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O PACTO FEDERATIVO NA ORDEM CONSTITUCIONAL BRASILEIRA

Ariadne Oliveira Silva de Carvalho Santos1


Adriana Degaulle Alves2

RESUMO
O artigo em tela tem por escopo analisar a forma federativa de Estado por meio do estudo de
seu conceito, características e aspectos históricos, bem como a instauração e peculiaridades do
Federalismo no âmbito nacional. Abordar-se-ão as questões relacionadas à repartição de
competência tributária e legislativa, seu hibridismo e a necessária descentralização a fim de
melhor compreender o atual panorama e as demandas instaladas no país. Por fim, propõe-se
uma readequação do pacto, visto como um arranjo dinâmico, às necessidades da sociedade
brasileira atual.

Palavras-chave: Federalismo, pacto federativo brasileiro, remodelação do pacto federativo

1. Introdução
O presente artigo versa acerca do Federalismo, fenômeno moderno oriundo do século
XVIII, que consiste numa forma de Estado caracterizado por uma aliança entre entes
federados. Aprofundar-se-ão os estudos no que tange ao pacto federativo na ordem
constitucional brasileira e suas peculiaridades, objetivando-se a análise crítica de seu
desenvolvimento histórico no país, bem como de suas vantagens e desvantagens.
Notável a relevância do estudo ante a situação político-econômica, haja vista possibilitar
o entendimento do panorama instalado no Brasil e da influência do pacto federativo para esses
deslindes. Destarte, o presente artigo tem como propósito proporcionar o exame do cenário
atual por meio dos aspectos históricos da instalação do Estado Federal brasileiro e quais suas
consequências e fragilidades.
Para tanto, adotou-se como metodologia o método lógico sistemático, valendo-se, quanto
ao procedimento técnico, de pesquisas bibliográfica, histórica e de campo.
O artigo se desenvolve no seguinte sentido: primeiramente, aborda-se genericamente o
tema Federalismo, desvendando sua evolução histórica, características; posteriormente, essa
forma de Estado no Brasil, como e em quais circunstâncias sucedeu seu desenvolvimento, de
modo a compreender suas particularidades.
1
Graduanda na Faculdade de Direito Damásio de Jesus, estagiária do Ministério Público do Estado de São
Paulo, São Paulo.
2
Graduanda na Faculdade de Direito Damásio de Jesus, estagiária do escritório de advocacia Zeigler e
Mendonça de Barros, São Paulo.
Orientador: Dr. Clever Rodolfo Carvalho Vasconcelos, Mestre em Direito UNIMES, Doutor em Direito
PUC/SP. Promotor de Justiça MP/SP e membro do IBDC, Professor da Faculdade de Direito Damásio de Jesus.

1
A crítica do presente artigo não atine ao Federalismo, pois inegáveis suas vantagens,
precipuamente quanto à garantia da democracia, a crítica verdadeiramente se revela ao modo
que o pacto federativo brasileiro foi instalado, desnaturando as principais características do
instituto.

2. Conceito
Federação, no sentido etimológico, do latim foedus, significa pacto, aliança. O Estado
Federal consiste numa aliança de Estados, tratando-se de fenômeno moderno, oriundo o
século XVIII.
O Federalismo é, portanto, uma forma de Estado cujo sistema de poder caracteriza-se
pela tomada de decisões compartilhadas entre dois ou mais governos, os quais foram
livremente eleitos, recaindo a autoridade sobre as mesmas pessoas e na mesma área
geográfica. Dessa forma, promove a responsabilidade do governo para com as pessoas e
incentiva a participação dos cidadãos, além de prestigiar a responsabilidade cívica ao permitir
que os governos locais elaborem e administrem leis locais adequadas aos seus interesses.
O Federalismo é conceituado como forma de Estado concebida pela união de entidades
autônomas, politicamente descentralizadas e harmonicamente ligadas entre si por um pacto
constitucional, com detenção de repartição de competências para cada ente. Em outras linhas,
denomina-se Federação a união permanente e indissolúvel de Estados dotados de autonomia –
porém não soberanos – regida por uma Carta Magna, sendo-lhes vedado o direito de secessão
(FILOMENO, 2012).
Nesse sentido, Marcus Cláudio Aquaviva entende que:

(...) o Estado Federal é uma espécie de federação, composta por unidades


que, embora dotadas de capacidade de auto-organização e de
autoadministração, não são dotadas de soberania, submetendo-se a uma
Constituição Federal. Com efeito, o Estado Federal não se confunde com a
confederação, porque esta é formada por Estados propriamente ditos, vale
dizer, entidades políticas dotadas de poder soberano, incondicionado, ao
passo que no Estado federal os Estados-membros renunciam ou são
despojados de sua soberania em proveito do próprio Estado federal
(AQUAVIVA, 1994, p. 81).

