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O desafio urbano-regional

na construção de um projeto de nação


(COUTINHO, Luciano in Regiões e cidades, cidades nas regiões: o desafio urbano-regional; páginas 37-55 /
organizadores Maria Flora Gonçalves, Carlos Antônio Brandão, Antônio Carlos Figueira Galvão – São Paulo:
Editora UNESP: ANPUR, 2003)

Introdução
É para mim gratificante retomar a reflexão sobre a questão do desenvolvimento urbano e
regional, especialmente nesta conjuntura em que se coloca no horizonte próximo a
oportunidade de uma ampla mudança da vida política brasileira.

A questão dos desafios urbano e regional na construção de um projeto nacional é um


tema que requer uma reflexão que vai muito além da análise stríctu sensu da dinâmica
urbana e regional e, certamente, exige, como ponto de partida, a discussão da
possibilidade, ou não, da retomada de um projeto nacional de desenvolvimento.

Todos sabemos que a idéia de um projeto nacional de desenvolvimento, ou a vivência de


um projeto nacional de desenvolvimento, é algo que o país perdeu desde os anos 80.
Perdeu por causa da crise de financiamento externo que desmontou o padrão de
financiamento que dava suporte a um poderoso conjunto de mecanismos de governança
macroeconômica e de políticas de Estado. Esses mecanismos permitiam ao Estado
brasileiro liderar e articular o processo de desenvolvimento.

Subseqüente à década de 1980, nos anos 90, o desmonte do projeto de desenvolvimento se


concretizou deliberadamente pela adoção, por parte do governo e da elite brasileira, de
uma postura liberal, consubstanciada de maneira mais decisiva na segunda metade dos
anos 90, quando a ênfase recaiu exclusivamente na estabilização monetária. O Plano
Real, como é sabido, provocou um elevado déficit nas transações correntes com o exterior
e uma rápida vulnerabilização da economia. Para estabilizar uma taxa nominal
supervalorizada de câmbio, por meio de taxas de juros elevadíssimos, o Plano Real
colocou toda a dinâmica econômica brasileira subordinada ao movimento de capitais e à
necessidade de financiar o déficit externo. Essa opção sacrificou algo extremamente
precioso, ou seja, o pleno comando nacional sobre as decisões críticas de política
macroeconômica. A determinação de variáveis fundamentais - a taxa de juros, as
condições fiscais - passou a sofrer influência decisiva do mercado internacional de
capitais.

Assim, lamentavelmente, a definição das condições críticas de determinação da política


macroeconômica brasileira não é mais soberanamente exercida pelo Estado brasileiro. Ela
é moldada, na verdade, a partir dos mercados. "O rabo balança o cachorro." Quer dizer,
este enorme país depende da percepção que os mercados tenham a respeito da sua
trajetória de política macroeconómica e da sustentabilidade dessa trajetória. A partir daí, a
política macroeconômica é formulada para viabilizar a trajetória que os mercados
acreditam que deva ser a mais coerente.
Vou recapitular como funcionou o padrão brasileiro de desenvolvimento e como operavam
os mencionados mecanismos de governança que permitiram ao Estado administrar, entre
aspas, um processo de desenvolvimento que foi muito bem-sucedido, embora com graves
distorções sociais, especialmente no período do regime autoritário.

Estado, ciclos de expansão e desenvolvimento urbano-regional


O Brasil experimentou, no pós-guerra, três grandes ciclos de desenvolvimento: o período
Juscelino Kubitschek (1955-1960), o "milagre econômico" sob Delfim Neto (1967-1973),
o governo Geisel/II PND (1974-1978). Esses ciclos, muito claros, foram articulados pelo
Estado, por meio de blocos de investimento público em infra-estruturas, diretos ou por
intermédio de grandes estatais, de grandes agências financeiras públicas (Banco do Brasil,
BNDE à época, Petrobras, Eletrobras, Telebras). Esses blocos de investimento público e a
capacidade de articulá-los à entrada de investimentos diretos estrangeiros, via negociação
de pacotes de projetos, setor a setor, com grandes empresas transnacionais, levaram à
montagem de grandes cadeias industriais (primeiro a automobilística, em seguida a
petroquímica, depois a indústria de insumos, bens de capital e de comunicações). Esses
pacotes de investimentos foram sendo montados tendo por base uma política de incentivos
à produção local, aplicada de maneira coerente. Essa política articulava o adequado manejo
da tarifa alfandegária, do crédito e de vários instrumentos fiscais de modo a viabilizar os
citados conjuntos de investimento, sendo a articulação com o Estado um elemento
organizador imprescindível para a viabilização dos ciclos combinados de inversão.

Esses mecanismos de política tiveram um canto do cisne no último grande esforço de


desenvolvimento, nos anos 70, com o II PND, do governo Geisel. Esse derradeiro esforço
de articulação pelo Estado dos citados mecanismos de governança, visando levar adiante
investimentos de grande porte, correspondeu a um ambicioso projeto de desenvolvimento
nacional, simbolicamente, feito na contramão de uma grave crise internacional. Os anos 70
foram anos de duas sérias crises, de preços do petróleo, de esgotamento do sistema
monetário internacional, de estagflação em todos os países centrais e, não obstante, foi
uma década de grande dinamismo no Brasil, com uma clara demonstração da capacidade e
do poder do Estado brasileiro de navegar contra a corrente.

Lamentavelmente, para navegar contra a corrente, o Estado brasileiro utilizou, no limite, a


margem de endividamento externo que poderia ser mobilizado à época em que o mercado
internacional de crédito (eurodólar) se mostrava superlíquído entre 1974 e 1978. O
endividamento crescente levou à fragilidade no momento em que as condições externas se
tornaram restritivas após 1979.

Essa sempre foi a principal fragilidade do Estado brasileiro, na verdade do capitalismo


brasileiro, qual seja, a falta de um padrão estruturado de financiamento de base doméstica,
adequado e suficiente, tanto em termos de estabilidade quanto em termos de prazo de
maturidade das fontes de financiamento, para sustentação dos investimentos de grande
escala. Foi o recurso ao endividamento externo, à época barato e abundante, em meados
dos anos 70, que levou à fragilização do Estado. No momento em que o sistema
internacional de crédito foi colocado em xeque por uma brutal subida da taxa de juros,
determinada unilateralrnente pelo Federal Reserve, dos Estados Unidos, no fim dos anos
70 e início dos 80, o Estado brasileiro se viu gravemente problematizado, mergulhando em
profunda crise, que afetou, num primeiro momento, pesadamente, as finanças públicas,
desmontando a capacidade de investimento das grandes empresas públicas e corroendo os
mecanismos de governança que permitiram, ao longo do pós-guerra, a organização do
processo de desenvolvimento a partir do Estado.

Assinale-se neste ponto que a cada um dos grandes ciclos de expansão da economia
corresponderam políticas regionais/urbanas que refletiam a conjuntura de forças políticas,
a conjunção de interesses privados e a forma específica de articulação do projeto nacional
de desenvolvimento. O Plano de Metas, por exemplo, conjugou um forte impulso ao
processo de industrialização nucleado em São Paulo com investimentos infra-estruturais de
integração nacional (em energia e transportes) e com uma nova política de incentivos aos
investimentos no Nordeste mediante a criação da Sudene.

