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Gestão Delegada do Abastecimento de Água

Urbana em Moçambique
Estudo de Caso do FIPAG e CRA
RECONHECIMENTOS
Este Estudo de Caso foi financiado pela Public-Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF) e pelo Banco
Mundial na Região de África. O relatório foi preparado por Thelma Triche, consultora independente
(tatriche@gmail.com). Os Srs. Nelson Beete, Presidente do Fundo de Investimento e Património do
Abastecimento de Água (FIPAG) e Frederico Martins, Gestor das Operações do FIPAG coordenaram o
trabalho de campo, aconselharam a autora e disponibilizaram o acesso à informação base para o estudo.
Os Srs. Julião Alferes, Director da Direcção Nacional de Águas (DNA), Manuel Alvarinho, Presidente do
Conselho de Regulação do Abastecimento de Água (CRA), Manuel Fernandes Thomas e José Santa
Marta da empresa Águas de Moçambique, e ainda Sr. Peter van den Horn da Vitens, contribuíram
com valiosa informação. O Sr. Chris Ricketson, consultor, e a Sra. Jane Walker, especialista principal em
abastecimento de água e saneamento no Banco Mundial, reviram os esboços deste estudo e prestaram
comentários especialmente quanto à selecção e contratação dos contratos originais, condições que
afectaram as propostas, experiências obtidas durante os anos iniciais dos contratos e lições aprendidas.
A Sra. Midori Makino, Analista Financeira Sénior do Banco Mundial, supervisionou o Estudo do Caso.
Outras individualidades que contribuiram com as suas revisões ao estudo foram os Srs. Jan Janssens,
consultor do Banco Mundial, Joel Kolker, Líder Regional do Programa da PPIAF, Philippe Marin, Especialista
Sénior de Água e Saneamento do Banco Mundial e Robert White, consultor de Moçambique. Este
relatório foi traduzido por Rita Casimiro.

Este relatório foi publicado em Junho de 2009.


ÍNDICE
SUMÁRIO EXECUTIVO............................................................................................................. 1
1. 1. INTRODUÇÃO........................................................................................................... 8
1.1. Resumo da Geografia e História do País............................................................... 8
1.2. O Sector do Abastecimento de Água Urbano E Saneamento............................... 8

2. HISTÓRIA E DESCRIÇÃO DOS CONTRATOS............................................................. 10


2.1. Reforma do Sector............................................................................................... 10
2.1.1. O Quadro da Gestão Delegada....................................................................... 10
2.1.2. Apoio dos Doadores....................................................................................... 11
2.2. Os Contratos Originais com a Empresa Águas de Moçambique......................... 12
2.2.1. Processo de Selecção e Contratação............................................................. 12
2.2.2. Estrutura e Empacotamento dos Cinco Contratos........................................ 12
2.2.3. A Proposta da AdeM...................................................................................... 13
2.2.4. O Contrato de Cessão de Exploração Original.............................................. 13
2.2.5. Os Contratos de Gestão Originais.................................................................. 15
2.3. Transição para uma Nova Relação Contratual..................................................... 15
2.3.1. O Memorando de Entendimento e a Renegociação dos Contratos............... 15
2.3.2. O Contrato de Cessão De Exploração Revisto............................................... 17
2.3.3. O Contrato de Gestão Consolidado............................................................... 17
2.4. Parcerias na Gestão para os Serviços em mais Nove Cidades........................... 18
2.5. Arranjos para Servir os Pobres e as Áreas Periurbanas s.................................... 19

3. RESULTADOS................................................................................................................ 20
3.1. Investimentos e Reabilitação n............................................................................. 20
3.1.1. Projectos de Obras de Capital........................................................................ 20
3.1.2. Reabilitação e Substituição de Redes e Ligações Domiciliárias.................... 21
3.2. Melhoramento nos Serviços................................................................................. 23
3.2.1. Cobertura........................................................................................................ 23
3.2.2. Serviços para os Pobres................................................................................. 24
3.2.3. Qualidade de Serviço...................................................................................... 25
3.3. Tarifas, Eficiência e Desempenho Financeiro....................................................... 26
3.3.1. Tarifas.............................................................................................................. 26
3.3.2. Indicadores de Eficiência................................................................................ 27
3.3.3. Desempenho Financeiro da AdeM em Maputo.............................................. 28
3.3.4. Desempenho Financeiro do FIPAG nas Quatro Cidades Geridas pela AdeM..30

ii
3.3.5. Desempenho Financeiro do FIPAG nas Áreas de Serviço
em que Conta com o Apoio da Vitens s......................................................... 30
3.4. Composição das Equipas do Operador Privado.................................................. 30
3.4.1. Equipa da AdeM.............................................................................................. 30
3.4.2. Equipa da Vitens............................................................................................. 31
3.5. Capacitação e Impactos no Pessoal Local.......................................................... 31
3.5.1. Maputo............................................................................................................ 32
3.5.2. Beira, Nampula, Pemba e Quelimane............................................................. 32
3.5.3. Chókwe, Xai-Xai, Inhambane e Maxixe.......................................................... 33
3.6. Maturidade do Quadro Institucional..................................................................... 33
3.6.1. Credibilidade e Estabilidade das Políticas...................................................... 33
3.6.2. Viabilidade Financeira e Eficácia do FIPAG s.................................................. 34
3.6.3. Gestão e Direcção Estratégica do FIPAG....................................................... 34
3.6.4. Execução do Contrato e Monitoria do Desempenho...................................... 35
3.6.5. Regulação....................................................................................................... 36
3.6.6. Qualidade das Relações................................................................................. 36
3.7. Próximos Contratos.............................................................................................. 37

4. LIÇÕES APRENDIDAS E POTENCIAIS RÉPLICAS..................................................... 38


4.1. Data Base, Gestão dos Riscos e Mecanismos de Responsabilização s............. 38
4.2. Empacotamento dos Contratos / Áreas de Serviço de Menor Dimensão........... 38
4.3. Estratégia De Investimento E Reabilitação........................................................... 39
4.4. Divisão das Responsabilidades............................................................................ 39
4.5. A Equipa do Operador Privado............................................................................. 40
4.6. Uma Forma Alternativa para a Participação do Sector Privado Internacional..... 40
4.7. Promovendo a Emergência de Operadores Privados Locais............................... 41
4.8. Fortalecimento do Pessoal Local e Fornecedores de Serviços Auxiliares........... 42
4.9. Gerindo as Expectativas....................................................................................... 42
4.10. A importância de Instituições Credíveis e Estáveis.............................................. 42
4.11. Servindo os Pobres.............................................................................................. 43

Anexo A: Disposições dos Contratos de Cessão de Exploração Original e Revisto........... 44


Anexo B: Disposições dos Contratos de Gestão Originais e Revisto.................................. 51
Anexo C: Mapa of Moçambique........................................................................................... 61

iii
LISTA DE ACRÓNIMOS E ABREVIATURAS
AdeM Águas de Moçambique (Operador privado de abastecimento de água)
AdeP Águas de Portugal (Operador privado, de capitais públicos, de abastecimento
de água Operador)
AFD Agência Francesa de Desenvolvimento
AHC-MMS Sociedade Detentora de Bens Mineiros e dos Serviços Municipais da Zâmbia
BAD Banco Africano de Desenvolvimento
BEI Banco Europeu de Investimento
BM Banco Mundial
CFPAS Centro de Formação Profissional em Água e Saneamento
CRA Conselho de Regulação do Abastecimento de Água de Moçambique
DGIS Ministério da Cooperação para o Desenvolvimento da Holanda
QGD Quadro da Gestão Delegada para o abastecimento de água urbano em Moçambique
DNA Direcção Nacional de Águas de Moçambique
DWP Programa de Obras Delegadas
FIPAG Fundo de Investimento e Património do Abastecimento de Água
GdM Governo de Moçambique
GPOBA Global Program for Out-put Based Aid
IDA International Development Association (Associação de Desenvolvimento Internacional)
MCC Millennium Challenge Corporation dos Estados Unidos da América
MDGs Metas de Desenvolvimento do Milénio
MIS Sistema de Gestão de informação
MOPH Ministério das Obras Públicas e Habitação de Moçambique
MdE Memorando de Entendimento
MTn Novos meticais (moeda redefinida em 2006 como .001 dos antigos meticais)
PNDA II Segundo Projecto de Desenvolvimento Nacional de Água – financiado pela IDA
O&M Operação e manutenção
OLC Contrato de Cessão de Exploração original
OMC Contratos de Gestão originais
ONGs Organizaçoes não-governamentais
POPs Pequenos operadores privados
RLC Contrato de Cessão de Exploração revisto
RMC Contrato de Gestão revisto
SAUR A empresa Francesa privada que foi o líder original do consórcio
SWP Programa de Obras Menores do PNDA II
UFW Água não contabilizada
WASIS Projecto de Serviços de Água e Apoio Institucional

iv
SUMÁRIO EXECUTIVO
A reforma do sector do abastecimento de água urbano em Moçambique foi iniciada em
1998. Durante os primeiros anos o processo enfrentou graves problemas quando o parceiro
privado líder na empresa Águas de Moçambique se retirou por razões relacionadas com
perdas financeiras. Não obstante o facto, o compromisso do Governo para com a reforma, o
profissionalismo e a continuidade dos dirigentes do sector nas instituições públicas chave e a
perseverança dos restantes parceiros privados, permitiram que a reforma sobrevivesse a tão
difícil período. Os seus benefícios estão agora a ser colhidos através de instituições credíveis
e de melhorias significativas nos serviços.

Breves Notas sobre Moçambique anos, relativamente ao abastecimento de água na cidade capital
Moçambique é um grande país do Sudeste de África, com uma Maputo, e Contratos de Gestão, com a duração de 5 anos, do
costa banhada pelo Oceano Índico, uma área de aproximadamente serviço de abastecimento de água em quatro capitais de Província
786,000 quilómetros quadrados e uma população estimada em nas regiões centro e norte do país: Beira, Quelimane, Nampula
21 milhões de pessoas. O país está dividido em 11 Províncias. e Pemba. A decisão de adjudicar os 5 contratos (um de cessão
(Veja-se mapa no Anexo C). Trinta e cinco por cento da população de exploração e quatro de gestão) separadamente mas tratando-
vive em áreas urbanas. Em 2007, na cidade capital, Maputo, os como um só conjunto (empacotamento), foi influenciada por
incluindo a respectiva área metropolitana viviam, 1.8 milhões de diversos factores: a estrutura do mercado, herdada do período
pessoas. Depois da independência de Moçambique em 1975, o colonial quando os serviços de abastecimento de água eram
país sofreu uma longa e destruidora guerra civil durante quase geridos de forma descentralizada em cada cidade, a política
três décadas. do Governo de promoção do desenvolvimento de serviços
descentralizados financeiramente viáveis, e o facto de os serviços
O Quadro da Gestão Delegada nas capitais provinciais não estarem preparados para a cessão
Quando a prolongada Guerra civil terminou, em 1992, da sua exploração, e provavelmente não atrairiam, por si só,
as infra-estruturas do abastecimento de água estavam Operadores qualificados para a gestão dos Contratos, a menos
francamente deterioradas e poucos novos investimentos que estes fizessem parte obrigatória de um mesmo pacote
tinham sido realizados desde meados da década de 70. Em contratual.
1998, o Governo de Moçambique (GdM) adoptou uma
O parceiro privado, Águas de Moçambique (AdeM) foi
reforma institucional abrangente em prol do desenvolvimento,
constituído por um conjunto de Operadores de abastecimento
abastecimento e regulação do serviço nas grandes cidades. O
de água internacionais e também investidores locais, liderados
novo enquadramento legal, conhecido por Quadro da Gestão
pelo Operador privado Francês SAUR. A selecção teve por base
Delegada (QGD), foi iniciado com a criação de duas instituições
públicas especializadas – uma entidade responsável pela gestão
do património, o Fundo de Investimento e Património do
Abastecimento de Água (FIPAG), com a autoridade de contratar
Operadores e uma autoridade reguladora independente, o
Conselho de Regulação de Águas (CRA). A Direcção Nacional de
Águas do Ministério das Obras Públicas e Habitação continua a
exercer a responsabilidade pela supervisão política dos serviços.

Contratos de Cessão de Exploração


e de Gestão com a sociedade Águas de
Moçambique nas 5 Cidades
Em 1999, o FIPAG, assinou um Contrato de Cessão de
Exploração, com uma empresa privada com a duração de 15

1
o resultado combinado da avaliação das propostas técnica e especialistas da Vitens visitavam de forma regular os sistemas por
financeira. A proposta financeira da AdeM – incluindo a taxa do períodos de três semanas e jovens profissionais eram contratados
Operador pelos serviços prestados em Maputo, remuneração pela como membros permanentes da equipa.
gestão dos serviços nas capitais provinciais, preços cobrados pelas
Obras Delegadas e pela gestão do programa de investimento, Apoio dos Doadores
preparação de concursos e fiscalização das obras de capital – foi O apoio das instituições de doadores tem sido uma das principais
substancialmente inferior ao do proponente mais próximo. Estes componentes do sucesso da reforma. O Banco Mundial (BM)
valores vieram a provar-se irrealisticamente baixos. através da sua Associação de Desenvolvimento Internacional
(IDA), o BAD, o Banco Europeu de Investimento (BEI), o Governo
Renegociação dos Contratos dos Países Baixos, a Agência Francesa de Desenvolvimento (AFD),
Em 2001 a AdeM sofria sérias dificuldades financeiras – e outros parceiros reagiram de forma entusiástica ao QGD e
exacerbadas pelas cheias de 2000 e por atrasos na implementação contribuíram com US$450 milhões para investimentos, assistência
dos novos investimentos – e em Dezembro de 2001, a SAUR técnica e apoio operacional ao FIPAG durante o período 1999-
terminou o seu envolvimento. Subsequentemente, o FIPAG e 2007. Adicionalmente, foram investidos no CRA US$8 milhões
demais parceiros da AdeM liderados pela empresa Águas de para apoio ao desenvolvimento do quadro de regulação. Se
Portugal (AdeP) assinaram um Memorando de Entendimento bem que brevemente o FIPAG chegará ao ponto de equilíbrio
estabelecendo as bases para a continuação da gestão enquanto financeiro, a partir do qual ser-lhe-á possível começar a fazer o
os Contratos de Cessão de Exploração e de Gestão eram serviço da dívida, ele continuará dependente do financiamento
renegociados. Os Contratos revistos introduziram preços mais de doadores para investimentos adicionais. Em 2007 já existiam
altos e melhorias nos seus respectivos conteúdos, especialmente projectos em execução ou em preparação pela IDA, pelo Global
no que se refere à especificação das obrigações e procedimentos Program for Output-Based Aid (GPOBA) e pela Millennium
do serviço. O Contrato Revisto de Cessão de Exploração Challenge Corporation (MCC) dos EUA. Estes projectos estavam
celebrado entre o FIPAG e a AdeM tornou-se efectivo em Abril direccionados para a expansão das redes, melhoramento dos
de 2004, e caducará aos 30 de Novembro de 2014, quinze serviços para os pobres e extensão das reformas nas Cidades e
anos após a data de início do Contrato Original de Cessão de vilas de menor dimensão.
Exploração. O Contrato Revisto de Gestão, com duração de três
anos (período de Abril de 2004 a Março de 2007) consolidou Desempenho dos Operadores em 2007
os quatro contratos originais num só acordo e nele se requer O trabalho de campo deste estudo foi realizado durante o mês
que a AdeM dedique mais recursos, incluindo seis membros da de Outubro de 2007. A partir dessa data, o desempenho da
equipa residentes a título permanente, à gestão dos serviços nas AdeM tem sido variável e, apesar de atrasos e outros desafios
quatro capitais provinciais. O Contrato veio posteriormente a ser confrontados, os serviços melhoraram e as fundações para a
prorrogado por mais um ano e caducou em Março de 2008. viabilidade e sustentabilidade financeiras estavam fixadas. O
desempenho da Vitens no apoio à gestão parecia ter sido muito
Parcerias na Gestão com a Empresa Vitens benéfico. Deve-se ter prudencia na interpretação das diferenças
Relativamente aos Serviços em Nove Cidades no desempenho das duas empresas, uma vez que operavam sob
Em 2004, o FIPAG celebrou um contrato com a duração de
contratos distintos e em aglomerados urbanos com as respectivas
três anos com a empresa Holandesa Vitens, em que esta faria
características próprias. A intervenção da Vitens não era motivada
a gestão dos serviços e daria formação profissional nas quatro
pelo lucro. Ainda, algumas diferenças no desempenho podem
Cidades do Sul de pequena e média dimensão – Xai-Xai,
ser atribuídas ao FIPAG, que entretanto amadureceu como
Chókwe, Inhambane e Maxixe –, aonde o Banco Africano de
instituição, no momento em que contratou com a Vitens.
Desenvolvimento (BAD) financiava os grandes investimentos.
Em 2006 foi assinado um contrato entre o FIPAG e a Vitens Obras de capital: Inicialmente, os contratos com os Operadores
para prestação de serviços em mais cinco cidades no centro de privados e os programas associados de investimento financiados
Moçambique – Chimoio, Gondola, Manica, Tete e Moatize. Estes pelos doadores davam primazia à reabilitação e ao aumento da
contratos foram considerados como transitórios no processo capacidade de produção. No aumento do número de ligações e
de preparação dos serviços para uma gestão delegada do tipo da cobertura eram despendidos recursos limitados em virtude
convencional. Se bem que as obrigações da Vitens sejam similares da fraca capacidade e pobre desempenho dos activos existentes.
às da AdeM no contrato revisto de gestão, os serviços são Os Operadores eram responsáveis pela elaboração dos projectos
prestados gratuitamente e os arranjos relativamente ao pessoal executivos, preparação de concursos e fiscalização de obras
são também bastante diferentes. A equipa incluía apenas um de capital. Várias foram as razões para que a implementação
membro residente a tempo inteiro, o chefe da equipa; diversos das obras nas cinco áreas de serviço pelas quais a AdeM era

2
ISF-ApD/Agustín Moya

responsável se atrasassem, desde logo as cheias de 2000 e Cobertura: Os projectos iniciais de investimento previam
2006, a falta de experiência da AdeM em projectos de doadores aumentos de cobertura do abastecimento bastante modestos,
e inexistência de mecanismos para uma cooperação eficaz esperando-se que logo que concluídos a cobertura fosse maior.
entre o FIPAG e a AdeM. Consequentemente, os programas No entanto, os atrasos na conclusão das obras de produção
subsequentes de aumento das ligações foram adiados e em 2007, resultaram no adiamento de muitas ligações e se bem que a
se bem que a cobertura tivesse aumentado em todas as áreas de cobertura através de ligações domésticas e fontanários tenha
serviço da AdeM, ela continuava a ser baixa. Os problemas com aumentado em todos os sistemas do FIPAG durante o período
a contratação das obras de capital e sua implementação foram 2002-2007, ela permaneceu relativamente baixa em 2007 (31
resolvidos em 2006 após as responsabilidades de cada uma das a 56 por cento); se o número de casas que compram água aos
partes terem sido clarificadas, estabelecidos claros procedimentos vizinhos com ligações à rede estiver incluído então a cobertura
e as responsabilidades do FIPAG na selecção e contratação terem varia entre 60 a 75 por cento. A restante da população obtem
sido por ele devidamente assumidas. A conclusão das obras nas água a um número crescente de operadores independentes de
áreas da AdeM foi célere, e a implementação das obras geridas pequena escala, dos proprietários de poços privados e ainda dos
pela Vitens foi concluída dentro dos prazos. Não obstante o facto, fontanários (fora da jurisdição do FIPAG), e bombas manuais.
o FIPAG decidiu não incluir a elaboração dos projectos executivos,
a preparação dos concursos e a fiscalização dos programas de Serviço para os Pobres: Servir abastecendo os pobres continuou
obras de capital nos Contratos com futuros Operadores. a ser um desafio. O estudo dos beneficiários de Maputo,
realizado em 2006, concluiu que muitos dos pobres não estavam
Obras Delegadas: O Programa de Obras Delegadas foi uma preparados para pagar pelos serviços dos fontanários porque
inovação trazida pelo Segundo Projecto de Desenvolvimento estes eram muito mal geridos, optando ao invés por comprar
Nacional de Águas (PNDA II) financiado pela IDA que permitiu água aos vizinhos com ligações domésticas ou recorrendo a
que os Operadores ficassem encarregues da reabilitação e outras fontes. O estudo avançou também que, considerada a
substituição das redes, contadores e ligações danificadas de estrutura tarifária existente e os custos associados às ligações,
uma forma flexível sem terem que aderir aos procedimentos as ligações domésticas estão muito para além das possibilidades
de licitação dos doadores. Pretendeu-se dar ao Operador o dos agregados mais pobres. Consequentemente, em 2008 foi
controlo sobre os recursos para determinadas obras que iriam iniciado o projecto GPOBA de subsídios à instalação de ligações
apoiar a melhoria do desempenho, particularmente a redução domésticas nos agregados familiares pobres, enquanto o CRA
das perdas de água, mas a não melhoria nessas perdas (vd mais reflectia sobre formas para diminuição da tarifa doméstica
abaixo) indica que a AdeM não conseguiu exercer este poder mínima. Foram iniciados ou monitorados pela AdeM e pelo
neste sentido. Se bem que as obras estivessem calendarizados FIPAG, com o apoio dos doadores, vários arranjos institucionais
para estarem concluídas nos dois primeiros anos de vigência dos inovativos para a gestão dos serviços nas áreas peri-urbanas.
Contratos originais, a maioria das obras nas áreas de serviço da O FIPAG considerava legalizar os provedores independentes de
AdeM apenas terminariam em Setembro de 2007, três anos após pequena escala em Maputo e o CRA encorajava a reforma da
os contratos revistos se terem tornado eficazes. gestão dos fontanários e o licenciamento dos revendedores de
água.

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Qualidade de Serviço: A qualidade de Serviço, medida frequência do pagamento dos valores variáveis devidos com a
como o número médio de horas de abastecimento diário, e Cessão de Exploração foi irregular, tendo o FIPAG chegado a
tempo de resposta aos pedidos de serviços apresentados pelos executar a Garantia de Desempenho em finais de 2007. Estes
consumidores e às suas reclamações, aumentou em todas as pagamentos são essenciais à viabilidade financeira do FIPAG,
áreas de serviço sob gestão delegada. A testagem e monitoria de sobretudo porque esta instituição deve começar a fazer o serviço
amostras de água estavam já bem implantadas em 2007, se bem da dívida do Banco Mundial, Banco Africano de Desenvolvimento
que a percentagem de amostras não cumprindo com os padrões e Banco Europeu de Investimento em 2010-2012. Em 2008, o
de qualidade água ainda fosse bastante alta em Maputo. desempenho financeiro da AdeM em Maputo melhorou e os
pagamentos devidos tornaram-se mais regulares.
Eficiência: Os melhoramentos na eficiência não foram uniformes,
e devido às precárias condições das redes, as ligações ilegais e Resultados financeiros nas outras áreas de serviço: O
o vandalismo dos contadores, a água não contabilizada (UFW) desempenho financeiro nas quatro capitais das províncias
ascendeu a mais de 50 por cento na maioria das áreas de serviço. 1 aonde a AdeM prestou serviços de gestão e também nas áreas
Os rácios de cobrança variaram entre 0.84 a 0.97. Em Maputo, de serviço com apoio da Vitens melhorou de forma estável. Em
o rácio era de apenas 0.87; por contraste, a produtividade do quase todas estas áreas a taxa de recuperação da operação
pessoal em Maputo (5.4 trabalhadores por cada 1000 ligações) e manutenção (O&M) era ou superior a 1.0 ou estava a ser
aproximava-se ao das empresas de água eficientes da região melhorada rápidamente e a curto prazo atingiria ou excederia a
Africana. Os rácios da contratação eram bastante altos nas fasquia de 1.0. Estes resultados são importantes porque indicaram
outras áreas do FIPAG, tendo tendência a melhorar à medida que o serviço nestas áreas poderá, em breve, contribuir para o
que aumentava o número de ligações. pagamento dos empréstimos.

