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Formação do ato administrativo, processo e procedimento

Formação do ato administrativo,


processo e procedimento
Professor: André Gustavo Salvador Kauffman

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Formação do ato administrativo, processo e procedimento

SUMÁRIO
Revisando os conceitos do módulo anterior. 3
O Fato Jurídico 4
Dos Fatos jurídicos “stricto sensu” 5
Fatos ordinários 5
Ato Jurídico 6
A Noção de fato administrativo 7
A Formação do ato administrativo 8
Conceitos fundamentais 8
Ato administrativo como comando complementar da lei. 11
Atributos ou Qualidades Jurídicas do Ato Administrativo 13
Requisitos (elementos, causas ou pressupostos) dos atos administrativos: 15
Requisitos para o ato existir (Elementos): 16
Requisitos para o ato ser administrativo e válido. 17
Pressupostos de validade: 17
Espécies de atos administrativos: 19
Formas de atos administrativos: 20
Classificação dos atos administrativos 20
Formas de extinção dos atos administrativos 25
Formas de extinção dos atos administrativos 28
Do processo e procedimento administrativo 28
Princípios do Processo Administrativo 29
Princípios continuação  31
Princípio da Ampla Defesa 32
 
Princípio do Contraditório 33
 Princípio da Eficiência 34
 
Processo e procedimento administrativo 35
Processo administrativo 36
Jurisdicionalidade do processo administrativo 38
Processo administrativo disciplinar 39
Princípios do processo administrativo disciplinar 40
Sistemas Hierárquicos do processo administrativo disciplinar 41
Formalização do processo administrativo disciplinar 42
Fase de instauração do processo administrativo disciplinar 43
Da defesa no processo administrativo disciplinar 45

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Revisando os conceitos do módulo Já o critério negativista assim o conceitua,


ramo do Direito que regula toda a atividade
anterior. estatal que não seja legislativa e jurisdicional.
Conceito de Direito Administrativo
Para os que acolhem o critério das relações
jurídicas, é o conjunto de regras jurídicas que
disciplinam o relacionamento da Administra-
ção Pública com os administrados.

O critério teleológico ou finalístico, é o sis-


tema de princípios que regulam a atividade do
Estado para o cumprimento de seus fins.

De acordo com o critério do serviço público


é a disciplina jurídica que regula a instituição,
a organização e o funcionamento dos serviços
públicos e o seu oferecimento aos administra-
dos.

De forma mais simples e objetivo, Odete


Para início de nossos estudos devemos ter
Medauar conceitua como: “o conjunto de nor-
em mente a noção de Direito Administrativo. mas e princípios que regem a atuação da Ad-
ministração Pública”.
O Direito Administrativo está intimamente
ligado ao Direito Constitucional e dele sofre No entanto o mestre Hely Lopes Meirel-
grande influência que acaba forçando a ado- les, assim conceitua, “conjunto harmônico de
ção de alguns critérios para sua conceituação. princípios jurídicos que regem os órgãos, os
agentes e as atividades públicas tendentes a
Segundo o critério legalista, o Direito Ad- realizar concreta, direta e imediatamente os
ministrativo é um conjunto de leis administra- fins desejados pelo Estado”.
tivas (leis, decretos, regulamento), aplicáveis
em um determinado momento. Características da função administrativa do Es-
tado
Para o critério do Poder Executivo, é o con-
Conforme ensinamento da Professora Lú-
junto de regras jurídicas que disciplinam os
cia Valle Figueiredo “a função administrativa
atos do Poder Executivo. Este conceito não
consiste no dever de o Estado, ou de quem
pode ser aceitado por limitar a aplicação so-
aja em seu nome, dar cumprimento fiel, no
mente ao Poder executivo, excluindo o Poder caso concreto, aos comandos normativos, de
Legislativo e Judiciário, que também praticam maneira geral ou individual, para a realização
atos administrativos. dos fins públicos, sob regime prevalecente
de direito público, por meio de atos e com-
Não podemos olvidar que até mesmo o portamentos controláveis internamente, bem
particular pode praticar atos administrativos como externamente pelo Legislativo (com o
por delegação.

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auxílio dos Tribunais de Contas), atos, estes, tos), ao passo que no ato ilícito o feito indepen-
reversíveis pelo judiciário”. de da vontade do agente, que, ao agir com dolo
ou culpa e ocasionar dano a outrem, ocasiona-
Deste conceito podemos deduzir que: rá efeitos jurídicos que, em absoluto, desejou,
porque sempre sujeito às sanções legais.
1. o Poder Legislativo e o Poder Judiciário
também podem praticar a função públi- Alguns autores na seara do fatos jurídicos
ca, não só o Poder Executivo;
denominam que o  “Factum principis” é aquele
2. os citados Poderes poderão editar atos fato também capaz de alterar relações jurídicas
gerais ou individuais para concretizar os já constituídas, porém, através da presença da
mandamentos legais, por meio de de- intervenção do Estado e não da ação da natu-
cretos e resoluções; reza ou de qualquer eventualidade.

3. que os mesmos praticam, também, atos Tal situação se configura quando o Estado,
privados e não somente atos públicos; por motivos diversos e de interesse público,
interfere numa relação jurídica privada, alte-
4. que todos os atos administrativos pra- rando seus efeitos e, por vezes, até assumindo
ticados por qualquer dos Poderes serão obrigações que antes competiam a um ou mais
revisáveis pelo Poder Judiciário, por for- particulares.
ça do preconizado no artigo 5º XXXV da
Constituição Federal. Por ex. o Estado pretende construir uma es-
trada que cortará o espaço físico de determi-
O Fato Jurídico nada indústria, provocando sua desapropriação
e a conseqüente extinção do estabelecimento
industrial, mediante, obviamente, indenização.
Porém, não só a indústria será extinta como
também os demais contratos de trabalho dos
empregados do local. Diante de tal situação, a
autoridade pública obriga-se a assumir as devi-
das indenizações trabalhistas, conforme dispos-
to no art. 486 da CLT.

Fato jurídico decorre de uma ação humana


Fato Jurídico é todo acontecimento, natural ou da natureza;
ou humano e suscetível de produzir efeitos ju-
rídicos. Os fatos Jurídicos constituem gênero Produzem conseqüências de direito, instituí-
que inclui eventos puramente naturais (fatos das pelas normas jurídicas;
jurídicos em sentido restrito), e atos humanos
de que derivam efeitos jurídicos, quais sejam, É um acontecimento externo, decorrendo de
atos jurídicos e atos ilícitos. Tal a classificação uma situação fática ou real.
adotada pelo Código Civil ao considerar que,
no ato Jurídico ou lícito, o efeito jurídico deriva Os fatos jurídicos (sentido amplo) podem
da vontade do agente (contratos, testamen- ser classificados, quanto à presença ou não da

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vontade humana em sua formação e podem continuada ou sucessiva. São fatos naturais,
ser classificados em: provenientes da própria natureza, apesar do
homem participar na formação de alguns de-
Fatos jurídicos “stricto sensu” les. Há três tipos de fatos ordinários: nasci-
Atos jurídicos “lato sensu” mento, morte e decurso do tempo.

O nascimento é o fato jurídico que confe-


re a personalidade jurídica ao ser humano
(art. 4º, CCB), possibilitando a sua participa-
ção como sujeito de direitos e obrigações na
esfera jurídica. Tal fato confere ao homem,
desde os primeiros momentos de vida, os
chamados direitos personalíssimos, como o
direito à honra e boa fama, à imagem,à vida,
etc.
Sumariamente, podemos concluir que o
Já a morte, se por um lado extingue a per-
fato jurídico é todo e qualquer acontecimento
sonalidade jurídica do homem (art. 10, CCB),
proveniente da ação do homem ou da nature-
por outro cria direitos e obrigações para
za, a que a lei confere conseqüências ou efei-
aqueles sujeitos devidamente constituídos
tos jurídicos.
como sucessores do falecido.
Ver: www.cesumar.br/pesquisa/periodicos/
index.php/revcesumar/article/939
O decurso de tempo, fato ordinário por ex-
celência, também é capaz de criar, modificar
Dos Fatos jurídicos “stricto sensu” e extinguir direitos e obrigações. Seus prin-
cipais exemplos são a prescrição ou deca-
São fatos jurídicos que não decorrem de dência. A doutrina distingue tais situações,
uma ação volitiva humana, ou seja, sua re- afirmando que a prescrição se dá quando há
alização não exige como pressuposto a ma- a perda do direito de ação, ou seja, a impos-
nifestação da vontade do homem. Contudo, sibilidade do exercício de determinado direi-
apesar da vontade humana não ser neces- to subjetivo, enquanto que a decadência é
sária à sua formação, pode haver a partici- caracterizada pela perda do próprio direito
pação do homem em seu desenvolvimento. subjetivo.
Porém, a intervenção humana em tais casos
não exerce papel essencial, figurando ape- Fatos extraordinários
nas como elemento secundário. Os fatos jurí-
dicos no sentido estrito são subdivididos em: Os fatos jurídicos extraordinários carac-
terizam-se pela sua eventualidade, não
acontecendo necessariamente no dia-a-dia.
Fatos ordinários Também não são provenientes da volição hu-
São aqueles que ocorrem freqüentemen- mana, podendo, porém, apresentar a inter-
te na vida real, ou seja, são comuns à pró- venção do homem em sua formação. São o
caso fortuito ou a força maior.
pria realidade fática, acontecendo de forma

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Caso fortuito ou força maior são fatos ca- O Ato jurídico “lato sensu”, necessariamente, é
pazes de modificar os efeitos de relações ju- decorrente da vontade do homem devidamente
rídicas já existentes, como também de criar manifestada, ou seja, não há ato jurídico sem
novas relações de direito. São eventualida- a devida participação volitiva humana. Nestes
des que, quando ocorrem, podem escusar o casos, não há a interferência da natureza ou de
sujeito passivo de uma relação jurídica pelo eventualidades, e sim, somente a ação volitiva
não cumprimento da obrigação estipulada. É do homem.
o caso, por ex., de uma tempestade que pro-
voque o desabamento de uma ponte por onde Para que se constitua um ato jurídico, o direito
deveria passar um carregamento confiado a brasileiro adotou a necessidade da declaração
uma transportadora. da vontade, que pode ser expressa ou tácita.

Diante de tal situação e da impossibilidade O agente manifesta sua vontade colimando a


da continuação do itinerário, a transportado- realização de determinados efeitos, que figuram
ra livra-se da responsabilidade pela entrega como o objeto central de sua declaração.
atrasada do material.
Convém ressaltar que os efeitos jurídicos
Porém, para que determinado caso fortuito decorrentes da volição humana são instituídos
ou força maior possa excluir a obrigação es- pela norma jurídica, assim como os provenientes
tipulada em um contrato, é necessária a ob- da ação da natureza também o são. Porém, no
servação de certas circunstâncias, tais como a âmbito dos atos jurídicos, o caminho para a
inevitabilidade do acontecimento e a ausência realização dos objetivos visados pelo declarante
de culpa das partes envolvidas na relação afe- da vontade depende da natureza ou do tipo do
tada. Caso não haja a presença de qualquer ato realizado. Tal caminho terá que ser seguido
destes requisitos, não pode haver caso fortui- na conformidade da lei ou poderá ser traçado
to ou força maior que justifiquem o descum- autonomamente pela parte interessada,
primento contratual. claro que também, neste último caso, dentro
dos limites legais. Dessa maneira, podemos
Ato Jurídico subdividir os atos jurídicos “lato sensu” em atos
jurídicos no sentido estrito e negócios jurídicos,
Dos atos jurídicos no sentido amplo não esquecendo, porém, dos atos ilícitos ou
contrários à ordem jurídica.

Dos atos jurídicos “stricto sensu”


Os atos jurídicos no sentido estrito são
aqueles decorrentes de uma vontade mol-
dada perfeitamente pelos parâmetros legais,
ou seja, uma manifestação volitiva submissa
à lei.

São atos que caracterizam-se pela ausên-


cia de autonomia do interessado para auto
regular sua vontade, determinando o cami-

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nho a ser percorrido para a realização dos Convém ressaltar que os efeitos jurídicos
objetivos perseguidos. decorrentes da volição humana são instituí-
dos pela norma jurídica, assim como os pro-
Tal caminho é totalmente traçado pela lei, venientes da ação da natureza também o são.
devendo o agente percorrê-lo em total con- Porém, no âmbito dos atos jurídicos, o cami-
formidade com os ditames legais para que o nho para a realização dos objetivos visados
ato seja considerado perfeito. pelo declarante da vontade depende da natu-
reza ou do tipo do ato realizado.
É o caso, por ex., da adoção, onde o agen-
te declara sua vontade da maneira determi- Tal caminho terá que ser seguido na con-
nada pela norma de direito, preenchendo os formidade da lei ou poderá ser traçado auto-
nomamente pela parte interessada.
demais requisitos necessários à configuração
do ato, para que, deste modo, possa alcançar
o objetivo que consiste em adotar a criança.
A Noção de fato administrativo
Fatos administrativos.
A maneira como tal objetivo será alcança-
do não está estipulada em cláusulas contra- É conceito mais amplo do que o de ato ad-
tuais, mas na normas jurídicas. ministrativo.

É uma atividade material no exercício da


função administrativa que visa efeitos práticos
para a Administração.

É o ato material de pura execução, isto é,


em satisfação de um dever jurídico e traduz o
exercício da função administrativa na dicção de
Marçal Justen Filho.

O fato administrativo resulta do ato adminis-


trativo que o determina ( na lavra do Prof.Hely).
Entretanto, pode ocorrer o contrário, no caso
Atos Jurídicos no Sentido Amplo da apreensão de mercadoria (atividade mate-
rial de apreender), primeiro se apreende e de-
 O Ato jurídico “lato sensu”, necessariamen-
pois se lavra o auto de infração, este sim o ato
te, é decorrente da vontade do homem de- administrativo.
vidamente manifestada, ou seja, não há ato
jurídico sem a devida participação volitiva hu- Pode ocorrer também independente de um
mana. ato administrativo, quando se consuma através
de uma simples conduta administrativa, altera-
Para que se constitua um ato jurídico, o di- ção de local de um departamento público se
reito brasileiro adotou a necessidade da de- perfaz sem a necessidade de um ato adminis-
claração da vontade, que pode ser expressa trativo, porém, não deixa de ser um atividade
ou tácita. material.

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vo, Judiciário, pelas Concessionárias de serviço


público).

Espécies de atos pertinentes à atividade pú-


blica:

No exercício da função legislativa o legislati-


vo edita leis, o Judiciário, decisões judiciais, e o
executivo, atos administrativos. Temos, assim,
na atividade pública geral, três categorias de
atos inconfundíveis entre si: atos legislativos,
atos judiciais e atos administrativos.

Atos da administração que não são típicos:

Até fenômenos naturais, quando repercutem Podem ser atos privados da administração,
na esfera administrativa, constituem fatos ad- contratos regidos pelo direito privado, compra
ministrativos, um raio que destrói um bem pú- e venda e locação. Atos materiais, os chamados
blico, chuvas que deterioram um equipamento fatos administrativos já estudados.
do serviço público. Ex de fato administrativos: Ver: APELAÇÃO CIVEL AC 354233 2000.51.01.012790-0 (TRF2)
Construção de uma ponte, varredura de ruas,
dispersão de manifestantes, reforma de escolas A Formação do ato administrativo
públicas.

Para Diógenes Gasparini os fatos administra-


tivos não se preordenam à produção de qual-
quer efeito jurídico, traduzem mero trabalho ou
operação técnicado agente público. Ex: de atos
materiais: dar aula.

