DERECHO MINERO
1952. Adicionalmente, determinaba que los minerales eran de propiedad del Estado.
Estos aspectos fueron un obstáculo para concretar las exigencias neoliberales; por eso,
y violando la constitución, el código minero incorporó artículos que permitían transferir
los depósitos minerales, hipotecarlos o heredarlos.
Los mineros chicos y las cooperativas prepararon, rápidamente, sus propuestas que
fueron analizadas por el ejecutivo y, a partir de ellas y de la nueva línea política, se
preparó un primer borrador oficial de la ley minera el año 2007. Éste fue rechazado sin
análisis por el subsector cooperativo y mostró una primera discrepancia entre las
posiciones cooperativas y la política minera del cambio.
La construcción de una nueva Constitución frenó la elaboración de una nueva ley minera.
Sólo después de su promulgación, a comienzos de 2009, habilitó nuevamente las ansias
de contar con un nuevo código.
41
Ley 535, art. 17
43
DERECHO MINERO
minero porque no se le pide eficiencia, respeto a los dueños del territorio, reconocer que
el mineral es de todo el pueblo y que las utilidades que reporta la explotación deben ser,
sobre todo, para todo el pueblo y que el operador no debe aprovecharlas para su
beneficio personal.
El artículo 18 de la Ley 535 dice que este interés se cumple43 (no satisface) con el pago
de la patente minera y la ejecución continua de las actividades mineras. Nuevamente, la
ley se queda corta porque simplifica radicalmente la responsabilidad del operador
minero. La determinación de la Constitución es amplia y ambigua porque, en primer
término, no indica quién será el beneficiario de ese interés económico social ni dice cuán
42
Constitución Política del Estado: V. El contrato minero obligará a los beneficiarios a desarrollar la actividad
minera para satisfacer el interés económico social. El incumplimiento de esta obligación dará lugar a su resolución
inmediata.
43
Ley 535, art.18, art. 144
44
DERECHO MINERO
fuerte tiene que ser el incumplimiento para que se dé la resolución del contrato. Estos
detalles tienen que ser precisados en la ley.
La Constitución Política del Estado establece44 que las naciones indígenas y los pueblos
indígena – originario – campesinos deban gozar de los beneficios de la explotación de
los recursos minerales en sus territorios y participar en la gestión de la explotación de
esos recursos naturales45. La ley minera debe hacer operativa esta participación y
establecer los mecanismos para que las comunidades puedan gozar de los beneficios.
Para esto la norma establece dos puntos: la distribución de las regalías y la consulta
previa.
La ley dice que el mecanismo que se determina para que las naciones y pueblos
indígenas gocen de los beneficios de la explotación de los recursos naturales es la
regalía46. Esta regalía se distribuye entre la gobernación y el municipio en el que se
realizan las operaciones mineras en la proporción 85 – 15; la gobernación es la
encargada de hacer llegar a las organizaciones indígenas originarias y campesinas la
44
Constitución Política del Estado, art. 351, art. 352.
45
Ley 535, art.19
46
Ley 535, art. 19
45
DERECHO MINERO
parte de regalía que les ayudaría a financiar su desarrollo47. En el caso de los minerales
que se explotan en Bolivia, por el zinc, el plomo y el estaño se pagan una regalía de 5%
del valor bruto de venta.
Es decir, 4,25% del valor del metal se queda en la gobernación y éste debe ser distribuido
entre varios rubros. De éstos uno es el de desarrollo de las comunidades.
En síntesis, el tamaño de la torta que toca a los indígenas originarios campesinos parece
ser pequeño. La ley también menciona que la compensación, que podría surgir como
producto de la negociación durante la consulta previa, es parte del beneficio que
establece la Constitución. Tanto la regalía como esta compensación no se ajustan a la
definición de beneficio en el sentido económico. La regalía, constitucionalmente, es una
compensación por la explotación de los recursos naturales no renovables. Entonces, la
norma no estaría cumpliendo el mandato constitucional de que los pueblos y naciones
indígenas originarias y campesinos gocen del beneficio de la explotación.