Tarifas: Durante o período de 2002-2007, o CRA introduziu As Equipas de gestão da AdeM: A contratação dos membros
aumentos significativos das tarifas nas áreas de serviço da AdeM das equipas de gestão da AdeM foi problemática e a rotação do
com o objectivo de atingir a recuperação total dos custos. A tarifa pessoal de nível superior foi bastante elevada. Os expatriados que
média aumentou, em termos reais, entre 5 a 10 por cento ao ano. foram contratados não eram, quase sempre, mentores eficazes.
A tarifa doméstica para os primeiros dez metros cúbicos (consumo Em 2007, depois de oito anos de operações os quadros superiores
mínimo) aumentou, em termos reais, a uma média de 12 a 18 da equipa de gestão da AdeM em Maputo era totalmente
por cento ao ano. O montante total dos aumentos tarifários composto por expatriados e o FIPAG estava preocupado com a
beneficiou o FIPAG e não afectou a remuneração da AdeM uma demora na substituição por profissionais nacionais. No entanto,
vez que a Taxa do Operador para Maputo, fixada no Contrato de no início de 2009, o número de estrangeiros foi reduzido para
Cessão de Exploração, é ajustada semestralmente para reflectir quatro e um gestor local foi promovido para o nível da direcção.
a inflação e variações cambiais, ou seja, independentemente dos Nas quatro capitais provinciais não chegou a ser desenvolvido um
níveis tarifários. A revisão periódica levada a cabo em 2007 não modelo eficaz para a composição e organização e preparação da
resultou num aumento da Taxa do Operador. Do mesmo modo equipa de gestão, e a AdeM não conseguiu também desenvolver
que para o Contrato de Cessão de Exploração, os preços anuais uma estratégia viável de apoio à gestão. Consequentemente, em
da gestão nas outras quatro áreas não estão dependentes da 2005 o FIPAG centralizou a equipa da AdeM na Beira, e em 2007
tarifa. Em 2006 o CRA começou a regular as tarifas nas quatro indicou os “directores delegados” locais das quatro províncias.
áreas de serviço com apoio da Vitens, e em 2007 aumentou Como é típico acontecer nos Operadores privados, alguns dos
em 33 por cento as tarifas domésticas mínimas nessas mesmas especialistas contratados não faziam parte dos quadros das
áreas. operações da SAUR ou da AdeP, respectivamente em França ou
Portugal, pelo que não estavam familiarizados com as respectivas
Resultados financeiros do Contrato de Cessão de Exploração
culturas corporativas nem tinham uma rede de contactos úteis
de Maputo: As operações desenvolvidas ao abrigo do Contrato
dentro das empresas com que pudessem contar. Sob pressão
de Cessão de Exploração não foram lucrativas; tal deveu-se,
do FIPAG, a AdeM eventualmente alocou para o projecto em
em parte, à falta de capacidade adequada para aumentar
Moçambique pessoal que já tinha trabalhado na AdeP.
drasticamente as ligações e também a incapacidade da AdeM
de reduzir perdas de água e atingir um nível mais elevado de Equipa de gestão da Vitens: A Vitens utilizou um modelo
eficiência da cobrança. O elevado custo da assistência técnica inovador de recursos humanos para que de forma rápida fossem
com a AdeP foi mais um fardo financeiro que o processo transferidas as competências e responsabilidades para o pessoal
teve que arcar. Consideradas estas dificuldades financeiras, a de gestão do FIPAG e demais profissionais locais. Todos os

1
UFW inclui água perdida por fugas físicas, ligações ilegais e outros consumos não medidos ou medidos a menos.

4
expatriados da Vitens eram já trabalhadores da empresa no seu nas competências de liderança do nível médio da gestão. Em
país de origem. Apenas o chefe de equipa residia em Maputo; 2007, 50 por cento do pessoal da AdeM em Maputo relatou
os outros membros da equipa estrangeiros viajavam para satisfação com o seu trabalho. Nenhum dos trabalhadores
Moçambique aonde permaneciam por períodos de três semanas, transferidos havia sido despedido excepto como consequência
três vezes ao ano. A prática da empresa de contratar estudantes de procedimento disciplinar por justa causa.
e recém-graduados para membros locais da equipa permitiu-
lhe manter a continuidade entre as visitas e ao mesmo tempo Maturidade do Quadro Institucional no
promover o desenvolvimento de conhecimentos a nível local. Se Ano de 2007
bem que fosse cedo para avaliar o sucesso do modelo adoptado, Não obstante as dificuldades iniciais na implementação dos
este parecia ser um passo transitório ou interino promissor de Contratos de Gestão Delegada, o Governo de Moçambique
uma participação privada mais convencional. permaneceu comprometido e continuou a apoiar a reforma.
O FIPAG e o CRA gozaram de respeito junto ao Governo,
Pessoal e gestores locais: Os Directores Delegados do FIPAG nas
autoridades municipais, Operadores privados e doadores; e o
quatro áreas contratuais de serviço da AdeM assumiram, em 2007,
Governo manteve, fortalecendo, as suas respectivas autonomias.
a responsabilidade pelas decisões diárias/de rotina, contando
Em 2007, as receitas líquidas do FIPAG estavam perto do
fortemente com a liderança central do FIPAG e de especialistas
ponto de equilíbrio entre as receitas e despesas e esperava-se
contratados para o efeito, Nas áreas de serviço apoiadas pela
que começasse a poder servir as dívidas entretanto contraídas.
Vitens, os directores do FIPAG tomavam decisões de gestão
O FIPAG desenvolveu uma abordagem disciplinada quanto à
com o apoio do pessoal da Vitens. Esta situação contrastava
especificação e monitoria dos indicadores de desempenho e
com aquela vivida em Maputo, aonde em 2007 os quadros
tinha vindo a melhorar a manutenção de registos e análise de
de direcção da equipa de gestão era ainda composto apenas
dados e seu uso nas actividades de planeamento. O CRA havia
por expatriados. Todos os observadores relataram melhorias
conseguido atingir o equilíbrio entre os objectivos concorrentes
no desempenho técnico e atitude do pessoal dos serviços nas
entre si de protecção dos consumidores, de proceder a aumentos
Províncias (nas áreas da AdeM e da Vitens) durante a vigência
tarifários dentro dos limites politicamente aceitáveis, de promoção
dos Contratos, concordando ainda que seria preciso melhorar
da eficiência, permitindo que o FIPAG gradualmente atingisse
mais, sobretudo nas áreas das relações com os consumidores e

5
a sustentabilidade financeira. O Regulador foi particularmente riscos e lucro pode ser justificável e pode criar economias de
pró-activo na monitoria dos níveis de satisfação dos consumidores, escala e de âmbito. Contudo, é necessário que se estabeleçam
na promoção de melhorias aos serviços, particularmente os salvaguardas de modo a assegurar que o Operador irá dedicar
direccionados aos pobres e na promoção de arranjos institucionais recursos suficientes para as áreas de serviço mais pequenas. É
alternativos. necessário que se desenvolvam modelos de gestão a baixo custo
que incluam a presença dos profissionais necessários nas áreas
Lições Aprendidas de serviço mais pequenas. A abordagem do FIPAG (nomeando
Dados de base, gestão de riscos e mecanismos de directores como delegados locais e dando-lhes apoio profissional)
responsabilização: As dificuldades sentidas pela AdeM e e a contratação, pela Vitens, de estudantes e jovens profissionais
pelo FIPAG logo no início da vigência dos Contratos originais são modelos promissores que podem ser replicados.
demonstraram a importância de os dados de base, fiáveis e
Estratégia de Investimento: A sequência das obras de capital
auditados, serem disponibilizados aos Operadores privados
e reabilitação apresenta um dilema na medida em que deve
antes de lhes ser feita a pergunta se aceitam ou não correr riscos
considerar não apenas factores técnicos de engenharia mas
financeiros de monte. Mesmo quando estiverem disponíveis
também prioridades financeiras, políticas e sociais como o seja
dados de qualidade, deve ser prevista a potencial necessidade
a expansão da cobertura. Os atrasos na implementação das
de estes virem a ser corrigidos. Uma regra que permita fazer-se
obras ocorrem, quando novos arranjos institucionais estão a ser
uma revisão crítica das propostas rejeitando aquelas com valores
criados. Os programas de Obras Delegadas (implementados pelo
inferiores às estimativas dos consultores, pode evitar os danos
Operador contratado) devem estar explicitamente relacionados,
psicológicos associados às propostas irrealisticamente altas.
mas não necessariamente dependentes, de melhorias no
Alguns observadores crêem que uma outra falha dos Contratos
desempenho.
foi a ausência de incentivos directos ou penalidades financeiras
pelo não cumprimento dos objectivos e padrões contratualmente Divisão de responsabilidades: Não se deve partir do
especificados. pressuposto que os Operadores privados desempenham as
operações de forma mais eficiente que as entidades públicas.
Empacotamento de Contratos: O tratamento conjunto de áreas
Se se espera que os Operadores privados contratados ao abrigo
de serviço com grandes disparidades em termos de tamanho,
de Contratos de cessão de exploração ou de gestão assumam

6
as responsabilidades pelos projectos executivos, preparação dos e criando um ambiente são de colaboração e consulta nas
concursos e de fiscalização de obras de capital financiadas por actividades de relevo. O compromisso constante serviu muitas
doadores, então deve ser dada uma atenção muito especial à vezes de factor de garantia aos doadores quando se enfrentavam
criação de mecanismos eficazes de coordenação entre o Operador situações mais difíceis.
e a entidade competente pelos bens/património. O Operador Instituições credíveis e estáveis: Não obstante os desafios
privado deve ter provado possuir conhecimentos específicos de encontrados, as reformas em Moçambique foram sustentadas
implementação de projectos financiados por doadores. e os benefícios estão agora a ser colhidos. As condições que
Equipa do Operador Privado: De forma a assegurar que o permitiram alcançar este estágio foram o compromisso do
elevado custo dos Operadores internacionais seja justificado Governo para com a reforma, consultas eficazes, a criação de
pela eficaz transferência de competências de gestão, escassas, uma unidade pública detentora do património e de um regulador
os cargos devem ser preenchidos por profissionais que tenham não político para levar a reforma em diante, a continuidade
trabalhado na empresa do Operador no seu país de origem e profissionalismo dos líderes chave do sector e, finalmente a
ou num contexto similar por um número mínimo de anos. Se perseverança dos demais parceiros privados.
bem que as competências técnicas sejam imprescindíveis, os Servindo os pobres: Os elevados encargos com as ligações e
profissionais disponibilizados pelos Operador devem também as tarifas mínimas mensais podem tornar o preço do serviço
ter experiência na gestão da mudança, em desenvolvimento incomportável para os mais pobres. Subsídios direccionados às
institucional e em aconselhar os gestores locais. Deve ser criado ligações e tarifas domésticas mínimas de menor valor podem ajudar.
um plano de retirada dos especialistas internacionais e promoção Para mais, o Operador e o Regulador devem pró-activamente
do pessoal local para posições sénior e de decisão estratégica. aproveitar a existência de conhecimentos locais e procurar
Outras formas de participação e apoio por privados soluções criativas para os serviços nas zonas periurbanas. Uma
internacionais: O Governo dos Países Baixos e a Vitens forte coordenação com as autoridades locais, particularmente a
desenvolveram um modelo inovador para apoiar a materialização nível das comunidades, parcerias com prestadores de serviços de
das Metas de Desenvolvimento do Milénio (MDGs) no sector de pequena escala, descentralização dos serviços de modo a que
abastecimento de água urbano que até mesmo outros países a empresa de facto chegue aos consumidores, são abordagens
desenvolvidos e Operadores poderiam ser encorajados a testar. potencialmente eficazes.
Nos termos do modelo da Vitens, os sócios da empresa Holandesa
financiaram doações de pequeno montante a compensar no
custo da assistência técnica. Enquanto o apoio operacional é
financiado por doadores bilaterais, os investimentos de monta
são-no por projectos mais convencionais de doadores. Os
estudantes locais e jovens profissionais complementam o pessoal
estrangeiro.
Promoção de Operadores privados locais: Para que se
possam minimizar os custos da gestão delegada e assegurar a
sua sustentabilidade, os Contratos devem ser estruturados de
modo a promover a emergência e fortalecimento de Operadores
privados locais e profissionais do sector. A nomeação de directores
para delegados locais (para as capitais provinciais) através de
meios competitivos de selecção que prestavam o seu trabalho
com base em Contratos com incentivos específicos é um modelo
que pode ser replicado.
Gerindo as Expectativas: frequentemente, é maior a
demora da implementação e de se colherem os benefícios das
reformas sectoriais do tipo seguido em Moçambique do que
se assume inicialmente, especialmente por parte de terceiros.
Em Moçambique, o Governo e os líderes do sector geriram
as expectativas projectando de forma realista os resultados,
mantendo os actores interessados locais devidamente informados

7
1. INTRODUÇÃO
1.1. Resumo da Geografia e História do País e continuidade dos líderes do sector nas instituições públicas chave
Moçambique é um país do sudeste de África com uma longa e a perseverança dos restantes parceiros privados permitiram que
linha costeira banhada pelo Oceano Índico, cobrindo uma área a reforma sobrevivesse a tão difícil período. Os seus benefícios
de cerca de 786,000 quilómetros quadrados e uma população estão agora a ser colhidos sob forma de instituições credíveis e
estimada em 21 milhões de pessoas. Trinta e cinco por cento da de significativas melhorias nos serviços.
população vive em áreas urbanas. 1.8 milhões de pessoas vivem Quando em 1992 a prolongada guerra civil terminou, a
na cidade capital, Maputo, e respectiva área metropolitana. O infra-estrutura (sistemas) de abastecimento de água
país está dividido em 11 províncias (veja-se mapa no Anexo C). encontrava-se severamente deteriorada e a partir de meados
A região norte do país inclui as províncias de Cabo Delgado, dos anos 70, poucos foram os novos investimentos realizados.
Niassa e Nampula; o centro, Tete, Zambezia, Manica e Sofala, e Em 1998, o Governo de Moçambique (GdM) adoptou uma
o sul as províncias de Inhambane, Gaza e Maputo (e Cidade de reforma institucional abrangente em prol do desenvolvimento,
Maputo). abastecimento e regulação do serviço nas grandes cidades. O
Depois da independência de Moçambique, em 1975, o país novo enquadramento legal, conhecido por Quadro da Gestão
entrou numa longa e devastadora Guerra civil que se prolongou Delegada (QGD) foi criado e, juntamente, duas instituições
por quase três décadas. Em 1992 foi assinado o Acordo de públicas especializadas. A entidade responsável pela gestão do
Paz entre as partes rivais; a Constituição da Republica datada património do serviço, o Fundo de Investimento e Património
de 1990 criou as bases para uma democracia multipartidária, do Abastecimento de Água (FIPAG), foi encarregue de financiar
e em 1994 as eleições contaram com a participação de cerca e implementar investimentos nos serviços de abastecimento de
de 80 por cento de toda a população recenseada. Com algum água que lhe foram confiados e de contratar terceiros para gerir e
atraso, realizaram-se em 1998 as primeiras eleições para o poder operar esses serviços. O Conselho de Regulação do Abastecimento
local, tendo-se assim conseguido assegurar a representação dos de Água (CRA), autoridade reguladora independente detinha o
interesses locais e autoridade financeira ao nível dos municípios. poder de regulação económica dos serviços de abastecimento de
água sob o QGD.
Com um PIB per capita de US$310, Moçambique é considerado
um dos países mais pobres do mundo. Após a guerra civil, as O FIPAG, em 1999, assinou com uma empresa privada um
infra-estruturas mais não eram do que ruínas e o Governo Contrato de Cessão de Exploração, com a duração de 15 anos,
cedo começou a enfrentar os desafios de reconstrução do relativamente ao abastecimento de água na cidade capital
país. O reassentamento dos refugiados da Guerra civil, a nova Maputo, e Contratos de Gestão, com a duração de 5 anos,
estabilidade da política e as continuadas reformas económicas do serviço de abastecimento de água em quatro capitais de
levaram a uma taxa elevada de crescimento económico. Entre Província. O parceiro privado, a empresa Águas de Moçambique
1994 e 2006, e não obstante a interrupção registada com as (AdeM), foi constituído por um consórcio de Operadores de
cheias de 2000, a media de crescimento anual do PIB era de abastecimento de água estrangeiros e investidores locais.
aproximadamente 8 por cento. Para 2007-2008 o Banco Mundial As devastadoras cheias de 2000 contribuíram ainda mais para a
previa um crescimento médio de 7 por cento. As exportações destruição da infra-estrutura, para o atraso na implementação
incluem o alumínio, castanha de caju, camarão, açúcar, citrinos, de novos investimentos, e assim fortemente concorreram para
madeira, electricidade em alta e gás natural.2 os constrangimentos sentidos no desempenho financeiro dos
serviços. Em 2001 a AdeM sofria sérias dificuldades financeiras –
1.2. O Sector do Abastecimento de Água
exacerbadas pelas cheias de 2000 e atrasos na implementação dos
Urbano E Saneamento
novos investimentos – e em Dezembro de 2001 a SAUR terminou
A reforma do sector do abastecimento de água urbano em
o seu envolvimento. Todavia, estes revezes, o forte compromisso
Moçambique foi iniciada em 1998; durante os primeiros anos
assumido pelo GdM para com a reforma, a dedicação dos
o processo enfrentou graves problemas quando o parceiro
dirigentes chave do sector, a crescente credibilidade das novas
privado líder na empresa Águas de Moçambique se retirou por
instituições do sector, e o continuado apoio dos doadores
causas relacionadas com perdas financeiras. Não obstante, o
asseguraram que as reformas fossem sustentadas.
compromisso do Governo para com a reforma, o profissionalismo

2
Fontes: Banco Mundial, UN Economic Commission for Africa e Governo de Moçambique. Os valores da População e PIB per
capita são estimativas do BancoMundial para o ano de 2006.

8
Em 2003 e 2004, o FIPAG assinou os Contratos revistos no qual Volvidos oito anos de experiência institucional, o FIPAG e o
a contraparte era uma AdeM reestruturada, na qual a empresa CRA amadureceram e tornaram-se entidades públicas sectoriais
Águas de Portugal, até aí um sócio minoritário, tornou-se no influentes que podem servir de modelo a outros países na região.
sócio maioritário da empresa Moçambicana. Recuperando de um O FIPAG, com a introdução de uma forma alternativa e muito bem-
início bastante turbulento e enfrentando uma série de desafios, sucedida de gestão delegada em mais nove Cidades, para a qual
o FIPAG e o CRA, com um forte apoio do Ministro das Obras contou com o apoio do Governo dos Países Baixos e da Vitens,
Públicas e Habitação, da Direcção Nacional de Águas (DNA) e de uma empresa Holandesa de abastecimento de água, contribuiu
outros actores interessados, de forma perseverante prosseguiram ainda mais para a consolidação das reformas. Construindo sobre
com a reforma. Porém, o arranjo não foi isento de problemas: o que já experienciou, o FIPAG deu início ao processo de selecção
o desempenho da AdeM foi afectado pela dificuldade de atrair e contratação da nova fase de contratos de gestão delegada dos
membros para a equipa de gestão que fossem eficazes na sua serviços nas quatro capitais provinciais aonde o Contrato com a
intervenção, pela frequente rotatividade dos membros da equipa AdeM expirou em Março de 2008.
de gestão, por assuntos internos de gestão e também pela falta Não é de admirar que o QGD e os Contratos com a AdeM,
de influência sobre as estruturas decisórias europeias. O FIPAG e o fragilizados com uma série de problemas enfrentados, corressem
CRA tiveram que combater os já habituais desafios trazidos com o risco de serem rotulados como um fracasso. Se bem que a
o processo de capacitação de novas instituições. Da combinação experiência não se possa qualificar como um grande feito,
dos efeitos de todos estes factores resultou que o alcance dos foram realizados significativos progressos e estabeleceu-se uma
objectivos de eficiência e financeiros levou mais tempo do base sólida para o sucesso no futuro. Considerados os desafios
que o esperado. Não obstante estes atrasos, a qualidade do que o QGD enfrentou nos anos iniciais da sua implementação
serviço na maioria das áreas melhorou e à medida que se forem e a sua recuperação, o tema é particularmente rico para um
concluindo os investimentos de capital, espera-se, a cobertura estudo dedicado. Os objectivos deste Estudo de Caso são os
irá rapidamente aumentar já em 2008. O FIPAG está numa boa de documentar a história do QGD e extrair as relevantes lições
posição para atingir a viabilidade financeira total e espera-se que para que os decisores políticos e os profissionais do sector
comece a servir a dívida ao Ministério das Finanças no período em Moçambique e noutros países em desenvolvimento, bem
entre 2010-2012. Os valores estão associados aos créditos como os parceiros internacionais de cooperação, possam delas
concedidos pelo Banco Mundial (BM) através da sua Associação beneficiar.
de Desenvolvimento Internacional (IDA), Banco Africano de
Desenvolvimento (BAD) e Banco Europeu de Investimento (BEI).