O Estado Federal funda-se em uma Constituição Federal a qual concede autoridade e


delimita o âmbito das responsabilidades compartilhadas por cada nível de governo. Nesse
sentido, no que pese concordar-se que os entes subnacionais devem satisfazer as necessidades
prementes de sua subscrição, determinados temas destinam-se ao governo federal a fim de se
aplicar a vontade geral, a qual engloba os demais entes federados.
2
Assim, havendo uma repartição constitucional de competência e a descentralização da
capacidade política, a própria norma constitucional estabelece a estrutura federativa,
proibindo sua abolição.

3. Aspectos históricos: a origem do Federalismo


A forma federativa de Estado originou-se nos Estados Unidos, datando de 1787, e
embasava-se na união e coletividade de políticas autônomas, sendo esta a maneira engendrada
pelos norte-americanos para manutenção da integridade de seu vasto território.
A corroborar com o entendimento acerca do início da forma federativa, José Afonso da
Silva assevera que “o federalismo, como expressão do Direito Constitucional, nasceu com a
Constituição norte-americana de 1787. Baseia-se na união de coletividades políticas
autônomas” (AFONSO DA SILVA, 2002, p. 88).
Anteriormente, em 1776, ocorreu a proclamação da independência das 13 colônias,
passando cada qual a se intitular um Estado soberano, com plena liberdade e independência.
Os Estados formaram a Confederação dos Estados Americanos, um pacto de colaboração com
escopo de se protegerem das constantes ameaças da antiga metrópole inglesa, haja vista que
um laço comum os unia: a vontade de lutar pela sua liberdade. No aludido pacto
confederativo, permitia-se a denúncia do tratado, consagrando-se o direito de retirada, de
separação, secessão do pacto.
Contudo, esse ajuste revelou-se inadequado à realização dos propósitos políticos,
econômicos e sociais dos Estados Confederados, dando espaço a inquietações ante a
fragilidade dos laços estabelecidos, o que culminou na realização da Convenção de Filadélfia.
Isso porque a permissão do direito de secessão aumentava o problema das constantes ameaças
e a fragilidade perante os eminentes ataques britânicos. Nesse sentido, buscando uma solução
para tal situação, os Estados Confederados se reuniram e, na referida convenção, estruturaram
as bases para a Federação norte-americana.
Nessa nova forma de Estado, a qual não permitiria o direito de secessão, houve a
repartição de forma autônoma de uma série de competências a cada Estado-membro,
descentralizando-os politicamente e, sobretudo, possibilitando a capacidade de autolegislação
de cada unidade.
Influenciados pelas teorias de Montesquieu, os constituintes norte-americanos aplicaram
o princípio da separação de poderes, orientando-se por eles a composição do governo da
federação. Elaborou-se, então, o sistema de checks and balances, o qual admitia que as três

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funções do poder – Poder Judiciário, Poder Legislativo e Poder Executivo – eram
independentes e harmônicos entre si (DALLARI, 2007).
O projeto, assinado em 1788 após notáveis e históricos debates, vigora até os dias atuais,
mantendo a união de Estados, estando a eles sobreposto o governo federal, destacando-se que
conciliar a autonomia política com a necessidade de um governo central foi um dos desafios
enfrentados pelos constituintes originários. O pacto federativo está instrumentalizado na
Constituição dos Estados Unidos da América, que representa os limites de atuação dos
governantes.

