“AÑO DEL BUEN SERVICIO AL CIUDADANO”

UNIVERSIDAD ANDINA DEL CUSCO SEDE QUILLABAMBA.

ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO

DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I

EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO Y EL PROCEDIMIENTO
TRILATERAL

DOCENTE: Abg. ELVIRA ALAGON QUISPE

ALUMNOS:

 CHACON ARROYO, BRENDA.

 QUINTO LOAIZA, MAX STEVEN
 VALLES RICOPA, KASSANDRA LINDA
CUSCO – PERÚ

2017
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

INDICE
EL INTRODUCCIÓN___________________________________________________________________________03
1: EL CONTENIDO DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN SEDE ADMINISTRATIVA_________________________04
2: EL ROL DE CONTROL DEL PODER JUDICIAL_______________________________________________________04
3: CONCEPTOS PREVIOS_______________________________________________________________________05
4: EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO___________________________________________________06
5: PRINCIPIOS BASICOS________________________________________________________________________07
6: OBJETO DEL PROCESO_______________________________________________________________________08
7: SUJETOS DEL PROCESO______________________________________________________________________08
8: LOS RECURSOS EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO____________________________________08
9: RÉGIMEN LEGAL___________________________________________________________________________09
10: LA PRETESIÓN____________________________________________________________________________10
11: CONCEPTO, CARACTERÍSTICAS Y ELEMENTOS DE LA PRETENSIÓN___________________________________10
12: SEGÚN EL TUO DE LA LEY 27584______________________________________________________________12
12.1 PRETENSION DE NULIDAD TOTAL O PARCIAL, O LA INEFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS________12
12.2 PRETENSIÓN DE RECONOCIMIENTO O RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO___________________________16
12.3 PRETENSIÓN DE DECLARACIÓN DE CONTRARIA A DERECHO Y CESE DE UNA ACTUACIÓN MATERIAL_______18
12.4 PRETENSIÓN DE CUMPLIMIENTO____________________________________________________________20
12.5 PRETENSIÓN DE INDEMNIZACIÓN___________________________________________________________24
13: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL______________________________________________26
14: DEFINICION ______________________________________________________________________________27
15: CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL______________________________27
16: SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL_____________________________________28
ÚBLICA
17: INICIO DEL PROCEDIMIENTO TRILATERAL______________________________________________________33
18: RESOLUCIÓN FINAL________________________________________________________________________34
19: CONSIDERACIONES FINALES_________________________________________________________________34
20: CONCILIACIÓN O TRANSACCIÓN EXTRAJUDICIAL_________________________________________________35
21: RELACIÓN ENTRE EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y TRILATERAL__________________35
CONCLUSION________________________________________________________________________________37

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DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

INTRODUCCIÓN

En el presente trabajo abordaremos el tema de proceso contencioso administrativo – PCA, la

acción contenciosa administrativa prevista por el artículo 148° de la Constitución Política del
Perú y para efectos en la Ley N° 27584 que se denomina PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO. Se trata de una de las instituciones más importantes, pues incide en su
inicio, desarrollo y culminación.

En la primera parte del artículo haremos referencia a algunos conceptos básicos que nos
permitirán entender el contenido y desarrollar sistemáticamente, a lo largo del trabajo
hemos desarrollado aspectos que consideramos importantes, cabe resaltar que la parte
donde nos concentramos es en cada una de las pretensiones en base a un esquema que
esencialmente permite conocer las actuaciones administrativas impugnables vinculadas a
cada pretensión, su contenido, sus alcances, sus efectos en la sentencia, la necesidad de
agotamiento de la vía previa, el plazo para impugnar y la vía procesal en que se tramita.

Finalmente, cabe indicar que es propósito del presente trabajo contribuir a la adecuada
formulación y evaluación de cada una de las pretensiones que se pueden plantear en el
PCA. Con dicho propósito, se han incorporado algunos casos para la aplicación práctica de
los conocimientos desarrollados.

En la segunda parte de manera resumida abordamos, el procedimiento trilateral que

actualmente rompe con el esquema del procedimiento
ÚBLICA administrativo bilateral, pues
intervienen en él no sólo uno, sino dos o más administrados y que tienen intereses
contrapuestos.

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EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

1: EL CONTENIDO DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO EN SEDE ADMINISTRATIVA

Ahora bien, este derecho al debido proceso en sede administrativa tiene un contenido que
no está enfocado a todos los componentes de los que se le reconocen al debido proceso en
sede judicial. En primer lugar, en el ámbito de la Administración Pública no cabe hablar de
cosa juzgada, sino tan solo de cosa decidida. Las resoluciones administrativas que agotan la
vía administrativa son susceptibles de ser impugnadas en la vía judicial a través del proceso
contencioso administrativo1, por lo cual no gozan de la inmutabilidad de las resoluciones
judiciales.
2: EL ROL DE CONTROL DEL PODER JUDICIAL

Como vemos el Poder Judicial desempeña un rol de particular importancia en el

funcionamiento de la Administración Pública, puesto que permite un control muy diverso
sobre las actuaciones de la misma, a través del empleo del proceso contencioso
administrativo, así como sobre su producción normativa, a través de la acción popular. El
citado control, hoy en día, se ha convertido en una institución fundamental del Estado de
derecho, sin la cual no sería posible asegurar un comportamiento adecuado de la
Administración. Es necesario resaltar, en este orden de ideas, que el actual proceso
contencioso administrativo, a diferencia de la regulación precedente, hace posible impugnar
incluso actuaciones materiales de la Administración Pública, las mismas que difícilmente
podían ser discutidas con la normatividad derogada por la ley vigente.
ÚBLICA
Asimismo, los procesos constitucionales de tutela de derechos fundamentales

—hábeas corpus, hábeas data, acción de cumplimiento— generan control de la actuación

administrativa si es que es el Estado el que ha vulnerado o amenazado dichos derechos.
Los procesos constitucionales tendrán por finalidad corregir dicha amenaza o vulneración,
generando que la situación jurídica retorne a la situación anterior a la de los hechos en
cuestión. Es necesario recordar que en dichas instancias es posible controlar incluso la

1 Constitución de 1993:
Artículo 148º.- Las resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante
la acción contencioso-administrativa.

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producción normativa, a través del empleo por parte del juez del control difuso consagrado
por la norma constitucional.

3: CONCEPTOS PREVIOS
ACCIÓN
Para efectuar un estudio adecuado de la pretensión es necesario, en segundo lugar,
distinguir los conceptos de acción, pretensión y demanda.
En efecto la acción se conceptúa como el:
 “…recurso con el que el ciudadano invoca, en su propio favor, la fuerza pública del
Estado…”. Es decir, la entendía como, la facultad de dirigirse al Estado para obtener
justicia contra el obligado: Al faltar el voluntario cumplimiento del obligado, el titular del
derecho se dirige al Estado a fin de que como garante de la observancia del derecho,
convierta la obligación en sujeción”2
 “… el derecho a la actividad jurisdiccional”, es decir, el derecho “…a poner en
movimiento la actividad jurisdiccional del Estado”3
 “…un derecho subjetivo público, abstracto, autónomo de que goza toda persona –física o
jurídica– para postular el ejercicio de la actividad jurisdiccional”4
Sobre la base de los conceptos y definiciones reproducidos en los párrafos precedentes, lo
que en principio cabe señalar es que la acción es un derecho abstracto por la cual cualquier
ciudadano puede poner en marcha la actividad jurisdiccional del Estado, mientras que la
pretensión es una petición concreta formulada por un demandante específico con el
propósito de que el órgano jurisdiccional resuelva el conflicto a su favor o le reconozca el
derecho reclamado. ÚBLICA

JURISDICCIÓN
La función que ejerce el Estado por intermedio de los jueces integrantes de los organismos
jurisdiccionales que componen el Poder Judicial, los que, utilizando el proceso como
instrumento, dirimen los conflictos de trascendencia jurídica o resuelven las incertidumbres
jurídicas que les somete a su conocimiento y decisión.

2 Calamandrei, Piero. «Instituciones de Derecho Procesal Civil», Vol. I. (Traducción de la segunda edición
italiana por Santiago Sentís Melendo). Buenos Aires: Ediciones Jurídicas Europa América, 1962, p. 231.
3 Montero Aroca y otros. «Derecho Jurisdiccional I». 17ª ed. Valencia: Tirant lo Blanch, 2009, p. 259.
4 Peyrano, Jorge. «Derecho Procesal Civil de Acuerdo al C.P.C. Peruano». Lima: Ediciones Jurídicas, 1995, p.

15.