ISF-ApD/Agustín Moya

9
2. HISTÓRIA E DESCRIÇÃO
DOS CONTRATOS
2.1. reforma do sector (QGD) para os serviços abastecimento de água urbanos. O
QGD desenvolve o princípio a separação da titularidade do
2.1.1. O QUADRO DA GESTÃO DELEGADA património (activos) das operações, atribuindo a uma entidade
Em 1998, o GdM adoptou uma reforma sectorial que pública autónoma, o FIPAG, a responsabilidade pela primeira e
introduziu os princípios de autonomia, viabilidade financeira estabelecendo que as operações sejam contratadas a empresas
e responsabilização nos serviços de abastecimento de água privadas sempre que tal fosse possível. O diploma defende a
urbanos. Ao tempo da independência, em 1975, a maioria dos recuperação total dos custos dos serviços de abastecimento de
serviços de abastecimento de água urbanos eram operados por água nas áreas urbanas através das tarifas. Ao mesmo tempo que
Operadores municipais semi-autónomos. A principal excepção o QGD centraliza a responsabilidade pela gestão do património
era a Concessão de 50 anos a um Operador privado para os e a adjudicação dos Contratos para as operações, nele também
serviços de abastecimento de água na Beira, a qual formalmente se prevê a eventual descentralização de tais responsabilidades
terminou em 1999. Depois da independência a maioria do para os municípios. A estratégia do GdM é a de que antes que
pessoal especialista, de nacionalidade Portuguesa, retornou a possa decorrer a descentralização, (i) o Governo central deve
Portugal e as unidades de prestação dos serviços de água urbanos desenvolver as infra-estruturas; (ii) as operações devem tornar-se
deterioraram-se muito, resultando em que o Governo central se viáveis; e (iii) os municípios devem estar preparados para assumir
responsabilizasse pelos serviços e necessários investimentos. Com as responsabilidades pelo planeamento, financiamento do
o fim da longa guerra civil, já em 1992, as condições das infra- património e pela contratação de Operadores. Espera-se que as
estruturas do abastecimento de água eram francamente graves e operações venham a ser contratadas a entidades autónomas, de
os prestadores dos serviços não disponham dos recursos básicos preferência Operadores privados, enquanto o que os municípios
necessários para poderem funcionar de forma eficiente. Dado o participam no planeamento e superintendência dos serviços
crescimento descontrolado da população urbana ocorrido após através do Fórum Coordenador da Gestão Delegada (veja-se
a independência, fenómeno posteriormente agravado com a mais abaixo).
guerra e os refugiados, os serviços estavam disponíveis a apenas
O Fundo de Investimento e Património do Abastecimento de
uma pequena parte da população urbana.
Água (FIPAG) foi criado em 1998 e entrou em funcionamento
A reforma do sector de águas em Moçambique iniciou-se em em 1999. O seu mandato compreendia:
1991 quando foi promulgada a Lei de Águas Lei.3 Em 1995,
• Agir como representante do Estado e guardião do
o Governo de Moçambique (GdM) adoptou a Política Nacional
património dos sistemas de abastecimento de água em
de Águas.4 Ambos os diplomas preconizam os princípios e
determinadas vilas e Cidades;
objectivos que orientam o sector, incluindo:
• Gerir o financiamento dos investimentos em tais sistemas;
• Aumentar o acesso da população, especialmente os pobres
e a população rural, aos serviços de abastecimento de água • Adjudicar e supervisionar os Contratos com prestadores
e saneamento; privados para a operação dos serviços de abastecimento
de água em determinadas vilas e Cidades; e
• Melhorar o nível de recuperação dos custos para que os
serviços fossem financeiramente viáveis; • Temporariamente gerir os serviços ainda não transferidos
para o sector privado.
• Limitar o papel do Estado ao estabelecimento de prioridades
e padrões, à promoção do desenvolvimento dos serviços, O contrato programa de três anos celebrado entre o Ministério
à regulação dos serviços e ao investimento na infra- das Obras Públicas e Habitação (MOPH) e o Conselho de
estrutura; Administração do FIPAG define os objectivos estratégicos e
financeiros do FIPAG.
• A provisão dos serviços por empresas autónomas ou por
Operadores privados que almejem atingir a excelência Outro elemento caracterizador da reforma é o papel reservado
financeira, operacional e na gestão. à Direcção Nacional de Águas (DNA), que agora passa a
concentrar-se na orientação política e estratégica do processo
Em 1998 o GdM introduziu o Quadro da Gestão Delegada

3
Lei no 16/91 de 3 Agosto de 1991.
4
Resolução no 7/95 de 8 de Agosto de 1995.

10
de descentralização e desconcentração das operações dos As autoridades municipais participam na supervisão dos serviços
serviços urbanos de abastecimento de água e saneamento. através do Fórum Coordenador da Gestão Delegada que aconselha
A DNA negoceia e monitoria o contrato-programa do FIPAG o Ministro das Obras Públicas e Habitação sobre a implementação
em representação do MOPH, e permanece responsável pelos do QGD e que desempenha um papel importante na selecção
investimentos nos serviços urbanos de abastecimento de água dos membros do Conselho de Administração do FIPAG. As
não cobertos pelo programa do FIPAG e ainda pelos serviços de autoridades locais são também envolvidas no planeamento e
água rural, podendo adjudicar Contratos para a operação desses fiscalização das obras de capital executadas pelo FIPAG nas suas
serviços. respectivas jurisdições.
O Conselho de Regulação do Abastecimento de Água (CRA) foi A Figura 2.1 apresenta um diagrama institucional do QGD.
criado em 1998 e entrou em funcionamento em 2000. A ele
compete a regulação das tarifas, a protecção dos consumidores 2.1.2. Apoio dos Doadores
e o assegurar da sustentabilidade económica dos serviços A continuidade do apoio das instituições de doadores tem sido
de abastecimento de água cuja operação é sustentada pelos uma componente chave do sucesso da reforma. A Associação
Contratos de gestão delegada.5 O mandato do CRA compreende de Desenvolvimento Internacional do Banco Mundial (IDA), o
ainda a promoção da eficácia e do melhoramento dos acordos Banco Africano de Desenvolvimento (BAD), o Banco Europeu
de gestão delegada e a mediação de conflitos, entre a entidade de Investimento (BEI), o Governo dos Países Baixos, a Agência
contratante e o Operador quando estes o solicitarem. O CRA de Desenvolvimento Francesa e outros responderam de forma
e o FIPAG negoceiam para cada uma das áreas de serviço um entusiástica ao QGD e contribuíram com US$450 milhões para
programa de desempenho que inclui objectivos de qualidade de investimentos, assistência técnica e apoio operacional ao FIPAG
serviço e de desempenho financeiro. Os Delegados do CRA para no período de 1999-2007.6 US$8 milhões foram disponibilizados
cada uma das Cidades monitoram o desempenho dos prestadores ao CRA para apoio ao desenvolvimento do quadro de regulação. 7
dos serviços e assistem os consumidores na resolução dos seus Se bem que o FIPAG se encontra numa boa posição para
problemas. num futuro breve atingir o equilíbrio financeiro e começar a

Figure 2.1 – Diagrama Institucional do Quadro da Gestão Delegada em Moçambique

Conselho de Ministros MOPH


ment
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Fórum de Acon a
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Coor. da oeC DNA
Reporta
Gestão
Delegada Contrato Programa
Regulação Económica
CRA Resolução de
FIPAG
Conflitos &
Revisão
Inte
rmé
dia
Contratos de Gestão Delegado

Resolu Operador Operador Operador


ção d
dos Co as Reclama
nsumid ções
ores
Contratos de Abastecimento

(Delegados do CRA nos Municípios)

(consumidores)

5
Decreto 74/98 de 23 de Dezembro de 1998.
6
Em “Outros doadores” incluem-se a European Commission‘s Water Facility, UNDP, CIDA (Canadá), Dinamarca, itália, Portugal, SIDA (Suécia) e Suiça.
7
Entre os doadores do CRA encontram-se a IDA, BAD, UN-Habitat, Swiss Cooperácion e Water Aid.

11
pagar a dívida contraída, o Fundo continuará a depender do • A Remuneração fixa total do Operador durante os
financiamento dos doadores para investimentos adicionais. cinco anos de vigência dos Contratos de Gestão;
Em 2007 existiam já novos projectos de doadores em fase de • O custo das Obras Delegadas;
execução ou ainda em preparação para as áreas de serviço do
FIPAG. Entre eles contam-se US$30 milhões do projecto WASIS • O custo da gestão do programa de investimentos,
(financiado pela IDA e pelo Africa Catalytic Growth Fund) para a preparação dos concursos e serviços de fiscalização de
expansão das redes nas quatro capitais provinciais, para o apoio obras durante os primeiros cinco anos.
ao fortalecimento institucional que permitirá à DNA estender o Uma vez que as receitas com a comercialização de água em
QGD a vilas mais pequenas e para apoio institucional ao CRA. Maputo eram a maior componente do total da proposta
O Global Program for Output-Based Aid (GPOBA), com US$6 financeira (representando cerca de 70 por cento do valor líquido
milhões para subsidiar ligações domésticas para agregados com actual das receitas do Operador estimadas para os primeiros
baixos rendimentos nas áreas periurbanas. Em colaboração com cincos), a renda da cessão de exploração era a componente mais
o FIPAG e a DNA, a Millennium Challenge Corporation (MCC) dos importante das propostas.9 A pontuação técnica tinha como
Estados Unidos da América irá apoiar com mais investimentos, critério base a qualidade das propostas técnicas para os serviços
estimados em cerca de US$35 milhões nas áreas de serviço do em Maputo e nas quatro capitais provinciais.
FIPAG e US$160 milhões para estender as reformas às Cidades
Em Abril de 1999, a empresa Águas de Moçambique (AdeM),
e vilas mais pequenas através de uma adaptação do QGD ao
o consórcio composto pela SAUR Internacional como parceiro
contexto agora prescrito.
maioritário, IPE Águas de Portugal Internacional (empresa detida
pelo Governo de Portugal) e um grupo de cinco investidores
2.2. Os Contratos Originais com a Empresa
Águas de Moçambique locais, foi declarada como proponente seleccionado por ter
melhor combinado as pontuações técnica e financeira. A
2.2.1. Processo de Selecção e Contratação US$0.38/metro cúbico, a renda da cessão de exploração era 35
O GdM inicialmente introduziu o QGD em cinco áreas de serviço por cento mais baixa que os US$0.58/ metro cúbico propostos
que incluíam a capital Maputo no sul, e quatro capitais de pelo candidato mais próximo. No dia 7 de Setembro de 1999
província no centro e norte do país.8 foram assinados o Contrato de Cessão de Exploração de Maputo
e os quatro Contratos de Gestão. A data oficial de posse dos
O processo de selecção e celebração dos Contratos seguiu as
serviços era 1 de Dezembro de 1999.
regras de licitação do Banco Mundial. Em Outubro de 1998, três
consórcios de empresas, pré-qualificados, foram convidados a
2.2.2. Estrutura e Empacotamento dos
participar num processo competitivo de nível internacional. Cada Cinco Contratos
proponente devia apresentar as suas propostas relativamente ao A decisão de adjudicar dois diferentes tipos de Contratos
Contrato de Cessão de Exploração dos serviços de abastecimento mas tratando-os como um só conjunto (empacotamento) foi
de água em Maputo por 15 anos e a quatro Contratos de influenciada por diversos factores: a estrutura descentralizada
Gestão para os serviços na Beira, capital da Província de Sofala; do mercado, herdada do período colonial quando os serviços de
Nampula, capital da Província de Nampula; Pemba, capital da abastecimento de água eram geridos pelas Câmaras Municipais
Província de Cabo Delgado, e Quelimane, capital da Província ou, no caso da Beira, por uma empresa local. Construindo sobre
da Zambézia, cada por períodos de 5 anos. (Veja-se a Tabela 3.1 esta estrutura, a política do Governo foi a de desenvolver as
para informações sobre a população destas e de outras Cidades fundações para a descentralização da responsabilidade pelos
pertinentes para este estudo.) serviços de abastecimento de água: mantendo-os separados e
Os três consórcios apresentaram propostas divididas em parte almejando-se que cada um atingisse a sua própria viabilidade
financeira (com peso de 75 por cento) e técnica (com peso de 25 financeira e tivesse a sua própria tarifa. Assim sendo, um único
por cento). A pontuação de cada proposta financeira tinha por contrato central de cessão de exploração nos termos do qual os
base o valor líquido actual de: cinco sistemas seriam tratados como um único negócio e a uma
mesma taxa do Operador, não era uma opção aceitável.
• Receitas nominais do Operador em Maputo (a proposta do
Operador para a renda da cessão de exploração multiplicada Não obstante, os serviços nas quatro capitais de província não
por um volume nominal de água) durante os primeiros estavam ainda prontos para Contratos individuais de cessão de
cinco anos; exploração. Tal como no Gabão, Mali e Gana aonde os contratos

8
A cidade vizinha de Maputo, Matola, faz parte da área de serviço de Maputo e o Dondo, cidade vizinha da Beira, também faz parte dessa área de serviço.
9
Os valores baixos resultaram numa pontuação mais elevada da proposta financeira.

12
de gestão eram utilizados como um arranjo transitório anterior Custos operacionais projectados: Todos os concorrentes
à introdução de contratos de cessão de exploração ou de apresentaram projecções de custos bastantes similares pois
concessões, esperava-se que os contratos de gestão levassem à todas se basearam nos custos históricos da empresa Águas de
celebração, no futuro, de contratos de cessão de exploração. Maputo.
Diversas foram as razões para que os Contratos fossem Custos de construção associados às Obras Delegadas:
empacotados, i.e., fossem todos adjudicados a um mesmo O conhecimento sobre os preços do mercado para as obras
Operador. Uma prendeu-se com a intenção de evitar sobrecarregar necessárias aos serviços era bastante limitado, porquanto nos
o FIPAG (instituição recentemente criada e enfrentando as últimos 25 anos as empreitadas executadas foram muito poucas.
normais dificuldades de arranque) com a supervisão de Contratos As taxas da AdeM, muito mais baixas que as do candidato mais
com diferentes Operadores. Mais, o empacotamento resolveria a próximo, provaram-se insuficientes.
falta de interesse do candidato em concorrer para a prestação Remuneração pela gestão do programa de Investimento,
de serviços em cidades menores, permitindo-lhe, ao invés que pelo aprovisionamento pela fiscalização: Os valores das
capitalizasse sobre as economias de escala e de âmbito. propostas da AdeM foram subestimados em virtude de um erro.
Desde o início se aceitou que Operador poderia vir a concentrar as A AdeM admitiu o ocorrido durante as negociações do Contrato
suas energias em Maputo à custa das quatro capitais provinciais. Original e solicitou que os valores fossem revistos para mais. O
Por esta razão, o Contrato Original de Cessão de Exploração pedido não foi aceite, mas aquando da renegociação do Contrato
incluía uma cláusula cruzada de incumprimento segundo a estes valores foram aumentados para níveis equivalentes aos da
qual o incumprimento do Contrato de Gestão resultaria no proposta do segundo classificado (veja-se 2.3.1).
incumprimento do de cessão de exploração.
2.2.4. O Contrato de Cessão de Exploração
A situação vivida em Moçambique era bastante diferente da
Original
experimentada pelo Senegal, aonde, em 1995, foi adjudicado
O Contrato de Cessão de Exploração original (OLC) pode ser
um único Contrato de Cessão de Exploração dos serviços em
considerado como uma versão avançada de cessão, utilizada nos
grande parte das maiores áreas urbanas do país. Durante o
contratos celebrados na África Ocidental e Central. Para além de
período colonial do Senegal foi criada uma única empresa de
gerir o programa de investimento do FIPAG para a área de serviço
águas, e após a independência, em 1960, a empresa nacional de
de Maputo e de executar o programa das Obras Delegadas,
abastecimento de água operou serviços em Dakar e em 41 vilas
ambos os serviços mediante pagamento de remuneração, a
por mais de 30 anos.
AdeM assumiu a responsabilidade de, por sua própria conta,
substituir o equipamento operacional, alguns activos menores e
2.2.3. A PROPOSTA DA ADEM
os contadores. Ao contrário dos Contratos de cessão típicos, este
Porque a proposta da AdeM veio a revelar-se irrealisticamente
exigiu que o Operador pagasse mensalmente uma porção fixa da
baixa, é oportuno rever as projecções de custos e receitas em
renda e também uma parte das receitas cobradas.10 Os termos
que se baseou.
mais relevantes do contrato eram:
Receitas projectadas: O parceiro líder na AdeM, a SAUR,
• O FIPAG transferia os bens do abastecimento de água de
tinha a vantagem de, anteriormente ao processo de selecção e
Maputo e Matola para o seu uso e cuidado durante a
contratação, já ter prestado assistência técnica para a melhoria
vigência do Contrato.
das práticas de facturação e comerciais na Matola, cidade
vizinha de Maputo servida até essa data pela empresa Águas de • O pessoal existente era transferido para a AdeM a qual
Maputo. Confortável com a sua familiaridade com as condições assumia a responsabilidade por todos os custos, daí em
vividas na Matola, decidiu ignorar as estimativas do consultor diante, relacionados com o pessoal. O pessoal transferido
independente relativamente ao potencial de receitas na área de não poderia ser despedido durante o primeiro ano do
serviço de Maputo, e calculou as taxas financeiras a partir das Contrato, excepto por razões disciplinares.
suas muito mais altas previsões quanto ao nível de receitas a • A AdeM assumia a responsabilidade pelas operações do
arrecadar. A renda proposta para a cessão de exploração, baixa, abastecimento de água, manutenção de rotina, gestão
era baseada no nível elevado de receitas projectado, o que veio a comercial e financeira e administração.
revelar-se demasiadamente optimista.

10
Para uma aviação a fundo dos contratos de cessão de exploração da África Ocidental e Central, consulte-se “Reforming Water Utilities in Western and Central Africa:
A Quarter Century of Experiences with Public-Private Partnerships,” por Matar Fall, Philippe Marin, Alain Locussol, e Richard Verspyck, Banco Mundial, esperado para
2008.

13
• A AdeM era responsável pela substituição do equipamento e uma Renda Mensal Variável equivalente à
operacional, activos menores tais como pequenas difer ença entre as receitas totais cobradas e as
bombas, e decorridos cinco anos de vigência do Contrato, “receitas da tarifa do Operador para esse mês”,
pelos contadores, tudo por sua própria conta. - Ao FIPAG, as taxas pagas pelos consumidores pela
• A Adem executaria, por conta do FIPAG, as Obras Delegadas instalação de novas ligações, e
que almejavam reduzir a água não contabilizada. Estas - Ao CRA “Taxa de Regulação” de US$20,000
obras incluíam, durante os primeiros cinco anos, a por mês.
substituição de contadores e de ligações danificadas,
a renovação das condutas de distribuição e dos fontanários • A AdeM prepararia o programa anual de investimento e
públicos e ainda a construção de novas ligações durante estudos relevantes, pelo que seria remunerada com 1.21
todo o termo do Contrato. por cento do valor anual do programa. Esta percentagem
foi subsequentemente revista no Contrato de Cessão de
• A AdeM seria compensada através de uma “Tarifa do Exploração (RLC) para 2.5 por cento.
Operador”, fixa, calculada com base nos metros cúbicos de
água facturados e cobrados, independentemente de qual • O FIPAG permaneceria responsável por aprovar o programa
fosse o tipo de consumidor.11 Esta disposição dava ao de investimento e por financiar os investimentos de
Operador incentivos para o serviço prestado nos capital.
fontanários e para a cobrança de tarifas em áreas de • A AdeM planearia, aprovisionaria e supervisionaria a
baixo rendimento similares aos dos serviços junto aos maioria das obras de capital em representação do FIPAG,
consumidores que pagavam tarifas mais elevadas. pelo que seria compensada com 0.94 por cento do valor
• A AdeM devia pagar ou enviar: das obras em causa. Esta taxa foi aumentada no RLC para
4 por cento (2 por cento para aprovisionamento e 2 por
- Ao FIPAG, uma Renda Mensal Fixa de US$35,000 cento para fiscalização das obras).

11
A variação anual da tarifa do Operador durante os primeiros cinco anos do contrato foi muito baixa, e teria sido de MTn 2.735 (cerca de US$0.22) por metro cúbico
no ano 5, ou seja, 2004.

14
• O Contrato previa a realização de revisões periódicas à - Pagamento pelas Obras Delegadas a preços
tarifa do Operador e à fórmula de indexação em cada cinco especificados.
anos, e de realização de revisões intercalares mediante - Pagamento pelos serviços de aprovisionamento e
circunstâncias excepcionais. gestão do investimento a preços especificados.
O sumário mais completo dos termos do OLC comparativamente O sumário mais completo dos termos dos Contratos de Gestão
aos do contrato revisto de cessão de exploração (RLC) consta da Originais (OMC) comparativamente aos do Contrato Revisto
Parte 2 do Anexo A deste estudo. (RMC) consta da Parte 2 do Anexo B deste estudo.

2.2.5. Os Contratos de Gestão Originais 2.3. Transição para uma Nova Relação
Para além dos seus deveres típicos de gestor a AdeM deveria Contratual
ainda gerir o programa de investimento do FIPAG nas quatro Após o parceiro privado líder na AdeM, a SAUR, se ter retirado,
capitais de província. Os termos mais relevantes dos contratos o FIPAG negociou a revisão aos Contratos com os demais
de gestão eram: accionistas liderados agora pela Águas de Portugal Internacional
• Todos os trabalhadores locais continuariam a ser (AdeP). Logo após o arranque das suas operações, a AdeM teve
empregados pelo FIPAG, ficando a AdeM apenas com a problemas financeiros nas operações em Maputo porquanto
gestão do controlo do pessoal e direcção dos concluiu que as condições de operação eram menos favoráveis
trabalhadores. do que as que inicialmente se haviam estimado. As perdas foram
• O FIPAG seria responsável pelos custos com o pessoal, exacerbadas devido às devastadoras cheias de Fevereiro de 2000
infra-estruturas, equipamentos e insumos. que danificaram a infra-estrutura e atrasaram os programas de
reabilitação e de investimento. Aos 21 de Fevereiro de 2001, quinze
• A AdeM prestaria serviços de gestão, incluindo: a
meses após ter tomado posse dos sistemas, a AdeM apresentou
preparação de um Plano Estratégico de Negócios, Planos
um pedido para uma Revisão Intercalar da taxa do Operador e da
Anuais de negócios, elaboração de diversos outros planos,
fórmula de indexação no Contrato de Cessão de Exploração. Um
códigos de práticas, manuais de operações, pesquisas de
auditor independente designado pelo FIPAG em concordância
mercado, etc.
com a AdeM, concluiu que os critérios para a verificação de uma
• A AdeM seria responsável pela operação e manutenção, alteração material das circunstâncias não estavam preenchidos
captação, tratamento e distribuição de água; uma vez que muitas das alterações citadas pela AdeM não
aprovisionamento de insumos; controlo de fugas, gestão estavam fora do seu controlo. No entanto, o Contrato permitia
das operações comerciais e financeira. que o CRA pudesse instruir as Partes no sentido de se realizar
• À AdeM era exigido que preparasse e concluísse o programa uma Revisão Intercalar e o Regulador, julgando que a restauração
de treinamento acordado. do equilíbrio financeiro era do interesse dos consumidores, assim
decidiu. As negociações sobre os aumentos dos preços e taxas
• A AdeM deveria planear, aprovisionar e supervisionar as
praticados no Contrato de Cessão de Exploração prolongaram-se
obras de capital em representação do FIPAG.
até Agosto de 2001, mês em que as Partes chegaram a acordo.
• A AdeM executaria, por conta do FIPAG, as Obras Delegadas
Não obstante, a empresa mãe da SAUR International, a Bouygues,
incluindo a renovação da rede existente e ligações, e ainda
sob pressão dos seus accionistas, decidiu vender a SAUR e eliminar
a instalação de novas ligações.
projectos geradores de prejuízos. Nos finais de Dezembro de
• Não obstante a importância dada à criação de serviços 2001, a SAUR terminou a sua participação na AdeM.
descentralizados que fossem viáveis, os Contratos originais
de gestão não exigiam que o Operador alocasse pessoal 2.3.1. O Memorando de Entendimento e
dedicado para a gestão dos serviços nas quatro capitais a Renegociação dos Contratos
provinciais. A AdeM continuou a desempenhar os serviços a coberto de um
• A remuneração da AdeM incluía: Memorando de Entendimento (MdE), isto enquanto decorria a
renegociação dos contratos. Aos 15 de Dezembro de 2001, o
- Um valor global relacionado com a conclusão do
FIPAG e demais accionistas da AdeM assinaram um Acordo de
programa de treinamento acordado, apresentação de
Alterações de acordo com o qual a SAUR deixava de ser sócio na
relatórios e continuidade do abastecimento,
AdeM e transferia o valor das suas acções. O FIPAG e a AdeM
- Pagamentos de incentivos para o atingir de objectivos viriam a assinar o MdE no qual se estabeleciam as bases para a
de desempenho. AdeM continuar a operar, bem como os princípios orientadores

15
das revisões a negociar nos Contratos de Cessão de Exploração teve também que ser coberta pelo GdM até que os Contratos
e de Gestão.12 fossem aprovados pela IDA, o que veio a acontecer em 2004.
Contudo, durante os primeiros dois anos de implementação dos
Estes desenvolvimentos criaram uma desolação entre os doadores
Contratos (2000-2002) e o período de vigência do MdE (2002-
que apoiavam os acordos existentes. A possibilidade de se lançar
2004), a implementação das obras de capital financiadas pela
um novo concurso chegou a ser discutida com o FIPAG, tendo-
IDA e por outros doadores ficou atrasada. Este facto parece
se porém concluído que um novo concurso provavelmente não
prender-se com a falta de familiaridade da AdeM’s relativamente
atrairia um nível satisfatório de competitividade. Consideradas as
aos procedimentos dos doadores tanto como com os problemas
circunstâncias, e de modo a evitar mais atrasos no alcance dos
de arranque tanto na AdeM como no FIPAG; consequentemente
objectivos desejados, concluiu-se que a melhor opção era a de
os desembolsos para as obras foram muito reduzidos.
renegociar o contrato com o consórcio reestruturado e liderado
pela AdeP, desde que o consórcio preenchesse os requisitos O período de vigência do MdE deu oportunidade a que
de qualificação os quais assegurariam que o desempenho dos outros aspectos dos Contratos fossem também fortalecidos:
Contratos fosse satisfatório. a organização e a redacção dos Contratos melhoraram; as
obrigações do FIPAG e da AdeM, bem como um vasto número de
Durante a implementação do MdE o FIPAG e a AdeM negociaram
assuntos relacionados com os procedimentos a seguir, os quais
diversos aumentos, incluindo à tarifa do Operador no Contrato
viriam a ser especificados com grande detalhe. As estruturas
de Cessão de Exploração em Maputo; os preços unitários das
de supervisão e de governação também foram melhoradas. À
Obras Delegadas; a remuneração pela gestão do programa, do
data de assinatura dos Contratos originais tanto o FIPAG como
aprovisionamento e da fiscalização, e finalmente a remuneração
o CRA eram instituições muito recentes, tendo posteriormente
da gestão nos Contratos das quatro Cidades. Com excepção
evoluído num entendimento em que na prática, utilizassem,
da nova tarifa do Operador em Maputo, a qual seria aplicável
as suas próprias competências relativamente à supervisão do
apenas para o futuro, os demais valores revistos retroagiram a
Contrato de Cessão de Exploração e da AdeM. A nova redacção
Janeiro de 2001.
dos Contratos apresentou-se como uma oportunidade para
Uma vez que as tarifas do consumidor não foram imediatamente que a referida distinção fosse articulada de forma clara, por
alteradas para que reflectissem a taxa do Operador agora elevada, exemplo, o papel do CRA na aprovação dos contratos de adesão
o montante variável da renda devida ao FIPAG pelo sistema de dos consumidores e nas determinações resultantes das revisões
Maputo foi reduzido. Durante os 23 meses de vigência do MdE, periódicas e intercalares do Contrato de Cessão de Exploração
o GdM cobriu a diferença. O financiamento da IDA para o apoio tornou-se mais explícito.
operacional aos serviços nas quatro capitais de província e às Obras
Uma vez assinados os Contratos de Cessão de Exploração e
Delegadas permaneceu nos níveis especificados nos Contratos
de Gestão revistos, respectivamente em 2003 e 2004, o Banco
originais. A diferença entre as taxas originais e as renegociadas

12
A decisão dos proprietários da SAUR de se retirarem de Moçambique não foi a única ocasião em que as decisões tomadas na Europa e não directamente relacionadas
com a situação vivida em Moçambique tiveram um impacto negative na capacidade da AdeM de honrar os contratos. A aprovação final do MdE foi ainda mais difícil
porquanto nessa altura vivia-se uma mudança de Governo em Portugal, tendo vindo a ser designado um novo presidente do conselho de administração da AdeP.