Ainda que não seja a regra, deles, atos ma-


teriais, podem advir efeitos jurídicos, ex: o di-
reito a indenização do paciente que foi negli-
gentemente operado por um cirurgião-médico
do serviço público.

Já os atos administrativos, ao contrário, pre- Conceitos fundamentais


destinam-se a produção de efeitos jurídicos, são
os típicos atos administrativos, sejam concretos Atos da administração: são todos aqueles
ou abstratos, atos de governo(declaração de praticados pela Administração Pública.
guerra, declaração de estado de emergência,
declaração de estado de sítio, atos administrati- Podem ser regidos pelo Direito Privado ou
vos dos Tribunais de Contas, do Poder Legislati- pelo Direito Público.

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No último caso, há supremacia do inte- exercício de uma função administrativa. Ex:


resse público sobre o particular. Portanto, a provimento de um Tribunal de Justiça, que
Administração Pública, como representante regula o funcionamento dos serviços inter-
do interesse público tem mais poderes que nos.
o administrado. Ex.: desapropriação de um
imóvel ou um contrato de obra pública. No
primeiro caso, a Administração está em situ-
ação de igualdade com o administrado. Ex.:
contrato de locação.

Contratos administrativos: espécie de ne-


gócio jurídico bilateral, regido pelo Direito
Público, em que há acordo de vontades entre
a administração e o administrado.

São bilaterais, ou seja, sua existência de-


pende sempre da manifestação da vontade
das duas partes. Além disso, são, normal-
mente, sinalagmáticos (são previstas obriga-
ções para ambos os contratantes) e comuta-
tivos (as obrigações são equivalentes entre Os atos administrativos podem ser reali-
si). zados por particulares que executam servi-
ços públicos delegados pela Administração
Diferenciam-se dos contratos regidos pelo Pública, mediante concessão, permissão ou
Direito Privado pela existência das cláusulas autorização.
exorbitantes, dispositivos que seriam invá-
lidos ou mesmo incomuns, pois estipulam Nesses casos, os atos administrativos não
prerrogativas da Administração Pública sobre são considerados espécies de atos da admi-
o administrado. Ex.: possibilidade de resci- nistração.
são unilateral do contrato pela Administração
Pública. Fatos administrativos (ou atos ajurídicos):
são simples realizações materiais da admi-
Atos administrativos: espécie de negócio nistração pública. Exemplos: construção de
jurídico, em que obrigações são impostas uma escola e varrição de rua. De acordo com
aos particulares pela Administração Pública. Diógenes Gasparini , “os ajurídicos, também
São unilaterais, pois sua existência depende chamados de fatos administrativos, não se
apenas da manifestação da vontade da Ad- preordenam à produção de qualquer efeito
ministração Pública. jurídico de qualquer efeito jurídico.

Os atos administrativos geralmente são Não expressam uma manifestação de


praticados pelo Poder Executivo (órgãos e vontade, juízo ou conhecimento da Adminis-
entidades da Administração Direta e da Ad- tração Pública sobre dada situação. Trazem
ministração Indireta), mas os outros Poderes mero trabalho ou operação técnica dos agen-
podem praticá-los também, desde que no tes públicos”.

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Conceitos Fundamentais O fato natural por sua vez em ordinário


(comum) e extraordinário. Já o fato humano
em atos lícitos e ilícitos.

Os lícitos dividem-se em ato jurídico em


sentido estrito ou meramente lícito (depende
de manifestação de vontade) e negócio jurí-
dico (depende de manifestação de vontade
qualificada).

No direito administrativo, da mesma for-


ma, há o fato administrativo que nada mais
é do que todo acontecimento que gera efei-
tos no mundo jurídico relacionados à função
administrativa.

O fato administrativo divide-se em fato ad-


Ato administrativo, portanto, é a declara- ministrativo estrito (Ex: morte de um funcio-
ção jurídica do Estado ou de quem lhe faça as nário público) e em ato administrativo.
vezes, ou seja, as pessoas jurídicas de direito
publico na modalidade indireta e as pessoas ju-  Para os autores que consideram o ato ad-
rídicas de direito privado com caráter público, ministrativo de uma forma ampla, é concei-
no exercício de prerrogativas públicas, pratica- tuado como todo ato que decorre da função
da enquanto comando complementar de lei e administrativa, seja jurídico ou não e que te-
sempre  passível de reapreciação pelo Poder nha por fim dar execução à lei.
Judiciário, no tocante a legalidade e instrumen-
No nosso conceito, não estão incluídos os
talidade do ato.
atos não jurídicos, pois eles não geram efei-
 Já a declaração jurídica é a declaração que tos jurídicos.
produz efeitos no mundo jurídico. Os civilistas
 Para Hely Lopes Meirelles, o ato adminis-
utilizam a expressão manifestação de vontade,
trativo é ato unilateral (aquele constituído
mas em direito administrativo não é apropriada,
por declaração de única pessoa).
pois há declarações sem manifestação de
vontade. Ex: Se um administrador acionar o
Para nós, o ato administrativo pode ser bi-
farol por um esbarrão, existirá uma declaração
lateral ou unilateral.
sem manifestação de vontade.
  As pessoas que praticam ato administrativo
No direito civil, o fato jurídico “lato sensu” é o
todo acontecimento que gera efeitos no mundo O ato administrativo pode ser praticado
jurídico. Divide-se em fato jurídico em sentido (editado) pelo Estado ou por particular que
estrito (fato natural) e ato jurídico em sentido tenha recebido, por delegação, o dever de
amplo (fato humano). executá-lo, em nome do Estado.

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Ex: Concessionários; Cartórios extrajudi- Ato administrativo como comando


ciais expedindo certidão de óbito. complementar da lei.
  Portanto, o ato administrativo é identifi-
cado por características próprias e não pelas
pessoas que o executam.

  No exercício de prerrogativas públicas:

O ato administrativo é regido pelo regime Lei não é uma palavra unívoca, mas nos
de direito público, isto é, executado debaixo atos administrativos refere-se ao conjunto de
de prerrogativas e limites concedidos pelo or- normas abstratas que tiram seu fundamento
denamento jurídico, em razão de representar direto da Constituição Federal. 
interesses da coletividade (Princípio da supre-
Assim, o ato administrativo é aquele pra-
macia e da indisponibilidade o interesse pu-
ticado enquanto comando complementar de
blico).
Lei ordinária, Lei complementar, Lei delegada
e etc.
 Os autores que consideram o ato admi-
nistrativo de forma ampla, afirmam que o ato  Para alguns autores ato administrativo de
administrativo pode ser regido pelo direito forma ampla, seria também ato administrati-
público ou direito privado, com fundamento vo ato político ou de governo.
no ato administrativo de império (regido pelo
direito público) e ato administrativo de gestão O ato administrativo, tecnicamente, não
(regido pelo direito privado. entraria no campo dos atos de governo ou
políticos, pois estes são atos complexos, am-
Ex: Contrato de locação em que o Poder plamente discricionários, praticados, normal-
Público é locatário). mente pelo Chefe do Poder Executivo, com
base direta na Constituição Federal e não na
Para nós os atos de gestão não são atos lei.
administrativos, pois nestes o Estado atua
como se pessoa privada fosse. Ex: Sanção; Declaração de guerra e etc.
Os atos políticos ou de governo, embora se-
Os atos de gestão, embora sejam atos da jam atos da Administração, não seriam atos
Administração, não são atos administrativos. administrativos.

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Formação do ato administrativo, processo e procedimento

 Da revisão pelo Poder Judiciário:  Atos atípicos praticados pelo Poder Execu-
tivo, exercendo função legislativa ou judiciá-
Os atos administrativos podem ser revistos ria. Ex: Medida Provisória.
pelo Poder Judiciário, no que se refere a va-
lidade (legalidade) do ato. “A Lei não exclui- Atos materiais (não jurídicos) praticados
rá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou pelo Poder Executivo, enquanto comandos
ameaça a direito”.  complementares da lei. Ex: Ato de limpar as
ruas; Ato de servir um café e etc.

Atos regidos pelo direito privado praticados


pelo Poder Executivo. Ex: Atos de gestão.

Atos políticos ou de governo praticados pelo


Poder Executivo (atos complexos amplamente
discricionários praticados com base direta na
Constituição Federal). Ex: Sanção ou veto da
lei; Declaração de guerra e etc.

Validade e eficácia do ato administrativo:


Hely Lopes Meirelles considera estes cam-
pos interdependentes, mas para nós são
Ato administrativo e ato da Administração: campos autônomos:

Atos da Administração são aqueles pratica- •  Campo da existência: O ato adminis-


dos pelos órgãos ou pessoas vinculadas a es- trativo é perfeito (concluído) quando
trutura do Poder Executivo. Assim, o conjunto cumprir os requisitos de existência ju-
formado pelos atos da Administração é um e rídica, incluído nestes a publicidade.
o conjunto formado pelos atos administrativos
é outro, isto é há atos da Administração que  Para alguns autores a publicidade não faz
não são atos administrativos e outros que são parte da existência, mas para nós faz. Ex:
atos administrativos. E há atos administrati- Presidente assina um decreto e depois rasga.
vos que são da Administração e outros que Para nós, o papel não era nada, apenas um
não são. simples projeto de ato administrativo, mas
para quem acha que a publicidade não faz
 Atos administrativos que não são atos da parte da existência, aquele papel é um ato
Administração: Atos administrativos pratica- administrativo.
dos pelo Poder Legislativo ou Poder Judiciário,
na sua função atípica. •  Campo da validade: O ato adminis-
trativo é válido quando produzido de
 Atos da Administração que não são atos acordo com as normas jurídicas que
administrativos: o regem (adequado à ordem jurídica).

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Formação do ato administrativo, processo e procedimento

•  Campo da eficácia: Eficácia é uma pa- ineficaz. (concluído; não esta de acordo com
lavra equívoca em direito, sendo ora a lei e ser revogado);
utilizada para verificação da produção
Ver:http://www.direitodoestado.com/revista/REDE-9-JANEIRO-
de efeitos no campo social e ora no 2007-CARLOS%20CINTRA.pdf
sentido estritamente jurídico. Analisa-
do por este último sentido, o ato ad- Atributos ou Qualidades Jurídicas do Ato
ministrativo é eficaz quando esta apto Administrativo
a produzir efeitos.
Atributos do ato administrativo:

Estes atributos dos atos administrativos


surgem em razão dos interesses que a Admi-
nistração representa quando atua, estando
algumas presentes em todos os atos admi-
nistrativos e outros não.

• Presunção de legitimidade ou veraci-


dade ou validade ou legalidade.

• Imperatividade

• Exigibilidade ou coercibilidade
  Pode acontecer de um ato administrativo • Auto-executoriedade ou executorieda-
existir, ser válido, mas ser ineficaz (seus efeitos de
serem inibidos): Quando o ato administrativo
é submetido a uma condição suspensiva (fato
 Presunção de legitimidade (veracidade, validade
futuro e incerto que o suspende); a um termo
ou legalidade):
inicial (subordinado a um fato futuro e certo)
ou à pratica ou edição de outro ato jurídico
Presunção de legitimidade é a presunção
que condiciona os seus efeitos (Ex: portaria
de que os atos administrativos são válidos,
que só produzirá efeitos após a decisão do isto é, de acordo com a lei até que se prove
governador). o contrário. Trata-se de uma presunção re-
lativa.  Ex: Certidão de óbito tem a presun-
 O ato administrativo pode ser perfeito,
ção de validade até que se prove que o “de
valido e eficaz (concluído; de acordo com a lei
cujus” esta vivo.
e apto a produzir efeitos); pode ser perfeito
valido ineficaz (concluído; de acordo com a  Imperatividade:
lei, mas não é apto a produzir efeitos); pode
ser perfeito, invalido e eficaz (concluído; não Imperatividade é o poder que os atos ad-
esta de acordo com a lei, mas é capaz de ministrativos possuem de impor obrigações
produzir efeitos, pois ainda não foi extinto do unilateralmente aos administrados, indepen-
mundo jurídico); pode ser perfeito, invalido e dentemente da concordância destes. Ex: A

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Formação do ato administrativo, processo e procedimento

luz vermelha no farol é um ato administrativo que vai além da imperatividade e da exigibili-
que obriga unilateralmente o motorista a pa- dade.
rar, mesmo que ele não concorde.
 Executar, no sentido jurídico, é cumprir
aquilo que a lei pré-estabelece abstratamente.
O particular não tem executoriedade, com ex-
ceção do desforço pessoal para evitar a perpe-
tuação do esbulho.

Ex: O agente público que constatar que uma


danceteria toca músicas acima do limite máxi-
mo permitido, poderá lavrar auto de infração,
já o particular tem que entrar com ação com-
petente no Judiciário.

 Requisitos para a auto-executoriedade:

• Previsão expressa na lei: A Adminis-


tração pode executar sozinha os seus
 Exigibilidade ou coercibilidade: atos quando existir previsão na lei, mas
não precisa estar mencionada a pala-
Exigibilidade é o poder que os atos admi-
vra auto-executoriedade. Ex: É vedado
nistrativos possuem de serem exigidos quan- vender produtos nas vias publicas sem
to ao seu cumprimento, sob ameaça de san- licença municipal, sob pena de serem
ção. apreendidas as mercadorias.
Vai além da imperatividade, pois traz uma
coerção para que se cumpra o ato adminis-
• Previsão tácita ou implícita na lei:
trativo. Ex: Presença do guarda na esquina
Administração pode executar sozinha
do farol é a ameaça de sanção.
os seus atos quando ocorrer uma situ-
ação de urgência em que haja violação
 A exigibilidade e a imperatividade podem
do interesse público e inexista um meio
nascer no mesmo instante cronológico ou
judicial idôneo capaz de a tempo evitar
primeiro a obrigação e depois a ameaça de
a lesão. Ex: O administrador pode apre-
sanção, assim a imperatividade é um pressu-
ender um carrinho de cachorro-quente
posto lógico da exigibilidade.
que venda lanches com veneno.
 Auto-Executoriedade ou Executoriedade
  A autorização para a auto-executorieda-
Auto-executoriedade é o poder que os atos de implícita está na própria lei que conferiu
administrativos têm de serem executados pela competência à Administração para fazê-lo,
própria Administração independentemente de pois a competência é um dever-poder e ao
qualquer solicitação ao Poder Judiciário. É algo outorgar o dever de executar a lei, outorgou

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Formação do ato administrativo, processo e procedimento

o poder para fazê-lo, seja ele implícito ou ex-  Requisitos dos Atos Administrativos
plícito.
 Requisitos (elementos, causas ou pressupostos)
Princípios que limitam a discricionariedade dos atos administrativos:
(liberdade de escolha do administrador) na auto-
-executoriedade:

• Princípio da razoabilidade: Administra-


dor deve sempre se comportar dentro
do que determina a razão.

• Princípio da proporcionalidade: Admi-


nistrador deve sempre adotar os meios
adequados para atingir os fins previstos
na lei, ou seja, deve haver pertinência
lógica entre o meio e o fim. A ofensa ao
princípio da proporcionalidade também
leva à ofensa do princípio da razoabili-
dade.

Para Hely Lopes Meirelles, os requisitos do


ato administrativos são: competência, obje-
to, motivo, finalidade e forma. Para outros,
é sujeito competente ou competência subje-
Não há liberdade que não tenha limites e tiva, objeto lícito, motivo de fato ou pressu-
se ultrapassados estes gera abuso de poder, postos fáticos ou causa, pressupostos fáticos
que é uma espécie de ilegalidade. ou teleológicos e forma.