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DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

Tradicionalmente los administrados recurrían ante el Poder Judicial pretendiendo o

requiriendo la declaración de nulidad de un acto de la administración que consideraban
lesivo y afectado de vicios. Con lo cual el órgano jurisdiccional solo podía examinar la
regularidad formal del acto administrativo impugnado, sin poder pronunciarse sobre el
conflicto de fondo o sobre los derechos subjetivos del demandante. Con la consolidación del
principio del debido proceso y, fundamentalmente de la tutela jurisdiccional efectiva, ha
emergido una nueva concepción respecto a los alcances del PCA. Superando los límites del
dogma revisor, la idea de la plena jurisdicción, basada en el debido proceso y la tutela
jurisdiccional efectiva, permite al administrado solicitar la tutela de la generalidad de sus
derechos subjetivos lesionados por la administración. Igualmente, permite al juez, no solo
revisar la legalidad de la actuación administrativa, sino, pronunciarse sobre el conflicto de
fondo, es decir, sobre los derechos subjetivos del administrado realmente afectados,
reconociéndolos, restableciéndolos y adoptando todas las medidas necesarias para
garantizar su efectiva satisfacción.
PROCESO
Es un instrumento dado por el ordenamiento jurídico con la finalidad de resolver un conflicto
de intereses o de eliminar una incertidumbre jurídica a través de la aplicación del derecho
objetivo al caso concreto.
En función a la pretensión se desenvuelve el proceso, de ella depende el inicio, el desarrollo,
la actividad probatoria y también la decisión del proceso. Teniendo como base las nociones
y conceptos formulados, podemos ahora entrar de lleno al estudio de cada una de las
pretensiones que se pueden plantear en el proceso contencioso
ÚBLICA administrativo, las mismas
que se encuentran recogidas en el artículo 5° de la ley 27584 .

4: EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CONCEPTO:

Son aquellos conflictos jurídicos que se generan entre un particular y la Administración del
Estado en cuanto ella actúa realizando actos de poder o de autoridad y no de carácter
patrimonial regido por las normas generales.

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DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

Es un medio para dar satisfacción jurídica a las pretensiones de la Administración y de los

administrados afectados en sus derechos por el obrar público.

En este orden el artículo 1º del Texto Único Ordenado de la Ley N.º27584 prescribe que el
proceso contencioso administrativo tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial
de las actuaciones de la Administración Pública sujetas al derecho administrativo y la
efectiva tutela de los derechos e intereses de los administrados. Es por ello que se considera
que el proceso contencioso administrativo posee una doble naturaleza. Es objetivo, en tanto
se dirige a tutelar la legalidad de las actuaciones administrativas, pero también es subjetivo,
en tanto protege a los administrados ante el comportamiento arbitrario de la autoridad
administrativa.

Es necesario resaltar que el actual proceso contencioso administrativo, a diferencia de la

regulación precedente, hace posible impugnar incluso actuaciones materiales y omisiones
de la Administración Pública, las mismas que difícilmente podían ser discutidas con la
normativa derogada por la ley vigente, contenida en el Código Procesal Civil. El actual
proceso contencioso administrativo es entonces un mecanismo de plena jurisdicción, que
permite una defensa más eficiente de los intereses de los administrados. En ese mismo
orden de ideas, el artículo 3º de la norma contiene el llamado principio de exclusividad, por el
cual las actuaciones de la Administración Pública solo pueden ser impugnadas a través el
proceso contencioso administrativo, salvo los casos en que se pueda recurrir a los procesos
constitucionales.

5: PRINCIPIOS BASICOS ÚBLICA

PRINCIPIO DE INTEGRACION: Los jueces no deben dejar de resolver el conflicto de

intereses o la incertidumbre con la relevancia jurídica por defecto o deficiencia de la ley. En
tales casos deberán aplicar los principios del derecho Administrativo. (Artículo 2 inciso 1 de
la ley Nº27584).

PRINCIPIO DE IGUALDAD PROCESAL: Las partes en el proceso contencioso

administrativo deberán ser tratadas con igualdad, independientemente de su condición de
entidad pública o administrada. (Artículo 2 inciso de la ley).

7
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

PRINCIPIO DE FAVORECIMIENTO DEL PROCESO: El juez no podrá rechazar

liminarmente la demanda en aquellos casos en los que por falta de precisión del marco legal
exista incertidumbre respecto al agotamiento de la vía previa. Asimismo, en caso de que el
juez tenga cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda, deberá
preferir darle trámite a la misma (artículo 2 inciso 3 de la ley).

PRINCIPIO DE SUPLENCIA DE OFICIO: El juez deberá suplir las deficiencias formales en

las que incurran las partes, sin perjuicio de disponer la subsanación de las mismas en un
plazo razonable en los casos en que no sea posible la suplencia de oficio (artículo 2 inciso 4
de la ley Nº27584)

6: OBJETO DEL PROCESO

El objeto del proceso administrativo es la pretensión procesal, en torno a ella giran todas y
cada una de las vicisitudes procesales; la iniciación del proceso a instrucción del mismo –
alegaciones y pruebas- y su decisión tienen una sola y exclusiva referencia la reclamación
de la parte, no en cuanto acción que se realiza sino en cuanto acto ya realizado.

7: SUJETOS DEL PROCESO

Competencia territorial: Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo
en primera instancia, a elección del demandante, el Juez del lugar del domicilio del
demandado o del lugar donde se produjo la actuación impugnable.

ÚBLICA
Competencia funcional: Es competente para conocer el proceso contencioso administrativo
en primera instancia el Juez Especializado en lo Contencioso Administrativo.

8: LOS RECURSOS EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Según el artículo Art. 32º tenemos.
 RECURSO DE QUEJA
 RECURSO DE CASACIÒN
 RECURSO DE APELACIÒN
 RECURSO DE REPOCIÒN

8
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

9: RÉGIMEN LEGAL
La Ley N. º 27584 contiene innovaciones sustanciales al régimen de control jurisdiccional de
la actuación de la Administración Pública. Es un proceso que tiende a ser subjetivo y de
plena jurisdicción. Reemplazó el régimen contenido en el Código Procesal Civil, el mismo
que era incompleto, puesto que se limitaba a la impugnación de actos. No permitía una
verdadera protección a los particulares ni un efectivo control de la Administración.

RÉGIMEN DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

ANTIGUO RÉGIMEN LEGAL NUEVO RÉGIMEN LEGAL

 Del proceso contencioso - administrativo  La Ley Nº 27584, vigente a partir del 16

en el Perú.
 Proceso abreviado: “impugnación de
acto o resolución administrativa”
 Se reguló por primera vez
“orgánicamente” en el Código Procesal
Civil de 1992 (Arts. 540° a 545°).
 Se interpone contra acto o resolución de
la Administración a fin de que se declare
su invalidez e ineficacia.
de abril del 2002, regula integralmente
por vez primera, el proceso contencioso
administrativo.
 Contiene una serie de innovaciones
sustanciales al régimen de control
jurisdiccional de la actuación de la
Administración Pública.
 Reemplaza al régimen contenido en el
ÚBLICA
Código Procesal Civil (Artículos 540º a
545º)
 Base Constitucional: Artículo 148º de la
Constitución: TUO de la Ley Nº 27584

9
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

COMPARACIÓN DE LOS REGÍMENES LEGALES

ANTIGUO NUEVO
Contencioso de nulidad u objetivo - Contencioso objetivo-subjetivo. “control
“impugnación de acto o resolución jurisdiccional de la actuación administrativa”
administrativa” El objeto del proceso son las pretensiones
El objeto del proceso era la impugnación del de las partes
acto administrativo. Proceso de “plena jurisdicción”.
Proceso “revisor” de los actos
administrativos

10: LA PRETESIÓN
Antes de iniciar el análisis de cada una de las pretensiones que pueden plantearse en el
PCA, las mismas que se encuentran recogidas en el artículo 5° de la Ley 27584, es
necesario conocer algunos conceptos e ideas previas.

11: CONCEPTO, CARACTERÍSTICAS Y ELEMENTOS DE LA PRETENSIÓN

PRETENSION:
 “… es una declaración de voluntad por la que se solicita una actuación de un órgano
jurisdiccional frente a persona determinada y distinta del autor de la declaración”. Añade
que la pretensión es una “declaración petitoria” que contiene el derecho reclamado y a
ÚBLICA
través de ella “se expone lo que el sujeto quiere”5

 “…el fin concreto que el demandante persigue, es decir, las declaraciones que pretende
se hagan en la sentencia”. Precisa que se trata de una “…declaración de voluntad del
demandante para que se sujete o vincule al demandado en determinado sentido y para
ciertos efectos jurídicos concretos mediante una sentencia”6 .

5 1 GUASP, Jaime. «Derecho Procesal Civil». 4ª ed. Tomo I. Revisada y actualizada a la legislación vigente por
Pedro Aragonés. Madrid: Civitas, 1998, p. 206.
6 Devis Echandía, Hernando. Nociones Generales de Derecho Procesal Civil. Madrid: Aguilar, 1966, p. 216.

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 “…el acto en cuya virtud se reclama ante un órgano jurisdiccional y frente a una persona
distinta, la resolución de un conflicto suscitado entre dicha persona y el autor de la
reclamación. Dicho acto suministra, precisamente, la materia alrededor de la cual el
proceso se inicia, desarrolla y se extingue”7 .