16
Mundial atribuiu um crédito suplementar de US$15 milhões A Parte 1 do Anexo A lista as provisões mais relevantes do
para cobertura do aumento das remunerações pela gestão RLC, e inclui comentários relativamente a melhorias e outras
e preços unitários, retroactivamente e para o futuro, e para a notas de relevo.
continuação do apoio operacional aos serviços nas quatro
capitais de Província.13 A data de fecho do crédito da IDA foi 2.3.3. O Contrato de Gestão Consolidado
prorrogado em 2004 por mais dois anos para que se concluíssem O Contrato de Gestão Revisto (RMC) assinado aos 28 de Janeiro
as obras pendentes e para que os novos Contratos pudessem de 2004 e válido por três anos, consolidou os quatro Contratos
ser implementados. Em 2006 foi prorrogado por mais um ano originais num único acordo, nos termos do qual à AdeM é exigido
com base na ocorrência de eventos extraordinários, sobretudo as que dedique mais recursos à gestão dos serviços nas quatro
cheias, que provocaram ainda mais atrasos nas obras. capitais de Província. Durante a vigência dos Contratos originais e
do MdE, a AdeM, na esperança de capturar economias de escala
2.3.2. O Contrato de Cessão De Exploração e de âmbito, centralizou a gestão sénior de todas as Cidades
Revisto
em Maputo e não obstante a existência de Contratos distintos,
O Contrato de Cessão de Exploração Revisto (RLC) outorgado
as operações eram como se de um único negócio se tratasse.
entre o FIPAG e a AdeM tornou-se eficaz em Abril de 2004 e
Quando os custos operacionais de Maputo revelaram-se mais
caducará aos 30 de Novembro de 2014, quinze anos depois da
altos do que se esperava, os recursos para as outras áreas foram
data de início do Contrato original. Muitas foram as novidades
reduzidos ainda mais, o que viria a resultar na deterioração do
trazidas pelo RLC, em especial:
desempenho comercial nas capitais de província. O RMC tratou
• As tarifas e taxas foram aumentadas como acima se este problema e incorporou outras alterações dignas de serem
descreveu, e a taxa do Operador foi fixada em MTn 8.0 reparadas:
por metro cúbico para as facturas cobradas em 2003
• O pessoal da AdeM obrigatoriamente residente nas quatro
(cerca de US$0.33), aumentando para MTn 9.5 em 2006
cidades foi aumentado para um total de seis, tendo-se
(cerca de US$0.40). Daí em diante poderia ser alterada
exigido mais à AdeM para que alocasse pessoal dedicado
durante uma revisão periódica.
às quatro áreas de serviço sob gestão delegada.
• O Contrato foi pormenorizado na parte da especificação
• Foi criada uma conta/reserva especial para apoiar a
dos requisitos operacionais. Todos os serviços necessários
implementação do aprovisionamento de insumos
foram especificados no Anexo sobre Serviços.
operacionais de carácter essencial.
• Uma pesquisa das condições dos bens, a ser conduzida cada
• Os arranjos remuneratórios foram significativamente
dois anos, tornou-se a base para se distinguir a
alterados: a taxa de base foi aumentada e foram
responsabilidade da AdeM de manter e reparar o
acrescentados dois tipos de taxa com base nos resultados
equipamento pesado, contadores de água e da própria
apresentados.
rede, da do FIPAG de substituição dos bens gastos com o uso.
• Foi introduzida a possibilidade de recurso a um auditor
• A AdeM assumiu a responsabilidade de renovar e substituir
independente para avaliação do desempenho do Operador
a rede por sua própria conta após a conclusão do DWP.
e para actualização dos objectivos.
• Depois de concluído o DWP, a AdeM tornar-se-á responsável
• O Contrato de gestão foi separado do de cessão de
pelas novas ligações, às quais factura, cobra e retém as
exploração (com contas separadas, pessoal distinto e com
receitas (ao invés de serem redireccionadas para o FIPAG
a exigência de que o gestor não dependesse dos escritórios
como até então era a regra).
de Maputo e pudesse lidar directamente com o FIPAG e
• Os requisitos para que a AdeM se possa qualificar para outras autoridades).
receber subsídios foram especificados de forma clara.
O RMC deveria ter caducado no final de Março de 2007, três
• A frequência das revisões periódicas da tarifa do Operador e anos após ter entrada em vigor, mas o FIPAG aproveitou a
da fórmula de indexação alterou-se de cinco para quatro oportunidade para prorrogar o Contrato por mais um ano até
anos. Março de 2008 para que se pudessem concluir as obras de capital

13
A IDA nunca financiou nenhuma porção do preço a pagar pela e com a cessão de exploração de Maputo.

17
e a preparação dos futuros Contratos de gestão delegada para as de grande monta – Xai-Xai (capital da Província de Gaza), a
quatro capitais provinciais. Com a retirada da AdeM em Março cidade vizinha de Chókwe, Inhambane (capital da Província de
de 2008, o FIPAG tomou temporariamente conta da gestão dos Inhambane) e ainda a cidade de Maxixe. A Vitens e o FIPAG
sistemas e selectivamente, e contratou especialistas técnicos por outorgaram um contrato com duração de três anos, ao abrigo
prazos curtos até que a transição para o novo quadro contratual do qual a empresa Holandesa passou a disponibilizar pessoal e
esteja concluído. recursos para o fortalecimento da gestão, melhoria dos serviços
e treinamento do pessoal.14 Este arranjo foi concebido como
A Parte 1 do Anexo B lista as provisões mais relevantes do RMC,
e inclui comentários relativamente a melhorias e outras notas um passo transitório que ajudaria a preparar os quatro serviços
de relevo. O sumário mais detalhado das disposições do RMC, para uma forma mais convencional de delegação da gestão a
por contraste com as do Contrato de Gestão Original (OMC), é Operadores privados.
apresentado na Parte 2 do Anexo B. A Vitens acarretou o custo da sua contribuição, principalmente
a nível de recursos humanos e custos associados, e o Ministério
2.4. Parcerias na Gestão para os Serviços para a Cooperação do Desenvolvimento dos Países Baixos (DGIS)
em mais Nove Cidades prestou apoio para os custos com as operações e manutenção.
Em 2004, o FIPAG e a empresa Holandesa de água, a Vitens Em 2007 a Vitens fez uma contribuição de cerca de €0.5 milhão
N.V introduziram um contrato inovador para o apoio da gestão do seu fundo Water for Life Fund para pequenos projectos e
dos serviços em quatro Cidades pequenas e de tamanho médio treinamento adicional que não estavam incluídos no contrato.
na região sul. Em 2004, o Governo transferiu ao FIPAG a O acordo com a Vitens era regido por um contrato bem detalhado
responsabilidade pelos serviços de abastecimento de água em em termos de obrigações, condições e requisitos de desempenho
quatro cidades do sul aonde o BAD financiava investimentos similares aos incluídos no contrato de gestão com a AdeM,

14
A Vitens é uma sociedade holding privada com subsidiárias operacionais detidas por mais de 100 municípios Holandeses, nos quais opera os serviços de abastecimento
de água. A Vitens e os seus accionistas municipais adoptaram o objectivo de apoiar os países mais pobres no alcance das Metas de Desenvolvimento do Milénio (MDMs).
Em alguns casos a Vitens presta gratuitamente serviços de assistência técnica; noutros os serviços são prestados a coberto de contratos financiados pelos doadores. Nestes
últimos, a empresa não retém nenhuma parte dos lucros derivados das suas actividades no país de acolhimento, usando-os para financiamento de projectos de desen-
volvimento e programas de treinamento para o alcançar das MDMs. A Vitens é da opinião que as suas intervenções em países em desenvolvimento permitem que o seu
pessoal adquira valiosas experiências profissionais.

18
excepto em que a Vitens não recebia nenhuma remuneração interpretação das diferenças no desempenho das duas empresas.
pela sua gestão ou desempenho.15 Se bem que o contrato A importância de que se revestem os contratos da Vitens é que
não fosse nem um contrato de gestão nem um contrato de eles demonstram uma atitude inovadora por parte tanto do
assistência técnica convencionais, tratava –se de um documento FIPAG como da Vitens e oferecem um modelo potencialmente
mais formal e intenso do que um acordo de princípios. Pode ser preparatório ou alternativo para situações em que não estejam
melhor entendido no contexto de uma parceria para a gestão, na preparadas para os modelos convencionais de participação
qual a Vitens era responsável por desenvolver sistemas de gestão, privada, ou quando existam outras barreiras aos convencionais
executar as Obras Delegadas, produzir planos estratégicos de Contratos com privados.
negócios e manuais de operações e ainda por treinar o pessoal.
O primeiro contrato nas quatro Cidades do sul caducou em 2.5. Arranjos para Servir os Pobres e as
Dezembro de 2007 e foi prorrogado por mais cinco anos. O novo Áreas Periurbanas
acordo prevê que cerca de 80 por cento do custo da assistência Inicialmente, os Contratos com os Operadores privados e
técnica seja financiado pelo Governo Holandês ao invés da os programas associados de investimento davam primazia à
Vitens. reabilitação para redução das perdas de água e ao aumento da
capacidade de produção, mais do que ao aumentar do número
Em 2006 a Vitens e o FIPAG outorgaram um contrato similar
de ligações e da extensão da cobertura da população pobre.
(no qual uma parte significativa da assistência técnica seria
A AdeM, nos termos do RLC, não é explicitamente obrigada
financiada pelo Governo Holandês) para mais cinco Cidades na
a melhorar os serviços prestados aos pobres em Maputo, mas
região centro de Moçambique: Chimoio (capital da Província de
dado que a cidade de cimento já está praticamente coberta
Manica), a cidade próxima de Gondola, Manica, Tete (capital
pelos serviços de abastecimento de água, a maior parte das
da Província de Tete) e Moatize. Note-se que apenas o primeiro
novas ligações domésticas deveriam ser instaladas nas áreas de
período de cinco anos de vigência do primeiro contrato foi
expansão e nas áreas periurbanas aonde vivem agregados de
examinado neste estudo.
baixos rendimentos. Tanto a AdeM como a Vitens devem preparar
Não obstante as semelhanças das responsabilidades e obrigações, um Plano de Serviços aos Grupos de Baixo Rendimento para as
os contratos da Vitens são bastante diferentes dos da AdeM áreas de serviço dos respectivos Contratos de Gestão. Estes planos
devido, desde logo, à ausência de expectativas de lucros. Para incluem uma avaliação dos serviços dos fontanários existentes e
mais, os arranjos com a Vitens beneficiaram da experiência um plano de acção para prestação de serviços direccionados a
entretanto adquirida pelo FIPAG no que toca à superintendência grupos de baixos rendimentos tal como aprovados pelo CRA.
sobre a AdeM. Assim é que deve ser analisada com prudência a

15
Tal como para o RMC, os parâmetros são específicos para cada área de serviço.

19
3. RESULTADOS
A análise de resultados seguidamente apresentada teve por nos futuros contratos de gestão delegada (i.e., contratos de
base os dados e informações obtidos durante o trabalho de cessão de exploração e de gestão).
campo realizado em Outubro de 2007, os dados finais sobre o A responsabilidade pelos atrasos deve ser partilhada entre o
desempenho do FIPAG em 2007 subsequentemente recebidos e FIPAG e a AdeM. O FIPAG tinha a relação privilegiada com os
informação adicional obtida durante o ano de 2008. doadores e a responsabilidade legal de aprovar os Contratos e
solicitar desembolsos, mas a AdeM, agindo como representante
3.1. Investimentos e Reabilitação
do FIPAG, era suposto executar a preparação, aprovisionamento,
3.1.1. Projectos de Obras de Capital implementação e fiscalização. Este esquema requeria uma forte
Os objectivos do Segundo Projecto Nacional de Desenvolvimento comunicação e coordenação entre o FIPAG e a AdeM, mas tal
de Água (PNDA II) eram os de melhorar a confiabilidade do relação nunca se chegou a desenvolver. Alguns dos problemas
serviço, reduzir a água não contabilizada e estabelecer as bases iniciais podem ser atribuídos à “tenra idade” do FIPAG e à sua
para futuras expansões da rede e de ligações. As obras de capital inexperiência. Outra razão foi o facto da AdeM se revelar incapaz
incluíam a reabilitação das redes existentes e a expansão das de trazer para as equipas, pessoal com bastante experiência no
capacidades de produção e distribuição em alta. A expansão das planeamento e implementação de investimentos de capital, e
redes necessárias para aumentar a cobertura de modo significativo particularmente nos procedimentos de licitação das agências de
seria atingida por ulteriores projectos.16 A implementação de doadores.
projectos de obras de capital geridos pela AdeM nas suas áreas Outro factor que resultou de e também contribuiu para os atrasos
de serviço foi deferida. As obras de capital financiadas pela IDA e na implementação foi o de alguns dos projectos executivos e
agendadas para estarem concluídas em 2004 apenas o foram em especificações, preparados antes dos Contratos de gestão
2007, e as obras financiadas pelo BAD, incluindo um reservatório delegada, se terem revelado inapropriados ou considerados como
crítico para o garantir da disponibilidade de água em Maputo, tecnicamente complexos para o contexto local. Em alguns casos,
foram apenas concluídas no início de 2008. os projectos já haviam sido identificados há mais de oito anos e
Quando os Contratos de Cessão de Exploração e de Gestão foram as condições desde então foram-se alterando. Todos estes, vários,
inicialmente concebidos, a delegação das responsabilidades projectos, tiveram que ser redesenhados o que novamente levou
por seleccionar, contratar e supervisionar ao Operador parecia a mais atrasos e derrapagens nos orçamentos.
ser uma boa ideia. Se bem que o RLC e o RMC especificassem Estes problemas foram finalmente resolvidos em 2006 após o
e distinguissem os papéis do FIPAG como proprietário dos FIPAG e a AdeM terem participado num workshop de uma semana
património e da AdeM como Operador de forma bastante mais para clarificar responsabilidades e estabelecer procedimentos.
clara, eles retiveram nas suas disposições a delegação à AdeM Nessa altura acordou-se que a AdeM deixaria de ser responsável
das referidas responsabilidades. Partia-se do pressuposto que o pela preparação dos Documentos de Concurso. Se bem que a
Operador estaria altamente motivado para concluir investimentos implementação se tenha agilizado, as obras de capital financiadas
que lhe permitissem aumentar os seus lucros, e que o arranjo pelo PNDA II não puderam ser concluídas dentro do prazo revisto
iria promover a selecção e implementação das obras adequadas de fecho e que terminava em Março de 2007, em grande parte
às necessidades dos sistemas, facilitaria a implementação do devido às terríveis cheias sofridas na Beira durante a primavera
projecto e reduziria risco de atrasos. Estas projecções não vieram de 2006 e em Quelimane em 2007. De modo a acomodar-se
a confirmar-se. Devido em parte à falta de experiência e também esta situação, a data de término do crédito da IDA foi prorrogado
em parte a circunstâncias e eventos mais desafortunados, o até 30 de Março de 2008.
facto é que a implementação das obras de capital ficou atrasada,
As mesmas responsabilidades de gestão das obras de capital
os custos de capital aumentaram e as melhorias operacionais
foram delegadas à Vitens nas suas áreas de serviço quando esta
previstas não foram atingidas. Considerada a desacreditada
empresa começou a prestar assistência técnica ao FIPAG em
experiência e a necessidade de fazer com que os Operadores
2004. A implementação das obras nessas áreas beneficiou das
se concentrem, nos assuntos operacionais, o FIPAG decidiu não
lições aprendidas pelo FIPAG e pela AdeM, e da capacidade da
tornar a incluir a elaboração de projectos executivos, a preparação
Vitens de chamar pessoal experiente à medida que se tornasse
de concursos e a fiscalização dos programas de obras de capital
necessário. A primeira fase dos investimentos financiados pelo

16
Banco Mundial, Relatório No. 19131 MOZ, Project Appraisal Document for NWDP II, May 12, 1999.

20
BAD foi constituída por um projecto independente para as substituição das redes, contadores e ligações danificadas sem ter
quatro Cidades do sul aonde a Vitens prestou serviços de gestão que aderir aos procedimentos de licitação dos doadores.
(cerca de US$5.5 milhões) que se concluiu em 2007, e a segunda
Dado que os preços destas obras estavam incluídos na proposta
fase (cerca de US$6.2 milhões) esperava-se que viesse a ser
financeira do Operador, as regras de licitação dos doadores e do
implementada em 2008.
Governo não lhes eram aplicáveis. Partiu-se do princípio que o
Operador teria um incentivo para direccionar os financiamentos
3.1.2. Reabilitação e Substituição de Redes para as Obras Delegadas aonde eles eram mais necessários, o
e Ligações Domiciliárias que por sua vez resultaria no aumento da facturação e menos
O Programa de Obras Delegadas foi uma inovação que permitiu água não contabilizada. Infelizmente, e tal como para o
ao Operador executar de forma flexível as obras de reabilitação e

Caixa 1. Será que a delegação de


responsabilidades quando estejam em
causa volumosos investimentos de
capital é uma má ideia?
Não obstante o recente desempenho favorável dos
serviços, o FIPAG concluiu que a inclusão dos serviços de
selecção, contratação e fiscalização dos programas de
obras de capital nos Contratos de Gestão e de Cessão
de Exploração não se revelava uma boa alternativa. A
justificação era a de que a gestão das obras de capital
requer competências diferentes das exigidas para as
operações e que a responsabilidade adicional de gerir
as obras de capital impediu a AdeM de concentrar a
sua atenção em matérias operacionais, as quais eram
já suficientemente difíceis. No futuro é provável que o
FIPAG venha a contratar separadamente a prestação
destes serviços.
É relevante que se examinem outras experiências para
se tentar determinar se este pressuposto é sempre
verdadeiro, pois por exemplo o contrato de gestão
recentemente concluído para o serviço em Joanesburgo
reflecte uma experiência diametralmente oposta. Neste
caso, o Operador privado, JOWAM, era responsável por
identificar e gerir os investimentos de capital e os resultados
foram bastante positivos: o arranjo levou a melhorias
significativas na rapidez e eficiência do aprovisionamento,
permitiu que se eliminassem os excessos com os custos,
e ainda contribuiu para o melhoramento da qualidade do
serviço. As principais diferenças no caso sul africano são a
inexistência de uma entidade detentora do património17,
e não havia que observar regras de doadores pois os
investimentos eram financiados pela cidade.

Fonte: Philippe Marin, Jean-Pierre Mas, e Ian Palmer, Using a


Private Operator to Establish and Strengthen a Corporatized
Public Water Utility, The Management Contract for
Johannesburg Water (draft work in progress), Banco Mundial,
Fevereiro de 2008.
______________________________________________________

17
A JOWAM foi contratada pelo Governo Municipal de Joanesburgo,
o qual detém os bens. A preparação, negociação e monitoria dos
contratos estava confiada a uma Unidade de Gestão de Contratos,
parte integrante da administração municipal. ISF-ApD/Agustín Moya

21
programa de obras de capital, a implementação do DWP nas o DWP é considerado como um instrumento potencialmente
áreas de serviço da AdeM foi diferida. Originalmente prevista a eficiente e flexível de promoção de melhoramentos na rede. O
sua conclusão dentro de um prazo de dois anos a contar da data DWP avançou com regras e princípios que presentemente foram
de eficácia dos Contratos Originais, a maioria das obras viriam a absorvidos pelo novo modelo, popular entre os doadores, de
ser terminados em Setembro de 2007. Não obstante os atrasos, Ajuda com Base em Resultados.

Caixa 2. O que leva a que um Projecto seja gerido com sucesso?


Em 2001 e na Zâmbia, a Empresa Holding detentora do Património Mineiro e dos Serviços Municipais (AHC-MMS)
adjudicou à SAUR International um contrato de gestão com base no desempenho para a reabilitação e gestão dos
serviços de abastecimento de água, saneamento e resíduos sólidos em 5 centros mineiros.18 A AHC-MMS é uma entidade
legal criada para desenvolver os serviços até então operados pela divisão de serviços municipais da Zambia Consolidated
Copper Mines. A SAUR, nos termos desse contrato, devia identificar os requisitos aplicáveis à reabilitação de uma rede
com pouca informação documental e pobremente mantida e assistir a AHC-MMS na contratação e fiscalização das
obras. O Banco Mundial através de um crédito específico financiou a gestão do contrato, a capacitação institucional da
AHC-MMS, e as obras de reabilitação. (O projecto não incluía nenhumas obras de capital de vulto). A implementação do
programa de reabilitação atrasou-se porque foram subestimados os prazos para assinatura do contrato de gestão, para
o estabelecimento da operação conjunta da SAUR e AHC-MMS e para a determinação das soluções técnicas apropriadas
à rede. Não obstante os atrasos iniciais, a reabilitação foi rapidamente executada, o tempo perdido foi recuperado e o
contrato concluído de forma satisfatória. Mesmo durante a vigência inicial do contrato, e apesar dos atrasos nas obras de
reabilitação, a introdução de alterações operacionais resultou numa melhoria significativa das operações. A cobertura das
operações e o custo da manutenção aumentaram de 55 por cento para 91 por cento num período de cinco anos.
Porque será que este contrato, com o mesmo Operador privado inicialmente contratado para servir Moçambique e
num país sem um bom quadro legal, foi muito mais bem-sucedido do que a experiência vivida em Moçambique?
Provavelmente porque: (i) se tratava de um único contrato de gestão mediante o qual o Operador não assumia nenhum
risco comercial; (ii) o arranjo era muito menos ambicioso e tinha por objecto um sistema muito limitado que servia
cinco cidades e uma população total de 300,000 pessoas; (iii) as instalações de produção e a rede, se bem que em más
condições, eram suficientes para cobrir a demanda e não havia obras de capital de vulto que devessem ser aprovisionadas
de acordo com as regras dos doadores; (iv) se bem que a área de serviço fosse economicamente desanimadora, não tinha
sentido os efeitos nefastos da guerra nem de qualquer desastre natural de grande escala; e (v) o pessoal de gestão foi
enviado por um único Operador internacional. Em Moçambique e nos momentos iniciais de crise chegaram a estar em
Maputo gestores de topo tanto da SAUR como da AdeP, os quais recebiam instruções, respectivamente de Paris e de
Lisboa, o que ainda mais dificultou o já problemático processo decisório.
Não subsistem dúvidas que a implementação bem-sucedida de um projecto e de uma parceria público-privado é em si
mesmo crucial para o estabelecimento das atitudes e condições que pautarão pela sustentabilidade de longo prazo. A
sustentabilidade a longo termo do esforço não é certa, pois não chegou a ser concluída a abrangente reforma institucional
iniciada, incluindo o estabelecimento do quadro legal aplicável, e as decisões tarifárias eram imprevisíveis. Esta situação é
francamente contrastante com a vivida em Moçambique, aonde existe um quadro legal e institucional credível e estável.
Apenas o tempo dirá se uma ou outra experiência e respectivas condições, são mais valiosas a longo prazo.