3.1. Formação e evolução do Estado Federal brasileiro


Inspirado nos Estados Unidos da América, o Federalismo, no Brasil, foi introduzido
com a proclamação da República de 1889, confirmando-se com a Constituição de 1891 e
mantendo-se com as posteriores.
Na Constituição do Império, datada de 1824, não havia federação, sendo
expressamente proibida a criação de laço federativo que se opusesse à independência do
Império3. Nessa época, o Brasil se organizava em Províncias diretamente submetidas ao
governo central, sendo o Imperador quem nomeava o Presidente de cada Província, bem
como àquele era facultado, a qualquer tempo e por qualquer motivo, remover o
representante provincial.
É nesse cenário político, demarcado pelo descontentamento, que se inicia o processo
de federalização do Estado Brasileiro. A esse respeito, para Pontes de Miranda (1969),
anterior à ideia democrática, foi a necessidade de estabelecer o princípio federativo,
principalmente ante a vastidão e diversidades naturais e culturais do território nacional.
Assim, a topografia territorial clamava pela remodelação de uma administração e um
governo local que acompanhassem e respeitassem as próprias divisões criadas pela
natureza física.
No entendimento do ilustríssimo jurista:

O regime da federação, baseado, portanto, na independência recíproca das


Províncias, elevando-se à categoria de estados próprios, unicamente ligados
pelo vínculo da mesma nacionalidade e da solidariedade dos grandes
interesses da representação e da defesa exterior, é aquele que adotamos no
nosso programa, como sendo o único capaz de manter a comunhão da
família brasileira. Se carecêssemos de uma fórmula para assinalar, perante
a consciência nacional, os efeitos de um e outro regime, nós a resumiríamos

3
Art. 1. O IMPÉRIO do Brazil é a associação Política de todos os Cidadãos Brazileiros. Elles formam uma
Nação livre, e independente, que não admite com qualquer outra laço algum de união, ou federação, que se
oponha a sua independência.
4
assim: centralização, desmembramento; descentralização, unidade.
(MIRANDA, 1969, p. 284-286).

Destarte, o Federalismo no Brasil foi adotado com o advento do movimento


republicano, influenciado por Rui Barbosa. À época, inaugurou-se um novo sistema de
governo, sendo a nova configuração estatal formulada de forma desagregada da realidade
política e socioeconômica brasileira, salientando que a instalação dessa nova forma de
Estado possui um viés de movimento político, não uma revolução propriamente
considerada. Por conseguinte, em razão da forma verticalmente imposta de federalização,
alguns dos principais valores federalistas foram apenas introjetados formalmente à ordem
constitucional e não materialmente.
A estruturação do pacto federativo brasileiro se deu nos moldes do norte-americano,
assentada no artigo 1° da Constituição de 1891. Todavia, transcorrido um pequeno lapso
de tempo, no que tange às receitas públicas, notou-se que o açambarcamento da
arrecadação dos impostos pela União Federal asfixiou as possibilidades econômicas
locais e regionais, impedindo o efetivo funcionamento da federação.
A forma federativa de Estado foi mantida nas seguintes Constituições nacionais,
cabendo à de 1934 a redefinição tributária entre os entes políticos, embora a arrecadação
da União ainda permanecesse demasiadamente superior em relação aos demais entes. A
brasileira tendência centralizadora também não foi obstaculizada pelas Constituição de
1946, tampouco na de 1967 a qual concedeu ao poder federal uma amplitude tão ilimitada
que resultou num federalismo nominal, reduzido a uma caricatura (TRIGUEIRO, 1985).
Insta destacar que Brasil evoluiu de um Estado Unitário para um Estado Federal,
caracterizando o denominado “federalismo por segregação”, distintamente do ocorrido
nos Estados Unidos, o qual se deu por agregação 4. Desse modo, no que pese o resultado
jurídico desses processos ser o mesmo, isto é, culminar numa estrutura descentralizada,
os Estados federados oriundos de uma agregação tendem a manutenção da maior
autonomia, de forma a resistir melhor à tendência para uma centralização marcada pela
constante intervenção no domínio econômico (FERREIRA FILHO, 1994).