Já o ciclo do "milagre brasileiro" (1967-1973) também reforçou a concentração industrial


em São Paulo e, por meio de algumas decisões políticas, buscou oferecer algumas
compensações às regiões periféricas (por exemplo, pólo petroquímico em Camaçarí, na
Bahia, e implantação da Zona Franca de Manaus, no Amazonas) sem, entretanto, perseguir
explicitamente uma política de desconcentração regional, embora houvesse uma
preocupação com a integração nacional, expressa em grandes obras viárias, como foi o
caso da Rodovia Transamazônica. Durante o ciclo Geisel, porém, com o II PND, o
governo procurou descentralizar deliberadamente vários grandes pacotes de investimento
com o objetivo de atenuar a exagerada concentração econômica em São Paulo, cuja área
metropolitana emitia graves sinais de saturação ambiental e infra-estrutural. Assim,
deslocou-se para o Sul mais um pólo petroquímico (Triunfo, Rio Grande do Sul), o projeto
da Fiat (Betim, Minas Gerais), os grandes projetos minerais do Norte (Carajás-CVRD, e os
de alumínio com a Alcoa), o grande projeto hidrelétrico de Tucuruí, o reforço dos
investimentos de grandes empresas no Nordeste por meio dos incentivos fiscais da Sudene.

É evidente que o sistema urbano brasileiro foi grandemente afetado por esses ciclos de
expansão. O sistema financeiro de habitação, sob o BNH, funcionava como alavanca de
sustentação dos investimentos urbanos na construção civil, assim como o Planasa e as
empresas estaduais de saneamento (ambas com base nos recursos do FGTS) apoiavam o
saneamento básico. Especialmente, desde o fim dos anos 60 e ao longo dos anos 70,
ocorreram grandes surtos de investimento urbano infra-estrutural e habitacional cuja
história ainda precisa ser bem sistematizada. As áreas metropolitanas estaduais se
expandiram notavelmente, a urbanização se acelerou, os sistemas estaduais de cidades
foram se integrando. O emprego urbano cresceu vigorosamente criando oportunidades
ocupacionais e evitando uma caotização maior, decorrente desse movimento acelerado.

No plano da política de Estado, é importante registrar que, nos anos 90, subsequentemente
ao processo de crise dos anos 80, em vez de se postular o saneamento, a reorganização e a
reconstrução dos mecanismos estatais de governança, a elite brasileira, via resultado das
eleições presidenciais de 1989, com a ascensão de Fernando Collor, e depois com a eleição
de Fernando Henrique Cardoso, em 1994, empurrou o país não para reconstruir e
reestruturar o Estado, mas sim para a conclusão de que este estava corroído em tal
extensão, que a melhor opção seria a de abandonar o modelo de desenvolvimento
coordenado.

A opção liberal pelo mercado como mecanismo de coordenação - razões


do fracasso
Optou-se por liquidar as grandes estruturas públicas. Aderindo ao "Consenso de
Washington", ao projeto liberalizante, optou-se por vender e liquidar o que restava do
Estado e partir para um novo desenho, sob a avaliação de que esse processo criaria novas
forças e que essas novas forças (de mercado) teriam dinamismo suficiente para
propulsionar o desenvolvimento. Em suma, confiou-se na avaliação de que o capital
privado seria capaz de estruturar e dar sustentação a um novo processo de
desenvolvimento. Essa foi a crença, a grande mensagem, a grande bandeira, vendida à
sociedade brasileira. Foi vitoriosa politicamente e, concretamente, entregou o comando do
Estado brasileiro às forças que abraçavam a tese liberal.

O que se viu, porém, nos anos 90, foi que esses novos mecanismos privados são movidos
por uma lógica muito mais defensiva e oportunista, como aliás seria de esperar, porque o
capital privado tem aversão a riscos, tem a dificuldade natural de incorrer em riscos de
longa maturação etc. Ademais, esses riscos foram agravados pelo contexto pós-
estabilização. A arquitetura do Plano Real vulnerabilizou a economia com tal velocidade e
em tal extensão que tornou insustentável e inconfiável sua trajetória de crescimento. O
capital privado se defronta com uma economia grande, continental, com enorme
potencialidade, mas, ao mesmo tempo, muito dependente do mercado internacional de
capitais. Qualquer evento adverso e turbulento no plano internacional rebate
desfavoravelmente sobre as expectativas privadas, rebate sobre as taxas de câmbio e de
juros no Brasil. Em suma, há grande vulnerabilidade, porque é necessário obter capitais em
grande escala para rolar o estoque de dívidas bancárias e de bônus privados (cerca de US$
30 bilhões/ano) e, ainda, financiar um déficit corrente de, pelo menos, US$ 20 bilhões/ano.
Enquanto havia um portfólio de patrimônio público (empresas e participações estatais)
disponível para ser privatizado, era mais fácil atrair capitais. Mas quando a incerteza
política interna e as turbulências internacionais aparecem na cena os capitais se tornam
mais escassos, e isso coloca em séria dificuldade a gestão macroeconôrnica brasileira.

Esse é um processo que não permite trajetórias confiáveis e sustentáveis e, portanto, não dá
ao setor privado um horizonte com risco toleravelmente baixo para induzi-lo a projetos de
investimento de maior envergadura. Por essa razão fundamental, o projeto "Eixos"1
tornou-se inviável. Porque o projeto "Eixos" inicia confessando que o Estado brasileiro,
tendo sido desmontado e tendo perdido seus mecanismos de governança, aposta na ideia
de que há possibilidade de identificação de um portfólio de projetos considerados, de
antemão, economicamente viáveis, dada uma análise de impactos de implantação dessas
infra-estruturas etc. O projeto aposta na idéia de que tais projetos logísticos seriam viáveis
a luz dos fluxos de uso preexistentes e à luz de um suporte mínimo de investimentos
definidos no PPA (Programa Plurianual de Investimentos).

Dado um mínimo de investimento do Estado, deposita-se na iniciativa privada a liderança


do processo de desenvolvimento. Obviamente, isso só poderia ganhar consistência se a
economia tivesse condições de sustentabilidade do crescimento com um mínimo de
confiabilidade, para que o setor privado se dispusesse a correr os riscos com base em
cálculos menos voláteis. Como não existe essa premissa essencial, ruiu toda a construção.
E está ruída. Então, embora o projeto "Eixos" seja importante e deva ser cuidadosamente
examinado, na prática o que está sendo tocado do projeto é aquilo que o Estado pode fazer.
O que o setor privado está fazendo, por si, é quase nada.

1 O projeto "Eixos" refere-se ao grande inventário hierarquizado de projetos de investimento em eixos


logísticos para o programa "Avança Brasil" do Ministério do Planejamento, efetuado mediante contrato do
BNDES a um consórcio liderado pela empresa de consultada Booz-Allen S. Hamilton.
Infelizmente, o raio de manobra do Estado está constrangido pela sua reduzida capacidade
de investimento dada a violenta expansão da dívida pública sob juros elevadíssimos e em
razão do programa com o Fundo Monetário, que exige um superávit fiscal superior a 3,5%
do PIB e dados os arranjos limitados que podem ser feitos, em termos de concessões
rodoviárias, concessões de energia, saneamento etc. Na érea de energia, a maior parte dos
projetos ainda está travada. O governo teve que chamar de volta a Petrobras para fazer as
termoelétricas. De todas as termoelétricas, só as da Petrobras estão sendo efetivamente
construídas. Em suma, é a confissão de que o que está efetivamente sendo feito nos
grandes "eixos" logísticos é tão-somente aquilo que o Estado tem condições de fazer, ou
seja, desengargalar os pontos de estrangulamento mais evidentes, mais críticos, que já
estavam colocados, desde o início dos anos 80.