Fonte: Implementation Completion Report, Republic of Zambia Mine Township Services Project, Report No. 35722, Banco Mundial,
19 de Junho de 2006

18
O contrato não implicava nenhum risco comercial e a SAUR concluiu-o em 2004.

22
3.2. Melhoramento nos Serviços fonte de abastecimento de água de 83 por cento da população
periurbana de Maputo durante o ano de 2006. Os restantes 17
3.2.1. Cobertura por cento recorreram a poços privados ou a outros fontanários
Os projectos de investimento iniciais de apoio ao QGD previam públicos (não do FIPAG) ou a bombas manuais.
modestos aumentos à cobertura dos serviços e o desempenho foi
A cobertura média das ligações domésticas, torneiras de quintal
consistente com as expectativas. Tal como referido anteriormente,
e fontanários do FIPAG nas quatro capitais provinciais aonde os
o foco do PNDA II era aumentar a produção, a capacidade
serviços eram geridos pela AdeM foi de 31 por cento em 2007;
de distribuição em alta e a reabilitação das redes existentes.
nas quatro Cidades do sul aonde a gestão era desempenhada pela
Consideradas as demoras na conclusão das obras de produção
Vitens, a cobertura atingiu os 48 por cento. Com base nos dados
e o consequente adiamento da expansão das redes, a cobertura
muito limitados dos estudos de beneficiários elaborados em 2002
total dos sistemas do FIPAG permaneceu baixa, particularmente
e 2003, estes valores deviam rondar os 65 a 75 por cento se se
nas áreas periurbanas. A Tabela 3.1 apresenta dados sobre o
incluíssem os consumidores que compraram água aos vizinhos.
número de ligações e cobertura.
O número de pessoas servidas pelo FIPAG nas cinco áreas de
Em Maputo, no final do ano de 2007, o FIPAG relatava que 36 por
serviço da AdeM durante os cinco anos compreendidos entre
cento da população metropolitana era servida pela AdeM através de
2002-2007 (através de ligações domésticas, torneiras de quintal
ligações domésticas, torneira de quintal ou fontanários públicos.19
e fontanários), aumentou para 35 por cento, uma média de
Esta percentagem não inclui o grande número de pessoas que
crescimento de mais de 6 por cento ao ano. O total da população
compra água de ligações domésticas ou de torneiras de quintal
nessas áreas aumentou para 12.5 por cento durante este mesmo
dos vizinhos. O estudo sobre os beneficiários promovido em 2006
período, o que representa uma média de crescimento de cerca de
pelo CRA para a Área Metropolitana de Maputo concentrou-se nos
2.4 por cento ao ano. Consequentemente, o número de pessoas
bairros periurbanos. Nele, diz-se, que 34 por cento da população
servidas cresceu 2.6 vezes mais que a taxa de crescimento da
tem uma ligação domiciliária ou torneira de quintal ou utiliza um
população. Estes ganhos foram conseguidos apesar dos atrasos na
fontanário público, e 26 por cento obtêm água através de ligações
conclusão das obras de capital e do corte de muitas ligações ilegais
domésticas ou de torneiras de quintal dos vizinhos, apesar de a
nos primeiros anos desse período. Logo que as obras de capital
revenda de água a partir de ligações domésticas ser proibida.20 Se
de vulto financiadas pelo PNDA II aumentaram a capacidade na
estes valores são representativos de toda a Área Metropolitana de
maioria das áreas de serviço da AdeM, a reabilitação e expansão
Maputo, então cerca de 60 por cento da população de Maputo
das redes e o aumento da cobertura tornaram-se as prioridades
recebeu água da AdeM em 2006.
dos projectos subsequentes, tais como o Projecto Water Services
Um número crescente de pequenos operadores privados (POPs) and Institutional Support (WASIS).23 Ao longo do período de
surgiu para colmatar as necessidades de bairros não servidos dois anos compreendido entre 2005 e 2007, os números da
pela AdeM, dentro ou fora da Área de Serviço de Maputo. população servida nas áreas dos contratos da Vitens aumentou
Estes POPs faziam furos privados e abasteciam os seus clientes em 115 por cento, tendo-se tal facto registado em virtude de um
através de pequenos sistemas e/ou fontanários. As estimativas significativo aumento no número de fontanários operacionais.
sobre o seu número são discrepantes o que pode ser o resultado
de utilização de diferentes definições. Um estudo realizado em Aumento de 35% no total de população
servida pela empresa Águas de Moçambique
2006 por Davis e Bhatt constatou a existência de 210 POPs 1,200,000
operando redes independentes.21 22 A pesquisa desenvolvida
1,000,000
para o estudo sobre os beneficiários constatou que os pequenos
800,000
operadores privados serviam, em 2006, cerca de 23 por cento
600,000
da população periurbana o que é um aumento significativo dos
400,000
9 por cento estimados em 2001. Com esta informação conclui-
200,000
se que a AdeM e os POPs, conjuntamente, foram a principal
0
2002 2007

19
A área de cessão de exploração é um pouco menor que a área metropolitana pelo que comparativamente a cobertura dentro da área de serviço é um pouco maior.
20
SAL Consultoria em Desenvolvimento Social, Lda., Avaliação de Satisfação dos Consumidores: Abastecimento de Água na Aglomeração de Maputo, Relatório Final,
23 de Abril, 2007, pp. 9-10.
21
Davis, Jenna and Bhatt, Jigar. Small-Scale Private Providers of Water Supply in Maputo: A Profile of Small Network Operators’ Costs, Revenues and Prices – Relatório
Final (Draft). Março de 2006.
22
Em 2007 um representante da AMATI, uma associação de Operadores privados em Maputo estimava existirem 400 pequenos operadores privados na área metropolitana
de Maputo operando redes com um total de 22,000 ligações e cerca de 300 fontanários.
23
Po projecto WASIS de US$30 milhões é financiado pela IDA e pelo Africa Catalytic Growth Fund, administrado pelo Banco Mundial.

23
Tabela 3.1 – Totais e Aumentos de Ligações e Cobertura das Áreas sob os Contratos de Gestão Delegada e Contratos de Apoio à Gestão
por referência ao final do ano de 2007

Áreas de Contracto - AdeM Áreas Apoiadas - Vitens

Maputo Beira Nampula Pemba Quelimane Chókwe Xai-Xai Inhambane Maxixe


Ligações
Ligações domiciliárias totais activas no final 97,978 15,235 10,030 5,024 4,024 4,301 5,770 3,863 1,848
de 2007
Aumento das ligações, desde 2002 nas áreas 18,590 2,670 4,257 1,355 1,417 1,021 689 1,048 845
da AdeM, e desde 2005 nas áreas da Vitens (+23%) (+21%) (+74%) (+37%) (+54%) (+31%) (+14%) (+37%) (+84%)
Cobertura (percentagem de população
abastecida
Ligações domiciliárias e fontanários em 2002 33 22 19 54 9 51 29 35 8
(áreas da AdeM), em 2005 (áreas da Vitens)
Ligações domiciliárias e fontanários em 2007 36 32 31 47 23 56 53 56 32
Ligações domiciliárias em 2007 27 13 10 17 8 22 25 29 8
Fontanários em 2007 9 19 21 30 15 34 28 27 24
Compra água ao vizinho * 25* 31* 22*
População total da área de serviço em 2007 1,800** 576 474 142 240 94 114 65 104
(000s)

* Os dados sobre a percentagem da população que compra água aos vizinhos são de 2006 para Maputo, 2002 para a Beira, e 2003 para Pemba.
** O valor é o da população de toda a área metropolitana. A área da cessão de exploração é um pouco menor.
Fontes: FIPAG, Indicadores de Desempenho, 2002-2007. CRA, Avaliação de satisfação dos consumidores: Abastecimento de água na aglomeração de Maputo (2007),
na Beira (2003) e na Pemba (2003).

3.2.2. Serviços para os Pobres mensal mínimo de 100 MTn (cerca de US$4) com dez metros
Servir os pobres, particularmente em Maputo, continuou a ser cúbicos, consumidos ou não. Um estudo tarifário entretanto
um desafio, mas em 2007 foram tomadas medidas positivas realizado recomendou a redução da tarifa mínima (veja-se
para melhorar o acesso de agregados de baixos rendimentos Secção 3.3.1 infra.).
a melhores serviços de abastecimento de água. Com excepção As entrevistas aos beneficiários revelaram que o custo de uma
de Maputo, em 2007, 50 por cento ou mais da população ligação ao serviço da AdeM em Maputo (2.300 MTn ou cerca de
com acesso à água da AdeM recebeu o serviço através de US$88) era ele próprio um forte de constrangimento, tanto mais
fontanários. A Tabela 3.2 demonstra que em sete das nove áreas que o valor correspondia ao dobro do que era devido por uma
de serviço, o número de fontanários operacionais aumentou de ligação ilegal.
forma expressiva durante o período de 2002 ou 2003 até 2007.
Atenta a esta situação, o projecto financiado pelo GPOBA iniciado
Diferentemente, tanto em Maputo como em Pemba o número
em 2008 incluiu a instalação de 40,000 ligações subsidiadas nos
de pessoas servidas por fontanários diminuiu enquanto o número
agregados familiares das áreas periurbanas das cidades servidas
de ligações domésticas aumentou. O estudo de 2006 sobre os
pela AdeM.
beneficiários em Maputo concluiu que muitos dos pobres não
estavam dispostos a pagar pelo serviço dos fontanários porque O FIPAG e a AdeM reconheceram que seriam necessárias
este era muito mal gerido. Ao invés, optaram por comprar águas adaptações ao quadro institucional em vigor uma vez que a
aos vizinhos servidos com ligações domésticas ou recorrendo a empresa convencional que é a AdeM pode não ser a entidade
outros meios de abastecimento. melhor posicionada para gerir os serviços nos bairros pobres das
áreas periurbanas. Em Maputo, o FIPAG, o CRA, a AdeM e os
O estudo sobre os beneficiários em Maputo concluiu ainda que
municípios discutiram com várias ONGs diferentes arranjos de
a estrutura tarifária e o custo das ligações estavam para além
gestão para os fontanários, mas ainda não se tinha materializado
das posses dos agregados mais pobres. Em 2006, a factura
um projecto piloto. Entretanto, a AdeM havia começado a lidar
média mensal de uma ligação doméstica ou torneira de quintal
com este desafio recorrendo a parcerias com as comunidades
do FIPAG/AdeM correspondia a 8.2 por cento de dois salários
periurbanas para a gestão dos serviços dos fontanários. O FIPAG
mínimos mensais.24 Este valor resultava em parte do facto da
considerava a oportunidade de legalizar os POPs em Maputo.
estrutura tarifária para as ligações domésticas incluir um encargo

24
SAL Consultoria, op. cit., pp. 39-40 e pp. 77-82. Considerava-se que quatro por cento fosse financeiramente comportável.

24
Tabela 3.2 – Número de Fontanários e Estimativa da População servida por Fontanários em cada Área de Serviço, 2002-2007

Áreas de Contracto - AdeM Áreas Apoiadas - Vitens

Maputo Beira Nampula Pemba Quelimane Chókwe Xai-Xai Inhambane Maxixe

Ano Fontanários

Número de Fontanários 313 114 87 92 21 n.a. n.a. n.a. n.a.


2002
População servida por Fontanários 156,500 57,000 43,500 46,000 10,500 n.a. n.a. n.a. n.a.

Número de Fontanários 438 125 86 125 23 35 43 18 13


2003
População servida por Fontanários 219,000 62,500 43,000 62,500 11,500 17,500 21,500 9,000 6,500

Número de Fontanários 429 107 72 86 23 33 43 20 14


2004
População servida por Fontanários 214,500 53,500 36,000 43,000 11,500 16,500 21,500 10,000 7,000

Número de Fontanários 430 137 84 85 27 35 43 20 14


2005
População servida por Fontanários 215,000 68,500 42,000 42,500 13,500 17,625 21,500 10,000 7,000

Número de Fontanários 319 143 112 88 35 33 25 26 14


2006
População servida por Fontanários 159,500 71,500 56,000 44,000 17,500 16,500 12,500 13,000 7,000

Número de Fontanários 314 219 199 85 72 64 64 35 50


2007
População servida por Fontanários 157,000 109,500 99,500 42,500 36,000 32,000 32,000 17,500 25,000

Tendência 2003-2007 - 29% + 75% + 131% - 32% + 213% + 83% +49% + 94% + 285%

n.a.: Dados não disponíveis.


Fonte: FIPAG, Performance Indicators, 2002-2007.

O CRA, utilizando os seus poderes de estabelecer as tarifas e os dados tal como presentemente são apresentados e tratados. É
rever os contratos com os consumidores, encorajava a reforma contudo evidente que a qualidade do serviço progrediu nas áreas
na gestão dos fontanários e o licenciamento dos revendedores de serviço sob gestão delegada. O parâmetro mais desencorajador
de água. A cobertura de algumas das áreas periurbanas de é o número de horas de disponibilidade do serviço em Maputo.
Maputo expandia-se com a construção de pequenos sistemas Virtualmente nenhum dos consumidores nas primeiras cinco
com captação de água subterrânea e com a delegação da sua áreas de serviço colocadas sob a jurisdição do FIPAG recebiam,
gestão a pequenos prestadores de serviços. em 1998, o serviço durante 24 horas por dia. No final do ano de
2007, a água estava disponível durante 24 horas por dia a todos
3.2.3. Qualidade de Serviço
os consumidores da Beira e de Quelimane, 22 horas por dia em
A qualidade de serviço nas áreas de serviço da AdeM melhorou
Nampula e Pemba, mas apenas uma média de 14 horas por dia
mas as melhorias não foram atingidas dentro dos prazos
em Maputo.
projectados. Esperava-se que como resultado do QGD os
programas de investimento e reabilitação e os progressos na Em 2007, o número médio de dias entre a recepção do pedido
gestão e nas operações levariam a significativos avanços na para uma ligação e a entrega da obra era de 15 dias nas áreas de
qualidade do serviço, medido como o número médio de horas serviço da AdeM. O número médio de dias entre a apresentação
diárias de serviço, tempo requerido para responder aos pedidos de uma reclamação e a sua resolução era de 32 dias nas áreas de
de prestação de serviços e às reclamações dos consumidores serviço da AdeM e 15 nas áreas da Vitens. Em 1998 os prazos de
e a percentagem de amostras conformes com os padrões de reposta não eram monitorados. Em 2007 o sistema de facturação
qualidade para a água potável. utilizado em Maputo não era ainda satisfatório. Devido à grande
percentagem de facturas calculadas com base em estimativas
A Tabela 3.3 apresenta uma selecção de dados sobre a qualidade
e outros problemas na facturação, corolários de um software
do serviço para cada uma das áreas de serviço nos anos de 1998,
comercial inadequado, havia numerosas reclamações dos
2002 ou 2004, e 2007. Os dados para 1998 não estão totalmente
consumidores relativamente aos pagamentos.
disponíveis e os que estão não são directamente comparáveis com

25
Tabela 3.3 – Qualidade do Serviço nas Áreas cobertas pelos Contratos de Gestão Delegada e Contratos de Apoio à Gestão

Áreas de Contracto - AdeM Áreas Apoiadas - Vitens

Maputo Beira Nampula Pemba Quelimane Chókwe Xai-Xai Inhambane Maxixe


Disponibilidade de Água

1998: Percentagem de consumidores com 80 95 100 100 100 n.a. n.a. n.a. n.a.
menos de 24 horas de serviço/dia

1998: Percentagem de consumidores com 30 30 0 20 50 n.a. n.a. n.a. n.a.


mais do que 4 horas de serviço/dia

2002: Média de horas/dia em que serviço 12 9 17 17 9 n.a. n.a. n.a. n.a.


está disponível
2007: Média de horas/dia em que serviço 14 24 22 22 24 24 14 24 16
está disponível

Qualidade da Água

2007: Percentagem de amostras não 5 2 0 0 0 12 0 0 0


cumprindo os níveis de coliformes

n.a.: Dados não disponíveis.


Fontes: República de Moçambique, Ministério das Obras Públicas e Habitação, DNA, Participação dos Serviços do Sector Privado nas 5 províncias em Moçambique,
Caderno de encargos, Vol. 1, Licitação de procedimentos, Setembro de 1998. FIPAG, Indicadores de Desempenho, 2002-2007; Banco Mundial, Ajuda de Memória,
NWDP II, Missão de Revisão de Implementação, Nov. 5-16, 2007.

Em Agosto de 2007, as cidades do Chókwe e de Inhambane 3.3. Tarifas, Eficiência e Desempenho


tinham 24 horas de serviço. Maxixe era servida durante 16 horas Financeiro
por dia, e Xai-Xai por 14. (Não existem dados comparáveis para
anos anteriores). O número médio de dias entre a recepção do 3.3.1. TarifAs
pedido para uma ligação e a entrega da obra nas quatro áreas Durante o período de 2002-2007 foram introduzidos aumentos
de serviço da Vitens era de sete. Não obstante, um funcionário significativos da tarifa nas áreas de serviço da AdeM para que
público numa das quatro cidades do sul comentou que parte se possibilitasse o atingir da recuperação total dos custos. A
do pessoal das empresas deveria adoptar uma atitude mais Tabela 3.4 ilustra a evolução das tarifas médias de referência e as
“orientada para a satisfação do cliente”. tarifas domésticas mínimas para cada uma das áreas de serviço.
Durante o período de 2002-2007, as tarifas médias de referência
Em 1998 a qualidade da água não era testada nem registada
aumentaram em termos reais em cerca de 34 por cento em
de forma regular e as evidências sugerem que poucas seriam as
Maputo e entre 25 a 60 por centro nas quatro outras áreas de
amostras que cumpririam com os padrões. Em 2007 as tarefas
serviço, o que corresponde a uma média de 5 a 10 por cento
de monitoria e controlo da qualidade da água estavam já bem
por ano. A tarifa doméstica aplicável aos primeiros dez metros
fixadas em todas as áreas de serviço. Em Maputo, a percentagem
cúbicos de consumo (o consumo mínimo), aumentou em termos
de amostras que não cumpriam com os padrões de qualidade
reais em cerca de 74 por cento em Maputo e entre 80 a 125 por
de água potável estava levemente acima dos 5 por cento; no
centos nas outras quatros áreas de serviço. O aumento na tarifa
Chókwe era de 12 por cento, e noutras áreas era igual a zero ou
mínima rondou os 12 a 18 por cento ao ano, mas a amplitude
dentro de limites aceitáveis.
dos aumentos começou a diminuir em 2006-2007 quando a
. Média de número de Horas / Dias de Abastecimento tarifa média começou a permitir a recuperação total do custo
30 com o serviço.
2002 2007
25 24 24 A tarifa doméstica mínima é particularmente interessante porque,
22 22
tal como referido mais acima, em 2006 ela ultrapassava o nível
Hours / Day

20
17 17
15 14 do que seria financeiramente comportável para os agregados
12
10 9 9
mais pobres. Relativamente a este assunto note-se que o recente
estudo tarifário do CRA recomendou a redução do consumo
5
mínimo/tarifa para cinco metros cúbicos por mês à taxa de
0
Maputo Beira Nampula Pemba Quelimane

26
Tabela 3.4 – Evolução das Tarifas Reguladas pelo CRA, 2002-2007 e 2006-2007 (tarifas em MTn)

Áreas de Contracto - AdeM Áreas Apoiadas - Vitens

Maputo Beira Nampula Pemba Quelimane Chókwe Xai-Xai Inhambane Maxixe

Ano Tarifas Médias e Mínimas

Tarifa média de referência (per m3) 6.9 5.9 6.6 5.2 6.4 n.a. n.a. n.a. n.a.
2002
Tarifa Doméstica Mínima (10 m3) 42.4 38.4 34.8 30.7 35.1 n.a. n.a. n.a n.a.

Tarifa média de referência (por m3) 13.6 12.6 12.0 11.7 11.8 8.2 7.3 8.9 8.9
2006
Tarifa Doméstica Mínima (10 m )
3
100 100 100 100 100 62.4 62.4 62.4 62.4

Tarifa média de referência (por m3) 15.1 13.7 13.5 13.4 13.0 10.5 10.3 11.7 11.2
2007
Tarifa Doméstica Mínima (10 m3) 120 112 112 112 112 90 90 90 90

Modificação em Percentagem Nominais e Verdadeiros

Nominais 118 133 106 159 103 n.a. n.a. n.a. n.a.
% Alteração 2002-2007 Tarifa Média
Verdadeiros 34 43 27 60 25 n.a. n.a. n.a. n.a.

Nominais 183 192 222 265 219 n.a. n.a. n.a. n.a.
% Alteração 2002-2007 Tarifa Mínima
Real 74 80 98 125 96 n.a. n.a. n.a. n.a.

Nominais 11 08 13 14 10 28 41 31 26
% Alteração 2006-2007 Tarifa Média
Real 03 00 04 06 02 19 31 21 17

Nominais 20 12 12 12 12 44 44 44 44
% Alteração 2006-2007 Tarifa Mínima
Real 11 04 04 04 04 33 33 33 33

n.a. : não aplicável – Em 2002 as Tarifas não eram reguladas pelo CRA.
Fonte: CRA

50 a 60 MTn, o que corresponde a uma diminuição de cerca ano de 2007, a média tarifária nessas quatro áreas aumentou em
de 50 por cento do valor devido. As tarifas para os consumos termos reais em cerca de 17 a 31 por cento e as tarifas domésticas
não domésticos e para os grandes consumidores domésticos mínimas aumentaram em 33 por cento. Estes aumentos, à
teriam que ser aumentadas para compensar a perda de receitas primeira vista desproporcionados, eram necessários porquanto
esperadas com a cobrança do consumo mínimo. os níveis tarifários iniciais eram bastante baixos.
Os aumentos das tarifas não afectaram a remuneração da
3.3.2. Indicadores de Eficiência
AdeM. Tal como referido na Secção 2.3.2 deste relatório, a Taxa
Tabela 3.5 retrata os indicadores de desempenho específicos
do Operador (valor nominal multiplicado pelo volume de água
para cada uma das nove áreas de serviço.
cobrado em cada mês) estava fixada no Contrato de Cessão
de Exploração de Maputo e era semestralmente ajustada para A tentativa de redução da água não contabilizada (ANC) foi
reflectir o custo da inflação e mudanças nas taxas de câmbio. desapontadora e permaneceu como um grave problema em todas
A revisão periódica levada a cabo em 2007 não resultou no as áreas de serviço. Os elevados valores de ANC (por exemplo,
aumento da taxa do Operador. As remunerações anuais pela 57 por cento em Maputo, 71 por cento na Beira, 57 por cento
gestão nas outras quatro áreas incluíam um montante fixo e no Xai-Xai) eram um problema recorrente em todas as áreas de
outros encargos não relacionados com a tarifa. serviço do FIPAG que não tinha melhorado nos últimos anos
apesar do melhoramento da rede levado a cabo sob os auspícios
Em 2006, o CRA começou a regular as tarifas nas quatro áreas
do DWP. 25 O financiamento do DWP no quadro do PNDA II tinha
de serviço apoiadas pela Vitens, e a partir desse ano e durante o

25
ANC = (volume produzido – volume facturado) ÷ (volume produzido) e inclui as perdas físicas, consumo ilegal e outros consumos sub ou sobre estimados. Normalmente
não inclui o consumo contado mas não facturado, por exemplo a água para combate aos incêndios.