Como puede observarse, la pretensión resulta ser una institución fundamental del proceso
que consiste en la petición concreta que se hace a un órgano jurisdiccional para que ampare
la postura del proponente en relación a una controversia o un asunto de su interés. Es una
declaración petitoria en torno a la cual gira el desarrollo de todo el proceso. Precisamente
por ello, la pretensión termina siendo reconocida como el objeto del proceso. Como se ha
indicado, la pretensión para ser tal contiene un pedido concreto del pretensor al órgano
jurisdiccional porque considera que el derecho reclamado le pertenece. Tales pedidos en el
caso del proceso contencioso administrativo pueden ser: La declaración de nulidad o
ineficacia de un acto administrativo, el reconocimiento o restablecimiento de un derecho, la
declaración de contraria a derecho y el cese de actuaciones materiales ilegítimas, la
realización de una actuación debida, el otorgamiento de una indemnización, etc.

CARACTERISTICAS DE LA PRETENSIÓN
De las ideas expuestas, como puede desprenderse, lo que distingue o define a la pretensión
son fundamentalmente tres características:
1) El llamado a la autoridad jurisdiccional para que resuelva un conflicto en determinado
sentido, ÚBLICA
2) La petición concreta efectuada para que se le reconozca, se efectivice o restablezca un
derecho,
3) Que tal petición se formule respecto de una tercera persona con la cual se tiene una
controversia.
ELEMENTOS DE LA PRETENSIÓN
Finalmente, resulta oportuno señalar que la pretensión está integrada por dos elementos:
1) Su objeto: representa el efecto jurídico que se quiere alcanzar.

7
Palacio, Lino. Manual de Derecho Procesal Civil. 14ª ed. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1998, p. 94.

11
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2) Su razón: representa el fundamento fáctico y jurídico que respalda la petición8.

Entonces el objeto de la pretensión es el pedido que se formula (petitum) y su razón son los
argumentos que fundamentan el pedido (causa petendi).

12: SEGÚN EL TUO DE LA LEY 27584

Artículo 5.- Pretensiones En el proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones con el objeto
de obtener lo siguiente:
1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.
2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las
medidas o actos necesarios para tales fines.
3. La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se sustente en acto
administrativo.
4. Se ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre
obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme.

12.1 PRETENSION DE NULIDAD TOTAL O PARCIAL, O LA INEFICACIA DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS.

En nuestro ordenamiento todo acto administrativo se presume válido, conforme al precepto

recogido en el artículo 9° de la Ley 27444, Ley del Proceso Administrativo General - LPAG.
En efecto, el referido dispositivo precisa:
ÚBLICA
“Todo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea
declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda”.
No es objeto del presente estudio ocuparnos de la declaratoria administrativa de nulidad,
sino de declaratoria judicial de nulidad. Entonces, frente a un acto administrativo que se
presume válido, pero que un administrado considera que lo agravia, la ley ha previsto un
mecanismo procesal para conseguir su declaratoria judicial de nulidad. Es decir, para
derrotar la presunción de validez. Ese medio procesal es precisamente la pretensión de
nulidad, parcial o total, recogida en el artículo 5°, numeral 1, de la ley 27584, que dispone:

8
Hinostroza Minguez, Alberto. Proceso Contencioso Administrativo. Lima: Grijley, 2010, p. 302.

12
 DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

“En el proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones con el objeto de

obtener lo siguiente:
1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos”. Pero en
concreto, ¿Qué significa declarar judicialmente la nulidad de un acto administrativo?
Judicialmente, claro está, significa que exista pronunciamiento de un órgano del Poder
Judicial en el marco de un proceso contencioso administrativo. Específicamente, la
declaratoria de nulidad de un acto administrativo significa dejar sin efecto tal acto por haber
incurrido en alguna de las causales de nulidad9.
El profesor Ramón Huapaya Tapia, señala que el contenido de la pretensión recogida en el
artículo 5°, numeral 1, de la Ley 27584, es el pedido específico para que se declare la
nulidad de un acto administrativo por las causas tasadas en el artículo 10° de la Ley 27444,
Ley del Procedimiento Administrativo General Agrega que:
“… la pretensión de nulidad de actos administrativos, tendrá como contenido la invocación
objetiva de que se declare la invalidez de un acto administrativo aquejado de un vicio
insubsanable, que debe ser reprimido judicialmente por el juzgador mediante la declaración
judicial de nulidad”.

De la definición referida, fácilmente pueden identificarse tanto el objeto como la razón de la

pretensión administrativa. El objeto o petitum, es la invocación objetiva que se declare la
nulidad, mientras que la razón o causa petendi se configura por el hecho que la
administración ha incurrido en un comportamiento que constituye una causal de nulidad del
acto administrativo. ÚBLICA
En efecto, para declarar la nulidad de un acto administrativo debe verificarse que en su
emisión se haya incurrido en alguno de los vicios o causales que la ley expresamente ha
identificado.

A) Causales de nulidad del acto administrativo

Como se ha señalado, la pretensión recogida en el inciso 1 del artículo 5° de la Ley 27584,
implica la petición al juez correspondiente de la jurisdicción contencioso administrativa, que

9Normas Legales. «Guía Práctica de Impugnación Judicial de Acciones Administrativas». Lima: Gaceta
Jurídica, 2009, p. 34.

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DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

declare la nulidad del acto administrativo impugnado. Para efectuar tal declaración, lo que el
juzgador debe hacer es verificar si el acto emitido por la administración está afectado de una
causal de nulidad. Las causales de nulidad son afectaciones graves al acto administrativo
que lo descalifican y lo privan de efectos por haber contravenido el ordenamiento jurídico. La
ley que regula el Procedimiento Administrativo General, Ley 27444, señala expresamente en
su artículo 10°, cuales son las causales de nulidad. Entre las causales señaladas por el
indicado artículo, tenemos:
 La contravención a la Constitución, las leyes o a las normas reglamentarias.
 El defecto o la omisión de alguno de los requisitos de validez. Salvo que se presente
alguno de los supuestos de conservación del acto administrativo.
 Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación
automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiera facultades o
derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen
con los requisitos, documentación y trámites esenciales para su adquisición.
 Los actos administrativos que son constitutivos de infracción penal, o que se dicten
como consecuencia de la misma.”
Como entre las causales de nulidad del acto administrativo se señala el defecto o la
omisión de alguno de los requisitos de validez del acto administrativo, es necesario
conocer también cuáles son esos requisitos de validez del acto administrativo.

B) Requisitos de validez del acto administrativo

ÚBLICA
El acto administrativo, como declaración de una entidad destinada a producir efectos, debe
cumplir con determinadas condiciones. Esas condiciones, son exigencias básicas,
insustituibles e imprescindibles, que de no verificarse el acto no cumple su finalidad, es
decir, no surte efectos ni regula la relación entre la administración y el administrado. Como
hemos visto, la invalidez siempre implica nulidad. Por ello la pretensión de nulidad del
administrado puede basarse en la ausencia de uno de los requisitos de validez del acto
administrativo. Siendo ello así, es necesario conocer cuáles son esos requisitos de validez
del acto administrativo, los mismos que ha sido recogidos en el artículo 3° de la LPAG; entre
ellos tenemos a los siguientes:

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DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

 La competencia: el acto administrativo debe ser emitido por el órgano facultado en razón
de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía.
 Objeto o contenido: el acto administrativo debe expresar claramente su respectivo objeto,
es decir, aquello que decide, declara o certifica, de manera que determine
inequívocamente sus efectos jurídicos. El objeto o contenido debe ajustarse al
ordenamiento jurídico.
 Finalidad pública: el acto administrativo debe perseguir las finalidades de interés público
que conforme al ordenamiento debe cumplir el órgano emisor.
 Motivación: el acto administrativo, debe expresar las razones que lo fundamentan.
Deberá señalar de forma clara y expresa todos los hechos probados relevantes para el
caso específico, así como las razones jurídicas que justifican el acto adoptado.
 Procedimiento regular: para su emisión, el acto administrativo debe observar el
procedimiento previsto. Se refiere no solo a las reglas que rigen su emisión en estricto,
sino a la observancia de las reglas del debido procedimiento durante todas las etapas del
procedimiento administrativo al que está vinculado.

C) Efectos de la pretensión en la sentencia

Como hemos señalado, la pretensión es el elemento eje del proceso contencioso
administrativo y como tal incide en el propio contenido de la sentencia y en los alcances y
efectos de la misma. En ese sentido, el artículo 38°, inciso 1, del TUO de la Ley 27584, en
su primer párrafo, señala:
ÚBLICA
“La sentencia que declare fundada la demanda podrá decidir en función de la pretensión
planteada lo siguiente:… La nulidad, total o parcial o ineficacia del acto administrativo
impugnado, de acuerdo a lo demandado”.