A política urbano-regional à deriva nos anos 90: a guerra fiscal


Descortinado esse panorama, cabe indagar o que é que ocorreu a partir dessa
desestruturação do Estado, em termos de política regional. Obviamente, aqueles
mecanismos de governança do desenvolvimento permitiam o exercício de uma política
regional, com uma face explícita e outra implícita. A face explícita era a da política a partir
das macroagências regionais (Sudene, Sudam). A política regional brasileira sempre esteve
em grande parte enfeixada pela concepção de macrorregiões. Era, então, basicamente
centrada na Sudene (Finor), na Sudam (Finam), no Basa, no BNB, alguma coisa para
Centro-Oeste, e deixando ao mercado as soluções para o Sudeste e o Sul.

Havia, entretanto, uma política não-explicíta, que era a política regional embutida nas
grandes iniciativas da área económica do governo. Uma política regional efetiva, que
estava por trás dos pacotes de investimento induzidos pelo governo em cada momento.
Quando se decidiu criar a Copersul, em Triunfo no Rio Grande do Sul, foi uma decisão
política de natureza regional. O mesmo se pode dizer quando foi feito o Pólo Petroquímico
em Camaçari, ou quando, no âmbito do II PND, se montou uma série de investimentos de
grande escala como o Complexo Carajás, o programa nuclear, expansão do setor de
celulose no Sul da Bahia etc. Enfim, a gestão de uma série de investimentos baseados em
arranjos de políticas setoriais e industriais pelo setor público, com o manejo de
instrumentos creditícios, tarifários e de crédito fiscal etc, era objeto de decisão política
locacional com fortes impactos urbanos e sub-regionais. Essa política regional implícita,
que sempre foi praticada, é tão ou mais relevante para entender a dinâmica regional
brasileira do que a política formal das agências regionais.

Com tudo isso desmontado, sobrou, na verdade, um "não-sistema" de política regional,


desde os anos 80. O investimento público em infra-estrutura foi paralisado e reduzido a um
nível quase vegetativo, nos anos 80 e em boa parte dos anos 90. De fato, o investimento
público infra-estrutural só foi retomado depois, na segunda metade dos anos 90, mais para
o fim do governo Fernando Henrique Cardoso. Até então, o investimento público ficou
profundamente deprimido. O investimento privado, por sua vez, ficou deprimido durante
muito tempo. Em suma, nos anos 90 restou uma não-política. Na ausência de mecanismos
de governança, entregou-se ao mercado a tarefa.

Dizer que ficou a cargo do mercado é afirmar, na verdade, que ficou a cargo da guerra
fiscal, porque os estados brasileiros passaram a ser agentes autônomos na tentativa de usar
a isenção do ICMS como base de políticas individuais de atração dos investimentos
privados, que estavam em um momento de baixa. A disputa pelo escasso, em um momento
de dificuldade, levou a uma exacerbação da guerra fiscal. É verdade que o plano de
estabilização, em 1994/1995 e 1996, criou um importante ciclo de investimento privado,
porém de curta duração. Houve um ciclo poderoso de inversões na indústria
automobilística que a guerra fiscal realocou espacialmente a custos exorbitantes para as
finanças dos estados que conseguiram atrair os novos projetos (Paraná, Rio Grande do Sul,
Bahia, Minas Gerais e Rio de Janeiro). Esse ciclo, porém, redefiniu o desenho geográfico
do setor automotriz no Brasil.

Houve, também, um volume de investimento bastante significativo na indústria de bens


não-duráveis, especialmente bebidas, alimentos, vestuário, calçados etc, que foi distribuído
no espaço nacional, tendo a guerra fiscal peso importante. Vários estados nordestinos
conseguiram atrair esses investimentos por meio de grandes concessões fiscais. Já as
cadeias baseadas em recursos naturais não sofreram mudança significativa, porque aí a
base geográfica é dada pelos recursos naturais. A indústria petroquímica estava totalmente
paralisada por um nó patrimonial que só foi desfeito recentemente com a aquisição do
controle da Copene pela Odebrecht, em conjunto com outros investidores, formando-se
uma grande empresa integrada (Braskem). Não houve ainda mudança significativa a partir
dessa reestruturação que está em curso. Anote-se, também, a concepção de um pólo-Rio de
petroquímica com base em gás, um projeto em andamento sob a liderança dos demais
players (Unipar e Suzano) que ficaram fora da Braskem.

Enfim, houve alguma redistribuição do investimento no momento de explosão de demanda


do Plano Real, mas esse ciclo de investimento já refluiu. Ocorreram as crises asiática
(1997), russa (1998) e a própria crise brasileira (1999). Diante dessa sequência de crises e
do lento ritmo de crescimento em 2001/2002, os setores privados retraíram os planos de
investimento. Um céu ainda nublado se apresenta no horizonte internacional; há uma
grande insegurança com relação à recuperação do crescimento econômico dos EUA nos
próximos dois anos e a Argentina, após o default, levará tempo para se recuperar.

Na verdade, foram desmontados o processo de articulação regional e todo o tipo de política


público-privada capaz de induzir decisões pesadas, levando a uma certa fragmentação do
sistema. O mercado em ação exprimiu-se da maneira mais clara na guerra fiscal e, a partir
de então, na verdade, não há um projeto nacional de política de desenvolvimento.

Repensando um projeto nacional de desenvolvimento


Assim, repensar um projeto que enfrente o desafio urbano-regional na construção de um
projeto nacional requer, com toda clareza, que se retome uma série de reflexões
fundamentais.

Que reflexões são essas? Primeiro, se coloca o desafio de reconstruir uma trajetória de
crescimento da economia que seja sustentável. Se a economia não tem uma trajetória
sustentável, pensar em um projeto nacional fica algo etéreo. Um projeto nacional não se
sustenta em uma economia que não tem horizonte de crescimento. Segundo, não tem
política regional que se estruture em um sistema instável, que não tenha horizonte.

Vale destacar que, em 2002, teremos uma oportunidade única de mudança de rumo do país
para construir esse horizonte. Se frustrada essa perspectiva, as consequências podem ser
trágicas, podendo tornar a vulnerabilidade quase irreversível. Com efeito, a dificuldade de
reconstrução do país se ampliará tremendamente se, em 2002, vencer uma opção
continuísta.

Se, em 2002, a sociedade brasileira não optar por mudar o Estado brasileiro e colocá-lo em
uma outra direção, estaremos diante de um risco de irreversibilidade de uma trajetória de
desestabilização econômica e de desagregação social por insolvência das contas externas e
por risco de default da dívida interna. Esse risco cobra, então, de nós, como intelectuais, a
responsabilidade de pensar uma alternativa. Essa alternativa, certamente, tem que começar
com uma redução, a mais rápida possível, da vulnerabilidade brasileira no balanço de
pagamentos, para dar sustentabilidade ao crescimento, isso significa construir um superávit
comercial de grande escala, superior a US$ 18 bilhões/ano, o que implica montar uma
incisiva política pró-exportação e de substituição de importações.