27
esgotado mas, Segundo a AdeM, mais de 70 por cento da rede em fortemente contribuiu para os elevados níveis de ANC. A AdeM,
Maputo permanecia por reabilitar. Os doadores que financiariam em 2007, começou com as autoridades locais do distrito da Matola
as futuras obras de reabilitação (EIB, União Europeia, a Agencia um programa piloto de atracção das comunidades, nos termos do
Francesa de Desenvolvimento e os Holandeses) chamaram a qual quaisquer aumentos do número de ligações resultantes da
atenção para que não é necessário substituir toda a rede para monitoria melhorada dos contadores, a identificação e controlo
se reduzir as perdas de água, devendo ao invés os programas das ligações ilegais e o controlo do vandalismo eram informações
de reabilitação direccionarem-se para a redução das perdas. a partilhar com a comunidade. Os primeiros resultados foram
A AdeM também notou que o programa de investimento não encorajadores.
tinha perspectivado as obras nas condutas para a distribuição Os rácios de cobrança melhoraram desde a introdução do
em alta de Maputo, as quais se tinham tornado nas principais QGD mas Maputo, Nampula e Quelimane necessitavam de
fontes de perdas de água técnicas e comerciais. Especialmente mais melhoramentos. Os documentos de concurso datados de
em Maputo, muitas ligações ilegais eram abastecidas a partir 1998 para a contratação da cessão de exploração e da gestão
das condutas adutoras. Outros notaram que o Operador privado mostravam rácios de cobrança nas quatro capitais provinciais
nas Filipinas, a Manila Water, foi bem-sucedido na redução de que variavam entre os 0.45 e os 0.71.27 Os documentos de
água não creditada em mais de 10 por cento através da redução
1998 não incluíam nenhuma informação sobre a cobrança em
das ligações ilegais iniciada antes de se terem arrancado com os
Maputo. Em 2002, os rácios de cobrança nas áreas de serviço
grandes projectos de reabilitação.
da AdeM variavam entre 0.61 em Pemba até 0.93 na Beira e em
Se bem que a política do FIPAG e da AdeM seja implementar 2007 de 0.84 em Quelimane para 0.96 na Beira. Em Maputo os
100 por cento de contadores, a pesquisa do estudo sobre os rácios pioraram durante o período 2003-2006 mas melhoraram
beneficiários dos agregados periurbanos conduzida em 2006 para 0.87 em 2007. Não obstante a melhoria vivida, o valor do
em Maputo revelou que apenas 65 por cento das ligações rácio permaneceu um factor importante quando considerado o
domésticas na amostragem da pesquisa tinham contadores, e fraco desempenho financeiro na Capital.
destes apenas 77 por cento funcionavam e dos que funcionava,
O número de trabalhadores por cada 1000 ligações em Maputo
apenas 67.5 por cento eram de facto sujeitos a leituras por
era bastante auspicioso mas permaneceu elevado nas demais
parte dos funcionários. Isto significa que apenas 50 por cento
áreas. Em Maputo, e como resultado do aumento das ligações
das ligações domésticas da AdeM nas áreas periurbanas tinham
e a subcontratação de funções de apoio não permanentes/
contadores em funcionamento e que apenas estavam a ser
fundamentais, o rácio desceu de 10/1000 para 5.4/1000, um
lidos 34 por cento dos contadores nas ligações domésticas
nível favorável quando comparado com as melhores grandes
periurbanas. Os restantes clientes eram facturados com base
empresas de água africanas.28 Na Beira, Nampula, Quelimane
em estimativas, tarifas fixas pré-pagas ou não sabiam qual era
e Pemba o rácio médio do pessoal era de 15/1000 e nas outras
a base da facturação do seu consumo, estimando-se ainda que
quatro cidades do sul era de cerca de 19/1000, valores altos
11.7 por cento das ligações domésticas nas áreas periurbanas
mesmo se considerando que rácios elevados são inevitáveis nos
pesquisadas eram ilegais.26 Se bem que estes dados estatísticos
sistemas mais pequenos. A abordagem do FIPAG perante este
se refiram apenas a áreas periurbanas e que provavelmente problema foi similar a estratégias utilizadas noutros países: os
tenham exacerbado a seriedade do problema, eles demonstram rácios diminuíram e continuariam a diminuir à medida que o
a dinâmica do desafio enfrentado pela AdeM. número de ligações aumentasse.
A vandalização dos contadores constituía um sério problema
que prejudicava a facturação com base no consumo medido. 3.3.3. Desempenho Financeiro da AdeM
Na ausência de contadores funcionais, a AdeM facturava com em Maputo
base numa tarifa fixa ou estimativa de consumo. Suspeitava- As operações da AdeM desenvolvidas ao abrigo do Contrato
se que muitos dos consumidores que eram assim facturados de Cessão de Exploração de Maputo não eram lucrativas e o
aproveitavam para vender água aos vizinhos, uma prática que pagamento ao FIPAG do montante da Renda Variável não era

26
SAL Consultoria, op. cit. pp.33-34.
27
Um rácio de cobrança de 0.95 é considerado como bom.
28
Este rácio não inclui a componente de recursos humanos dos serviços contratados a terceiros. As empresas de água da África Ocidental e Central de grande dimensão que
são eficientemente geridas empregam 3-6 pessoas por cada 1000 ligações (Reforming Water Utilities in Western and Central Africa: A Quarter Century of Experiences
with Public-Private Partnerships, Banco Mundial, draft, Jan.2008.) No Uganda, a muito eficiente empresa pública NWSC emprega 6.5 pessoas por 1000 (NWSC Annual
Report 2007). Estes padrões aplicam-se a grandes empresas de água com 25,000 ou mais ligações. As empresas eficientes mais pequenas normalmente têm rácios
mais altos.

28
feito com pontualidade. As perdas da AdeM no ano de 2006 variável devida ao FIPAG, e em 2007 os pagamentos atrasados
ascendiam a E 6 milhões, mas em 2008 o desempenho estava montavam a cerca de 1.5 milhões de dólares. Visto que as rendas
a melhorar. O fraco desempenho financeiro da AdeM deveu-se, do Contrato de Cessão de Exploração de Maputo constituíam
em parte à sua incapacidade de reduzir a água não contabilizada, a principal fonte das receitas necessárias para a cobertura das
aumentando assim as cobranças, e a falta de capacidade operações do FIPAG, esse atraso criou um sério constrangimento
de produção para poder prover ao aumento das ligações. financeiro para esta instituição. Consequentemente, e já nos
É importante notar que o sucesso deste tipo de contratos na finais de 2007, a Garantia de Pagamento foi executada para
Costa do Marfim, Senegal e Nigéria esteve relacionado com o compensação dos montantes em dívida. Considerava-se,
drástico aumento das ligações conseguido durante os primeiros entretanto, a oportunidade de criação de uma conta escrow
anos de vigência dos contratos.29 O elevado custo do contrato (depósito em garantia) para resolver este problema.
de assistência técnica com a AdeP constituía mais um fardo Em 2007, o director geral da AdeM em Maputo acreditava que
limitativo da viabilidade financeira da AdeM.’ Depois de oito os benefícios derivados dos novos investimentos que entretanto
anos de operações todos os gestores de topo da AdeM eram estavam a ser realizados não seriam gozados até 2012-2013,
ainda estrangeiros e a sua contratação não estava dependente o que se revelava tarde demais para a AdeM cobrir as suas
do cumprimento de objectivos de desempenho. perdas antes do termo do Contrato de Cessão de Exploração,
A AdeM atempadamente pagava a taxa trimestral de regulação, em 2014. Todavia, tanto o Assessor Independente como o CRA,
ao CRA, e o montante fixo da renda mensal, ao FIPAG; porém, após a Revisão Periódica levada a cabo em meados de 2008,
já havia entrado em mora no pagamento do montante da renda eram da opinião que atingindo e mantendo um nível razoável de

Tabela 3.5 – Eficiência e Desempenho Financeiro do FIPAG nas Áreas de Serviço cobertas pelos Contratos de Gestão Delegada e
Contratos de Apoio à Gestão em 2007 (Valores Monetários Expressos em Milhares de MTn)

Áreas de Contracto - AdeM Áreas Apoiadas - Vitens

Maputo Beira Nampula Pemba Quelimane Chókwe Inhambane Maxixe Xai-Xai

Eficiência

Água não contabilizada .57 .71 .44 .51 .65 .58 .37 .44 .57

Rácio de cobrança 2002 .81 .93 .70 .61 .68 n.a. n.a. n.a. n.a.

Rácio de cobrança 2006 .79 .83 .75 .85 .74 n.a. n.a. n.a. n.a.

Rácio de cobrança 2007 .87 .96 .89 .95 .84 .90 .86 .97 .97

Pessoal por 1000 ligações 1998 10 16.5 20 31.5 28 n.a. n.a. n.a. n.a.

Pessoal por 1000 ligações 2007 5.4 15.5 14.4 17.7 17.1 19.5 20.4 16.2 17.9

Desempenho Financeiro

Receitas n.a. 73,036 52,949 29,849 21,410 14,312 12,599 6,453 17,209

Custos Operacionais (incl. depreciação) n.a. 92,706 47,535 36,629 24,347 11,477 14,305 5,979 16,289

Receitas Operacionais n.a. (19,670) 5,414 (6,780) (2,937) 2,835 (1,706) 474 920

Taxa de recuperação de O&M n.a. 0.79 1.11 0.82 0.88 1.25 0.88 1.08 1.06

- taxa de câmbio ref. 2006 n.a. +18% +10% +55% +19% +26% -13% -16% +2%

Receitas positivas projectadas para n.a. 2009 * 2010 2009 * 2010 * *

n.a.: Dados não disponíveis.


* Já foi atingido um nível positivo nas receitas operacionais.
Fontes: FIPAG, Indicadores de Desempenho, 2007; FIPAG, Sumário do Plano de Negócios, 10.15.07; Republica de Moçambique, Ministério das Obras Públicas e Habitação,
DNA, Participação dos Serviços do Sector Privado nas 5 províncias em Moçambique, Cadernos de Encargo, Vol. 3, Informações de Licitação, 1998.

29
Matar Fall, Philippe Marin, Alain Locussol, and Richard Verspyck, Reforming Water Utilities in Western and Central Africa: A Quarter Century of Experiences with Public-
Private Partnerships (draft), Banco Mundial Jan.2008.

29
desempenho, a AdeM poderia cumprir com as expectativas dos programa de Obras Delegadas e um especialista em relações
seus sócios no ano de 2014. Em 2008 o desempenho financeiro com os clientes. O custo de manter um grupo tão grande de
da AdeM-Maputo prosperou e o pagamento das rendas pela estrangeiros era muito alto e o FIPAG estava preocupado com a
cessão de exploração tornou-se mais regular. não progressão no desenvolvimento e promoção do pessoal local
para posições de gestão.
3.3.4. Desempenho Financeiro do FIPAG nas
Tal como anteriormente referido, o RMC exigiu que a AdeM
Quatro Cidades Geridas pela AdeM
disponibilizasse seis especialistas residentes para a prestação
O desempenho financeiro nas quatro capitais provinciais
dos serviços nas quatro capitais provinciais, e ainda que fosse
melhorou de forma progressiva. Os dados sobre desempenho
contratado o pessoal necessário para guarnecer as áreas de
financeiro apresentados na Tabela 3.5 demonstram que a partir
especialidade especificadas no Anexo sobre Gestão de Pessoal. O
de Outubro de 2007 a taxa de recuperação da O&M na Beira,
RMC especificava que os especialistas residentes deveriam viver
Pemba e Quelimane variou entre 0.79 a 0.88 e que em Nampula
na Área de Serviço (colectivamente as quatro áreas de serviço nas
era de 1.11.30 Nas três áreas de serviço aonde em 2007 se vivia
quatro capitais provinciais) mas não especificava que pelo menos
uma situação negativa nas Receitas Operacionais (i.e., taxa de
um deveria viver em cada uma das quatro Cidades.
recuperação da O&M menor de 1.0), começou a verificar-se que
as receitas aumentavam mais depressa que os custos e que o Inicialmente a AdeM dedicou um especialista para residir em
melhoramento da taxa de recuperação da O&M nos anos mais cada uma das quatro cidades provinciais e trabalhar no escritório
recentes era bastante forte. do FIPAG que existia em cada uma das cidades. Cada um destes
especialistas viajava até aos escritórios do FIPAG nas outras
Estes resultados são importantes porque indicavam que estas
cidades para aconselhar sobre matérias das respectivas áreas de
áreas de serviço tinham atingido, ou estavam prestes a atingir,
especialização. O perito em gestão geral e o especialista técnico
o ponto que lhes permitiria contribuir para o pagamento dos
viviam na Beira, prestando aconselhamento aos escritórios do
empréstimos concedidos pelo Banco Mundial, BAD e BEI. Mais
FIPAG em todas as quatro cidades. Este arranjo não funcionou
importante ainda, estes resultados mostram ao FIPAG que os
bem parcialmente porque era necessária a especialidade em
serviços nas áreas de serviço maiores são bons. A cidade de
gestão geral e os especialistas residentes que trabalhavam
Nampula teve resultados positivos durante dois anos e para a
nos escritórios do FIPAG eram técnicos e não gestores. A sua
Beira e Quelimane projectavam-se resultados positivos para
presença em cada uma das Cidades não melhorou a gestão
2009.
dos serviços e chegou mesmo a comprometer a assumpção de
3.3.5. Desempenho Financeiro do FIPAG NAS responsabilidades por parte dos directores locais.
Áreas de Serviço em que Conta com o Em 2005 o FIPAG e a AdeM acordaram em que todo o pessoal
Apoio da Vitens expatriado alocado às quatro cidades provinciais passaria a estar
O desempenho financeiro dos serviços apoiados pela Vitens baseado na Beira (em escritórios diferentes do do FIPAG na
estava também a melhorar. Os dados apresentados na Tabela 3.5 Beira), e a partir daí exerceriam as suas funções de assistência à
revelam que em Outubro de 2007 a Taxa de Recuperação de O&M gestão, regularmente visitando as quatro áreas de serviço aonde
no Chókwe, Maxixe e Xai-Xai, era superior a 1.0; contrariamente davam apoio técnico à implementação. Independentemente de
a esta tendência, note-se que a taxa em Inhambane chegou a ser como a equipa de gestão foi organizada e preparada, a AdeM
de 1.01 em 2006, tendo porém o seu desempenho, em Outubro não conseguiu desenvolver uma estratégia de apoio gestão que
de 2007, caído para 0.88. fosse viável e o FIPAG viria a ter que assumir o planeamento
estratégico para os estabelecimentos.
3.4. Composição das Equipas do Operador
Privado Quer nos Contratos Originais quer nos Contratos Revistos de
Cessão de Exploração e de Gestão, muitos dos especialistas
3.4.1. Equipa da AdeM disponibilizados pela AdeM eram especialmente contratados para
A organização do pessoal nas equipas de gestão da AdeM era esse efeito e não propriamente pessoal dos quadros de operações
por vezes problemática. da SAUR em França ou da AdeP em Portugal. Esta é uma prática
A AdeM, em 2007, tinha seis expatriados em posições de gestão comum nestes tipos de contratos. Se bem que a experiência em
em Maputo: director geral, director das operações comerciais, trabalhar em países em vias de desenvolvimento e conhecimentos
director das operações técnicas, director financeiro, gestor do de línguas sejam tão valiosas como a experiência de trabalho no

30
A Taxa de Recuperação de O&M é o rácio das receitas comparativamente aos custos operacionais (incluindo depreciação). Assim é que um rácio de 1.0 indica que as
receitas são iguais aos custos operacionais; menos de 1.0 indica que os custos excedem as receitas e mais do que 1.0 indica que as receitas excederam os custos.

30
contexto do país de origem, esta prática sofre de sérios defeitos, internacional, é prática da Vitens enviar os seus quadros para
porquanto o pessoal contratado pode não estar familiarizado prestarem assistência técnica aos países em desenvolvimento. O
com a cultura societária da empresa líder. Nestes termos, parte pessoal é encorajado e recompensado por desempenhar estas
das forças que serviram de base para a selecção da proposta tarefas. Na realidade, estes serviços fora do país são considerados
vencedora não chegam a concretizar-se na implementação do essenciais para a progressão na carreira. O Chefe de Equipa das
contrato. Importa ainda notar que, do ponto de vista prático, quatro cidades do sul, antes de iniciar o serviço de três anos em
estes membros de equipa não têm uma boa rede de contactos nas Moçambique, trabalhou durante 18 anos na Holanda. A prática
empresas com que possam contar se necessários, nem têm acesso da Vitens de contratar estudantes do ensino médio e superior e
directo ao topo da gestão societária. Este facto revelou-se como recém-graduados para agirem como membros locais das equipas,
uma desvantagem quando se começaram a sentir dificuldades permitiu-lhe manter a continuidade entre as visitas ao mesmo
na implementação dos contratos da AdeM, chegando a parecer tempo que promovia o desenvolvimento dos conhecimentos
que as decisões eram tomadas na Europa sem a contribuição dos locais. Os membros holandeses da equipa mantinham contacto
gestores locais da AdeM. Esta dificuldade foi mais exacerbada regular com os membros locais
pelo facto de o Presidente do Conselho de Administração da
AdeM viver em Portugal e não ter conhecimento em primeira 3.5. Capacitação e Impactos no Pessoal
mão quais as condições vividas no terreno. Local
A maioria dos observadores concorda em que o desempenho
A não permanência do pessoal de gestão da AdeM foi também
do pessoal que prestava o serviço tinha vindo gradualmente a
um problema. Durante o período compreendido entre Dezembro
melhorar desde a introdução do QGD, se bem que continuasse
de 1999 a 2008 Maputo viveu sete Directores Gerais, e durante
a ser necessário melhorar ainda mais, particularmente nas áreas
a vigência do RMC, 2004 a 2008, a posição de Chefe da Equipa
das relações com os clientes e de competências de liderança no
de Gestão nas quatro cidades provinciais foi preenchida por três
nível médio de gestão. Um dos objectivos de longo prazo do
indivíduos (uma das substituições foi feita a pedido do FIPAG
QGD é o de desenvolver as relevantes capacidades e transferir
considerado o desempenho insatisfatório da pessoa em causa.)
Este problema viria a ser resolvido e em 2007 a equipa em Maputo
incluía membros que tinham trabalhado para a AdeP. A AdeM e
a AdeP merecem o crédito de se terem mantido firmes no seu
compromisso de levar o Contrato de Cessão de Exploração de
Maputo a bom termo, mesmo nos momentos mais difíceis.

3.4.2. Equipa da Vitens


A Vitens utilizou um modelo inovador de reorganização dos
recursos humanos que permitiu a rápida transferência de
competências e responsabilidades para a equipa de gestão do
FIPAG e outros profissionais locais. A equipa da Vitens incluiu um
gestor de projecto residente e a tempo inteiro, seis especialistas
expatriados, cada um trabalhando nas quatro áreas de serviço
do sul durante nove semanas por ano, e estudantes ou recém-
graduados (dois em Inhambane/Maxixe e quatro em Chókwe/Xai-
Xai) os quais eram orientados pelo pessoal expatriado da Vitens.
Todos os expatriados trazidos pela Vitens eram trabalhadores do
seu quadro e traziam consigo bastante experiência, pelo que era
consistente a sua interpretação dos métodos de trabalho e cultura
corporativa da Vitens. A equipa da Vitens, no seu todo, apoiava
os directores locais em Inhambane/Maxixe e Chókwe/Xai-Xai. As
decisões de gestão eram tomadas de forma concertada, na qual
o pessoal da Vitens assumia um papel pró-activo e de apoio.
Este esquema foi construído para desenvolver os talentos locais e
promover a responsabilidade entre os gestores do FIPAG.
Ao contrário de muitas empresas activas no panorama

31
a responsabilidade pela gestão do património do abastecimento de Desenvolvimento dos Recursos Humanos”em todas as suas
de água e pela supervisão dos Operadores aos municípios, áreas de contrato.
implementando-se assim a política de descentralização
propugnada pelo GdM. As condições para a transferência são (i) a 3.5.1. Maputo
existência de infra-estruturas adequadas; (ii) a institucionalização Em termos gerais o pessoal era bem tratado, mas ainda em
de empresas de água autónomas e viáveis; e (iii) a capacidade 2007 não haviam sido promovidos nenhuns gestores locais para
das autoridades e funcionários municipais de gerir o património posições seniores de gestão. Quando a AdeM tomou conta das
de uma forma financeiramente viável e administrar os contratos operações foi-lhe dada a opção de devolver ao FIPAG, durante
com os Operadores. o primeiro ano de vigência dos contratos, o pessoal que não
desempenhasse as funções de forma satisfatório ou que se
Tal como referido anteriormente, antes da transferência dos
revelasse excedentário. Nenhum trabalhador foi devolvido
serviços para o FIPAG, as condições das operações eram
e nenhum foi despedido se não por razões disciplinares. As
desanimadoras, a gestão era deficiente por sofrer de falta de
funções não nucleares eram contratadas a terceiros conforme
competências e também de recursos, e a supervisão era ineficaz.
se revelasse apropriado (manutenção de veículos, segurança,
Apenas esporadicamente o pessoal recebia formação e não
assistência informática, limpeza, etc) e desde que o comité
compreendia o significado de trabalhar para uma entidade
sindical concordasse.
financeiramente viável, com serviços orientados para o cliente.
Esperava-se que os novos Operadores privados contratados ao Em 2007, uma pesquisa realizada ao pessoal reportou que 50 por
abrigo do QGD fossem uma plataforma de aprendizagem e cento do pessoal em Maputo era muito feliz e que apenas 7.1 por
treinamento e mais que desenvolvessem uma nova orientação cento não estavam satisfeitos com o seu trabalho. A maioria dos
para a cultura do serviço que permitisse os gestores e pessoal empregados participou em acções de formação interna: de língua
local a exercerem as suas funções com eficácia. inglesa, condução, etc.; dois trabalhadores viajaram até Portugal
para participarem num curso de cinco dias sobre perdas de água
Todo o pessoal local afecto ao abastecimento de água em
promovido pela empresa Águas de Portugal. A AdeM reportou
Maputo foi transferido para a AdeM quando o Contrato de
que o desempenho de alguns dos seus gestores de nível médio
Cessão de Exploração se tornou eficaz. Esta empresa tornou-se
era satisfatório, se bem que a falta de formação permanecesse
a sua entidade empregadora. Prevê-se que quando o Contrato
um desafio a combater. Foi introduzido um sistema de incentivos
termine o pessoal seja transferido para o Operador seguinte. Nas
para a apresentação de resultados que estava a ter um impacto
outras cidades, a maioria dos empregados das empresas de água
positivo. Não obstante o anteriormente referido, em 2007, seis
que haviam sido transferidos para o FIPAG permaneceram como
anos após o acordo sobre os contratos revistos, todas as posições
seus contratados, e aos parceiros privados foram dados amplos
de gestão do topo eram ainda preenchidas por estrangeiros.31
poderes de recrutamento e gestão de pessoal em representação
do Fundo, bem como, quando necessário, os poderes de 3.5.2. Beira, Nampula, Pemba E Quelimane
recomendar procedimentos disciplinares ou rescisão do contrato O treinamento e orientação da AdeM do pessoal e gestores
por justa causa. No final do ano de 2007, o FIPAG e os Operadores locais não cumpriu com as expectativas, e o FIPAG desenvolveu
colaboravam no sentido de se introduzirem avaliações anuais ao o seu próprio modelo para formação dos directores locais. O
desempenho e critérios para a progressão e aumentos salariais pessoal local das antigas unidades de prestação do serviço
baseados no mérito. de abastecimento foi transferido para o FIPAG quando este
Os gestores da AdeM, Vitens e do FIPAG e os actores municipais assumiu a responsabilidade pelos serviços. Decorria o ano de
interessados notaram francas melhorias no desempenho 1999. Após a adjudicação dos contratos à AdeM, o Operador
técnico e comportamentos do pessoal durante a vigência dos privado tornou-se o responsável pela supervisão da gestão diária
contratos, reconhecendo porém que muito permanecia por e pelo treinamento e desenvolvimento do pessoal. Depois da
fazer. Era necessário desenvolver uma cultura de serviço mais reorganização e centralização da equipa da AdeM na Beira, o
orientada para o cliente e os gestores locais precisavam de mais FIPAG organizou um concurso público para contratação dos
treinamento e orientação nas competências de liderança e de directores locais. Os candidatos deveriam ter o nível universitário,
gestão. Se bem que tenha começado muito lentamente, em e dado que os que foram seleccionados não possuíram qualquer
2007 a AdeM acelerou a implementação dos seus programas de experiência no sector do abastecimento de água, todos
treinamento, e a Vitens declarou o ano de 2007 como o “Ano participaram numa viagem de formação e de estudo a Portugal.