4
Pode-se afirmar que a formação da Federação dos Estados Unidos da América se deu por meio de um
movimento centrípeto, de fora para dentro, ou seja, os Estados soberanos cedendo parcela de sua soberania. Já no
Brasil, a formação se deu através de um movimento centrífugo, do centro para fora, ou seja, um Estado unitário
centralizado descentralizando-se. Em decorrência dessa razão histórica consegue-se compreender a maior
autonomia dos Estados norte-americanos em contraposição aos Estados-membros do Brasil, isto é, a inversão do
processo de formação do Federalismo brasileiro explica, a princípio, o predominante grau de centralização.
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Atualmente, vige a Constituição Federal de 1988, a qual, em seu artigo 1° estabelece
o princípio da indissolubilidade do pacto federativo, que inclui a aliança entre a União,
Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios, sendo os entes federados dotados de
autonomia. Referido pacto constitui cláusula pétrea, com a proibição de redução de seu
campo de incidência por emenda constitucional, conforme artigo 60, § 4°, I da CF. A
Constituição Cidadã, sob o ângulo da forma federal de Estado demonstra uma tentativa
de reequilíbrio do pacto por meio do resgate do espírito federalista, embora a
concretização efetiva do ideal federativo esteja distante do expresso na Carta Política.
Ressalta-se, por fim, que a existência dos Municípios como entidade político-
administrativa dotada de autonomia e competência própria corresponde a principal
peculiaridade da forma de Estado instituída no Brasil, caracterizando o federalismo
tridimensional5.

4. Características
Como já bem delineado, o Estado Federal conjuga vários centros de poderes políticos
autônomos e, para melhor compreendê-lo, faz-se necessária análise dos elementos
fundamentais que o compõe.
Primeiramente, a união entre os entes faz nascer um novo Estado, culminando,
concomitantemente, na perda da condição de Estados soberanos daqueles que aderiram ao
pacto, sendo somente o Estado Federal dotado de soberania. É dessa forma que se opera a
descentralização política fixada na Constituição Federal. Isso indica que cada entidade
federada detém autonomia para definir o seu critério ideológico de administração,
respeitando, por meio da autogestão política, os interesses e necessidades locais.
A base jurídica do Estado Federal é a Constituição, de modo que sua super-rigidez
sustenta o pacto, vez que, segundo Geraldo Ataliba (1987), se não houver uma Constituição
rígida, ausenta-se a desejável perspectiva de estabilidade. Assim, todos os assuntos que
interessem aos componentes da federação devem se conduzidos de acordo com as previsões
constitucionais.
Ademais, no pacto federativo é vedado o direito de secessão. No âmbito brasileiro, como
outrora mencionado, o princípio da indissolubilidade do pacto federativo pressupõe a
impossibilidade da fragmentação da União em Estados soberanos distintos, sendo reforçada

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Indubitavelmente, a elevação do Município ao patamar de ente federado, detentor de autonomia e competência
normativa estabelecida pela Magna Carta, é característica originária do Estado Brasileiro. Nesse sentido, para
Celso de Mello, a autonomia municipal constitui princípio estruturante da organização institucional brasileira.
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pelo artigo 60, § 4°, I da Magna Carta, o qual estabelece o federalismo como cláusula pétrea.
Logo, as 27 unidades que compõe a federação brasileira formam um só país soberano, de
modo que tais unidades, do ponto de vista jurídico, não podem se declarar independentes. Em
outras palavras, uma vez efetivada a adesão de um Estado, não se admite a fragmentação o
território nacional suprimindo territórios e concedendo independência a outros, ressaltando-se
a teoria da proibição do retrocesso.
No Estado Federal, as atribuições da União e das demais unidades federadas são fixadas
na Constituição por meio de uma distribuição de competências, que será tratada com maior
profundidade no decorrer do estudo. Entretanto, não há hierarquia na organização federal,
correspondendo cada esfera a uma competência determinada. A cada esfera de competência,
por sua vez, destina-se uma renda própria. Para Dalmo Dallari (2007), esse é um ponto de
relevante importância e que somente recentemente começou a ser cuidadosamente tratado.
Dar-se competência é o mesmo que atribuir encargos. Assim, indispensável que se assegure a
quem tem os encargos uma fonte de renda suficiente a fim de não promover uma autonomia
política apenas nominal, tendo em vista a impossibilidade de agir com independência quem
não dispõe de recursos próprios.
Também é elemento intrínseco ao Estado Federal o compartilhamento do poder político
entre a União e os entes subnacionais. Há um governo federal composto pelas unidades
federadas e pelo povo, existindo governos estaduais – e, no caso brasileiro, municipais –
dotados de autonomia política, sendo a eles facultado firmar sua própria orientação desde que
não contrária à Constituição.
Esses entes também são dotados de capacidade de autoconstituição, que é o atributo que
permite a cada entidade federativa confeccionar a sua própria lei, dentro de critérios
estabelecidos por uma repartição de competências prevista na própria Constituição Federal.
Faz-se, por essas razões, necessária a existência de um órgão de controle que garanta a
perpetuidade do Federalismo. No caso brasileiro, esse papel é desempenhado pelo Supremo
Tribunal Federal que, ao combater eventuais normas que atentem contra a unidade federal e
reconhecer inconstitucionalidade, garante a existência jurídica do Estado Federal.
Por fim, é elemento caracterizador do Federalismo a participação da vontade especial na
formação da vontade geral. Na discussão de espécies normativas da União, o sistema
bicameral nacional pressupõe que a vontade especial de cada entidade federada seja
representada de forma igualitária, equilibrando a vontade geral do povo brasileiro nos projetos