É importante assinalar que exportação e substituição de importações, hoje, se confundem.


Não dá para priorizar uma ou outra, como desejam alguns. Não dá para priorizar só a
substituição de importações e fechar o país. Esse modelo não é mais viável,
contemporaneamente. Hoje, substituição de importações implica também exportação. É
necessário substituir a importação e exportar, simultaneamente. Aliás, na maioria dos casos
é preciso ter um componente exportador pesado, superior a um terço da produção prevista.
Isso significa que a priorização dos projetos regionais tem que levar em conta a
necessidade de exportar significativamente. De outro lado, uma orientação importante para
pensar prioridades em termos de desenvolvimento regional é levar em conta, ao mesmo
tempo, a necessidade de fazer, temporariamente, uma política de contenção de importações
preparatória de projetos de substituição. Claro que, para tanto, é preciso formular políticas
setoriais eficazes e, depois, implementá-las, coisa que não dá para fazer em menos de dois
anos. É necessário que um novo governo, que queira reconstruir o país, se empenhe
persistentemente por um prazo de dois anos e meio a três anos, no mínimo, para
reconstruir condições de sustentabilidade no balanço de pagamentos. É um desafio
portentoso. Ao mesmo tempo, é preciso repensar como se recriariam mecanismos mínimos
de regulação e de governança, capazes de induzir os investimentos público e privado, de
uma maneira coordenada.

Essa recuperação da capacidade indutora do Estado está constrangida pela difícil


conjuntura fiscal. Há, ademais, uma forte demanda política para realização da reforma
tributária. É muito importante, assim, sustentar a receita tributária agregada e, ainda,
poupar gastos de custeio em uma reforma do Estado, para preservar e ampliar ao máximo a
capacidade pública de investimento. Em suma, é preciso ter uma grande nacionalidade de
interesse público, na gestão do Estado. Isso significa preservar e ampliar a capacidade
pública de investimento e converter em investimentos uma parte do grande superavit fiscal
que, hoje, está esterilizado com o pagamento de juros. Hoje, cerca de 3,6% do PIB de
superávit nas finanças públicas é transferido para o setor rentista da sociedade sob a forma
de juros. Se mantivermos o superavit em 2% e gastarmos 1,6% a mais em investimento
público, na medida em que os juros caiam, isso representaria um importante suporte
adicional de demanda efetiva para sustentação de projetos de investimento. Obviamente,
isso só é possível se, simultaneamente, se reduzir a vulnerabilidade externa para escapar
daquele mecanismo de dependência pelo qual o comando de decisões fundamentais a
respeito da política macroeconômica brasileira não está mais colocado no espaço nacional,
mas sim nos mercados externos.

É necessário, por isso, um grande e concentrado esforço de obtenção de um superávit


comercial de grande escala para retomar a capacidade de decidir os destinos do país a
partir do Estado brasileiro. Isso implica uma agenda muito complexa, que não é o objeto
deste breve texto, mas que não posso deixar de mencionar de passagem. Parece
imprescindível estimular o investimento público, sob novas formas. A irreversibilidade das
privatizações em várias áreas exige doravante um novo padrão de regulação de infra-
estruturas e de monopólios privados, que tem que ser muito mais eficiente. No meu
entendimento, o padrão de eficiência que interessa à sociedade está referido à capacidade
de induzir o setor privado a investir. É fundamental avançar nos modelos de regulação das
infra-estruturas para induzir as novas concessionárias a investir em energia, na ampliação
de oferta de saneamento, em universalização dos serviços de telefonia etc. É isso o que
interessa ao país. Então, há a necessidade de uma reforma institucional e de regulação para
remontar o Estado. E esse é um processo complicado e muito complexo.

Repensando o desenvolvimento regional e urbano


No plano regional, que é o que nos interessa aqui, envolve primeiramente saber o que fazer
com a maquinaria institucional herdada e que foi apodrecida por esse longo período de
nada fazer. Essa maquinaria está, hoje, sob acusação de apodrecimento por corrupção e até
de liquidação. Dever-se-ia liquidar a Sudene, a Sudam? Restaria algum papel para essas
instituições macrorregionais? Parece-nos que sim, mas é necessário responder urgente e
competentemente às seguintes questões: como se deve gerenciar o Finor?, o que será feito
do Finam, sob que regras e em que bases? o que será feito dos fundos constitucionais para
as regiões Norte e Nordeste?, como serão gerenciados e em que condições de retorno?
Essas são perguntas fundamentais no que diz respeito à política de desenvolvimento
regional explícita, a velha política regional. É preciso dar respostas urgentes. Porque há um
processo de liquidação em andamento e há um certo silêncio da comunidade, em torno do
que fazer com essas instituições.

Supondo que o país possa, a partir de 2002, retornar a possibilidade de um projeto de


desenvolvimento definido a partir da nação, do Estado brasileiro, e que se possa reconstruir
condições mínimas de sustentabilidade econômica e avançar na recriação institucional das
políticas, há, obviamente, uma reflexão importantíssima sobre a política regional.

Trata-se de uma reflexão de complexidade e densidade imensas, mas que precisa ser feita.
Envolve não só olhar as macrorregiões e os sistemas de incentivos macrorregionais que
ainda persistem, mas exige lidar com o fato de que o Brasil é 80% urbano e tem um grande
sistemas de cidades associado a sistemas urbano-regionais. Pode-se dizer que há um
sistema urbano que pode ser pensado no plano nacional, mas, na verdade, é um sistema
urbano que se estrutura regionalmente. Assim, no meu entendimento, é indissociável
pensar as regiões, entendidas aqui não como as cinco macrorregiões legais, mas como re-
giões economicamente homogêneas onde um certo conjunto de setores econômicos exerce
uma dominância sobre a sua dinâmica econômica. Por exemplo, em uma região encontra-
se um determinado pólo industrial ou uma agricultura de cerrado homogeneamente
estruturada. Esses são casos fáceis de identificar. Se uma região tem uma estrutura
definida, é homogênea e tem uma dinâmica determinada por condições claras (ou uma
não-dinâmica, se estiver em estagnação), a análise fica facilitada.

Mas existem situações no espaço nacional muito mais complexas, onde se tem um
conjunto de estruturas, um conjunto de setores e de atividades. O segredo aqui é desvendar
qual o conjunto de setores que exerce dominância e quais outros lhe são subsidiários. A
reflexão sobre áreas metropolitanas é, por exemplo, muito mais complicada, porque há
uma dominância de serviços, às vezes misturada com indústria. Como é que se faz a
polarização dessas áreas em torno do espaço? Há dimensões distintas, dependendo do tipo
de serviço, do tipo de atividade. Pode polarizar regiões imensas ou mesmo o país inteiro.
Por exemplo, no caso de São Paulo, há um mercado de capitais de dimensões que a fazem
núcleo financeiro do país. Na verdade, São Paulo polariza não apenas o Brasil, mas até
pedaços da América do Sul inteira. Mas, sob outras dimensões, esse mecanismo de
polarização é diferente.