31
No início de 2009, o número de pessoal expatriado foi reduzido para quarto e um gestor local foi promovido para o nível da direcção.

32
Em 2007 eles tornaram-se nos “directores delegados”, cargos em cinco programas de formação (cobrindo uma variedade de
que continuaram a desempenhar depois do contrato com a aptidões e competências técnicas e de gestão) com duração que
AdeM ter caducado. Os directores delegados desenvolviam variava entre 21 a 60 dias; esta acção foi financiada pela Vitens,
as suas tarefas com bastante autonomia, e também mestria; Water for Life e BAD. Doze trabalhadores foram indicados para
procuravam o conselho dos especialistas da AdeM consoante estudarem a tempo inteiro (ensino secundário e universitário)
o caso e conforme achassem necessário. A gestão central do durante três ou quatro anos, consoante o aplicável; eles
FIPAG, que nutria pouca confiança na supervisão da gestão beneficiaram de financiamento do Governo Holandês, da Vitens
diária desempenhada pela AdeM, mantinha-se em permanente ou da Agência Suíça para o Desenvolvimento e Cooperação.
contacto com os directores delegados, ministrava direcção A maioria dos indivíduos deste grupo de trabalhadores tinha
estratégica e intervinha, decidindo, apenas ocasionalmente. desempenhado cargos de gestão nos serviços antes da sua
O FIPAG introduziu um sistema de incentivos por referência a transferência para o FIPAG.
determinados resultados que contribuía para que houvesse um Para além de formação em matérias práticas, a Vitens dava
ambiente de competição saudável entre os directores delegados especial ênfase à necessidade de se introduzir uma nova cultura
e, de uma forma geral, estava bastante satisfeito com o seu de trabalho e atitudes construtivas, o que foi especialmente difícil
desempenho. durante o primeiro ano de vigência do Contrato, quando vários
O FIPAG não estava totalmente satisfeito com a formação trabalhadores desonestos numa das áreas de serviço tiveram que
oferecida pela AdeM ao pessoal nas quatro capitais provinciais ser despedidos. A partir desta ocorrência, os novos trabalhadores
e não havia concordância se o Operador privado tinha ou não passaram a ser contratados com base num contrato a prazo e
cumprido com as suas obrigações. A maior contenda dizia respeito só apenas depois de terem demonstrado boas atitudes e um
aos atrasos nas acções de treinamento. No final do Contrato a bom desempenho eram confirmados num cargo permanente. O
AdeM já estava a melhorar o seu desempenho relativamente a gestor do projecto da Vitens reconheceu que mudar as atitudes
esta matéria. Entre 2005 e 2007, a AdeM ofereceu 127 cursos e culturas de trabalho é uma tarefa morosa.
práticos de curta duração, de 1 dia até 4 semanas, a maioria no
próprio local das áreas de serviço. Treze trabalhadores locais foram 3.6. Maturidade do Quadro Institucional
a Portugal para uma acção de formação de uma semana sobre
3.6.1. Credibilidade e Estabilidade das
redução de perdas de água na empresa Águas de Portugal.
Políticas
3.5.3. Chókwe, Xai-Xai, Inhambane e Maxixe Não obstante as dificuldades sentidas no início da vigência
O pessoal e gestores locais pareciam beneficiar do programa de dos contratos de gestão delegada, o GdM permaneceu
treinamento e orientação da Vitens e do programa trabalho- comprometido e apoiante da reforma. Os dirigentes do FIPAG
estudo do FIPAG direccionado aos anteriores directores. Tal como e do CRA gozavam de respeito por parte dos membros do
noutros casos, o pessoal das empresas de águas transitou para Governo, junto dos Operadores privados e dos doadores, e a
o FIPAG. Os antigos directores foram transferidos para a sede sua autonomia foi consistentemente defendida. Este cenário
do FIPAG em Maputo aonde lhes foi dada a oportunidade de levou à criação de um ambiente de credibilidade e previsibilidade
continuar a trabalhar enquanto frequentavam, à noite, programas que permitiu ao FIPAG e aos parceiros privados recuperarem do
universitários de engenharia civil e gestão de negócios. Este colapso inicial dos contratos originais e prosseguirem mais fortes
arranjo trabalho/estudo garantia que os trabalhadores ficassem na sua missão.
a par do novo ambiente de negócios ao mesmo tempo que A credibilidade gozada pelo FIPAG e pelo CRA resultou dos
ganhavam a experiência prática que lhes permitiria assumir cargos seguintes factores:
de supervisão e técnicos quando completassem os estudos. Nas
• Transparência e responsabilização objectiva proporcionadas
quatro áreas de serviço provinciais eles foram substituídos por
pela separação das operações da gestão do património
gestores universitários treinados que trabalhavam na sede do
prevista no QGD,
FIPAG.
• Compromisso de sustentabilidade financeira de longo
A Vitens assumiu a responsabilidade primária pela coordenação
prazo que assegurou aos doadores que os empréstimos
do pessoal das quatro áreas de serviço do sul. Oito cursos de
seriam pagos e que o objectivo último do GdM era
pequena duração foram organizados durante o período de 2005-
terminar com a dependência da ajuda externa,
2007, alguns no próprio local, outros no Centro de Formação
Profissional em Água e Saneamento (CFPAS) de Maputo. Dez • A existência de um regulador não politico que fez um
gestores e técnicos viajaram até à Holanda para participarem esforço concertado de trazer as tarifas a níveis paritários

33
com os custos e que exerceu pressão junto do FIPAG e dos suficientes para começar a servir a dívida entretanto contraída
Operadores para melhorar a qualidade dos serviços e o junto do Ministério das Finanças em virtude de contratos de mútuo
desempenho global do sector, associados aos créditos dos doadores. O plano de pagamento
da dívida ao BAD (com início em 2008), à IDA (com início em
• O desenvolvimento de relações de trabalho construtivas
2009) e ao BEI (com início em 2012), estava originalmente
com as instituições financeiras internacionais e parceiros
projectado para coincidir com o aumento de receitas geradas
privados,
por novos consumidores. Porém, dados os atrasos na conclusão
• A manutenção de um diálogo construtivo com funcionários dos investimentos de capital, o aumento de cobertura por via
públicos das autoridades locais e centrais, especialmente de novas ligações ficou comprometido e o plano de pagamento
considerada a rotatividade dos funcionários autárquicos, da dívida tal como inicialmente acordado já não coincidia com o
• O facto de o FIPAG e o CRA terem sido capazes de ansiado aumento de receitas. Se bem que tivesse sido possível
desenvolver estruturas de profissionais com boa qualidade servir a dívida nos termos originais, tal situação condicionaria
técnica, muito as finanças do FIPAG e comprometeria a sua capacidade
de utilizar os seus próprios fundos e ter que incorrer em débitos
• Uma boa experiência de liderança e informado o processo
adicionais para prover a investimentos essenciais. Assim foi que
de tomada de decisões,
os pagamentos ao BAD e à IDA foram reagendados, iniciando-
• A continuidade da gestão foi possível pois os mesmos se, respectivamente, em 2010 e 2011. O plano de pagamento
líderes se mantiveram nas respectivas posições desde o ao BEI permaneceu inalterado. Esperava-se que estes novos
momento de concepção do QGD, e prazos permitissem que o FIPAG consolidasse a melhoria do seu
• Uma política de regulação que reconheceu o vínculo entre desempenho financeiro.
a qualidade de serviço e os custos, e equilibrou o objectivo
Resultados Financeiros do FIPAG
de se atingir a viabilidade financeira com a necessidade de
25,000
proteger os consumidores. Receitas Totais Receitas antes
de amortização
O apoio generalizado ao QGD levou a DNA a adaptar os seus 20,000
Custos Operacionais e depreciação
princípios e regras ao serviço a cidades e vilas pequenas, e a
In US$’000

15,000
promover a emergência de Operadores privados locais. Este 10,000
esforço tem vindo a ser apoiado pela Millennium Challenge
5,000
Corporation e pelo Banco Mundial.
0

3.6.2. Viabilidade Financeira e Eficácia do (5,000)


FIPAG 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Durante o período de 2002-2007 o FIPAG recuperava de uma


situação em que os custos operacionais nas áreas de serviço fora 3.6.3. Gestão e Direcção Estratégica do
de Maputo tinham que ser subsidiados pelo GdM e doadores para FIPAG
um ponto, nos finais de 2007, no qual as suas receitas líquidas se Os gestores de topo do FIPAG demonstraram um alto padrão
aproximavam do ponto de equilíbrio financeiro. Que este estágio de profissionalismo e um espírito inovador. Eles criaram uma
tenha sido alcançado num contexto em que as perdas de água organização competente respeitada em todos os quadrantes da
permaneciam elevadas e as ligações aumentavam num ritmo sociedade. Nos primeiros anos de funcionamento os gestores do
bastante moderado é verdadeiramente um feito; para isto, muito FIPAG concentraram-se em desenvolver as capacidades principais,
contribuíram as políticas tarifárias que apoiavam a viabilidade em assegurar que as funções básicas de planeamento e monitoria
financeira, as medidas de controlo dos custos e as melhorias na eram executadas e em resolver crises. O desafio que a liderança
eficiência das cobranças. Considerando-se haver ainda potencial do FIPAG enfrentou em 2007, foi o de garantir a transição de
para a redução das perdas de águas e aumento do número de uma atitude reactiva para uma pró-activa, e com esse alvo em
ligações, as projecções do FIPAG para uma melhoria continuada vista iniciou o Programa de Planeamento Estratégico e Direcção
do seu desempenho financeiro eram boas, e os investimentos para a criação de uma abordagem de gestão mais coerente e
direccionados à redução das perdas de água e aumento das que assegure que os recursos permaneçam direccionados para o
ligações passaram a ter alta prioridade. cumprimento de objectivos chave.

Um dos principais objectivos do FIPAG durante este período era Se bem que o FIPAG tivesse bem desenvolvida a capacidade de
o de se atingir o ponto em que o Fundo passaria a gerar receitas recolher e analisar dados chave sobre o desempenho, os seus

34
gestores reconheceram que as oportunidades para a capitalização os candidatos aos serviços nas quatro cidades do norte aonde
de sinergias podiam vir a ser desperdiçadas se as ligações o Contrato de Gestão com a AdeM estava prestes a caducar
entre as suas muitas funções não estivessem explicitamente (veja-se infra).
sistematizadas. O pessoal de gestão e de supervisão estava a
contribuir para o desenvolvimento do programa e ainda a ser 3.6.4. Execução do Contrato e Monitoria do
treinado para o utilizar. Assim que pudesse ser implementado Desempenho
seria utilizado para o planeamento, implementação e preparação A dificuldade que foi lidar com os contratos originais levou o
de relatórios sobre as suas actividades. Os gestores poderiam FIPAG a adoptar uma abordagem mais disciplinada relativamente
passar a mais facilmente monitorar o desempenho do pessoal, à monitoria dos objectivos de desempenho nos contratos revistos
bem como a identificar problemas e constrangimentos de com a AdeM, e subsequentemente também nos contratos com a
forma atempada. Os procedimentos, dados e documentos de Vitens. Os objectivos chave de desempenho eram estabelecidos
referência seriam alinhados junto das respectivas actividades e anualmente e os resultados parciais eram mensalmente reportados
disponibilizados on line. pelos directores das áreas de serviço. Nos finais de 2007, os
À medida que o QGD amadureceu, o FIPAG demonstrou a vontade relatórios não eram certos e ainda não eram consistentemente
de inovar os modelos de gestão. A parceria com a Vitens para apresentados dentro dos prazos. Notando o quão escassos
a gestão foi um exemplo. O FIPAG procurou encontrar formas eram os recursos, se bem que por vezes os relatórios mensais
de tornar os contratos de cessão de exploração atractivos para apresentassem erros óbvios, estes não eram imediatamente

35
acompanhados e rectificados, pelo que por vezes persistem água urbano, alternativas especiais de fontes e de prestadores
registos errados na documentação do FIPAG. Desde que os do serviço de água, e ainda para projecção de quais virão a ser
Contratos se tornaram efectivos, o FIPAG designou auditores as futuras necessidades. Estas análises revelaram que quando o
independentes para verificarem o desempenho anual de ambos serviço prestado pela empresa (através de ligações domésticas
os Operadores. As respectivas prestações foram úteis para a ou fontanários) não está disponível, não é confiável ou é
determinação do pagamento de incentivos à AdeM, avaliação fracamente gerido, os residentes voltam-se para outras fontes
global do desempenho dos Operadores e estabelecimento alternativas, incluindo as redes dos POPs, quiosques de venda de
de futuros objectivos, se bem que até recentemente o FIPAG água e poços, vizinhos com ligações domésticas, e outras. Com
poderia ter estado a perder a oportunidade de intervir e corrigir base nesta informação o regulador passou a assumir um papel
os problemas quando eles primeiro surgissem. Os departamentos de liderança na promoção de melhoramentos dos serviços aos
financeiro e operacional do FIPAG consolidaram os relatórios pobres através do recurso a arranjos técnicos, institucionais e de
mensais e prepararam avaliações actualizadas do progresso global regulação alternativos, como o sejam o licenciamento dos POPs
relativamente à viabilidade financeira da instituição. Esperava-se e a criação de comités de residentes para monitorar o fontanário
que a implementação do Programa de Planeamento Estratégico e e outros serviços.
Direcção promovesse uma abordagem para a monitoria e análise Os representantes do CRA em cada uma das áreas de serviço
de todos os dados do FIPAG mais coerente e estrategicamente regularmente monitoraram a qualidade de água, e também
direccionada. ajudaram a resolver reclamações de consumidores que não
puderam ser logo resolvidas pelo Operador. Contudo, a sua
3.6.5. Regulação
capacidade de exigir a qualidade do serviço e o cumprimento dos
O CRA desempenhou um papel imprescindível no equilibrar
padrões de eficiência foi de certa forma limitada, uma vez que os
dos interesses dos Operadores e dos consumidores e também
contratos delegados não especificaram as penalidades financeiras
na promoção de melhorias nos serviços, especialmente os aos
aplicáveis ao incumprimento contratual de determinados
pobres. O CRA tem poderes plenos de autoridade sobre os serviços
objectivos e padrões.
colocados sob gestão delegada, competindo-lhe avaliar e aprovar
as tarifas do consumidor propostas pelo FIPAG, periodicamente Uma recente revisão à metodologia tarifária praticada pelo CRA
rever e aprovar a estrutura tarifária, rever e aprovar a tarifa do constatou que o regulador executa as suas funções de forma
Operador (apenas em Maputo) e a fórmula de indexação e transparente, informada e participativa, e ainda que o “Plano
ajustamentos (apenas em Maputo). No caso dos serviços em Estratégico para 2007-2009” constituía um bom exemplo
que o FIPAG assumiu a responsabilidade mas não contratou um do compromisso da instituição para com a transparência e a
Operador privado (i.e., os serviços apoiados pela Vitens), o CRA boa governação.33 O Plano Estratégico descrevia o estado dos
e o FIPAG assinaram um acordo regulatório que especifica as serviços, os desafios que o CRA iria enfrentar no exercício das
tarifas do consumidor e os direitos e responsabilidades de cada suas competências em matérias de regulação, as suas prioridades
uma das partes. estratégicas e objectivos e ainda as acções que planeara
desenvolver para os concretizar.
O CRA tem conseguido, durante a execução do seu mandato,
equilibrar os objectivos competitivos entre si de protecção
3.6.6. Qualidade das Relações
dos consumidores, manter os aumentos tarifários dentro de
Os principais actores tinham boas relações. Os dois principais
níveis politicamente aceitáveis, e assim permitir que o FIPAG
intervenientes, o FIPAG e o CRA, tinham uma relação construtiva
gradualmente atinja a sustentabilidade financeira. Não obstante
em que cada qual respeitava o papel e a autoridade do outro, e
as taxas de inflação anual dos anos 2002-2006 rondarem os 8 por
conjuntamente promoviam o desenvolvimento do QGD. Durante
cento a 13 por cento, as tarifas médias, nesse mesmo período,
os primeiros anos do QGD era necessário clarificar e distinguir
aumentaram em termos reais em todas as áreas de serviço da
entre as suas funções, particularmente se o contratado para a
AdeM.32
cessão de exploração em Maputo deveria reportar directamente
Para além de regularmente rever a tarifa, o CRA levou a cabo ao CRA ou apenas ao FIPAG – o qual por sua vez deveria informar
estudos sobre os beneficiários para análise da qualidade e do o CRA sobre os resultados do desempenho nos serviços de água
custo do serviço, medindo a satisfação dos consumidores e a sua em Maputo. Assuntos como este foram resolvidos através do
capacidade de pagar, compreensão do que seja o mercado de estabelecimento de protocolos de reporte, nos termos dos quais

32
Nathan Associates Inc., Tariff Study for the Water Regulatory Council, Moçambique, Diagnostic Report, Setembro de 2007, Chapter 3.
33
Nathan Associates Inc., Tariff Study for the Water Regulatory Council, Moçambique, Final Report, Março de 2008, p. 11.

36
certos indicadores de desempenho, os sujeitos a regulação, eram eram o de se atraírem candidatos locais e regionais e aumentar a
directamente enviados ao CRA e ao FIPAG, enquanto os demais competitividade no sector.
indicadores, os contratuais, eram reportados apenas ao FIPAG. Oito anos após a AdeM ter sido constituída, a maioria do capital
Quando foi primeiramente proposto, o QGD teve que enfrentar social era detida por uma empresa estrangeira, a AdeP. Em
a resistência das autoridades municipais que se opunham franco contraste, os Operadores privados na Costa do Marfim e
à privatização e queriam elas mesmo operar os serviços. A no Senegal eram primeiramente criados, e contavam com uma
criação do FIPAG como entidade detentora do património activa participação, de Operadores estrangeiros; seguidamente,
deu-lhes o conforto e segurança que os serviços não estavam o capital social e a gestão eram transferidos para os investidores
a ser privatizados. Tanto o FIPAG como o CRA demonstraram e gestores locais. Esta transferência traz consigo importantes
sensibilidade para com as preocupações dos municípios e benefícios: o Operador é visto como uma empresa local
nutriram boas relações com os órgãos municipais e o público. empenhada no desenvolvimento a longo prazo dos serviços e
Ambos promoveram seminários dirigidos às autoridades locais, que compreende o contacto local, os lucros permanecerão na
expondo-lhes e fazendo-os compreender os desafios financeiros economia local, e o custo da gestão é mais baixo. Competição
e técnicos que afectam o serviço de abastecimento de água. ou não entre operadores, é já uma matéria distinta: na Costa
Dado que as eleições municipais têm lugar cada quatro anos, o do Marfim e no Senegal, bem como noutros países africanos,
FIPAG e o CRA já tiveram que lidar com uma mudança completa existe uma única empresa de abastecimento de água (pública
dos quadros municipais, e voltarão a vivê-la em 2009. O FIPAG foi ou privada) e a competição nos grandes mercados urbanos é
sábio em não cair na tentação de prometer melhorias rápidas aos fraca. São poucos os países, entre eles o Uganda e a Mauritânia,
serviços que sabia serem, de antemão, irrealistas. Assim foi que nos quais alguns pequenos Operadores locais competiram para
o Fundo promoveu uma parceria com os municípios que se pode a gestão nas cidades de menor dimensão. Em Moçambique, a
considerar como sendo bastante construtiva. DNA também começou a promover a contratação de pequenos
Operadores para os serviços nas cidades mais pequenas. O
A incapacidade da AdeM de cumprir com os objectivos de
FIPAG espera introduzir a gestão por empresas privadas locais e
melhoria do serviço e de apresentar, em tempo, os relatórios
competitividade nas cidades de tamanho médio.
contratualmente acordados, afectou a atitude do pessoal e
gestores do FIPAG pessoal perante o Operador privado. Todavia, Pretendendo promover a competitividade entre os interessados
o FIPAG manteve relações construtivas com a AdeM e todas as e encorajar a participação de Operadores locais e regionais, o
situações de desacordo têm sido resolvidas através de negociação FIPAG planeou adjudicar separadamente quatro contratos para
amigável entre as partes. A relação com a Vitens tinha sido cada uma das áreas de serviço. Os proponentes pré-qualificados
consistentemente positiva e de franca colaboração. podiam apresentar propostas, separadas, para todas as quatro.
Importa ainda notar que o FIPAG pretendia seleccionar e contratar
3.7. Próximos Contratos os serviços de uma experiente empresa de água para intervir
Espera-se que os próximos contratos de cessão de exploração como auditor específico do desempenho, responsável não só por
dos serviços nas quatro capitais provinciais, venham a tornar-se monitorar o desempenho segundo os objectivos contratuais de
efectivos em 2009. Estes contratos serão subsidiados durante desempenho, mas também por agir como mentor e apresentar
os primeiros anos de vigência. Os objectivos chave da estratégia recomendações sobre como corrigir quaisquer deficiências.