 Adotamos uma teoria mais próxima de


Ver:  http://direitoambiental.wordpress.com/2009/12/01/stj-e-
a-auto-executoriedade-do-ato-administrativo-de-demolicao-de-
Celso Antonio Bandeira de Mello que afirma
obras-que-agridem-o-meio-ambiente/ que os requisitos são condições necessárias

15
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

à existência e validade de um ato administra- • Forma: É a maneira pela qual se reve-


tivo. Assim, há duas categorias: la o conteúdo para o mundo jurídico.
Ex: Decreto, Portaria, Alvará, Notifica-
ção e etc.
•  Requisitos para o ato existir: São de-
nominados de Elementos.

• Conteúdo ]

• Forma

• Requisitos para o ato ser administrati-


vo e válido: São denominados de Pres-
supostos.

• Pressupostos de existência:

• Objeto

• Pertinência com a função administra-


tiva   Os atos normalmente são praticados por
uma forma escrita, mas nada impede que o
• Pressupostos de validade sejam através de comandos verbais ou si-
nais. Ex: Guarda requisita um bem do parti-
cular para salvar outro particular.
• Competência
 Em Portugal o silêncio pode ser forma de
• Motivo expedição de ato administrativo, mas para
nós não, pois no silêncio não há qualquer
• Formalidade declaração. Assim, se a lei atribuir efeitos ju-
rídicos ao silêncio, será fato administrativo e
não ato administrativo.
 Requisitos para o ato existir
(Elementos): Entretanto, isso não quer dizer que não
existam atos administrativos tácitos (aqueles
Encontram-se dentro do ato, de tal for- cujo conteúdo decorre de outro expressa-
ma que se forem retirados do ato, não serão mente firmado). Ex: Administrador defere a
mais atos. cessão de uso para a creche e tacitamente
indefere para a escola.
•  Conteúdo: É o que o ato declara. Não
se confunde com o objeto, que é a re-  É relevante destacar que não há conteúdo
alidade sobre o qual se declara. sem forma e nem forma sem conteúdo.

16
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

  Requisitos para o ato ser administrativo e várias áreas de atuação. Assim, para que o
válido. ato administrativo seja editado pela pessoa
competente, precisa atender três perspecti-
vas, senão será inválido:

•  Ser praticado pela pessoa jurídica


competente.

• Que o órgão que pratique o ato dentro


da pessoa jurídica também seja com-
petente.

• Que a pessoa física de dentro do ór-


Pressupostos de existência gão tenha competência para praticar
o ato.
• Objeto: É a realidade sobre a qual se
declara. Ato inexistente tem aparência
de ato, por ter conteúdo e forma, mas  Motivo
não é ato, pois não tem objeto.  Ex:
Demissão de funcionário morto. É o acontecimento da realidade que au-
toriza a prática do ato administrativo. Ex: O
motivo da demissão é o fato de faltar mais
• Pertinência com a função administrati- de 30 dias.
va: O ato administrativo é praticado ao
longo da função administrativa.   Deve existir adequação (pertinência lógi-
ca) entre o motivo, o conteúdo e a finalidade
 A sentença de um juiz tem conteúdo, tem do ato. Ex: Não há pertinência quando o ad-
forma e tem objeto, mas não tem pertinên- ministrador alegar falta por mais de 30 dias e
cia, pois é praticada ao longo da função judi- na verdade o motivo era agressão.
cial; A lei também tem conteúdo, tem forma,
tem objeto, mas não tem pertinência com a Para Celso Bandeira de Melo, esta perti-
função administrativa. nência lógica que obrigatoriamente deve
existir entre o motivo, o conteúdo e a fina-
Pressupostos de validade: lidade nada mais é do que a causa do ato
administrativo. Para outros autores, causa do
 Competência ato administrativo e motivo são sinônimos.
Para nós, a causa do administrativo esta im-
É o dever-poder atribuído por lei a alguém plícita no motivo.
para exercer atos da função administrativa
O ato administrativo deve ser editado por  Se a lei definir o motivo, o administrador
quem tenha competência. precisa apenas verificar se o fato ocorreu,
mas se não definir ou definir de modo vago,
O Estado, através do poder de auto-orga- existirá uma discricionariedade para o moti-
nização, estabeleceu dentro de sua estrutura vo.

17
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

 Segundo a Teoria dos Motivos Determi- lidos). Ex: A prática da classificação sem ha-
nantes, os motivos alegados para a prática bilitação na licitação causa invalidade.
de um ato ficam a ele vinculados (condicio-
nam a validade) de tal modo que a alegação   Finalidade
de motivos falsos ou inexistentes tornam o
ato viciado. É a razão jurídica pela qual um ato ad-
ministrativo foi abstratamente previsto no
 Para os que entendem que o motivo e ordenamento jurídico. O administrador, ao
o objeto são requisitos de validade, afirmam praticar o ato, tem que fazê-lo em busca da
que a soma desses dois é o mérito do ato ad- finalidade para o qual foi criado e se praticá-
-lo fora da finalidade, haverá abuso de poder
ministrativo. O Poder Judiciário não poderá
ou desvio de finalidade.
analisar o mérito do ato administrativo, salvo
quando for ilegal.   Genericamente, todos os atos têm a fi-
nalidade de satisfação do interesse público,
 Formalidade ou formalização
mas não podemos esquecer que também há
uma finalidade específica de cada ato.
É a maneira específica pela qual um ato
administrativo deve ser praticado para que  Motivo não se confunde com motivação
seja válido. Ex: Contrato sobre direito real
imobiliário deve ser feito por escritura públi- Motivação é a justificação escrita que en-
ca. sejou a prática do ato. Se a motivação for
obrigatória, será pressuposto de validade do
ato administrativo.

•   Motivação é obrigatória: Quando


a lei exigir e se nada disser nos atos
vinculados e discricionários. A motiva-
ção deve também existir nos atos dis-
cricionários, pois só com ela o cidadão
terá condições de saber se o Estado
esta agindo de acordo com a lei (prin-
cípio da motivação). Para Hely Lopes
Os autores que não distinguem entre pres-
Meirelles, a motivação só é obrigatória
supostos de existência e validade misturam
nos atos vinculados.
forma e formalidade. Mas para nós, são coi-
sas diferentes, assim um ato pode ter forma
e não ter formalidade, sendo inválido. •   Motivação não é obrigatória:
quando o ato não for praticado de for-
 A lei pode prescrever também requisitos ma escrita (Ex: sinal, comando verbal)
procedimentais (atos que obrigatoriamente e quando a lei especificar de tal forma
devem ser praticados de forma válida antes o motivo do ato, que deixe induvido-
dos outros para que esses últimos sejam vá- so, inclusive quanto aos seus aspectos

18
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

temporais e espaciais, o único fato que Enquanto o móvel é subjetivo, a finalidade


pode se caracterizar como motivo do é objetiva.
ato (Ex: aposentadoria compulsória).
Espécies de atos administrativos:
 Motivo é diferente do motivo legal do ato.
• Atos normativos: São aqueles que
contém um comando geral do Poder
Motivo legal do ato é o fato abstratamen- Executivo visando à correta aplicação da
te previsto na hipótese da norma jurídica que lei. São atos infralegais que encontram
quando ocorrer na realidade determina ou fundamento no poder normativo (art. 84,
autoriza a prática do ato administrativo. O IV da CF). Ex: Decretos; Regulamentos;
motivo legal do ato equivale à hipótese de Portarias e etc.
incidência do tributo, já o motivo equivale ao
fato imponível do tributo.
• Atos ordinatórios: São aqueles que vi-
 Quando há ato sem motivo legal caberá sam a disciplinar o funcionamento da Ad-
ao administrador a escolha do motivo, dentro ministração e a conduta de seus agentes
de limites ditados pela relação lógica entre o no desempenho de suas atribuições. En-
motivo, o conteúdo e a finalidade do ato. contra fundamento no Poder Hierárquico.
Ex: Ordens, Circulares, Avisos, Portarias,
 Motivo também não se confunde com mó- Ordens de serviço e Ofícios.
vel do ato administrativo.

Móvel do ato administrativo é a intenção • Atos negociais: São aqueles que con-
psicológica subjetiva do agente no momento têm uma declaração de vontade da Ad-
em que o ato foi praticado. O móvel pode ser ministração visando concretizar negócios
lícito ou ilícito que não conduzirá à invalidade jurídicos, conferindo certa faculdade ao
do ato, assim não é pressuposto de validade. particular nas condições impostas por
ela. É diferente dos negócios jurídicos,
 Móvel do ato administrativo é diferente da pois é ato unilateral.
vontade.
•   Atos enunciativos: São aqueles que
Vontade é o querer do agente que pratica contêm a certificação de um fato ou
o ato (que forma a declaração materializado- emissão de opinião da Administração
ra do seu conteúdo). sobre determinado assunto sem se vin-
cular ao seu enunciado. Ex: Certidões,
 Para autores que definem o ato adminis-
Atestados, Pareceres e o apostilamento
trativo como uma manifestação de vontade,
de direitos (atos declaratórios de uma si-
também incluem a vontade como pressupos-
tuação anterior criada por lei).
to de validade.  Para nós não é pressuposto
de validade. A vontade tem relevância ape-
nas nos atos discricionários. • Atos punitivos: São aqueles que con-
têm uma sanção imposta pela Admi-
 Móvel do ato administrativo também não nistração àqueles que infringirem dis-
se confunde com finalidade. posições legais. Encontra fundamento

19
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

no Poder Disciplinar. Ex: Interdição de •  Despacho: É a forma pela qual são


estabelecimento comercial em vista de firmadas decisões por autoridades em
irregularidade; Aplicação de multas e requerimentos, papéis, expedientes,
etc. processo e outros. Despacho normati-
  Ver: http://jus2.uol.com.br/Doutrina/texto.asp?id=2278 vo é aquele firmado em caso concreto
com uma extensão do decidido para
Formas de atos administrativos: todos os casos análogos.

• Decreto: É a forma pela qual são ex-


pedidos os atos de competência priva-
 Classificação dos atos administrativos
tiva ou exclusiva do Chefe do execu-
1. Classificação:
tivo. Tem a função de promover a fiel
execução da lei.  Ex: decreto regula-
Os autores divergem na classificação em
mentar.
razão dos conceitos diferentes. Um ato admi-
nistrativo pode estar enquadrado em várias
• Portaria: É a forma pela qual a au- classificações ao mesmo tempo. Ex: Ato de
toridade de nível inferior ao Chefe do permissão de uso é ato individual, externo,
Executivo fixa normas gerais para dis- de império, discricionário e simples.
ciplinar conduta de seus subordina-
dos. (atos normativos e ordinatórios). 2.  Quanto ao alcance ou efeitos sob terceiros:

•  Alvará: É a forma pela qual são ex- •  Atos internos: São aqueles que ge-
pedidas as licenças e autorizações. Es- ram efeitos dentro da Administração
tas são conteúdo e alvará é forma. Pública. Ex: Edição de pareceres.

• Ofício: É a forma pela qual são ex- •  Atos externos: São aqueles que ge-
pedidas comunicações administrativas ram efeitos fora da Administração Pú-
entre autoridades ou entre autorida- blica, atingindo terceiros. Ex: Permis-
des e particulares (atos ordinatórios). são de uso; Desapropriação.

•  Parecer: É a forma pela qual os ór-  3. Quanto à composição interna:


gãos consultivos firmam manifesta-
ções opinativas a cerca de questões • Atos simples: São aqueles que de-
que lhes são postas a exame. Não vin- correm da manifestação de vontade
cula a autoridade (atos enunciativos). de um único órgão (singular, impesso-
al ou colegiado). Ex: Demissão de um
funcionário.
• Ordem de serviço: É a forma pela
qual as autoridades firmam determi-
nações para que as pessoas realizem • Atos compostos: São aqueles que
atividades a que estão obrigadas (atos decorrem da manifestação de von-
ordinatórios). tade de um único órgão em situação

20
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

seqüencial. Ex: Nomeação do Procura- • Atos individuais: São aqueles edita-


dor-Geral de Justiça. dos com um destinatário específico. Ex:
Permissão para uso de bem público.

• Atos complexos: São aqueles que


decorrem da conjugação de vontades
de mais de um órgão no interior de
uma mesmo pessoa jurídica. Ex: Ato
de investidura; portaria intersecretarial.

4.  Quanto à sua formação:


 
• Atos unilaterais: São aqueles for-
mados pela manifestação de vontade 7. Quanto à esfera jurídica de seus destinatários:
de uma única pessoa. Ex: Demissão -
• Atos ampliativos: São aqueles que
Para Hely Lopes Meirelles, só existem
trazem prerrogativas ao destinatário,
os atos administrativos unilaterais.
alargam sua esfera jurídica. Ex: Nome-
ação de um funcionário; Outorga de
• Atos bilaterais: São aqueles forma- permissão.
dos pela manifestação de vontade de
mais de uma pessoa. Ex: Contrato ad- • Atos restritivos: São aqueles que
ministrativo. restringem a esfera jurídica do destina-
tário, retiram direitos seus. Ex: Demis-
são; Revogação da permissão.
5.  Quanto à sua estrutura:

• Atos concretos: São aqueles que se 8. Quanto às prerrogativas da Administração


exaurem em uma aplicação. Ex: Apreen- para praticá-los:
são.
• Atos de império: São aqueles prati-
cados sob o regime de prerrogativas
• Atos abstratos: São aqueles que com- públicas. A administração de forma
portam reiteradas aplicações, sempre unilateral impõe sua vontade sobre os
que se renove a hipótese nele prevista. administrados (princípio da supremacia
dos interesses públicos). Ex: Interdição
Ex: Punição.
de estabelecimento comercial por irre-
gularidades.
6.  Quanto aos destinatários:

• Atos de expediente: São aqueles des-


• Atos gerais: São aqueles editados sem tinados a dar andamento aos proces-
um destinatário específico. Ex: Concur- sos e papéis que tramitam no interior
so público. das repartições.

21
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

Os atos de gestão (praticados sob o regi-  O Poder Judiciário pode rever o ato dis-
me de direito privado. Ex: contratos de lo- cricionário sob o aspecto da legalidade, mas
cação em que a Administração é locatária) não pode analisar o mérito do ato administra-
não são atos administrativos, mas são atos tivo (conjunto de alternativas válidas), salvo
da Administração. Para os autores que consi- quando inválido. Assim, pode analisar o ato
deram o ato administrativo de forma ampla, sob a ótica da eficiência, da moralidade, da
os atos de gestão são atos administrativos. razoabilidade, pois o ato administrativo que
contrariar estes princípios não se encontra
 9. Quanto ao grau de liberdade conferido ao ad- dentro das opções válidas.
ministrador:
 Alguns autores alemães afirmam que não
•  Atos vinculados: São aqueles prati- há discricionariedade, pois o administrador
cados sem liberdade subjetiva, isto é, tem sempre que escolher a melhor alternati-
sem espaço para a realização de um va ao interesse público, assim toda atividade
juízo de conveniência e oportunidade. seria vinculada.
O administrador fica inteiramente pre-
so ao enunciado da lei, que estabelece  Aspectos do ato administrativo que são
previamente um único comportamen- vinculados: Para Hely Lopes Meirelles, são
to possível a ser adotado em situações vinculados a competência, a finalidade e a
concretas. Ex: Pedido de aposentado- forma (vem definida na lei). Para maior par-
ria por idade em que o servidor de- te dos autores, apenas a competência e a fi-
monstra ter atingido o limite exigido nalidade, pois a forma pode ser um aspecto
pela Constituição Federal. discricionário (Ex: Lei que disciplina contrato
administrativo, diz que tem que ser na forma
de termo administrativo, mas quando o valor
•   Atos Discricionários: São aqueles
for baixo pode ser por papéis simplificados);
praticados com liberdade de opção,
Celso Antonio diz que apenas a competência,
mas dentro dos limites da lei. O admi-
pois a lei nem sempre diz o que é finalidade
nistrador também fica preso ao enun-
pública, cabendo ao administrados escolher.
ciado da lei, mas ela não estabelece
um único comportamento possível a
ser adotado em situações concretas, Classificação dos atos administrativos
existindo assim espaço para a reali- quanto ao conteúdo
zação de um juízo de conveniência e
oportunidade. Ex: A concessão de uso  Admissão:
de bem público depende das caracte-
rísticas de cada caso concreto; Pedido Admissão é o ato administrativo unilateral
de moradores exigindo o fechamento vinculado, pelo qual a Administração faculta
de uma rua para festas Juninas. à alguém o ingresso em um estabelecimen-
to governamental para o recebimento de um
serviço público. Ex: Matrícula em escola.
 A discricionariedade é a escolha de alter-
nativas dentro da lei. Já a arbitrariedade é   É preciso não confundir com a admissão
a escolha de alternativas fora do campo de que se refere à contratação de servidores por
opções, levando à invalidade do ato. prazo determinado sem concurso público.