Há, então, uma reflexão metodológica a ser feita e sobre a qual não posso me aventurar
neste breve espaço. Essa reflexão deve casar a metodologia de estudo dos sistemas urbanos
com a identificação dos conjuntos de atividades, tendo como eixo um conceito de
dominância na dinâmica dos processos de acumulação de capital. É preciso levar em conta
em cada caso se se trata de uma região que tem uma trajetória de crescimento ou de
estagnação, e compreender as causas desse processo. Esse esforço de regionalizar o Brasil,
a partir dessa percepção, e de entender o sistema como um todo, obviamente, é um esforço
que tem de ser refeito a cada momento, mas que precisa ser renovado agora.

E é esse tipo de esforço que permitira olhar criticamente o projeto "Eixos". Esse projeto,
foi construído a partir de uma visão mais estreita e específica baseada em olhar os grandes
fluxos de carga logística no espaço nacional e estruturá-los em termos de grandes eixos
ideais, projetando demandas futuras em certos casos e/ou tendo como base as correntes
atuais de carga em determinadas regiões. Na verdade, o conceito de logística predominou
sobre os outros critérios. Obviamente, isso está divorciado de uma percepção de
regionalização que tem que levar em conta a substância do conjunto de atividades e a
dinâmica da população, que é guiada em grande medida pela capacidade de atração
migratória da dinâmica econômica. Ou seja, a dinâmica econômica precisa ser entendida,
para que se possa compatibilizá-la a essa idéia dos "Eixos" logísticos, para ver o que se
pode aproveitar em termos de mérito desse projeto, pois não faz muito sentido jogar no
lixo esse esforço que foi dispendioso aos cofres públicos.

Na verdade, há necessidade urgente de um esforço de definição de programas regionais de


desenvolvimento, porque este não pode mais ser pensado no Brasil exclusivamente em
termos de grandes pacotes de projetos federais ou nacionais. É preciso pensar o
desenvolvimento na escala regional. E, quando digo "escala regional", estou me referindo a
essa nova "escala regional" e não à escala macrorregional do passado. Esse é um desafio
magno que está colocado imediatamente.

O desafio de uma nova política regional-urbana


Isso nos leva, na definição de programas regionais e urbanos, a pensar no papel dos
estados, porque estes são unidades de poder muito relevantes. Até porque, na maior parte
das vezes, essas regiões estão contidas em um Estado. Embora possam abranger, em certos
casos, o Estado inteiro, em geral são pedaços de estados e, ern alguns casos, abrangem
áreas interestaduais, principalmente em determinadas bacias hidrográficas que são
divisórias de estados. Portanto, há questões interestaduais, e boa parte são questões
específicas de estados. Isso exige uma articulação entre União e estados, na definição dos
investimentos públicos e dos processos que possam permitir deslanchar ou estimular as
dinâmicas regionais.
Exige, também, uma reflexão nova sobre a questão dos pólos ou dos clusters, das redes
horizontais ou dos núcleos horizontais de atividade. Para lidar com essa dimensão exige-se
uma engenharia institucional nova, na qual entram estados, municípios e União.

Torna-se imprescindível refletir sobre como é que certos processos regionais nascem e
prosperam, como é que se gera uma mudança de cultura e de liderança em um determinado
processo por força da ação de atores que vem de baixo para cima. O desafio seria o de
como estruturar essas forças privadas em torno de atividades econômicas
competitivamente viáveis dentro do plano do mercado nacional ou dentro do plano de um
cenário mais amplo de competitividade. Como é que esses processos se estruturam? Isso é
uma questão sobre a qual a reflexão, aos poucos, tem avançado. Há uma rede de reflexões
a respeito desses "pólos", desses "núcleos", que se tem conhecimento, mas acho que passos
avante exigem sistematização e dados.

Finalmente, não se pode jamais imaginar que as políticas nacionais ou federais


desaparecerão e que o impacto regional implícito das grandes políticas deva ser esquecido.
Obviamente, em todos os setores de grande escala e de grande empresa, a política é
inescapavelmente federal. Os incentivos, os mecanismos e as decisões são federais. E essas
políticas persistirão tendo impactos regionais relevantes. Então, nos setores de grande
escala (siderurgia, petroquímica, automobilística e outros) onde predominam empresas
transnacionais e grandes grupos, a região, essa nova região de que estamos falando, é mais
consequência ou vítima do que protagonista. Obviamente, ela pode ser protagonista se
souber se colocar de forma proativa.

Na verdade, o processo decisório ou é coordenado federalmente ou então conduz à guerra


fiscal e tende a gerar entropia e predação. Políticas setoriais federais são fundamentais para
organizar o esforço nacional. Há que ter, evidentemente, ainda no plano das políticas
federais, investimentos pesados em infra-estrutura de energia e em infra-estrutura viária
para os grandes eixos. Esses investimentos continuarão sendo de iniciativa e de natureza
federal. Portanto, a política regional implícita nas políticas federais continua tendo peso
muito importante em uma política regional. Isso significa realizar escolhas, exige uma
discussão transparente, explícita, de onde apostar, em que investir. Essas questões serão
certamente objeto de intensa disputa política na hora da montagem de um orçamento em
que se tenha uma escala de investimento público maior e que seja discutido de uma forma
mais democrática e mais transparente.

Há, porém, uma agenda nova de política regional que deveria ser repensada e recolocada
com um pouco de sonho, com um pouco de audácia, mas que me parece indispensável.
Refiro-me ao desenvolvimento de regiões geo-homogêneas e de áreas metropolitanas em
torno de atividades ou conjuntos de atividades nucleadas por cadeias ou por redes de
pequenas empresas de indústria/serviços formando arranjos locais de inovação. Há o
desafio de como articular políticas que exigem o concurso simultâneo de decisões
municipais, estaduais e federais. Novos papéis e funções deveriam ser concebidos para os
organismos de regulação, de crédito e fomento (bancos públicos, sistema Sebrae). A idéia
de criação de instituições financeiras específicas (tipo cluster-banks) poderia ser
desenvolvida, e assim por diante.

Há, ainda, dimensões nas políticas industrial e de ciência e tecnologia importantíssimas


para o futuro do desenvolvimento do país e que também exigem um novo desenho das
políticas federais, com as instâncias regional e estadual. Parece-me que isso tem
implicações para as políticas de investimento social em educação básica e em educação
superior. Aponto, ainda, todo o lado das políticas sociais, que tem uma importância
relevante na estruturação desses processos regionais de investimento.

Por fim, é essencial rediscutir o panorama prospectivo por macrorregião, para reformatar e
modificar as políticas neste plano, devolvendo sentido, eficácia e consistência à
Sudene/BNB e à Sudam/Basa.

É uma obrigação, neste momento político, repensar as potencialidades regionais brasileiras


e colocar o sonho do desenvolvimento e do planejamento como proposta à sociedade.
Embora muito difícil, embora necessariamente deva ser precedido por uma tarefa de
recriação, ou de criação em muitos casos, de novas estruturas de governança desse
processo, parece-me que não fazê-lo é uma omissão imperdoável. Conformar-se com uma
dinâmica de continuidade do que aí está seria uma covardia. Seria, também, uma
desonestidade do ponto de vista intelectual, na medida em que não há projeto de
desenvolvimento possível sob um regime de tanta vulnerabilidade da economia do país, de
tanta insustentabilidade, de tanta falta de confiança.