La ley minera determina que la consulta previa sea convocada y dirigida por la AJAM y
que los acuerdos a los que se lleguen en ella sean vinculantes para los firmantes18,
incluido el Estado. Lo normal en los procesos de consulta ya realizados es que las
comunidades planteen requerimiento de desarrollo que incluyen aspectos de inversión
pública, salud, educación, riego, comunicaciones y otros. ¿Puede la AJAM asumir
compromisos en nombre de varios sectores del Estado? En caso positivo, ¿podrá
hacerlos cumplir?
Resulta evidente que la entidad que debería convocar y dirigir la consulta es el Ministerio
de Planificación del Desarrollo por ser la única instancia del Estado con potestades
multisectoriales y sub nacionales en temas de desarrollo.
47
Ley 535, art. 229
46
DERECHO MINERO
2.1.4. Fiscalización
2.1.5. Contratos
Posteriormente, la Constitución fue más lejos y sustituyó ese derecho por otro de uso y
aprovechamiento que es otorgado mediante la firma de un contrato que tiene condiciones
para su vigencia.
Los contratos (administrativos) entre el Estado y los operadores son firmados por la
Autoridad Jurisdiccional o por COMIBOL. En el primer caso, se trata de contratos
administrativos y, en el segundo, de asociación. Para la firma del contrato se debe
presentar un plan de trabajo, cuyo cumplimiento se vuelve condición de vigencia del
derecho.
La COMIBOL sólo puede firmar contratos (de asociación) en áreas propias y, en todos
los casos, la distribución de utilidades debe asignar a la empresa estatal, por lo menos,
48
Ley 535, art. 22, Parágrafo VI
47
DERECHO MINERO
el 55% de éstas. Dependiendo del metal que se vaya a explotar, la calidad del yacimiento
y los precios internacionales, esta cláusula puede ser muy dura o muy blanda.
Con el fin de fomentar la exploración del territorio, se establece que el Estado puede
firmar contratos de exploración con empresas especializadas que arriesguen un capital
para llevar a cabo la operación. La inversión de esta etapa puede ser recuperada durante
la explotación incluyéndola como parte del costo operativo. En este punto se analizan
tres elementos de las normas relacionados con los contratos:
El primer caso. La CPE establece que todos los contratos de interés público sobre
recursos naturales y áreas estratégicas, y firmados por el Órgano Ejecutivo, deben ser
aprobados por la Asamblea Legislativa. La Ley 535 establece que los contratos
administrativos que corresponden a la adecuación de las Autorizaciones Transitorias
Especiales (ATE) no pasarán a la Asamblea Legislativa porque se trata de respetar
derechos pre constituido. Sin embargo, la misma CPE da el camino para decidir qué
contratos deben pasar y cuáles no por la Asamblea.
Lo que corresponde es identificar qué contratos sobre recursos naturales son de interés
público y qué contratos no lo son. Se había sugerido a la comisión que redactó la ley
minera que elaborase una estructura que permita identificar contratos de interés público,
rápidamente. En el caso minero, serían de interés público todos los contratos que tengan
que ver con metales estratégicos y aquellos en los que la utilidad es muy grande o
aquellos que cubren grandes extensiones de territorio.
48
DERECHO MINERO
yacimientos que corresponderían a otro tipo de operador y que, por tanto, se estaría
provocando un perjuicio económico al Estado. El tercer caso. Es lógico y constitucional
que el Estado obtenga la mayor parte de los excedentes por la explotación de sus
recursos no renovables; pero, cuando los precios de los metales están bajos en el
mercado internacional, esta distribución de utilidades 55–45 puede poner en riesgo la
estabilidad de la operación. En esos casos, debería quedar claro que al Estado no le
interesa la continuidad de esas actividades y que si la rentabilidad no es interesante
deberían paralizarse las operaciones.
No hay todavía normas que hagan operativa la Constitución en este rubro y las leyes y
decretos tendrán que reflejar lo que se establece en esta norma mayor. Uno de los
puntos más importantes de este capítulo es la consulta a que tiene derecho la comunidad
donde se desea efectuar actividades mineras. En esto es clara la posición del Estado al
afirmar que esta consulta no es vinculante sobre si se hace o no minería en un
determinado lugar. El
Estado se reserva el derecho de decidir sobre este aspecto. Lo que se consulta es sobre
temas laborales, medioambientales, de provisión de insumos, de compartir beneficios y
otros que atañen a las partes.