D) Agotamiento de la vía administrativa, plazo y vía procedimental

Tratándose de la impugnación de un acto administrativo, el planteamiento de esta pretensión
exige el agotamiento de la vía administrativa previa. El plazo para impugnar planteando la
pretensión de nulidad, es de tres meses, contados desde el día siguiente de notificado el
acto que agota la vía administrativa. La vía procedimental que corresponde para plantear y
sustanciar esta pretensión es la del procedimiento especial.

15
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

12.2 PRETENSIÓN DE RECONOCIMIENTO O RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Es en esta pretensión, en la que se pone en evidencia la nueva concepción que orienta al

PCA. En efecto, esta pretensión no solo se dirige contra un acto administrativo sino contra
cualquier actuación administrativa que vulnere los derechos o intereses del administrado.
Permite que de manera efectiva se tutele todos los derechos o intereses concretos de los
administrados. Viabiliza la plena jurisdicción en la medida que permite al juez reconocer o
restablecer los derechos subjetivos de los administrados y disponer que se adopten todas
las medidas que sean necesarias para el reconocimiento y restablecimiento de la situación
jurídica lesionada.

Esta pretensión se encuentra recogida en el numeral 2 del artículo 5° de la Ley 27584, cuyo
texto establece que en el Proceso Contencioso Administrativo podrán plantearse
pretensiones con el objeto de obtener lo siguiente:
“El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la
adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.”
El planteamiento de la pretensión de reconocimiento, como es lógico, presupone el
desconocimiento o la negativa de la administración de atribuir un derecho que el
administrado considera le corresponde. En otras palabras, la administración adopta una
actitud que niega, refuta o rechaza un derecho oÚBLICA
interés del administrado. Puede por
ejemplo no reconocerle su derecho a registrar una marca, a ser titular de un permiso de
pesca, a contar con una licencia de funcionamiento, a participar en un concurso público de
proveedores, a acceder a un servicio público, a ejercer las facultades que le corresponden
como titular de una concesión minera, a la devolución de un pago en exceso, al goce
vacacional, al pago de la CTS o de una bonificación, etcétera.
Por su lado, el planteamiento de la pretensión de restablecimiento, presupone la
vulneración de un derecho ya reconocido. La vulneración puede producirse, recortando,
restringiendo, privando o anulando los derechos de los que gozaba un administrado. La
administración en el ejercicio de sus funciones podría afectar o vulnerar indebidamente

16
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

diversos derechos del administrado, así por ejemplo, su derecho al aprovechamiento de un

bien o servicio otorgado en concesión, a preservar su marca, a la regularidad o continuidad
del servicio eléctrico, a la inscripción legítima de un título, al mantenimiento de una
exoneración tributaria, a mantener vigente su licencia de conducir, etcétera.

Frente a tales actos, es decir, a la negativa de reconocimiento o a la privación de un derecho

ya reconocido, el legislador ha previsto las pretensiones recogidas en el artículo 5°, numeral
2, de la Ley 27584, de manera que la autoridad judicial reconozca o reestablezca los
derechos negados o lesionados del administrado.

A) Actuaciones contra las que se plantea

Hemos señalado que las pretensiones de reconocimiento y de restablecimiento son
pluricomprensivas, es decir pueden plantearse contra una generalidad de actuaciones de la
administración.
De las actuaciones administrativas recogidas en el artículo 4 de la Ley 27584, la pretensión
del reconocimiento procede contra:
a) El silencio administrativo, la inercia y cualquier omisión de la administración pública
(artículo 4°, inciso 2).
b) Las actuaciones y omisiones relativas a la contratación estatal (artículo 4°, inciso 5).
c) Las actuaciones administrativas sobre el personal de la administración pública (artículo 4°,
inciso 6).
En cambio, la pretensión de restablecimiento procede, por lo general, contra las actuaciones
ÚBLICA
materiales; así, se plantea contra:
a) La actuación material que no se sustenta en acto administrativo (artículo 4°, inciso 3).
b) La actuación material de ejercicio indebido de actos (artículo 4°, inciso 4).
c) Las actuaciones u omisiones relativas a la contratación estatal en las que produzcan
vulneraciones.
d) Las actuaciones contra el personal en los que se produzcan privaciones o vulneraciones.

17
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

Finalmente, cabe señalar que, teniendo en cuenta las particularidades de cada caso, las
pretensiones de reconocimiento o restablecimiento pueden ser formuladas ya sea de
manera independiente o de manera acumulada a la pretensión de nulidad.

B) Efectos en la sentencia
Planteada la pretensión de reconocimiento o restablecimiento, el juez al momento de emitir
una sentencia favorable tendrá que pronunciarse conforme lo establece el artículo 38°, inciso
2 del TUO, es decir, disponiendo:
“El restablecimiento o reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción
de cuantas medidas sean necesarias para el restablecimiento o reconocimiento de la
situación jurídica lesionada, aun cuando no hayan sido pretendidas en la demanda”.

C) Agotamiento de la vía previa, plazo y vía procedimental

En base a lo dispuesto en el artículo 218° de la Ley del Procedimiento Administrativo
General – LPAG, en nuestro medio el legislador ha preferido establecer un plazo uniforme
para casi todas las actuaciones, estableciendo un plazo de tres meses contados desde el
día siguiente del acto materia de impugnación. No obstante ello, para el caso del silencio
administrativo, la inercia y cualquier omisión de la administración, no debe calcularse plazo
alguno.
La vía procedimental a usarse cuando se plantea la pretensión de reconocimiento y
restablecimiento, es la vía del procedimiento especial.
ÚBLICA
12.3 PRETENSIÓN DE DECLARACIÓN DE CONTRARIA A DERECHO Y CESE DE UNA
ACTUACIÓN MATERIAL

Como puede advertirse, esta pretensión surge como consecuencia de que la administración
ha perpetrado una actuación material de consecuencias nefastas para el administrado sin
contar con el título o acto administrativo que la respalde. Se trata de una vía de hecho que
de manera grosera quebranta el principio de legalidad. La pretensión bajo comentario
contenida en el artículo 5° inciso 3 de la Ley 27584, constituye una garantía contra las
actuaciones arbitrarias de la administración que, transgrediendo los límites legales y sin

18
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

contar con el título que le habilita, pasa a la vía de los hechos y ejecuta una lesión contra los
derechos o intereses del administrado. Frente a tales agresiones materiales, el legislador ha
previsto en el artículo 5° inciso 3 de la Ley 27584, la pretensión procesal mediante la cual el
administrado afectado puede solicitar:
“La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se
sustente en acto administrativo”.
Como se puede advertir, ante el planteamiento de tal pretensión el juez, si resuelve
ampararla, declara que la actuación impugnada es contraria a derecho. Contraria a derecho
significa que es una actuación material de la administración que transgrede el ordenamiento
jurídico, es decir las normas legales, disposiciones reglamentarias, normas y precedentes
constitucionales, procedimientos, principios, precedentes administrativos, etcétera. Se trata
de una declaración que pone en evidencia la ilicitud de la actuación de la administración. Sin
embargo, la pretensión no se limita a solicitar al juez una declaración que finalmente podría
terminar siendo un pronunciamiento sin efectos concretos para detener la arbitrariedad y los
perjuicios. En efecto, la pretensión bajo comentario, además de la declaración de contraria a
derecho, persigue el cese de la actuación material ilícita que no se sustenta en acto
administrativo. Ello, significa que la pretensión no solo exige la declaración de ilegalidad,
sino que compromete al juez a disponer el cese, la terminación, la extinción de la actuación
material arbitraria; lo que, sin duda, constituye una garantía concreta y efectiva, respecto de
las actuaciones ilegales y arbitrarias en las que la administración puede incurrir. Al respecto,
cabe poner en evidencia que este mecanismo de protección tan concreto y puntual no es
sino la consecuencia de la nueva concepción que se maneja en el PCA, en el sentido de
ÚBLICA
procurar la tutela efectiva de los derechos e intereses del administrado.

A) Actuación contra la que se plantea Como ya lo hemos señalado, toda pretensión se

relaciona con una actuación impugnable. Atendiendo a ello, mediante la pretensión bajo
comentario se impugna la actuación administrativa contenida en el inciso 3 del artículo 4°
de la Ley 27584, que se refiere a la “actuación material que no se sustenta en acto
administrativo”.