Há uma contradição insuperável na opção atual, na medida em que se coloca a liderança


do processo nas mãos do mercado e da acumulação privada e, ao mesmo tempo, isso é
feito sob um cenário de tamanha insegurança e de tal grau de risco que frustra, por
definição, a possibilidade de que o setor privado perfaça esse papel.

É, pois, imprescindível escolher e remontar um paradigma diferente, apoiado em


mecanismos diferentes em que haja condições mínimas de coordenação a partir do Estado
e em que a vulnerabilidade externa da economia seja superada ou minimizada. No meu
entendimento - e aqui vai uma provocação engajada, não partidariamente -, não podemos
nos furtar a uma reflexão politicamente engajada sobre o destino do país. O Brasil precisa
retomar nas mãos o seu rumo como país em desenvolvimento.

Anexo

Segue-se texto que reproduz debate em torno da apresentação oral do Prof. Luciano
Coutinho, sendo destacadas questões dos Profs. Clélio Campolina Diniz, Rinaldo Barcia e
Maria Flora Gonçalves.

Clélio Campolina Diniz


Achei a fala do Prof. Luciano Coutinho extremamente interessante e instigante, e gostaria
apenas de fazer algumas ponderações. Em primeiro lugar, concordo inteiramente que não
se pode pensar em projeto de desenvolvimento urbano e regional ou uma rearticulação
urbana regional sem um marco geral de um projeto nacional. E o marco geral de um
projeto nacional, obviamente, num país com as características e as condições do Brasil,
passaria por uma definição, por uma prioridade de repensar um projeto nacional que
levasse em conta uma integração físico-territorial, uma integração econômica e, antes de
tudo, uma integração social. Essas três coisas não podem ser separadas. O país tem que
ser pensado na sua integração físico-territorial, na sua integração econômica e na sua
integração social. Esses três elementos deveriam ser norteadores de um projeto nacional.
Objetivamente, a integração das três dimensões passa por um recorte regional,
naturalmente consideradas as diferenças sociais e as diferenças regionais que são postas
no Brasil.

Em segundo lugar, concordo inteiramente que, para bem ou para mal, a abertura da
economia já atingiu um certo nível, sendo irreversível em vários pontos, e, portanto, o
país tem que repensar a sua integração ao mercado internacional, mas não da forma que
foi feito até agora. Existem diferentes maneiras de se integrar na dinâmica das
transformações mundiais, mas é importante pensar numa integração crescente, inclusive
com os olhos voltados para a América do Sul. Acho que isso é prioritário. E nessa
perspectiva, a infra-estrutura econômica, e em especial o sistema de transportes, o sistema
viário, é decisivo na reestruturação do espaço. Portanto, não é à toa que o trabalho sobre
os "Eixos" viários acaba sendo chave como mostra a literatura de economia regional
desde o Von Thunen, desde o século XIX. O transporte é fator de reestruturação do
espaço. É a história do desenvolvimento europeu. O desenvolvimento histórico americano
também mostra que os sistemas viários acabaram reestruturando o espaço econômico.
Essa perspectiva tem que ser considerada e, de mais a mais, o estudo dos Eixos baseou-se
na expectativa de que o setor privado ou mercado empreendesse os investimentos. 0 setor
privado obviamente só estará disposto a fazer investimentos em regiões onde o retorno
económico seja claramente favorável. Decerto não se pode pensar em integração de um
país com as características continentais do Brasil só em termos de project fínance ou de
taxa de retorno económico. O Estado tem que ser recolocado. De maneira muito objetiva
e decisiva, não há outra forma de pensar a integração territorial-regional do Brasil sem
investimentos públicos. O estudo dos Eixos, ademais, contém sérios equívocos de
regionalização. Aquilo é um recorte do mapa brasileiro sem uma justificativa econômica
de polarização. Isto é condição fundamental: compreender a dinâmica da polarização
econômica. Nós, aliás, estamos fazendo um trabalho dessa natureza. É imprescindível
pensar as regiões numa perspectiva de fluxos, mas levando em conta os centros
polarizadores atuais do ângulo das mudanças estruturais contemporâneas. Essas condu-
zem a uma importância crescente do urbano, e do urbano não necessariamente industrial.
Antes de tudo, do aspecto urbano que nós economistas estamos muito despreparados para
analisar, que chamamos de setor serviços. Este é um conjunto extremamente heterogêneo
e diversificado de atividades, no qual o grosso da ocupação está hoje centrada. Portanto, é
necessário repensar teórica e empiricamente o significado e a dimensão do setor serviços
na economia. Essa é uma questão mundial e é uma questão brasileira também.

Mais ainda, sempre foram importantes a tecnologia e a inovação, mas, hoje mais do que
nunca, no bojo das transformações tecnológicas contemporâneas, repensar um projeto
nacional implica repensar um projeto tecnológico que seja capaz de alavancar o
desenvolvimento de forma integrada.

E só um ponto mais para não me alongar. Do ponto de vista de regionalizações, não


podemos copiar o mundo, rnas não precisamos reinventar a roda. As experiências
contemporâneas da União Européia, sem ferir os recortes territoriais políticos que lá estão,
fazendo hierarquia da regionalização, nos permitiriam repensar uma política regional que
não fosse o recorte macrorregional territorial que aí está. Este já não corresponde à
realidade atual do Brasil. A União Européia considera o estoque de capitai físico e social
como o indicador do nível de desenvolvimento das regiões e portanto as políticas seriam
diferenciadas segundo as suas características micro ou mesorregional, e não segundo
macrorregiões. Estas são algumas das reflexões que proponho. Acho que é extremamente
oportuno repensar a questão urbano-regional dentro de um projeto nacional de
desenvolvimento.

Maria Flora Gonçalves


Neste seminário, nesta comunidade, neste campo acadêmico, tem se discutido muito a
novidade das novas formas de gestão que associam municípios e regiões constituídas por
alguns ou vários municípios, com desenhos variados. Os exemplos vão desde a hidrovia
Tietê-Paraná, uma porção da metrópole como o ABC, ou consórcios municipais em
outras regiões, em razão de objetivos pragmáticos. Enfim, qual o papel de várias formas
de associação desse género? De um lado, assinalo que as experiências mais bem-
sucedidas de governos de esquerda têm sido no campo municipal. De outro, para o
encaminhamento das questões apontadas, seria necessário uma rearticulação política no
âmbito nacional. Não estou querendo, obviamente, que se apresente uma resposta pronta
para isso, mas gostaria que se pensasse em voz alta nas formas de articulação entre esses
dois âmbitos da política. As novas formas de organização do mercado criam áreas
mesorregionais unidas peia economia. A integração económica, hoje, por exemplo,
articula áreas pequenas aos mercados internacionais. Então, como foi sublinhado, a
relevância da questão institucional e de organização de baixo para cima, como é que seria
pensar a política regional incorporando esse lado da questão?