49
DERECHO MINERO
el 100% de la regalía va al departamento de donde se extrajo el mineral y de este monto,
el 15% va al municipio donde está asentada la actividad.
La ley 367 contra los avasallamientos tipifica el delito de usurpación de derechos como
un delito penal. Su intención es frenar esta práctica que se volvió muy frecuente en los
años 2010 – 2012.
4. Normativa Fiscal
Desde el punto de vista económico, la Ley Nº 3787 es la norma de mayor relevancia toda
vez que define una regalía y tres impuestos para la actividad minera, ya se ésta realizada
por privados o por el Estado. Las cooperativas tienen un régimen especial.
Las regalías se pagan sobre el valor bruto de las ventas y son un porcentaje que depende
del mineral y del precio internacional de los metales. Los mineros consideran que éste
es un impuesto ciego porque no considera el costo de operación. Para las empresas
mineras, estatales o privadas, la regalía oscila entre 5 y 7%, dependiendo del mineral49.
Para las cooperativas hay una regalía menor en el caso del oro.
P<700 USD/OT 4%
P<0,94 USD/LF 1%
P<8 USD/OT 3%
P<5 USD/LF 1%
Según el Código Minero 1777, la minería se rige por el Régimen General de Impuestos,
paga el Impuesto a las Transacciones (IT), el Impuesto al Valor Agregado (IVA), el
49
La escala está definida en la ley 3787
50
DERECHO MINERO
Impuesto a las Utilidades de las Empresas (IUE) y otros. Además existe un impuesto
especial o regalía denominado Impuesto Complementario a la Minería (ICM).
En cuanto a la distribución del ICM que en 100% iba a las prefecturas, se modifica la
distribución, otorgándose 85% a las prefecturas y 15% a los municipios.
Entre impuestos y regalías, el Estado toma para sí hasta el 11% del valor del mineral
vendido. La parte del minero depende del mineral porque hay metales, como el zinc, en
los que los compradores aplican descuentos que pueden llegar a representar el 50% del
valor del metálico u otros en los que este descuento significa el 20%.
Desde que la COMIBOL administró la reserva fiscal, se firmaron dos tipos de contratos
entre el Estado y los operadores, los de arrendamiento y los de riesgo compartido. En
los primeros se dieron dos categorías, los firmados con cooperativas y los firmados con
mineros pequeños. Los firmados con cooperativas fijaban un canon de arrendamiento
equivalente al 1% del valor bruto de venta de los productos, en el caso de los mineros
chicos este canon dependía del mineral y podía llegar a ser del 10%; en los contratos de
riesgo compartido, con empresas medianas o grandes, se utilizó el criterio que establece
que el Estado debe recibir más del 50% de las utilidades o del flujo neto de caja. En
general se apuntó al 55% para el Estado50.
Adicionalmente se considera la relación que existe entre los operadores mineros y los
compradores locales de mineral. En esta operación, el minero debe emitir una factura
50
Esto lo corroboran varias resoluciones de directorio de COMIBOL aprobando los contratos sobre la base de la
R.M. 014 del Ministerio de Minería y metalurgia del 22 de febrero de 2008
51
DERECHO MINERO
que genera un crédito fiscal (salvo en el caso de las cooperativas) que lo recupera
cuando el Estado le devuelve el monto en forma de certificados de devolución de
impuestos, CEDEIM51 como producto de la exportación del mineral. La aplicación de esta
norma no es lo suficientemente ágil y los mineros se consideran permanentemente
perjudicados.
5. Normativa Internacional
5.1. XV Cumbre Internacional del Cambio Climático Realizado en Copenague –
Dinamarca
Sostiene también que el problema es la forma de vida, esas dos visiones de mundo que
son contradictorios, aquello que en palabras de nuestro presidente es “la cultura de la
vida y la cultura de la muerte” “una que es de privatización de libre mercado y otra que
es de conservación de armonía con la naturaleza, de respeto a la madre tierra, de
solidaridad, de complementariedad y de reciprocidad con la naturaleza dijo” 52
Los pueblos indígena originario campesinos como parte de la naturaleza saben sus
problemas pero también saben sus respuestas. Quién sino los pueblos indígenas
podemos señalar el rumbo de la humanidad para la preservación de la naturaleza, de los
recursos naturales y de los territorios que habitamos ancestralmente.