22
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

 2. Licença:  5. Concessão:

Licença é o ato administrativo unilateral Concessão é o contrato administrativo pelo


vinculado, pelo qual a Administração faculta qual a Administração (Poder Concedente), em
à alguém o exercício de uma atividade mate- caráter não precário, faculta a alguém (Con-
rial. Ex: Licença para edificar ou construir. Di- cessionário) o uso de um bem público, a res-
ferente da autorização, que é discricionária. ponsabilidade pela prestação de um serviço
público ou a realização de uma obra pública,
3.  Homologação:
mediante o deferimento da sua exploração
econômica.
Homologação é o ato administrativo uni-
lateral vinculado, pelo qual a Administração
– Este contrato está submetido ao regime
manifesta a sua concordância com a legali-
de direito público.
dade de ato jurídico já praticado.
 Tendo em vista que o contrato tem prazo
 4. Aprovação:
determinado, se o Poder Concedente extin-
Aprovação é o ato administrativo unilate- gui-lo antes do término por questões de con-
ral discricionário, pelo qual a Administração veniência e oportunidade, deverá indenizar,
manifesta sua concordância com ato jurídico pois o particular tem direito à manutenção do
já praticado ou que ainda deva ser pratica- vínculo.
do. É um ato jurídico que controla outro ato
jurídico. • Concessão para uso de bem pú-
blico:
• Aprovação prévia ou “a priori”:
Ocorre antes da prática do ato e é um
• Concessão comum de uso ou Con-
requisito necessário à validade do ato.
cessão administrativa de uso: É o
contrato administrativo por meio do
• Aprovação posterior ou “a poste- qual delega-se o uso de um bem públi-
riore”: Ocorre após a pratica do ato e co ao concessionário, por prazo certo
é uma condição indispensável para sua e determinado. Por ser direito pessoal
eficácia. Ex: Ato que depende de apro-
não pode ser transferida, “inter vivos”
vação do governador.
ou “causa mortis”, à terceiros. Ex: Área
para parque de diversão; Área para
 Na aprovação, o ato é discricionário e restaurantes em Aeroportos.
pode ser prévia ou posterior. Na homologa-
ção, o ato é vinculado e só pode ser posterior
à prática do ato. Para outros autores a ho- • Concessão de direito real de uso:
mologação é o ato administrativo unilateral É o contrato administrativo por meio
pelo qual o Poder Público manifesta a sua do qual delega-se o uso em imóvel
concordância com legalidade ou a conveni- não edificado para fins de edificação;
ência de ato jurídico já praticado, diferindo urbanização; industrialização; cultivo
da aprovação apenas pelo fato de ser pos- da terra (Decreto-lei 271/67). Delega-
terior. -se o direito real de uso do bem.

23
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

•  Cessão de uso: É o contrato admi- cisão da concessão ou permissão; os direitos


nistrativo através do qual transfere-se dos usuários, política tarifária, a obrigação
o uso de bem público de um órgão da de manter serviço adequado” (art. 175, pa-
Administração para outro na mesma rágrafo único da CF).
esfera de governo ou em outra.

• Concessão para realização de uma


obra pública:

•  Contrato de obra pública: É o con-


trato por meio do qual delega-se a re-
alização da obra pública. A obra será
paga pelos cofres públicos.

•   Concessão de obra pública ou


Concessão de serviço público pre-  Classificação dos atos administrativos
cedida da execução de obra pú-
blica: É o contrato por meio do qual
quanto ao conteúdo
delega-se a realização da obra pública Permissão:
e o direito de explorá-la. A obra públi-
ca será paga por meio de tarifas. Permissão é o ato administrativo unilateral
discricionário pelo qual o Poder Público (Per-
•  Concessão para delegação de ser- mitente), em caráter precário, faculta a al-
viço público: É o contrato por meio guém (Permissionário) o uso de um bem pú-
do qual delega-se a prestação de um blico ou a responsabilidade pela prestação de
serviço público, sem lhe conferir a titu- um serviço público.
laridade, atuando assim em nome do
Estado (Lei 8987/95 e Lei 9074/95). Há autores que afirmam que permissão é
contrato e não ato unilateral (art. 175, pará-
 Ver: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
Ato2004-2006/2004/Lei/L11079.htm grafo único da CF).

“Incumbe ao Poder Público na forma da  Tendo em vista que a permissão tem pra-
lei, diretamente ou sob regime de concessão zo indeterminado, o Promitente pode revo-
ou permissão, sempre através de licitação, a gá-lo a qualquer momento, por motivos de
prestação de serviços públicos” (art. 175 da conveniência e oportunidade, sem que haja
CF). qualquer direito à indenização.

 “A lei disporá sobre o regime das em- Quando excepcionalmente confere-se pra-
presas concessionárias e permissionárias de zo certo às permissões são denominadas pela
serviços públicos, o caráter especial de seu doutrina de permissões qualificadas (aquelas
contrato e de sua prorrogação, bem como as que trazem cláusulas limitadoras da discricio-
condições de caducidade, fiscalização e res- nariedade). Segundo Hely Lopes Meirelles, a
Administração pode fixar prazo se a lei não

24
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

vedar, e cláusula para indeniza,r no caso de chamento de ruas do Município para


revogar a permissão. Já para a maioria da transportar determinada carga.
doutrina não é possível, pois a permissão tem
caráter precário, sendo esta uma concessão
 
simulada. 

•  Permissão de uso: É o ato administra-


tivo unilateral, discricionário e precário
através do qual transfere-se o uso do
bem público para particulares por um
período maior que o previsto para a
autorização. Ex: Instalação de barra-
cas em feiras livres; instalação de Ban-
cas de jornal; Box em mercados pú-
blicos; Colocação de mesas e cadeiras
em calçadas.

• Permissão de serviço público: É o ato


administrativo unilateral, discricioná-
rio e precário pelo qual transfere-se a Difere-se da permissão de uso de bem pú-
prestação do serviço público à parti- blico, pois nesta o uso é permanente (Ex:
culares. Banca de Jornal) e na autorização o prazo
máximo estabelecido na Lei Orgânica do Mu-
nicípio é de 90 dias (Ex: Circo, Feira do livro).
 Autorização:
• Autorização de serviço público: É
Autorização é o ato administrativo unilateral
o ato administrativo através do qual
discricionário pelo qual o Poder Público faculta
autoriza-se que particulares prestem
a alguém, em caráter precário, o exercício de
serviço público.
uma dada atividade material (não jurídica).

• Autorização de uso: É o ato adminis- Formas de extinção dos atos


trativo unilateral, discricionário e pre- administrativos
caríssimo através do qual transfere-se
o uso do bem público para particulares  1. Formas de extinção dos atos administrativos
por um período de curtíssima duração.
Libera-se o exercício de uma ativida- • Cumprimento dos seus efeitos. Ex: Des-
de material sobre um bem público. Ex: pacho concedendo férias. No fim das fé-
Empreiteira que está construindo uma rias, o despacho se extingue
obra pede para usar uma área pública,
em que irá instalar provisoriamente
• Desaparecimento do sujeito ou do ob-
o seu canteiro de obra; Fechamento
jeto do ato. Ex: O perecimento do bem
de ruas por um final de semana; Fe-
leva à extinção do tombamento que so-
bre ele existia.

25
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

•  Retirada: A extinção do ato adminis-  4. Cassação:


trativo decorre da edição de outro ato
jurídico. Cassação é a retirada do ato administra-
tivo por ter o seu beneficiário descumprido
condição indispensável para a manutenção
•  Caducidade
do ato. Ex: Cassação do alvará de funciona-
mento do pasteleiro por não atingir condi-
• Contraposição ou derrubada ções de higiene.

• Cassação  Para Hely Lopes Meirelles, a cassação seria


espécie de anulação. Não concordamos com
• Renúncia essa posição, pois só existe espécie de um
gênero, se tem as mesmas características do
gênero e cassação não tem as características
• Recusa
da anulação (os efeitos da cassação não são
ex tunc, como os da anulação).
• Anulação
 5. Renúncia:
• Revogação
Renúncia é a retirada do ato administrativo
eficaz por seu beneficiário não mais desejar
2. Caducidade: a continuidade dos seus efeitos. A renúncia
só se destina aos atos ampliativos (atos que
Caducidade é a retirada do ato administra-
trazem privilégios). Ex: Alguém que tem uma
tivo por ter sobrevindo norma superior que
permissão de uso de bem público não a quer
torna incompatível a manutenção do ato. O
mais. 
ato estava de acordo com a lei, mas sobre-
veio uma nova e ele ficou incompatível. 6. Recusa:

  Não se pode confundir esta caducidade Recusa é a retirada do ato administrativo


com a caducidade da concessão do serviço ineficaz em decorrência do seu futuro bene-
público, que nada mais é do que a extinção ficiário não desejar a produção de seus efei-
da concessão por inadimplência do conces- tos. O ato ainda não está gerando efeitos,
sionário. pois depende da concordância do seu bene-
ficiário, mas este o recusa antes que possa
3.  Contraposição ou derrubada:
gerar efeitos.
Derrubada é a retirada do ato administra-
7. Anulação:
tivo pela edição de um outro ato jurídico, ex-
pedido com base em competência diferente Anulação é a retirada do ato administrativo
e com efeitos incompatíveis, inibindo assim em decorrência da invalidade (ilegalidade) e
a continuidade da sua eficácia. Os efeitos do poderá ser feita pela Administração Pública
primeiro ficam inibidos pelo do segundo. Ex: (princípio da autotutela) ou pelo Poder Judi-
Efeitos de demissão impede os efeitos da no- ciário. Os efeitos da anulação são “ex tunc”
meação. (retroagem à origem do ato).

26
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

“A Administração pode declarar a nulidade • Convalidação: É o ato jurídico que


de seus próprios atos” (sumula 346 do STF). com efeitos retroativos sana vício de
“A Administração pode anular seus próprios ato antecedente de tal modo que ele
atos, quando eivados de vícios que os tor- passa a ser considerado como válido
nem ilegais, porque deles não se originam di- desde o seu nascimento.
reitos; ou revogá-los por motivos e conveni-
ência e oportunidade, respeitados os direitos  O legislador admitiu a existência da conva-
adquiridos e ressalvadas em todos os casos, lidação ao afirmar que “Os atos administrati-
a apreciação judicial” (súmula 473 do STF). - vos deverão ser motivados, com indicação dos
fatos e dos fundamentos jurídicos quando:
A doutrina e a Jurisprudência têm entendi-
importem anulação, revogação, suspensão ou
do que a anulação não pode atingir terceiro
convalidação do ato administrativo” (art. 50,
de boa-fé.
VIII da Lei 9784/99).
•  Categorias de invalidade: Para Hely
Para alguns, a convalidação é fato jurídico
Lopes Meirelles e Celso Antonio Ban-
em sentido amplo.
deira de Mello, o direito administrativo
tem um sistema de invalidade próprio Ex: O tempo pode ser uma forma de con-
que não se confunde com o do direito validação, pois ao ocorrer a prescrição para
privado, pois os princípios e valores do se anular o ato, automaticamente ele estará
direito administrativo são diferentes. convalidado.
No direito privado, o ato nulo atinge
a ordem pública e o anulável num pri-   A convalidação é um dever, por força do
meiro momento, atinge os direitos das princípio da estabilidade das relações jurídicas.
partes (Há autores que trazem ainda o
ato inexistente), já no direito adminis-
Assim sempre que um ato possa ser
trativo nunca haverá um ato que atinja
sanado deve ser feito, pois a anulação é uma
apenas as partes, pois todo vício atinge
fonte de incerteza no ordenamento jurídico.
a ordem pública.
Há autores que afirmam que a convalidação é
uma discricionariedade.
 Para Hely Lopes Meirelles, só há atos
nulos no direito administrativo. Entretanto,  Espécies de convalidação:
para a maioria da doutrina há atos nulos e
anuláveis, mas diferentes do direito privado. • Ratificação: É a convalidação feita pela
O ato nulo não pode ser convalidado, mas o própria autoridade que praticou o ato.
anulável em tese pode ser convalidado. – Há
ainda autores que trazem o ato inexistente,
• Confirmação: É a convalidação feita
aquele que tem aparência de ato administra-
por uma autoridade superior àquela
tivo, mas não é. Ex: Demissão de funcionário
que praticou o ato.
morto. O inexistente é diferente do nulo, pois
não gera qualquer conseqüência, enquanto o
nulo gera, isto é tem que respeitar o terceiro •  Saneamento: É a convalidação feita
de boa-fé. por ato de terceiro.

27
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

 Casos em que o ato não poderá ser convalidado: • Atos administrativos que gera-
ram direitos adquiridos (direito
•  Prescrição do prazo para anulação. que foi definitivamente incorpo-
rado no patrimônio de alguém);
• Impugnação do ato pela via judicial ou
administrativo pois, neste caso o ato • Atos administrativos vinculados.
será anulado e não convalidado.

 Convalidação não se confunde com con-


versão (sanatória) do ato administrativo, que
é o ato administrativo que, com efeitos “ex
tunc”, transforma um ato viciado em outro
de diferente categoria tipológica. O ato passa
a ser considerado válido desde o seu nasci-
mento. A conversão é possível diante do ato
nulo, mas não diante do ato anulável.  

Formas de extinção dos atos administrativos Para Celso Antonio Bandeira de Mello, in-
validação é utilizada como sinônimo de anu-
Revogação: lação. Para Hely Lopes Meirelles, a invalida-
ção é gênero do qual a anulação e revogação
Revogação é a retirada do ato administra- são espécies.
tivo em decorrência da sua inconveniência
ou inoportunidade em face dos interesses Do processo e procedimento
públicos. administrativo
Os efeitos da revogação são “ex nunc” A administração pública é responsável
(não retroagem), pois até o momento da re- pelo funcionamento do Estado, no entanto,
vogação os atos eram válidos (legais). esse funcionamento é regulado por normas
que definem como serão apresentados os re-
  A revogação só pode ser realizada pela
sultados de tal administração, para tanto, foi
Administração Pública, pois envolve juízo de criado o processo administrativo, que além
valores (princípio da autotutela). É uma for- de registrar, também controla a funcionalida-
ma discricionária de retirada do ato adminis- de dos entes públicos, existindo assim, um
trativo. conjunto de atos destinado a registrar e con-
trolar as diretrizes tomadas pela administra-
• Atos administrativos irrevogáveis:
ção pública e ainda variações desses proces-
sos administrativos, surgindo como uma das
•  Atos administrativos declarados vertentes observadas nesse estudo o proces-
como irrevogáveis pela lei; so administrativo disciplinar.