19
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

B) Efectos en la sentencia
Ya hemos indicado que la pretensión incide en lo que se va a disponer en el fallo. Teniendo
en cuenta ello, el legislador ha establecido, cómo debe pronunciarse el juez cuando resuelve
amparar la pretensión de declaración de contraria a derecho y cese de una actuación
material que no se sustente en acto administrativo. Al respecto, el artículo 38° del TUO ha
señalado que en una sentencia estimatoria de esta pretensión el juez dispondrá:
“La cesación de la actuación material que no se sustente en acto administrativo y la
adopción de cuanta medida sea necesaria para obtener la efectividad de la sentencia, sin
perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio Público el incumplimiento para el inicio del
proceso penal correspondiente, y la determinación de los daños y perjuicios que resultan de
dicho incumplimiento”.
Respecto a este dispositivo, es necesario destacar que se trata de una de las normas en la
que se evidencia más claramente la materialización del principio de tutela jurisdiccional
efectiva y de la facultad de plena jurisdicción que se le reconoce al juez. En efecto, en
aplicación de tales preceptos el juzgador puede disponer toda medida que sea necesaria
para hacer cesar la actuación material arbitraria e incluso para compensar por los daños y
perjuicios sufridos por los afectados con la actuación material irregular. Se trata pues, de
hacer cumplir las decisiones jurisdiccionales, pero, fundamentalmente, de proscribir la
arbitrariedad en el ejercicio de la función pública, de proteger concreta y satisfactoriamente
al administrado y de hacer efectiva la justicia.

C) Agotamiento de la vía previa, plazo para impugnar y vía procedimental

ÚBLICA
En teoría, frente a la actuación material o vía de hecho no corresponde la impugnación
previa en sede administrativa, en la medida que respecto a la actuación material no existe
procedimiento ni un acto administrativo alguno. El plazo para interponer la demanda
contenciosa administrativa argumentando esta pretensión, es de tres meses contados desde
que el administrado tuvo conocimiento de la actuación material, tal como lo establece el
artículo 19°, numeral 1, del TUO. La vía procesal que se debe usar cuando se inicia el
proceso contencioso administrativo planteando la pretensión de cese de una actuación
material que no se sustente en acto administrativo, es la vía del “procedimiento” especial.

20
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

12.4 PRETENSIÓN DE CUMPLIMIENTO

La pretensión mencionada se plantea frente a una inactividad de la administración. Es decir,

presupone la omisión o el incumplimiento de la administración de una obligación establecida
por ley o por acto administrativo. En doctrina se ha distinguido entre inactividad formal e
inactividad material. La inactividad formal se relaciona con el incumplimiento de la
administración de su deber de pronunciarse sobre una solicitud o resolver una determinada
situación jurídica; incluye dentro de sus alcances al silencio administrativo. La inactividad
material por su lado, se entiende como la pasividad de la administración producida fuera de
un procedimiento administrativo, supone siempre el incumplimiento, un dejar de hacer, de un
mandato concreto contenido en una ley o un acto administrativo. La inactividad material es la
que puede ser discutida en sede judicial a través de la pretensión de cumplimiento, es decir,
a través de la pretensión bajo comentario, la misma que se encuentra recogida en el artículo
5°, numeral 4°, de la Ley 27584; dispositivo el cual señala que en el proceso contencioso
administrativo podrán plantearse pretensiones con el objeto de obtener lo siguiente:
“Se ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que
se encuentre obligada por mandato de ley o en virtud de acto administrativo firme.”
Se ha dicho que esta pretensión presupone el incumplimiento de una obligación de la
administración. Pero, concretamente ¿Qué persigue esta pretensión? Persigue que la
autoridad jurisdiccional disponga u ordene a la administración que cumpla con su deber y
realice efectivamente una actuación a la que se encuentra obligada. Es decir, se busca que
el juez fuerce a la administración a adoptar un comportamiento.
ÚBLICA Generalmente le ordena que
cumpla con un hacer o un dar, pero también puede disponer que se abstenga de efectuar
una acción contra los intereses del administrado.
Ahora bien, la obligación incumplida debe estar consignada en una ley o en un acto
administrativo, y se exige para plantear la pretensión de cumplimiento que la actuación que
debe realizar la administración sea clara, indubitable, concreta y que contenga un derecho
atribuible a un determinado administrado. Estas son las condiciones de exigibilidad o
ejecución de la conducta incumplida por la administración.

21
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

De otro lado, no podemos dejar desapercibida la vinculación existente ente la pretensión de

cumplimiento, que se plantea en el proceso contencioso administrativo y la acción de
cumplimiento que es un Proceso Constitucional.
Para exigir la prestación debida en el proceso de cumplimiento se ha establecido
determinados requisitos, entre ellos:
1) Que el mandato sea incondicional,
2) En caso sea condicional, que se acredite el cumplimiento de las condiciones,
3) Que el mandato sea cierto e indubitable,
4) Que tanto la ley o el acto administrativo que lo contienen deben encontrarse vigentes.
Al respecto, cabe precisar que estos requisitos son referenciales para examinar la pretensión
de cumplimiento planteada en el PCA, en la medida que tales exigencias han sido
establecidas para el proceso de cumplimiento que es un proceso que se usa como vía
extraordinaria y que tiene características propias.
De otro lado, el juez, al evaluar la pretensión debe analizar la idoneidad del título, lo cual
implica un examen de su validez y del cumplimiento de los requisitos para su exigibilidad.
En el caso concreto del acto administrativo debe verificarse que se trate un acto firme, es
decir, de un acto que ya no puede ser susceptible de recurso impugnatorio.

A) Actuaciones contra las que se plantea

La pretensión contenida en el artículo 5°, numeral 4, de la ley 27584 puede plantearse contra
las siguientes actuaciones:
a) La inercia de la administración pública (artículo 4°, ÚBLICA
inciso 2, del TUO).
b) Las omisiones de la administración pública relativas a la contratación estatal (artículo 4°,
inciso 5°, del TUO).
c) Las actuaciones administrativas sobre el personal de la administración pública (artículo 4°,
inciso 5°, del TUO) (entiéndase actuaciones en su acepción de omisión o inactividad).
En todos estos casos se planteará la pretensión de cumplimiento, solo si la inactividad o
pretensión incumplida se encuentre contenida en una ley o un acto administrativo.

22
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

B) Efectos en la sentencia
Conforme a lo establecido en el artículo 41°, inciso 4, del TUO, el juez, de estimar la
pretensión de cumplimiento, deberá disponer lo siguiente: “El plazo en el que la
administración debe cumplir con realizar determinada actuación a la que está obligada, sin
perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio Público el incumplimiento para el inicio del
proceso penal correspondiente y la determinación de los daños y perjuicios que resulten el
dicho incumplimiento.”

C) Agotamiento de la vía administrativa, plazo para impugnar y vía procedimental

Cuando se plantea la pretensión de cumplimiento, la disposición contenida en el artículo 21°,
numeral 2, exonera al administrado de la obligación de agotar la vía administrativa. En
efecto, la indicada norma dispone:
“No será exigible el agotamiento de la vía administrativa en los siguientes casos:
-Cuando en la demanda se formule como pretensión la prevista en el numeral 4 del artículo
5° de esta Ley. En este caso el interesado deberá reclamar por escrito ante el titular de la
respectiva entidad el cumplimiento de la actuación omitida. Si en el plazo de quince días a
contar desde el día siguiente de presentado el reclamo no se cumpliese con realizar la
actuación administrativa el interesado podrá presentar la demanda correspondiente.”
El fundamento de presentar un reclamo o dirigirse previamente a la administración radica en
el hecho de que ésta, ante la evidencia del mandato o la actuación debida, contenida en una
ley o acto administrativo, pueda reflexionar, replantear su postura y decidir dar cumplimiento
a lo ordenado en el título. ÚBLICA
De otro lado, tratándose de una inactividad o incumplimiento de la administración, la
presentación de un reclamo no opera como un mecanismo de agotamiento de la vía
administrativa, sino, estrictamente como un requisito de procedibilidad, esto es, como una
condición para la iniciación del proceso.
Ahora, respecto al plazo para presentar la demanda que contiene esta pretensión, cabe
señalar lo siguiente: Como el planteamiento de la pretensión de cumplimiento presupone
inercia o inactividad de la administración, no corresponde computar plazo para interponer la
demanda. Esta excepción al plazo general de tres meses resulta razonable pues no puede
premiarse la inercia de la administración con la caducidad del derecho del administrado a

23
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

iniciar un proceso contencioso administrativo por el incumplimiento de lo ordenado en una

ley o un acto administrativo.
Al respecto, el artículo 19° del TUO, que incorpora las modificaciones operadas por el
Decreto Legislativo 1067, dispone que la demanda deberá ser interpuesta dentro de los
siguientes plazos:
 Cuando se trate de silencio administrativo negativo, se observará lo establecido en el
numeral 188.5 del artículo 188° de la ley 27444 Ley del Procedimiento Administrativo
General10
 Cuando se trate de inercia o cualquier otra omisión de las entidades distinta del silencio
administrativo negativo, no se computará plazo para interponer la demanda.”
La vía procesal que corresponde para tramitar la pretensión de cumplimiento es la del
proceso urgente; así el artículo 26° del TUO dispone que se tramita como proceso urgente
únicamente las siguientes pretensiones:
“El cumplimiento por la administración de una determinada actuación a la que se encuentre
obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme.”
El fundamento de la tramitación urgente de esta pretensión, radica en que no existe
discusión sobre la actuación que debe realizar la administración, ya que ella se encuentra
contenida en una resolución firme o en un mandato legal. Siendo ello así, no hay razón para
dilatar la tramitación, cuando lo que corresponde es que la administración cumpla con su
deber en un plazo breve.