Entonces debemos recuperar sus raíces y de cambiar para forjar un mundo justo,
diverso, inclusivo, equilibrado y armónico con la naturaleza. La cultura de la muerte que
51
D.S. 25465 del 23/08/99
52
http://www.radiobaragua.cu/elmundo/cumbre/copenhagen/news/ Txt_intervencion_evomorales_copenhagen
_cambioclimatico_16d09.htm
52
DERECHO MINERO
es el capitalismo, nosotros decimos los pueblos indígenas es el vivir mejor, mejor vivir a
costa del otro; y la cultura de la vida es el vivir bien.
Estas dos formas de vivencia, estas dos culturas de la vida está en debate cuando
hablamos del cambio climático, y si no decidimos cuál es la mejor forma de vivencia o
de vida será muy difícil entendernos.
Ésta cultura de vida que es el suma qamaña es apoyada por muchos notables personajes
de nuestro país. Así en la última conferencia mundial realizado en Tiquipaya – Bolivia, el
panel: Causas Estructurales del Cambio Climático, Coliseo Univalle – Cochabamba,
connotaba a través de nuestro vicepresidente Álvaro García Linera la importancia de
cuidar la naturaleza.
53
DERECHO MINERO
CAPITULO CUARTO
ANALISIS SOCIOLOGICO
Política del Estado Plurinacional (CPE). De acuerdo a los artículos 241 y 242, el sujeto
del control social y la participación es el pueblo soberano, a través de la sociedad civil
organizada. Se trata de mecanismos de democracia participativa y directa que forman
parte de un proceso de “profundizar” la democracia boliviana. El control social tiene
características peculiares con relación a otros mecanismos de democracia participativa
como el referéndum, la iniciativa legislativa, los consejos de participación, o las
audiencias públicas, entre otros. El control social se define como el conjunto de acciones
54
DERECHO MINERO
o iniciativas desplegadas desde la sociedad civil con el propósito de establecer sanciones
y responsabilidades sobre el manejo de bienes públicos.
Pero, además, la Ley 535 de Minería y Metalurgia establece garantías específicas para
la participación de las naciones y pueblos indígena, originario campesinos:
El marco legal establece con claridad que la minería desempeña una función económica
y social, al ser fuente primordial de generación de recursos fiscales para el país, pero
también fuente generadora de empleo y trabajo (Ley 535, art. 8). Asimismo, la Ley de
Minería y Metalurgia concreta esta función económica y social en términos de trabajo
digno y respeto a los derechos laborales:
55
DERECHO MINERO
Artículo 67. El patrono está obligado a adoptar todas las precauciones necesarias para
proteger la vida, salud y moralidad de sus trabajadores. A este fin se tomarán medidas
para evitar los accidentes y enfermedades profesionales para asegurar la comodidad y
ventilación de los locales de trabajo; instalarán servicios sanitarios adecuados y en
general se cumplirán las prescripciones del reglamento interno legalmente
aprobado."(Ley General del Trabajo)
56
DERECHO MINERO
2. Evaluación comparativa del sector minero en los últimos años
2.1. Sociales
· Problemas con los comunaríos de los sectores, así como el cambio de autoridades
campesinas ocasionan demoras e impiden el desarrollo normal de actividades. Bajo
estas circunstancias el proyecto tiene que volver a ser socializado para continuar con
el proyecto. (Proyectos de Prospección y Exploración)
2.2. Administrativos
· Problemas con la contratación de mano de obra calificada para los proyectos, por la
falta de competitividad del sector estatal en relación a las empresas privadas,
respecto al tema salarial (Exploraciones)
· Procesos de contratación lentos desfasan los cronogramas programados de los
diferentes proyectos, a pesar de tener en RE-SABS que coadyuva en agilizar el
proceso
· Las Gobernaciones no efectúan el desembolso total del presupuesto de los proyectos
de forma oportuna situación que demora el avance de los proyectos (Proyectos
SERGEOMIN)
2.3. Técnicos
· Se presentan problemas en las contrataciones
· Equipos y maquinarias obsoletos demandan constantes reparaciones y demoras en
el avance.