A terminologia, “processo administrativo”,


• Atos administrativos já extintos;
deve ser observado no sentido lato sensu e

28
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

também no sentido stricto sensu, pois assim Esta questão tem sido observada dentro
haverá uma compreensão melhor do estudo das administrações e atinge não só os servi-
abaixo descrito. dores de maior escolaridade e sim a categoria
como um todo, sejam eles da administração
A grande questão desse e de muitos outros Federal, Estadual ou Municipal, da adminis-
assuntos de âmbito Constitucional é saber por tração Direta ou das Autarquias ou Empresas
que os Institutos Constitucionais são tão pou- Públicas.
co respeitados no dia-a-dia, pois os mesmos
são Garantias Constitucionais. Será o resulta- No entanto não poderia esse estudo sim-
do de uma jovem Constituição? A qual, trás plesmente se esquivar das aberrações que
inúmeros direitos e deveres que ainda não ainda acontecem, existem inúmeras atrocida-
foram colocados em prática ou sequer regu- des acontecendo dentro de toda a adminis-
lamentados, ou a população ainda não tem tração pública? Existem autoridades coatoras
informação o bastante, para exercer seus Di- que usam de seu poder de influência para
reitos e Garantias Constitucionais? burlar a Lei em torno do processo administra-
tivo disciplinar?
Ou ainda a falta de investimentos na edu-
cação e no acesso a publicidade dos atos faz Será que mesmo com todos os esforços
com que precária seja a fiscalização no âm- dos legisladores em regulamentar a matéria
bito da administração pública por parte dos através da edição de Leis como a 9784/99, as
administrados? mesmas vem sendo respeitadas na sua apli-
cabilidade prática?
Dentro do que foi colocado como objeto de
estudo estarão os princípios a serem obede- Os servidores vêm se organizando via Asso-
cidos, as normas a serem aplicadas e ainda a ciações e Sindicatos e através desses tem tido
postura tanto da administração pública, quan- um maior esclarecimento em torno de seus di-
to à dos administrados e servidores da admi- reitos, bem como os procuradores e responsá-
nistração pública. veis legais pela administração pública tem pro-
curado aplicar de forma correta a Lei. Porém
Para tanto, é preciso entender a jurisdicio- ainda existem muitos atos abusivos e ilegais.
nalidade do processo administrativo e também
sua diferença para com o processo judicial, Princípios do Processo Administrativo
por isso, foi escolhido o processo administra-
tivo disciplinar para melhor ilustrar as idéias A regularidade de desenvolvimento do pro-
aqui levantadas, porém esse estudo mais de- cesso administrativo e justiça das decisões é
talhado será abordado após ser o leitor situa- essencial o bom emprego dos princípios jurí-
do no processo administrativo como um todo. dicos sobre ele incidentes e, por isso, deve-
-se observar o significado, a importância, os
A aplicabilidade do processo administrativo objetivos e as decorrências de ordem prática
tem sido um pouco maior. Será abordado a de cada um dos princípios do processo admi-
que esse fato pode ser atribuído, tanto no que nistrativo.
tange aos administradores quanto aos admi-
nistrados e servidores públicos. Os princípios são normas, e, como tal, do-
tados de positividade, que determinam con-

29
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

dutas obrigatórias e impedem a adoção de


comportamentos com eles incompatíveis.

Servem, também, para orientar a correta


interpretação das normas isoladas, indicar,
dentre as interpretações possíveis diante do
caso concreto, qual deve ser obrigatoriamen-
te adotada pelo aplicador da norma, em face
dos valores consagrados pelo sistema jurídico.

É certo que outros princípios são também


aplicáveis ao processo administrativo, sendo
que sua relevância vai depender das circuns-
tâncias do caso concreto.

Ver: http://jus2.uol.com.br/
doutrina/texto.asp?id=4112

 Princípio da Igualdade

Deve-se observar que no processo adminis-


Cabe ressaltar que, sobre o processo ad- trativo o Estado é, ao mesmo tempo, parte e
ministrativo incidem diversos princípios ex- juiz, evidenciando uma desigualdade funda-
pressamente previstos em diferentes partes mental.
do texto constitucional, como é o caso dos
princípios contidos no art. 5o e, mais direta- Mas essa desigualdade deve ser compen-
mente, dos princípios contidos no art. 37, es- sada por uma atuação a mais isenta possível
pecificamente direcionados para a Administra- na condução do processo, tendo como norte
ção Pública em todas as suas formas e ações. a igualdade entre as partes.
Porém, além dos princípios expressos existem
também no contexto constitucional princípios Um requisito básico e fundamental para
implícitos ou decorrentes daqueles, sem falar isso é assegurar ao administrado que postula
dos princípios consagrados pela teoria geral ou se defende perante o Estado um tratamen-
do Direito, como é o caso do princípio da se- to que não o coloque em posição subalterna.
gurança jurídica.
Na instrução e na decisão do processo ad-
Diante da pouca utilidade em se tentar or- ministrativo a autoridade pública disso incum-
ganizar sistematicamente os princípios do pro- bida deve zelar pela maior igualdade possível
cesso administrativo, optou-se por fazer uma entre as partes, inclusive compensando even-
simples enumeração, não exaustiva e sem or- tuais desigualdades, em busca de uma solu-
dem hierárquica, do que pareceu correspon- ção legal, justa e convincente.
der aos princípios de maior aplicabilidade ou
utilidade prática.  

30
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

Princípio da Legalidade da da forma que melhor garanta a realização


do fim público a que se dirige.
Pelo princípio da legalidade, tem-se que
administração pública é uma atividade que Deve-se ressaltar que o que explica, justi-
se desenvolve debaixo da lei, na forma da fica e confere sentido a uma norma é preci-
lei, nos limites da lei e para atingir os fins samente a finalidade a que se destina. A par-
assinalados pela lei. tir dela é que se compreende a racionalidade
que lhe presidiu a edição. Logo, é na finali-
É sempre necessária a previsão legislativa dade da lei que reside o critério norteador
como condição de validade de uma atuação de sua correta aplicação, pois é em nome de
administrativa, porém, é essencial que te- um dado objetivo que se confere competên-
nham efetivamente acontecido os fatos aos cia aos agentes da Administração.
quais a lei estipulou uma conseqüência.
É preciso examinar à luz das circunstân-
Está totalmente superado o entendimento cias do caso concreto se o ato em exame
segundo o qual a discricionariedade que a lei atendeu ou concorreu para o atendimento
confere ao agente legitima qualquer conduta do específico interesse público almejado pela
e impede o exame pelo Poder judiciário. previsão normativa genérica.

O princípio da legalidade não pode ser en-


tendido como um simples cumprimento for-
Princípios continuação 
mal das disposições legais. Ele não se coa- Princípio da Motivação
duna com a mera aparência de legalidade,
mas, ao contrário, requer uma atenção espe- O princípio da motivação determina que a
cial para com o espírito da lei e para com as autoridade administrativa deve apresentar as
circunstâncias do caso concreto. razões que a levaram a tomar uma decisão.

  A motivação é uma exigência do Estado


de Direito, ao qual é inerente, entre outros
direitos dos administrados, o direito a uma
decisão fundada, motivada, com explicitação
dos motivos.

Sem a explicitação dos motivos torna-se


extremamente difícil sindicar, sopesar ou afe-
rir a correção daquilo que foi decidido, por
isso, é essencial que se apontem os fatos, as
inferências feitas e os fundamentos da deci-
são.

A falta de motivação no ato discricionário


Princípio da Finalidade abre a possibilidade de ocorrência de desvio
Segundo o princípio da finalidade, a norma ou abuso de poder, dada a dificuldade ou,
administrativa deve ser interpretada e aplica- mesmo, a impossibilidade de efetivo controle

31
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

judicial, pois, pela motivação ;e possível afe- Por força deste princípio, não é lícito à
rir a verdadeira intenção do agente. Administração Pública valer-se de medidas
restritivas ou formular exigências aos par-
 Princípio da Razoabilidade ticulares além daquilo que for estritamente
necessário para a realização da finalidade
pública almejada.

Visa-se, com isso, a adequação entre os


meios e os fins, vedando-se a imposição de
obrigações, restrições e sanções em medida
superior àquelas estritamente necessárias ao
atendimento do interesse público.

 Princípio da Moralidade

A Constituição Federal elegeu como um


de seus princípios fundamentais a moralida-
de como um todo, abrindo o caminho para
O princípio da razoabilidade é uma diretriz a superação da vergonhosa impunidade que
de senso comum, ou mais exatamente, de campeia na Administração Pública, podendo-
bom-senso, aplicada ao Direito. Esse bom- -se confiar em uma nova ordem administrati-
-senso jurídico se faz necessário à medida va baseada na confiança, na boa-fé, na hon-
que as exigências formais que decorrem do radez e na probidade.
princípio da legalidade tendem a reforçar
mais o texto das normas, a palavra da lei, O princípio da moralidade pública contem-
que o seu espírito. pla a determinação jurídica da observância
de preceitos éticos produzidos pela socieda-
Enuncia-se com este princípio que a Ad- de, variáveis segundo as circunstâncias de
ministração, ao atuar no exercício de discri- cada caso.
ção, terá de obedecer a critérios aceitáveis
do ponto de vista racional, em sintonia com É possível zelar pela moralidade adminis-
o senso normal de pessoas equilibradas e trativa, por meio da correta utilização dos
respeitosas das finalidades que presidiram a instrumentos para isso existentes na ordem
outorga da competência exercida. jurídica, entre os quais merece posição de
destaque exatamente o processo administra-
 Princípio da Proporcionalidade tivo, pela extrema amplitude de investigação
que nele se permite, chegando mesmo ao
O princípio da proporcionalidade tem o ob- mérito do ato ou da decisão, ao questiona-
jetivo de coibir excessos desarrazoados, por mento de sua oportunidade e conveniência.
meio da aferição da compatibilidade entre
os meios e os fins da atuação administrati- Princípio da Ampla Defesa
va, para evitar restrições desnecessárias ou
abusivas. A Constituição Federal assegura, aos liti-
gantes em geral, tanto na esfera adminis-

32
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

trativa quanto judicial, o direito à defesa,  Princípio da Segurança Jurídica


com os meios a ela inerentes. Ao falar-se de
princípio da ampla defesa, na verdade está O princípio da segurança jurídica ou da
se falando dos meios para isso necessários, estabilidade das relações jurídicas impede a
dentre eles, assegurar o acesso aos autos, desconstituição injustificada de atos ou situ-
possibilitar a apresentação de razões e do- ações jurídicas, mesmo que tenha ocorrido
cumentos, produzir provas testemunhais ou alguma inconformidade com o texto legal
periciais e conhecer os fundamentos e a mo- durante sua constituição.
tivação da decisão proferida.
Muitas vezes o desfazimento do ato ou da
O direito à ampla defesa impõe à autori- situação jurídica por ele criada pode ser mais
dade o dever de fiel observância das normas prejudicial do que sua manutenção, espe-
processuais e de todos os princípios jurídicos cialmente quanto a repercussões na ordem
incidentes sobre o processo. social. Por isso, não há razão para invalidar
ato que tenha atingido sua finalidade, sem
causar dano algum, seja ao interesse públi-
co, seja a direitos de terceiros.

Muitas vezes as anulações e revogações


são praticadas em nome da restauração da
legalidade ou da melhor satisfação do inte-
resse público, mas na verdade para satis-
fazer interesses subalternos, configurando
abuso ou desvio de poder. Mesmo que assim
não seja, a própria instabilidade decorrente
desses atos é um elemento perturbador da
ordem jurídica, exigindo que seu exame se
faça com especial cuidado.
 Princípio do Contraditório
 Princípio do Interesse Público
A instrução do processo deve ser contra- A finalidade da lei sempre será a realiza-
ditória, ou seja, é essencial que ao interes- ção do interesse público, entendido como o
sado ou acusado seja dada a possibilidade interesse da coletividade. Cada norma visa a
de produzir suas próprias razões e provas e, satisfação de um determinado interesse pú-
mais que isso, que lhe seja dada a possibi- blico, mas a concretização de cada específico
lidade de examinar e contestar argumentos, interesse público concorre par a realização
fundamentos e elementos probantes que lhe do interesse público em sentido amplo (inte-
sejam favoráveis. resse comum a todos os cidadãos).
O princípio do contraditório determina que O interesse público deve ser conceituado
a parte seja efetivamente ouvida e que seus como interesse resultante do conjunto dos
argumentos sejam efetivamente considera- interesses que os indivíduos pessoalmente
dos no julgamento. têm quando considerados em sua qualidade
de membros da sociedade.

33
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

 Princípio da Eficiência samento, mas é possível aferir a boa ou má-


-fé, pelas circunstâncias do caso concreto.
A Emenda Constitucional no 19/88 acres-
centou o princípio da eficiência aos demais  Princípio da Publicidade
princípios originalmente previstos no art. 37
a Constituição Federal. Por óbvio, este prin- O art. 37 da Constituição Federal estampa
cípio já estava implícito, porém, ao torná-lo o princípio da publicidade, aplicável a todos
explícito, pretendeu-se demonstrar a impor- os Poderes, em todos os níveis de governo.
tância que ele passou a ter.
Como regra geral, os atos praticados pelos
Em termos práticos, deve-se considerar agentes administrativos não devem ser sigi-
que, quando mera formalidade burocrática losos. Portanto, salvo as ressalvas legalmen-
for um empecilho à realização do interesse te estabelecidas e as decorrentes de razões
público, o formalismo deve ceder diante da de ordem lógica, o processo administrativo
eficiência. deve ser público, acessível ao público em ge-
ral, não apenas às partes envolvidas.
Dessa forma, é preciso superar concep-
ções puramente burocráticas ou meramente  Princípio da Oficialidade
formalísticas, dando-se maior ênfase ao exa-
me da legitimidade, da economicidade, da Por força do princípio da oficialidade a au-
razoabilidade, em benefício da eficiência. toridade competente para decidir tem tam-
bém o poder/dever de inaugurar e impul-
 Princípio da Informalidade sionar o processo, até que se obtenha um
resultado final conclusivo e definitivo, pelo
O princípio da informalidade significa que, menos no âmbito da Administração Pública.
dentro da lei, pode haver dispensa de algum
requisito formal sempre que a ausência não Diante do fato de que a administração pú-
prejudicar terceiros nem comprometer o in- blica tem o dever elementar de satisfazer o
teresse público. Um direito não pode ser ne- interesse público, ela não pode, para isso,
gado em razão da inobservância de alguma depender da iniciativa de algum particular.
formalidade instituída para garanti-lo desde
que o interesse público almejado tenha sido O princípio da oficialidade se revela pelo
atendido. poder de iniciativa para instaurar o proces-
so, na instrução do processo e na revisão de
 Princípio da Boa-fé suas decisões, inerente à Administração Pú-
blica. E, por isso, tais ações independem de
A boa-fé é um importante princípio jurí- expressa previsão legal.
dico, que serve também como fundamento
para a manutenção do ato viciado por algu- A Administração Pública tem o dever de
ma irregularidade. A boa-fé é um elemento dar prosseguimento ao processo, podendo,
externo ao ato, na medida em que se encon- por sua conta, providenciar a produção de
tra no pensamento do agente, na intenção provas, solicitar laudos e pareceres, enfim,
com a qual ele fez ou deixou de fazer alguma fazer tudo aquilo que for necessário para que
coisa. Na prática, é impossível definir o pen- se chegue a uma decisão final conclusiva.