12.5 PRETENSIÓN DE INDEMNIZACIÓN ÚBLICA

Como resulta previsible, la administración en el ejercicio de sus funciones puede causar

daño a los administrados, y de hecho lo ha causado. Ante tal situación, la generalidad de los
ordenamientos ha establecido la responsabilidad resarcitoria de la administración. Al
respecto, cabe anotar que este tema no ha estado adecuadamente regulado en nuestro
ordenamiento, tanto en lo substancial como en lo procesal. Superando la legislación anterior,
los decretos legislativos 1029 y 1067 han introducido una serie de modificaciones en la Ley

10El numeral 188.5 del artículo 188.5 de la LPAG, dispone: “El silencio administrativo negativo no inicia el
cómputo de plazos y términos para su impugnación”.

24
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

del Procedimiento Administrativo General y en la Ley del Proceso Contencioso

Administrativo, respectivamente, terminando de configurar un régimen más adecuado de las
indemnizaciones atribuibles a la administración. Las innovaciones del Decreto Legislativo
1067 han sido recogidas en el artículo 5°, numeral 5, del TUO, el cual establece que en el
proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones con el objeto de obtener
lo siguiente:
“La indemnización por el daño causado con alguna actuación impugnable, conforme al
artículo 238° de la Ley N° 27444, siempre y cuando se plantee acumulativamente a alguna
de las pretensiones anteriores.”
Dentro del esquema estrictamente revisor de la actuación administrativa, no se integra por
completo la institución a la indemnización. Por el contrario, el derecho al resarcimiento
armoniza completamente con el principio de la tutela jurisdiccional efectiva y con la
pretensión de plena jurisdicción. Dentro de este esquema, resulta lógico que frente a una
actuación que le cause agravio al administrado, éste, no solo puede pretender que se
reconozca y restablezca su derecho, sino también que la administración le indemnice por
los daños generados. El requisito procesal establecido para esta pretensión es que se
plantee, no de manera autónoma, sino de manera acumulativa con las otras pretensiones
contenidas en el artículo 5° de la ley del PCA. Los requisitos, condiciones, alcances y
demás, del derecho a la indemnización, se encuentran regulados claramente en las
Disposiciones Generales del artículo 238° de la LPAG, cuyo texto es en el siguiente:
 “Sin perjuicio de las responsabilidades previstas en el derecho común y en las leyes
especiales, las entidades son patrimonialmente responsables
ÚBLICA frente a los administrados por
los daños directos e inmediatos causados por los actos de la administración o los servicios
públicos directamente prestados por aquéllas.”
 En los casos del numeral anterior, no hay lugar a la reparación por parte de la
Administración, cuando el daño fuera consecuencia de caso fortuito o fuerza mayor, de
hecho determinante del administrado damnificado o de tercero.
Tampoco hay lugar a reparación cuando la entidad hubiere actuado razonable y
proporcionalmente en defensa de la vida, integridad o los bienes de las personas o en
salvaguarda de los bienes públicos o cuando se trate de daños que el administrado tiene el
deber jurídico de soportar de acuerdo con el ordenamiento jurídico y las circunstancias.

25
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

 La declaratoria de nulidad de un acto administrativo en sede administrativa o por

resolución judicial no presupone necesariamente derecho a la indemnización
 EI daño alegado debe ser efectivo, valuable económicamente e individualizado con
relación a un administrado o grupo de ellos.
 La indemnización comprende el daño directo e inmediato y las demás consecuencias
que se deriven de la acción u omisión generadora del daño, incluyendo el lucro cesante, el
daño a la persona y el daño moral.
 Cuando la entidad indemnice a los administrados, podrá repetir judicialmente de
autoridades y demás personal a su servicio la responsabilidad en que hubieran incurrido,
tomando en cuenta la existencia o no de intencionalidad, la responsabilidad profesional del
personal involucrado y su relación con la producción del perjuicio. Sin embargo, la entidad
podrá acordar con el responsable el reembolso de lo indemnizado, aprobando dicho
acuerdo mediante resolución.”

13: PROCEDIMIENTO TRILATERAL

El procedimiento trilateral es conocido como “cuasi-jurisdiccional” o triangular, y es aquel en

el que la administración pública decide sobre un conflicto intersubjetivo sometido a su
consideración, con la finalidad de expedir un acto administrativo destinado a producir efectos
jurídicos sobre un particular determinado. Es de advertir que, este tipo de procedimiento
especial implica necesariamente la existencia de intereses contrapuestos entre dos o más
administrados, cuyo conflicto deberá ser resuelto ÚBLICA
por la administración pública, la que
interviene como tercero imparcial.
Para Christian Guzmán, el procedimiento trilateral es muy parecido a la función típicamente
jurisdiccional impartida por el órgano jurisdiccional; inclusive, este jurista afirma que este
procedimiento fue creado con el objetivo de “descongestionar la labor del Poder Judicial de
resolver conflictos”11.
Hernández nos precisa que el procedimiento trilateral implica la existencia de intereses
contrapuestos entre dos o más administrados. Este conflicto deberá ser resuelto por la
administración pública, la que actúa como “árbitro, sin confundir, por cierto, esta labor con la

11 GUZMAN NAPURÍ, Christian. El Procedimiento Administrativo. Ara Editores, Lima, 2007, p. 301.

26
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

del arbitraje propiamente dicho, pues la decisión de la administración siempre será plausible
de revisión en sede judicial”12.
14: DEFINICION
La Ley contempla como un tipo de procedimiento especial al trilateral, estableciendo sus
características propias en el artículo 219, en los siguientes términos: “es el procedimiento
administrativo contencioso seguido entre dos o más administrados ante las entidades de la
Administración y para los descritos en el inciso 8 del artículo I del Título Preliminar de la
presente ley 27444.
 Inciso 8 del Artículo I: Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan
servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o
autorización del Estado, conforme a la normativa sobre la materia.
EJEMPLO: telefónica
El procedimiento trilateral es el procedimiento administrativo triangular, cuasi-jurisdiccional,
contencioso, desarrollado en el ámbito de la Administración Pública dirigido a decidir un
conflicto de intereses suscitado con motivo de la actuación pública o en asuntos de interés
público y en donde la autoridad ejerce el rol de instructor y decisor de la causa.
15: CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL.
Es necesario establecer algunas pautas o parámetros para reconocer este tipo de
procedimientos ya que La LPAG no establece cuando nos encontramos con un tipo de
procedimiento como el señalado, sin embargo, es posible encontrar en la naturaleza misma
de este tipo de procedimiento algunas características especiales frente a un procedimiento
trilateral: ÚBLICA
a) Debe tratarse de un procedimiento especial.- Esto es, tal como señala
GONZALEZ NAVARRO, aquél tipo de procedimiento que ha sido pensado para una
hipótesis particular y concreta cuyo contenido aconseja una tramitación distinta de la
general”.
b) La materia de dicho procedimiento debe corresponder a una propia de la
Administración Pública.- Este requisito es de vital importancia por cuanto el conflicto de
intereses suscitado entre los administrados o la administración pública y un administrado, o

12HERNÁNDEZ HUAMAÑAHUI, Héctor. ¿Pueden las entidades públicas actuar como parte en el
procedimiento trilateral?. Una interpretación forzada del artículo 219 de la Ley 27444. En: Revista Jurídica del
Perú, Tomo 135, Lima, 2012, p. 105.

27
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

entre administraciones públicas, sugiere siempre una controversia respecto de la actuación

de una entidad pública o de un asunto de interés público. Debe tratarse además de una
materia singular, donde el objetivo a conseguir mediante el desarrollo del procedimiento
administrativo especial, tiene una finalidad específica predeterminada por la norma que le da
origen.
c) Las autoridades que resuelven las controversias propias de este tipo de
procedimientos deben ser imparciales.- Este tema es de vital importancia para el
desarrollo de este tipo de procedimiento, pues implica romper la indisoluble condición que se
genera en el trámite de los procedimientos administrativos, entre la autoridad que resuelve
una controversia y que a la vez es parte de la decisión.

No siempre es fácil garantizar el cabal cumplimiento de este requisito por las

particularidades que exhibe nuestra frágil organización administrativa del Estado. Si a ello, le
agregamos las debilidades e incoherencias de nuestros sistemas de selección de personal y
la falta de autonomía presupuestal, coincidiremos en afirmar, que este requisito es de muy
difícil cumplimiento. Sin embargo, creemos que la imparcialidad es uno de los requisitos que
configura a un procedimiento como trilateral, pues tal como precisa SANTOFIMIO, el PAT
constituye una modalidad de actuación administrativa diseñada con el propósito de que la
administración actúe como tercero imparcial resolviendo conflictos entre los administrados.