2.4. Participación en la Economía nacional
57
DERECHO MINERO
nacional ascendió rápidamente del 4,4% al 6,9% en dicho periodo, y el sector ha sido
puntal en la generación de divisas, empleo y excedente económico (véase gráfico). 53 A
estas espectaculares tasas de crecimiento, le ha seguido una etapa de estancamiento y
contracción en 2010-15. De hecho, el PIB minero-metalúrgico experimentó una caída de
4,04% en 2010 y del 4,97% en 2012. Y la participación porcentual cayó al 5,2% del PIB
en 2014. Estas fuertes oscilaciones de la tasa de crecimiento del sector se deben, en
gran parte, a los fuertes vaivenes de la cotización de los minerales en los mercados
internacionales, que sufrieron una fuerte caída en 2010, pero también al estancamiento
de la producción física de minerales.
53
Las estadísticas del INE incluyen en el PIB de la minería tanto la rama 7 “Minerales metálicos y no metálicos” como
la rama 21 “Productos básicos de metales”, por lo que se trata, en realidad de un PIB minero-metalúrgico. En cambio,
el rubro de “Productos Industriales de minerales no metálicos” está contabilizado dentro del sector industrial.
58
DERECHO MINERO
de empleo su aporte es determinante. Se estima que emplea alrededor de 160.000
trabajadores/as. Además, la participación del sector cooperativo en la minería ha
consolidado además un modelo productivo basado en la captación de rentas extractivas
de forma directa por los sectores populares, lo que ha desencadenado efectos
redistributivos en otros sectores de la economía nacional. Sin embargo, este peso socio-
económico no se ve acompañado por tasas equivalentes de eficiencia y mejora de la
productividad.
Hacia 2020 se prevé que la hegemonía comercial y política de Estados Unidos sea menor
y que este país, junto a Europa y Japón, hayan reducido su importancia en el escenario
mundial. Por otro lado, China e India seguirán aumentando su peso en la economía y
política mundial junto a otros países emergentes, como Irán, Indonesia, Turquía y Rusia.
El nuevo escenario multipolar ofrece posibilidades de alianzas múltiples para desarrollar
la cadena de los minerales más relevantes para Bolivia.
59
DERECHO MINERO
En la última década, los países desarrollados han redoblado sus esfuerzos por
asegurarse el suministro de las materias primas críticas para su desarrollo. En este
sentido, han ligado los objetivos de su política exterior a dicho propósito a través de
estudios estratégicos, así como de iniciativas políticas como actas y resoluciones
parlamentarias. En este contexto, Estados Unidos considera críticos aquellos materiales
relacionados con el desarrollo del sector de energías limpias; por su parte, Europa y
Japón están más preocupados por asegurar el acceso a materias primas para su sector
industrial. Canadá ha desarrollado toda una estrategia de Responsabilidad Social
Empresarial (RSE) como ventaja competitiva para sus mineras en el exterior. Finalmente,
China ha desplegado una política proteccionista de las denominadas tierras raras, que
considera estratégicas para su desarrollo.
Las trasnacionales con sede en Australia, Suiza, Canadá, Estados Unidos, China y Rusia
protagonizaron la mayor parte de las adquisiciones mineras mundiales en 2013 (véase
tabla). Otros jugadores importantes fueron empresas con sede en India y la República
de Corea. Los productos minerales que dominaron el movimiento de fusiones y
adquisiciones fueron el carbón, cobre, oro y hierro. El acuerdo más importante de 2013
fue la fusión de dos gigantes, Glencore International y Xstrata, ambas trasnacionales con
sede en Suiza pero con capitales totalmente globalizados.
60
DERECHO MINERO
En la lógica occidental europea la individualidad y la autonomía del ser humano son
rasgos eminentemente importantes. El yo no solamente es sujeto de la responsabilidad
ética sino el eje principal del conocimiento y hasta el punto constitutivo del mundo54.