34
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

 Princípio da Verdade material do de reconsideração, o que, não ocorrendo,


determina a remessa à autoridade hierarquica-
mente superior.

A possibilidade de reexame da decisão reti-


ra o arbítrio de quem decide e obriga a que a
decisão proferida seja devidamente fundamen-
tada e motivada, dando ensejo à possibilidade
de controle, inclusive judicial, sem o qual não
existe o chamado Estado de Direito.

Processo e procedimento administrativo


Para que se possa adentrar ao estudo do
direito administrativo é necessário que antes
seja feito um breve apanhado de seus prin-
cípios próprios, conceito, sua forma e desen-
No processo administrativo o julgador deve volvimento, para que assim tenha-se tenha
sempre buscar a verdade, ainda que, para uma noção básica do que necessariamente
isso, tenha que se valer de outros elementos será abordado no decorrer do estudo. A in-
além daqueles trazidos aos autos pelos inte- tenção aqui não é aprofundar e sim situar o
ressados. leitor, para que saiba distinguir o processo
administrativo do processo judicial.
A autoridade administrativa competen-
te não fica obrigada a restringir seu exame O processo administrativo segundo Dioge-
ao que foi alegado, trazido ou provado pelas nis Gasparine, “pode versar sobre os mais di-
partes, podendo e devendo buscar todos os versos temas, tratando de a padronização de
elementos que possam influir no seu conven- um bem, a aplicação de uma penalidade, ob-
cimento. jetivar uma decisão; encerrar uma denúncia
e até exigir um tributo”. Sendo portanto, o
Princípio do Duplo grau de jurisdição admi- tema a ser discutido pelo processo adminis-
nistrativa trativo imprevisível até que aconteça o caso
concreto.
As decisões administrativas, inclusive e prin-
cipalmente aquelas proferidas no processo, po- Entende-se com isso que o processo admi-
dem conter equívocos. Daí a necessidade de nistrativo é o regulador de todo e qualquer
que as condutas estatais submetam-se a du- procedimento adotado, pode ser afirmado
plo exame, porque a oportunidade de se haver que, todos os atos da administração tem de
uma segunda análise propicia uma melhor con- ser devidamente documentados, sejam eles
clusão e maior segurança para o interessado e de contratação ou de punição.
para a coletividade. À própria autoridade que
tenha proferido a decisão recorrida é oferecida Foi eleita a expressão processo adminis-
uma oportunidade de reexame, em geral, vez trativo, para englobar os procedimentos ado-
que a ela é que se dirige o recurso e o pedi- tados pela administração, com intuito de re-

35
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

gistrar os atos da administração pública, o da sociedade, podendo o mesmo, ser divido


controle da conduta de seus agentes e ad- em vários tipos de processo. Dessa forma, o
ministrados, a compatibilização do interesse processo administrativo não tem definido um
público e privado, a outorga de direitos e a patrão para a resolução de todas as situa-
solução de controvérsias entre a administra- ções ocorridas na administração, ele ocorre
ção pública e seus administrados e agentes. de acordo com as necessidades da socieda-
de.
Com a maior organização da máquina da
administração pública há também um maior A cada situação que ocorre dentro da ad-
e melhor controle a prestação de serviço da ministração pública, é adotado um processo
administração publica aos seus administra- administrativo. Ao longo dos anos é normal
dos e também no controle de seus servido- que se tenha uma certa normatização nos
res. processos administrativos existentes dentro
de cada repartição, embora essa situação
Daí a caracterização latu senso da expres- não impeça que sejam criados novos tipos de
são processo administrativo. Todavia não processo administrativos, o que pode ocorrer
pode ser esquecido o cumprimento do prin- caso se forme uma situação nova dentro da
cípio da oralidade, ou seja, a redução a ter- administração, obedecendo é claro às legis-
mo de toda e qualquer decisão tomada pela lações pertinentes.
administração pública.
Muitas vezes se percebe, que o uso do pro-
O processo administrativo é uma Garantia cesso administrativo se deu de forma diversa
Constitucional aos cidadãos e foi regulamen- daquela para a qual foi criado, no entanto é
tado tardiamente pala Lei 9.784/99, isso na uma vitória, ter nos dias atuais várias normas
administração pública Federal, tendo outras regulamentadoras assegurando os direitos e
Leis que os regula nas administrações Esta- deveres dos administrados e servidores pú-
duais e Municipais, inclusive com relação ao blicos, com maior clareza e direcionando, às
regime jurídico único dos servidores públi- finalidades e o âmbito da aplicabilidade legal
cos, embora muitas dessas Leis Estaduais e da instauração do processo administrativo.
Municipais tragam basicamente em seu cor-
po, o que foi regulamentado pela Lei Federal. Processo administrativo
Quando se fala em regulamentação tardia, Dando continuidade aos nossos estudos
é devido ao fato de ter ficado a matéria onze percebemos que em outras épocas, não
anos à mercê dos líderes das administrações, muito distante, os abusos e a arbitrariedade
sem uma regulamentação, para que pudes- reinavam no âmbito da administração públi-
sem assim ser usadas às Garantias Constitu- ca, muito foi visto com relação a essas práti-
cionais. cas. A regulamentação das normas Constitu-
cionais existentes contribuiu em muito para
Processo administrativo é o nome que que as práticas supracitadas diminuíssem,
se dá a uma série de medidas que ocorrem todavia é notório, ainda nos dias de hoje,
dentro da administração pública, elencadas o não cumprimento das Leis pertinentes à
para o bom andamento dos projetos a serem matéria, principalmente por parte das admi-
executados para melhor desenvolvimento nistrações públicas, não obedecendo princi-

36
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

palmente ao devido processo legal no caso final se tenha uma melhor solução para a so-
dos processos disciplinares, bem como as ciedade como um todo, segundo Hely Lopes:
demais formalidades exigidas por Lei e ainda “procedimento é o modo de realização do
tentando burlar os procedimentos, como no processo, ou seja, o rito processual” (LOPES,
caso de contratações de prestação de serviço 1998, p. 559).
concessionário sem licitação.

Ao passo que o procedimento administra-


tivo, que também diverge de situação para
situação, é nada mais que a forma e méto-
dos de como serão conduzidas as etapas para
atender às necessidades que forem apresen-
tadas pela administração no desenvolvimen-
to de projetos, isto é, são os métodos usados
e desenvolvidos dentro do processo adminis-
trativo, que é regulado por Lei, ou seja o pro-
cedimento é a simples aplicação da Lei no
caso concreto, com o intuito de atender aos Salienta-se que em algumas situações são
interesses públicos e da sociedade em geral dispensados os processo administrativos, por
visando sempre o bem estar comum. exemplo, no caso de uma calamidade pública
em um dado Município acarretada por fortes
O procedimento incube-se daquilo que chuvas e posteriores enchentes.
efetivamente interessa, a maneira cuja qual
será resolvida a questão pendente. Devem A autoridade responsável pelo Município
ser observados os princípios básicos do pro- tem o poder dever de autorizar a contratação
cesso administrativo, que estão elencados no imediata em caráter temporário e de urgên-
texto Constitucional em seu artigo 37: cia, sem que seja feito o processo licitatório,
uma empresa capacitada a reconstrução do
A administração pública direta ou indireta que foi destruído no Município por conta do
de qualquer dos poderes da União, dos Es- supracitado acontecimento, contudo existem
tados, do Distrito Federal e dos Municípios trâmites legais a serem seguidos, como os
obedecerá aos princípios da legalidade, im- princípios que estão elencados no acima ci-
pessoalidade, moralidade, publicidade e efi- tado artigo 37 da CF/88.
ciência.
Porém em regra, é obrigatória a instaura-
Lembrando que o processo administrativo ção de processos administrativos para toda
não é um processo inquisitório, sendo assim e qualquer movimentação da administração
reservado aos interessados o devido proces- pública, seja ela em que esfera for, esse foi
so legal, o contraditório e a ampla defesa. o caminho encontrado pelo legislador para
garantir a fiscalização de decisões tomadas
Os princípios adotados ao processo ad- por autoridades competentes dentro da ad-
ministrativo estão implícitos no procedimen- ministração pública.
to administrativo e tendem a direcionar os
caminhos a serem percorridos, para que ao

37
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

Jurisdicionalidade do processo O processo administrativo agora é visto


administrativo como um mecanismo de garantias, por isso
sua noção é essencialmente teológica, vincu-
lada ao fim de todas as funções estatais, que
é o interesse público.

Muito se questionou a respeito da jurisdi-


cionalidade do processo, pois a Teoria Geral
do Processo defendeu o monopólio em torno
da jurisdição, caracterizando a interdepen-
dência entre jurisdição e processo, criando o
estigma de que não existia processo sem ju-
risdição e nem jurisdição sem processo, ins-
tituindo assim o processo apenas ao poder
judiciário.

No entanto, esse nepotismo em torno do


processo pertencer apenas ao poder judiciá- Processo é um conceito transcendente de
rio veio caindo por terra, a partir do momen- direito processual, sendo instrumento para o
to em que a função jurisdicional encontrou legitimo exercício do poder, ele está presente
abrigo no Direito Administrativo, isso foi pos- em todas as atividades estatais, sejam elas
sível, por que a noção de discricionariedade administrativas, legislativas e obviamente ju-
administrativa mostrava-se incompatível com diciárias, podendo ainda atuar nos âmbitos
a regulação estrita do processo, ou seja, os não estatais como em processos disciplinares
administradores durante muito tempo faziam
dos partidos políticos ou associações.
aquilo que lhes convinha, pois não havia nor-
ma que regulamentasse, apesar de existirem Deixando as vertentes da expressão “pro-
às Garantias Constitucionais.
cesso administrativo”, definir se o provimento
A partir da regulamentação da matéria co- jurisdicional será judicial ou não, e atribuin-
meçaram a surgir atos de decisões adminis- do assim o sentido stricto sensua expressão,
trativas tomadas através de processos admi- como, por exemplo, o processo administra-
nistrativos, diante disso o apogeu da Teoria tivo disciplinar, o que estaria caracterizando
Geral do Processo com relação ao processo uma vertente, a qual sua decisão terá efeito
administrativo caiu por terra. Pois tais deci- jurisdicional, sendo esse efeito previsto no
sões começaram a fazer valer direitos e de- caso citado processo no artigo 41, § 1º, II da
veres. CF/88, qual seja:

38
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

São estáveis após três anos de efetivo ração e punição de faltas supostamente co-
exercício os servidores nomeados para cargo metidas por servidores públicos ocupantes
de provimento efetivo em virtude de concur- de cargos efetivos. Não é um processo de
so público. cunho inquisitório tendo definidos por Lei os
princípios e fases a serem seguidos para que
§1º - o servidor público estável só perderá tenha validade e consequentemente eficácia.
o cargo:

II – mediante processo administrativo em


que lhe seja assegurada ampla defesa.

(Constituição Federal, 2002. p. 45).

Portanto o processo administrativo discipli-


nar apesar de não ser judicial está dotado de
jurisdicionalidade, pois é uma previsão Cons-
titucional e regulamentado por Lei, o qual
traz efeitos na vida dos servidores públicos.

Processo administrativo disciplinar

É importante saber que mesmo antes da


regulamentação da norma o processo admi-
nistrativo disciplinar tem fundamento legal
nas Garantias Constitucionais, como assim
nos ensina a Carta Magna em seu artigo 41,
A matéria em tela é deveras interessante, §1º, II, mostrando desde já um dos princí-
como não temos a intenção de abranger e pios que norteiam tal processo, qual seja o
esgotar o assunto em seu todo, e agora o lei- da ampla defesa elencado também no texto
tor está situado quanto o que vem a ser um Constitucional no artigo 5º, LV.
processo administrativo e suas finalidades,
será dentre as várias espécies de proces- É de fácil compreensão que a ampla defe-
so administrativo, desenvolvido um estudo sa só caracteriza-se mediante processo ad-
acerca do processo administrativo disciplinar ministrativo disciplinar.
como vertente da expressão original, ou seja
em sentido stricto sensu. Bem como é disciplinada no âmbito Fe-
deral pela Lei do Regime Jurídico Único dos
O processo administrativo disciplinar é Servidores Federais a Lei n.º 8112/90 e pela
usado pela administração pública na apu- Lei Federal de n.º 9784/99, já no Espírito

39
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

Santo o processo administrativo disciplinar é Princípios do processo administrativo


regulado pela Lei Complementar 46/94.
disciplinar
É definido por Lei que toda autoridade que
Em todo e qualquer processo administrati-
tiver conhecimento de infração cometida por
vo estão assegurados princípios da legalidade
servidor público é obrigada a promover a sua
objetiva, da oficialidade, do informalismo, da
apuração, caso não tenha competência para publicidade dos atos, da verdade material, da
tanto deverá encaminhar o caso a autoridade ampla defesa e do contraditório, e ainda os
que possa promover tal apuração. princípios que foram arrolados pela Lei Fede-
ral n.º 9784/99 e sabiamente chamados de
Todavia para chegar a finalidade do proces- critérios, que estão em seu artigo 2º e incisos.
so administrativo é preciso obedecer a princí-
pios e a norma reguladora do mesmo, não se Contudo, os primeiros completam os se-
pode agir indiscriminadamente, pois se assim gundos e no estudo em tela serão abordados
fosse possível, menor ainda seria o controle os princípios deixando para uma outra oportu-
sobre as atrocidades e abusos de poder co- nidade os critérios.
metidos pelos administradores públicos com
relação aos servidores, voltando assim às ad- O princípio da legalidade objetiva diz res-
ministrações inquisitórias usadas no início da peito à instauração do processo dentro das
formação da sociedade. No entanto mesmo normas legais, portanto todo processo admi-
sendo proibido por Lei a inquisição muitas ve- nistrativo, inclusive o disciplinar, precisa em-
zes é apurada dentro de processos adminis- basar-se em uma norma legal sob pena de ser
trativos. invalidado.

Principalmente quando o processo é instau- Segundo o Prof. Hely Lopes “ o processo


rado em razão de desvios de caráter de servi- administrativo ao mesmo tempo em que am-
dores que incomodam às autoridades coato- para o particular serve ao interesse público na
defesa da norma objetiva, visando manter o
ras responsáveis pela administração pública,
império da legalidade e da justiça no funcio-
ou seja por pessoas que não agradam ao alto
namento da administração pública.”
escalão da administração pública. É simples-
mente um prato cheio para que ocorram atro- Logo após nos deparamos com o princípio
cidades dentro dos processos administrativos. da oficialidade, o qual rege que a administra-
ção pública é responsável pela movimentação
Pois as autoridades costumam fazer o pos-
do processo, mesmo que esse tenha sido pro-
sível para que tais servidores sejam exonera- vocado pelo servidor, depois de instaurado o
dos, porém fazem o possível, usando de todo processo é responsabilidade da administração
e qualquer subterfúgio, literalmente jogando dar andamento às fases processuais pertinen-
da pior maneira e quase nunca obedecendo tes ao mesmo. No caso de retardamento do
ao que está previsto na legislação pertinente, processo por negligência ou desinteresse da
a qual regula a matéria no âmbito do proces- autoridade pública pode essa ser responsabi-
so administrativo disciplinar. lizada, podendo ser o processo findado por
Ver: http://jus2.uol.com.br/ decurso de tempo, salvo se houver previsão
doutrina/texto.asp?id=3611 legal.