16: SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL.

En principio, podemos señalar que conforme a la definición dada del procedimiento
ÚBLICA
administrativo trilateral, los sujetos intervinientes en dicho procedimiento, son de un lado,
una Administración Pública que actúa zanjando el conflicto suscitado, y de otro lado, dos o
más administrados que concurren ante ésta administración, a raíz de la existencia de un
conflicto de intereses entre ambos.

 En tal sentido, y dado que la LPAG en su artículo 219.1, define al procedimiento

trilateral como aquel “procedimiento administrativo contencioso seguido entre dos o más
administrados ante las entidades de la administración y para los descritos en el inciso 8)
del Artículo I del Título Preliminar de la presente Ley”, existe una posición según la cual
el procedimiento administrativo sería únicamente aplicable cuando la administración

28
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

decide respecto de conflictos suscitados entre administrados, entendiendo a éstos como

cualquier persona física o jurídica considerada desde su posición privada respecto a la
Administración Pública o a sus agentes .
 En tal sentido, ésta posición, que denominaremos tesis restrictiva, concibe al
procedimiento administrativo trilateral como aquélla clase de procedimiento
administrativo contencioso, donde la Administración actúa como un tercero
imparcial, zanjando un conflicto suscitado entre dos o más particulares, puesto que se
asume la conceptualización del administrado como una persona física o jurídica
considerada desde su posición privada (activa o pasiva) frente a la Administración.
 En efecto, el artículo 50º LPAG prescribe lo siguiente:

“Artículo 50.- Sujetos del procedimiento.

Para los efectos del cumplimiento de las disposiciones del Derecho

Administrativo, se entiende por sujetos del procedimiento a:

1. Administrados: la persona natural o jurídica que, cualquiera sea su calificación o

situación procedimental, participa en el procedimiento administrativo. Cuando una entidad
interviene en un procedimiento como administrado, se somete a las normas que lo
disciplinan en igualdad de facultades o deberes que los demás administrados.

2. Autoridad administrativa: el agente de las entidades que, bajo cualquier régimen

jurídico, y ejerciendo potestades públicas conducen el inicio, la instrucción, la
sustanciación, la resolución, la ejecución, o que de otro modo participan en la gestión de
ÚBLICA
los procedimientos administrativos.

En nuestra opinión, la disposición contenida en el artículo 50.1 de la LPAG, habilita de

manera expresa la denominada tesis amplia, que entre otros, es seguida en nuestro país
por MORON URBINA. En este orden de ideas, el procedimiento administrativo trilateral
está diseñado para resolver las siguientes clases de conflictos o controversias:

a) Conflictos entre administrados: La definición contenida en la LPAG concibe al

procedimiento administrativo trilateral como uno de carácter contencioso. En esencia, la
administración resuelve un conflicto suscitado entre particulares, respecto de una relación
jurídica respecto de la cual la administración no es parte. Debe considerarse, sin embargo,

29
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

que la relevancia del conflicto sometido a la competencia de la entidad, se encuentra

íntimamente relacionada con el interés público presente en la resolución del conflicto de
intereses suscitado entre dichas partes. Aquí se aplica lo que en doctrina administrativa se
conoce como la denominada “jurisdicción administrativa primaria” o “jurisdicción retenida”,
doctrina que indica que cuando una ley crea un ente gubernamental y le atribuye
competencia para resolver en instancia administrativa cierto tipo de casos, los tribunales
deben abstenerse de intervenir hasta tanto el ente se haya pronunciado. Sin embargo, la
mal denominada “jurisdicción primaria”, no transfiere una competencia exclusiva a los
organismos administrativos en detrimento de los tribunales. Simplemente, se establece una
competencia prioritaria o previa. Una vez que el organismo administrativo dicta resolución,
agotando la vía administrativa, se puede acudir a los tribunales para que controlen la
actividad administrativa, mediante la garantía del proceso contencioso administrativo.

EJEMPLO: Un ejemplo concreto de conflicto entre administrados, es el procedimiento de

reconocimiento de créditos concursales seguido ante INDECOPI (donde se presenta una
controversia entre los acreedores y una empresa insolvente, y la Comisión de
Reestructuración Patrimonial actúa como entidad decisoria), o los procedimientos seguidos
por los usuarios de servicios públicos.

b) Conflictos entre una entidad pública y un particular.- Este tipo de

controversia se suscita con motivo de una actuación previa efectuada por una entidad
pública. Inicialmente, dicha actuación previa puede haberse generado en función del papel
que debía cumplir una entidad pública como encargada de resolver una pretensión
ÚBLICA
planteada por el administrado en un típico procedimiento administrativo común. Sin
embargo, al plantearse la posibilidad de que un administrado cuestione o impugne la
decisión inicialmente expedida por una entidad pública, la autoridad inicial pasa a
tener la condición de emplazado dentro de un procedimiento administrativo (sujeto),
cuya resolución será de competencia de una autoridad superior a la que inicialmente emitió
la decisión impugnada. En este caso, se delimita con absoluta certeza, el rol de parte y
autoridad de la administración y la inexistencia de una relación subordinada entre la
entidad llamada a resolver la controversia y la entidad pública que ha emitido el acto
materia de impugnación.

30
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

En rigor, la contienda se produce entre el órgano que emitió la decisión y el administrado.

Según LINARES, esta situación puede darse:

• Por la formulación de una petición por parte de un particular, y su posterior denegatoria

por parte de la Administración.

• Por la resolución de oficio tomada por un órgano y la impugnación de ésta por parte de
un administrado.

• Formulación de una petición por parte de un administrado, decisión favorable del órgano
resolutivo y la ulterior oposición de un tercero.

EJEMPLO: un ejemplo claro de este tipo de controversias, lo constituye el caso de

procedimientos administrativos de selección de contratistas que llegan mediante el
recurso de revisión ante el Tribunal Administrativo del CONSUCODE, en el cual, el
postor que participa en el respectivo procedimiento, tiene la posibilidad de impugnar
la decisión de la entidad pública de origen ante el referido Tribunal Administrativo. En
este último caso, la entidad pública cuya decisión es materia de impugnación, no podrá
invocar ninguna clase de prerrogativa ni privilegio en el trámite del procedimiento.

b) Conflictos entre entidades públicas.- Una tercera clase de controversias que

pueden suscitarse en este tipo de procedimientos, son las que se entablan entre
diversas entidades públicas entre sí. Partiendo de la premisa de que dichas entidades
pueden participar en un procedimiento administrativo sin ninguna prerrogativa especial,
no existiría inconveniente para sustentar que tiene laÚBLICA
condición jurídica de administrados y
en consecuencia, pueden ser sujetos de este tipo de procedimientos.

Se ha pretendido objetar los alcances de esta postura, basándose en el hecho de que las
entidades públicas no poseen derechos sino competencias y que a partir de dicha
delimitación, no existirían fundamentos para extender el procedimiento administrativo a este
tipo de controversias. A partir de ello, se afirma que la capacidad jurídica de una entidad
pública coincide con el conjunto de potestades que le han sido atribuidas por el
ordenamiento.

Ello es entendido así por GARCIA DE ENTERRIA, cuando señala que el principio de
legalidad de la Administración implica que los entes públicos no pueden entrar en el tráfico

31
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

jurídico ilimitadamente. Esta competencia es definida como la aptitud legal de una entidad
administrativa para ejercer potestades administrativas, predeterminadas previamente por
una norma habilitante. Por ello, en caso de conflictos entre entidades públicas, la vía para
resolverlos es mediante la figura del conflicto de competencias. En este contexto, no sería
viable el procedimiento trilateral basado en la controversia existente entre dos
entidades.

La realidad sin embargo, nos demuestra que esta posición no toma en cuenta, que en virtud
de la prescripción contenida en el Art. 50.1º de la LPAG, una entidad pública puede actuar
como administrado en un procedimiento sin que ello implique desnaturalizar la esencia
de aquel. El hecho mismo que una entidad pública se someta al desarrollo de un
procedimiento administrativo trilateral no enerva ni despoja a dichas entidades de sus
propias competencias.