Rinaldo Barcia
Na verdade, tenho não uma pergunta, mas uma provocação que vou fazer ao meu colega
Luciano Coutinho. Vou linearizar o raciocínio do Prof. Luciano. Para um projeto
nacional, é necessário um desbloqueio do investimento público. Atrás do investimento
público viria o investimento privado. Portanto, reativa-se a demanda efetiva, o país cresce
e se acoplam três dimensões do desenvolvimento regional das quais o Prof. Campolina
falava. Bem, como disse, estou linearizando o raciocínio, mas isso me parece um pouco o
ovo e a galinha. 0 exemplo que dou é o seguinte: o Mercosul, em certos momentos, era
um projeto de Estado, Brasil/Argentina. Muita gente, no início dos anos 1990, acreditava
no Mercosul. De repente, deu certo, até um determinado momento. Agora, está fazendo
água novamente, ou seja, não deu tanto certo assim. O ponto é o seguinte: em que medida
se pode, efetivamente, imaginar, desenhar e juntar forças políticas que componham esse
projeto nacional? Como assegurar que ele dê esse resultado pretendido? Ou seja, como
dar vida ao projeto nacional dadas as forças políticas que aí estão? A pergunta é: no
projeto "Eixos", o setor privado embarca ou deixa de embarcar? Só embarca, como já foi
dito e repetido aqui, onde é rentável e, portanto, como fazê-lo embarcar onde não há
rentabilidade suficiente? Exportar é fácil, parece, mas as multinacionais têm seus pianos,
suas divisões internacionais de trabalho, sua estratégia mundial e, assim, não é fácil
empurrar a multinacional para exportar a partir da base brasileira, na medida em que elas
vieram para cá primordialmente visando à ocupação do mercado nacional. São
dificuldades não triviais. Talvez a resposta seja longa, mas me preocupa muito a idéia de
que tendo um "projeto nacional" tudo estaria resolvido. Coloco essas questões como
provocação porque sei que as respostas não são simples.

Luciano Coutinho
Essas três perguntas são desafiadoras e complexas. A intervenção do Prof. Clélio
Campolina é largamente complementar e elucidativa de pontos que expus de maneira
rápida Creio que ele os complementou muito bem. Queria sublinhar a importância do
setor serviços, a importância do peso do setor serviço dentro dos sistemas urbanos, a
caixa-preta que é o setor serviços para a maioria dos economistas, o déficit enorme de
conhecimentos e de estudos sobre a dinâmica do setor serviços, a ignorância sobre a
dinâmica de geração de empregos e de renda dentro do setor serviços. O Prof. Campolina
corretamente apontou essa deficiência de conhecimento.

A economia americana, por exemplo, agora está sendo sustentada pelo setor serviços, o
que está evitando um crash perigoso para o mundo inteiro. É o emprego em serviços que
está mantendo à tona a economia americana. O emprego industrial está sendo queimado
rapidamente, enquanto o emprego em serviços está se sustentando, auxiliando assim o
emprego agregado e evitando um crash. Há uma dinâmica de serviços novos, ainda mal-
entendída e mal estudada. Obviamente, em certo limite essa dinâmica de serviços não se
sustenta sozinha, mas ela tem dado urn suporte à formação de renda que é muito mais
importante hoje do que foi no passado. O setor serviços parece ter um papel anticíclico,
estabilizador. A pequena empresa de serviços não é uma firma clássica. Ela é uma
maximizadora de renda e tem características muito mal estudadas pelos economistas e que
deveriam ser mais bem analisadas. Sublinho esse ponto para entender como os sistemas
urbanos têm relevância. Claro que, no caso do Brasil, esse setor tem uma precariedade,
um grau elevado de informalidade e uma natureza muito diversa do panorama americano,
mas há, também, uma mistura do novo, do informal e do velho que está infelizmente
muito mal estudada.

Queria sublinhar, também, como o Prof. Carnpolina apontou claramente, que os


investimentos nos eixos viários têm um importantíssimo papel estruturador do espaço.
Cabe chamar a atenção, também, para o déficit de reflexão no Brasil a respeito da
economicídade e da má articulação da estrutura viária brasileira com a estrutura
económica. Refiro-me àquilo que os "transporteiros" classificam como um déficit muito
alto de intermodalidade. Há desintegração e um certo paralelismo entre os sistemas, com
abuso do rodoviarismo. Esse aspecto não é, em geral, mencionado. A estrutura brasileira
do setor privado de transportes é lamentavelmente atrasada. O setor é altamente
pulverizado e as empresas não têm um conceito de estratégia de logística. São
pouquíssimas as empresas, quatro ou cinco empresas líderes, que adotam esse conceito.
Aliás, as empresas mineiras são mais avançadas, até porque Minas é um centro de
distribuição de atacado no país, e isso as obrigou a pensar em soluções logísticas mais
sofisticadas. Esse é um outro tema interessante. Não basta só estudar o sistema, mas é
preciso estudar também como é que se estrutura o setor privado de logística. Esse é um
setor que precisa avançar rapidamente em termos de concentração empresarial e de
modernização de processos, porque, curiosamente, o lobby pró-investimentos viários no
Brasil vem só dos construtores. Não há um lobby racional que venha do lado dos
transportadores. O lobby dos transportadores é sempre derrotado pelo lobby dos
empreiteiros, que têm outros mecanismos mais eficientes de "alocação" dos recursos
públicos ou de definição das prioridades.

O Prof. Campolína destacou a necessidade de olhar a integração social. Concordo, (vias


cabe destacar que sem um superávit comercia! alto, acima de 18 bilhões de dólares/ano, a
economia brasileira não é sustentável. Isso implica a necessidade de uma política muito
forte de exportação e, ao mesmo tempo, de substituição de importações, o que nos obriga
a intensificar a integração internacional do país, via comércio e não via dependência de
recursos financeiros. Essa é uma exigência sine qua non. A China, por exemplo, é uma
economia extremamente aberta e altamente bem-sucedida, em termos de sua estrutura de
comércio exterior, e com desempenho de longo prazo excepcionalmente favorável,
exatamente porque conseguiu criar condições de sustentabilidade no seu balanço de
pagamentos. Ou seja, para lograr um bom desempenho económico e social é preciso ter
sustentabilidade para crescer. Isso significa ter foco claro a curto prazo na construção
dessas condições.

O Prof. Rinaldo e a Prof- Flora fizeram questões diferentes. Rinaldo fez uma provocação
relativamente difícil e fácil de responder. Fácil, se eu disser que, sem um projeto nacional
que organize o país não vamos a lugar algum. Deixar aos mercados as soluções, nós já
sabemos o caminho. É um caminho altamente acidentado, com altíssimo potencial de
aprofundamento das desigualdades e de não-integração do espaço nacional, exatamente
porque o mercado só se interessa por aquilo que é rentável e não vai fazer nada que não
seja seguramente rentável, especialmente sob uma estrutura macroeconômica de alto
risco, de alta acidentalidade. A tendência dos investimentos privados é exatamente de se
concentrar nas áreas já desenvolvidas e bem dotadas e excluir as demais. Assim, tirando
breves momentos em que a economia cresce e se sustenta um pouquinho, apoiada em
pequenas ondas de investimentos depois tudo reflui e volta à fragmentação. Esse é um
filme que andamos vendo há muito tempo. Por isso coloquei com veemência o ponto de
que o país precisa retomar a capacidade própria de tomar decisão quanto à política
macroeconômica nacional e não deixar essa decisão ser tomada pelos mercados externos.
Meu ponto é que é preciso ter uma outra qualidade de política, para que possamos fazer
outro tipo de reflexão, que tenha impacto político sobre a sociedade. Se não ficamos
presos a um conformismo que me desagrada muito. Creio que há uma obrigação de
refletir, em um país em desenvolvimento, e de propor alguma alternativa que possa estar
estruturada em um projeto nacional. Não vejo como fugir disso. Obviamente, Rinaldo tem
razão em apontar que há uma dificuldade muito grande de remontar um projeto nacional
de desenvolvimento. Qualquer projeto requer a construção dessas precondições econó-
micas, e isso exige intervenções fortes do Estado. Exige, inclusive, que o Estado consiga,
em uma aliança (forçosa ou amistosa) com as multinacionais, fazê-las exportar, dando-
lhes um mínimo de incentivos. Exige o reforço financeiro dos setores nos quais o capital
nacional é dominante, para que eles possam competir internacionalmente. Exige uma
política de taxa juros do BNDES, temporariamente subsidiada, para grandes projetos de
exportação, o que incorreria em problemas durante um certo tempo, podendo haver
contestações na OMC.