En ese marco es necesario incorporar a las normas que rige las cooperativas mineras
auríferas los principios filosóficos de la lógica andina como son la racionalidad, la
complementariedad y la reciprocidad. “La filosofía andina permite la interpretación
sistemática, conceptual y racional de las experiencias vivénciales del runa jaqi de aquella
parte del cosmos que le rodea. Por otro lado la racionalidad andina se manifiesta en
cuatro principios que son la base y que se encuentran en todos los campos de la vida en
la cosmología, antropología, la ética y la teología andina” Josef Estermann – Filosofía
Andina.
54
ESTERMANN, JOSEF; “Filosofía Andina”, Colección: Teología y Filosofía Andinas No 1,segunda Edición; La paz –
Bolivia 2006 Pág.. 110
55
HUANACUNI MAMANI, Fernando, “Cosmovisión Andina”, Publicación de Comunidad SARIRI, 3ra. Generación. La
Paz-Bolivia. Pág. 4
56
ESTERMANN, JOSEF; “Filosofía Andina”, Colección: Teología y Filosofía Andinas No 1,segunda Edición; La paz –
Bolivia 2006 Pág.. 256
61
DERECHO MINERO
57
VERDUGO, Mario. “Código Penal. Concordancia, antecedentes Históricos”, Doctrina, Jurisprudencia. Tomo III.
Editorial Ediar - Cono Sur Ltda. Segundo Edición Actualizada. Santiago de Chile. 1986. Pág. 984.
62
DERECHO MINERO
la explotación de un yacimiento58. Sin embargo, para nuestro ordenamiento jurídico las
expresiones yacimiento y mina son sinónimas.
Conviene desde ya señalar que esta situación es distinta de aquella en que se sustraen
minerales ya arrancados y situados en canchas, cerradas o no, respecto de los cuales
es claro que pueden ser objeto de hurto o robo, de acuerdo a las normas generales, ya
que en esa situación son especies muebles. Si bien nuestro análisis tocará esta
situación, nuestro objetivo es dilucidar la primera, ya que sólo en ella puede haber
usurpación59.
“Arturo Alessandri Rodríguez opinaba que sólo son verdaderos inmuebles las tierras y
las minas, o sea, los únicos bienes que tienen una situación fija y que no pueden
materialmente ser transportados de un sitio a otro”60.
En este mismo sentido, resulta interesante señalar que, con ocasión de la discusión
sobre el objeto material de la usurpación y la distinción entre bienes muebles para el
derecho penal y muebles en el derecho civil, diversos autores arriban a la conclusión que
la “ocupación” como forma de usurpación de los inmuebles, queda reducida básicamente
a las tierras y a las minas.
58
LIRA, Samuel. “Curso de Derecho de Minería”. Editorial Jurídica de Chile. Santiago de Chile. 1994. Pág. 9.
59
DEPASSIER, Juan Hamilton. “Del objeto de la Propiedad Minera”. Editorial Jurídica de Chile. Santiago de Chile-
Chile. 1951. Pág. 69.
60
ALESSANDRI, Arturo. “Similitud del concepto de cosa muebles en el derecho civil y penal”, en Revista de Ciencias
Penales, Tomo VIII, Santiago de Chile. 1945. Pág. 174.
63
DERECHO MINERO
este mismo, y desde el punto de vista jurídico es un inmueble o bien raíz que está
sometido a la legislación general aplicable a los inmuebles. De manera que ese
inmueble, terreno superficial, podrá ser objeto del delito de usurpación conforme a las
normas generales, y estaremos ante la usurpación por ocupación de un bien raíz,
independientemente de que allí se encuentre o no el yacimiento o mina.
Esto es así porque las minas, en tanto minerales en estado natural, son de propiedad del
Estado, propiedad de una naturaleza tal que coloca a esos bienes fuera del comercio
humano, como en el caso de las aguas, al punto que aún si el Estado quisiera explotarlos,
tratándose de minerales concesibles, debe constituir concesiones o adquirir concesiones
ya constituidas.
En primer lugar, hay que señalar que por el acto de extraer sin derecho los minerales el
usurpador no se hace dueño de ellos, toda vez que no es titular de concesión de
explotación o pertenencia que le faculte para extraer los minerales desde el yacimiento
desde el cual los extrajo. Por otro lado, estando los minerales separados del criadero
natural se transforman en bienes muebles y ya no son de propiedad del Estado, puesto
que la propiedad del Estado es de la mina o yacimiento, es decir del depósito natural de
minerales, antes de la separación o extracción de los mismo, y la propiedad del Estado
es una propiedad especial, pues es propiedad exclusivamente sobre la mina o yacimiento
y sólo lo habilita para establecer concesiones sobre ella, a favor de particulares o de las
empresas públicas, en este último caso cuando desee explotar el mismo Estado los
minerales.