Pues bien, ésta sumisión de una entidad pública a otra, en el marco de un procedimiento
para obtener un pronunciamiento de una autoridad administrativa, puede dar también
lugar a que se genere una controversia con otra entidad pública respecto del procedimiento
incoado . No cabe duda que en esta situación se presenta una contienda entre dos
entidades de la administración pública que actúan en dicho procedimiento trilateral
como “administrados”, lo que evidencia que existe una tercera clase de conflictos que
pueden desarrollarse bajo el marco legal del procedimiento trilateral: los conflictos entre
entidades de la administraciones públicas cuando actúan en sede administrativa como
administrados.
ÚBLICA
3 La autoridad administrativa ante la que se desarrolla el procedimiento.
En el procedimiento administrativo trilateral, la entidad que asume el rol de instrucción y
resolución del mismo, debe observar necesariamente una actitud de imparcialidad, que
debe guardad compatibilidad con la naturaleza de los derechos sometidos a su decisión, en
la medida en que la imparcialidad, garantiza el respeto de la igualdad de las partes en su
posición en el procedimiento, así como la vigencia del principio de contradicción en el
desarrollo del mismo. La imparcialidad es una calidad inherente a la persona del
juzgador en los procesos judiciales, pero es igualmente aplicable a la autoridad
administrativa resolutoria en el procedimiento administrativo trilateral. Ella no puede crear

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DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

ventajas a una parte interviniente en el procedimiento en desmedro de otra y está

obligada a respetar el principio de contradicción en el procedimiento. Asimismo, deben
asegurarse el respeto de los derechos correspondientes al debido procedimiento
administrativo.

17: INICIO DEL PROCEDIMIENTO TRILATERAL

Se inicia mediante la presentación de una reclamación por parte de un administrado o de

oficio, por propia decisión de la entidad, aunque este último caso es poco común. Como
habíamos mencionado, una de las particularidades del procedimiento trilateral es su
orientación a que el conflicto entre los administrados pueda resolverse a través de la
conciliación. Es por ello que en la gran mayoría de procedimientos trilaterales se prevé la
realización de una audiencia de conciliación una vez presentada la reclamación y la
contestación correspondiente. Ahora, nada impide que luego de cerrada la etapa de
conciliación al interior del procedimiento administrativo las partes puedan conciliar en forma
externa y concluir el procedimiento. De manera general, el artículo 222° de la Ley regula el
contenido de la reclamación que da inicio al procedimiento:

- Los requisitos de los escritos previstos en el Artículo 113 de la Ley, así como el nombre y la
dirección de cada reclamado, los motivos de la reclamación y la petición de sanciones u otro
tipo de acción afirmativa.

- El ofrecimiento de las pruebas, las cuales deberán ser anexadas al escrito. Una vez
ÚBLICA
recibida la reclamación, la entidad administrativa deberá calificarla para admitirla o declararla
inadmisible. De ser necesario, la entidad puede solicitar que el reclamante aclare la
exposición de los hechos o fundamentos respectivos.

De admitirse la reclamación, se correrá traslado de ella al reclamado a fin de que presente

sus descargos. Esta contestación deberá presentarse dentro de los quince días hábiles
posteriores a la notificación; vencido este plazo, la entidad declarará en rebeldía al
reclamado que no la hubiera presentado. Sin embargo, la entidad podrá permitir, si lo
considera apropiado y razonable, la entrega de la contestación luego del vencimiento del
plazo.

33
DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

Al igual que la reclamación, la contestación deberá contener los requisitos de los escritos
previstos en el Artículo 113 de la Ley, así como la absolución de todos los asuntos
controvertidos de hecho y de derecho. Las alegaciones y los hechos relevantes de la
reclamación se tendrán por aceptadas o merituadas como ciertas a menos que el reclamado
las niegue expresamente en su escrito de contestación.

Ahora bien, además de la contestación a las alegaciones del reclamante, el reclamado podrá
presentar una réplica alegando violaciones a la legislación respectiva, siempre que se
encuentren dentro de la competencia de la entidad.

Todos los puntos de discusión, que deberán ser evaluados en la resolución que ponga fin al
procedimiento, deberán ser propuestos conjunta y únicamente al contestar la reclamación o
la réplica. Se prohíbe que el reclamante formule a su vez una réplica a las contestaciones de
las reclamaciones, de tal manera que los nuevos problemas incluidos en la contestación del
reclamado serán considerados como materia controvertida.

18: RESOLUCIÓN FINAL

Luego de la evaluación de los argumentos y medios de prueba presentados por cada una de
las partes, la entidad emite una resolución en la que declara fundada o infundada la
reclamación.

Contra esta resolución final sólo procede la interposición del recurso de apelación. Si la
entidad que emite la resolución final no está subordinada a un superior jerárquico, sólo cabe
plantear recurso de reconsideración. ÚBLICA

El recurso de apelación deberá interponerse ante el órgano que dictó la resolución apelada
dentro de los quince días hábiles de producida la notificación respectiva. Dentro de los
quince días hábiles de recibido el expediente por el superior jerárquico se correrá traslado a
la otra parte y se le concederá un plazo de quince días hábiles para la absolución de la
apelación.

Con la absolución de la otra parte o sin ella, la autoridad que conoce de la apelación podrá
señalar día y hora para la vista de la causa que no podrá realizarse en un plazo mayor de
diez días hábiles contados desde la fecha en que se notifique la absolución de la apelación
al apelante.

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El recurso de apelación deberá ser resuelto en un plazo no mayor de treinta días há- biles
siguientes a la fecha de realización de la audiencia.

19: CONSIDERACIONES FINALES

Los procedimientos trilaterales han instaurado una suerte de «justicia administrativa» a

través de la cual se resuelven una serie de conflictos que requieren de atención inmediata,
como ocurre en muchos procedimientos tramitados ante el INDECOPI, SUNASS, SBS, etc.
De esta manera, los administrados obtienen una solución a sus conflictos en mucho menos
tiempo que lo que tardaría en resolverlos el Poder Judicial. Claro está que frente a la
resolución final emitida en sede administrativa, existe la posibilidad de iniciar el proceso
judicial contencioso administrativo, pero al menos los procedimientos trilaterales constituyen
un filtro que en buena cuenta filtra los conflictos que llegarán a la sede judicial.

20: CONCILIACIÓN O TRANSACCIÓN EXTRAJUDICIAL

En los casos en los que la Ley lo permita y antes de que se notifique la resolución final, la
autoridad podrá aprobar acuerdos, pactos, convenios o contratos de los administrados que
importen una transacción extrajudicial o conciliación, con el alcance, requisitos, efectos y
régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regule, pudiendo
tales actos poner fin al procedimiento administrativo y dejar sin efecto las resoluciones que
se hubieren dictado en el procedimiento. El acuerdo podrá ser recogido en una resolución
administrativa.
Los citados instrumentos deberán constar por escrito y establecer como contenido mínimo la
identificación de las partes intervinientes y el plazo deÚBLICA
vigencia.
Al aprobar los acuerdos a que se refiere el numeral 228.1, la autoridad podrá continuar el
procedimiento de oficio si del análisis de los hechos considera que podría estarse afectando
intereses de terceros o la acción suscitada por la iniciación del procedimiento entrañase
interés general.

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DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO I UAC

21: RELACIÓN ENTRE EL PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y EL

PROCEDEMIENTO TRILATERAL

Procedimiento contencioso administrativo

Finalidad: control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración

pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los derechos e intereses de
los administrados.
Sujetos: el juez o árbitro, el demandante ( quien reclama), demandante (contra quien se
reclama)

Requisitos: agotamiento de la vía administrativa

Procedimiento contencioso: especial

Procedimiento trilateral

Procedimiento Contencioso Administrativo o cuasi jurisdiccional, en el que existen conflictos

de intereses entre los administrados.

Finalidad: Solucionar controversias a pedido de parte o de oficio

Sujetos: autoridad administrativa, reclamante y reclamado

Requisitos: ha pedido de parte o de oficio ÚBLICA

Procedimiento contencioso: especial

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CONCLUSIONES

1. La pretensión procesal administrativa es una declaración de voluntad que se plantea ante

un órgano jurisdiccional efectuando una petición concreta contra una actuación
presuntamente irregular de una entidad pública, regulada por el derecho administrativo. Es
una declaración petitoria fundamentada que se formula con el propósito que se ampare la
postura del pretensor en relación a la controversia con la administración pública.
2. En torno a la pretensión, que consiste en una petición concreta que formula el pretensor,
gira el desarrollo de todo el proceso (inicio, tramitación y culminación), razón por la cual se le
concibe como el objeto del proceso contencioso administrativo.
3. El régimen de las pretensiones está inspirado en el Principio de la Tutela Jurisdiccional
efectiva y en el criterio de plena jurisdicción. Por ello, se pueden impugnar todos los actos
que afectan al administrado y se persigue la satisfacción plena de sus intereses.
4. Superando lo que ocurre en otros ordenamientos donde se reconoce solo la pretensión de
nulidad y la pretensión de reconocimiento o restablecimiento, en el Perú se ha optado por
establecer un elenco de pretensiones que, además de ellas, permite impugnar las
actuaciones materiales ilícitas, la omisión o renuencia de la administración, y posibilita el
otorgamiento de indemnizaciones.
ÚBLICA
5. No obstante la existencia de ese elenco de pretensiones, la pretensión de nulidad se
encuentra plenamente vigente y es la que generalmente platean los demandantes para
impugnar los actos de la administración.

37