40
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

Adiante nos deparamos com o princípio da disciplinares e dentro desse assegurar os mais
verdade material, o qual somente não admite importantes princípios regidos dentro do pro-
o meio de prova ilícito para o processo, logo cesso, quais sejam: o do contraditório e o da
mais temos o princípio do informalismo que a ampla defesa, sem os quais o processo admi-
grosso modo pode representar um certo des- nistrativo disciplinar não tem validade.
leixo para com a condução do processo admi-
nistrativo disciplinar, no entanto esse não é o
intuito, na verdade o que se busca atingir por
esse princípio é a flexibilidade e menor forma-
lismo no processo, não fazendo assim desse
um processo judicial.

Assim nos ensina Maria Sylvia Zanella Di


Pietro(Direito administrativo, cit., p. 401), ao
asseverar que “às vezes, a Lei impõe determi-
nadas formalidades ou estabelece um proce-
dimento mais rígido, prescrevendo a nulidade
para o caso de sua inobservância”, diante dis-
so, o processo administrativo disciplinar busca
Sistemas Hierárquicos do processo
um equilíbrio em seus atos procurando garan- administrativo disciplinar
tir a credibilidade e certeza de que foram apli-
É preciso que o leitor esteja a par dos sis-
cadas corretamente as legislações previstas
temas adotados para a apuração das faltas
para o caso concreto.
cometidas por servidores dentro da adminis-
E então chegamos ao princípio da publici- tração pública. Diante disso é correto afirmar,
dade dos atos, o qual permite que os inte- segundo Carlos Schimidt de Barros Junior, que
ressados tenham acesso aos atos praticados são três, os sistemas adotados, sejam eles:
dentro do processo, sendo esses publicados,
O sistema hierárquico, em que o poder
salvo se o interesse público exigir sigilo o que disciplinar é exercido exclusivamente pelo
está fundamentado no artigo 5º, LX da CF/88. superior hierárquico, onde esse apura a
Fora dessa hipótese tem o acusado direito de falta e aplica a pena, é o sistema que se
ter acesso, poder examinar e fazer anotações usa às vezes para a apuração de faltas le-
do que entender de seu interesse, bem como ves ou para a aplicação da verdade sabi-
requerer certidões das peças que desejar. da, ou seja aquilo que realmente se sabe
sobre o fato ocorrido.
Portanto os princípios básicos do processo
administrativo aplicam-se na instauração do Existindo também o sistema de juris-
processo administrativo disciplinar, sendo se- dição completa, no qual a falta e a pena
guidos de acordo com as normas pertinentes são estritamente determinadas por Lei e a
à matéria. decisão cabem a um órgão de jurisdição
que funciona segundo regras de procedi-
Essa preocupação deve-se ao fato de ser mento jurisdicional. Cumpre salientar que
tal sistema não mais é usado no direito
obrigatória a instauração do devido processo
brasileiro.
legal em torno dos processos administrativos

41
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

E finalmente o sistema misto, ou de Quando é levantada a hipótese de ter ocor-


jurisdicionalização moderada. Nesse siste- rido uma infração, a administração pública
ma de jurisdição moderna o que ocorre é o tem o dever de apurar tal falta e se de fato
seguinte: intervêm determinados órgãos, confirmada promover a punição do servidor,
com função geralmente opinativa, sendo ao contrário do que acontece na iniciativa
a pena aplicada pelo superior hierárquico, privada, onde faltas podem ser facilmente
além disso, mantém-se certo grau de dis- perdoadas, na administração pública existe o
cricionariedade na verificação dos fatos e poder dever de apurar as faltas cometidas, o
na escolha da pena aplicável; é o sistema que lhe é imposto pela supremacia do inte-
adotado no Brasil relativamente aos pro- resse público, sendo tal poder dever regulado
cessos administrativos disciplinares. por várias Leis, dentre elas a Lei 8.112/90, ar-
tigo 143 que preceitua “a autoridade que tiver
No entanto é necessário que se cumpram ciência de irregularidade no serviço público é
etapas, fases e procedimentos dentro de tal obrigada a promover sua apuração imediata”,
sistema, para que exista o estrito cumprimento sendo essa a legislação pertinente à adminis-
das Leis que regulam à matéria, o que será visto tração do âmbito Federal, tendo as adminis-
adiante. trações Estaduais e Municipais a mesma regra
Ver: http://jusmilitaris.com.br/uploads/ em suas Leis Complementares.
docs/nulidadesprocesso.pdf
O processo administrativo disciplinar pode
Formalização do processo administrativo ocorrer de várias maneiras, depende de como
disciplinar foi identificada a falta, sendo que, se são evi-
dentes os fatos e já se sabe quem é o res-
ponsável, os dados são enviados ao Ministério
Público para que seja feita a denuncia e caso
não se tenha provas ou evidências o bastante,
é instaurado então um processo administrati-
vo disciplinar.

Tal processo pode ser formalizado pela


administração pública através de, portaria,
decreto, auto de infração, representação ou
despacho inicial da autoridade competen-
te ou ordem de serviço, a iniciativa de ofício
está prevista no artigo 5º da Lei Federal n.º
Todo processo administrativo disciplinar 9.784/99, in verbis, “o processo administrati-
tem origem com o descumprimento das fun- vo pode iniciar-se de ofício......”
ções regulares de um ou mais servidor públi-
co, capitulando assim a infração disciplinar, Ao passo que no caso de ser proposto pelo
ou seja, é o servidor público faltando com administrado ou servidor público vem através
suas atribuições que são definidas por Lei, de requerimento ou petição, caso não seja
tanto na esfera Federal, Estadual ou Munici- aceita a forma oral, o que se encontra precei-
pal. tuado nos artigos 5º e 6º da Lei 9.784/99, assim:

42
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

artigo 5º da Lei 9.784/99 - o processo admi- validade, o primeiro deles é a formação da


nistrativo pode iniciar-se de ofício ou a pedido de comissão de apuração da falta cometida, que
interessado.” deve ser formada por servidores de conduta
ilibada, para que a questão seja tratada com
“artigo 6º da Lei 9.784/99, caput – o requeri- a seriedade necessária, tal comissão é for-
mento inicial do interessado, salvo casos em que mada por portaria. Essas ações de organiza-
for admitida solicitação oral, deve ser formulado ção caracterizam a instauração do processo
por escrito e conter os seguintes dados: administrativo disciplinar, selecionando assim
servidores capazes para conduzirem uma co-
Geralmente o servidor faz tal requerimento
missão que apure as faltas levantadas.
quando se sente caluniado ou acusado de falta
cometida que o mesmo não fez parte, ou seja, Cumpre salientar que em inúmeros órgãos
quando se sente caluniado e é acusado sem fun- da administração pública já existem tais co-
dada suspeita ou provas concretas. missões instauradas em caráter permanen-
te, ou seja, a comissão já está formada e
Após a formalização, de acordo com as nor-
quando acontece uma denúncia o processo
mas legais, o processo administrativo disciplinar,
administrativo disciplinar é instaurado auto-
necessita de atender algumas fases essenciais
maticamente.
para que exista a validade dos atos e para a vali-
dade do próprio processo administrativo discipli- No caso de não existir uma comissão per-
nar, caso do estudo em tela. manente dentro do órgão, será obrigatoria-
mente formada uma comissão para apurar a
Fases do processo administrativo falta cometida, o que acontecerá através de
disciplinar portaria, como pode ser observado no mode-
lo em anexo I.

Após a formação da comissão do processo


administrativo disciplinar, é preciso que se-
jam observados todos os requisitos legais,
como por exemplo à presença de um profis-
sional da área de direito na comissão, caso
o presidente da comissão ao se reunir com a
mesma, observar não haver nenhum profis-
sional da área de direito, deverá requisitar a
nomeação de um ou mais para que partici-
pem do processo auxiliando a comissão. Es-
Fase de instauração do processo administrativo ses profissionais darão o suporte necessário
disciplinar ao andamento do processo e ainda é uma
forma de garantir todos os direitos dos servi-
A realidade é que quando há uma denúncia dores e a validade do processo administrati-
de faltas cometidas por servidores públicos, vo disciplinar.
é instaurado um processo administrativo dis-
ciplinar, porém esse processo está condicio- Os profissionais que são solicitados são
nado a vários procedimentos para que tenha nomeados através de portaria, conforme mo-

43
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

delo em anexo II. Entretanto, os profissio- que protegem a administração públicas de


nais nomeados não fazem parte da comissão eventuais abusos praticados por servidores
apenas auxiliam a mesma para que sejam de má conduta profissional.
cumpridas as disposições legais pertinentes
ao processo administrativo disciplinar. Bem como após a homologação da instau-
ração do processo administrativo disciplinar
Através desses meios organiza-se a pro- é obrigatória a comunicação do acusado de
positura de um processo administrativo dis- que o mesmo está sendo submetido a um
ciplinar, depois de formalizada a comissão
processo administrativo disciplinar, sendo lí-
para apuração da falta grave e ainda o au-
cito, se caso assim entenda a comissão, pe-
xílio técnico necessário, vem o momento da
dir o afastamento do servidor de suas atri-
instauração do processo administrativo disci-
plinar que também é feita através de porta- buições legais.
ria, a qual deve conter: o órgão onde o pro-
cesso tramita; a autoridade que o assegura; Fase de instrução do processo
o fundamento legal; que dá competência e administrativo disciplinar
legitima a ação da autoridade; a pessoa do
acusado; os fatos infracionais que lhe são
imputados; os membros da comissão proces-
sante e o seu presidente e poderes e condi-
ções especiais atribuídos à comissão, confor-
me pode ser visto no anexo III.

Após o recebimento da peça inicial pela


autoridade competente é de sua responsabi-
lidade a determinação da autuação da mes-
ma. É importante que fique claro que todo e
qualquer integrante ou auxiliar que participe
da comissão são nomeados através de porta-
ria, e ainda todos esses integrantes tem suas A instrução consiste em serem elucidados
atribuições pré-definidas, para que haja uma os fatos e a produção de provas, no processo
real integração da comissão e esta funcione, administrativo disciplinar, cabe à autoridade
ou seja, tudo é definido antes do início dos ou a comissão processante promover a ins-
trabalhos, coisas como: aonde a comissão irá trução, salvo no caso de promoção da defe-
se reunir, quem será o secretário, o relator, o sa.
processo em si, com capa, declarações redu-
zidas a termos e documentos considerados Portanto a instrução é o momento de se-
importantes. rem produzidas as provas podendo essas ser
documentais, periciais, testemunhais, inspe-
E a partir daí, pelo princípio da oficialidade ções pessoais e depoimento pessoal, porém
começa efetivamente o processo administra- tem de ser, em via de regra, impulsionada
tivo disciplinar, pretendendo assim a comis- pela autoridade ou pela comissão responsá-
são fazer valer os direitos e garantias do ser-
vel pela apuração da falta supostamente co-
vidor ora acusado e ainda os preceitos legais
metida.

44
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

É primordial que a instrução seja promovi- Dentro da defesa existem pontos a serem
da de acordo com os requisitos legais, pois a abordados, tais como: a ciência ao acusado
Lei Federal 9784/99 em seu artigo 30, prevê da acusação, que é feita através de citação
que “é proibida a utilização no processo ad- pessoal e de responsabilidade do processante,
ministrativo de prova obtida por meio ilícito”,a vista aos autos do processo administrativo
sendo ainda assegurado ao acusado à liber- na repartição, que é garantida ao processado,
dade de acompanhar todo o procedimento a oportunidade para oferecimento de contes-
de produção de provas e ainda acompanhan- tação e provas, a inquirição e reperguntas de
do de seu advogado. testemunhas e a observância do devido pro-
cesso legal, assim como os princípios do con-
A instrução do processo administrativo dis-
traditório e da ampla defesa, dentre outras
ciplinar termina quando tudo o que deveria
medidas a serem adotadas, para que o pro-
ser produzido para o convencimento e pro-
cesso tenha sua forma e validade garantidas.
lação da decisão por parte da administração
pública foi efetivamente realizado.
Nesse momento também usado o bom sen-
so e a transparência, devendo ser indeferidos
Lembrando-se que havendo defeitos ou
atos que se apresentem como protelatórios
vício na produção de provas dentro da fase
ao andamento do processo administrativo dis-
da instrução, ou seja se for cerceado algum
direito garantido por Lei ao acusado, poderá ciplinar, bem como situações possam tentar
o processo ser considerado nulo, e caso já se confundir a comissão processante, é nulo pro-
tenha o julgamento, este também será nulo. cesso administrativo disciplinar que cerceie a
defesa.
Da defesa no processo administrativo
disciplinar Princípios do contraditório e ampla
defesa no processo disciplinar

Partindo para a defesa, chegasse então a


uma situação, de muitas outras pertinentes
a matéria, que é defesa no texto constitucio-
nal, em seu artigo 5º, LV, que diz “os litigan-
tes, em processo judicial ou administrativo,
e aos acusados em geral são assegurados o Não há que se falar em princípios do con-
contraditório e a ampla defesa, com os meios traditório e da ampla defesa, sem que seja
e recursos inerentes.” instaurado o devido processo legal, enten-

45
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

de que a instrução contraditória e o direito à


ampla defesa com os recursos e meios ine-
rentes resultam da concretização do princípio
do devido processo legal. Igualmente, Carlos
Ari Sundfeld pondera que:

Na esfera administrativa, o devido pro-


cesso legal também se realiza, nos termos
do artigo 5º inciso LIV, da Constituição, atra-
vés da garantia do contraditório e da ampla
defesa aos litigantes e acusados em geral.
Portanto o contraditório dentro do pro-
Dessa forma, a aplicação de sanções ad- cesso administrativo disciplinar está previsto
ministrativas para que tenham validade deve para que possa proteger a capacidade de in-
ser assegurada a oportunidade para a ma- fluência da administração pública na forma-
nifestação do interessado e a produção de ção do convencimento da comissão julgado-
provas por ele requeridas, desde que promo- ra, para que dessa forma seja expedido um
vidas por meios lícitos. relatório mais ponderado e conforme a reali-
dade dos fatos.
A bilateralidade do processo administrati-
vo disciplinar enseja que ao contrário do que Sendo que o contraditório é instaurado
acontece em processos inquisitórios, a ad- dentro do processo a partir do momento em
ministração nessa vertente de processo ad- que o acusado é citado e então é comuni-
ministrativo, não pode estar em posição de cado de que poderá promover sua defesa
supremacia, pois o contraditório enseja di- assim desejando, esse procedimento dentro
álogo, e caso a administração pública tenha do processo é primordial para que o mesmo
tal supremacia o acusado será mero interlo- tenha validade, pois só através dele se tem à
cutor, não caracterizando assim o contradi- formação da relação bilateral.
tório.
Da mesma forma é assegurada a ampla
Em razão disso, o servidor colocado em defesa no processo administrativo disciplinar,
confronto com a administração pública no ensejando o direito do acusado ser ouvido,
exercício de suas funções é o sujeito ativo no apresentar razões de convencimento de sua
processo, sendo analisadas as acusações da inocência, produção de provas, desde que
administração pública e as provas produzidas sejam lícitas e ainda de impugnar provas pro-
em contrário do acusado, sugerindo assim duzidas pela administração pública através
um juízo de imparcialidade para que tenha da comissão de apuração de faltas graves e
validade o processo de apuração da falta su- ainda o direito a uma defesa especializada,
postamente cometida. qual seja a contratação de um profissional da
área jurídica para representá-lo no processo.
Não pode a administração ser julgadora e
parte ao mesmo tempo, justamente por isso Portanto os princípios acima comentados
é instituída uma comissão para apurar os fa- são fundamentais para que se possa apurar
tos, com profissionais competentes para tan- as faltas supostamente cometidas, de acordo
to, como foi visto no início do estudo. com a legislação pertinente a matéria e ain-

46
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

da com relação às Garantias Constitucionais, de estar fundada nos elementos dos autos
pois sem que esses princípios sejam obede- do processo administrativo disciplinar.
cidos, caracteriza-se o cerceamento de defe-
sa e consequentemente a nulidade dos atos Fase do julgamento no processo administrativo
cometidos daí por diante.
Ultrapassadas a instrução, a defesa e o re-
Do relatório no processo administrativo latório, é chegado o julgamento, que é uma
disciplinar decisão proferida pela autoridade ou órgão
competente sobre o objeto do processo. Tal
Produzidas as provas e obedecidas todas decisão, tem sua base na acusação, defesa
as formalidades legais, parte-se então para o e provas.
relatório do processo administrativo discipli-
nar, que é nada mais, nada menos, que uma
síntese daquilo que foi efetivamente apurado
no processo através dos meios probatórios
apresentados.