En esta situación, sólo cabe arribar a la conclusión que dichos minerales, separados sin
derecho por el usurpador, se incorporan al patrimonio del titular de la concesión, aun
cuando no tenga actualmente conocimiento de la extracción ilegal, porque precisamente
han sido extraídos de un yacimiento respecto del cual sólo él puede extraerlos, para cuyo
fin constituyó la respectiva concesión minera. Por lo demás, la extracción ilegal de los
minerales constituye evidentemente un perjuicio patrimonial al concesionario que es
víctima de la usurpación, toda vez que el yacimiento se está empobreciendo o agotando,
sin que el pueda aprovechar del producto de la extracción clandestina que produce ese
agotamiento, como una manera natural y legítima de compensar la disminución del
propio yacimiento.
64
DERECHO MINERO
En consecuencia, separados los minerales del yacimiento por el usurpador éstos se
incorporan al patrimonio del titular de la concesión, de manera que si se mantienen
dentro de la extensión territorial de la concesión sólo se habrá incurrido en el delito de
usurpación, pero si además el usurpador dispone de ellos, sustrayéndolos,
beneficiándolos para extraer el mineral fino y venderlo, comete hurto, ya que la nueva
figura fáctica se encuadra íntegramente en la figura típica que establece el Código
Penal61.
61
RUIZ, Bourgeois Julio. “Reflexiones sobre la Propiedad Minera”. Revista de Derecho y Ciencias Sociales de la
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Concepción de Chile. Santiago de Chile-Chile 1991.
Pág. 145.
62
Concejo Editorial Hora 25 “Análisis del Poder Transnacional minero en Bolivia”
65
DERECHO MINERO
El 15 de febrero de 1985, la bancada potosina logra la aprobación de la Ley 719 con la
cual se crea el Complejo Industrial de Recursos Evaporíticos del Salar de Uyuni
(CIRESU) con la función de explorar, explotar, industrializar y comercializar los recursos
de la cuenca del Salar de Uyuni, con participación económica mayoritaria del Estado, y
amplia representación de las regiones y diferentes sectores sociales en su directorio.
El DS 21260 del 16 de mayo de 1986 "declara Reserva fiscal al Gran Salar de Uyuni"
con un perímetro preciso que incluye la cuenca del Salar de Uyuni (costra salina e
importante franja de seguridad). Esta normativa hipotéticamente le dotaba al país de una
institucionalidad que le permitiría definir una estrategia de explotación de estos nuevos
recursos descubiertos en el país a la cabeza de CIRESU.
La reacción del pueblo potosino logro revertir en alguna medida las irregularidades con
la presión ejercida al presidente Mesa, logrando la aprobación de la Ley N° 2564 de 9 de
diciembre de 2003, que abroga tanto la Ley N° 1854 como el Decreto Supremo N° 26574,
restituyendo el perímetro inicial del DS 21260 de 1986. Además el DS N° 27326 de enero
de 2004, reglamenta la Ley 2564, determinando las entidades estatales que deberían
realizar auditorías, definiendo plazo, y estableciendo el alcance que deberán tener los
respectivos trabajos de revisión y control.
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DERECHO MINERO
Mesa promulga una nueva ley que define una nueva área de reserva fiscal recuperando
la zona loteada con excepción de la concesión de la mina san Cristóbal. La huelga de
hambre y los paros, como en la época de la Lithco, lograron la aprobación de esta norma,
sin embargo las concesiones otorgadas por la ley 1854 no se recuperaron totalmente. El
OS N° 27589 de 23 de junio de 2004, revoca las resoluciones constitutivas de 11
concesiones mineras consignadas a favor de la empresa Non Metallic Minerals S.A., que
actualmente pretenden recuperar la empresa
Quiborax.