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de interesse do país. Portanto, cada Estado-membro e o Distrito Federal possui representação
de três senadores para as 27 unidades6.

4.1. Repartição de competências no Estado Federal brasileiro


Primeiramente, há de se mencionar que competência é a esfera delimitada de poder
que se outorga uma entidade estatal, especificando as matérias sobre as quais exerce
poder de governo.
A repartição de competência entre os entes federados visa assegurar a harmonia e o
pacto federativo, vez que constitui um dos seus elementos fundamentais. No Brasil,
adota-se o princípio da predominância do interesse para nortear referida repartição entre
as entidades componentes do Estado. Dessa forma, à União cabem as matérias de
interesse geral, nacional, ao passo que, aos Estados-membros, destinam-se as matérias e
assuntos cujo interesse regional predomine e, finalmente, aos Municípios, os assuntos de
repercussão local.
Destarte, a Constituição de 1988 engloba um sistema complexo de repartição de
competências cujo escopo é a consecução do equilíbrio federativo. Fundamenta-se,
portanto, na enumeração dos poderes pertencentes à União com poderes remanescentes
aos Estados e poderes indicativamente definidos aos Municípios. Guarda-se, entretanto,
possibilidade de delegação e prevê atuação paralela de todos os entes federados para
estabelecimento de diretrizes gerais pela União, enquanto se defere competência
suplementar aos Estados-membros e Municípios.
Nesse diapasão, nota-se a prevalência de um sistema de freios e contrapesos também
complexo no qual cada função do poder exerce suas atividades dentro das competências
impostas, garantindo o equilíbrio da sociedade.

a) Repartição tributária de competência


A Constituição Federal, em seus artigos 145 a 162, delimita as competências
tributárias dos entes federados e seus respectivos encargos ou serviços públicos aos quais
são responsáveis, definindo o “federalismo fiscal”. A competência tributária classifica-se
em privativa, comum, cumulativa, especial, residual e extraordinária, sendo que à União é
garantido o exercício de tributação sobre todas as competências; aos Estados-membros e

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A forma de organização tridimensional brasileira tem condão de possibilitar maior proximidade para com o
povo, de modo a melhor atender os interesses locais e regionais. Porém, quanto aos Municípios, no que pese sua
capacidade e autonomia de organizar-se por meio de lei orgânica, resta sem representatividade perante o Senado
Federal.
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Municípios, sobre a privativa e a comum; e ao Distrito Federal é atribuída a competência
cumulativa.
O pacto federativo foi engendrado a fim de garantir a igualdade entre os entes
federados, determinando, para tanto, a distribuição da arrecadação tributária, como
lógica, aos Estados-membros e Municípios mais necessitados. Contudo, essa distribuição
se deu apenas formalmente e a desigualdade econômica não cessou, persistindo como um
problema nacional.
Visando combater a concentração dos proveitos tributários nas mãos da União,
buscou-se reequilibrar a arrecadação e distribuição tributária, operando uma mínima
descentralização. À época de sua criação, essa distribuição fora comemorada. Em
resposta a este fenômeno, a União aumentou e/ou criou tributos cuja arrecadação não é
obrigada a ser dividida entre os entes subnacionais, como é o caso das contribuições
sociais.
A exclusividade da União na cobrança de contribuições, que se enquadra em matéria
de tributação de campo residual, foi um dos principais instrumentos para compensar
perdas fiscais decorrentes da referida descentralização fiscal de 1988.
Assim, é possível afirmar que o Brasil optou por um sistema de transferências fiscais
constitucionais em detrimento dos entes subnacionais estruturarem seu próprio arcabouço
tributário.
Desde a Constituição de 1946, a União opera como arrecadadora substituta para
Estados-membros e Municípios, bem como os Estados para seus respectivos Municípios.
Com a reforma tributária 1967, criou-se o Fundo de Participação dos Estados e o Fundo
de Participação dos Municípios, integrados por parte do imposto de renda e do imposto
sobre produtos industrializados. Tais fundos são de grande valia para os entes
subnacionais, haja vista que o percentual de repasse de cerca de 20% da receita total para
Estados e Municípios via fundo.
Ocorre que o Executivo preponderou mesmo com a constituição dos fundos e com a
descentralização de 1988. Isso se comprova pelos governos FHC e Lula quando foram
aprovados fundos de estabilização fiscal que viriam a se tornar a Desvinculação das
Receitas da União, retendo sistematicamente 20% das transferências obrigatórias.
Antes disso, durante a Assembleia Nacional Constituinte de 1987/1988, prevaleceu o
consenso em torno da proposta de aumentar as receitas dos Estados e Municípios, ao
passo que se manteve o governo federal na função de principal arrecadador de tributos.