37
4. LIÇÕES APRENDIDAS E POTENCIAIS
RÉPLICAS
4.1. Data Base, Gestão dos Riscos e adoptar um arranjo inicial em que o operador não corra
Mecanismos de Responsabilização tantos riscos para preparação de um contrato futuro em
Os dados de base utilizados pelos proponentes aos contratos que a alocação de riscos ao parceiro privado seja superior.
originais de Cessão de Exploração de Maputo (OLC) e de Gestão
2. Mesmo quando existam dados de base que sejam confiáveis
(OMCs) na Beira, Nampula, Pemba e Quelimane estavam
deve-se reconhecer a necessidade de, potencialmente,
incompletos e não eram confiáveis. Como compensação,
estes terem que ser corrigidos, e assim o contrato deve
o OLC permitiu que, ocorrendo uma alteração material das
especificamente dispor de procedimentos para actualização
circunstâncias, se pudesse realizar uma revisão intercalar da Tarifa
de dados, início e execução de uma revisão e para a revisão
do Operador. A coberto desta disposição foi possível renegociar
das obrigações contratuais.
as taxas, mas o processo teria sido mais fácil para ambas as partes
se as condições e procedimentos aplicáveis estivessem mais 3. Uma regra que permita fazer-se uma revisão crítica das
especificados. Esta deficiência foi corrigida no RLC. No caso dos propostas rejeitando aquelas com valores inferiores aos
contratos de gestão, porque o Operador não assumiu nenhum estimados pelos consultores, pode evitar os danos
dos principais riscos associados à confiabilidade dos dados de psicológicos associados às propostas irrealistamente altas.
base, os OMCs e o RMC não regularam a possibilidade de revisão 4. O Operador, no termo da fase inicial de arranque e logo
das taxas, excepto na ocorrência de uma alteração legislativa que que existam dados fiáveis, deve assumir a responsabilidade
aumentasse os custos do Operador. por atingir os objectivos e padrões contratualmente
É possível que os proponentes tenham tirado partido das estabelecidos e para tal serem acordados incentivos ou
lacunas nos dados para, na esperança de que as condições penalidades de natureza financeira.
reais no terreno forçassem uma revisão que lhes seria favorável,
4.2. Empacotamento dos Contratos /
apresentarem propostas com valores irrealisticamente baixos.
Áreas de Serviço de Menor Dimensão
A prolongada renegociação das taxas e revisão dos contratos
Tal como discutido atrás, havia, em 1999, muitas razões para se
resultou em atrasos nos investimentos, nas obras de reabilitação
empacotarem os contratos para as áreas de serviço de Maputo e
e no melhoramento da gestão dos contratos, e em perdas
das quatro capitais provinciais e assim se impor aos proponentes
financeiras significativas tanto para o principal accionista do
que assumissem todos os contratos ou nenhum. Os contratos
Operador privado e para o GdM.
incluíam uma disposição que qualificava como incumprimento,
Outra deficiência dos contratos foi a ausência de incentivos directos de qualquer um deles, o abandono das áreas de serviço mais
ou de penalidades monetárias em caso de não cumprimento dos pequenas (as provinciais). No entanto, o Operador era livre de
objectivos e padrões contratualmente acordados. O “pagamento estruturar, organizar e preparar a sua equipa de gestão como
de incentivos”, tal como incluído nos contratos, não estava melhor entendesse.
dependente, por si, da qualidade de serviço. As revisões
Nos primeiros anos de vigência dos contratos, a AdeM não
periódicas das taxas do Operador deveriam ter proporcionado
disponibilizou pessoal dedicado para os contratos de gestão e
um mecanismo para medição da sua responsabilidade final,
tentou gerir todos os cinco contratos a partir de Maputo. Quando
mas o CRA não considerou que estas fossem suficientes para
a AdeM começou a sofrer dificuldades financeiras, foi para o
adequadamente impor o cumprimento dos padrões de qualidade
serviço em Maputo que a empresa se voltou, o que teve como
de serviço. Alguns observadores acreditam que se o pagamento
resultado uma falta de atenção para os problemas particulares
de incentivos ou de penalidades tivesse sido mais direccionado,
vividos nas operações das demais cidades. Mesmo após a revisão
estes instrumentos teriam sido mais eficazes.
do contrato de gestão e o envio de seis especialistas residentes
Lições: para as quatro áreas de serviço, a AdeM não foi bem-sucedida
em prestar suficiente apoio de gestão às províncias. Por outro
1. Antes de se solicitar aos operadores privados que aceitem
lado, se bem que mais expatriados pudessem ter produzido
correr riscos financeiros, devem ser disponibilizados dados
melhores resultados, tal seria incomportável em termos de
de base confiáveis e auditados. Se não existir a relevante e
custos. O modelo da Vitens parecia atender a este facto, nele
adequada informação, então será provavelmente melhor
se prevendo um único chefe de equipa residente, especialistas

38
estrangeiros que visitariam as cidades por curtos espaços de II não deu prioridade aos aumentos de ligações, os quais teriam
tempo, e a contratação de jovens profissionais (sob orientação de início melhorado a cobertura e o desempenho financeiro dos
dos expatriados) para assegurar uma presença permanente. serviços. Se bem que o Programa de Obras Delegadas (DWP)
pretendesse dar ao Operador um controlo flexível sobre os
Lições:
recursos disponíveis para obras específicas que iriam apoiar a
1. O empacotamento de contratos muito diferentes em termos melhoria do desempenho, particularmente no que respeitava à
de tamanho (de área), riscos e lucros pode ser justificável e redução das perdas de água, a AdeM não conseguiu manobrá-lo
criar economias de escala e de âmbito; porém, é importante nesse sentido.
que estes incluam salvaguardas que assegurem que o
Lições:
operador irá dedicar os recursos que se revelem apropriados
a cada área de serviço. 1. Os projectos executivos das obras de capital financiadas
pelos doadores devem ser mais flexíveis para que possam
2. A experiência com outros contratos similares, bem como
incluir os ajustamentos necessários para se acomodarem
com outros modelos contratuais, tal como o de uma
as circunstâncias e prioridades actuais ao momento da
única cessão de exploração para algumas áreas urbanas no
obra.
Senegal, devem ser avaliadas e comparadas com a
experiência Moçambicana para que se determinem quais 2. As obras de capital e de reabilitação devem ter uma
os factores, existindo, que promovem um bom desempenho cadência que não só considere factores técnicos de
nas cidades secundárias e também o alcançar do objectivo engenharia, mas também prioridades financeiras, políticas
de descentralização dos serviços. e sociais. Entre os factores a considerar incluem-se: (i) desejo
de expandir a cobertura o mais rapidamente possível para
3. Os contratos devem especificar qual o grau de centralização
assim se manter o apoio dos líderes políticos e da sociedade
apropriado e aceitável e/ou os recursos mínimos para as
civil, (ii) necessidade de melhorar o desempenho
áreas mais fracas.
financeiro.
4. Para além de disposições contratuais que condicionem uns
3. Os atrasos enfrentados nos primeiros anos de vigência do
contratos aos outros, é indicado que se faça uso de
QGD foram causados por uma desafortunada combinação
incentivos e penalidades que garantam que sejam mantidos
de circunstâncias e incidentes, muitos para além do controlo
padrões mínimos na prestação em todas as áreas de
dos intervenientes, e também muitos mais sérios do que
serviço.
seria normal. Não obstante, os atrasos na implementação
5. Devem ser desenvolvidos modelos de gestão de menor das obras de reabilitação e de capital ocorrem com
custo que permitam uma presença adequada de frequência, mesmo em projectos relativamente simples,
profissionais nas áreas de serviço mais pequenas. A selecção e particularmente quando novos arranjos institucionais
e contratação competitivas dos directores delegados locais, estão a ser criados. É preciso que se preveja o tempo e os
com acesso a apoio profissional, pelo FIPAG e o modelo da recursos adequados para o arranque de tais arranjos.
Vitens são duas abordagens potencialmente promissoras.
4. Os programas de Obras Delegadas devem ser mais
explicitamente ligados (mas não necessariamente
4.3. Estratégia De Investimento E
condicionados a) às melhorias esperadas no desempenho.
Reabilitação
A sequência das obras de capital e de reabilitação apresenta um
4.4. Divisão das Responsabilidades
dilema porquanto implica que se deva ter em consideração não
só factores técnicos de engenharia, mas também prioridades Os doadores, na esperança de acelerar a execução dos projectos
financeiras, políticas e sociais, como o sejam a expansão da de investimento e com base no pressuposto (e ideologia popular
cobertura dos serviços. Mesmo que se reúnam as melhores nos anos 90) de que os operadores privados iriam ser mais
condições, o tempo entre a preparação e a implementação eficazes nestas tarefas do que as entidades públicas, encorajaram
de grandes projectos pelos doadores pode ser longo. Em o FIPAG a incluir a selecção e contratação e a fiscalização das
Moçambique, as dificuldades foram exacerbadas pelos obras de capital nos contratos de cessão de exploração e de
atrasos na implementação dos projectos de obras de capital, e gestão, prevendo-se que a remuneração do operador se fizesse
consequentemente alguns dos investimentos identificados como com base numa percentagem fixa do valor das obras.
apropriados durante a avaliação de projectos financiados pelos Na prática, este esquema provou ser contra-produtivo. Ele
doadores, já não o eram quando estavam a ser implementados. desviou a atenção da AdeM das suas principais obrigações
Para mais, a AdeM sugeriu, a estratégia de investimento do PNDA contratuais e complicou ainda mais a já complexa relação entre o

39
FIPAG e a AdeM. Mais importante, não resultou no aceleramento países de origem e têm pouca influência nas decisões de fundo
da implementação das obras de capital. Os atrasos na conclusão que afectam o contrato. A prática da Vitens de enviar pessoal
dos investimentos tiveram um impacto negativo no desempenho próprio de forma regular, por períodos longos e também curtos,
operacional e no pagamento de incentivos à AdeM, revelando- sem isso implicar custos para o país, produziu resultados muito
se extremamente difícil responsabilizar uma ou outra parte bons. Infelizmente este modelo não é usual.
dado que as duas estavam fortemente envolvidas na gestão do Lições:
programa de investimento.
1. Aos operadores internacionais poderá vir a ser exigido que
Lições: preencham determinadas posições chave com pessoal
1. A estruturação da participação do sector privado não deve dos seus quadros ou que possuam experiência de trabalho
ser feita com base em glib pressupostos tais como o de num contexto similar por um número mínimo de anos.
sempre e relativamente a todas as actividades serem geridas Os membros da equipa devem também ter experiência
mais eficazmente pelos privados. Os promotores destes em gerir um processo de mudança e fortes competências
esquemas devem ser mais realistas na estimativa dos de orientação e acompanhamento.
benefícios potenciais, das condições necessárias para 2. Deve-se considerar a possibilidade de os trabalhadores do
se atingirem tais benefícios e os riscos de estes não se quadro do operador internacional serem enviados durante
concretizarem. um prazo longo, de forma cadenciada e por períodos curtos
2. Existem bons argumentos a favor da separação entre a de cada vez.
gestão do património e as operações, e que esta até é 3. O operador internacional deve ser encorajado a descentralizar
necessária no caso de um Contrato de Cessão de a responsabilidade pela maioria das decisões à equipa local,
Exploração. Contudo, a separação cria a necessidade de limitando-se o papel da sede a prestar apoio, planeamento
uma forte colaboração entre a entidade encarregue da e monitoria. O abastecimento de água é um negócio
gestão dos bens e o operador, o que pode ser problemático tipicamente local e do qual fazem parte considerações
a menos que haja fortes incentivos para as partes sociais, culturais e políticas relativamente ao serviço.
colaborarem.
4. Deve existir um plano claro para fasear a retirada do pessoal
3. Quando uma entidade encarregue da gestão do património expatriado e para a promoção do pessoal local para posições
como o FIPAG existe, ela deve reter a responsabilidade por seniores e níveis de decisão estratégica dentro da estrutura
aprovisionar e implementar as obras de capital. Esta dos estabelecimentos.
competência fortalecerá a separação da responsabilidade
pelas operações e pelos investimentos, tornando mais fácil 5. Os contratos com o pessoal estrangeiro (residentes ou
responsabilizar cada uma das partes. não) devem prever que a manutenção dos respectivos
contratos está dependente do atingir de objectivos
4. É essencial que internamente se desenvolvam conhecimentos específicos de desempenho.
sobre e se contratarem especialistas com grande experiência
em aprovisionamento e implementação de projectos 6. Na ausência de condições que promovam um nível de
financiados pelos doadores. Nem todos os operadores transferência de competências efectivamente proporcional
privados têm esta competência ou motivação de a ao seu custo pode ser preferível procurar operadores e
desenvolver. prestadores de assistência técnica “menos caros” e a partir
dos países vizinhos, assumindo que estes possam prestar
4.5. A Equipa do Operador Privado um serviço de nível satisfatório.

O elevado custo dos operadores privados oriundos de países


muito desenvolvidos é apenas justificável se estes transferirem 4.6. Uma Forma Alternativa para a
competências e conhecimentos que não possam ser obtidos
Participação do Sector Privado
Internacional
no país de acolhimento ou em países vizinhos. A prática de os
O modelo da Vitens representa uma forma menos onerosa de
operadores internacionais de água contratarem profissionais
participação do sector privado internacional que, apesar de não
externos para assumirem cargos permanentes em países em
substituir os acordos privados dirigidos à obtenção de lucros,
desenvolvimento resulta numa situação em que as forças
pode ser útil como um arranjo interino ou transitório aonde
de gestão e técnicas dos operadores internacionais não são
ainda não seja possível receber a participação privada. Se bem
transferidas para o país / nacionais. Para mais, os gestores
que casos idênticos ao da Vitens não sejam comuns no sector
residentes podem não ter acesso adequado aos decisores nos
de águas, arranjos similares têm sido utilizados noutros sectores,

40
sobretudo com recurso a associações profissionais e não a de bons conhecimentos técnicos, os operadores privados locais
empresas privadas. Por exemplo, a US Rural Water Association, oferecem muitas vantagens.
com o auxílio dos seus próprios associados e do Departamento A desvantagem mais óbvia dos operadores internacionais é o seu
de Agricultura dos Estados Unidos da América, desde há muito elevado custo. Frequentemente, a equipa de gestão residente
presta apoio rigoroso e regular aos sistemas de água rural na não inclui trabalhadores do quadro da empresa líder que
América Central. Os governos dos países desenvolvidos que poderiam trazer os benefícios da sua experiência corporativa.
demonstraram um forte compromisso no apoio ao cumprimento Se bem que muitos profissionais expatriados tenham uma vasta
das Metas de Desenvolvimento do Milénio podem ser receptivos experiência de trabalho em contextos similares e se adaptem
a este modelo de relativamente baixo custo e de elevado valor. bem a novos ambientes, eles não possuem o mesmo grau de
Potencial aplicação: ligação ao contexto local que possuem os gestores nacionais. A
gestão societária dos operadores estrangeiros é tal que pode não
O Governo Holandês e a Vitens desenvolveram um modelo
se dar a devida prioridade a um contrato executado num país
inovador de apoio às MDMs para o sector do abastecimento
distante; em contraste, os operadores locais são provavelmente
de água urbano que outros países podem ser encorajados a
melhor comportáveis do ponto de vista financeiro, têm um maior
adaptar. Os doadores internacionais e as autoridades do sector
entendimento das condições locais e estão mais engajados
das águas nos países em desenvolvimento poderiam encorajar
para com o desenvolvimento económico do seu país; o lado
os governos doadores e também empresas de água, públicas
negativo dos operadores locais é que, pelo menos no início, é
e privadas, a participar em tais intervenções. Seguindo o
normal que lhes faltem conhecimentos específicos e experiência
modelo da Vitens, as empresas de água poderiam solicitar aos
apropriados.
sócios que financiassem uma pequena doação cujo valor seria
compensado com o pagamento do custo da assistência técnica. Lições:
Em alternativa, os consumidores poderiam ser solicitados para 1. Os contratos com operadores internacionais inevitavelmente
fazerem doações mensais ou trimestrais aquando do pagamento comportam o risco das mudanças na estratégia corporativa
das suas facturas de águas. Estas intervenções necessitariam de e liderança nos países de origem produzirem impactos
ser complementadas com apoios aos investimentos e operações nefastos à relação contratual. A dificuldade de controlar
financiados por agências de ajuda bilateral ou agências tais riscos reforça a pretensão de se contratarem operadores
financeiras internacionais. Estes arranjos dariam aos cidadãos privados locais ou regionais cuja viabilidade esteja
dos países desenvolvidos a oportunidade de apoiar os MDMs, fortemente relacionada com o sucesso do contrato e
podendo ainda produzir impactos benéficos nas empresas de que tenham interesse em manter a sua presença no país
água na medida em que permitiriam ao seu pessoal ter acesso de acolhimento.
a oportunidades de trabalhar com criatividade em ambientes
bastante dinâmicos. 2. É pouco provável, pelo menos ao início, que as empresas
privadas locais possam qualificar-se para a execução
Considerando-se que existe uma forte necessidade de apoiar de contratos operacionalmente complexos. Por esta razão,
a gestão dos serviços de abastecimento, particularmente em é importante que os contratos sejam estruturados de
cidades de pequena e média dimensão nos países pobres, modo a promover a emergência e fortalecimento de
poderia ser preparado um programa especial de promoção deste operadores privados locais. Aquando da elaboração dos
tipo de acordos. Contudo, recomenda-se que especificamente contratos de gestão delegada que irão suceder ao contrato
se assegure que as empresas participantes no esquema celebrado com a AdeM para as quatro capitais nortenhas,
compreendam os desafios que provavelmente irão enfrentar, o FIPAG procurou direccionar a selecção para empresas
sejam capazes de treinar pessoal e de alocar ao projecto recursos locais e regionais que seriam apoiadas por um especialista
suficientes e mais que sejam sinceras no seu comprometimento auditor/conselheiro independente.
em promover o desenvolvimento através de uma intervenção de
cariz não lucrativo. 3. A prática da Vitens de contratar recém-licenciados ou
estudantes que concluíram o ensino secundário e dar-lhes
um apoio intensivo no processo de assumpção de
4.7. Promovendo a Emergência de
responsabilidades de gestão tem-se revelado eficaz no que
Operadores Privados Locais
toca ao desenvolvimento de profissionais locais do sector de
Se bem que as empresas de porte internacional possam dispor
águas que virão a poder assumir cargos de gestão em
da necessária especialidade técnica e experiência, são vários
empresas privadas ou ainda prestar serviços parcelares aos
os riscos e desvantagens inerentes à contratação de empresas
operadores.
internacionais para a operação dos serviços. Quando em posse

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4.8. Fortalecimento do Pessoal Local e específico dos contratos de gestão, os objectivos de
Fornecedores de Serviços Auxiliares capacitação devem ser claramente especificados e dados
A AdeM e a Vitens implementaram programas abrangentes de incentivos para o seu alcance.
formação nas suas respectivas áreas de serviço – seja porque
2. Outros mecanismos complementares ao treinamento mais
tivessem um incentivo (o Contrato de Cessão de Exploração) ou
formal, tais como a atribuição de incentivos ao (bom)
porque tal lhes era exigido (contratos de gestão e de assistência
desempenho e abordagens para a orientação, são bastante
técnica). Todos os observadores concordaram em que o
úteis para se desenvolver a capacidade local de gestão. O
desempenho do pessoal tinha melhorado de forma significativa
FIPAG, quando contratou os directores delegados locais para
mas que era necessário continuar-se a desenvolver acções de
as quatro cidades do norte e lhes deu acesso ao apoio
capacitação.
da equipa de expatriados da AdeM e de outros profissionais,
No que toca ao desenvolvimento da capacidade local de gestão introduziu um modelo que incorporou os conceitos aqui
note-se que a AdeM não havia substituído nenhum dos membros defendidos.
do topo da equipa de gestão por profissionais localmente
3. A subcontratação de funções de apoio dá ao empresariado
contratados e dado o seu pobre desempenho, poderia vir a ser
local a oportunidade de crescer e de dispersar os benefícios
discutido se a empresa deveria ou não fazê-lo. Por outro lado, o
da participação do sector privado nos serviços de
FIPAG entretanto desenvolveu uma abordagem promissora para
abastecimento de água a outros segmentos económicos.
o desenvolvimento da capacidade local.
Quando a AdeM se revelou incapaz de dar um apoio de gestão 4.9. Gerindo as Expectativas
satisfatório nas quatro áreas de serviço provinciais, o FIPAG A reforma do sector dos serviços de abastecimento de água
decidiu centralizar na Beira a equipa de gestão da AdeM e em Moçambique gozou de um contínuo apoio por parte do
em 2007 nomeou os directores delegados, seleccionados e GdM e do público em geral. Tal deveu-se em parte à mestria
contratados através de processos competitivos, para assumirem dos dirigentes do sector de gerir as expectativas e evitar fazer
as responsabilidades pela gestão diária dos serviços na Beira, promessas irrealistas que não pudessem ser mantidas. Para
Nampula, Pemba e Quelimane. mais, todos os actores interessados a nível nacional e municipal,
Os contratos dos directores delegados previam a concessão de bem como os consumidores, foram mantidos informados sobre
incentivos quando cumpridos determinados resultados e eram o progresso e também sobre as contrariedades enfrentadas. O
supervisionados pela equipa de liderança central do FIPAG. Os Fórum Coordenador da Gestão Delegada competente por rever
directores do FIPAG em Inhambane, Maxixe, Chókwe e Xai- e comentar os programas do FIPAG, provou-se uma forma eficaz
Xai, eram também responsáveis pelas operações de rotina, nas de manter envolvidos todos os interessados.
quais eram apoiados, no local, pela Vitens. Mais, observe-se, Lições:
com o objectivo de criar a capacidade local na prestação de
1. A projecção de resultados realistas e a educação dos actores
serviço, a Vitens contratou estudantes e jovens profissionais
interessados (particularmente as autoridades municipais e
para trabalharem como contrapartes dos membros da equipa da
os consumidores) relativamente aos desafios financeiros
Vitens, e em conjunto com os expatriados, proporcionando-lhes
e técnicos, ajudam a criar um ambiente de colaboração e
a oportunidade de adquirirem um valioso treinamento prático e
ao mesmo tempo a evitar os desapontamentos.
experiência.
2. Mecanismos formais de consultas tais como o fórum dos
O QGD em Moçambique criou também outras oportunidades
actores interessados ajudam a manter o seu envolvimento
para o fortalecimento da capacidade e sector privado locais;
durante o processo de reforma do sector.
em Maputo, o empresariado nacional beneficiou da prática da
AdeM de subcontratar funções de apoio não nucleares; o CRA
4.10. A importância de Instituições
examinava a possibilidade de legalização de numerosos POPs que
Credíveis e Estáveis
prestam serviços de água a uma porção substancial da população
Lutando contra as dificuldades encontradas durante os primeiros
residente em zonas que a AdeM se revelou incapaz de servir.
anos de vigência do QGD, o forte compromisso político do GdM
Lições: para com a reforma, a dedicação dos líderes chave do sector,
1. A participação do sector privado pode ser equacionada a crescente credibilidade das novas instituições sectoriais e o
de forma a criar oportunidades para o desenvolvimento das apoio continuado dos doadores asseguraram que as reformas
capacidades e do próprio sector privado local; no caso prosseguissem. Uma das características positivas do sector de

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águas em Moçambique foi a estabilidade e profissionalismo dos 4.11. Servindo os Pobres
dirigentes: em 2007, os quadros superiores das instituições chave Os estudos sobre os beneficiários promovidos pelo CRA revelaram-
continuava ocupado por individualidades conhecedoras de toda se um instrumento poderoso para o aumento do conhecimento
a história do processo da reforma, e estavam dedicados ao seu sobre o mercado para os serviços e a capacidade de pagar
sucesso. Colocados de parte os defeitos da AdeM, à empresa pelas ligações domésticas, e levaram a que o CRA considerasse
deve ser reconhecido o esforço de persistir perante as mais alterações à forma de regulação, tais como o licenciamento dos
penosas dificuldades. revendedores de água e alterações na estrutura tarifária.
Lição: O valor de um bom quadro legal e institucional na atracção Tal como na maioria dos países em desenvolvimento, as maiores
de investimento por parte de operadores privados internacionais cidades de Moçambique estão rodeadas de áreas periurbanas
e na promoção de uma sustentabilidade de longo prazo dos surgidas a partir de assentamentos informais e desenvolvidos
serviços de abastecimento de água é sobejamente reconhecido. sem um adequado planeamento urbano. A maioria da população
Não obstante, um diploma legal ou um conjunto de políticas urbana que é mais pobremente servida, ou que simplesmente
oficiais não é muito útil se não estiverem criadas e implantadas não beneficia dos serviços de abastecimento de água, vive
as condições capazes de promover a credibilidade, estabilidade, nessas áreas e as soluções convencionais podem não ser as mais
transparência e eficácia dos serviços. Estas mesmas condições práticas.
asseguram que, quando se enfrentam dificuldades, a reforma
Nas fases iniciais da reforma esperava-se que a contratação de
não se irá desmoronar. As condições que em Moçambique
um operador privado resolvesse (ou pelo menos indicasse a
permitiram o sucesso da reforma foram:
solução para) a maioria, se não todos, os problemas no sector de
1. Apoio generalizado e confiança na reforma, abastecimento de água urbano. A experiência demonstrou que é
2. Competência dos profissionais e forte capacidade por vezes necessário adaptar o quadro institucional e promover a
institucional para levar a reforma em diante, associação com operadores de pequena escala.

3. Continuidade e excelência na liderança do sector, e Lições:

4. Perseverança dos parceiros privados minoritários da AdeM. 1. As pesquisas regularmente realizadas junto dos beneficiários
são um instrumento essencial para se avaliar as principais
Water Treatment Plant Locations características do mercado e a capacidade de pagar os
serviços, podendo ainda sustentar o equacionar e delinear
de soluções.
2. O operador e o regulador para melhor servir as áreas de
baixo rendimento periurbanas devem ser proactivos em
tirar vantagens do conhecimento local e também em
procurar soluções criativas. Como exemplos de estratégias
eficazes temos:

• Forte coordenação entre as autoridades locais,


particularmente a nível da comunidade,
• Parcerias com pequenos operadores privados,
• Descentralização dentro dos estabelecimentos de
forma a trazer a empresa para junto dos
consumidores,
• Parcerias entre as instituições governamentais,
operadores (convencionais e informais) e outros
actores interessados (tais como as ONGs, agências
bilaterais ou multilaterais, etc.) para a definição e
implementação de pilotos nas áreas periurbanas com
abordagens inovadoras. n

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