En febrero del 2006, esta empresa chilena, Quiborax filial de Non Metallic Minerals,
presento ante el ClADI una demanda por la anulación de su licencia para explotar ulexita
en el Salar de Uyuni (Potosí). La firma demanda el pago de $us. 66 millones por la
reversión de sus concesiones mineras. El Gobierno anuncio que no acatara los fallos del
Centro internacional de Arreglo de Diferencias Relativa a Inversiones (ClADI), donde
radica el caso Quiborax, porque duda de su imparcialidad. El ClADI rechazo la
Recusación interpuesta por el Estado boliviano contra los tres miembros del tribunal que
atienden el caso Quiborax.
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DERECHO MINERO
En el caso del litio, se prevé una participación estatal plena solamente en la primera fase
de su proceso de industrialización, a través de la conformación de una empresa estatal
para la producción de salmuera y carbonato de litio, Sin embargo, en las otras fases de
transformación más compleja como la producción de Cloruro de litio, litio metálico,
butilitio y baterías, se plantea la participación del Estado boliviano en alianza con
empresas extranjeras63.
Los contratos de riesgo compartido han sido y siguen siendo una de las formas a través
de las cuales las empresas transnacionales, en "alianza" con Comibol, acceden a la
explotación de los recursos mineralógicos del país en condiciones altamente favorables.
63
Fuente: www.evaporiticosbolivia.org
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DERECHO MINERO
y mercantilizar su economía. El yacimiento mineralógico de San Cristóbal fue entregado
a la transnacional Apex Silver Mines Limited (ASML) en 1998 y, a partir de su explotación,
se convertirá en una de las minas más grandes del mundo "a cielo abierto" aunque esta
técnica este prohibida por los países desarrollados debido a los impactos negativos que
produce, muchos de los cuales no pueden ser resarcidos por los tributes que la empresa
paga al Estado.
64
Concejo Editorial Hora 25 “Análisis del Poder Transnacional minero en Bolivia”
65
Pacheco Pérez, Claudio. "San Cristóbal el Mega Minero de Plata". Primera Edición. Diciembre 2005. Cochabamba
- Bolivia.
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DERECHO MINERO
Apogee Minerals conformaron un riesgo compartido para desarrollar el yacimiento de
plata, zinc y plomo de Pulacayo-Paca a 460 kilómetros de La Paz, en el departamento
de Potosí.
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CAPITULO QUINTO
1. Primera Entrevista
2. Segunda Entrevista
3. Tercera Entrevista
4. Cuarta Entrevista
5. Quinta Entrevista
71
DERECHO MINERO
CONCLUSIONES
Con esa limitación, la fuerza de trabajo del cooperativismo está obligada a recrearse bajo
las formas de producción atrasadas; la cuadrilla que trabaja aislada puede mantenerse
indefinidamente, si no se transforma la forma de producción en un sistema basado en la
cooperación con base en máquinas. El modo de producción del cooperativismo minero
tradicional es herencia de COMIBOL; los yacimientos, reservas, infraestructura,
maquinaria, herramientas favorecen a un núcleo del cooperativismo minero que surge
con la relocalización en los ochentas. El otro núcleo del cooperativismo minero es el
aurífero, donde se concentra el crecimiento del sector desde que empezó el auge de
precios.
72
DERECHO MINERO
tipo de producción se da mediante alianzas: las cooperativas aportan con el yacimiento
y la fuerza de trabajo, mientras la empresa aporta el capital y tiene el control de la
producción.
73
DERECHO MINERO
RECOMENDACIONES
En este sentido, resulta de suma importancia que desde instituciones de sociedad civil
se realice un permanente monitoreo y vigilancia al comportamiento del sector minero
basado en las siguientes líneas de acción:
Incidencia política, ya sea desde el ámbito nacional o sub nacional, focalizada entres
ámbitos:
74
DERECHO MINERO
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CAPITULO
PRIMERO:
ANTECEDENTES
DEL TEMA
CAPITULO
SEGUNDO:
ANALISIS
ECONOMICO
CAPITULO
TERCERO:
ANALISIS
JURIDICO
CAPITULO
CUARTO:
ANALISIS
SOCIOLOGICO
CAPITULO
QUINTO
RESULTADOS DE
ENCUESTAS Y
ENTREVISTAS A
AUTORIDADES POLITICAS
Y JURISDICCIONALES
ANEXOS