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Com efeito, dado que a União era a principal arrecadadora e as transferências eram
reduzidas, as transferências negociadas foram o principal mecanismo de acesso a fontes
adicionais, de tal monta que os entes subnacionais passaram a ser executores locais de
políticas públicas implementadas pelo Poder Executivo.
A opção do Executivo pelo aumento das contribuições de seguridade social, vedadas
a Estados e Municípios, concentrou significativamente a arrecadação nas mãos da União.
Entre 2000 e 2009, cerca de 70% da arrecadação tributária coube à União, cerca de 26%
coube aos Estados e 4% aos Municípios.
Atualmente, a União tem como fonte principal de arrecadação de fundos o Imposto
de Renda e o Imposto sobre Produtos Industrializados. Os Estados contam principalmente
com os recursos decorrentes do IPVA e do ICMS, os Municípios, do IPTU e ISS, e o
Distrito Federal, em razão do acúmulo de competências, arrecada como os Estados e
Municípios.

5. Discussão: a práxis do Federalismo brasileiro


A forma federativa de Estado, em razão de suas características peculiares, demonstrou-se
apta a dificultar a acumulação de poder num só órgão e, por conseguinte, a formação de
governos totalitários.
Ademais, a organização federativa tem condão de favorecer a preservação das
características locais ao reservar uma esfera de atuação autônoma para cada unidade federada
A par disso, o Estado Federal assegura oportunidades mais amplas de participação no poder
político.
Há de salientar que o Federalismo se apresenta como maior garantidor à democracia ao
assegurar maior aproximação entre governantes e governados, uma vez que o povo tem
acesso mais facilitado aos órgãos de poder local e, por meio desse, influi sobre a formação do
poder geral. É nesse sentido que Dalmo Dallari (2007) entende o Estado Federal como o mais
favorável à defesa das liberdades em comparação ao Estado Unitário.
Dessa forma, notável a tendência no mundo atual para a organização federativa. Isso se
justifica por dois fatores: a) a federação procura aumentar o poder das demais entidades
federadas, garantindo a elas, por meio da conjugação de esforços, a integração em unidades
que permita cobrir os custos necessários a uma administração eficiente; b) o Estado Federal é
capaz de preservar os particularismos, sendo, por isso, adotado principalmente em territórios
muito extensos. Isso permite com que o ente subnacional se torne integrante de uma unidade