Enfim, exigiria uma firme vontade política para construir tudo isso. É curioso, porém,
assinalar que existe consenso nacional sobre a necessidade de o país exportar para reduzir
a vulnerabilidade. Resta saber se um novo governo terá clareza, firmeza e vontade política
para mover o país nessa direção, posto que essa opção pode esbarrar em resistências,
internas e externas. Então, como Rinaldo apontou, corretamente, é preciso ter um
conjunto de forças comprometidas com essa nova opção. Isso significa o seguinte: a
coalizão vencedora em 2002 não pode ser a coalizão liberal conservadora que dominou o
país até agora. Ou uma nova aliança de forças políticas ganha em 2002 e muda o rumo da
política econômica, ou, então, só restará o caminho da resistência crítica que é o que foi
feito até agora. Mas é claro que a opção continuísta, liberal-conservadora, não permite um
projeto organicamente estruturado de desenvolvimento regional que resguarde as três
dimensões que Campolina colocou tão bem (não só olhar a integração físico-terrítorial,
mas também zelar pela integração social e económica do país, no sentido de reduzir suas
desigualdades e de desfechar projetos sustentáveis de desenvolvimento nos planos
mesorregional e microrregional).

Aqui abordo a questão da Profa Flora. Suponha que não haja uma coalizão política, nova,
armada no plano nacional: o que seria possível fazer nos planos regional, municipal e
estadual? Eu diria que dá para fazer pouco, mas que isso não é desprezível.

Na hipótese de existência de uma nova correlação de forças capaz de impulsionar um


projeto nacional, é preciso que exista um tecido de suporte político-social, o que tem de
vir de baixo para cima. Haveria um mútuo reforço entre os planos nacional e
local/regional. Suponha, porém, que continuemos como estamos, o que acontece?
Continuará ocorrendo uma seletividade muito grande na alocação dos investimentos pelo
setor privado e uma disputa acirrada entre estados em que ganha quem é mais apto, tem
mais vantagens comparativas e competitivas acumuladas e pode oferecer vantagens
tributárias. Quem tem recursos fiscais para jogar na mesa, leva. Quem tem estrutura e
liderança, ganha. Nesse sentido, os arranjos e associações locais não são nada irrelevantes,
pois permitem dar mais força política às iniciativas locais. Aqui, há uma importante
agenda de estudos: por que, em certas regiões, há uma mudança de comportamento e se
estruturam atitudes ofensivas, de ir à luta? Por que, em certas regiões, o setor privado tem
associações com lideranças, com dinamismo, buscando construir soluções? Por que em
outros casos não? Há razões idiossincráticas. Possivelmente, porque dadas as
características culturais específicas em certas regiões existe uma liderança municipal
diferenciada, ou consórcio de municípios, ou uma liderança estadual apta, capaz de
mobilizar certas energias.

Supondo um quadro de desenvolvimento organizado, com toda razão haverá um certo


"puxa-estica", porque o cobertor, mesmo em um processo de desenvolvimento mais
organizado, será estreito sempre, porquanto a capacidade de investimento público não
poderá ser restaurada da noite para o dia. Há um processo de transição muito delicado, no
qual certamente há o risco de explosão de demandas regionais e locais, ante um governo
que ainda não terá os meios para atendê-las. Um governo desenvolvimentista estará
construindo esses meios, mas ainda não os terá para organizar o investimento e fazer face
às demandas que surgirão. Então há um jogo, realmente. De um lado, estarão as demandas
provenientes da estrutura de poder organizada de baixo para cima, e quando digo de baixo
para cirna é tanto socialmente como em termos do mosaico regional de estruturas de
poder. Essas demandas são dispersivas, desarticuladas, e é normal que assim sejam, com
uma visão paroquial e oportunista. Deixado a si próprio, esse processo tende a levar a um
dilaceramento, a uma fragmentação.

De outro lado, uma nova política de desenvolvimento precisará organizar nacionalmente


o espaço e terá que tomar iniciativas organizadoras para fazer face a esses conflitos. É
importante chamar a atenção para esse conflito federativo (a guerra fiscal entre os estados
como sua face mais explicita), posto que é muito relevante em qualquer dos dois casos.
Em uma opção continuísta e muito seletiva, o que se viu foi uma guerra fiscal acirrada e
predatória, com dissolução das solidariedades regionais. Observe-se, por exemplo, a
atitude do Estado do Ceará, com relação à idéia de Nordeste. O Ceará é um Estado que
abandonou a idéia de um projeto integrado de desenvolvimento do Nordeste, adotando
uma postura individualista dentro da região, partindo para a busca de soluções próprias. A
Secretaria Estadual de Indústria e Turismo desse Estado tem um escritório em São Paulo,
dedicado a atrair o deslocamento de empresas. Também o Estado da Bahia adotou nos
últimos anos uma estratégia individual, proativa, de aliciar empresas, como ficou muito
evidente na "captura" do projeto da Ford inicialmente negociado com o governo do Rio
Grande do Sul. Esse tipo de lógica competitiva, talvez não nesse grau, estará sempre
presente. Nos núcleos e pólos localizados nas microrregiões mais bem estruturadas esse
tipo de iniciativa pode estar presente de maneira mais agressiva. O que nos preocupa são
aquelas regiões que não têm nada, não têm liderança, não têm capacidade empresarial
relevante, mas que têm forte pressão social, dentro de si.

Como é que se responde a tudo isso? Como é que se organiza tudo isso? Essa pergunta é
difícil de responder, mas creio que é um espaço de reflexão política que deve ser feito
simultaneamente à análise da dinâmica e das vocações mesorregionais e microrregionais.
Essa reflexão não deve desconsiderar nunca esse jogo de forças. Deve procurar partir do
entendimento de como é que se estruturam as forças políticas locais/regionais e de como
estas passam a ter peso e comando, frequentemente no plano nacional. Lembremo-nos de
que quando há determinadas votações no Congresso, bancadas parlamentares inteiras se
estruturam, são homogêneas e votam, às vezes suprapartidariamente, em razão de suas
solidariedades locais ou regionais. Às vezes, são verdadeiros fiéis-de-balança, moeda de
troca para outros interesses federais importantes e terminam, assim, agarrando recursos e
investimentos. Então, o conflito pela distribuição do escasso potencial de investimento
público é e continuará sendo muito relevante. Possivelmente seria mais fácil e viável lidar
com esses conflitos se houvesse uma clara liderança do governo federal em torno de um
grande projeto regionalizado de desenvolvimento que lhe permita ter a iniciativa do jogo,
apontando opções e apaziguando os conflitos.