Tal relatório é apresentado pela comissão


responsável pelo processo, contendo ainda
uma proposta conclusiva para decisão da au-
toridade julgadora competente, sendo esta
devidamente fundamentada.

No entanto, pode a autoridade, após aná- Essa postura é adotada em atenção do de-
lise minuciosa do processo, divergir da pro- vido processo legal, que é elemento funda-
posta apresentada, sem qualquer ofensa ou mental pata que haja validade no processo
desrespeito aos responsáveis pelo relatório, administrativo disciplinar, eliminando assim a
desde que fundamente com base nos autos possibilidade de julgamentos discricionários
o seu entendimento. Ou seja, o relatório não em torno de tais processos.
tem cunho de decisão, sendo apenas uma
síntese do que foi apurado dentro da comis- Embora seja reconhecido que a autoridade
são nomeada. coatora tem o poder de decidir a intensidade
da decisão, como por exemplo à aplicabilida-
É bem verdade que existe, digamos, uma de da sanção, ou seja, se será uma sanção
sugestão da comissão com relação ao que mais branda ou uma mais violenta, de acor-
deve ser aplicado ao caso, porém não é do com seu entendimento do que foi provado
obrigatório que a autoridade julgadora siga dentro do processo administrativo disciplinar,
o que lhe foi sugerido, podendo inclusive não é permitido a autoridade coatora punir o
essa indeferir a pretensão postulada pela co- impunível, ou mudar entendimentos.
missão apuradora da falta grave, se estiver
convencida do contrário do que foi pedido, É importante saber que apesar de ser uma
é claro que esse livre convencimento e essa autoridade coatora a mesma não está acima
discricionariedade da autoridade coatora tem da Lei, tendo assim que obedecer a legisla-

47
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

ção pátria e aplicar a sanção que a Lei permi- produção dessas conseqüências. Ex.: A
te, independente de rancores pessoais. construção de uma obra pública; o ato de
ministrar uma aula em escola pública; o ato
Da forma como foi analisada a estrutura
de realizar uma cirurgia em hospital público,
do processo administrativo disciplinar, parece
ser simples e menos importante que o pro-
cesso judicial, contudo o processo adminis-
trativo tem grande importância no meio da O Fato Administrativo não se destina a
administração pública e seus princípios são
produzir efeitos no mundo jurídico, embora
encarados seriamente como meios de prote-
muitas vezes esses efeitos ocorram, como
ção ao devido processo legal.
exemplo, uma obra pública mal executada vai
Lei geral de processo administrativo. Lei. causar danos aos administrados, ensejando
N9.784 de 29 de janeiro de 1999. indenização. Uma cirurgia mal realizada em
http://www.ufmg.br/pj/5.0.aleigeraldo
um hospital público, que também resultará
processoadministrativo.PDF na responsabilidade do Estado.

Espécies de Atos Administrativos

Resumo do curso Atos Normativos: aqueles que con-


têm um comando geral do Executivo, visando
Conceitos a correta aplicação da lei; estabelecem regras
gerais e abstratas, pois visam a explicitar a
ATO ADMINISTRATIVO: é o ato jurídico norma legal. Exs.: Decretos, Regulamentos,
praticado pela Administração Pública; é todo Regimentos, Resoluções, Deliberações, etc.
o ato lícito, que tenha por fim imediato ad-
quirir, resguardar, transferir, modificar ou ex- Atos Ordinatórios: visam disciplinar o fun-
tinguir direitos; cionamento da Administração e a conduta
• só pode ser praticado por agente pú- funcional de seus agentes.
blico competente;
Emanam do poder hierárquico da Adminis-
tração. Exs.: Instruções, Circulares, Avisos,
Fato Jurídico: é um acontecimento ma- Portarias, Ordens de Serviço, Ofícios, Despa-
terial involuntário, que vai produzir conse- chos.
qüências jurídicas.
Atos Negociais: aqueles que contêm uma
Ato Jurídico: é uma manifestação de
declaração de vontade do Poder Público coin-
vontade destinada a produzir efeitos jurídi-
cos. cidente com a vontade do particular; visa a
concretizar negócios públicos ou atribuir cer-
Fato Administrativo: é o acontecimento tos direitos ou vantagens ao particular. Ex.:
material da Administração, que produz con- Licença; Autorização; Permissão; Aprova-
seqüências jurídicas. No entanto, não traduz ção; Apreciação; Visto; Homologação; Dis-
uma manifestação de vontade voltada para pensa; Renúncia;

48
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

Atos Enunciativos: aqueles que se limitam competência ao agente para a sua prática. O
a certificar ou atestar um fato, ou emitir opinião Administrador não pode fugir da finalidade que
sobre determinado assunto; não se vincula a a lei imprimiu ao ato, sob pena de nulidade do
seu enunciado. Ex.: Certidões; Atestados; Pa- ato pelo desvio de finalidade específica.
receres.Atos Punitivos: atos com que a Ad-
ministração visa a punir e reprimir as infrações Havendo qualquer desvio, o ato é nulo por
administrativas ou a conduta irregular dos ad- desvio de finalidade, mesmo que haja rele-
ministrados ou de servidores. É a aplicação do vância social.
Poder de Policia e Poder Disciplinar. Ex.: Multa;
Forma: é a maneira regrada (escrita em lei)
Interdição de atividades; Destruição de coisas;
de como o ato deve ser praticado; É o revesti-
Afastamento de cargo ou função.
mento externo do ato; é vinculado.
Requisitos do administrativo Em princípio, exige-se a forma escrita para
a prática do ato. Excepcionalmente, admitem-
Competência, Finalidade, For- -se as ordens através de sinais ou de voz,
ma, Motivo e Objeto como são feitas no trânsito. Em alguns casos,
a forma é particularizada e exige-se um deter-
Competência: é o poder, resultante da lei, minado tipo de forma escrita.
que dá ao agente administrativo a capacidade
de praticar o ato administrativo; é vinculado; Motivo: é a situação de direito que autori-
za ou exige a prática do ato administrativo;
É o primeiro requisito de validade do ato ad- motivação obrigatória - ato vinculado pode
ministrativo. Inicialmente, é necessário verificar estar previsto em lei (a autoridade só pode
se a Pessoa Jurídica tem atribuição para a prática praticar o ato caso ocorra a situação prevista),
daquele ato. motivação facultativa - ato discricionário
ou não estar previsto em lei (a autoridade
É preciso saber, em segundo lugar, se o órgão tem a liberdade de escolher o motivo em vista
daquela Pessoa Jurídica que praticou o ato, es- do qual editará o ato);
tava investido de atribuições para tanto. Final-
mente, é preciso verificar se o agente público que A efetiva existência do motivo é sempre um
praticou o ato, fê-lo no exercício das atribuições requisito para a validade do ato. Se o Adminis-
do cargo. O problema da competência, portanto, trador invoca determinados motivos, a valida-
resolve-se nesses três aspectos. de do ato fica subordinada à efetiva existência
desses motivos invocados para a sua prática. É
• A competência admite DELEGAÇÃO E a teoria dos Motivos Determinantes.
AVOCAÇÃO. Esses institutos resultam
Objeto: é o conteúdo do ato; é a própria
da hierarquia.
alteração na ordem jurídica; é aquilo que o ato
dispõe. Pode ser vinculado ou discricionário.
Finalidade: é o bem jurídico objetivado
pelo ato administrativo; é vinculado; Ato vinculado

O ato deve alcançar a finalidade expressa ou O objeto já está predeterminado na lei


implicitamente prevista na norma que atribui (Ex.: aposentadoria do servidor).

49
Formação do ato administrativo, processo e procedimento

Ato discricionário

Há uma margem de liberdade do Administrador para preencher o conteúdo doato (Ex.:


desapropriação – cabe ao Administrador escolher o bem, de acordo com os interesses da
Administração).

 Motivo e Objeto, nos chamados atos discricionários, caracterizam o que se denomina de


Mérito administrativo

 Mérito Administrativo

Corresponde à esfera de discricionariedade reservada ao Administrador e, em princípio,


não pode o Poder Judiciário pretender substituir a discricionariedade do administrador pela
discricionariedade do Juiz. Pode, no entanto, examinar os motivos invocados pelo Adminis-
trador para verificar se eles efetivamente existem e se porventura está caracterizado um
desvio de finalidade.

Ato Legal e Perfeito

É o ato administrativo completo em seus requisitos e eficaz em produzir seus efeitos;


portanto, é o ato eficaz e exeqüível;

Requisitos dos Atos Administrativos

Requisitos Tipo do Ato Características

é o poder, resultante da lei, que dá ao agente


Competência Vinculado administrativo a capacidade de praticar o ato
administrativo. Admite DELEGAÇÃO e AVOCAÇÃO.

é o bem jurídico objetivado pelo ato administrativo;


Finalidade Vinculado
é ao que o ato se compromete;

é a maneira regrada (escrita em lei) de como o ato


Forma Vinculado
deve ser praticado; É o revestimento externo do ato.

Vinculado ou é a situação de direito que autoriza ou exige a prática


Motivo
Discricionário do ato administrativo; é o por que do ato !

Vinculado ou é o conteúdo do ato; é a própria alteração na ordem


Objeto
Discricionário jurídica; é aquilo de que o ato dispõe, trata.

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Formação do ato administrativo, processo e procedimento

Revisão
Atributos e qualidades do Ato Administrativo

Presunção de Legitimidade:

Todo ato administrativo presume-se legítimo, isto é, verdadeiro e conforme o direito; é


presunção relativa (juris tantum). Ex.: Execução de Dívida Ativa – cabe ao particular o ônus
de provar que não deve ou que o valor está errado.

Imperatividade:

É a qualidade pela qual os atos dispõem de força executória e se impõem aos particulares,
independentemente de sua concordância; Ex.: Secretário de Saúde quando dita normas de
higiene – decorre do exercício do Poder de Polícia – pode impor obrigação para o adminis-
trado.

Auto-Executoriedade:

É o atributo do ato administrativo pelo qual o Poder Público pode obrigar o administrado
a cumprí-lo, independentemente de ordem judicial;

Classificação dos Atos Administrativos

Quanto
Atos Exemplos
aos

Edital;
destinam-se a uma parcela grande de
Gerais sujeitos indeterminados e todos aqueles que Regulamentos;
se vêem abrangidos pelos seus preceitos;
Instruções.

Demissão;
Destinatários

destina-se a uma pessoa em particular ou Exoneração;


Individuais
a um grupo de pessoas determinadas .
Outorga de Licença

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Formação do ato administrativo, processo e procedimento

Circulares;
os destinatários são os órgãos e agentes da
Internos Portarias;
Administração; não se dirigem a terceiros
Instruções;

Admissão;
Alcance

alcançam os administrados de modo geral


Externos
(só entram em vigor depois de publicados). Licença.

Desapropriação;
aquele que a administração pratica no
Império gozo de suas prerrogativas; em posição Interdição;
de supremacia perante o administrado;
Requisição.

Alienação e
são os praticados pela Administração em
Gestão situação de igualdade com os particulares, Aquisição de bens;
sem usar sua supremacia;
Certidões
Objeto

aqueles praticados por agentes


Expediente Protocolo
subalternos; atos de rotina interna;

quando não há, para o agente, Licença;


Vinculado liberdade de escolha, devendo se
sujeitar às determinações da Lei; Pedido de Aposentadoria
Regramento

quando há liberdade de escolha (na lei)


Discricionário para o agente, no que diz respeito ao Autorização
mérito ( conveniência e oportunidade ).

produzido por um único órgão; podem ser


Simples Despacho
simples singulares ou simples colegiais.

produzido por um órgão, mas


Composto dependente da ratificação de outro Dispensa de licitação
órgão para se tornar exeqüível.
Formação do ATO

resultam da soma de vontade de 2 ou


mais órgãos. Não deve ser confundido
Complexo Escolha em lista tríplice
com procedimento administrativo
(Concorrência Pública).

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Formação do ato administrativo, processo e procedimento

Extinção dos Atos Administrativos a incompatibilidade do ato com a norma sub-


seqüente.
Cassação: embora legítimo na sua origem
e formação, torna-se ilegal na sua execução; Atos nulos e anuláveis
quando o destinatário descumpre condições
pré-estabelecidas. Ex.:: alguém obteve uma Atos Inexistentes: são os que contêm um
permissão para explorar o serviço público, po- comando criminoso (Ex.: alguém que mandas-
rém descumpriu uma das condições para a se torturar um preso).
prestação desse serviço. Vem o Poder Público
e, como penalidade, procede a cassação da Atos Nulos: são aqueles que atingem grave-
permissão. mente a lei ( Ex.: prática de um ato por uma
pessoa jurídica incompetente).
Revogação: é a extinção de um ato adminis-
trativo legal e perfeito, por razões de conveni- Ato Anulável: representa uma violação mais
ência e oportunidade, pela Administração, no branda à norma (Ex.: um ato que era de com-
exercício do poder discricionário. O ato revo- petência do Ministro e foi praticado por Secre-
gado conserva os efeitos produzidos durante o tário Geral. Houve violação, mas não tão grave
tempo em que operou. A partir da data da re- porque foi praticado dentro do mesmo órgão).
vogação é que cessa a produção de efeitos do
ato até então perfeito e legal. Só pode ser pra- Convalidação: É a prática de um ato poste-
ticado pela Administração Pública por razões rior que vai conter todos os requisitos de vali-
de oportunidade e conveniência. A revogação dade, inclusive aquele que não foi observado
não pode atingir os direitos adquiridos no ato anterior e determina a sua retroativida-
de à data de vigência do ato tido como anulá-
Ex-nunc = (nunca mais) - sem efeito re- vel. Os efeitos passam a contar da data do ato
troativo anterior – é editado um novo ato.

Anulação: é a supressão do ato administra-  Conversão: Aproveita-se, com um outro


tivo, com efeito retroativo, por razões de ile- conteúdo, o ato que inicialmente foi considera-
galidade e ilegitimidade. Pode ser examinado do nulo. Ex.: Nomeação de alguém para cargo
pelo Poder Judiciário (razões de legalidade e público sem aprovação em concurso, mas po-
legitimidade) e pela Administração Pública (as- derá haver a nomeação para cargo comissio-
pectos legais e no mérito). nado. A conversão dá ao ato a conotação que
deveria ter tido no momento da sua criação.
Caducidade: É a cessação dos efeitos do ato Produz efeito ex-tunc.
em razão de uma lei superveniente, com a
qual esse ato é incompatível. A característica é

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