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mais poderosa, convivendo dentro da federação em condições de igualdade com os demais
integrantes, cada um preservando suas peculiaridades socioculturais.
O ponto nevrálgico que se destaca nessa forma de Estado reside justamente no governo
federal, haja vista que, na prática, não se logra êxito em assegurar a todas as unidades
federadas uma participação efetivamente paritária no exercício do poder político. Além disso,
o Federalismo, quando autêntico, clama por tratamento igualitário entre todos os
componentes, o que pode culminar numa solidariedade forçada e meramente formal e, nos
ensinamentos de Dalmo Dallari, “(...) a igualdade jurídica, se imposta onde não há igualdade
de fato, é o começo da injustiça” (DALLARI, 2007, p. 262).
Analisado o Federalismo sobre um panorama geral, transpor-se-á ao âmbito brasileiro a
análise da práxis dessa forma de Estado.
Indubitável o clima de insatisfação instaurado atualmente, o qual alcança as instâncias
tradicionais de representação política e demonstra a importância e premente necessidade de
maior abertura à participação política e democratização dos mecanismos de políticas públicas,
hoje, fortemente centralizados. Nesse contexto, aventa-se a hipótese de remodelação do pacto
federativo de índole cooperativa, vez que são propostas centrais do pacto federativo a
manutenção da unidade estatal aliada à maior possibilidade de ação democrática.
Um Estado soberano é efetivamente considerado Federal quando comporta um mínimo
de descentralização, o que significa a garantia de uma parcela de poder às unidades federadas.
Essa descentralização mínima reflete-se nos seguintes aspectos: capacidade de auto-
organização dos entes federados por meio de legislação própria; escolha do governante pelo
próprio povo habitante na circunscrição do ente; poder de editar as próprias leis; capacidade
de se autoadministrar; e recursos financeiros suficientes para que os entes subnacionais não
fiquem submetidos às imposições informais do governo central (CLÈVE, 1993).
No que tange ao último aspecto supramencionado, ante a importância da disponibilidade
de recursos financeiros, pois – como já explanado, atribuição de encargo sem fonte de renda
suficiente é mera atribuição formal e, onde não há liberdade, não há igualdade – culmina na
dependência econômica dos entes subnacionais para com a União, gerando uma política
condenável na qual os demais entes federados recebem os recursos pretendidos mediante
troca de apoio e submissão às vontades do poder central.
Ainda que se considere a tentativa de descentralização pleiteada pela Constituição de
1988, a qual minimamente elevou a capacidade arrecadadora dos Estados-membros e
Municípios, notável que, ainda, é reservada à União a maior parcela das receitas públicas.

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Nesse sentido, José Geraldo Brito Filomeno (2012) observa que no Brasil fica nítido um
açambarcamento de competência e poder no âmbito da União Federal em detrimento das
unidades federadas.
Desse modo, pode-se afirmar que uma das principais dificuldades enfrentadas pelos entes
subnacionais é de ordem econômica. Tal questão vigora no Estado brasileiro desde os
desenhos constitucionais da Constituição Republicana e persiste até os dias atuais, no que
pese a Constituição Cidadã ser considerada a mais descentralizadora das cartas políticas. Por
essa razão, é possível inferir da literatura do Federalismo brasileiro, no que concerne à
arrecadação tributária, que os entes subnacionais invariavelmente encontram-se praticamente
abdicados do poder de arrecadar, estando este concentrado nas mãos da União.
Quanto à repartição de competência legislativa, Clémerson Clève salienta:

Ela aumentou, a despeito do que dizem os constituintes, o processo de


centralização, já que as matérias de competência da União foram
significativamente ampliadas. De tal sorte que, hoje, como ontem, pouco
resta para os Estados no que se refere à capacidade legislativa. A
competência remanescente dos Estados-membros é quase um nada, em face
do número de matérias que são ou de competência privativa da União ou de
competência concorrente, cabendo, neste caso, como se sabe, à União editar
normais gerais (CLÈVE, 1993, p. 83).

Paradoxalmente, o sistema nacional caracteriza-se pelo centralismo no que pertine aos


mecanismos de planejamento, formulação e execução de políticas públicas, o que tem condão
de esvaziar de sentido o pacto federativo. A excessiva submissão econômica e legislativa dos
Estados-membros, Distrito Federal e Municípios à União contradizem traços elementares dos
preceitos federalistas, revelando um artificialismo no pacto instaurado no âmbito nacional.
Esse hibridismo peculiar ao Federalismo brasileiro denota indícios de aproximação com o
sistema unitário ante ao evidente menosprezo a princípios basilares dessa forma de Estado.
Por fim, Machado Horta, combatendo referido hibridismo, salienta:

Tornou-se generalizada a impressão de que, não obstante as características


formais do Estado Federal que a Constituição acolheu, o federalismo
brasileiro encontra-se esmagado pela exacerbação centralizadora de
poderes e de competências da União, convertendo o federalismo
constitucional em federalismo puramente nominal e aparente. (...) A forma
federal de Estado pressupõe a existência de requisitos que lhe definem a
fisionomia no quadro das formas estatais. A forma híbrida – federal e
unitária ao mesmo tempo – equivale a um aleijão que torna irreconhecível a
criatura assim concebida. (...) A tarefa de reconstrução reclama a
modernização do edifício federal, sem sacrifício iconoclasta das fontes
permanentes da concepção federal brasileira, e assim o novo federalismo
constitucional se converterá em instrumento duradouro do desenvolvimento

12
político, cultural, econômico e social da nação brasileira (HORTA, ano, p.
14-28).

Tais considerações culminam na demonstrada necessidade de readequação do pacto


federativo cujo escopo é promover maior autonomia aos entes subnacionais, assegurando-lhes
uma atuação marcada pela cooperação. Em contrapartida, a maior autonomia democrática não
pode significar risco para a unidade. Assim, será possível alcançar a manutenção da unidade e
soberania nacional aliada à maior possibilidade de ação democrática e preservação das
particularidades locais e regionais, adequando o pacto federativo à realidade e necessidade
brasileira, haja vista que o federalismo tem de ser interpretado como um arranjo dinâmico que
atenda às condições sociais, políticas e econômicas da época. Dessa forma, promover-se-á a
integração democrática entre os cidadãos e a estratégia de solidariedade entre os entes
federados, concebendo a almejada igualdade material e a efetiva consecução dos objetivos
constantes na Magna Carta.

6. Considerações finais
O Federalismo, embora seja a forma de Estado mais adequada e eficiente para garantir a
democracia, não vem atingindo seus objetivos no Brasil.
Assim como os Estados Unidos da América, o Brasil buscou a instituição do modelo
federalista em seu território, em moldes similares ao aplicado no país norte-americano. Com a
implantação da nova forma de Estado, surgiram os primeiros sinais dos deslizes da adaptação
que não se encaixava com a realidade sociocultural do país. Notou-se, no Brasil, desde os
primórdios de sua instituição, a centralização da arrecadação dos impostos nas mãos da
União, dificultando o funcionamento da federação.
A delimitação da competência, contraditoriamente, resultou na centralização dos atos no
átrio da União. As funções a ela atribuída concentraram a maior parte dos poderes do Estado
Federal. Não distintamente ocorreu com a competência tributária, vez que ficou a seu cargo a
arrecadação dos tributos e, posteriormente, o repasse de parcela do valor arrecadado aos
Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios. Entretanto, a finalidade da distribuição da
renda auferida, que era a garantia da igualdade entre as regiões, jamais fora atingida, sendo
atualmente um dos maiores impasses enfrentado pelo Federalismo brasileiro.
Nesse sentido, imperioso destacar que, no que pese ser o Estado Federal capaz de
preservar o particularismo e apto a garantir condições paritárias entre os integrantes, o Estado
Federal brasileiro sofre com a impossibilidade de assegurar às unidades federadas a igualdade

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prometida pela forma de Estado, principalmente pela escassez de recursos e mínima
autonomia.
Dessa forma, torna-se forçosa a conclusão de que, ignorando a apregoada autonomia
assegurada aos entes nacionais e pretensões federativas amplamente defendidas no âmbito
teórico, o Estado Federal brasileiro é marcado pela predominância dos poderes atribuídos à
União. Destacando que não só os Estados-membros sofrem as negativas repercussões do atual
pacto federativo, mas também os Municípios os quais sequer gozam de representatividade
para formação da vontade geral e, atualmente, muitos se encontram na iminência de falir ou já
falidos.
O modelo híbrido brasileiro, ao apresentar dificuldade em conciliar a descentralização
político-administrativa e tributária, promove uma verdadeira asfixia dos entes subnacionais
nas três esferas do poder, o que implica, por conseguinte, em formas de solapar o pacto
federativo.
Nesse cenário, clama-se por pela necessária readequação do pacto federativo brasileiro a
fim de concretizar os objetivos presentes na Magna Carta, tendo em vista que o Federalismo
guarda relação direta e depende de fatores que englobam a organização política, o conjunto de
regras constitucionais que o instrumentaliza e a construção jurisprudencial. Em sua origem,
deve o Federalismo promover verdadeira descentralização política, operando entre os entes
federados repartição de competências e distribuição de recursos e encargos tributários.

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